ANAIS DO

CONGRESSO DE

DIREITO
A M B I E N TA L

DAS REAS
PROTEGIDAS

Os 15 anos da Lei no 9.985,

de 18 de julho de 2000

ORGANIZADORES
Rogrio Silva Portanova
Andr Olavo Leite
1 de Figueiredo
Mauro Figueredo

Rogrio Silva Portanova

Andr Olavo Leite
Mauro Figueredo de Figueiredo
Organizadores

Anais do II Congresso de Direito

Ambiental das reas Protegidas

So Paulo 2015

Copyrigth Autores diversos

Projeto grfico:
Editora Ixtlan
Coordenao editorial:
Andr Olavo Leite e Mauro F. de Figueiredo
Superviso cientfica:
Rogrio Silva Portanova
Diagramao:
Mrcia Todeschini
Capa:
Liudmila Simakova

PORTANOVA, Rogrio Silva

LEITE, Andr Olavo
FIGUEIREDO, Mauro Figueredo de
o

Os 15 anos da Lei n 9.985, de 18 de julho de 2000: Anais

do II Congresso de Direito Ambiental das reas Protegidas
So Paulo/SP - Ed. Ixtlan, Dezembro/ 2015
ISBN: 978-85-8197-417-0
1.Direito 2. Direito Ambiental
CDD 340

As opinies apresentadas nos captulos individuais da presente obra no

necessariamente refletem as opinies de seus organizadores.
Copyleft. permitida a reproduo total ou parcial dos textos aqui
reunidos, desde que seja citado(a) o(a) autor(a) e que se inclua a
referncia ao artigo original.

Prefcio ................................................................................................... 7
As Reservas da Biosfera no Brasil ................................................ 11

Mauro Figueredo de Figueiredo

Direito informao ambiental no processo de gesto

participativa de unidades de conservao ............................... 25

Honcio Braga de Arajo

Luiza Landerdahl Christmann

Sistema Nacional de Unidades de Conservao e

compensao ambiental: anlise do artigo 36 da lei no
9.985/2000 .......................................................................................... 47

Eduarda Muccini
Paula Galbiatti Silveira

A recepo do modelo de reas de proteo ambiental

(APA) no direito brasileiro ............................................................. 76
Andr Olavo Leite

Criando unidades de conservao para conciliar

desenvolvimento econmico e preservao ambiental: o
caso do Parque do Santinho, Florianpolis/SC .................... 108

Fabricio Basilio de Almeida

Fernanda Bittencourt Muller

As unidades de conservao em foco: o tratamento desses

espaos no mbito federal e do estado de Santa Catarina 126

Ana Paula Rengel Gonalves

Belisa Bettega da Rosa

A eficcia do termo de ajustamento de conduta na

reparao de dano ambiental, na Mata de Santa Genebra 148

Wilsilany Lima Lopes

Camila de Souza Medeiros Torres Watanabe

As limitaes em competncia da fiscalizao ambiental do

Municpio de Resende/RJ, frente sobreposio de
unidades de conservao ............................................................. 163

Sandro Lima Maciel

Adriana dos Santos Souza
Karla Beatriz Lopes Baldini

De parque a reserva: ilha Morro do Amaral, Joinville/SC 190

Giully de Oliveira

Reviso de decreto no Esprito Santo: Estratgia para

fortalecer a conservao da Mata Atlntica em propriedades
particulares....................................................................................... 204

Silvia Amlia Cardoso Sardenberg

Dulcileia Costa Fernandes

Unidades de Conservao do municpio de Resende/RJ:

avanos e desafios de criao e implementao luz do
SNUC .................................................................................................... 220

Adriana dos Santos Souza

Karla Beatriz Lopes Baldini

Estudo de caso sobre o Parque Estadual de Itapeva

Torres/RS .......................................................................................... 249

Rafael Minussi
Haide Maria Hupffer

Desde o seu surgimento na segunda metade do sculo

XIX, as reas naturais protegidas consagraram-se no apenas como a
mais efetiva estratgia de proteo dos espaos naturais, mas
tambm como o mais difundido instrumento para essa finalidade. Se
inicialmente esses espaos surgem em um punhado de Estados,
segundo o Protected Planet Report 2014 (recentemente publicado
pelo Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente e pelo
Centro Mundial de Monitoramento da Conservao), no incio do
sculo XXI as reas protegidas correspondem a aproximadamente
15.4% do espao terrestre e de guas interiores do globo, a 3.4% da
superfcie global dos oceanos, a 8.4% de todas as guas sob
jurisdio de um Estado e a 10.9% de todas as reas costeiras do
planeta. Embora diversos estudos mostrem que a fase urea de
criao de reas protegidas tenha atingido seu pico no incio dos
anos 1990 e que o ritmo de criao desses espaos tenha diminudo
de intensidade em todo o mundo, graas s crescentes metas
acordadas nas sucessivas rodadas da Conveno sobre Diversidade
Biolgica a superfcie coberta por reas protegidas deve aumentar
ainda mais nos prximos anos, principalmente em sua cobertura do
ambiente costeiro e marinho.
Esses nmeros so prova contundente da importncia
que a proteo do meio ambiente adquiriu em nosso tempo, mas so
tambm causa e consequncia das profundas transformaes que se
operaram sobre objetivos desses espaos ao longo do sculo XX.
Consequncia porque em seu contexto inicial as reas protegidas
foram criadas como instrumentos de luta contra a modernidade, que
com seu mpeto desenvolvimentista e industrial engolia vorazmente
os espaos naturais restantes nos pases industrializados e em suas
colnias, mas somente a partir da conciliao dos objetivos desses
espaos com a lgica moderna que se queria combater com a sua
criao primeiro com o ecodesenvolvimento e depois com o
desenvolvimento sustentvel - que as reas protegidas conhecem um
sucesso sem precedente junto aos governos dos pases e veem suas
superfcies multiplicarem-se numerosas vezes (notadamente a partir
dos anos 1970). E causa porque a importncia da superfcie coberta
por reas protegidas - que equivale hoje rea da Amrica do Norte
6

e deve chegar a uma rea superior do continente Africano faz

delas um dos principais instrumentos de ordenamento da ocupao
do territrio em nvel mundial, cujo sucesso depende da informao,
da conscientizao e do engajamento da sociedade, e frequentemente
tambm da atuao de populaes locais que, sob regimes
regulatrios, fiscalizatrios e de apoio adequados, se apropriem dos
espaos que se quer proteger e assegurem sua manuteno.
A magnitude das superfcies afetadas por regimes
jurdicos de reas protegidas, a importncia do bem que se quer
resguardar com a proteo desses espaos naturais (de acordo com o
art. 225 de nossa Constituio Federal, a qualidade do ambiente,
necessria sadia qualidade de vida dos seres vivos) e o
reconhecimento de que o sucesso dessa estratgia ser determinante
para que nossos filhos e netos tenham acesso s mesmas
oportunidades e opes que tivemos ao nosso alcance, no deixam
dvidas de que estamos diante de um dos grandes temas de nosso
tempo.
O Congresso de Direito Ambiental das reas Protegidas
foi pensado e criado para apoiar e incentivar todos aqueles que se
dedicam ou desejam se dedicar ao fortalecimento das reas
protegidas, servindo como um ponto de encontro para que eles sejam acadmicos ou no possam discutir, se informar e formar a
respeito do direito que cuida desses espaos. Posto de forma simples
mas no menos audaciosa, sua misso promover e fazer avanar o
direito ambiental das reas protegidas.
Foi com esse esprito, e inspirados pelos quinze anos que
completava a Lei n. 9.985 de 18 de julho de 2000, que institui no
Brasil o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza
- SNUC, que nos dias 24 e 25 de agosto de 2015 a segunda edio
do evento reuniu em Florianpolis um numeroso pblico, que pde
conferir de perto as palestras de alguns dos mais ilustres
profissionais do pas na rea, alm dos trabalhos apresentados por
pesquisadores que se dedicam ao tema.
O sucesso do evento no teria sido possvel no fosse o
generoso apoio de nossos parceiros. Em primeiro lugar, cabe
agradecer Fundao Heinrich Bll (Heinrich Bll Stiftung Brasil),
Fundao de Apoio Pesquisa Cientfica e Tecnolgica do Estado
de Santa Catarina (FAPESC), APRENDER Instituio Ecolgica,
7

e Universidade Federal de Santa Catarina e seu Programa de PsGraduao em Direito (PPGD/UFSC), por seu apoio logstico e
financeiro. Depois, agradecemos ao Instituto O Direito por um
Planeta Verde, e ao Grupo de Pesquisa em Direito Ambiental, ao
Observatrio de Justia Ecolgica, e ao Grupo de Pesquisa em
Direito Planetrio e Globalizao, todos da Universidade Federal de
Santa Catarina, por seu apoio institucional. Por compartilharem
conosco o sonho e o trabalho em busca de reas protegidas efetivas e
que contribuem de forma inequvoca para a sociedade, lhes somos
profundamente gratos.
Nesta edio, o evento homenageou a Dra. Maria Tereza
Jorge Pdua, responsvel pela criao de mais de nove milhes de
hectares de reas protegidas no Brasil. Maria Tereza foi responsvel
pelo surgimento do termo Unidades de Conservao e teve um
papel fundamental na elaborao, a partir do final dos anos 70, dos
Planos de Unidades de Conservao do Brasil.
Alm disso, o trabalho da Dra. Maria Tereza e da
Funatura, instituio que ela presidiu e ajudou a fundar, teve papel
central na elaborao do Projeto de Lei visando instituir o SNUC no
Pas, e que comea a tramitar no Congresso Nacional a partir do
final dos anos 80. Mais de trinta anos depois primeiro Plano, o
Brasil conta finalmente com um Sistema que trata da criao, gesto
e implementao de suas UC.
Como ficou claro durante o evento, h muito que se
comemorar aps quinze anos de vigncia da lei 9.985/2000, pois a
instituio do SNUC culminou em vrias conquistas, como a
abertura de um processo que busca a disseminao da informao e
o acesso participao da sociedade nos processos de criao e
gesto dos espaos protegidos; a viso estratgica do Sistema ao
apontar fontes de recursos para as UC; e a criao, em nvel federal,
do Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade. No
entanto, embora se tenha motivos para comemorar, no h tempo
para faz-lo, pois o Sistema ainda precisa de muito trabalho para ser
implementado ao ponto de atingir seus objetivos. Alm disso, h
atentados Lei do SNUC e s reas protegidas ocorrendo em nvel
municipal, estadual e no Congresso Nacional, como no caso do
Projeto de Emenda Constitucional (PEC) n 215, que pretende dar
8

ao poder legislativo a exclusividade de criar UC, demarcar terras

indgenas e decidir sobre a titulao das terras quilombolas.
Em essncia, so os trabalhos apresentados no evento
que compem a presente obra. Eles foram selecionados e receberam
um primeiro parecer anteriormente ao evento, depois foram
apresentados pessoalmente por seus autores durante o Congresso,
receberam numerosos comentrios e observaes do pblico, dos
organizadores e palestrantes presentes, e foram ento revistos por
seus autores. A verso aqui publicada, portanto, corresponde ao
produto final desse processo.
A primeira parte da obra apresenta trabalhos
doutrinrios, a comear pelo trabalho de Mauro Figueredo de
Figueiredo sobre as Reservas da Biosfera no Brasil, seguido dos
trabalhos de Honcio Braga de Arajo e Luiza Landerdahl
Christmann sobre o direito informao e sua relao com a
participao qualificada das populaes locais na gesto das
unidades de conservao de desenvolvimento sustentvel em que
habitam; de Eduarda Muccini e Paula Galbiatti Silveira sobre a
compensao ambiental prevista no art. 36 da Lei do Sistema
Nacional de Unidades de Conservao; de Ana Paula Rengel
Gonalves e Belisa Bettega da Rosa, que compara o quadro
regulatrio do Sistema Nacional de Unidades de Conservao com
seu equivalente na legislao do Estado de Santa Catarina; e de
Andr Olavo Leite sobre os problemas ligados recepo do
conceito de rea de Proteo Ambiental (APA) no direito brasileiro.
A segunda parte da obra apresenta uma srie de estudos
de caso que revelam experincias ligadas s particularidades locais
(que so muitas, como no poderia deixar de ser em um pas to
diverso do ponto de vista natural e da sua organizao politicoadministrativa), e do dia-a-dia da criao e gesto de unidades de
conservao pelo pas. Ela se inicia com o trabalho de Fabricio
Basilio de Almeida e Fernanda Bittencourt Muller sobre o processo
de criao do Parque Estadual do Santinho no municpio de
Florianpolis-SC, que seguido dos trabalhos de Wilsilany Lima
Lopes e Camila de Souza Medeiros Torres Watanabe sobre a
eficcia do termo de ajustamento de conduta para a reparao do
dano ambiental na Mata de Santa Genebra (Campinas-SC); de
Sandro Lima Maciel, Adriana dos Santos Souza e Karla Beatriz
9

Lopes Baldini sobre as dificuldades de fiscalizao das unidades de

conservao sobrepostas do municpio de Resende-RJ; de Giully de
Oliveira sobre o contexto da criao e recategorizao da unidade de
conservao que cobre a ilha Morro do Amaral (Joinville-SC); de
Silvia Amlia Cardoso Sardenberg e Dulcileia Costa Fernandes
sobre as mudanas na legislao capixaba com o intuito de fortalecer
e encorajar a criao de RPPN; de Adriana dos Santos Souza e Karla
Beatriz Lopes Baldini sobre o dia-a-dia da criao e gesto das
unidades de conservao municipais de Resende-RJ; e de Rafael
Minussi e Haide Maria Hupffer sobre a efetividade da
regulamentao do SNUC no caso especfico do Parque Estadual de
Itapeva (Torres-RS).
Esperamos que o leitor faa bom proveito dos trabalhos
aqui presentes, e que eles motivem pesquisadores a responde-los,
comenta-los e complementa-los. Acreditamos que assim ele ter
contribudo sua maneira para a promoo da conservao desse
que talvez o maior patrimnio brasileiro: a sua natureza e a riqueza
cultural que dela deriva.
Florianpolis e Le Mans, 15 de outubro de 2015
Andr Olavo Leite
Mauro Figueredo de Figueiredo
Rogrio Silva Portanova

10

Mauro Figueredo de Figueiredo1

Resumo: As Reservas da Biosfera, institudas pela UNESCO, esto presentes no
Brasil desde os anos noventa, e a partir do ano dois mil comearam a fazer parte
do Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza, o SNUC. As
Reservas ocupam geralmente reas muito extensas do territrio nacional e sua
gesto para ser efetiva deve ser o mais descentralizada e participativa possvel
para que os objetivos de contribuir para conservao da biodiversidade, fomentar
o desenvolvimento sustentvel e criar condies logsticas para a efetivao de
projetos demonstrativos possam ser atingidos e percebidos na prtica. As
Reservas ainda tem um longo caminho para se mostrarem efetivas no Brasil,
contudo uma maior interao com os mecanismos do SNUC pode fortalecer
sobremaneira sua implementao no Pas.
Palavras-chave: Reservas da Biosfera Unidades de Conservao UNESCO
Brasil
Abstract: Biosphere Reserves, established by UNESCO, are in Brazil since the
nineties and from the year two thousand, became part of the National System
Nature Conservation Units, the SNUC. Reserves usually occupy very large areas
of the country and its management to be effective should be as decentralized and
participatory as possible so that the objectives of contributing to biodiversity
conservation, promote sustainable development and create logistical conditions for
the realization of demonstration projects can be achieved and turned effective.
Reserves still have a long way to prove effective in Brazil, but greater interaction
with the SNUC mechanisms can greatly strengthen its implementation in the
country.
Key-words: Biosphere Reserves Protected Areas UNESCO Brazil

Advogado, especialista em meio ambiente e em legislao ambiental e mestrando em direito, meio

ambiente e ecologia poltica (UFSC). Foi conselheiro do CONAMA e do FEPEMA-SC, e atualmente
presidente da APRENDER Entidade Ecolgica. membro da ELAW e diretor para assuntos
legislativos do Instituto O Direito por um Planeta Verde.

11

1 INTRODUO
Desde 1971 a UNESCO vem desenvolvendo o Programa
Homem e Biosfera (Man and Biosphere MaB). Em 1974 foi criado
o conceito de Reserva da Biosfera. J nesse ano o Brasil aderiu ao
Programa MAB e criou a Comisso Brasileira do Programa Homem
e Biosfera COBRAMAB, por meio do Decreto n 74.685 de 14 de
Outubro de 1974, posteriormente revogado pelo Decreto de 21 de
setembro de 1999 que dispe sobre a Comisso Brasileira para o
Programa "O Homem e a Biosfera" COBRAMAB (BRASIL,
1999). A partir da edio desse Decreto a COBRAMAB que era
conduzida pelo Ministrio das Relaes Exteriores passou a ser
coordenada pelo Ministrio do Meio Ambiente.
Durante todos esses anos foram criadas sete Reservas da
Biosfera no Brasil. A meta estabelecida pelo pas de criar pelo
menos uma RB para cada um dos biomas brasileiros ainda no foi
atingida, e conforme a UNESCO permanece a necessidade de
consolidar as conquistas alcanadas e de aperfeioar o
funcionamento da rede de reservas da biosfera (UNESCO, 2015a).
As RBs criadas no pas so as seguintes: Mata Atlntica
e o Cinturo Verde da Cidade de So Paulo, Cerrado, Pantanal,
Caatinga, Amaznia Central, e Serra do Espinhao. Esse ano foi
lanada a proposta de criao da primeira Reserva da Biosfera da
Marinha do Brasil, que deve ser denominada Reserva da Biosfera
Marinha Abrolhos-Trindade e ser localizada no nordeste do Pas.
A primeira RB a ser criada no Brasil foi a Reserva da
Biosfera da Mata Atlntica (RBMA), que somente comeou a ser
reconhecida em 1991. O processo de reconhecimento foi sendo feito
aos poucos e somente foi concludo em 2002. A ltima criada foi a
da Serra do Espinhao, em 2005, com cerca de 30.000 Km2. Apenas
a RBMA tem uma rea total de 350.000 km2. No total as sete
Reservas abrangem aproximadamente 1.330.000 km2, cerca de 15%
do territrio brasileiro. Dados de 2004 apontam que as a reas das
Reservas da Biosfera no Brasil era maior que a metade da soma das
reas das mais de 400 RBs existentes no mundo at aquele ano
(RBMA, 2015b). Atualmente a Rede Mundial de Reservas da
Biosfera composta por 651 reservas da biosfera localizadas em 119
12

pases, incluindo 14
(UNESCO, 2015b).

stios

transfronteirios/transcontinentais

De acordo com a UNESCO, as Reservas da Biosfera so

um instrumento de governana, dilogo intersetorial e
implementao de polticas pblicas de conservao e
sustentabilidade, em consonncia com as trs funes bsicas
estabelecidas:
a) Contribuir para conservao da biodiversidade,
incluindo ecossistemas, espcies e diversidade
gentica, bem como as paisagens onde se inserem;
b) Fomentar o desenvolvimento econmico que seja
sustentvel do ponto de vista sociocultural e
ecolgico;
c) Criar condies logsticas para a efetivao de
projetos demonstrativos, para a produo e difuso
do conhecimento (cientfico e tradicional), para a
educao ambiental, bem como para as pesquisas
cientficas e o monitoramento nos campos da
conservao e do desenvolvimento sustentvel
(RBMA, 2015a).
Para fortalecer o compromisso do Brasil em
proporcionar que a rede brasileira de RBs possa cumprir com essas
funes o direito brasileiro incorporou a temtica no seu
ordenamento jurdico.
2 AS RESERVAS DA BIOSFERA NO DIREITO BRASILEIRO
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de
1988 dedicou um captulo ao direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado. Em seu artigo 225, o texto da
Constituio estabelece que: Todos tm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial
sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e
coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e
futuras geraes.
13

Entre os instrumentos que o legislador constitucional

imps ao poder pblico afim de efetivar o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado destaca-se a criao de espaos
protegidos. Conforme o Art.225 1III, incumbe ao poder pblico:
definir, em todas as unidades da Federao, espaos
territoriais e seus componentes a serem especialmente
protegidos sendo a alterao e a supresso permitidas
somente atravs de lei, vedada qualquer utilizao que
comprometa a integridade dos atributos que
justifiquem sua proteo.

A opo do legislador pelo termo "espaos protegidos",

demonstra que h nesse contexto mais de uma espcie de espao
protegido, dessa forma a norma busca abranger espaos que vo
alm do conceito de reas protegidas definido na Conveno da
Diversidade Biolgica (CBD). Conforme estabelece o artigo 2 da
CDB, rea protegida significa uma rea definida geograficamente
que destinada, ou regulamentada, para atingir objetivos especficos
de conservao. Outra definio importante a da Unio
Internacional para a Conservao da Natureza (IUCN), para quem
rea protegida uma rea com limites geogrficos definidos e
reconhecidos, cujo intuito, manejo e gesto buscam atingir a
conservao da natureza, de seus servios ecossistmicos e valores
culturais associados de forma duradoura, por meios legais ou outros
meios efetivos (LAUSCHE, 2011, nossa traduo).
No Brasil se confunde o termo espaos protegidos com
reas protegidas e devido natureza de proteo desses espaos e
suas respectivas finalidades, faz sentido tratar como reas
protegidas espaos como as reas de Preservao Permanente
(APP)2, Reserva Legal3, as zonas de amortecimento de Unidades de
Conservao da Natureza e at mesmo os biomas e zonas protegidos
2

rea de Preservao Permanente - APP: rea protegida, coberta ou no por vegetao nativa, com a
funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica e a
biodiversidade, facilitar o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das
populaes humanas (conforme art. 3 II da Lei Federal n 12.651/12).
Reserva Legal: rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, delimitada nos termos
do art. 12, com a funo de assegurar o uso econmico de modo sustentvel dos recursos naturais do
imvel rural, auxiliar a conservao e a reabilitao dos processos ecolgicos e promover a
conservao da biodiversidade, bem como o abrigo e a proteo de fauna silvestre e da flora nativa
(conforme art. 3 II da Lei Federal n 12.651/12).

14

no Art. 225 4 da Constituio4, como a Floresta Amaznica

brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal MatoGrossense e a Zona Costeira. A definio desses espaos no se
enquadra no conceito da CDB ou da UICN. Portanto, nesse caso
entendemos que se tratam de reas protegidas no sentido amplo (lato
sensu) enquanto o conceito expresso na CDB (e o da UICN) trata-se
de rea protegida em um sentido estrito (stricto sensu). Desse modo
tambm consideramos como reas protegidas stricto sensu, os
espaos territoriais conhecidos no Brasil como Unidades de
Conservao da Natureza.5
As Unidades de Conservao da Natureza (UCs) tm seu
conceito definido no Brasil pela Lei Federal n 9.985/2000, que veio
regulamentar o art. 225, 1o, incisos I, II, III e VII da Constituio
Federal e instituir o Sistema Nacional de Unidades de Conservao
da Natureza (SNUC). Conforme o artigo 2, inciso I, da Lei do
SNUC, entende-se por Unidade de Conservao:
espaos territorial e seus recursos ambientais,
incluindo as guas jurisdicionais, com caractersticas
naturais relevantes, legalmente institudo pelo Poder
Pblico, com objetivos de conservao e limites
definidos, sob regime especial de administrao, ao
qual se aplicam garantias adequadas de proteo .

Percebe-se, a partir desse conceito, que Unidades de

Conservao se equivalem s reas Protegidas no contexto da CDB.
Trata-se, portanto de espcie do gnero espao protegido, ou rea
protegida stricto sensu.
O SNUC estabelece dois grupos de Unidades de
Conservao, so eles os grupo de Proteo Integral ou uso indireto

A Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a

Zona Costeira so patrimnio nacional, e sua utilizao far-se-, na forma da lei, dentro de condies
que assegurem a preservao do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais (art.
225 4 da CF de 1988).
importante registrar que o Plano Estratgico Nacional de reas Protegidas, institudo no Brasil pelo
Decreto n 5.758 de 2006, considera como reas protegidas no contexto da CDB as unidades de
conservao, terras indgenas e terras quilombolas. As reas de preservao permanente e as reservas
legais so tratadas no planejamento da paisagem, no mbito da abordagem ecossistmica, com uma
funo estratgica de conectividade entre fragmentos naturais e as prprias reas protegidas. Vide
informaes do Ministrio do Meio Ambiente (MMA, 2015)

15

e o grupo de uso sustentvel ou uso direto.6 O de Proteo Integral

tem como objetivo bsico preservar a natureza, sendo admitido
apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceo dos
casos previstos naquela lei (art. 7 1); e o de Uso Sustentvel que
tem como objetivo bsico compatibilizar a conservao da natureza
com o uso sustentvel de parcela dos seus recursos naturais (art. 7
2).
Esses grupos so divididos em 12 categorias. As
categorias pertencentes ao grupo de UCs de Proteo Integral so:
Reserva Biolgica, Estaes Ecolgica, Parque Nacional,
Monumento Natural e Refugio da Vida Silvestre. J o grupo de Uso
Sustentvel, formado pelas seguintes categorias: rea de Proteo
Ambiental, rea de Relevante Interesse Ecolgico, Floresta
Nacional, Reserva Extrativista Reserva de Fauna, Reserva de
Desenvolvimento Sustentvel e Reserva Particular do Patrimnio
Natural. Essa ltima de fato uma UC de proteo integral, uma vez
que em seu interior s so permitidas atividades de uso indireto.7
2.1 As Reservas da Biosfera no contexto do Sistema Nacional de
Unidades de Conservao
A Lei do SNUC, alm das categorias elencadas nos dois
grupos anteriormente descritos, incorporou em seu texto uma
categoria que no se resume a um ou outro grupo, mas que mais
ampla e envolve unidades de conservao de dois grupos: As
Reservas da Biosfera. Trata-se de reas protegida apenas com
aparncia de stricto senso, pois tm caractersticas diferenciadas e

Alguns conceitos fundamentais para o entendimento do SNUC so expressos no art. 2 da Lei n

9.985/2000: Proteo integral: manuteno dos ecossistemas livres de alteraes causadas por
interferncia humana, admitido apenas o uso indireto dos seus atributos naturais (art. 2 VI); Uso
sustentvel: explorao do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos ambientais
renovveis e dos processos ecolgicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos ecolgicos,
de forma socialmente justa e economicamente vivel. (art. 2 XI); Uso indireto: aquele que no
envolve consumo, coleta, dano ou destruio dos recursos naturais. (art. 2 IX); Uso direto: aquele
que envolve coleta e uso, comercial ou no, dos recursos naturais (art. 2 X).
Para saber mais sobre RPPNs, sugerimos o texto de Sonia Maria Pereira Wiedmann, Reserva
Particular do Patrimnio Natural RPPN na Lei n 9.985/2000, que instituiu o Sistema nacional
de Unidades de ConservaoSNUC (WIEDMANN, 2001).

