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5. LOS GRUPOS DE PRESION

5.1

Nocin de grupo de presin

Los Grupos de Presin son otros de los actores polticos en las

sociedades actuales. Se distinguen de los partidos, como indicaban
La Palombara y Weiner en que carecen de la voluntad de tomar el
poder, slo pretenden influir, presionar sobre los detentadores del
poder poltico.
Otra diferencia esencial, subrayada por Duverger, es que mientras
los partidos se basan en una solidaridad general, sobre una concep
cin global de la sociedad, los grupos de presin lo hacen sobre una
solidaridad parcial; slo defienden intereses especficos. Un ciuda-] ...
dano puede pert:e.ner~er, a varios gr~pos de presin simultnea~",..v~'\.mente, aunque militara solo en un partido.
i r:kRz;:1~;
Ziegler los define como conjuntos organizados que tratan de influir en las decisiones gubernamentales, sin pretender situar a sus
miembros en cargos pblicos, Pero la definicin ms precisa nos
parece la de Schwart:zenberg: {(Una organizacin constituida para la
defensa de un inters, que ejerce una presin sobre los poderes p
blicos para obtener de ellos decisiones conforme a sus intereses~),
que contempla los tres elementos constitutivos de esos grupos:

1. La existencia de un grupo organizado, elemento que permite

distinguirlos de las acciones no organizadas. Almond y Powell

parten del nivel de organizacin y especializacin para esta

blecer cuatro tipos de grupos de inters: los anmicos, forma

ciones espontneas y efmeras; los no asociativos, informales,

intermitentes; los institucionales, que son organizaciones for

males que a veces pueden convertirse en grupos de presin

(una Iglesia); los asociativos, organizaciones voluntarias y es

pecializadas en la articulacin de intereses (Sindica~os), que

son los verdaderos grupos de presin eficaces.

2. La defensa de un inters, bien material o moral, inters en

sentido amplio. Aqu debemos tratar las diferencias .entre

grupo de presin y grupo de inters, que estn vinculadas

precisamente al tercer elemento:

3. El ejercicio de una presin sobre el poder. Todos los grupos

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de preslon son grupos de inters, pero no a la inversa. Un

grupo de inters deviene de presin cuando la ejerce sobre
los poderes polticos. Todo grupo de inters puede potencial
mente convertirse en grupo de presin. Siguiendo a Pasquino,
entendemos por presin la actividad de un grupo con motiva
ciones comunes que trata de influir, a travs del uso, o de la
amenaza del uso, de sanciones en las decisiones del poder
poltico, a fin de cambiar la distribucin actual de bienes, ser
vicios, cargas y oportunidades, o bien para conservarla ante
las amenazas de intervencin de otros grupos o del propio
poden>.

Los grupos de presin en su origen son coetneos de los partidos

polticos. Surgen con el liberalismo, que al reconocer !a libertad de
expresin yel derecho de peticin admite la posibilidad de influencia
y presin sobre las estructuras de poder. Igual que los partidos, son
estructuras de comunicacin entre la sociedad civil y el Estado. Apa
recen y adquieren importancia a raz de cambios sociales, que produ
cen conflictos entre intereses contrapuestos. Los afectados se agru
pan para defenderse frente a otros grupos y al final buscan la ayuda
de alguna instancia de poder, sobre la que presionan. Cabe enten
derlos como una respuesta al incremento de la distancia entre los
centros donde se toman las decisiones y los indi~iduos. Algunos au
tores consideran a los grupos de presin como resultado del paso de
la Comunidad a la Sociedad, tal como lo describe Tonnies.
En I()s sistemas polticos actuales, el creciente intervencionismo
del Estado en la sociedad permite y potencia el florecimiento de
grupos de presin, ya que aumentan las ocasiones y los campos en
que para promocionar o defender intereses es necesario orientar la
accin de los poderes pblicos.
Aunque es un fenmeno complejo, y de difcil estudio, la ciencia
poltica, tras superar enfoques institucionalistas y formalistas, les ha
dedicado su atencin, en un intento de conocer el funcionamiento
real de los sistemas polticos. Se debe citar la obra de Bentley The
process of Government. A Study of Social Pressure (1908) por ser
pionera en el anlisis del proceso poltico como resultante de las ac
ciones de diferentes grupos. Pero ser& a partir de los aos cincuenta
cuando el estudio de los canales de poder adquiera mayor importan
cia.
y los resultados de esos estudios muestran las instancias de po
der, el lugar donde de hecho se toman las decisiones polticas que
afectan a los individuos y a los grupos. La atenta observacin y el
descubrimiento de los niveles concretos en que se ejerce la presin