16

regras que diferem das outras doze categorias. uma rea protegida
que aparentemente est enquadrada no sentido estrito pois se
enquadra, em certos aspectos, na definio da CDB e no prprio
conceito de UC da Lei do SNUC, mas que na verdade, por
geralmente uma abranger rea muito extensa (caracterstica das RBs
no Brasil) no tem como ser manejada como tal, tratando-se de uma
categoria sui generis. As RBs, de fato, no geram os mesmo efeitos
jurdicos das UCs.
A Reserva da Biosfera foi definida pela Lei do SNUC
como:
um modelo, adotado internacionalmente, de gesto
integrada, participativa e sustentvel dos recursos
naturais, com os objetivos bsicos de preservao da
diversidade biolgica, o desenvolvimento de
atividades de pesquisa, o monitoramento ambiental, a
educao ambiental, o desenvolvimento sustentvel e
a melhoria da qualidade de vida das populaes. (art.
41)

Para se compreender como so constitudas as RBs

importante ter em mente conceitos estabelecidos pela Lei do Sistema
Nacional de Unidades de Conservao, proteo integral8, manejo9 e
zonas de amortecimento10. A Reserva da Biosfera pode compreender
reas de domnio pblico e privado e constituda por:
I - uma ou vrias reas-ncleo, destinadas proteo
integral da natureza;
II - uma ou vrias zonas de amortecimento, onde s
so admitidas atividades que no resultem em dano
para as reas-ncleo; e
III - uma ou vrias zonas de transio, sem limites
rgidos, onde o processo de ocupao e o manejo dos
recursos naturais so planejados e conduzidos de

VI - proteo integral: manuteno dos ecossistemas livres de alteraes causadas por interferncia
humana, admitido apenas o uso indireto dos seus atributos naturais
Manejo: todo e qualquer procedimento que vise assegurar a conservao da diversidade biolgica e
dos ecossistemas

10

XVIII - zona de amortecimento: o entorno de uma unidade de conservao, onde as atividades

humanas esto sujeitas a normas e restries especficas, com o propsito de minimizar os impactos
negativos sobre a unidade;

17

modo participativo e em bases sustentveis (art.41

1).

Em geral as zonas ncleo das Reservas da Biosfera so

constitudas por UCs de proteo integral. A Reserva da Biosfera
pode integrar unidades de conservao j criadas pelo Poder
Pblico, contudo devem ser respeitadas as normas legais que
disciplinam o manejo de cada categoria especfica. Nesse sentido o
legislador no imps a elaborao de planos de manejo como fez
com as categorias de UCs pertencentes aos grupos de proteo
integral e uso sustentvel.
Cabe Reserva da Biosfera a elaborao de um plano de
ao que deve conter prioridades, metodologias, cronogramas,
parcerias e reas temticas de atuao, de acordo como os objetivos
bsicos inerentes sua existncia como os de preservao da
diversidade biolgica, o desenvolvimento de atividades de pesquisa,
o monitoramento ambiental, a educao ambiental, o
desenvolvimento sustentvel e a melhoria da qualidade de vida das
populaes.
Esses planos no interferem no planejamento especfico
das Unidades de Conservao. J o plano de manejo de uma UC
um
documento tcnico mediante o qual, com fundamento
nos objetivos gerais de uma unidade de conservao,
se estabelece o seu zoneamento e as normas que
devem presidir o uso da rea e o manejo dos recursos
naturais, inclusive a implantao das estruturas fsicas
necessrias gesto da unidade (art. 2VII da Lei do
SNUC)

Esse Plano bastante abrangente, pois alm da rea da

unidade de conservao, deve estabelecer regras para a sua zona de
amortecimento e os corredores ecolgicos. Ao compreenderem
Unidades de Conservao no seu interior e isso uma regra no
Brasil, fundamental que os planos de ao das RBs busquem
fomentar a elaborao e a implementao dos planos de manejo das
UC, pois a implementao das unidades de conservao se confunde
com a prpria implementao da Reserva da Biosfera.

18

2.2 A Governana das Reservas da Biosfera no Brasil

A regulamentao da Lei do SNUC a partir do Decreto
n 4.340/2000 estabelece (art. 42) que a COBRAMAB o colegiado
coordenador e responsvel pelo gerenciamento das Reservas da
Biosfera e tem a finalidade de planejar, coordenar e supervisionar as
atividades relativas ao Programa. Dessa forma, so adicionadas
competncias para a COBRAMAB alm do estabelecido no Decreto
de 21 de setembro de 1999 (art. 43), como apoiar a criao e instalar
o sistema de gesto de cada uma das Reservas da Biosfera
reconhecidas no Brasil, alm de criar e coordenar a Rede Nacional
de Reservas da Biosfera.
Alm da Comisso, esto previstos no Decreto n 4.340
conselhos deliberativos e comits regionais, que devem participar do
processo de gesto e implementao das RBs quando abrangerem o
territrio de um ou mais Estados da Federao. Os conselhos
deliberativos das Reservas da Biosfera tm a seguinte competncia:
I - aprovar a estrutura do sistema de gesto de sua
Reserva e coorden-lo;
II - propor COBRAMAB macro-diretrizes para a
implantao das Reservas da Biosfera;
III - elaborar planos de ao da Reserva da Biosfera,
propondo prioridades, metodologias, cronogramas,
parcerias e reas temticas de atuao, de acordo
como os objetivos bsicos enumerados no art. 41 da
Lei no 9.985, de 2000;
IV - reforar a implantao da Reserva da Biosfera
pela proposio de projetos pilotos em pontos
estratgicos de sua rea de domnio; e
V - implantar, nas reas de domnio da Reserva da
Biosfera, os princpios bsicos constantes do art. 41
da Lei no 9.985, de 2000.

Devido a grande extenso da RBs no Brasil e por se

tratar de uma Republica Federativa, os comits regionais e estaduais
da Reserva da Biosfera no caso brasileiro so de suma importncia
para a descentralizao dos trabalhos de implementao do
Programa no pas. Somente a Reserva da Biosfera da Mata Atlntica
tem comits em 14 Estados. Os comits tem a competncia de:
19

I - apoiar os governos locais no estabelecimento de

polticas pblicas relativas s Reservas da Biosfera; e
II - apontar reas prioritrias e propor estratgias para
a implantao das Reservas da Biosfera, bem como
para a difuso de seus conceitos e funes.

importante que se compreenda que no contexto do

SNUC so previsto outros colegiados que tambm promovem a
articulao intersetorial. Esses colegiados atuam tanto em nvel
nacional, quanto regional e em nvel local. Como veremos a seguir:
a) CONAMA: O Conselho Nacional do Meio Ambiente
o rgo consultivo e deliberativo do SNUC e tem
atribuies de acompanhar a implementao do
Sistema.
b) Conselho de Mosaico11: Um mosaico reconhecido
em nvel nacional pelo Ministrio do Meio Ambiente
e deve possuir um conselho de carter consultivo
com a funo de atuar como instncia de gesto
integrada das unidades de conservao que o
compem. Os conselhos de mosaicos tem a entre
suas competncias propor diretrizes e aes para
compatibilizar, integrar e otimizar as atividades
desenvolvidas em cada unidade de conservao em
especial em temas como acesso s unidades,
monitoramento e avaliao de planos de manejo,
pesquisa cientfica entre outros. O conselho de
mosaico tambm competente para manifestar-se
sobre propostas de soluo para a sobreposio de
unidades e sobre temas de interesse da gesto do
mosaico.
Ainda h os conselhos estaduais e municipais de meio
ambiente, que tambm fazem parte do Sistema. Portanto h bastante

11

Conforme dispe o art. 26 da Lei do SNUC: Quando existir um conjunto de unidades de

conservao de categorias diferentes ou no, prximas, justapostas ou sobrepostas, e outras reas
protegidas pblicas ou privadas, constituindo um mosaico, a gesto do conjunto dever ser feita de
forma integrada e participativa, considerando-se os seus distintos objetivos de conservao, de forma
a compatibilizar a presena da biodiversidade, a valorizao da sociodiversidade e o desenvolvimento
sustentvel no contexto regional (BRASIL, 2000).

20

espao no SNUC para a articulao institucional. Esses colegiados

devem estar interligados e fortalecendo a participao da sociedade
civil nos processos de gesto ambiental no Brasil.
c) Conselhos de UCs: De acordo com a Lei do SNUC
as categorias de unidade de conservao podero ter
um conselho consultivo ou deliberativo que deve ser
presidido pelo chefe da UC, designado pelo rgo
gestor. Os membros do conselho, que deve ser
composto paritariamente, devem
representar
governos, organizaes de pesquisa, ONGs, usurios
de recursos naturais, etc. Os conselheiros tero um
mandato de dois anos que pode ser renovado por
igual perodo. Entre as competncias de um Conselho
de UC esto: acompanhar a elaborao,
implementao e reviso do Plano de Manejo da
unidade de conservao e buscar a integrao da
unidade de conservao com as demais unidades e
espaos territoriais especialmente protegidos e com o
seu entorno; e compatibilizar os interesses dos
diversos segmentos sociais relacionados com a
unidade12.
Nem todas as UCs no Brasil tm seus conselhos
institudos, e muitos j organizados tm dificuldade de se reunir com
a frequncia necessria. Deve-se tambm fomentar a capacitao e o
compartilhamento de informaes entre os membros.
3 CONSIDERAES FINAIS
Embora o Brasil tenha assumido compromissos de
estabelecer em seu territrio Reservas da Biosfera e tenha
efetivamente adotado o modelo internacional em seu ordenamento
jurdico, se percebe que j h no pas mecanismos de gesto para
cumprir o papel que se propem as Reservas da Biosfera. A incluso
das RBs no Sistema Nacional de Unidades de Conservao,

12

Vide art. 19 do Decreto n 4.340/2002.

21

portanto, mais uma iniciativa que se bem executada pode fortalecer

o Sistema que ainda tem muitos desafios pela frente e no pode
abdicar de nenhum mecanismo que trabalhe para o cumprimento dos
seus objetivos.
A extensa rea da maioria das RBs no Brasil faz com
que se tenha muita dificuldade de se observar resultados prticos do
instituto para a totalidade de sua rea. Reservas da Biosfera como a
da Mata Atlntica, por exemplo, contemplam grandes metrpoles
em seu interior, portanto h nesse contexto uma complexidade
enorme para se fazer um manejo efetivo.
A descentralizao da gesto por meio dos comits
estaduais tem dado um bom resultado quando h comprometimento
dos setores envolvidos, h casos concretos e insero dos comits
em apoio a processos de criao de UCs e manejo de determinadas
espcies. Porm, h inmeros fruns participativos na gesto do
SNUC e se observa que no h continuidade nos colegiados, o que
tambm acontece com os colegiados referentes s Reservas da
Biosfera.
Entendemos que as RBs no Brasil poderiam ser criadas
nos processos de reconhecimento de mosaicos. Os mosaicos mais
significativos e representativos em termos de ecossistemas poderiam
ser considerados Reservas da Biosfera. Dessa forma se teria uma
sinergia muito maior entre o instituto das RBs e o SNUC
fortalecendo ainda mais o Sistema. Isso poderia ser feito mesmo sem
uma alterao legislativa, o que nesse momento no recomendado
no Brasil devido a conjuntura poltica, porm poderia ser uma ao
da COBRAMAB.
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
ARINAS, R. J. S. El concepto de Reserva de la Biosfera em
Derecho Espaol. Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, n. 25
mai./ago., p. 25-69, 2013.
BENJAMIN, Antnio Herman. Direito ambiental das reas
protegidas. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2001.
22

BRASIL. Decreto de 21 de setembro de 1999, dispe sobre a

Comisso Brasileira para o Programa O Homem e a Biosfera COBRAMAR, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio Seo 1 - 22/9/1999, p. 6. 1999.
_____. Lei n. 9.985 de 18 de julho de 2000, regulamenta o art. 225,
1o, incisos I, II, III e VII da Constituio Federal, institui o
Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza e d
outras providncias. Dirio Oficial da Unio - Seo 1 - 19/7/2000,
pgina 1, 2000. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9985.htm>. Acesso
em: 1 mar. 2015.
FIGUEIREDO, M. F. A Proteo Constitucional dos Espaos
Protegidos, a Recategorizao de Unidades de Conservao da
Natureza e o Projeto de Lei N 4.198 de 2012. In: Congresso
Brasileiro de Direito Ambiental (19: 2014: So Paulo, SP) Sade
ambiental : poltica nacional de saneamento bsico e resduos
slidos [recurso eletrnico] / 19. Congresso Brasileiro de Direito
Ambiental, 9. Congresso de Direito Ambiental das Lnguas
Portuguesa e Espanhola, 9. Congresso de Estudantes de Direito
Ambiental; org. Antonio Herman Benjamin, Jos Rubens Morato
Leite. So Paulo: Instituto O Direito por um Planeta Verde, 2014.
2v.
_____. A Reserva Biolgica Marinha do Arvoredo no contexto do
SNUC: anlise da efetividade dos mecanismos de participao da
sociedade na gesto e implementao da unidade de conservao.
(Especializao em Meio Ambiente e Legislao Ambiental)
Universidade para o Desenvolvimento do Estado de Santa Catarina,
Florianpolis, 2003.
LAUSCHE, B. Guidelines for Protected Areas Legislation. Gland:
IUCN, 2011.
LEUZINGER, Mrcia Dieguez. Natureza e cultura: direito ao meio
ambiente equilibrado e direitos culturais diante da criao de
unidades de conservao de proteo integral e domnio pblico.
2007. 357 f., il. Tese (Doutorado em Desenvolvimento
Sustentvel)Universidade de Braslia, Braslia, 2007.

23

MERCADANTE, Maurcio. Uma dcada de debate e negociao: a

histria da elaborao da Lei do SNUC. In: BENJAMIN, A. H. V.
(Org.). Direito Ambiental das reas protegidas. Rio de Janeiro:
Forense Universitria, 2001.
MMA. Plano de reas Protegidas. Disponvel em:
<http://www.mma.gov.br/areas-protegidas/plano-de-areasprotegidas>. Acesso em: 28 abr. 2014.
RBMA. O Programa MaB e as Reservas da Biosfera. Disponvel
em: <http://www.rbma.org.br/mab/unesco_01_oprograma.asp>.
Acesso em: 2 out. 2015a.
_____. Rede brasileira de reservas da biosfera. Disponvel em:
<http://www.rbma.org.br/mab/unesco_02_rbrb.asp>. Acesso em: 22
maio. 2015b.
RODRIGUES, J. E. R. Reserva da Biosfera. In: BENJAMIN, A. H.
V. (Org.). Direito Ambiental das reas protegidas. Rio de Janeiro:
Forense Universitria, 2001. p. 455462.
UNESCO. Representao da UNESCO no Brasil. Reservas da
Biosfera no Brasil. Disponvel em:
<http://www.unesco.org/new/pt/brasilia/natural%20sciences/environ
ment/biodiversity/biodiversity/#c1076315>. Acesso em: 29 set.
2015a.
WIEDMANN, Sonia Maria Pereira. Reserva Particular do
Patrimnio Natural RPPN na Lei n 9.985/2000, que instituiu o
Sistema nacional de Unidades de ConservaoSNUC. In:
BENJAMIN, A. H. V. (Org.). Direito Ambiental das reas
protegidas. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2001.

24

Honcio Braga de Arajo1

Luiza Landerdahl Christmann2
Resumo: Esse paper examina a gesto das unidades de conservao em correlao
com o tema da informao ambiental e da participao popular das comunidades
locais que nelas residem. Centra-se no questionamento em torno da relevncia da
informao ambiental para a participao popular qualificada, consciente e crtica,
nos conselhos gestores das unidades de conservao de uso sustentvel. O
presente trabalho orientou-se pelo pensamento sistmico, buscando uma viso
integrada da questo ambiental no mbito da gesto participativa das unidades de
conservao. Entende-se a fragmentao como antidemocrtica, pois dificulta a
participao em processos de conciliao de conflitos socioambientais. A natureza
funciona de maneira ecossistmica, portanto, sua proteo necessita ser tambm
sistmica.
Palavras-chave: Unidades de conservao; participao popular; informao
ambiental.
Abstract: This paper examines the management of protected areas in correlation
with the theme of environmental information and public participation of local
communities that live in them. It focuses on the matter of the importance of
environmental information for qualified, conscious and critical participation in
management councils of protected areas of sustainable use. This work was guided
by systems thinking, seeking an integrated view of environmental issues in the
context of participatory management of protected areas. Fragmentation is
understood as undemocratic, because it hinders participation in procedures for

Mestrando em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Pesquisador do Grupo
de Estudos Avanados em Economia e Meio Ambiente no Direito Internacional (EMAE/UFSC).
Bolsista CNPq. E-mail: honacio@gmail.com.

Doutoranda em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Mestra em Direito pela
mesma instituio. Docente na Catlica de Santa Catarina em Jaragu do Sul e Joinville. E-mail:
luizalc.direito@yahoo.com.br.

25

conciliation of socio-environmental conflicts. Nature is ecosystemic, so therefore

its protection must be systemic.
Key-words: Protected areas; public participation; environmental information.

1 INTRODUO
O presente paper prope-se a discutir a gesto das
unidades de conservao, em especial aquelas de uso sustentvel, em
correlao com o tema da informao ambiental, sob o enfoque da
sua condio de bem comum o que pressupe a
imprescindibilidade da participao popular das comunidades locais
que nelas residem. Nesse sentido, tem-se como problema norteador
dessas reflexes o questionamento em torno da relevncia da
informao ambiental para uma participao popular qualificada,
consciente e crtica, correlacionando a mesma com a tentativa de
viabilizar a democracia ambiental no mbito das unidades de
conservao de uso sustentvel, com destaque para os seus
conselhos gestores.
Assim, esse trabalho orientou-se pelo pensamento
sistmico, de modo a buscar uma viso integrada da problemtica
ambiental e, em especial, das necessidades no mbito da gesto
participativa das unidades de conservao de uso sustentvel.
Logo, o trabalho estruturou-se em dois momentos.
Primeiramente, mostrou-se necessrio, recuperar as bases
epistemolgicas sobre as quais a relao ser humano-natureza se
estruturou na modernidade, a qual implicou na realidade de severa
degradao ambiental na atualidade. Logo, a concepo de uma
nova viso dessa relao pressuposto indispensvel para que a
tomada de deciso, a qual exige o acesso informao ambiental de
qualidade para que a participao popular ocorra com
independncia.
Em um segundo momento, o trabalho debruou-se sobre
a temtica da democracia ambiental e de seu indispensvel elemento
de concretizao: a atuao da populao. Por fim, buscou-se
aprofundar as reflexes feitas ao longo do trabalho em sua aplicao
especfica no contexto das unidades de conservao de uso
26

sustentvel, destacando-se a relevncia da atuao de comunidades

locais residentes nessas reas para uma gesto ambiental satisfatria.
A gesto ambiental participativa pode ser uma aliada
para a contextualizao do funcionamento do direito, que, como
outras cincias, uma tentativa de traduo da realidade. Entretanto,
conforme dito, toda traduo uma traio: a representao
desfigura o concreto quando o leva ao plano abstrato, e caracteres do
traduzido sempre ficam para trs. A disputa entre as teorias , pois,
pelo posto de melhor tradutora, sendo a cincia desafiada a traduzir
realidades pouco conhecidas. Ela pode fracassar nesse desafio,
diante de casos que vo alm da capacidade de pensar moldada pelo
paradigma moderno, nos quais a participao popular pode ajudar,
contribuindo com seus conhecimentos tradicionais e empricos.
2 A QUEBRA DO PARADIGMA CARTESIANO COMO
PRESSUPOSTO PARA A GESTO AMBIENTAL E O PAPEL
DA INFORMAO AMBIENTAL
Tendo em vista a gravidade do problema ambiental
observvel, por exemplo, diante do desequilbrio das estaes do
ano, do crescimento exacerbado de certas espcies junto extino
de outras, da progressiva escassez da gua potvel , considerando o
fato de que o meio ambiente bem comum e declarando a premente
necessidade de se pensar em medidas que busquem solucion-lo ou,
ao menos, evitar seu avano, conclui-se pela importncia da
participao popular na tomada de decises acerca desse tema.
No entanto, essa participao deve dar-se com base em
uma nova viso a respeito da relao homem-natureza diversa
daquela preconizada pelo Racionalismo Moderno, antropocntrica,
que firma a superioridade humana em detrimento do meio ambiente.
Logo, impe-se, portanto, a adoo de uma viso que compreenda a
interdependncia existente entre esses dois mbitos da vida, para
que, inspiradas nela, as decises tomadas em conjunto com a
populao conduzam a aes em prol da preservao do meio
ambiente.
Nesse contexto, observa-se a importncia do exerccio
do direito informao ambiental, firmado por legislao federal,
27

como um aspecto que agrega qualidades participao popular,

visto que a informa a respeito da situao real em que se encontra o
ambiente. Porm, para que a atuao popular nas decises coletivas
ocorra conscientemente, necessria a adoo de pressupostos que
possibilitem a construo da conscincia crtica, da reflexo a
respeito do pensar e fazer humano, de modo que o homem se
comprometa diante de seus atos, gerando uma postura comprometida
com as questes ambientais.
A concepo da relao homem-natureza vigente
atualmente foi produzida como consequncia da negao viso
metafsica de mundo, que era propugnada pela Igreja Catlica3. A
explicao para os fatos dava-se com base em dogmas, naturalmente
incontestveis, consubstanciados na vontade de Deus. A fim de
afastar esse perodo de relativa obscuridade em que o homem
devia se resignar ao destino escolhido para ele, determinado pela
fora divina Ren Descartes, em O Discurso do Mtodo (sculo
XVII), passa a preconizar a construo de um pensamento filosfico
cuja essncia foi extrada de um mtodo matemtico, o qual j
retratava a busca de explicaes empricas para os fatos. Tal mtodo
previa o desmembrando do objeto de anlise em suas partes
fundamentais com o intuito de analis-las. O resultado dessa
concepo metodolgica foi a concepo mecanicista de mundo,
quando este passa a ser observado como um conjunto de matria que
funciona com base em leis naturais, sendo um dado mensurvel e
demonstrvel portanto, cientificamente observvel (CAPRA,
2006).
No entanto, havia um elemento que no se adequava a
esta ordem mensurvel: o pensamento humano. A fim de responder
tal questo, a teoria cartesiana prope a existncia de duas realidades
distintas: a matria e o pensamento. Diante dessa lgica dicotmica,
realiza-se a separao entre natureza e homem; aquela composta
somente pela matria, enquanto este, alm da matria, composto
tambm pelo pensamento. Erige-se, desse pensamento, a concepo
dualista de mundo (CAPRA, 2006). Essa construo epistemolgica
servir de base para o desenvolvimento da cincia moderna, j que,

Talvez a obra mais significativa que tenha tratado do tema o famoso artigo de Lynn White (1967),
The Historical Roots of Our Ecologic Crisis.

28

aps se declarar o centro do mundo, atravs do Humanismo, e

possuindo a capacidade de pensar cogito, ergo sum o homem
firma sua suposta supremacia sobre a natureza (OST, 1995). Capra
(2006, p. 56) corrobora este pensamento quando afirma que a
concepo cartesiana do universo como sistema mecnico forneceu
uma sano cientfica para a manipulao e a explorao da
natureza que se tornaram tpicas da cultura ocidental.
Assim, o desenvolvimento cientfico e tecnolgico, a
fim de controlar os recursos naturais, operou-se com base nessa
lgica, sem considerar os possveis resultados negativos: mal se
notava ainda um subproduto dessa extraordinria exploso (...): a
poluio e a deteriorao ecolgica. (...) A ideologia de progresso
dominante tinha como certo que o crescente domnio da natureza
pelo homem era a medida mesma do avano da humanidade
(HOBSBAWN, 1995, p. 257).
Diante disso, com o intuito de alterar essa situao de
explorao da natureza, necessrio reconhecer que o homem
depende da natureza, assim como esta adquire maior importncia
diante da existncia humana: cada elemento tem a capacidade de
agir sobre o outro, sendo ambos causa e efeito, do que se conclui a
interdependncia entre homem e natureza, jamais a supremacia de
um deles (OST, 1995).
Resta claro, portanto, que qualquer modificao de
comportamento dos cidados e o aumento do interesse dos mesmos
em participarem junto s discusses que se referem ao tema
ambiental, s possvel diante de uma concepo que no
identifique a natureza como um objeto, mas que visualize a relao
dialtica existente entre homem e natureza. Com base nisso, tem-se
um pensamento apto a defender um novo agir humano que visione a
preservao do meio ambiente. Para tal, entretanto, indispensvel
um instrumento que fornea conhecimentos s aes humanas: a
informao ambiental.
2.1 Direito informao ambiental como qualificador da
participao popular no processo de gesto

29

O direito informao ambiental foi adotado pela

primeira vez, no mundo, pela Declarao do Rio, momento em que
houve um grande debate sobre os objetivos traados na Conferncia
das Naes Unidas para o Meio Ambiente Humano, em Estocolmo
(1972), os quais em sua maioria no foram cumpridos. Neste
documento, os pases adotaram princpios que devero nortear suas
aes internas e internacionais. Aquele de destaque para o trabalho
o Princpio do Direito Informao Ambiental, que afirma:
A melhor maneira de tratar as questes ambientais
assegurar a participao, no nvel apropriado, de todos
os cidados interessados. No nvel nacional, cada
indivduo ter acesso adequado s informaes
relativas ao meio ambiente de que disponham as
autoridades pblicas, inclusive informaes acerca de
materiais e atividades perigosas em suas
comunidades, bem como a oportunidade de participar
dos processos decisrios. Os Estados iro facilitar e
estimular a conscientizao e a participao popular,
colocando as informaes disposio de todos. Ser
proporcionado o acesso efetivo a mecanismos
judiciais e administrativos, inclusive no que se refere
compensao e reparao de danos (Declarao do
4
Rio, 1992, Princpio n 10) .

A Constituio Federal de 1988 (CF/88) consagra o

direito informao em diversos dispositivos, dentre eles o artigo 5,
XIV e XXXIII. Neste ltimo, est claramente declarado que todos
tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero
prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade (...),
afirmando o direito informao tambm ambiental. Nesse caso,
o interesse coletivo aquele que, sem ser geral, tem um espectro
maior que o interesse particular, abrangendo um grupo, categoria ou
classe de pessoas. O interesse geral aquele que abarca um nmero
de pessoas indefinidas, com variados interesses (MACHADO,
2006, p. 57). No h dvida, portanto, que o direito informao

A Declarao do Rio, proferida na Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, ocorrida em 1992 no Rio de Janeiro, est disponvel em:
<http://www.onu.org.br/rio20/img/2012/01/rio92.pdf>. Acesso em: 04.07.2015.

30

ambiental est amparado constitucionalmente, sendo de acesso a

todos.
Complementando a norma constitucional, a Lei n
10.650/2003 regulamentou o direito informao ambiental,
trazendo em seu artigo 2 os temas a serem possivelmente
contemplados pelas informaes requeridas:
Os rgos e entidades da Administrao Pblica,
direta, indireta e fundacional, integrantes do Sisnama,
ficam obrigados a permitir o acesso pblico aos
documentos, expedientes e processos administrativos
que tratem de matria ambiental e a fornecer todas as
informaes ambientais que estejam sob sua guarda,
em meio escrito, visual, sonoro ou eletrnico,
especialmente as relativas a:
I - qualidade do meio ambiente;
II - polticas, planos e programas potencialmente
causadores de impacto ambiental;
III - resultados de monitoramento e auditoria nos
sistemas de controle de poluio e de atividades
potencialmente poluidoras, bem como de planos e
aes de recuperao de reas degradadas;
IV - acidentes, situaes de risco ou de emergncia
ambientais;
V - emisses de efluentes lquidos e gasosos, e
produo de resduos slidos;
VI - substncias txicas e perigosas;
VII - diversidade biolgica;
VIII - organismos geneticamente modificados.

Abordando resumidamente a referida lei, destaca-se que

tal acesso s informaes dever ser efetivado independentemente
de interesse especfico, que no poder ser exigido pela autoridade
pblica ( 1). A prestao da informao dever ser realizada no
prazo de 30 dias (5); ser, em casos restritos, assegurado o direito
de sigilo comercial, industrial e financeiro (2). Preceitua o art. 3
que, para que tais direitos sejam efetivados, facultado s
autoridades pblicas que as mesmas exijam a prestao de
informao por parte de empresas privadas.
O art. 4, por sua vez, afirma que devero ser
informados, atravs do Dirio Oficial, dados concernentes a pedidos
31

de licenciamento ambiental, a pedidos para supresso de vegetao,

penalidades impostas pelos rgos ambientais, termos de
compromisso de ajustamento de conduta, reincidncias em infraes
ambientais, registro de apresentao de estudos de impacto
ambiental e sua aprovao ou rejeio. Assim, de posse dessas
informaes, os cidados podero ter cincia das medidas
administrativas realizadas pelo governo que tenham relao com o
meio ambiente e impor um maior controle social sobre a gesto do
mesmo.
Por fim, as informaes obtidas pelos cidados
propiciaro uma participao mais qualificada dos mesmos em
situaes em que so chamados a opinar a respeito de questes que
envolvam a comunidade. Dessa forma, em casos como o previsto na
Resoluo 06/1986, do CONAMA a qual aborda o processo de
elaborao do estudo, do relatrio e da avaliao de impacto
ambiental a ser realizada em atividades de grande potencial ofensivo
ao meio ambiente art. 11, 2, que prev a participao popular,
inclusive atravs de audincia pblica, para avaliao do projeto e
seus impactos ambientais, os cidados estaro mais aptos a
avaliarem os resultados do empreendimento.
3 DEMOCRACIA AMBIENTAL NA GESTO DE UNIDADES
DE CONSERVAO DE USO SUSTENTVEL: O PAPEL DA
PARTICIPAO DAS COMUNIDADES
Para que a sociedade possa atingir uma tomada de
conscincia ecolgica e emitir opinies sobre esse tema, precisa-se
de uma composio mista de participao pblica nas decises e
acesso s informaes necessrias (AYALA, 2002, p. 45). A
possibilidade de participao dos cidados nos processos relevantes
para a proteo ambiental surge como consequncia do direito de
proteger interesses fundamentais transindividuais e resultado do
reconhecimento de que a preservao do ambiente, considerado em
sua dimenso integrada, deve se articular de modo integrativo e,
portanto, compartilhado (LEITE et al, 2012, p. 22).
O bem ambiental no pode ser considerado como bem
pblico, mas como bem de interesse pblico, logo a gesto do
32

patrimnio ecolgico deve ser compartilhada e solidria com toda a

comunidade, inspirada em um perfil de democracia ambiental
(LEITE apud AYALA, 2002, p. 93). Na democracia ambiental
no apenas os Estados e os representantes do povo
atuariam (democracia formal representativa), mas
tambm
os
cidados,
Organizaes
no
governamentais e Organizaes Internacionais de
proteo ao meio ambiente. Destaca-se que a
participao como forma de gesto de problemas
ambientais impossvel se dissociada de processos de
conscientizao e informao (LEITE et al, 2012, p.
177).

A cidadania ambiental uma noo de cidadania

centrada na participao ativa do cidado no se realiza na
ausncia da democracia representativa, porm, as frmulas
democrticas de representao de interesses revelam-se
insatisfatrios ao se reconhecer uma sociedade com responsabilidade
ambiental; nesse contexto a democracia afasta-se do princpio da
soberania popular passiva e de sua essncia puramente
representativa para criar espaos pblicos de deciso e ento
renascer como democracia ambiental (LEITE et al, 2012, p. 140141).
Fundada
no
princpio
da
solidariedade,
a
responsabilidade compartilhada pela proteo ecolgica busca
constituir a cidadania ambiental, que para Leite et al (2012, p. 36,
65, 70), vai alm da gerao presente, devendo ser exercida em
termos planetrios como uma cidadania global intergeracional ,
atravessando fronteiras, tanto pela integralidade do ambiente e de
interesses ligados a ele, quanto pela globalidade dos problemas
ambientais.
Essa questo da cidadania ambiental est ligada s
circunstncias que movem as pessoas a participar, pois o principal
motivador para a participao cidad, segundo Loureiro (2003, p.
81), tem sido a ao em movimentos sociais e comunitrios
relacionada construo da cidadania e da melhoria das condies
de vida local dos indivduos, que, ao participarem de uma ao
transformadora, adquirem poder e se descobrem capazes de se
transformar nessa prtica e de dar sentido a suas vidas.
33

Diante dos impactos dos avanos econmicos, o

movimento ambientalista visa corrigir a crise ecolgica que o
Mercado e o Estado no foram capazes de evitar e solucionar
sozinhos (SARLET; FENSTERSEIFER, 2013, p. 35). necessrio
reconhecer e valorizar a diversidade de conhecimentos e saberes,
rompendo as certezas absolutas e promovendo abertura, com
humildade, para fenmenos que a razo ou os instrumentos
cientficos no conseguem explicar completamente (LOUREIRO,
2003, p. 83).
No entanto, o Instituto Chico Mendes de Conservao da
Biodiversidade (ICMBio) continua adotando, ainda hoje, uma
postura autoritria, preservacionista e contrria participao das
populaes locais no processo de gesto (VIEIRA; VIVACQUA,
2005, p. 140). Apesar dessa dificuldade, a ordem pblica ambiental
traz um sistema integrado que rene democratizao do domnio
ambiental tratado como bem de uso comum do povo e
coletivizao da representao do ambiente na ao popular
ambiental e na ao civil pblica ambiental (BENJAMIN, 2011, p.
144).
Dessa maneira, a sociedade pode participar dos
processos jurdicos que envolvem a conciliao entre crescimento
econmico e meio ambiente. Para que essa conciliao prospere, no
entanto, necessrio que as entidades governamentais trabalhem de
forma integrada, diante do carter sistmico da natureza.
Logo, preciso evitar medidas que, por desconhecerem
ou desprezarem o carter sistmico da natureza, transferiram a
degradao de um meio (como a gua) para outro (como o ar ou o
solo). Deve-se aceitar que as fronteiras polticas ou administrativas
no limitam a interdependncia ambiental, de modo que a
degradao que afeta a todos pode exigir solues regionais ou at
globais (BENJAMIN, 2011, p. 131).
A ausncia de um direito ambiental integrativo pode
interferir no exerccio do dever de proteo ambiental, pois a
fragmentao do direito implica uma fragmentao do prprio meio
ambiente, ou seja, perdendo-se a noo de integralidade da norma
ambiental, perde-se automaticamente a noo do meio ambiente
como bem integrado (LEITE et al, 2012, p. 35). A defesa do meio
ambiente, concebido como unitrio e indivisvel, requer abordagens
34

jurdicas multitemticas, capazes de incorporar sua amplitude, visto

que, segundo Leite et al, a perda de uma noo integrada faz com
que o ambiente volte a ser considerado a partir de seus elementos
constitutivos. Dessa forma, esvazia-se a viso sistmica que origina
um todo considerado maior do que a simples soma de suas partes
(2012, p. 35).
Essa unidade ecolgica (viso do ambiente como
totalidade) forma, junto com a interdisciplinaridade (viso
alternativa quela de fragmentao e isolamento do contexto) e a
participao, o trip da educao ambiental, sendo a participao
entendida como igualdade de poder no processo, respeito pelas
experincias acumuladas por cada indivduo e construo coletiva
em busca da cidadania plena (LOUREIRO, 2003, p. 51). Visto que
a participao, conforme Loureiro, consiste em um processo de
conscientizao e compartilhamento de poder e responsabilidades,
visa-se aprimorar os canais de comunicao e acesso informao, a
fim de garantir aos indivduos os meios para a capacidade de escolha
consciente (2003, p. 52-53).
Foi buscando viabilizar a tomada de conscincia
ecolgica que o art. 225, 1, VI, da CF/88, determinou o dever
estatal de promover a educao ambiental em todos os nveis de
ensino, enquanto que o art. 5, I e III, da Lei 9.795/1999,
estabeleceu, entre as finalidades da Poltica Nacional de Educao
Ambiental, o desenvolvimento de uma concepo integrada do
meio ambiente em suas mltiplas e complexas relaes e o
fortalecimento de uma conscincia crtica sobre a problemtica
ambiental (LEITE et al, 2012, p. 36).
Uma dimenso da problemtica dos conflitos em UCs
diz respeito necessidade de definio de arranjos institucionais
capazes de garantir uma gesto integrada, participativa e mais
cooperativa dos recursos naturais, reduzindo os impactos negativos
sobre a qualidade de vida das populaes locais (VIEIRA;
VIVACQUA, 2005, p. 147). A participao dos cidados em aes
voltadas melhoria das condies de vida locais exige a
transformao do indivduo, que se descobre potente para agir, e
tambm do grupo, que se fortalece com os avanos do processo, de
modo que a potencializao individual estimula a troca de saberes, e
35

o fortalecimento coletivo favorece os laos de cooperao

(LOUREIRO, 2003, p. 79-80).
Assim, garantir a integridade da biodiversidade, sem
ignorar as necessidades de grupos sociais que fazem uso sustentvel
de recursos naturais, o objetivo das unidades de conservao, em
especial das unidades de conservao de uso sustentvel. A atual
poltica para as UCs reconhece os grupos sociais como parte
integrante da preservao dos recursos naturais, no podendo ser
ignorados ou vistos como inimigos dos territrios protegidos. Ao
contrrio, os grupos sociais devem ser incorporados busca de
alternativas socioeconmicas que possam garantir tanto a
sobrevivncia humana quanto a preservao ambiental, em um
processo de envolvimento, parceria e co-responsabilizao. Tal tipo
de gesto integrada e democrtica pode ocorrer por meio de
conselhos gestores em UCs (LOUREIRO, 2003, p. 112).
Para propiciar a participao, preciso subsidiar as
discusses no conselho com informaes vlidas a partir de estudos
tcnico-cientficos que devem ser organizadas de modo simples,
para facilitar o acesso e compreenso de setores sociais distantes da
linguagem cientfica e tambm criar mecanismos de comunicao
permanente com as comunidades, divulgando o trabalho feito e
envolvendo-as no processo (LOUREIRO, 2003, p. 116).
Isso importante porque, para participar e agir, o
indivduo precisa conhecer a realidade que se deseja transformar.
preciso provocar nos participantes a vontade de se apropriar de seus
locais de moradia, trabalho e convivncia, a fim de facilitar a
proposio e o gerenciamento de aes voltadas transformao de
suas comunidades. O conhecimento dos problemas que se quer
solucionar fortalece o sujeito, por lhe dar o poder de expressar
opinies e propor caminhos (LOUREIRO, 2003, p. 80).
A dinmica do sistema de gesto em UCs exige das
comunidades locais uma participao intensa nas negociaes, nas
quais a estratgia de conhecimento pluralista, fortalecendo o
dilogo criativo entre o conhecimento cientfico e o conhecimento
ecolgico tradicional (VIEIRA; VIVACQUA, 2005, p. 159). por
esse motivo que o funcionamento adequado dos conselhos requer o
acesso a informaes qualificadas e compreensveis a todos os
36

participantes, assegurando as bases do dilogo (LOUREIRO, 2003,

p. 118).
Com a exigncia da formao de conselhos em UCs, o
SNUC expressa um avano na compreenso da gesto ambiental e
territorial como um processo social democrtico, visto que os
conselhos so espaos legtimos para identificar problemas,
explicitar conflitos e buscar alternativas que garantam a
sustentabilidade ambiental e social no mbito da UC (LOUREIRO,
2003, p. 122).
Apesar desse avano na compreenso, configurado pelo
surgimento de um novo paradigma de conservao dotado de uma
viso sistmica, continua prevalecendo na prtica a hegemonia do
paradigma reducionista. Os trabalhos de consultoria dos bilogos
geralmente subestimam a importncia dos saberes tradicionais e,
portanto, da participao autntica das comunidades locais nos
processos de tomadas de deciso no planejamento, implementao e
monitoramento de UCs (VIEIRA; VIVACQUA, 2005, p. 146).
No novo paradigma em que a unidade ecolgica forma
o trip da educao ambiental, junto com a interdisciplinaridade e a
participao a palavra-chave co-gesto ou co-manejo: uma
parceria entre governo, comunidades locais, ONGs, universidades e
outros atores sociais, compartilhando deveres e poders de tomada de
deciso na gesto integrada dos recursos naturais. Se o objetivo das
UCs garantir a conservao, sem omitir a preocupao pela
reduo das desigualdades sociais, preciso abrir espaos para um
tipo de participao capaz de permitir o exerccio da cidadania plena
(VIEIRA; VIVACQUA, 2005, p. 146).
3.1 O papel das comunidades locais na gesto participativa das
UCs de uso sustentvel
A CF/88 estabelece o meio ambiente como bem de uso
comum do povo, complexo e uno, cuja proteo e conservao
cabem tanto ao Estado quanto coletividade, criando assim o
sistema de responsabilidades compartilhadas (LEITE; AYALA,
2004). Adotando a tcnica objetivo-subjetiva de proteo
(BENJAMIN, 2007), a misso constitucional destaca-se pela
37

imposio de deveres fundamentais ecolgicos ao Estado e aos

cidados (AYALA, 2009), tcnica inovadora que estabelece deveres
sem a correspondncia necessria de direitos (lgica bilateral
tradicional), o que implica uma transformao paradigmtica
relevante no sistema de proteo ambiental brasileiro (AYALA,
2010).
Dentre os vrios deveres estabelecidos, ressalta-se a
obrigao imposta ao Poder Pblico de definir espaos territoriais
especialmente protegidos (art. 225, 1, III, CF/88). Os espaos
territoriais especialmente protegidos, como gnero, representam um
conjunto de institutos jurdicos que vo ao encontro da obrigao de
proteger a biodiversidade. Nesse sentido, as unidades de
conservao so espcie desse gnero e constituem-se em
ferramenta relevante de planejamento e gesto socioambiental, na
medida em que, mediante a escolha do Poder Pblico, em conjunto
com a populao consultada, mostram-se como reas cujas
caractersticas naturais exigem proteo especial (MACHADO,
2007).
Regulamentadas pela Lei 9985/2000, e seu Decreto
4340/2002, as unidades de conservao, em termos gerais, possuem
o intuito de contribuir para a preservao e a restaurao da
diversidade de ecossistemas naturais (BRASIL, 2000) e promover
o desenvolvimento sustentvel a partir dos recursos naturais
(BRASIL, 2000). Destaca-se a importncia das unidades de uso
sustentvel, visto que possuem como objetivo bsico compatibilizar
a conservao da natureza com o uso sustentvel de parcela de seus
recursos por parte da populao local (nos termos do artigo 7, 2).
importante destacar que a legislao federal citada
regulamenta o Sistema Nacional de Unidades de Conservao
(SNUC), que possui como diretrizes, dentre outras, a existncia de
mecanismos e procedimentos para o envolvimento da sociedade no
estabelecimento e na reviso de tal poltica nacional e, em especial, a
participao efetiva das populaes locais na criao, implantao e
gesto das unidades de conservao (artigo 5, II e III). Dentre os
instrumentos para efetivar a diretriz de participao, destaca-se o
conselho gestor (artigo 17 e respectivos pargrafos, Decreto
4340/2000), cujo papel, em termos genricos, consiste em auxiliar
na gesto da UC e fiscalizar as atividades do rgo executor.
38

Com base na legislao brevemente relacionada,

possvel apontar os conselhos gestores de UCs como meios de
exerccio do dever de proteo e conservao do meio ambiente, nos
termos do previsto pela CF/88. Alm disso, prope-se que o
exerccio do seu papel fiscalizatrio que no deve ser entendido
numa perspectiva de antagonismo intrnseco entre coletividade e
Poder Pblico, mas como elemento essencial democratizao da
gesto ambiental (LEITE; AYALA, 2004) viabiliza a realizao de
controle social pela populao, entendido aqui como a atuao
participativa de novos sujeitos coletivos em canais institucionais que
realizem processos decisrios (ASSIS; VILLA, 2003).
possvel vislumbrar nas unidades de conservao de
uso sustentvel um mecanismo jurdico-poltico que tenha potencial
para viabilizar a gesto comunitria participativa, aberta
emergncia de alternativas tambm embasadas nos saberes e
representaes at ento rejeitados pelo pensamento moderno
abissal5 (SANTOS, 2009)? Que bases devem direcionar esse
processo? Sem dvidas, as respostas a essas perguntas no podem
ser plenamente satisfatrias nos limites desse artigo. Portanto, o
objetivo nesse momento esboar alguns elementos das respostas
possveis.
Inicialmente, relevante ressaltar que o princpio
democrtico (CANOTILHO, 1995) foi adotado pelo sistema jurdico
brasileiro de modo que a participao popular elemento que
constitui muitos dispositivos constitucionais inspirando o art. 225,
voltado proteo ambiental. Na medida em que a CF/88 estabelece
o meio ambiente como bem de uso comum do povo, utiliza-se de um
conceito novo e, por vezes, no plenamente compreendido que
vai alm da dicotomia entre Estado e cidados. As unidades de
conservao, na medida em que pressupem a atuao da
comunidade em sua criao e gesto, constituem-se em uma mescla
de mecanismos, ultrapassando os limites dessa dicotomia.

Em poucas palavras, possvel dizer que o pensamento moderno ocidental um pensamento abissal,
o qual consiste num sistema de distines visveis e invisveis, sendo que as invisveis fundamentam
as visveis" (SANTOS, 2009, p. 23). abissal porque sua lgica se estrutura com base em linhas (por
vezes geogrficas, sempre metafricas) que dividem o mundo entre este lado e o outro lado. Este
lado o ocidental, branco, europeu, moderno, colonizador; o outro lado o oriental, negro, ndio,
primitivo, colonizado.

39

Certamente, no se ignoram as dificuldades prticas e

jurdicas desse tratamento constitucional e legal. O Direito Civil,
mbito dos interesses privados, e o Direito Administrativo, esfera
que retrata os interesses do Estado, ainda apresentam muita
dificuldade em lidar com conceitos e institutos jurdicos que no se
encaixem nos moldes da dicotomia moderna direito pblico x
direito privado. Igualmente, as relaes de poder, embasadas na
colonialidade do poder e regidas por interesses hegemnicos,
tambm tendem a se mostrar como opositoras de propostas como
essas. Os limites do paradigma moderno no podem, em nenhum
momento, ser negligenciados; apesar deles que se pretende
trabalhar o tema.
Logo, a prpria conceituao das UCs de uso sustentvel
prope-se a contestar o mito moderno da natureza intocada
(DIEGUES, 2001). A previso legal de existncia dessa espcie de
unidade de conservao admite a possibilidade de permanncia das
populaes em seus lugares de vida. Nesse sentido, as UCs de uso
sustentvel possuem o condo de evitar que sociedades no
industriais residentes em reas naturais protegidas se sintam
usurpadas de seus direitos sagrados terra, na qual viveram seus
antepassados e a respeito da qual partilham representaes
simblicas (DIEGUES, 2001).
Entretanto, os problemas no ocorrem apenas mediante a
retirada compulsria das populaes dos espaos em que obtm os
meios de subsistncia e os meios de produzir os aspectos materiais
das relaes sociais. H tambm a negligncia e/ou indiferena dos
saberes que conformam a maneira de se relacionar com a natureza e
de realizar a reproduo social e simblica dessas comunidades.
Abordando o tema em questo, ao se referir relao entre
conservao da natureza, os saberes e o poder, Diegues (2001, p. 42)
afirma:
Configura-se, nesse caso, o confronto de dois saberes:
o tradicional e o cientfico-moderno. De um lado, est
o saber acumulado das populaes tradicionais sobre
os ciclos naturais, a reproduo e migrao da fauna,
a influncia da lua nas atividades de corte da madeira,
da pesca, sobre os sistemas de manejo dos recursos
naturais, as proibies do exerccio de atividades em
certas reas ou perodos do ano, tendo em vista a
conservao das espcies. De outro lado, est o

40

conhecimento cientfico, oriundo das cincias exatas

que no apenas desconhece, mas despreza o
conhecimento tradicionalmente acumulado. Em lugar
da etnocincia, instala-se o poder da cincia moderna,
com seus modelos ecossistmicos, com a
administrao "moderna" dos recursos naturais, com a
noo de capacidade de suporte baseada em
informaes cientficas (na maioria das vezes,
insuficientes).

Nota-se, portanto, que o embate de saberes fator

inquestionvel quando se fala em unidades de conservao de uso
sustentvel, de modo que sua inocorrncia indcio essencialmente
de absoluta falta de poder do conhecimento dito tradicional. Assim,
mesmo no contexto de UCs de uso sustentvel, o saber das
comunidades ali residentes desconsiderado para a criao das
mesmas e/ou de seus planos de manejo (DIEGUES, 2001), sendo
um problema que merece reflexo e medidas prticas de correo.
Logo, pensar a possibilidade das UCs de uso sustentvel
constiturem mecanismos de gesto comunitria participativa impe,
dentre tantos outros elementos, reforar a importncia da troca de
saberes e representaes, de modo que as comunidades envolvidas
tenham espao e voz para suas demandas e a respeito da preservao
da natureza com a qual interagem profundamente. No entendimento
de Ostrom (2002), que se utiliza de um exemplo emprico real, a
gesto comunitria participativa pode se consolidar como um
sistema de autogoverno de bem comum, em que as regras so
definidas e modificadas pelos prprios participantes, que tambm
fiscalizam e reforam o cumprimento das mesmas, a partir da
experincia coletiva que possuem em torno do tema.
Considerando o confronto existente entre saber cientfico
e saber tradicional, e a hegemonia de poder apresentada pelo
primeiro, preciso estabelecer bases especficas para a relao de
ambos. Voltando-se aos ensinamentos de Boaventura de Sousa
Santos, defende-se que as bases por meio das quais deve ocorrer a
relao entre o saber cientfico e o saber tradicional a ecologia de
saberes, entendida como o reconhecimento do cruzamento de
diferentes tipos de saberes (como ocorre na UCs de uso sustentvel),
de distintas origens, autonomamente, os quais so sempre
produzidos contextualmente, na medida em que decorrem das
41

prticas sociais (SANTOS, 2008). A ecologia dos saberes, portanto,

vai ao encontro do que colocado por Diegues (2001) ao afirmar
que os saberes, as representaes, os mitos de cada sociedade so
distintos e relacionam-se com a prpria forma como cada uma
interage com a natureza.
Adotar uma viso ecolgica a respeito dos saberes
implica admitir a incompletude de todos e, portanto, de certa forma,
a interdependncia entre eles, visto que nenhuma forma de saber
capaz de explicar, sozinha, todas as possveis intervenes no
mundo (SANTOS, 2009). Se todos eles so incompletos, preciso
adotar um novo critrio de escolha, a fim de decidir considerando
as incertezas do real e do(s) conhecimento(s) qual deles servir
para embasar a ao a ser tomada.
Para Boaventura de Sousa Santos, o critrio a ser
adotado a preocupao com as consequncias concretas que os
diferentes conhecimentos ocasionam na sociedade e na natureza. A
ecologia dos saberes, nesse sentido, orientada por uma perspectiva
pragmtica, que atenta para as consequncias vividas como
experincias de vida. Isso implica que as escolhas concretas a serem
realizadas a fim de determinar alguma interveno devem ser
pautadas pelo princpio da precauo. Nas palavras de Santos, deve
dar-se preferncia s formas de conhecimento que garantam a maior
participao dos grupos sociais envolvidos na concepo, na
execuo, no controle e na fruio da interveno (2009, p. 51)
que, no caso das UCs de uso sustentvel, so eminentemente as
populaes que ali residem.
Entende-se, portanto, que as UCs de uso sustentvel tm
potencial para o desenvolvimento de novos modelos de gesto. A
gesto comunitria participativa, cujos elementos foram
precariamente esboados aqui, a prpria consequncia real,
contextualizada, da tentativa de fazer emergir novos mecanismos de
gesto de bens comuns. Isso pressupe o confronto entre saber
cientfico e saber tradicional, o qual deve ser conduzido pela
ecologia de saberes, buscando sua construo prtica.

42

4 CONCLUSO
Assim como a natureza constituda de partes
interligadas, a sociedade no est dissociada da natureza. Pelo
contrrio, constitui uma parte integrante da mesma. Atingindo
prejudicialmente o meio ambiente, a sociedade causa prejuzo a si
mesma. Por isso, preciso reconsiderar a maneira indiscriminada
pela qual se faz uso dos recursos naturais, podendo o direito, nesse
quadro, funcionar como um caminho para a transio: da explorao
desregrada para o aproveitamento consciente. Visto que o paradigma
sistmico serve como alternativa ao paradigma cartesiano de
fragmentao disciplinar, conclui-se que necessrio considerar as
contribuies de um dilogo entre informaes cientficas e
conhecimentos tradicionais para o aprimoramento das medidas de
proteo ambiental e de reduo das desigualdades sociais.
Esse paradigma fragmentrio separou os saberes em
setores isolados, construindo barreiras que podem dificultar o acesso
dos conhecimentos entre si e o acesso da sociedade s informaes.
A fragmentao antidemocrtica, pois dificulta a participao
social nos processos jurdicos de conciliao diante de conflitos
socioambientais. Alm disso, gerou uma viso jurdica despreparada
para avaliar questes interdisciplinares no momento de aplicao das
normas, feita sem vnculo ao contexto social e ambiental, logo, com
pouca efetividade.
A integrao (tanto entre saberes cientficos e
tradicionais, quanto entre polticas e comunidades) no busca
eliminar a especializao (diviso em reas), mas essa fragmentao
excessiva e descontextualizada que engessa os pensamentos e
atitudes de indivduos e grupos. Assim, o paradigma sistmico visa a
uma especializao que seja capaz de se comunicar com o contexto,
onde encontre outras especializaes e possa dialogar com elas,
produzindo, desse modo, respostas sistmicas para questes
sistmicas.
Solues elaboradas setor por setor ou seja, sem
integrao no podem resolver efetivamente os problemas
socioambientais, devendo o direito funcionar de forma integrada,
assim como funcionam os prprios problemas ecolgicos. Isso est
relacionado, ainda, ideia de responsabilidade compartilhada entre o
43

poder pblico e a sociedade na proteo ambiental, pois, uma

proteo fragmentada seria incompleta e, portanto, ineficaz. A
natureza funciona de maneira ecossistmica, portanto, sua proteo
necessita ser tambm sistmica integrando o mbito social e o
ambiental , o que destaca a importncia da gesto participativa de
unidades de conservao, fundamentada no dilogo de
conhecimentos.
REFERNCIAS
ASSIS, M.M.A.; VILLA, T.C.S. O controle social e a
democratizao da informao: um processo em construo. Revista
Latino-americana de Enfermagem, Ribeiro Preto, v. 11, n. 3, 2003,
p. 376-382. ISSN 1518-8345.
AYALA, Patryck de Arajo. Direito e incerteza: a proteo jurdica
das futuras geraes no estado de direito ambiental. 2002. 371 f.
Dissertao (Mestrado em Direito). Universidade Federal de Santa
Catarina, Florianpolis, 2002.
______. Deveres de proteo e o direito fundamental a ser
protegido em face dos riscos de alimentos transgnicos. 2009. 457f.
Tese (Doutorado em Direito). Universidade Federal de Santa
Catarina, Florianpolis, 2009.
______. A proteo jurdica das futuras geraes na sociedade do
risco global: o direito ao futuro na ordem constitucional brasileira.
In: LEITE, Jos Rubens Morato; FERREIRA, Heline Sivini;
BORATTI, Larissa Verri. Estado de direito ambiental: tendncias.
Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2010, p. 320-358.
BENJAMIN, Antonio Herman. Constitucionalizao do ambiente e
ecologizao da constituio brasileira. In: CANOTILHO, Jos
Joaquim Gomes; LEITE, Jos Rubens Morato (Org.). Direito
constitucional ambiental brasileiro. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2011.
BRASIL. Lei n. 9.985, de 18 de julho de 2000. Regulamenta o art.
225, 1, incisos I, II, III e VII da Constituio Federal, institui o
Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza e d
outras providncias. Disponvel em:
44

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9985.htm>. Acesso em:

04.07.2015.
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional.
Coimbra: Almedina, 1995.
CAPRA, Fritjof. O ponto de mutao. So Paulo: Cultrix, 2006.
DIEGUES, Antonio Carlos. O mito da natureza intocada. So
Paulo: HUCITEC, 2001. Disponvel em:
<http://jornalggn.com.br/sites/default/files/documentos/diegues_mit
o.moderno.natureza.intocada.pdf>. Acesso em: 04.07.2015.
HOBSBAWN, Eric. A era dos extremos. So Paulo: Companhia das
Letras, 1995.
LEITE, Jos Rubens Morato; AYALA, Patryck de Arajo. Direito
ambiental na sociedade de risco. Rio de Janeiro: Forense
Universitria, 2004.
LEITE, Jos Rubens Morato, et al. Repensando o Estado de direito
ambiental. Florianpolis: Fundao Boiteux, 2012. Disponvel em:
<http://funjab.ufsc.br/wp/wp-content/uploads/2012/
05/VD_Repensando-Estado-FINAL-25-07-2012.pdf>. Acesso em:
04.07.2015.
LOUREIRO, Carlos Frederico Bernardo. Cidadania e meio
ambiente. Salvador: Centro de Estudos Ambientais, 2003.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito informao e meio
ambiente. So Paulo: Malheiros, 2006.
______. Direito ambiental brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2007.
OST, Franois. A natureza margem da lei: a ecologia prova do
direito. Lisboa: Instituto Piaget, 1995.
OSTROM, Elinor. Governing the commons: the evolution of
institutions for collective actions. Cambridge: Cambridge University
Press, 2002.
SANTOS, Boaventura de Sousa. A gramtica do tempo: para uma
nova cultura poltica. So Paulo: Cortez, 2008.