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nos informan sobre dnde estn ubicados las sedes reales del poder, .
que en ocasiones no coinciden con las instituciones.
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5.2 Tipologas de grupos de presin

Existen muchas clasificaciones de los tipos de grupos de presin,
en base a distintos criterios:
a) Segn el inters defendido. se puede distinguir entre: grupas
de inters y grupos de ideas. Tambin se les llama de proteccin y
de promocin. Es una sutil frontera difJcil de fijar, aunque es posi
ble establecer qu elementos defienden preferentemente. Para al
gunos autores esta distincin equivale a la de organizaciones profe
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sionales y no profesionales.
En los grupos de presin, de intereses, o de
., entran
todas las organziaciones profesionales, y se suele distinguir entre or
ganizaciones agrarias, organizaciones de empresarios (patronales) y
de trabajadores (sindicatos), a las que habra que aadir las de las
profesiones liberales (abogados, ingenieros. mdicos, etc.).
El tipo grupos de ideas, o promotores, o de vocacin ideol
gica, como los califica Meynaud, abarca a los grupos que no se ba
san en intereses materiales o profesionales, sino que promueven la
defensa de ciertas causas particulares. Entre ellos estn:
-

Las organizaciones confesionales e ideolgicas (las iglesias,

asociaciones por la enseanza laica ...).
Las de objetivo especializado, que defienden una causa con
creta (la abolicin de la pena de muerte, el antirracismo...).
Los grupos de condicin, compuestos por personas que
comparten la misma condicin social (jvenes, estudiantes,
mujeres... ).
Las sociedades de pensamiento y los clubs polticos, que en
ocasiones se acaban transformando en partidos.

b) Por su naturaleza se puede establecer la diferencia entre

grupos privados y grupos pblicos, Normalmente los grupos que tra
tan de presionar sobre los poderes pblicos son privados, y son esos
los que primero fueron objeto de estudio, pero tambin hay grupos
que estn dentro del mbito del. Estado, rganos estatales que pre
sionan sobre otros. Son los grupos de presin pblicos. Almond se
refiere a ellos en su categora de grupos de inters institucionales,

que tienen otras funciones, pero que en ocasiones pueden ejercer

presin (burocracia, magistratura, complejo militar-industria!).
Dentro de los grupos pblicos cabe otra distincin, entre grupos
civiles y militares. Los primeros defienden intereses particulares
frente al Estado, que defiende los intereses generales (ayuntamientos
presionando al Estado). Los militares, pese a su subordinacin al po
der civil en las sociedades democrticas, actan con frecuencia como
grupos de presin pblicos, obligando al Estado a adoptar medidas
que les beneficin, e incluso intervienen directamente en la vida pol
tica (militarismo, golpismo).
e) Segn el tipo de organizacin y de miembros, Duverger di
vide a los grupos de presin entre grupos de cuadros y de masas,
trasladando su tipologa de partidos. Los de cuadros tienen un n
mero reducido de miembros, bien porque as se quiere, para lograr
eficacia o por elitismo (masonera), bien porque el objetivo perse
guido afActa a un colectivo pequeo (altos cuerpos de funcionarios).
Los de masas tratan de alcanzar un gran nmero de socios. El ejem
plo ms cercano son los sindicatos; tambin tratan de ser de masas
los grupos de condicim) como las organizaciones feministas.

d) Por el lugar que ocupa la preslon en las actividades de los

grupos, stos pueden ser exclusivos, si se dedican prioritaria o exclu
sivamente a presionar sobre el poder (los lobbies de Washington) o
parciales, si la presin slo es un aspecto de su vida como grupo
(las iglesias, los sindicatos).
e) Por los mbitos en que actan se pueden considerar los
grupos de presin nacionales y los internacionales, que a su vez se
rn privados (una multinacional) o pblicos (una agencia de espio
naje, una embajada).