45

______. Para alm do pensamento abissal: das linhas globais a uma

ecologia de saberes. In: SANTOS, Boaventura de Sousa;
MENESES, Maria Paula (Orgs.). Epistemologias do Sul. Coimbra:
Almedina, 2009, p. 23 - 71.
SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Direito
ambiental constitucional: constituio, direitos fundamentais e
proteo do ambiente. 3. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2013.
VIEIRA, Paulo Freire; VIVACQUA, Melissa. Conflitos
socioambientais em Unidades de Conservao. Revista Poltica &
Sociedade, v. 4, n. 7, p. 139-162, out. 2005. ISSNe 2175-7984.
Disponvel em:
<https://periodicos.ufsc.br/index.php/politica/article/view/1970/1720
>. Acesso em: 04.07.2015.
WHITE, L. The Historical Roots of Our Ecologic Crisis. Science,
New Series. v. 155, n. 3767, p. 12031207, 196

46

Eduarda Muccini1
Paula Galbiatti Silveira2
Resumo: Em anlise aos espaos especialmente protegidos e a importncia da
preservao da biodiversidade, com um enfoque aprofundado ao Sistema Nacional
de Unidades de Conservao, o presente artigo busca verificar os principais
aspectos do instituto da compensao ambiental, ponto visto como controvertido
na referida Lei, e enaltecer como este vem sendo tratado nestes quinze anos em
que a legislao est em vigor. O mtodo de abordagem utilizado foi o dedutivo e
o mtodo de procedimento foi o monogrfico, com tcnica de pesquisa
bibliogrfica e documental, nos principais autores acerca do tema, bem como na
legislao ptria e na jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia, representada
pelo Recurso Especial n 896.863. A concluso verificada foi a de que o instituto
da compensao ambiental tem natureza jurdica de reparao prvia ou
antecipada dos danos futuros, efetivando o princpio do usurio-pagador e do
poluidor-pagador, sendo essencial quando no h tecnologia disponvel para evitar
que certos danos sejam causados. Por isso, difere da indenizao, no
caracterizando dupla imputao.
Palavras-chave: espaos territoriais especialmente protegidos; biodiversidade;
sistema nacional de unidades de conservao; compensao ambiental.
Abstract: In analysis of the territorial spaces specially protected and the
importance of preserving biodiversity, with an in-depth approach to the national
system of conservation unities, this article aims to verify the main aspects of the
environmental compensation Institute, point seen as controversial in this Law, and

Graduanda em Direito pelo Centro Universitrio Estcio de S de Santa Catarina e em Cincias

Biolgicas pela Universidade Federal de Santa Catarina. Bolsista do Probolsa/Proex/UFSC e
integrante do Grupo de Pesquisa em Direito Ambiental e Ecologia Poltica na Sociedade de Risco.
Bacharela em Direito pela Universidade Federal de Mato Grosso. Mestranda pelo Programa de PsGraduao em Direito da Universidade Federal de Santa Catarina. Membro dos grupos de pesquisa
Jus-Clima e Direito Ambiental e Ecologia Poltica na Sociedade de Riscos.

47

praise as this is being addressed in these fifteen years in which the legislation is in
force. The approach method used was the deductive and the procedure method
was the monographic with bibliographical and documentary research as the used
technique, by studying on the main authors of the theme, the national legislation
and on the Jurisprudence of the Superior Court of Justice, represented by the
Special Appeal N 896.863. On the conclusion was verified that the institute of
environmental compensation has a legal nature of Legal prior repair for early he
future damages, effecting the principle of user - pays and polluter pays. It is
essential when there is no available technology to prevent the environmental
damages. For that reason, it differs from the compensation, no featuring double
charging.
Key-words: territorial spaces specially protected; biodiversity; national system of
conservation unities; environmental compensation.

1 INTRODUO
A criao de espaos territoriais especialmente
protegidos um imperativo constitucional, que visa proteger o meio
ambiente e os processos ecolgicos essenciais sua qualidade e
preservao da biodiversidade, no contexto da Constituio Federal
de 1988, que elevou o meio ambiente a direito e dever fundamental.
Para cumprir este dever constitucional foi instituda em
2000 a Lei n 9.985, que cria o Sistema Nacional das Unidades de
Conservao. Atualmente, aps 15 (quinze) anos da promulgao da
Lei, v-se diversos avanos na proteo desses espaos, mas tambm
algumas dificuldades de implementao efetiva da proteo.
Um dos aspectos controvertidos da Lei o instituto da
compensao ambiental, previsto no artigo 36, o qual j foi objeto de
Ao Direta de Inconstitucionalidade. Tal instituto visa compensar
antecipadamente os danos ambientais identificados no estudo prvio
de impacto ambiental e que no podem ser eliminados, devido
ausncia de tecnologia para tanto, bem como pela localizao e
imprescindibilidade da obra ou atividade sujeita ao licenciamento
ambiental.
Em vista da importncia do licenciamento ambiental e
da compensao ambiental prevista na Lei n 9.985/2000, na
restrio das atividades poluentes e na proteo do meio ambiente, o
presente artigo busca verificar quais os principais aspectos da
48

compensao e como ela vem sendo tratada nestes quinze anos em

que a Lei est em vigor.
Para tanto, ser compreendida inicialmente a relao
existente entre os espaos territoriais especialmente protegidos e o
sistema nacional das unidades de conservao para, posteriormente,
realizar um breve comentrio da doutrina sobre o dano ambiental no
Brasil. Por fim, estudado o instituto da compensao ambiental.
Com vistas a ilustrar tratamento jurisprudencial do tema,
feita uma anlise do Recurso Especial n 896.863, julgado no
Superior Tribunal de Justia, que evidencia claramente a diferena
entre a compensao ambiental e a indenizao, tema que vem
causando discusso doutrinria e jurisprudencial.
Para atingir tais objetivos, foi utilizado o mtodo
dedutivo, passando-se do estudo dos espaos protegidos e das
unidades de conservao para compreender o instituto da
compensao ambiental e seu tratamento pela jurisprudncia.
Pesquisou-se sobre o tema nos principais autores nacionais, bem
como na legislao ptria.
2 ESPAOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE
PROTEGIDOS
O meio ambiente possui uma vasta e imensa diversidade,
sendo essa a responsvel pelo equilbrio dos ecossistemas e
altamente necessria para os processos ecolgicos essenciais.
Ademais, possui expressivo valor econmico, alm de gentico,
social, cientfico, educacional, cultural e recreativo.
Assim, vislumbra-se, facilmente, a dependncia do
homem a esses recursos e a necessidade de proteo a essa variao
da vida na Terra.
Segundo a Conveno sobre Diversidade Biolgica
(CDB) a biodiversidade compreende a variabilidade de organismos
vivos de todas as origens, compreendendo, dentre outros, os
ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquticos e
os complexos ecolgicos de que fazem parte; compreendendo ainda
49

a diversidade dentro de espcies, entre espcies e de ecossistemas

(BRASIL, 1998).
A partir disso, podemos enaltecer a importncia do tema
e a necessidade do homem ante a natureza, sendo que a perda dessa
biodiversidade acarretaria em danos inimaginveis e com
consequncias provavelmente irreversveis.
De acordo com Marcio Luiz Coelho de Freitas (2012,
apud VENNCIO, 2014, p. 210):
Esta percepo pluridimensional da biodiversidade
evidencia a dependncia humana da natureza. Dessa
maneira, possvel afirmar que a necessidade de
manuteno dos ecossistemas e dos servios
ecolgicos essenciais, bem como a ampla rede de
interaes entre os seres vivos mostram claramente
que a perda da biodiversidade um problema em si
mesmo, j que todas as possibilidades futuras de bem
estar humano dependem [...] da conservao deste
patrimnio natural.

Assim, diante da constante agresso ao meio ambiente e

o despertar acerca da importncia da proteo da biodiversidade
consoante a esses efeitos humanos, os Estados se depararam com a
necessidade de articular mecanismos que propiciassem uma proteo
mais efetiva a diversidade de vida na Terra.
Nesse vis, destaca-se a Conferncia das Naes Unidas
para o Meio Ambiente, evento este que ficou conhecido como
Cpula da Terra, em 1992, e chamou a ateno para a dimenso
global dos perigos que ameaam a vida no Planeta (CMARA DOS
DEPUTADOS, 1995).
Essa conferncia resultou na assinatura de alguns
importantes tratados, entre eles, merece destaque, a Conveno
sobre Diversidade Biolgica (CDB). O Brasil e mais de 160 pases
foram signatrios da referida conveno, que entrou em vigor no
mbito internacional em 1993 e no Brasil em 1994. Internamente,
foi ratificada pelo Congresso Nacional por meio do Decreto
Legislativo n 2, de 8 de fevereiro de 1994 e promulgada pelo
Decreto n 2.519, de 17 de maro de 1998.
Segundo a CDB, em seu artigo 2, rea protegida
significa uma rea definida geograficamente que destinada, ou
50

regulamentada, e administrada para alcanar objetivos especficos de

conservao.
Em seu artigo 8, a CDB estabelece os deveres que
devem ser seguidos pelos contratantes:
Cada Parte Contratante deve, na medida do possvel e
conforme o caso:
a) Estabelecer um sistema de reas protegidas ou
reas onde medidas especiais precisem ser tomadas
para conservar a diversidade biolgica;
b) Desenvolver, se necessrio, diretrizes para a
seleo, estabelecimento e administrao de reas
protegidas ou reas onde medidas especiais precisem
ser tomadas para conservar a diversidade biolgica;
c) Regulamentar ou administrar recursos biolgicos
importantes para a conservao da diversidade
biolgica, dentro ou fora de reas protegidas, a fim de
assegurar sua conservao e utilizao sustentvel;
d) Promover a proteo de ecossistemas, hbitats
naturais e manuteno de populaes viveis de
espcies em seu meio natural;
e) Promover o desenvolvimento sustentvel e
ambientalmente sadio em reas adjacentes s reas
protegidas a fim de reforar a proteo dessas reas;
[...] (BRASIL, 1988).

E, ainda, estabeleceu alguns princpios bsicos tais como

a considerao do valor intrnseco da biodiversidade e o dever dos
Estados de conservar sua biodiversidade e de utilizar
sustentavelmente seus recursos biolgicos (AZEVEDO, 2005 apud
VENNCIO, 2014, p. 211).
Tratando da rica biodiversidade no Brasil, as reas
protegidas so vistas como um importante mecanismo quer seja de
preservao ou de conservao desses espaos. No mesmo vis,
diversos pases j adotam um sistema de proteo a reas naturais
buscando garantir a existncia de espcies, ecossistemas, bancos
genticos ou monumentos naturais de rara beleza (BENJAMIN,
2001, p. 4). No entanto, importante ressaltar, que em busca de uma
maior efetividade de proteo, importante adequar a rea destinada
modalidade de proteo a qual ser submetida, devendo, assim, ser
devidamente analisada as caractersticas prprias de cada local.
51

Alm da CDB (e em muitos casos antes dela), outros

tratados foram assinados visando a proteo da biodiversidade e
engradecendo a importncia da criao de reas protegidas, como a
Convention on Wetlands of International Importance especially as
Waterfowl Habitat (1971); a Conveno para a Proteo do
Patrimnio Mundial, Cultural e Natural (1972); Conveno sobre
Espcies Migratrias da Animais Selvagens (1979); Conveno das
Naes Unidas sobre o Direito do Mar (1982); Conveno-Quadro
das Naes Unidas sobre a Mudana do Clima (1992); e a
Conveno das Naes Unidas de Combate Desertificao (1994)
(LAUSCHE, 2011 apud VENNCIO, 2014, p. 213).
Sobre o conceito de espaos territoriais especialmente
protegidos, Jos Afonso da Silva (2000, p. 212) afirma serem
[...] reas geogrficas pblicas ou privadas (poro do
territrio nacional) dotadas de atributos ambientais
que requeiram sua sujeio, pela lei, a um regime
jurdico de interesse pblico que implique sua relativa
imodificabilidade e sua utilizao sustentada, tendo
em vista a preservao e a proteo da integridade de
amostras de toda a diversidade de ecossistemas, a
proteo ao processo evolutivo das espcies, a
preservao e a proteo dos recursos naturais.

Sobre este conceito, Eldio Lecey (2004, p. 2) afirma

que coincide praticamente com o conceito de unidade de
conservao trazido pelo artigo 2, inciso I, da Lei n 9.985/2000 e
que difcil no mbito jurdico geral distinguir uma rea protegida
de unidade de conservao. Assim, tendo em vista a similaridade
dos conceitos, ocorre uma divergncia doutrinria acerca da
definio de espaos protegidos e unidades de conservao.
Acontece que, para alguns autores, os ETEP, em nvel federal,
configuram apenas as UCs. Em contrapartida, outra parte da
doutrina afirma que os ETEP representam uma ampla forma de
proteo, estando inseridas, entre eles, as integrantes do rol da Lei
do Sistema Nacional das Unidades de Conservao SNUC.

52

3 O SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE

CONSERVAO
No Brasil, a consolidao do dever de proteo de
determinados espaos territoriais veio com a Constituio Federal de
1988 - CF/88, em seu artigo 225, inciso III, o qual incumbiu ao
Poder Pblico o dever de definir, em todas as unidades da
Federao, espaos territoriais e seus componentes a serem
especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso somente
atravs de Lei.
Mister se faz mencionar que a adoo do modelo de
reas protegidas no Brasil, como instrumento de tutela da natureza,
anterior ao surgimento do Direito Ambiental, como disciplina
orgnica e autnoma, estruturada em torno de caractersticas,
objetivos, princpios e instrumentos prprios (BENJAMIN, 2011, p.
4).
Diante disto, colhe-se que a CF/88 reforou a proteo
aos espaos anteriormente j protegidos, atravs de regras gerais que
passaram a definir todas as formas de proteo especial dos espaos
naturais, incluindo as que regem as UCs. Assim, atribui-se um papel
fundamental da Constituio de 1988 no desenvolvimento de um
contedo inicial para a noo de funo ambiental da propriedade
(AYALA; CODONHO; SILVEIRA, 2015, p. 331).
Neste vis, visando a mxima proteo, o texto
constitucional determinou objetivos e funes que deveriam ser
desenvolvidos, primeiro, pelo constituinte, e, posteriormente, pelo
legislador. Com isso, a Constituio exerce, em um primeiro
momento, uma funo de controle sobre o uso das reas protegidas
(definindo especialmente usos proibidos), reservando ao legislador,
o exerccio de uma funo planejadora sobre os espaos naturais
(AYALA; CODONHO; SILVEIRA, 2015, p. 332).
Com isso a legislao nacional prev a proteo a
diversos espaos que possuem caractersticas relevantes ao meio
ambiente, podendo estes serem encontrados em rea de Preservao
Permanente, Reserva Legal, bem como as Unidades de Conservao
(UC), para citar algumas.
53

Os primeiros espaos mencionados eram anteriormente

regulamentados pela Lei n 4.471 de 1965, o qual assegurava a
proteo do mnimo ecolgico existencial. Entretanto, ao decorrer
do tempo, a legislao acabou sendo atingida por diversas alteraes
que comprometeram a eficcia da tutela ambiental pretendida. Essas
referidas mudanas acabaram por consolidar-se no conhecido novo
Cdigo Florestal (Lei n 12.651 de 2012).
Consoante ao Sistema Nacional de Unidades de
Conservao, este foi institudo pela Lei n 9.985, de 18 de julho de
2000, e foi o primeiro instrumento legal que buscou organizar os
instrumentos brasileiros das UC, estabelecendo, principalmente as
formas de ocupao permissivas nas unidades, como, por exemplo, a
permanncia ou no de populaes tradicionais residentes na rea,
bem como as admissibilidades de uso nos locais, restringindo apenas
a formas indiretas ou compatibilizando o uso sustentvel com a vida
humana.
De acordo com a legislao supra, a Unidade de
Conservao consiste em um espao territorial e seus recursos
ambientais, incluindo as guas jurisdicionais, com caractersticas
naturais relevantes, legalmente institudo pelo Poder Pblico, com
objetivos de conservao e limites definidos, sob regime especial de
administrao, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteo
(BRASIL, 2000).
Conforme elucida Antnio Herman Benjamin (2001, p.
07):
O que se visa com a instituio de uma Unidade de
Conservao algo bem mais grandioso e complexo,
pois alm de resguardar-se paisagens de notvel
beleza cnica, almeja-se manter e restaurar a
biodiversidade, proteger espcies ameaadas de
extino, assim como as caractersticas relevantes de
natureza geolgica, geomorfolgica, espeleolgica,
arqueolgica, paleontolgica e cultural e os recursos
hdricos e edficos.

A Lei do SNUC busca elencar as categorias de UC em

seu artigo 7, sendo estas dividas em dois grupos: as de proteo
integral e as de uso sustentvel. Essa classificao deve-se
diferena entre conservao e preservao, sendo a primeira
54

referente natureza intocada e a segunda na interao entre ser

humano e natureza.
O primeiro grupo objetiva preservar a natureza,
permitindo apenas o uso indireto de seus recursos, ou seja, aqueles
que no envolvem consumo, coleta, dano ou destruio. Nesta
modalidade, encontram-se cinco espcies: Estao Ecolgica,
Reserva Biolgica, Parque Nacional, Monumento Natural e Refgio
da vida Silvestre.
Antnio Herman Benjamin (2001, p. 11) afirma que nem
s de proteo integral deve um sistema moderno de Unidades de
Conservao ser constitudo. Categorias mais flexveis,
principalmente aquelas que beneficiam (e se beneficiam) populaes
tradicionais, precisam ser estabelecidas. So as Unidades de
Conservao de Uso Sustentvel.
As quais visam a conservao da natureza com o uso
sustentvel de parcela dos recursos naturais, permitindo, assim, a
coleta e o uso direto dos recursos, podendo se dar de forma
comercial ou no. Dividem-se em sete modalidades: rea de
Proteo Ambiental (APA), rea de Relevante Interesse Ecolgico,
Floresta Nacional, Reserva Extrativista, Reserva de Fauna, Reserva
de Desenvolvimento Sustentvel e Reserva Particular do Patrimnio
Natural.
Oportuno ressaltar que a criao de qualquer uma das
modalidades de UC deve ser precedida de estudos tcnicos e de
consulta pblica, que permitam identificar a localizao, a dimenso
e os limites mais adequados para a unidade. Ressalta-se que essa
orientao tambm se encontra consolidada no Supremo Tribunal
Federal, conforme consta no julgamento do MS 24665/DF e do MS
24184/DF (AYALA; CODONHO; SILVEIRA, 2015, p. 334).
Ainda, aps obedecidos todos esses critrios,
necessrio estabelecer um Plano de Manejo da unidade, no prazo
mximo de 5 (cinco) anos a partir de sua criao, conforme artigo
27, 3, que dever abranger tambm sua zona de amortecimento e
os corredores ecolgicos.
Importante ressaltar a importncia da zona de
amortecimento da unidade e dos corredores ecolgicos, previstos no
artigo 2, inciso XVIII e XIX, respectivamente:
55

XVIII o entorno de uma unidade de conservao,

onde as atividades humanas esto sujeitas a normas e
restries especficas, com o propsito de minimizar
os impactos negativos sobre a unidade; e
XIX pores de ecossistemas naturais ou
seminaturais, ligando unidades de conservao, que
possibilitam entre elas o fluxo de genes e o
movimento da biota, facilitando a disperso de
espcies e a recolonizao de reas degradadas, bem
como a manuteno de populaes que demandam
para sua sobrevivncia reas com extenso maior do
que aquela das unidades individuais.

Ambos so essenciais para a preservao da

biodiversidade das unidades de conservao, mediante o controle e
limitao das atividades de seu entorno e da possibilidade de
disperso de espcies, mantendo os processos ecolgicos.
No que concerne ao regime de apropriao, importante
enaltecer que a norma constitucional restringiu severamente o
regime de acesso a esses espaos e seus recursos naturais (AYALA;
CODONHO; SILVERIA, 2015, p. 332), expressamente proibindo
qualquer espcie de utilizao que possa comprometer a integridade
dos atributos que constituram a razo de sua proteo (BRASIL,
2000).
A regra geral de apropriao consiste no domnio
pblico, tanto nas unidades de proteo integral quanto nas de uso
sustentvel, quais sejam: a Estao Ecolgica, a Reserva Biolgica,
o Parque Nacional, a Floresta Nacional, a Reserva Extrativista, e a
Reserva de Fauna.
No entanto, em alguns casos permitido o domnio
privado em decorrncia ora da flexibilidade do regime ambiental
implantado, ora do carter espontneo de sua criao pelo prprio
proprietrio: o Monumento Natural, o Refgio de Vida Silvestre, a
rea de Proteo Ambiental, a rea de Relevante Interesse
Ecolgico, a Reserva de Desenvolvimento Sustentvel, e a Reserva
Particular do Patrimnio Natural (BENJAMIN, 2001, p. 17).
Contudo, de todo oportuno mencionar que necessrio
se faz que os usos sejam compatveis com essa forma de apropriao
e as atividades tenham como objetivo a sustentabilidade, no
respeitados esses requisitos, as reas devero ser desapropriadas para
56

que sejam transferidas para o domnio pblico, conforme previso

legal (artigos 12, 1 e 2 e 13, 1 e 2, Lei SNUC).
Assim, a Constituio no props a excluso das reas
protegidas do poder de apropriao privada. Props a excluso dos
usos predatrios e degradadores sobre todos esses espaos
(AYALA; CODONHO; SILVERIA, 2015, p. 333-334). Desta
forma, excluiu diretamente a atividade humana em algumas
modalidades de UC, porm, ainda assim, permitiu uma forma de
acesso atravs de visitao para fins educacionais, ou possibilitou a
permanncia humana em outros casos, no entanto, limitando suas
atividades e condicionando a conservao do local.
4 DANO AMBIENTAL
Os usos predatrios e degradadores no meio ambiente
geram um desequilbrio ecolgico. Tratando de um espao territorial
especialmente protegido, tendo em vista a manuteno dos processos
ecolgicos essenciais, um dano ambiental toma proporo ainda
mais evidente, podendo acarretar graves prejuzos ecolgicos.
Necessrio, portanto, fazer-se a conceituao do dano
ambiental, qual seja, conforme dis Milar (2007, p. 810): [...] a
leso aos recursos ambientais, com consequente degradao
alterao adversa ou in pejus do equilbrio ecolgico e da
qualidade de vida.
Somado a isso, Jos Rubens Morato Leite e Patryck de
Arajo Ayala (2011, p. 93-94) tambm conceituam dano ambiental
como:
Dano, de acordo com a teoria do interesse, a leso
de interesses juridicamente protegidos. Costa precisa
que dano toda a ofensa a bens ou interesses alheios
protegidos pela ordem jurdica. O interesse, nesta
concepo, representa a posio de uma pessoa, grupo
ou coletividade em relao ao bem suscetvel de
satisfazer-lhe uma necessidade. Bem deve ser
entendido, em sentido amplo, como uma meio de
satisfao de uma necessidade. Pelo o que se
depreende desta definio, dano abrange qualquer

57

diminuio ou alterao de bem destinado satisfao

de um interesse.
[...] O dano ambiental, por sua vez, constitui uma
expresso ambivalente, que designa, certas vezes,
alteraes nocivas ao meio ambiente e outras, ainda,
os efeitos que tal alterao provoca na sade das
pessoas em seus interesses. Dano ambiental significa,
em uma primeira acepo, uma alterao indesejvel
ao conjunto de elementos chamados meio ambiente,
como, por exemplo, a poluio atmosfrica; seria,
assim, a leso ao direito fundamental que todos tem
de gozar e aproveitar do meio ambiente apropriado.
Contudo, em sua segunda conceituao, dano
ambiental engloba os efeitos que esta modificao
gera na sade das pessoas e em seus interesses.

Nesse mesmo sentido, a especificidade do dano tratada

por Michel Prieur (1996 apud LEITE; AYALA, 2011, p. 98):
Os fenmenos que afetam ao meio natural se
caracterizam muito por sua grande complexidade.
Mas preciso, sobretudo, colocar em relevo os
seguintes elementos que raramente se encontram nos
danos no ecolgicos: as consequncias danosas de
uma leso ao meio ambiente so irreversveis (no se
reconstituiu um bitipo ou uma espcie em via de
extino), estando vinculadas ao progresso
tecnolgico; a poluio tem efeitos cumulativos e
sinrgicos, que fazem com que estas se somem e se
acumulem, entre si; a acumulao de danos ao longo
de uma cadeia alimentar, pode ter consequncias
catastrficas (enfermidade de Minamata no Japo); os
efeitos dos danos ecolgicos podem manifestar-se
muito alm das proximidades vizinhas (efeitos
comprovados pelas contaminaes das aguas, chuvas
acidas, devidas ao transporte atmosfrico do SO2);
so danos coletivos por suas prprias causas
(pluralidade de autores, desenvolvimento industrial,
concentrao urbana) e seus efeitos (custos sociais);
so danos difusos em sua manifestao (ar,
radioatividade, poluio das aguas) e no
estabelecimento do nexo causalidade; tem repercusso
na medida que implicam agresses principalmente a
um elemento natural e, o rebote ou ricochete, aos
elementos individuais.