5.3 La actuacin de los grupos de presin

Meynaud seala como elementos de poder de los grupos el n
mero de sus miembros, que est vinculado a su organizacin, sus re
cursos financieros y de cualquier otro tipo, el status social de sus
componentes y la capacidad de accin colectiva o individual. Otros
elementos son el control sobre los medios de fuerza (el ejrcito), el
control de los medios de produccin y distribucin (los grupos de

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presin econmicos son los ms estudiados), sus ideas y creencias,

que les pueden dar cohesin y por tanto fuerza, la posibilidad de ac
ceso a los centros decisores as como la adecuacin de sus intereses
a los valores dominantes en la sociedad.
La eficacia de la accin de los grupos de presin depender de la
combinacin de estos elementos en una organizacin dada.
Los medios que utilizan los grupos para presionar sobre el poder
se ubican en un continuum que se extiende desde el suministro de
informacin hasta de la violencia, desde la accin legal a la ilegal,
como subraya Finer y en el que Meynaud distingue las siguientes ca
tegoras:
,. Los intentos de persuaslOn (envo d~ documentacin para

convencer de la justicia de una demanda).

2. Las amenazas, por ejemplo de no reeleccin de un diputado,

y que pueden llegar al chantaje ms o menos directo.

3. La utilizacin de recursos financieros, en donde cabe desde

la financiacin de partidos o campaas electorales, hasta la

corrupcin individual o colectiva con sobornos.

4. El sabotaje a la accin del gobierno (huelga de inversiones,

resistencia pasiva, negativa a pagar los impuestos).

5. La .accin directa, con medidas como manifestaciones,

huelgas, lock-out e incluso el uso de mtodos. violerto$.

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Duverger por su parte seala dos- tipos de actuacin de Tos (.:"Q:q: ,,-: "p
grupos de presin: la aj;~ta 'Sobre lo~smos de_poder, ,/ , ..,.-/'
que a su vez puede ser abierta y confesaaa1cartas, visitas, manifes
taciones) o bien oculta y discreta (financiacin secreta a partidos,
cO'!tactos personales) y la a.~ indirecta sOQre eLQ(illjico; sobre la
opinin pblica, que a su vez infl~reepoder (la propaganda).
Los valores dominantes en una sociedad y el tipo de cultura pol
tica de la misma determina los lmites de la utilizacin de estos me
dios para lograr la eficacia de la accin. En aras de esta eficacia se
pueden producir situaciones de cooperacin y alianza entre distintos
grupos de presin que en principio parece defienden' intereses
opuestos (patronales y sindicatos unidos en demanda de ayudas a
un sector productivo en crisis), y en otras ocasiones factores ex
ternos llegan a fragmentar la defensa de un mismo inters en grupos
distintos que reclutan sus miembros en idntico mbito social, (divi
siones sindicales por motivos ideolgicos).
Las instancias en que los grupos ejercen su presin dependen de
la estructura del sistema poltico, de los mecanismos de toma de de
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CISiones. En los pases democrticos esas instancias suelen ser, se

gn Von Beyme, las asambleas legislativas, el gobierno, la adminis
tracin, la justicia, los partidos polticos, la opinin pblica, las orga
nizaciones internacionales. En funcin del objetivo perseguido o del
momento elegido se presionar sobre alguna de ellas, o varias, suce
siva o simultneamente. La Palombara demostr que en Italia los
grupos de presin preferan para ejercer su influencia contactar, por
este orden, con la administracin, con otros grupos, con institu
ciones locales y con el parlamento.

5.4 Institucionalizacin de los grupos de presin

Los grupos de presin, al incrementar su importancia en la vida
poltica, han sido reconocidos por parte de los poderes pblicos, que
establecen ciertos controles sobre su accin, fundamentalmente con
objeto de evitar que se conviertan en elementos de lo que Finer de
nomina el imperio annimO), por los que se trata de dar publicidad
a sus actuaciones (obligacin igual a la de los partidos de confesar
los orgenes de sus fuentes de financiacin), potenciar su funciona
miento interno democrtico (art. 7 de la Constitucin espaola), fijar
instancias permanentes de contacto con el poder, etc.
Debido a la fluidez del concepto, es difcil sealar todas las vas
de institucionalizacin que pueden tener los grupos de presin. Las
ms importantes y frecuentes, adems de la oficializacin de los con
tactos entre rganos gubernamentales y ciertos grupos (audiencias,
obligacin de escuchar las opiniones antes de tomar una decisin,
etc.), son:

La consttucionalizacin. En constituciones recientes aparecen

reconocidos ciertos grupos de presin. Es el caso de las
normas fundamentales griega y espaola con respecto a los
sindicatos. Se puede hacer directamente, dedicndoles un art
culo (como .el arto 7 de la espaola que trata de los sindicatos
y las patronales) o indirectamente, reconociendo constitucio
nalmente algunos de los fines del grupo de presin, como el
artculo 51 espaol, que se refiere al fomento de las organiza
ciones de consumidores, que sern odas en determinados
casos.
En ocasiones las constituciones ponen condiciones a las que
tienen que someterse esos grupos reconocidos (que su funcio
namiento interno sea democrtico, arto 52 de nuestra Constitu