58

O dano ambiental ambivalente, referindo-se no

somente ao patrimnio ambiental e ecolgico (macrobem
ambiental), mas tambm de forma indireta ou por ricochete, afeta
direitos individuais, como a sade (microbem ambiental) (LEITE;
AYALA, 2011).
O macrobem e o microbem ambiental evidenciam a
dupla natureza do direito fundamental ao meio ambiente, ou seja,
como direitos subjetivos e ordem objetiva da comunidade, no
devendo esquecer o carter unitrio de toda a coletividade, ou seja, a
titularidade individual deu um direito subjetivo ao ambiente no traz
consigo a subverso do ambiente como bem jurdico coletivo
(LEITE; AYALA, 2011).
Assim, por meio de uma construo doutrinria e
jurisprudencial, aliada parmetros legais, possvel chegar a uma
interpretao do conceito de dano ambiental, atravs de definio
das noes gerais de degradao da qualidade ambiental e poluio,
encontradas no artigo 3, incisos II e III da Lei da Poltica Nacional
do Meio Ambiente, Lei n 6.938/1981.
A Lei supra vincula em seus referidos incisos o conceito
de poluio ao de degradao da qualidade ambiental, ou seja, esta
pode ser evidenciada atravs da alterao adversa das caractersticas
do meio ambiente (BRASIL, 1981). Assim, a poluio
amplamente conceituada como a degradao da qualidade ambiental
resultante de atividades que, direta ou indiretamente, prejudiquem a
sade, a segurana e o bem-estar da populao; criem condies
adversas s atividades sociais e econmicas; afetem
desfavoravelmente a biota; afetem as condies estticas ou
sanitrias do meio ambiente; bem como lancem matrias ou energia
em desacordo com os padres ambientais estabelecidos (BRASIL,
1981).
Observa-se, assim, que o conceito de poluio abrange
no somente aquelas aes que prejudiquem o meio ambiente
natural e os processos ecolgicos essenciais, mas tambm aquelas
que trazem prejuzo para os seres humanos.
Assim, insta enfatizar que o dano ambiental lesa
diretamente todos os interesses, tanto coletivos, difusos e at mesmo
individuais, quando se trata do meio ambiente.
59

A Constituio Federal de 1988 e a Lei da Poltica

Nacional do Meio Ambiente estabelecem como dever a imposio
ao poluidor e ao degradador da qualidade ambiental a obrigao de
recuperar e/ou indenizar os danos causados. Esta responsabilizao
trplice, ou seja, nas esferas civil, penal e administrativa, todas
independentes entre si, sendo a primeira e a ltima de natureza
objetiva, ou seja, no se questiona acerca do elemento subjetivo, mas
apenas quanto ao, ao dano e ao nexo de causalidade.
O ressarcimento, assim, pode ser feito pela reparao
natural ou especfica, buscando sempre o status quo ante, o qual
impossvel, e pela indenizao, quando a reparao no possvel
ou ainda ambas em cumulao, tudo pela reparao integral do dano.
Diante dos deveres constitucionais de proteo
ambiental, observa-se que necessria a restrio da degradao,
por meio de instrumentos que controlem e restrinjam o uso dos
recursos naturais. Atualmente o principal instrumento o
licenciamento ambiental, o qual est previsto implicitamente na
Constituio Federal de 1988, ao tratar do estudo prvio de impacto
ambiental, no artigo 225, 1, inciso IV.
O licenciamento ambiental necessrio para regular a
localizao, instalao e operao de atividades potencialmente
poluidoras e degradadoras do meio ambiente. Algumas atividades s
sero licenciadas depois de feito um Estudo de Impacto Ambiental
EIA, juntamente com seu relatrio RIMA.
O licenciamento tem como algumas de suas funes
controlar atividades potencialmente poluidoras; a precauo e a
preveno de danos ambientais; instituir mecanismos referentes ao
princpio do poluidor-pagador; impor medidas mitigadoras e
compensatrias para a degradao ambiental a ser autorizada; inserir
determinada atividade num contexto de programao e planificao
do desenvolvimento (nacional, regional ou local), dentre outras.
Est previsto no artigo 9, inciso IV como instrumento
da Lei Poltica Nacional do Meio Ambiente, juntamente com a
avaliao de impactos ambientais, no mesmo artigo, inciso III. J a
Lei Complementar n 140/2011 conceitua o licenciamento ambiental
no artigo 2, inciso I, como o procedimento administrativo
destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de
recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou
60

capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental

(BRASIL, 2011).
No curso do licenciamento ambiental, para as atividades
ou obras que causem significativo impacto ambiental, necessria a
apresentao de estudo prvio e seu respectivo relatrio, para
verificar a viabilidade do empreendimento, os danos ambientais e
sua respectiva mitigao e possiblidade de compensao ambiental,
conforme ser analisado a seguir.
5 COMPENSAO AMBIENTAL NA LEI DO SNUC
A Lei que institui o Sistema Nacional de Unidades de
Conservao, Lei n 9.985/2000, que completa quinze anos, muito
importante para preservao e conservao dos processos ecolgicos
e da biodiversidade.
Dentre os aspectos mais controvertidos da Lei, est o
instituto da compensao ambiental, previsto no artigo 36, o qual
afirma que os danos ambientais verificados no estudo prvio de
impacto ambiental, quando necessrios e no sendo possvel sua
eliminao, devem ser previamente compensados, mediante a
conservao ou implantao de unidade de conservao de proteo
integral, salvo se o empreendimento impactar unidade especfica,
caso em que esta dever ser a beneficiada.
Erika Bechara (2009, p. 136) afirma que o termo
compensao utilizado em diversas situaes no direito ambiental
para designar institutos distintos, embora prximos, tendo em vista
que tem por principal finalidade [...] fazer com que uma atividade
degradadora ou poluidora que afete negativamente o equilbrio
ambiental, por agredir algum de seus elementos corpreos ou
incorpreos, oferea uma contribuio para afet-lo positivamente,
melhorando a situao de outros elementos corpreos e incorpreos
que no os afetados.
A compensao ambiental de forma geral [...] engloba
todas as medidas de substituio de um bem danificado por outro de
valor equivalente, havendo aquela posterior ao dano no evitado,
imposta ao degradador em situaes de irreversibilidade da leso e
61

aquelas que ocorrem antes da concretizao do dano, tal como o

presente na Lei que institui o Sistema Nacional de Unidades de
Conservao SNUC (BECHARA, 2009, p. 137).
A Lei n 9.985, de 18 de julho de 2000, regulamenta o
artigo 225, 1, incisos I, II, III e VII da Constituio Federal de
1988 e institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao. O
instituto da compensao ambiental foi previsto no artigo 36, abaixo
transcrito:
Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de
empreendimentos de significativo impacto ambiental,
assim considerado pelo rgo ambiental competente,
com fundamento em estudo de impacto ambiental e
respectivo relatrio - EIA/RIMA, o empreendedor
obrigado a apoiar a implantao e manuteno de
unidade de conservao do Grupo de Proteo
Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no
regulamento desta Lei.
1 O montante de recursos a ser destinado pelo
empreendedor para esta finalidade no pode ser
inferior a meio por cento dos custos totais previstos
para a implantao do empreendimento, sendo o
percentual fixado pelo rgo ambiental licenciador, de
acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo
empreendimento.
2 Ao rgo ambiental licenciador compete definir
as unidades de conservao a serem beneficiadas,
considerando as propostas apresentadas no
EIA/RIMA e ouvido o empreendedor, podendo
inclusive ser contemplada a criao de novas unidades
de conservao.
3 Quando o empreendimento afetar unidade de
conservao
especfica
ou
sua
zona
de
amortecimento, o licenciamento a que se refere
o caput deste artigo s poder ser concedido mediante
autorizao do rgo responsvel por sua
administrao, e a unidade afetada, mesmo que no
pertencente ao Grupo de Proteo Integral, dever ser
uma das beneficirias da compensao definida neste
artigo.

Conforme se observa do artigo, a compensao

ambiental prevista na Lei do SNUC visa compensar aqueles danos
previstos no estudo prvio de impacto ambiental e seu relatrio
62

durante o procedimento do licenciamento ambiental de atividades

que causem danos ao meio ambiente. Tais atividades, contudo,
diante de sua relevncia ou interesse para o pas e para a sociedade,
tm sua implantao justificada, mesmo havendo danos.
Por tais motivos, a compensao ambiental visa
contrabalanar os danos significativos e que no podem ser
eliminados mediante o dever do empreendedor em apoio a
implantao e manuteno de unidade de conservao de proteo
integral.
O instituto da compensao ambiental tem natureza
jurdica de reparao prvia ou antecipada de danos futuros, em
decorrncia do princpio do poluidor-pagador e tem lugar quando as
medidas preventivas e mitigadoras no puderem ser implementadas,
no constituindo uma dispensa para o empreendedor de tomar todas
as medidas possveis pela melhor tecnologia disponvel para
eliminar os possveis impactos negativos da obra ou atividade.
(BECHARA, 2009, p. 166/169)
Nas palavras de Erika Bechara (2009, p. 167, grifo no
original):
Da se concluir que, para se aplicar a compensao
ambiental, preciso primeiro constatar a
impossibilidade tcnica ou social de extirpao dos
possveis impactos ambientais negativos pois, [sic]
enquanto houver possibilidade de eliminao de tais
impactos, em cumprimento ao princpio das [sic]
preveno, a eliminao ter que ser promovida.
Aquilo que no puder ser eliminado ser compensado
(e, claro, apenas nos casos em que se classifique o
empreendimento como necessrio ou indispensvel
[sic]. Contrario sensu, empreendimentos no
necessrios ou no indispensveis sequer sero
autorizados, no havendo que se cogitar, para eles, a
compensao ambiental de que ora se fala.

Por no representar um passe livre para poluio ou

degradao ambiental, caso haja impactos ambientais no previstos
no estudo de impacto ambiental e, logo, no compensados
antecipadamente, ser o empreendedor responsvel pelos danos
causados posteriormente ou no previstos no estudo, o que no
caracteriza bis in idem (BECHARA, 2009, p. 206/209).
63

A compensao ambiental prevista no artigo 36 da Lei

do SNUC j foi objeto da Ao Direta de Inconstitucionalidade n
3378, no Supremo Tribunal Federal, de relatoria do Ministro Carlos
Ayres Britto, interposta pela Confederao Nacional da Indstria,
alegando que violaria os princpios da legalidade, da harmonia e
independncia dos poderes, da razoabilidade e proporcionalidade e
que geraria um enriquecimento ilcito do Estado pela indenizao
no possuir prvia mensurao e comprovao do dano.
O Supremo Tribunal Federal concluiu pela
constitucionalidade do dispositivo contestado, salvo quanto ao seu
1, de modo a permitir que o valor da "compensaocompartilhamento" seja fixado proporcionalmente ao impacto
ambiental, retirando a limitao mnima de 0,5%.
A Corte Suprema, por maioria, julgou parcialmente
procedente a ao para declarar a inconstitucionalidade da expresso
no pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos
para implantao do empreendimento, constante do 1 do artigo
36 da Lei n 9.985/2000. Assim, o valor da compensaocompartilhamento deve ser fixado proporcionalmente ao impacto
ambiental, sendo fixado percentual sobre os custos do
empreendimento aps estudo em que se assegurem o contraditrio e
a ampla defesa.
Entendeu o Supremo Tribunal Federal que o
compartilhamento-compensao ambiental no ofende o princpio
da legalidade, pois foi a prpria lei que previu o modo de
financiamento dos gastos com as unidades de conservao e que no
viola tambm o princpio da separao dos Poderes, vez que no se
trata de delegao do Poder Legislativo para o Executivo impor
deveres aos administrados.
Quanto razoabilidade, entendeu pela inexistncia de
desrespeito, pois a compensao ambiental instrumento adequado
defesa e preservao do meio ambiente para as presentes e futuras
geraes, no havendo outro meio eficaz para atingir essa finalidade
constitucional. Para o Tribunal Supremo, o artigo 36 da Lei n
9.985/2000 densifica o princpio do usurio-pagador, que consiste
em um mecanismo de responsabilidade social partilhada pelos
custos ambientais derivados da atividade econmica.
64

Sobre os princpios do usurio-pagador e do poluidorpagador, esto dispostos no artigo 4, inciso VII, da Lei n
6.938/1981, Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente LPNMA,
a qual visa imposio, ao poluidor e ao predador, da obrigao de
recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usurio, da
contribuio pela utilizao de recursos ambientais com fins
econmicos.
A diferena entre ambos os princpios no clara na
doutrina brasileira. Entende-se tanto que o usurio pagador est
contido no poluidor pagador quanto que no se confundem, sendo
que o primeiro referir-se-ia ao pagamento pela utilizao de bens ou
recursos ambientais, possibilitando que o Estado cobre por sua
apropriao, como o artigo 5, inciso IV da Lei n 9.433/1997, Lei
da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, cujo instrumento para
gesto da gua a cobrana pelo uso dos recursos hdricos.
J o princpio do poluidor-pagador visa preveno e
reparao dos danos ambientais. Para Cristiane Derani (1997, p.
158/159) o princpio do poluidor pagador possui carter dplice:
apresenta um carter preventivo (Verursacherprinzip) e busca a
internalizao dos custos gerados pelo dano ambiental e tambm a
internalizao das externalidades negativas causadas pelos processos
produtivos, visando sua responsabilizao em um carter reparatrio
(Verantwortungsprinzip), o que no constitui, contudo, uma licena
para poluir.
Assim, Cristiane Derani (1997, p. 159) afirma que com
a aplicao do princpio do poluidor-pagador, procura-se corrigir
este custo adicionado sociedade, impondo-se sua internalizao,
sendo que o causador da poluio arca com os custos necessrios
diminuio, eliminao ou neutralizao deste dano.
Alexandra Arago (2014, p. 208) afirma que a natureza
jurdica do princpio do poluidor-pagador comeou como apenas um
princpio econmico, com o objetivo de atingir a mxima eficcia da
internalizao dos custos, ascendendo posteriormente a princpio
geral de direito do ambiente e atualmente um princpio de ordem
pblica ecolgica. No corresponde a um fim em si mesmo, mas em
um instrumento para a realizao concreta do direito ao meio
ambiente.
65

Caracteriza-se por ser um princpio normativo, que se

concretiza por meio de inmeros subprincpios de contedo mais
concreto, como o da precauo (ou potencial poluidor pagador); da
preveno (ou incitamento); da preveno dinmica (ou
atualizao); do equilbrio do oramento ambiental (ou da
redistribuio, ou da reparao indireta, ou da reciclagem dos
fundos); do produtor-eliminador (ou correo na fonte dos danos ao
ambiente) (ARAGO, 2014, p. 209).
O artigo 36 da Lei n 9.985/2000 foi regulamentado pelo
Decreto n 6.848/2009, que alterou e acrescentou dispositivos ao
Decreto n 4.340/2002, regulamentando a compensao ambiental.
O Decreto prev a instituio da Cmara de
Compensao Ambiental no mbito do Ministrio do Meio
Ambiente, para estabelecer prioridades e diretrizes para aplicao da
compensao ambiental; avaliar e auditar, periodicamente, a
metodologia e os procedimentos de clculo da compensao, de
acordo com estudos ambientais realizados e percentuais definidos;
propor as diretrizes necessrias para agilizar a regularizao
fundiria das unidades de conservao; e estabelecer diretrizes para
elaborao e implantao dos planos de manejo das unidades de
conservao.
A Cmara Federal de Compensao Ambiental - CFCA
um rgo colegiado criado por meio da Portaria MMA n 416, de 3
de novembro de 2010 e possui carter supervisor e com o objetivo
de orientar o cumprimento da legislao referente compensao
ambiental. composta por membros dos setores pblico e privado,
da academia e da sociedade civil.
A destinao dos recursos feita pelo Comit de
Compensao Ambiental Federal CCAF, rgo colegiado criado
no mbito do IBAMA, institudo pela Portaria Conjunta n 225, de
30 de junho de 2011 e presidido pelo IBAMA. Sua principal
atribuio deliberar sobre a diviso e a finalidade dos recursos
oriundos da compensao ambiental federal para as unidades de
conservao beneficiadas ou a serem criadas.
Estabelece ainda o Decreto n 6.848/2009 no Anexo a
metodologia de clculo para o impacto ambiental, o qual ser
verificado pelo IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
dos Recursos Naturais Renovveis, a partir do estudo de impacto
66

ambiental e seu relatrio, considerando apenas os impactos

negativos. O impacto causado ser levado em conta apenas uma vez
no clculo, o qual dever conter os indicadores do impacto gerado
pelo empreendimento e das caractersticas do ambiente a ser
impactado.
No sero includos no clculo os investimentos
referentes aos planos, projetos e programas exigidos no
licenciamento ambiental para mitigao dos impactos e os encargos
e custos incidentes sobre o financiamento do empreendimento,
inclusive os relativos s garantias e os custos com aplices e prmios
de seguros pessoais e reais.
Prev o Decreto ainda que a compensao ambiental
poder incidir sobre cada trecho, naqueles empreendimentos em que
for emitida a licena de instalao por trecho.
Em relao ao Decreto, o procurador-geral da Repblica
ajuizou Reclamao n 17.364 no Supremo Tribunal Federal para
impugnar seu artigo 2, por ofender a deciso do Tribunal no
julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade 3378 acima
comentada.
Como fundamento para a Reclamao, o procuradorgeral afirma que restou impossibilitado lei fixar valor mnimo da
compensao ambiental por empreendimento de significativo
impacto ambiental, sendo que a Unio estabeleceu no Decreto uma
frmula abstrata para o clculo da compensao ambiental,
prevendo, contudo, percentual mximo de impacto ambiental a ser
considerado, o que violaria o entendimento proferido na ADI.
A deciso da reclamao, relatada pelo Ministro Roberto
Barroso, foi pelo no seguimento. Entendeu a Corte Suprema que o
artigo 31-A do Decreto n 4.340/2002, acrescido pelo Decreto
n 6.838/2009, no afronta a autoridade do acrdo proferido na ADI
3.378, estando ausente a estrita pertinncia entre o ato reclamado e o
dispositivo da deciso-paradigma, restando inaplicvel a teoria da
transcendncia dos motivos determinantes. Assim, no existiria
relao de estrita identidade entre o ato impugnado e o parmetro de
controle.

67

6 ANLISE DO RECURSO ESPECIAL N 896.863 DF:

COMPENSAO X INDENIZAO
Cuida-se de recurso especial em sede de ao civil
pblica interposta pelo Ministrio Pblico do Distrito Federal e
Territrios contra o Distrito Federal, a Companhia Urbanizadora da
Nova Capital do Brasil NOVACAP e a Quacil - Construes,
Terraplenagem, que buscava a responsabilizao por danos ao meio
ambiente causados por obra de pavimentao asfltica. O Tribunal
de origem julgou procedente a ao em obrigao de fazer e
pagamento de indenizao pelos danos ambientais irreversveis,
atestados por prova tcnica.
Entendeu o Tribunal de origem pela condenao em
obrigao de fazer e indenizar ao Distrito Federal e Companhia
Urbanizadora da Nova Capital do Brasil NOVACAP, tendo em
vista que restou comprovado ter a construo da Via HI-60 e da
ponte sobre o Crrego Cabea-de-Veado resultado na ocorrncia de
danos ao meio ambiente, como a retirada da cobertura vegetal de
preservao permanente; a modificao da rea de Preservao
Permanente; a criao de um anteparo fsico livre circulao de
animais da unidade de conservao; impactos negativos pela
interrupo parcial do corredor ecolgico, representado pela
descontinuidade da mata de galeria, gerada pela construo da ponte
e que dificultou o livre fluxo de animais em direo ao Lago
Parano; a quebra do tnue equilbrio ecolgico existente no
ecossistema mata ciliar; a restrio parcial livre circulao de
animais silvestres, em funo da via asfaltada (HI-60), que
intensificou o processo de insularizao; e aumento da
vulnerabilidade da unidade de conservao nas proximidades da
obra.
Fundamentou o Tribunal a deciso na responsabilidade
objetiva pelos danos ambientais, prevista no artigo 14, pargrafo 1,
da Lei n 6.938/81 (Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente) e
na inexistncia de confuso entre compensao e indenizao
ambiental, pois a primeira decorre de autorizao administrativa, ou
seja, de atividade lcita, e na responsabilidade objetiva, independente
de ofensa lei ou qualquer regulamento. J a indenizao decorre de
ato ilcito, o qual restou comprovado no caso em anlise.
68

Indignados, os rus da ao civil pblica interpuseram

recurso especial, sob o fundamento de que fora violado o artigo 36,
caput e pargrafos, da Lei n 9.985/2000, sob o argumento de que
no cabe indenizao por danos ambientais causados pelo mesmo
fato ensejador da compensao ambiental, caracterizando bis in
idem. Argumento a NOVACAP que a indenizao pelos danos
irreversveis seria incompatvel com o regulamento do licenciamento
ambiental, pois a compensao consistente em cesso de 440
hectares unidade de conservao j havia ocorrido. Ademais, aduz
o Distrito Federal violao ao artigo 535, inciso II, do Cdigo de
Processo Civil, por entender haver omisso do Tribunal por no se
referir expressamente ao artigo malferido, embora tenha trazido seu
contedo.
Aos recursos especiais, relatados pelo Ministro Castro
Meira, foi negado provimento unanimidade, entendendo pela
manuteno do acrdo recorrido. Ante os fundamentos trazidos no
voto, o Relator aborda inicialmente o contedo do artigo 36 da Lei
n 9.985/2000, julgado constitucional pelo Supremo Tribunal
Federal, exceo do 1, na ADI 3378, conforme elucidado
anteriormente. Afirma o voto que a Corte Suprema, ao reconhecer a
constitucionalidade do dispositivo, reconheceu claramente a relao
entre a compensao ambiental e o princpio do usurio-pagador,
permitindo que recursos naturais sejam autorizados mediante
autorizao do Poder Pblico competente.
Entendeu ainda o Relator que a compensao ambiental
prvia, possuindo contedo reparatrio para que o empreendedor
destine parte de seus esforos para equilibrar o uso dos recursos
naturais previstos no estudo de impacto ambiental com aes de
proteo do meio ambiente. A indenizao, ao contrrio, trata-se de
atitude posterior ocorrncia do dano, o qual dever ser reparado ou
indenizado pelo degradador, conforme previsto no artigo 225, 3,
da Constituio Federal de 1988. Por tais razes, no se inclui no
mbito do dano posterior aquele prvio previsto e autorizado pelos
rgos ambientais no estudo prvio no processo de licenciamento, j
devidamente compensado.
Para o Relator, acertadamente, os institutos da
compensao e da indenizao tm natureza distinta, no
configurando, portanto, bis in idem a cobrana de indenizao por
69

danos posteriores com a compensao feita anteriormente ainda na

fase de implantao do projeto, vinculada ao contedo do estudo
prvio de impacto ambiental, constitucionalmente previsto.
Sobre a importncia do estudo de impacto ambiental, o
Relator em seu voto afirma que claramente vinculado garantia do
direito ao meio ambiente equilibrado e corresponde melhor
expresso legislativa dos princpios da publicidade e da participao
popular.
Quanto compensao ambiental prevista na Lei n
9.985/2000, o Relator afirma que o estudo compreende duas
concluses necessrias para que haja a compensao: a viabilidade
ambiental do empreendimento e a percepo do potencial impacto a
ser causado pela futura utilizao de recursos ambientais para sua
realizao. Assim, observa-se que a compensao no seria possvel
quando o projeto for invivel ou quando no h a visualizao do
dano, devendo o estudo mensurar este dano provvel e indispensvel
atividade e tambm determinar as condicionantes para reduzir
estes impactos ou evitar os danos colaterais.
Para o Relator, portanto, a compensao ambiental
prevista na Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao,
em interpretao conforme Constituio Federal brasileira,
restrita aos danos previstos no estudo prvio de impacto ambiental e
seu respectivo relatrio, sendo que estes devem ser absolutamente
necessrios e inevitveis para a instalao do empreendimento.
Assim, os danos no contemplados no estudo e tambm
os evitveis no esto sujeitos compensao: os primeiros, caso
ocorram, podero ensejar dever de reparao ou indenizao e os
segundos devem ser evitados custa do empreendedor, tudo como
medida de limitao da utilizao de recursos naturais e do
cumprimento do dever de zelar pelo meio ambiente, bem de uso
comum do povo.
Analisando o caso, o Relator entendeu que o Tribunal a
quo acolheu laudos tcnicos que comprovavam serem os danos
causados permanentes e que poderiam tomar maiores propores se
no houvesse a devida conservao. Afirma que a indenizao
fixada em R$ 116.532,00 (cento e dezesseis mil, quinhentos e trinta
e dois reais) estaria justificada pela existncia de danos ambientais
70

gerados pela obra que no foram contemplados por medidas que os

minorassem ou evitassem.
Portanto, no haveria como fundamentar a compensao
entre o dano fixado na sentena e a cesso de terras para unidade de
conservao tanto pela falta de respaldo no artigo 36 da Lei n
9.985/2000, quanto pela existncia de danos que poderiam ser
evitados ou minorados por medidas no tomadas pelos recorrentes.
Concluiu o Relator afirmando que o simples fato de o
Governo do Distrito Federal gravar determinado espao como rea
de conservao ambiental no lhe permite degrad-lo como queira
como queria.
Da anlise dos fundamentos constantes do acrdo ora
em anlise e de tudo o que foi exposto, possvel identificar que o
julgamento do presente Recurso Especial contribuiu para elucidar a
discusso acerca do tema da compensao ambiental, inovador e de
grande importncia para preveno de danos ambientais, no sentido
de confirmar a necessidade de que sejam exigidas tanto a
compensao ambiental dos danos previstos no estudo prvio de
impacto ambiental e quanto da indenizao pelos danos no
previstos causados e da possibilidade de cumulao entre ambas,
visando a proteo do meio ambiente para as presentes e futuras
geraes.
7 CONCLUSO
Aps quinze anos da promulgao da Lei que institui o
Sistema Nacional das Unidades de Conservao, verifica-se que
muitos foram os aspectos positivos, como o aumento do nmero de
espaos protegidos, que protegem importantes reas e ecossistemas e
que trazem uma limitao atividade predatria do ser humano
sobre a natureza, para preservao dos processos ecolgicos
essenciais e da biodiversidade brasileira, e da conscientizao sobre
a importncia do meio ambiente, mediante unidades de proteo
integral e tambm de uso sustentvel.
Um dos aspectos mais controvertidos da Lei est
presente no instituto da compensao ambiental, previsto no artigo
71

36. O artigo prev que os danos ambientais verificados no estudo

prvio de impacto ambiental, quando necessrios e no sendo
possvel sua eliminao, devem ser previamente compensados,
mediante a conservao ou implantao de unidade de conservao
de proteo integral, salvo se o empreendimento impactar unidade
especfica, caso em que esta dever ser a beneficiada.
O instituto busca efetivar o princpio do usurio-pagador
e do poluidor-pagador, sendo sua natureza jurdica a de reparao
prvia ou antecipada dos danos futuros, sendo essencial quando no
h tecnologia disponvel para evitar que certos danos sejam causados
em empreendimentos que sejam considerados essenciais.
Sobre a compensao ambiental, foi visto que foi
declarado constitucional pelo Supremo Tribunal Federal, com
exceo de expresso contida em seu pargrafo 1. Uma das
principais discusses acerca do instituto era que caracterizaria bis in
idem quanto futura indenizao dos danos causados.
Entretanto, conforme visto pela doutrina especializada e
pelo entendimento do Superior Tribunal de Justia, no julgamento
do Recurso Especial n 896.863-DF, a compensao ambiental
prevista na Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao
restrita aos danos previstos no estudo prvio de impacto ambiental e
seu respectivo relatrio, sendo que estes devem ser absolutamente
necessrios e inevitveis para a instalao do empreendimento.
Assim, os danos no contemplados no estudo e tambm
os evitveis no esto sujeitos compensao, mas indenizao
futura. Por tais motivos no caracteriza dupla imputao, sendo
institutos jurdicos diversos e com diferentes finalidades.
REFERNCIAS
ARAGO, Alexandra O princpio do poluidor pagador: pedra
angular da poltica comunitria do ambiente. So Paulo: Instituto O
Direito por um Planeta Verde, 2014.
AYALA, Patryck de Arajo; CODONHO, Maria Leonor Paes
Cavalcanti Ferreira; SILVEIRA, Paula Galbiatti. Espaos territoriais
especialmente protegidos, Cdigo Florestal e demais formas de
72

proteo. LEITE, Jos Rubens Morato (coor.). Manual de direito

ambiental. So Paulo: Ed. Saraiva, 2015.
BECHARA, Erika. Licenciamento ambiental na Lei do Sistema
Nacional das Unidades de Conservao (SNUC). So Paulo: Atlas,
2009.
BENJAMIN, Antnio Herman. O regime brasileiro de unidades de
conservao. Revista dos Tribunais Online: Revista de Direito
Ambiental, 2001.
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica
Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988.
Braslia, DF: Senado Federal, 1988.
_____. Decreto n 2.519, de 16 de maro de 1998. Promulga a
Conveno sobre Diversidade Biolgica, assinada no Rio de Janeiro,
em 05 de junho de 1992. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D2519.htm>. Acesso
em: 18 jul. 2015.
_____. Decreto n 6.848, de 14 de maio de 2009. Altera e acrescenta
ao Decreto n 4.340, de 22 de agosto de 2002, para regulamentar a
compensao ambiental. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20072010/2009/Decreto/D6848.htm>. Acesso em: 18 jul. 2014.
_____. Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispe sobre a
Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de
formulao e aplicao, e d outras providncias. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6938.htm>. Acesso em:
18 jul. 2015.
_____. Lei n 9.985, de 18 de julho de 2000. Regulamenta o art. 225,
1o, incisos I, II, III e VII da Constituio Federal, institui o
Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza e d
outras providncias. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9985.htm>. Acesso
em: 18 jul. 2015.
_____. Lei n 12.651, de 25 de maio de 2012. Dispe sobre a
proteo da vegetao nativa; altera as Leis nos 6.938, de 31 de
agosto de 1981, 9.393, de 19 de dezembro de 1996, e 11.428, de 22
73

de dezembro de 2006; revoga as Leis nos 4.771, de 15 de setembro

de 1965, e 7.754, de 14 de abril de 1989, e a Medida Provisria no
2.166-67, de 24 de agosto de 2001; e d outras providncias.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20112014/2012/lei/l12651.htm>. Acesso em: 18 jul. 2015.
_____. Superior Tribunal de Justia. Recurso Especial n. 896.863DF. Relator: Min. Castro Meira. Julgado em: 19 mai. 2011.
Disponvel em: <http://www.stj.jus.br>. Acesso em: 14 jul. 2015.
_____. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de
Inconstitucionalidade 3.378-6 Distrito Federal. Relator: Ministro
Carlos Britto.
_____. Supremo Tribunal Federal. Reclamao 17.364 Distrito
Federal. Relator: Ministro Roberto Barroso. Julgado em: 13 mar.
2014. Disponvel em:
CMARA FEDERAL DE COMPENSAO AMBIENTAL.
Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/areas-protegidas/camarafederal-de-compensacao-ambiental>. Acesso em: 18 jul. 2015.
[CDB] CONVENO SOBRE DIVERSIDADE BIOLGICA.
Disponvel em:
<http://www.mma.gov.br/estruturas/sbf_chm_rbbio/_arquivos/cdbp
ort_72.pdf>. Acesso em: 18 jul. 2015.
DERANI, Cristiane. Direito ambiental econmico. So Paulo: Max
Limonad, 1997.
LECEY, E. Os espaos especialmente protegidos na Lei dos Crimes
contra o Meio Ambiente. In: COLETIVO. Meio Ambiente. Srie
Grandes Eventos. Braslia: ESMPU, 2004. Disponvel em:
<http://escola.mpu.mp.br/linha-editorial/outras-publicacoes/seriegrandes-eventos-meio-ambiente/serie-grandes-eventos-meioambiente>. Acesso em: 3 abr. 2013.
LEITE, Jos Rubens Morato, AYALA, Patryck de Arajo. Dano
ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial: teoria e
prtica. 4. ed. Revista, Atualizada e Ampliada. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2011.

74

MILAR, dis. Direito do ambiente: doutrina, jurisprudncia,

glossrio. 5. ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007.
SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional. 3. ed. So
Paulo: Malheiros, 2000.
VENNCIO, Marina Demaria. A proteo da Biodiversidade nas
reas naturais protegidas: uma breve anlise dos sistemas da Costa
Rica e do Brasil. In: LEITE, Jos Rubens Morato; PERALTA,
Carlos E. (Org). Perspectivas e desafios para a proteo da
biodiversidade no Brasil e na Costa Rica. So Paulo: Instituto O
Direito por um Planeta Verde, 2014.

75

Andr Olavo Leite1

Resumo: Apesar de seu carter inovador e de sua particular significncia no
contexto brasileiro, o conceito de reas de Proteo Ambiental (APA) continua a
ser objeto de grande nmero de crticas. Este trabalho procura aprofundar o debate
sobre essas reas, ao identificar se as dificuldades ligadas a esse modelo de rea
protegida podem ser reputadas ao prprio modelo jurdico de APA. Com esse
objetivo, em um primeiro momento o trabalho demonstra que o conceito de APA
tem origem no conceito portugus de Parques Naturais, que por sua vez
corresponde a um transplante do modelo francs de Parcs Naturels Rgionaux, e
essa constatao permite questionar se a problemtica ligada a esse modelo de
rea protegida inerente ao prprio modelo que foi importado, ou se ela fruto da
qualidade do seu transplante para o direito brasileiro. Afim de esclarecer essa
questo, so apresentados, analisados e comparados os dois modelos estrangeiros
mencionados e o modelo brasileiro de APA, demonstrando que o transplante desse
conceito para a legislao brasileira apresenta uma srie de deficincias,
principalmente porque as preocupaes e objetivos que levaram o legislador
estrangeiro a pensa-lo, no foram acolhidos pelo modelo brasileiro. Por fim,
mostra-se que, como os problemas sociais que inspiraram a criao do modelo
estrangeiro frequentemente podem ser observados em diferentes regies
brasileiras, a deficincia do transplante que deu origem s APA tem levado o
legislador estadual a criar novos tipos de unidades de conservao baseados no
modelo que inspirou a criao das APA.
Palavras-chave: Direito comparado. Direito Ambiental. reas Protegidas. reas
de Proteo Ambiental.
Abstract: Despite its innovative character and its particular significance in the
Brazilian context, the concept of reas de Proteo Ambiental (APA) continues
to receive a number of criticisms. This paper aims at identifying if the problems
pointed out on that concept of protected areas are related to its legal
characteristics. In a first moment, we show that the concept of APA is a transplant
of the Portuguese concept of Parques Naturais, which in its turn is a transplant

Membro do laboratrio GF (EGST, Le Mans, Frana) e da Socit Franaise pour le Droit de

lEnvironnement. Doutorando do Conservatoire National des Arts et Mtiers (heSam universit), com
tese em cotutela com o Programa de Ps Graduao em Direito da Universidade Federal de Santa
Catarina (Brasil). Bolsa cole Doctorale Abb Gregoire (Frana).

76

of the French concept of Parcs Naturels Rgionaux. The recognition of the

foreign origins of the concept of APA, allows us to enquire if the problems
identified in the concept of APA are inherent to the concept that was transplanted
to Brazilian law, or if they are the result of its transplant. In order to address that
question, we present, analyse and compare the Portuguese concept of Parques
Naturais, the French concept of Parcs Naturels Rgionaux and the Brazilian
concept of APA, demonstrating that their transplant to Brazilian law presents
several problems, specially because the main objectives that led the foreign
legislator to create it, were not transplanted to Brazilian law. As a result, the
features of the Brazilian concept of APA are very different and led to results very
different from those expected, and in the last part of the paper we show that,
because Brazils national legislation lacks a concept of protected areas similar to
those of Parques Naturais and Parcs Naturels Rgionaux, some Brazilian
federated States have in recent years enacted their own concepts of protected areas
similar to them.
Key-words: Comparative Law.
Environmental Protection Areas.

Environmental

Law.

Protected

Areas.

1 INTRODUO
A categoria das reas de Proteo Ambiental (APA)
surgiu no ordenamento jurdico brasileiro no comeo da dcada de
1980, inovando por ser a primeira categoria de rea protegida2 do
direito nacional a permitir a afetao de terras privadas - e a
consequente permanncia de populaes residentes, e a buscar a
conciliao das atividades e interesses econmicos dessas
populaes com a conservao dos elementos naturais. Embora no
se trate do primeiro modelo brasileiro de rea protegida a buscar
integrar conservao e explorao controlada dos recursos naturais 3,
trata-se sem dvida de uma categoria inovadora, pois introduziu no
ordenamento nacional os primeiros traos de uma tendncia que
atualmente se encontra presente em boa parte dos direitos dos

Neste trabalho empregamos o conceito de rea protegida mais amplamente aceito pelas comunidades
cientfica e politica, que aquele elaborado e mantido pela Unio Internacional para Conservao da
Natureza. Como tivemos ocasio de mostrar em outros trabalhos, trata-se do conceito de rea
protegida que serviu como base para o conceito de rea protegida da Conveno sobre diversidade
biolgica (cujo anteprojeto foi elaborado pela UICN), que por sua vez serviu de inspirao para o
conceito de unidade de conservao da Lei no 9.985 de 18 de julho de 2000.
Esse mrito pertence categoria das Florestas Nacionais (FLONA), criada em 1934.

77

pases: reas protegidas habitadas e com uma clara preocupao com

o desenvolvimento econmico local.
Apesar de seu carter inovador e de sua particular
significncia, por ter surgido em um contexto de grandes crticas aos
reassentamentos de populaes tradicionais para a criao de reas
protegidas (e em um pas que ganhava destaque na mdia
internacional por esse tipo de prtica4), o conceito de APA continua
a ser objeto de crticas, que embora estejam longe de serem
unnimes5, partem do prprio seio do movimento conservacionista
brasileiro. Embora algumas dessas crticas tambm sejam feitas
especificamente ao uso que as autoridades pblicas fazem desse
instrumento, em geral elas se referem ao prprio modelo jurdico
presente na legislao, afirmando que a criao desses espaos no
garante uma proteo eficaz dos recursos naturais neles contidos, e
que trata-se de um mero instrumento de zoneamento.
Este trabalho procura aprofundar esse debate, ao
identificar os motivos que levaram sua criao, qual o interesse em
sua incluso no direito brasileiro e se as crticas que essas reas
protegidas vm recebendo efetivamente devem ser imputadas ao seu
modelo jurdico.
Para responder a essas questes, em um primeiro
momento o trabalho analisa as origens do instrumento jurdico das
APA, demonstrando que se trata de um conceito do direito
estrangeiro que foi recepcionado pelo ordenamento brasileiro. Essa
constatao permite questionar se a problemtica ligada a ele se
encontra no prprio modelo de rea protegida que foi importado (ou
seja, se o problema seria inerente ao modelo estrangeiro), ou se o
problema est ligado ao seu transplante para o direito.

Um exemplo mais recente pode ser visto na matria Conservation and the rights of tribal people
must go hand in hand publicada no jornal britnico The Guardian (WOODMAN, 2015).
Um exemplo particularmente interessante de vises contraditrias sobre esse instrumento pode ser
visto em publicaes respectivamente de Maria Tereza Jorge Pdua e Paulo Nogueira Neto, duas
importantes figuras do movimento conservacionista brasileiro. Enquanto a primeira afirma que essas
reas protegidas no passam de um ordenamento territorial e que elas confundem a opinio
pblica pois, na maioria dos casos [...], no diferem das reas vizinhas a elas (PDUA, 2001, p.
427, 430), o segundo afirma que trata-se de um tipo de rea protegida que alcanou grande sucesso
desde o seu incio (NOGUEIRA-NETO, 2001, p. 364).

78

Na sequncia, portanto, o conceito jurdico de Parcs

Naturels Rgionaux (PNR), no qual as APA brasileiras foram
inspiradas, apresentado em linhas gerais, buscando identificar o
contexto social em que ele foi criado e a quais preocupaes
especficas o legislador francs buscava responder com a criao
desse modelo de rea protegida. Mostra-se que, em seu pas de
origem, o conceito de PNR conheceu grande sucesso e permitiu
tratar de forma sistmica uma srie de necessidades sociais,
constituindo um verdadeiro instrumento de desenvolvimento
econmico calcado na proteo do patrimnio cultural e natural.
No por acaso, ele foi transplantado para diversos outros sistemas
jurdicos nas dcadas seguintes, com maior ou menor sucesso.
Depois, analisado o modelo portugus de Parques
Naturais, por sua vez oriundo do conceito francs de PNR,
mostrando que o transplante desse conceito teve como objetivo
combater os mesmos problemas que haviam levado criao do
conceito de PNR na Frana alguns anos antes. Por esse motivo, ele
preservou a maior parte das caractersticas que diferenciam o
modelo de PNR dos mais de quarenta instrumentos jurdicos de
proteo dos espaos naturais com que conta o direito francs.
Continuando, o trabalho analisa o modelo brasileiro de
APA luz dos conceitos de PNR e de Parques Naturais,
demonstrando que o transplante desse conceito para a legislao
brasileira apresenta uma srie de deficincias, principalmente porque
as preocupaes iniciais que estavam presentes e levaram o
legislador estrangeiro a pensa-lo, no foram acolhidas pelo modelo
brasileiro. Mostra-se que essa simplificao do conceito preservou
to somente seu carter de instrumento de zoneamento, perdendo-se
as principais caractersticas que o definem no direito estrangeiro.
Por fim, mostra-se que, como os problemas que
inspiraram a criao do modelo estrangeiro frequentemente podem
ser encontrados em algumas regies brasileiras, e como esses
problemas no foram contemplados de maneira satisfatria pelos
instrumentos existentes no ordenamento brasileiro, em pelo menos
dois casos a deficincia do transplante que deu origem s APA levou
o legislador estadual a criar novos tipos de unidades de conservao
que possuem ligao prxima com o modelo francs de Parcs
Naturels Rgionaux.
79

2 AS ORIGENS DO MODELO DE REA DE PROTEO

AMBIENTAL
O comparatista escocs Alan Watson (WATSON, 1996,
p. 335) certa vez afirmou que na maior parte dos lugares e na maior
parte das vezes, emprstimos6 so a mais frutfera forma de evoluo
do direito. Segundo esse autor, emprstimos (uma metfora para
o conceito de transplantes legais, cunhado por ele no incio dos anos
1970) tm por objeto regras de direito [...] instituies, conceitos
legais e estruturas que so emprestadas, e no o esprito do
ordenamento jurdico e podem ser definidos como a migrao de
uma regra ou de um sistema de leis, de um pas para outro, de um
povo para outro (WATSON, 1993, p. 21). Alm disso, segundo ele,
esses transplantes legais podem ocorrer em todos os tamanhos e
formas: do emprstimo de uma nica regra at (teoricamente) quase
um ordenamento inteiro (WATSON, 1996, p. 335). Apesar de
algumas crticas que a teoria dos transplantes legais continua a
receber, ela permanece particularmente influente na cincia do
direito comparado, constituindo uma tradio de pesquisa
particularmente prolfica e que vem buscando compreender melhor
as condies e implicaes da circulao de conceitos legais entre
pases doadores e receptores, por assim dizer.
Embora esse fato no tenha chamado muita ateno da
doutrina nacional, o direito brasileiro que trata da proteo dos
espaos naturais um campo particularmente frtil para esse tipo de
anlises, pois, a julgar pelo que se observa nesse nicho especfico do
direito, possvel que Watson esteja realmente certo: diversos dos
seus conceitos e modelos tm origem em ordenamentos jurdicos
estrangeiros, e foram transplantados para o direito brasileiro com
6

O termo original borrowings. Tradicionalmente o termo empregado pela doutrina comparatista,

especialmente at meados do sculo XX, recepo do direito (ver, por exemplo, Imre Zajtay
(1957)). A partir da segunda metade do sculo XX, com a prpria evoluo da disciplina do direito
comparado, outras variaes desse conceito foram sendo elaboradas, buscando explicar em maior
detalhe o processo de importao e exportao de conceitos jurdicos entre diferentes ordenamentos e
no seio de um mesmo ordenamento. Por exemplo, o jurista italiano Rodolfo Sacco prefere o conceito
de formantes legais, ao passo que o jurista e socilogo alemo Gunther Teubner utiliza o conceito de
irritantes legais, termos esses que possuem implicaes ligeiramente diferentes. Um terceiro caso,
particularmente influente, o do conceito de transplantes legais, formulado por Watson como parte
de sua teoria de que o principal meio de evoluo dos direitos dos pases o transplante de partes
(maiores ou menores) da legislao de outros pases.

80

objetivos e caractersticas jurdicas mais ou menos diferentes

daquelas de seus ordenamentos originrios.
Um desses casos concerne especificamente as reas de
Proteo Ambiental brasileiras, que surgiram no ordenamento
jurdico brasileiro no incio da dcada de 1980, inovando por serem
as primeiras reas protegidas brasileiras a permitir a afetao de
terras privadas e a permanncia de populaes residentes. Desde
muito a doutrina brasileira vem reconhecendo as origens
estrangeiras desse conceito, e frequentemente nota-se que ele possui
caractersticas semelhantes s dos Parques Naturais europeus
(MEDEIROS, 2006, p. 54), ou at mesmo das Reservas do
Programa Man and Biosphere da UNESCO (PDUA, 2001, p. 425).
Essas, alis, mais tarde deram origem a um instrumento jurdico
especfico no direito brasileiro (Reservas da Biosfera, contemplado
na Lei no 9.985/2000 mas hors Sistema Nacional de Unidades de
Conservao), e nesse caso essas duas categorias corresponderiam a
mais uma redundncia, dentre as diversas que frequentemente so
apontadas na Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao
da Natureza (SNUC).
Esse no o caso7, pois segundo o prprio proponente
do modelo brasileiro de APA, o ambientalista brasileiro Paulo
Nogueira Neto ( poca Secretrio Especial do Meio Ambiente,
cargo equivalente ao do atual Ministro do Meio Ambiente), de fato a
inspirao para trazer esse modelo para o Brasil foram os Parques
Naturais portugueses, que ele havia visitado alguns anos antes
(NOGUEIRA-NETO, 2001, p. 364).
Segundo esse autor, em Portugal ele teve contato com a
equipe governamental responsvel por assuntos ambientais, com
quem visitou o Parque Natural da Arrbida, situado no distrito de
Setbal. Inspirado nesse exemplo, ele teve a ideia de fazer algo
semelhante neste lado do Atlntico, e juntamente com o senador
Alosio Chaves, discutiram, adaptaram realidade brasileira e
encaminharam ao Executivo o projeto que se tornou a Lei no 6.902

Trata-se, portanto, de um modelo de rea protegida distinto das Reservas da Biosfera, que, como dito,
no Brasil correspondem a um instrumento especfico do direito interno, diferentemente de outros
pases que preferiram proteger os espaos naturais correspondentes por meio de instrumentos
jurdicos que j existiam em seus ordenamentos.

81

de 27 de abril de 1981, que dispe sobre a criao de Estaes

Ecolgicas, reas de Proteo Ambiental e d outras providncias.
Ainda de acordo com ele, a possibilidade de estabelecimento de
limitaes de uso aos proprietrios das terras afetadas foi uma
questo central em suas discusses com o senador Chaves, e embora
a primeira proposta apresentada a ele contivesse restries que
foram consideradas excessivas, sua segunda proposta foi aceita de
pleno.
De fato a questo da possibilidade de estabelecimento de
limitaes de uso aos proprietrios das terras afetadas constitui um
elemento central no apenas do modelo portugus de Parques
Naturais, mas tambm do modelo francs de Parcs Naturels
Rgionaux (PNR), que a verdadeira origem desse conceito de rea
protegida. Mas, como se ver a seguir, em seu contexto de origem
esse modelo possui outras caractersticas fundamentais que o
distinguem das mais de quarenta categorias de reas protegidas
existentes no ordenamento francs. Mais que isso, o zoneamento no
constitui um fim em si prprio e elemento meramente instrumental
nesse modelo de rea protegida, cujas demais caractersticas lhe
permitem responder a uma srie de problemticas interdependentes,
atravs da busca por um novo modelo de desenvolvimento
socioeconmico calcado na defesa do patrimnio natural e do
patrimnio cultural associado.
3 DOS PARCS NATURELS RGIONAUX FRANCESES AOS
PARQUES NATURAIS PORTUGUESES
O modelo de Parques Naturais surgiu na legislao
portuguesa por meio do Decreto-Lei no 613 de 27 de julho de 1976,
que em seu prembulo informa tratar-se de um desdobramento (a) da
lei de 9 de 19 de junho de 1970, que havia inovado no ordenamento
do pas ao permitir o estabelecimento de reservas com diferentes
objectivos especficos que ficavam sujeitas ao regime florestal
obrigatrio8; e (b) da criao da Secretaria de Estado do Ambiente
8

O decreto-lei de 1976 substituiu integralmente a lei de 1970, que havia, dentre outras coisas,
recepcionado o modelo de Parques Nacionais. At 2015, apenas um parque desse tipo foi criado no
pais.

82

alguns anos antes, que permitiu ao pas adotar uma perspectiva de

aco integrada de todos os aspectos que influenciam o ambiente 9
(PORTUGAL, 1976a).
Segundo esse documento, a introduo no direito
portugus da concepo europeia de parque natural iria ao
encontro das realidades geogrficas e demogrficas do Pas, cujas
paisagens humanizadas resultam de uma interveno por vezes
milenria e praticamente estendida a todo o espao fsico do
territrio (PORTUGAL, 1976a). De fato, seguindo o exemplo
notrio do modelo americano de National Parks - que desde um
sculo antes vinha sendo incorporado s mais diferentes legislaes
pelo mundo, inclusive a Brasileira e a Portuguesa - trata-se tambm
de um transplante legal, mas dessa vez tendo como base o modelo
francs de Parcs Naturels Rgionaux (FRADE, 1999, p. 80).
3.1 Parques naturais la franaise
As origens desse modelo na realidade podem ser
traadas at 1964, quando o ministrio da agricultura francs
confiou recm-criada Dlgation interministrielle
lamnagement du territoire et lattractivit rgionale (DATAR) a
misso de planejar um modelo de parques menos rgido que aquele
de parques nacionais, reservados essencialmente a reas desabitadas
ou esparsamente habitadas10. A DATAR, literalmente Delegao
interministerial para o ordenamento do territrio e a atratividade

O que o legislador portugus quer dizer, nesse caso, que a Secretaria de Estado do Ambiente tinha
objetivos mais amplos do que a conservao do aspecto natural do ambiente, isso , que sua misso
era proteger o ambiente em sentido mais amplo, incluindo seus aspectos artificiais e culturais. Da a
necessidade de criar ou importar outros modelos de reas protegidas.

10

Para que o modelo americano de parques nacionais pudesse ser recepcionado pelo direito francs,
algumas adaptaes foram feitas de forma a conciliar esse modelo com as caractersticas
demogrficas, culturais e geogrficas do pas. Assim, desde seu transplante para o direito francs em
1960, o modelo de Parcs Nationaux conta com um sistema de zoneamento com o objetivo de
permitir a permanncia de populaes locais, notadamente nas tradicionais paisagens de montanha do
pas. Para mais informaes, ver nosso artigo Desenvolvimento sustentvel no paradigma francs de
parques nacionais (OLAVO LEITE, 2013); o artigo Parcs nationaux : fin ou renouveau d'un
modle juridique ? de Raphal Romy (2007); e principalmente o captulo Lmergence de lide de
parc national en France : de la protection des paysages lexprimentation coloniale de Adel Selmi
(2009).

83

regional, tem como objetivo preparar as orientaes e pr em

prticas as polticas pblicas em matria de ordenamento e de
desenvolvimento do territrio, fazendo com que as diferentes
instituies pblicas ajustem suas aes respectivas [...] e faam
convergir os meios de que elas dispem, rumo aos objetivos que
globalmente ultrapassam a responsabilidade e a ao de cada uma
delas. Por contar com uma misso evidentemente multidisciplinar e
multi-institucional, que requer constantemente a possibilidade de
recorrer mediao e [uma] autoridade [superior] (FRANCE,
2015), institucionalmente ela se encontra sob a autoridade direta do
Primeiro Ministro do pais.
A atribuio a ela da tarefa de criar um novo modelo de
rea protegida est ligada ao reconhecimento, pelo governo francs
de ento, no apenas de que essa comisso conta com a necessria
amplitude temtica e de objetivos, mas principalmente de que a
estratgia tradicional das reas protegidas poderia ser adaptada para
responder simultaneamente a uma srie de desafios que vinham se
apresentando e que tinham como elemento de ligao a questo do
ordenamento do territrio, tema que, como se ver adiante, vinha
sendo formulado na Frana desde a dcada de 1940 e havia ganho
especial interesse durante as chamadas Trente Glorieuses, o
perodo que se seguiu Segunda Guerra Mundial.
Trata-se de uma poca lembrada principalmente pela
intensa modernizao tecnolgica e pelas profundas transformaes
nas estruturas sociais do pas. Apesar dos grandes avanos
econmicos e tecnolgicos que propiciou, e em grande medida por
causa deles, esse perodo tambm se caracterizou pelo (a)
empobrecimento das velhas regies rurais do pas, (b) por
acentuadas taxas de xodo das populaes rurais, (c) pelo inchao
das grandes cidades, (d) pela multiplicao de centros urbanos
carentes de espaos verdes e de descanso; e, evidentemente, (e) pela
crescente degradao dos espaos naturais e seminaturais franceses
que historicamente vinham sendo ocupados e explorados por meio
de tcnicas tradicionais, e que tm nessas atividades e nessas
populaes elementos importantes da identidade cultural regional e
nacional (BARON-YELLS, 2005).
So essas transformaes, em particular, que levam as
autoridades pblicas francesas a reconhecerem que (a) o caractere
84

especfico das paisagens regionais francesas poderia ser um

elemento importante na reconverso de suas velhas regies
industriais e rurais, atraindo potenciais investidores e fixando as
populaes locais em suas prprias regies de origem, que (b) seria
possvel associar outras estratgias a esse desenvolvimento regional,
para limitar a consumao dos espaos verdes peri-urbanos e
garantir a manuteno de espaos de lazer ao ar livre prximos das
cidades e que (c) para dar conta da crescente necessidade de
proteo da diversidade biolgica e de aumento das superfcies
afetadas, seria necessrio desenvolver instrumentos jurdicos
capazes de conciliar a conservao do patrimnio natural com a
presena humana, evitando os altos custos de desapropriao
impostos pelos parques nacionais (BARON-YELLS, 2005). Em
suma, poca se identificou que seria possvel desenvolver um
instrumento capaz mobilizar as populaes das regies em torno de
um projeto de desenvolvimento comum, baseado na valorizao das
suas riquezas naturais e culturais.
nesse contexto que entre 25 e 30 de setembro de 1966 a
DATAR organiza em Lursen Provence as Journes Nationales
dE tudes sur Les Parcs Naturels Rgionaux, que renem uma centena
de personalidades de diferentes setores da sociedade (socilogos,
arquitetos, dirigentes de associaes de proteo da natureza e de
turismo, artistas, tcnicos, polticos, agricultores, madeireiros, dentre
outros) para debater e dar forma ao conceito de Parcs Naturels
Rgionaux (CHIVA, 2008, p. 19).
O decreto de criao (Dcret n67-158) dos PNR,
assinado por Charles de Gaulle em 1 maro de 1967, conferiu ao
modelo de PNR as seguintes caractersticas11:
a) So compostos pela totalidade ou parte do territrio
de uma ou diversas communes (art. 1);
b) Afetam territrios que apresentam um interesse
particular e que merecem ser protegidos e
organizados em funo da qualidade de seu
11

A anlise que se segue se ateve ao regime jurdico dos PNR tal qual estabelecido inicialmente.
Posteriormente diversas dessas caractersticas foram modificadas, mas essas modificaes no so
pertinentes no contexto deste trabalho, pois o objetivo aqui comparar o modelo de PNR que serviu
de base para o conceito de Parques Naturais em Portugal, e depois de APA no Brasil.