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cin, sobre organizaciones profesionales), o excluyen a algn

sector de ciudadanos de la participacin en esos grupos (el
arto 28 excluye a los miembros de las Fuerzas Armadas del de
recho de sindicacin y seala peculiaridades en el de los fun
cionarios). Las constituciones tambin pueden establecer
cauces para la expresin de los intereses de los grupos, o vas
que permiten la presin: el derecho de peticin y la iniciativa
legislativa popular, por ejemplo. Algunos cauces son espec
ficos para determinados grupos, como la audiencia de las orga
nizaciones de usuarios, el Consejo para fa planificacin econ
mica (art. 131 de la Constitucin espaola) en el que estarn
representados los sindicatos y las organizaciones profesio
nales.

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La regulacin legislativa. Caben varias posibilidades: Una re

gulacingeneral de los grupos de presin, como asociaciones
ordinarias, a travs de la Ley de Asociaciones, o una -regula
cin especfica para ciertos grupos de presin (Ley de Colegios
Profesionales).

Relaciones de los grupos de presin con los partidos polticos

Algunos grupos de preslon no tienen relacin con los partidos,

otros slo ocasionalmente y tambin existen lazos estructurales en
tre ambos actores del sistema poltico. Estos lazos pueden ser de va
rios tipos: a) Subordinacin de los grupos de presin a los partidos,
que a veces es reconocida y establecida en los estatutos (organiza
cin femenina o juvenil de un partido) y otras veces no, y el control
de I?s partidos s~ lIe~? a cabo mediante pers?na~ interpuest~s en
los organos de dlrecclon del grupo. b) SubordinaCin del partido a
los grupos de inters. El ejemplo ms visible lo constituyen los par
tidos indirectos como el Labour en sus primeros decenios, o los
partidos conservadores ligados a las patronales. e) En circunstancias

~speciales puede darse una cooperacin en pie de igualdad -entre

partidos y grupos de presin (Comit anti-OTAN). d) Oposicin entre
ambas organizaciones, bien por parte del grupo hacia el partido, acu

sndole de ineficacia, o viceversa, denunciando las presiones del

grupo.

Otras situaciones a tener en cuenta son la posible trasformacin

de un partido en grupo de presin (Fuerza Nueva en 1982) o de un
grupo de presin en partido poltico (los grupos ecologistas ale

f5

manes que se convierten en el Partido de los Verdes, logrando repre

sentacin parlamentaria),

5.6

Funciones de los grupos de presin

Almond y Powell consid~ran a los grupos de presin como ele

mentos que presentan demandas sociales a los centros donde se to
man las decisiones, como las estructuras que en las sociedades de
sarrolladas cumplen la funcin de articulacin de intereses. Tam
bin se han sealado otras numerosas funciones que cumplen, tales
como ser una de las instancias de socializacin poltica, un cauce de
comunicacin poltica entre los grupos sociales y los gobernantes,
una cantera de reclutamiento de lites polticas.
Meynaud les atribuye tres funciones: son fuente de informacin
para las instancias decisorias; favorecen el {(asentimiento-participa
cin al asegurar la aceptacin de las decisione.s por los interesados,
lo que contribuye al consenso; canalizan las reivindicaciones, las ra
cionalizan, las ordenan. Coincide con Merton, quien seala que los
grupos de presin Juegan un papel manifiesto de reivindicacin y
otro latente de integracin en especial los sindicatos).
En situaciones de ausencia de partidos polticos, los grupos de
presin pueden cumplir funciones que en condiciones de normalidad
democrtica estn encomendadas a los partidos polticos, como ser
proveedores de personal poltico, ser canales de representacin par
lamentaria, o de oposicin poltica. Se habla entonces de los grupos
de presin como fuerzas polticas de sustitucin o como sustitu
tivos funcionales de los partidos polticos.

6. COM~RTAMIENTO POllTICO
6.1

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El anlisis del Comportamientppoltico

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Los pensadores polticos

dicaron atencin
tamiento poltico. Recorde os Maquiavelo y fPs T~os de Prn
cipes. Pero lo contempl an de e una perspectiva normativa, lo
que el Monarca deba h cer o evita, si bien los consejos se basaban
en el anlisis de ca
ortamientos p
dos. Murillo Ferrol subraya
que lo nuevo de los studios actuales de ste tema reside en que se