85

patrimnio natural e cultural, do turismo e do bemestar e do repouso humano (art. 1). Note-se que a
abordagem escolhida pelo autor do decreto tratar os
bens naturais e culturais associados como elementos
igualmente importantes do patrimnio nacional, que
devem estar simultaneamente presentes na rea a ser
afetada.
c) A iniciativa do pedido de criao da rea protegida
pertence unicamente s prprias communes que
podero ter seus territrios totalmente ou
parcialmente afetados (art. 4). Alm de dar maior
autonomia aos poderes pblicos locais, em um pas
historicamente centralizador, como consequncia
frequentemente os prefeitos realizam audincias
pblicas e sufrgios locais, buscando informar,
convencer e consultar a populao local do interesse
em afetar uma parte ou a totalidade de seu territrio.
d) Aps submetido o pedido de criao pelas communes
interessadas, ele analisado por uma comisso
dirigida pelo Primeiro Ministro e coordenada pela
DATAR, e que composta por representantes dos
ministrios encarregados da cultura, do interior, da
economia, da infraestrutura, da agricultura, da
juventude, dos esportes e do turismo (art. 2).
e) A criao do parque subordinada elaborao de
uma Carta constitutiva que deve comportar uma
srie de documentos e definies: determinao do
organismo pblico ou privado responsvel por sua
gesto e pela animao12 da rea; participao de
representantes dos habitantes e proprietrios locais na
gesto do parque; zoneamento; plano de realizao
da infraestrutura necessria e seus respectivos modos
de financiamento (art. 5). A elaborao dessa Carta
segue um rito especfico, que conta com enquetes
12

O termo original empregado pelo Presidente francs animer, que pode significar, dentre outras
coisas, dar vida ou aparncia de vida; dar movimento; inspirar algum ou impulsionar a agir e
tornar algo mais vivo, mais vvido (LAROUSSE, 2015).

86

pblicas e a manifestao de uma srie de entidades

setoriais.
Posteriormente outros elementos seriam acrescentados
ao regime jurdico desses espaos, como forma de reforar seu
caractere de valorizao dos bens patrimoniais naturais e culturais
locais, e de integrao das populaes locais nos objetivos de
proteo desse patrimnio. No entanto, j em sua origem esse
modelo contava com caractersticas que lhe do feies nicas
(GUIGNIER; PRIEUR, 2012, p. 53) em comparao com outros
modelos de reas protegidas cuja efetividade se baseia unicamente
no poder de polcia, e que nesse sentido se caracterizam por aquilo
que os juristas e cientistas polticos anglfonos chamam command
and control. Como se ver seguir, boa parte dessas caractersticas
foram posteriormente transplantadas para o direito portugus.
Quase cinquenta anos depois, a Frana conta com 49
desses parques em sua rea metropolitana13, que cobrem cerca de 8,5
milhes de hectares ou 15% do territrio francs, e que afetam a
totalidade ou uma parte do territrio de 4.315 communes14, nas quais
vivem mais de 4 milhes de pessoas (FDRATION DES PARCS
NATURELS RGIONAUX DE FRANCE, 2015). Embora os
resultados de cada parque nem sempre estejam altura das
expectativas dos envolvidos, diversos estudos mostram que a
qualidade ambiental (rea total coberta por vegetao florestal,
arbustfera ou herbcea; nmero e quantidade de espaos urbanos
verdes; reduo no uso agrotxicos; preservao de habitats e de
espcies frgeis; diversificao e reduo do impacto ambiental das
atividades agropastoris; dentre outras) e socioeconmica
(valorizao econmica dos bens e servios produzidos na rea do
parque; manuteno da populao rural em suas atividades
tradicionais; menores taxas de desemprego; emprego e renda

13

Em territrios ultramarinos existem outros dois, um na Guiana e outra na Martinica, que cobrem
cerca de 7% do territrio combinado de ambos (INPN, 2015).

14

Na hierarquia francesa das administraes territoriais, as communes correspondem

aproximadamente aos municpios brasileiros. Em ordem de grandeza, elas so seguidas pelos
dpartements, pelas rgions e finalmente pelo governo nacional.

87

baseados no turismo15) das reas do parque so significativamente

superiores mdia do restante do territrio francs (MEDDE, 2014).
3.2 O transplante do conceito de PNR para o ordenamento
portugus
Como visto, o Decreto-Lei no 613/76 de 27 de Julho, que
acrescentou ao rol das reas protegidas portuguesas o conceito de
Parques Naturais, estabelece que a introduo [] da concepo
europeia de parque natural vem de encontro [sic] s realidades
geogrficas e demogrficas do Pas, cujas paisagens humanizadas
resultam de uma interveno por vezes milenria e praticamente
estendida a todo o espao fsico do territrio.
Na sequncia, ele estabelece inequivocamente uma
relao entre preservao dos valores culturais, paisagsticos e
naturais, que so de fato as preocupaes que sustentam a introduo
desse e de outros modelos de reas protegidas no ordenamento do
pais:
A definio de objectos, stios, conjuntos e lugares
classificados vm preencher uma lacuna, quer no s
da Lei 9/70, como tambm da restante legislao de
proteco cultural. De facto, apenas a classificao e o
restauro de monumentos no suficiente para garantir
a permanncia dos valores culturais da paisagem
portuguesa.
Estes valores, marcos indispensveis da cultura e
educao de um povo, tais como a rvore centenria,
a azenha e o povoado rural, o recorte da paisagem
marcado pelas penedias ou pela obra do homem, so
tambm, por outro lado, motivos indispensveis de
agrado e caracterizao prpria sem os quais no h
turismo (PORTUGAL, 1976a, nosso destaque).

15

Em comparao com o restante do territrio francs, as communes afetadas em PNR dispem de um

nmero menor de leitos (entendidos como o potencial de acomodao em hotis, campings, chals e
hospedagens) em relao sua rea (leitos/km2), mas uma taxa duas vezes maior de leitos em relao
sua prpria populao (leitos/habitante) e uma economia turstica que gera duas vezes mais
empregos (MEDDE, 2014, p. 54).

88

E por fim ele deixa claro o papel meramente

instrumental do zoneamento no quadro mais amplo de ordenamento
do territrio:
Por outro lado, h que completar a interveno no
ordenamento biofsico do territrio com a introduo
de conceitos e de critrios de salvaguarda, e racional
gesto de recursos naturais, alargando as intenes da
conservao da natureza e da proteco das paisagens
ao planeamento bsico. Estes aspectos so
fundamentais para uma poltica de desenvolvimento
econmico com base nas potencialidades do territrio
e na sua populao (PORTUGAL, 1976a, nosso
destaque).

Segundo a doutrina especializada, tambm o conceito de

ordenamento territorial de certa forma uma criao francesa
(amnagement du territoire), pois se embora determinados
elementos de planejamento urbano e regional podem ser
identificados em diversos exemplos histricos, foram os franceses, a
partir dos anos 1940 e mais notadamente durante o perodo da
reconstruo que se seguiu Segunda Guerra Mundial, que
desenvolveram o modelo de planificao que contemporaneamente
serve de base para o direito e as polticas pblicas de diversos pases,
inclusive as portuguesas (FRADE, 1999).
Segundo o jurista espanhol Martn Bassols Coma (1981,
p. 4648), cujo pas tambm adotou o modelo francs de
ordenamento do territrio, o modelo francs de amnagement du
territoire distingue-se principalmente por (a) uma forte ligao com
os objetivos progressivamente definidos pela planificao
econmica nacional; (b) um enfoque centralista que no obstante
permite o desenvolvimento de planejamentos de cunho regional e
descentralizados; e (c) pela sua flexibilidade metodolgica, que
permite integrar mltiplos enfoques (geogrficos, econmicos,
fsicos) e incorporar todo tipo de novas tendncias que vo sendo
identificadas (qualidade de vida, proteo da natureza e do meio
ambiente, dentre outras). Nesse sentido, o modelo francs
corresponde a um projeto de valorizao do espao e do territrio, a
partir de uma perspectiva da poltico-econmica e em funo [...] da
busca por uma adequada localizao das atividades econmicas e
dos assentamentos humanos (BASSOLS COMA, 1981, p. 4648).
89

Assim como ocorre com os PNR na Frana

(GUIGNIER; PRIEUR, 2012, p. 5358), o decreto-lei portugus de
1976 inclui o instrumento dos Parques Naturais no quadro mais
amplo do ordenamento do territrio (entendido de forma mais
complexa e multifacetada do que o simples zoneamento), com o
objetivo que esse tipo de rea protegida sirva como mecanismo
planificador para um projeto especfico de desenvolvimento regional
calcado na proteo do meio ambiente. com base nesse objetivo,
portanto, que ele estabelece as demais caractersticas do instrumento
dos Parques Naturais, a saber (PORTUGAL, 1976a, art. 2, inciso 6):
a) So reas de territrio devidamente ordenadas;
b) Seus objetivos so o recreio, a conservao da
Natureza, a proteco da paisagem e a promoo das
populaes rurais;
c) Podem incidir sobre propriedade pblica ou
privada; e
d) Nas quais o zonamento estabelece as aptides e usos
das diferentes parcelas de terreno; e
e) Podem se sobrepor a outras reas protegidas, que se
articulam
numa
estrutura
funcional,
com
regulamentos especficos integrados no regulamento
geral.
Evidentemente a preocupao regional no se fez to
presente no modelo portugus, talvez em funo da extenso do
pas, e isso notado tanto na ausncia de preocupaes maiores com
o carter regional dos elementos patrimoniais que devem ser
protegidos, quanto na ausncia de preocupaes com a participao
da populao local nas instncias de deciso que vo desde a criao
do parque at a sua administrao. Apesar dessas questes, que em
parte foram corrigidas dois anos mais tarde pelo Decreto no 4/78, de
11 de janeiro, em geral os mesmos princpios e preocupaes que
orientaram a criao do modelo de PNR uma dcada antes se
encontram presentes no decreto-lei portugus de 1976.
Atualmente existem 13 Parques Naturais em Portugal
(INCF, 2015), e os decretos-lei criando cada um deles so evidncia
dos princpios que orientam o uso da ferramenta. O Decreto-Lei n
90

355/79, de 30 de agosto, por exemplo, que cria o Parque Natural de

Montesinho, informa que:
A riqueza natural e paisagstica do macio
montanhoso Montezinho-Coroa e os valiosos
elementos culturais das comunidades humanas que ali
se estabeleceram justificam que urgentemente se
iniciem aces com vista salvaguarda do patrimnio
e animao scio-cultural das populaes.
A instituio de um parque natural capaz de mobilizar
as populaes, levando-as a participar na procura de
solues, na pesquisa de formas de relanamento das
suas economias tradicionais e da dignificao da sua
cultura, apresenta-se como o processo mais
aconselhado (PORTUGAL, 1979).

O Decreto-Lei 237/83, de 8 de Junho, cria o Parque

Natural do Alvo afirma que o stio conhecido pelo nome de Fisgas
de Ermelo, situado na Serra do Alvo, concelho de Mondim de
Basto, sobejamente conhecido na regio pelos seus valores
naturais nicos ou raros, citando entre outras coisas, que em toda
esta regio a avifauna abundante e diversificada, incluindo,
nomeadamente, a guia real, que entre os mamferos esto
presentes, entre outros, o javali, o coro, o texugo, a lebre e o
coelho e entre os rpteis poder encontrar-se a cobra de focinho
alto, o sardo ou lagarto de gua e a vbora. Alm disso, segundo
ele, outro motivo importante para a criao do parque que no
menos notvel a arquitectura tradicional de alguns dos seus
povoados, sobretudo em Ermelo e Lamas de Olo [...], sem esquecer
Fervena, que contam respectivamente com uma arquitectura
serrana prpria e aspectos sociolgicos, artesanais e paisagsticos de
grande interesse e com uma zona agrria verdejante e formosa,
disposta numa sucesso de socalcos (PORTUGAL, 1983).
Um outro exemplo do Parque Natural da Arrbida,
criado pelo Decreto-Lei 622/76, de 28 de Julho, que inspirou o
transplante do modelo para a legislao brasileira. O decreto diz o
seguinte:
A serra da Arrbida constitui uma rea verde da
regio metropolitana Lisboa-Setbal onde cada vez se
acentua com maior intensidade a presso demogrfica
e as consequncias do crescimento urbano e
industrial, transformando-se por isso numa zona

91

privilegiada da rede de recreio e cultura a ter em

conta no ordenamento fsico desta regio do nosso
pas.
Porm, outros motivos, e no menos importantes, de
ordem cientfica, cultural, histrica, paisagstica,
fazem da serra da Arrbida uma zona a proteger da
degradao a que tem estado submetida, com vista ao
aproveitamento integral de todos os seus recursos e
potencialidades.
[...] Constitui ainda a serra da Arrbida um
extraordinrio componente natural de grande valor
paisagstico, encenando panormicas de grande
beleza natural e de secular humanizao. Nela se
detiveram ao longo de sculos poetas e pensadores
contemplativos, estudiosos e eremitas, e no por
acaso que ali se ergue o Convento da Arrbida, com
uma importante biblioteca franciscana.
Considerando as razes expostas, que conferem
serra da Arrbida um alto valor nacional que urge
preservar;
Considerando a alta sensibilidade da rea e a sua
fraca capacidade de acolhimento, que exigem
medidas eficazes de proteco sem impedir a sua
utilizao para recreio formativo [...] (PORTUGAL,
1976b, nosso destaque)

Como veremos seguir, a maior parte dessas

preocupaes no foram levadas em considerao na construo do
modelo brasileiro de APA, que se limitou ao elemento instrumental
do conceito, o zoneamento, e ao estabelecimento de um nmero de
reservas estritas em seu interior com o objetivo de preservar a
diversidade biolgica.
4 AS APA E OS SEUS PROBLEMAS
Como mencionado no princpio deste trabalho, o modelo
brasileiro das APA foi transplantado para o direito brasileiro por
iniciativa do ambientalista e eclogo Paulo Nogueira Neto, e
posteriormente do professor e senador Alosio Chaves, que foram os
principais mentores do Projeto de Lei no 2139/1979 (efetivamente
apresentado pelo Executivo), que mais tarde deu origem Lei no
92

6.902 de 27 de abril de 1981. Tambm como visto, ele objeto de

fortes crticas de parte do movimento conservacionista brasileiro,
que v nesse instrumento meramente um recurso para o
ordenamento territorial, nesse caso entendido principalmente
como sinnimo de zoneamento.
Tendo em vista o que foi mostrado, a questo que se
impe se o transplante desse instrumento para o direito brasileiro
no seria a causa de pelo menos parte das crticas que ele recebe.
Isso , se o transplante que se fez desse instrumento efetivamente
contemplou e teve como objetivo reproduzir no Brasil os efeitos
para o qual ele foi originalmente criado na Frana e posteriormente
transplantado para o direito portugus.
Ora, a Lei no 6.902 de 27 de abril de 1981 originalmente
definia o seguinte com relao s APA:
Art. 8 - O Poder Executivo, quando houver relevante
interesse pblico, poder declarar determinadas reas
do Territrio Nacional como de interesse para a
proteo ambiental, a fim de assegurar o bem-estar
das populaes humanas e conservar ou melhorar as
condies ecolgicas locais.
Art. 9 - Em cada rea de Proteo Ambiental [] o
Poder Executivo estabelecer normas, limitando ou
proibindo:
a) a implantao e o funcionamento de indstrias
potencialmente poluidoras, capazes de afetar
mananciais de gua;
b) a realizao de obras de terraplenagem e a abertura
de canais, quando essas iniciativas importarem em
sensvel alterao das condies ecolgicas locais;
c) o exerccio de atividades capazes de provocar uma
acelerada eroso das terras e/ou um acentuado
assoreamento das colees hdricas;
d) o exerccio de atividades que ameacem extinguir na
rea protegida as espcies raras da biota regional.
[] 2 - Nas reas de Proteo Ambiental, o no
cumprimento das normas disciplinadoras previstas
neste artigo sujeitar os infratores ao embargo das
iniciativas irregulares, medida cautelar de apreenso
do material e das mquinas usadas nessas atividades,
obrigao de reposio e reconstituio, tanto

93

quanto possvel, da situao anterior e a imposio de

multas graduadas [...] (BRASIL, 1981).

Por essas caractersticas, nota-se facilmente que aquilo

que tornava os PNR e os Parques Naturais reas protegidas de
carter efetivamente inovador, se perdeu no transplante do modelo.
Embora nessa poca o Brasil tambm enfrentasse diversos dos
problemas que haviam inspirado os governos francs e portugus a
elaborarem e importarem seus respectivos modelos de Parques
Naturais, como altas taxas de xodo rural, grandes cidades cada vez
mais abarrotadas, uma forte consumao dos espaos verdes nas
cidades e o empobrecimento de algumas regies rurais,
aparentemente poucas dentre elas foram efetivamente integradas ao
modelo das APA.
Talvez o exemplo mais evidente disso seja que o
interesse em proteger um determinado espao para [resguardar] a
qualidade do seu patrimnio natural e cultural, para o bem-estar, o
repouso dos homens e o turismo, no caso dos PNR, e para o
recreio, a conservao da Natureza, a proteco da paisagem e a
promoo das populaes rurais, no caso dos Parques Naturais, no
direito brasileiro transformou-se em a fim de assegurar o bem-estar
das populaes humanas e conservar ou melhorar as condies
ecolgicas locais. No h qualquer meno proteo do
patrimnio cultural e paisagstico, busca por um novo modelo de
desenvolvimento, valorizao das populaes rurais, promoo
do turismo, enfim, em termos de objetivos eles nada se diferenciam
de toda e qualquer rea natural protegida, que so criadas para, de
uma maneira ou de outra, proteger as condies ecolgicas locais
e contribuir para o o bem-estar das populaes humanas. Essa
neutralidade do instrumento, cabe lembrar, parece em sintonia com
o nome com que ele foi batizado, que nada diz a respeito dos seus
propsitos ou dos seus mtodos operacionais, a no ser que ele
cumpre o objetivo bsico de toda rea protegida, que proteger de
alguma maneira o ambiente.
Mas alm disso insiste-se em um modelo que de diversas
formas vinha e vem mostrando seus limites, que a estratgia
command and control. Os modelos que deram origem s APA
refletem o entendimento de que para que se possa promover com
sucesso a proteo da natureza, justo e necessrio que se busque
94

informar, convencer e envolver a populao local para que ela

contribua para esse objetivo, inclusive beneficiando-a
economicamente por isso. Mais que isso, eles buscam mostrar
populao local que a natureza que elas protegem a mesma que
garante seu sustento, atravs do turismo e das atividades econmicas
que dela dependem.
O que se observa no modelo brasileiro que no apenas
no havia qualquer preocupao com a participao da sociedade
(algo que chegaria ao direito brasileiro, com restries, muitos anos
depois), como havia crena de sobra na efetividade da represso e do
poder de polcia. No que essas medidas no tenham seu valor, mas
como elas dependem de fontes generosas e contnuas de recursos,
pessoal e logstica, das quais no beneficiam a grande maioria das
unidades de conservao brasileiras, no surpreendem a pouca
efetividade do instrumento e as crticas a ele.
Posteriormente, a Lei do SNUC reformulou o conceito
de APA e o incluiu no grupo das Unidades de Uso Sustentvel (art.
14, inciso I), cujo objetivo bsico compatibilizar a conservao
da natureza com o uso sustentvel de parcela dos seus recursos
naturais (art. 7, 2). Nessa ocasio, ela dotou-o das seguintes
caractersticas especficas (art. 15):
a) Geralmente afeta uma rea em extensa, que conta
com um certo grau de ocupao humana e com
atributos abiticos, biticos, estticos ou culturais
especialmente importantes para a qualidade de vida e
o bem-estar das populaes humanas;
b) Seus objetivos bsicos so proteger a diversidade
biolgica, disciplinar o processo de ocupao e
assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos
naturais;
c) Pode afetar terras pblicas ou privadas e estabelecer
normas e restries para a utilizao das
propriedades privadas localizadas na rea afetada;
d) As condies para a realizao de pesquisa cientfica
e visitao pblica so definidas pelo rgo gestor da
unidade ou pelo proprietrio da rea, nos casos
95

respectivos das reas sob domnio publico e sob

domnio privado;
e) Deve contar com um Conselho, presidido pelo rgo
responsvel por sua administrao e constitudo por
representantes dos rgos pblicos, de organizaes
da sociedade civil e da populao residente.
Alm disso, em funo da Resoluo do Conselho
Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) de n 10 de 14 de
dezembro de 1988 (BRASIL; CONAMA, 1988), as APA tambm:
f) Contam sempre com um Zoneamento Ecologico Econmico, cujo objetivo atender aos seus
objetivos (art. 2);
g) Contam necessariamente com ao menos uma Zona de
Vida Silvestre (ZVS) em seu interior, na qual
proibido ou regulado o uso dos sistemas naturais
(art. 4);
h) Podem contar com Zona de Uso Agro
-Pecurio
[sic], na qual so proibidos ou regulados os usos
ou praticas capazes de causar sensvel degradao do
meio ambiente, como o sobrepastoreio e o uso de
determinados agrotxicos (art. 5);
i) No permitem as atividades de terraplanagem,
minerao, dragagem e escavao que venham a
causar danos ou degradao do meio ambiente e/ou
perigo para pessoas ou para a biota (art. 6);
j) Impem s atividades industriais possivelmente
poluidoras e aos projetos de urbanismo a necessidade
de uma licena ambiental emitida pela entidade
gestora da unidade (arts. 7-8);
Embora a Lei do SNUC e a referida Resoluo do
CONAMA tenham definido mais claramente os contornos jurdicos
do instrumento jurdico das APA, esses contornos pouco coisa tm
em comum com o modelo dos Parques Naturais portugueses ou dos
PNR franceses. O que se l que as APA so reas protegidas
flexveis, nas quais algumas atividades muito poluidoras ou
impactantes so restringidas, e nas quais existe um zoneamento
96

ecolgico-econmico que nada tem a ver com a noo de

ordenamento do territrio que inspirou os conceitos europeus de
Parques Naturais.
A incluso dos atributos culturais dentre aqueles que
podem ser considerados especialmente importantes para a
qualidade de vida e o bem-estar das populaes humanas, sem
dvida representa um ganho e vai ao encontro das origens do
instrumento. Mas trata-se de um ganho isolado e que no permite
operacionalizar um projeto de desenvolvimento sustentvel, tal qual
suas contrapartes portuguesa e francesa.
5 A AUSNCIA DE UM MODELO EQUIVALENTE AOS PNR
NO DIREITO BRASILEIRO
Dadas as limitaes do modelo de APA, em um contexto
de diversos desafios sociais semelhantes queles identificados na
origem do modelo de PNR na Frana (e que no so exclusivos
desses dois pases, da o transplante do modelo de PNR para o
direito de diversos outros pases, inclusive Portugal), natural que
surjam no Brasil iniciativas como a do chamado Parque Natural
Regional do Pantanal, criado pelo Estado de Mato Grosso do Sul, e
das novas categorias de reas protegidas criadas na legislao do
Estado de So Paulo em 2014.
A histria do primeiro caso remonta dcada de 1980,
quando um grupo de proprietrios de terra e gado sugeriu o modelo
francs de PNR a representantes do governo, como forma de (a)
diversificar suas atividades, que se concentravam na pecuria e
vinham enfrentando dificuldades em funo de quedas no preo, de
(b) combater o desemprego no campo, evitando a emigrao em
massa para as cidades, e de (c) reduzir a destruio do patrimnio
natural local, atravs da criao de alternativas de renda populao
rural empobrecida, que frequentemente complementavam sua renda
com a venda de peles de jacar e outros animais abatidos
ilegalmente. Ao conhecerem o modelo de PNR e reconhecerem
localmente parte das problemticas que ele visa combater, esse
grupo de proprietrios o elegeu como proposta, para evitar risco e
97

por ser um caminho j trilhado, [...] menos suscetvel ao fracasso

(GONZALEZ, 2006, p. 75).
Segundo os envolvidos nesse projeto, tratava-se do
primeiro parque semelhante aos PNR franceses no Brasil e fora da
Frana, o que mostra que de fato poucos so capazes de reconhecer
nas APA a herana desse modelo. Alm disso, provavelmente essa
afirmao tem como premissa que os diversos casos de recepo do
modelo de PNR em outros pases no tenham contado com a
assessoria e o envolvimento direto da instituio francesa Parcs
Naturels Rgionaux de France (o organismo nacional que federa os
diversos PNR e responsvel por coordenar suas aes e
desenvolver estratgias de interesse comum), diferentemente do
Parque Natural Regional do Pantanal, que contou com muitos
aportes dessa instituio, inclusive financeiros16.
O Decreto Estadual n 10.906 de 29 de agosto de 2002,
que efetivamente cria o chamado Parque Natural Regional do
Pantanal, deu ao modelo pantaneiro algumas caractersticas
fundamentais do modelo francs de PNR e resgata justamente seu
papel de agente de impulso do desenvolvimento sustentvel local 17
(ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL, 2002):
a) criado por livre iniciativa de proprietrios rurais,
compreendendo exclusivamente terras privadas, no
necessariamente contguas, dotadas de atributos
biticos, estticos e culturais, cuja proteo de
relevante interesse ambiental (art. 2);
b) Sua criao fundada em um projeto de
desenvolvimento territorial capaz de compatibilizar a
utilizao econmica da rea com a conservao e
melhoria da qualidade ambiental e equilbrio
ecolgico (art. 3);

16

O projeto de criao do PNRP foi orado em 1,02 milho de Euros. Destes, 80% viriam da
Comunidade Europeia, 10% do governo de Mato Grosso do Sul e 10% da instituio Parcs Naturels
Rgionaux de France e do Ministrio de Assuntos Estratgicos desse pas (GONZALEZ, 2006, p.
128)s.

17

Evidentemente, por se tratar de uma iniciativa mais recente, o transplante para o ordenamento sulmato-grossense incorporou as modificaes que o regime jurdico dos PNR havia conhecido at
ento.

98

c) Inclui entre seus objetivos contribuir para a

preservao dos ambientes notveis e conservao
dos atributos culturais e contribuir para o
desenvolvimento
econmico-social
e
a
sustentabilidade ambiental da rea (art. 4); e
d) A proposta de sua criao s pode ser submetida
aps a assinatura da Carta constitutiva (art. 5), que
fruto de um acordo entre os atores envolvidos e
detalha as restries ao uso das propriedades, as
aes que sero executadas e demais informaes
pertinentes.
Embora seja um projeto que aparentemente enfrentou
problemas em sua implementao, um estudo publicado em 2006
afirma seu sucesso ao menos parcial (tanto que seu exemplo inspirou
dois novos projetos do mesmo tipo, os Parque do Nabileque e do
Caracol) e que ele incorpora uma experincia inovadora por ter
sido criado como uma proposta de desenvolvimento local [que]
busca fomentar atividades econmicas distintas da pecuria prexistente, mas que lhe sejam complementares. Essas atividades
esto ligadas ao turismo e so compatveis com a permanncia do
homem no lugar, mantendo seus costumes e sua cultura em um
ambiente nico e incluem as pousadas pantaneiras, as escolas do
Parque, o vitelo pantaneiro e a biodiversidade com a ona-pintada e
com a ona-parda (GONZALEZ, 2006).
Os problemas ligados sua implementao, ao que
parece, no esto ligados sua estratgia em si, ao fato de que so
reas privadas ou baixa participao social, mas principalmente
impossibilidade de enquadramento desse novo modelo no SNUC, de
definir claramente o papel do Estado em sua gesto, e estratgia
mais simples mas mais problemtica de angariar individualmente a
adeso dos proprietrios dos imveis, e no coletivamente, por
intermdio do Municpio. Alm disso, um outro motivo citado
chama a ateno: o baixo apoio que essa iniciativa pde angariar
junto a parte dos ambientalistas. O estudo que avaliou essa
experincia alguns anos mais tarde informa que o Estado mudou
profundamente sua postura em relao ao parque a partir do
momento em que alguns tcnicos da Secretaria Estadual de Meio
Ambiente e grupos ambientalistas se manifestaram contra o modelo
99

do parque. A rejeio por parte desse grupo foi tamanha, que foi
lanada uma moo de repdio ao parque (GONZALEZ, 2006).
Tratam-se de posicionamentos que remetem a outros
episdios da histria do direito dos reas protegidas brasileiro, como
a grande oposio s Reservas Extrativistas, que apesar de
problemas em sua gesto (que devem ser corrigidos e dar origem a
mudanas que aperfeioem o instrumento), provavelmente o
modelo de rea protegido mais tipicamente nacional, pois emergiu
do contexto social especfico dos seringueiros e por iniciativa da
prpria populao que queria ver afetada a rea onde habitam.
Depois, eles tambm lembram a longa e difcil tramitao legislativa
do projeto que mais tarde deu origem Lei do SNUC, que exps as
divergncias entre as diferentes correntes do ambientalismo
brasileiro (MERCADANTE, 2001). Essa ltima, embora tenha
aumentado a diversidade de categorias de reas protegidas com que
conta o direito brasileiro e tenha promovido grandes avanos em
alguns aspectos, em outros deixou muito a desejar, incluindo a
manuteno de categorias redundantes ou muito semelhantes umas
s outras, ao passo que outros modelos de reas protegidas que
poderiam responder s necessidades brasileiras, foram deixados de
fora.
Essa limitao fica patente, novamente, luz da
publicao do Decreto Estadual no 60.302, de 27 de maro de 2014
(ESTADO DE SO PAULO, 2014) que cria na legislao paulista
outros conceitos de reas protegidas, alguns deles comuns em outros
pases (art. 5, inciso III): (a) Estradas-Parque, (b) rea sob Ateno
Especial do Estado em Estudo para Expanso da Conservao da
Biodiversidade (ASPE), (c) Paisagem Cultural e (d) Eco-Museu.
Trs dos quatro novos conceitos criados tratam da proteo conjunta
de elementos patrimoniais naturais e culturais, e tm evidente carter
de promoo do turismo sustentvel e da valorizao econmica dos
recursos e regies protegidos.
Um aspecto interessante desse decreto, no contexto deste
trabalho, que ele tambm, ao menos parcialmente, se aproxima do
conceito francs de PNR, por meio da categoria dos Eco-Museus (e

100

um pouco menos por meio das Paisagens Culturais18). Definidos

como rea de valor simblico, constituda por patrimnio material e
seu contexto natural [...], reconhecida e gerida por segmentos
autnomos da sociedade, com ou sem parceria do Poder Pblico,
eles so inspirados evidentemente no conceito de ecomuseu, termo
cunhado na Frana em 1971 por Hugues de Varine-Bohan, poca
diretor do International Council of Museums (ICOM). No entanto,
suas origens podem ser traadas mesma conferncia organizada
pela DATAR em Lurs-en-Provence em 1966, e que havia reunido
uma srie de personalidades de diferentes setores sociais para dar
forma ao conceito de Parcs Naturels Rgionaux. Durante essa
conferncia, o muselogo Georges-Henri Rivire props que o novo
modelo de parque deveria incluir recintos explorados
museograficamente, que incluiriam construes deslocadas dos
seus ambientes originais, segundo o modelo do museu de plein air
escandinavo, e essa contribuio est na origem das Maison du
Parc, que so simultaneamente sedes dos PNR, museus e vitrines da
diversidade cultural e natural regional. Nesse sentido, os PNR
forneceram ao conceito de ecomuseu uma oportunidade decisiva de
desenvolvimento na medida em que no seu seio e facilitada a ligao
entre o desenvolvimento sustentado, a animao sociocultural e as
referencias identitrias (DUARTE, 2013, p. 103), e incorporaram
em larga medida sua estratgia.
No se sabe ainda quais sero as implicaes da criao
desses novos modelos de reas protegidas nas legislaes estaduais,
18

Alm disso, o conceito de Paisagens Culturais, definidas como poro peculiar do territrio
paulista, representativa do processo de interao do homem com o meio natural, qual a vida e a
cincia humana imprimiram marcas ou atriburam valores que justifiquem sua preservao,
apresenta alguma semelhana com o conceito de PNR, principalmente pela incluso do termo
paulista em seu definio. Esse termo sugere um aspecto regional na caracterizao do espao
proteger, de forma semelhante aos PNR, que tm como substrato um territrio marcado pela coeso
cultural e natural. Apesar dessa semelhana, tudo leva a crer que nesse caso o decreto paulista tem
como base o conceito de cultural landscape, cujas origens remontam ao trabalho do gegrafo alemo
Friedrich Ratzel (1844-1904), mas que ganhou flego e adquiriu uso poltico principalmente a partir
dos anos 1990. A definio tradicional, elaborada pelo gegrafo americano Carl Sauer (1899-1975)
diz que a paisagem cultural criada a partir de uma paisagem natural, pela ao de um grupo
social, de forma que a cultura o agente, a rea natural o meio, e a paisagem cultural o
resultado (TISHLER, 1979, p. 9). Em 1992 a Conveno para a Proteo do Patrimnio Mundial,
Cultural e Natural, tambm conhecida como Recomendao de Paris e Conveno do Patrimnio
Mundial da UNESCO, tornou-se o primeiro documento de direito internacional a reconhecer e
proteger paisagens culturais, com base no entendimento de que esse conceito se enquadra em seu 3
do art. 1, que permite a proteo de stios que so resultado do trabalho combinado do homem e da
natureza.

101

mas o fato deles serem criados mostra que o transplante do modelo

de APA perdeu uma boa chance de dotar o ordenamento brasileiro
com um instrumento que, em outras condies, poderia responder a
uma srie desafios que continuam a se apresentar.
6 CONCLUSO
Este artigo analisou a histria do conceito jurdico de
rea de Proteo Ambiental, buscando aprofundar as discusses
sobre os motivos que levam esse modelo a ser objeto de profundas
crticas. Como mostrado, trata-se de uma categoria de unidade de
conservao criada em 1981 e posteriormente reformulada pela Lei
do Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza, mas
cuja incluso ao direito brasileiro se deu por meio de um transplante
legal do conceito portugus de Parques Naturais, por sua vez
transplantado do conceito francs de Parcs Naturels Rgionaux, essa
sim a verdadeira origem desse instrumento, que, imagem do Brasil
e de Portugal, vem conhecendo recepo no direito de diversos
outros pases.
Na sequncia foram analisados os modelos francs e
portugus de Parques Naturais, demonstrando-se o contexto em que
eles foram criados e as preocupaes que inspiraram o governo
francs a cria-lo e o governo portugus a importa-lo. Mostra-se que
trata-se de um modelo ligado ao ordenamento do territrio,
entendido em um sentido que ultrapassa o simples zoneamento,
incluindo uma srie de preocupaes sociais, culturais e econmicas,
e que busca servir como motor para a busca de novas formas de
desenvolvimento econmico e social, baseadas na proteo do
patrimnio natural e cultural.
Embora o transplante do modelo francs de PNR para o
direito portugus tenha mantido o instrumento com suas principais
caractersticas, o mesmo no ocorreu com o transplante desse
modelo para o direito brasileiro. A simplificao desse modelo levou
manuteno apenas de seu aspecto de zoneamento (dito
ambiental-econmico), e perda de sua capacidade de concretizar
um projeto de desenvolvimento sustentvel regional. Evidentemente
o modelo de APA flexvel e a priori nada impede que seu plano de
102

manejo busque reproduzir alguns aspecto dos conceitos estrangeiros

que no foram contemplados na legislao. Embora devam gozar de
certa flexibilidade para que possam ser melhor adaptados a cada
caso, os instrumentos jurdicos de reas protegidas no devem
constituir cheques em branco que permitam sua utilizao para as
mais variadas finalidades, e se os meios possam ser passveis de
serem adaptados, os objetivos gerais do instrumento devem ser
rgidos, e da a necessidade de diferentes categorias de reas
protegidas para diferentes finalidades. A concluso lgica que o
modelo jurdico deveria estabelecer clara e precisamente o que o
distingue dentre as diversas outras categorias de rea protegida, e os
princpios e preocupaes que devem guiar o uso da ferramenta.
Por fim mostra-se que a criao das APA perdeu uma
importante oportunidade de trazer para o direito brasileiro um
instrumento desenhado para responder aos mesmos problemas
sociais que inspiraram a criao dos PNR. Dois exemplos so dados
que corroboram a necessidade de um instrumento desse tipo no
ordenamento brasileiro: um decreto estadual do Mato Grosso do Sul,
que criou o chamado Parque Natural Regional do Pantanal, e um
decreto estadual de So Paulo que criou quatro novas categorias de
unidades de conservao na legislao estadual, sendo que pelo
menos uma dela guarda uma importante relao com o conceito de
PNR.
REFERNCIAS
ANIMER. In: LAROUSSE. Dictionnaire de franais Larousse
[online]. Paris: Larousse, 2015. Disponvel em:
<http://www.larousse.fr/dictionnaires/francais/>. Acesso em: 13 out.
2015.
BARON-YELLS, N. Fdration, rgions et territorialit de
rseaux: variations autour des parcs naturels rgionaux [en ligne].
In: FESTIVAL INTERNATIONAL DE GOGRAPHIE: LE
MONDE EN RSEAUX. LIEUX VISIBLES, LIENS
INVISIBLES, out. 2005, Saint-Di-des-Vosges. Anais... Saint-Dides-Vosges: FIG, out. 2005. Disponvel em: <http://archives-fig-st103

die.cndp.fr/actes/actes_2005/baron/article.htm>. Acesso em: 9 jul.

2015.
BASSOLS COMA, M. Ordenacion del territorio y medio ambiente:
aspectos jurdicos. Revista de Administracin Pblica, n. 95, p. 41
88, 1981.
BRASIL. Lei n. 6.902 de 27 de abril de 1981, dispe sobre a criao
de Estaes Ecolgicas, reas de Proteo Ambiental e d outras
providncias. Dirio Oficial da Unio, Seo 1, 28/4/1981, p. 7557,
1981. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6902.htm>. Acesso em:
23 mar. 2015.
BRASIL; CONAMA. Resoluo CONAMA no 10 de 14 de
dezembro de 1988, dispe sobre a regulamentao das APAs. Dirio
Oficial da Unio, 11/08/1989, p. 13660-13661, 1988. Disponvel
em:
<http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=74>.
Acesso em: 23 mar. 2015.
CHIVA, I. Sciences de lhomme et patrimoines naturels: Quelques
jalons historiques et thoriques. Techniques & Culture, Marseille. n.
50, Les Natures de lhomme, p. 1639, 2008.
DUARTE, A. Nova Museologia: os pontaps de sada de uma
abordagem ainda Inovadora. Revista Museologia e Patrimnio
(Programa de Ps-Graduao em Museologia e Patrimnio da
Unirio | MAST), v. 6, n. 1, p. 99117, 2013.
ESTADO DE SO PAULO. Decreto (estadual) n. 60.302, de 27 de
maro de 2014, Institui o Sistema de Informao e Gesto de reas
Protegidas e de Interesse Ambiental do Estado de So Paulo
SIGAP e d providncias correlatas. Publicado na Casa Civil, a 27
de maro de 2014, 2014. Disponvel em:
<http://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/decreto/2014/decret
o-60302-27.03.2014.html>. Acesso em: 2 maio 2015.
ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL. Decreto (estadual) n
10.906 de 29 de agosto de 2002, cria, no mbito de Estado de Mato
Grosso do Sul, a rea de Proteo Especial denominada Parque
Natural Regional do Pantanal. Dirio Oficial do Estado de Mato
Grosso do Sul, no 5.826, de 30 de agosto de 2002, p. 2-3, 2002.
104

Disponvel em:
<http://aacpdappls.net.ms.gov.br/appls/legislacao/secoge/govato.nsf/
1b758e65922af3e904256b220050342a/36e9af90ac2fca4504256cd0
0074724c?OpenDocument&Highlight=2,10.906>. Acesso em: 29
maio 2014.
FDRATION DES PARCS NATURELS RGIONAUX DE
FRANCE. Donnes sur les Parcs. [S.l.]: Parcs naturels rgionaux de
France. Disponvel em: <http://www.parcs-naturelsregionaux.tm.fr/upload/doc_telechargement/DonneesdebasePNR.13.
04.15.xls>. Acesso em: 12 jul. 2015, 2015.
FRADE, C. C. F. A componente ambiental no ordenamento do
territrio. Lisboa: Conselho Econmico e Social, 1999.
FRANCE. La DATAR: 50 ans au service de lamnagement du
territoire. Disponvel em: <http://www.territoires.gouv.fr/la-datar50-ans-au-service-de-l-amenagement-du-territoire>. Acesso em: 12
jul. 2015, 2015.
GONZALEZ, G. C. O parque natural regional do Pantanal, Brasil:
Uma experincia em reas privadas. 2006. Tese (Doutorado em
Cincias Sociais) Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro,
Rio de Janeiro, 2006. Disponvel em: <http://r1.ufrrj.br/cpda/wpcontent/uploads/2011/09/Tese_Gilma_C_Gonzalez.pdf>. Acesso
em: 12 fev. 2014.
GUIGNIER, A.; PRIEUR, M. Le cadre juridique des aires
protges: France. In: LAUSCHE, B. Lignes directrices pour la
lgislation des aires protges. IUCN Environmental Policy and
Law. Gland: IUCN, 2012. v. 81.
INCF. Parque Natural. Disponvel em:
<http://www.icnf.pt/portal/ap/nac/parq-natur>. Acesso em: 13 mar.
2015.
INPN. Synthse de donnes espaces protgs, 2015. Disponvel em:
<http://inpn.mnhn.fr/espace/protege/stats>. Acesso em: 12 mar.
2015, 2015.
MEDDE. Les parcs naturels rgionaux: chiffres cls. Paris:
MEDDE, 2014. Disponvel em: <http://www.developpement105

durable.gouv.fr/IMG/pdf/ED115.pdf>. Acesso em: 15 fev. 2015.

(tudes & documents, 115).
MEDEIROS, R. Evoluo das tipologias e categorias de reas
protegidas no Brasil. Ambiente & Sociedade, v. 9, n. 1, p. 4164,
jun. 2006.
MERCADANTE, M. Uma Dcada de Debate e Negociao: a
Histria da Elaborao da Lei do SNUC. In: BENJAMIN, A. H. V.
(Org.). Direito Ambiental das reas protegidas. Rio de Janeiro:
Forense Universitria, 2001. p. 190231.
MICHAELS, R. The Functional Method of Comparative Law. In:
REIMANN, M.; ZIMMERMAN, R. (Org.). The Oxford Handbook
of Comparative Law [Kindle version]. New York: Oxford
University Press, 2008. p. 339382.
NOGUEIRA-NETO, P. Evoluo Histrica das ARIEs e APAs. In:
BENJAMIN, A. H. V. (Org.). Direito Ambiental das reas
protegidas. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2001. p. 363371.
OLAVO LEITE, A. Desenvolvimento sustentvel no paradigma
francs de parques nacionais. Revista Internacional de Direito
Ambiental, Caxias do Sul. v. 2, n. 5, p. 1126, ago. 2013.
PDUA, M. T. J. rea de Proteo Ambiental. In: BENJAMIN, A.
H. V. (Org.). Direito Ambiental das reas protegidas. Rio de
Janeiro: Forense Universitria, 2001. p. 425433.
PORTUGAL. Decreto-Lei 237/83 de 8 de Junho, cria o Parque
Natural do Alvo. Dirio da Repblica, 1a srie, no 131, 08/06/1983,
p. 2065, 1983. Disponvel em: <http://dre.tretas.org/dre/17548/>.
Acesso em: 12 jun. 2015.
_____. Decreto-Lei 355/79 de 30 de Agosto, cria o Parque Natural
de Montezinho. Dirio da Repblica, 1a srie, no 200, 30/08/1979,
1979. Disponvel em: <http://dre.tretas.org/dre/29943/>. Acesso em:
12 jun. 2015.
_____. Decreto-Lei 613/76 de 27 de Julho, revoga a Lei n.o 9/70, de
19 de Junho, e promulga o novo regime de proteco Natureza e
criao de parques nacionais. Dirio da Repblica, 1a srie, no 174,
106

27/07/1976, p. 1702, 1976 a. Disponvel em:

<http://dre.tretas.org/dre/29352/>. Acesso em: 12 jun. 2015.
_____. Decreto-Lei 622/76 de 28 de Julho, cria o Parque Natural da
Arrbida. Dirio da Repblica, 1a srie, no 175, 28/07/1976, p.
1719, 1976 b. Disponvel em: <http://dre.tretas.org/dre/53347/>.
Acesso em: 12 jun. 2015.
ROMI, R. Parcs nationaux: fin ou renouveau dun modle
juridique? Revue juridique de lenvironnement, Strasbourg. n. 1, p.
3753, 2007.
SELMI, A. Lmergence de lide de parc national en France: de la
protection des paysages lexprimentation coloniale. In:
LARRRE, R.; LIZET, B.; BERLAN-DARQU, M. Histoire des
parcs nationaux: comment prendre soin de la nature? Hors
collection. Versailles: Quae; Musum national dhistoire naturelle,
2009. p. 4358.
TISHLER, W. H. The Landscape: An Emerging Historic
Preservation Resource. Bulletin of the Association for Preservation
Technology, v. 11, n. 4, p. 925, 1979.
WATSON, A. Aspects of Reception of Law. The American Journal
of Comparative Law, v. 44, n. 2, p. 335351, 1996.
_____, A. Legal transplants: An approach in Comparative Law. 2.
ed. Athens: University of Georgia Press, 1993.
WOODMAN, Jo. Conservation and the rights of tribal people must
go hand in hand. The Guardian, 23 abr. 2015. Environment.
Disponvel em:
<http://www.theguardian.com/environment/2015/apr/23/conservatio
n-and-the-rights-of-tribal-people-must-go-hand-in-hand>. Acesso
em: 9 mai. 2015.
ZAJTAY, I. La rception des droits trangers et le droit compar.
Revue internationale de droit compar, v. 9, n. 4, p. 686713, 1957.

107

Fabricio Basilio de Almeida1

Fernanda Bittencourt Muller2
Resumo: Como forma de proteger um dos ltimos remanescentes de Mata
Atlntica no norte da Ilha de Santa Catarina e resguardar as reas de recarga do
Aqufero Ingleses, a comunidade local da Praia do Santinho em parceria com a
Fundao de Meio Ambiente de Florianpolis (FLORAM), a Aprender Entidade
Ecolgica e o Grupo de Gesto Costeira Integrada da Universidade Federal de
Santa Catarina, vem participando do processo no mbito da criao de uma
Unidade de Conservao na localidade, reforando a legislao existente e
enfatizando a implementao de uma estrutura adequada de gerenciamento da
rea. A rea situa-se no setor nordeste da Ilha de Santa Catarina e faz parte do
distrito de Ingleses do Rio Vermelho. Os limites propostos para a criao da UC
somam aproximadamente 200 (duzentos) hectares. Esta estrutura representar a
longo prazo o desenvolvimento de pesquisa cientfica e programas de educao
ambiental, alm do incentivo ao resgate da cultura tradicional e a preservao dos
ecossistemas. A metodologia utilizada est baseada no Roteiro para Criao de
Unidades de Conservao Municipais e contou com tcnicas de geoprocessamento
para o desenho dos seus limites. Como resultados identificou-se que a rea abriga
um patrimnio ecolgico, paisagstico e cultural de grande relevncia para o
municpio de Florianpolis. Mantm importantes e sensveis reas de recarga do
Aqufero Ingleses, responsvel por abastecer com gua potvel uma populao de
110.000 (cento e dez mil) habitantes. Foi identificado tambm que a categoria
mais adequada para a Unidade de Conservao o Parque Municipal.

Gegrafo Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Mestre em Geografia com nfase em
Conservao dos Recursos Naturais - UFSC. Membro do Grupo de Gesto Costeira Integrada
(UFSC) e coordenador do Programa de Biodiversidade da APRENDER Entidade Ecolgica. Contato:
fabricio.basilioalmeida@gmail.com.
Gegrafa UFSC. Especialista em Direito e Gesto Ambiental - Complexo de Ensino Superior de
Santa Catarina (Cesusc). Especialista em Gesto e Conservao da Biodiversidade Universidade de
Montpellier II. Contato: mulfernanda@gmail.com

108

Palavras-chave: Comunidade local, unidade de conservao, desenvolvimento

econmico, preservao ambiental
Abstract: Looking at protecting one of the last areas of Atlantic Forest on the
north of Santa Catarina Island and to maintain stretches of natural recharge for the
Ingleses Aquifer, the local community of Santinho Beach, partnering with
Aprender Ecological Entity and the Federal Universitys Integrated Coastal
Management Group, has being actively participating on the process to create a
protected area. The main goal is to reinforces the existing legislation and to
highlight the need to implement suitable structures to maintain and to preserve the
area, which is located on Ingleses do Rio Vermelho district, city of Florianopolis.
The proposed limits of the protected area amount to 200 hectares. Ultimately, the
creation of the protected area will encourage the development of programs for
scientific research, environmental education, biodiversity conservation and local
culture preservation. The methodology for this work was based on the Roadmap
for the Creation of Municipal Conservation Units coupled with geoprocessing
techniques. The results shows that the area is a rich ecological and cultural
heritage of the city of Florianopolis. It maintains important and sensitive areas for
the recharge of the Ingleses Aquifer, which supplies water for over 110.000
people. Considering the whole landscape, it was decided that the most suitable
type of protected area is a Natural Park.
Key-words: local community,
environmental conservation.

protected

areas,

economic

development,

1 INTRODUO
O modelo econmico/cultural implantado a partir da
modernidade, com seus pressupostos e mtodos, foi se evidenciando
profundamente inadequado, em escala local e global, ao ambiente
natural. neste contexto que comea a histria do
conservacionismo, cujo objetivo a proteo de espaos com
significativa importncia paisagstica, ecolgica e ao bem-estar da
sociedade. No Brasil, este objetivo buscado atravs da criao de
Unidades de Conservao (UCs).
Ao contrrio do que muitos pensam, as unidades de
conservao no so espaos intocveis e se mostram
comprovadamente vantajosas para os municpios, tendo em vista o
fomento ao ecoturismo e a oferta de servios ecossistmicos. Esses
espaos aparecem como bons exemplos na compatibilizao entre o
desenvolvimento econmico e a preservao ambiental.
109

No estudo de caso aqui apresentado esse paradoxo

especialmente latente, j que o setor imobilirio se encontra em
expanso e, consequentemente, as reas naturais remanescentes so
submetidas a uma presso crescente. Atualmente, existem 15 UCs
em Florianpolis, Santa Catarina (SC): oito municipais, duas
estaduais e cinco federais, sendo duas delas particulares.
Para o cumprimento da legislao federal (Lei 9985/00)
o municpio criou uma comisso com tcnicos para realizar os
procedimentos de reavaliao e recategorizao das UCs municipais
(BRASIL, 2000).
No entanto, constatou-se que na regio do norte da Ilha,
a mais alterada pelo processo de urbanizao, existem cinco UCs,
sendo somente uma de criao e gesto municipal. Um cenrio
preocupante, pois a regio formada por ecossistemas sensveis s
alteraes humanas, com paisagens de rarssima beleza,
proporcionando abrigo para uma grande diversidade biolgica e a
existncia de uma cultura tradicional aoriana.
Nos ltimos anos, vrios atores sociais (comunidade
local, academia, rgos ambientais federais e municipais,
organizaes no governamentais, ambientalistas, entre outros),
preocupados com a conservao destas reas, se uniram no esforo
para proteger e gerir de forma integrada estas reas. Assim, surgiram
propostas de criao de novas UCs para o norte da Ilha, entre elas a
de proteo integral das dunas, localizadas entre as praias do
Santinho e Ingleses.
Esta proposta resultou na criao de um grupo de
trabalho que desenvolveu os estudos que culminaram nos Projetos
de Lei n 12.342/07 (Cria o Parque Natural Municipal das Dunas de
Ingleses e Santinho) e Lei n 12.343/07 (Cria o Parque Natural
Municipal de Ingleses e Cachoeira). Entretanto, aps tramitar na
Cmara de Vereadores de Florianpolis estes projetos foram
arquivados em 2011, sob a alegao de que o legislativo municipal
estaria criando despesas ao poder executivo no ato de criao de
Unidades de Conservao.
Como a demanda social se manteve, em junho de 2014,
por iniciativa da Cmara Municipal de Florianpolis, atravs de sua
Comisso de Meio Ambiente, e com grande incentivo da
comunidade, foi realizada uma audincia pblica na Praia do
110

Santinho, para tratar da criao desta UC. Como encaminhamento,

foi formada uma comisso com representantes de instituies
pblicas, academia, ONGs, proprietrios de terras e da comunidade
para formatao de uma proposta a ser encaminhada ao executivo
municipal.
Esta comisso se reuniu em julho de 2014, alavancando
a criao de uma subcomisso para elaborao de um relatrio
tcnico, no qual membros do Grupo de Pesquisa de Gesto Costeira
Integrada da Universidade Federal de Santa Catarina, da
APRENDER Entidade Ecolgica, da FLORAM e do ICMBIO
participaram de sua elaborao.
Os objetivos principais da comisso foram pontuados no
sentido de desenvolver estudos tcnicos para elaborao da proposta
de criao da UC nas dunas do Santinho Parque Natural Municipal
Lagoa do Jacar e Dunas do Santinho (Parque do Santinho).
2 CARACTERIZAO DA REA
A rea proposta para o Parque do Santinho se caracteriza
por abrigar um patrimnio ecolgico, paisagstico e cultural de
grande relevncia para o municpio de Florianpolis. Alm disso, a
regio mantm importantes e sensveis reas de recarga do Aqufero
Ingleses, responsvel por abastecer com gua potvel uma
populao de aproximadamente 110.000 (cento e dez mil)
habitantes. A regio possui grande potencial para um manejo
voltado preservao, educao ambiental, ao turismo ecolgico,
contemplao da paisagem, ao lazer e s atividades tradicionais.
Quanto situao atual da rea, o campo de dunas, o
ecossistema de restinga e o sistema lagunar adjacente esto sob
intensa ameaa por usos humanos mal planejados, podendo acarretar
diversas consequncias em um futuro prximo, como falta de gua,
perda de biodiversidade e perda de servios ecossistmicos
essenciais.

111

2.1 Localizao
O futuro Parque do Santinho est situado no setor
nordeste da Ilha de Santa Catarina, e compreende os paralelos 27
26 e 27 29S, e os meridianos 48 24 e 48 22 O, fazendo parte
do distrito de Ingleses do Rio Vermelho, Florianpolis, Santa
Catarina. A UC contar com uma rea de aproximadamente
duzentos hectares.
A rea proposta para o Parque do Santinho apresenta-se
predominantemente sob a forma de plancie costeira e limita-se ao
norte com o Oceano Atlntico, atravs da praia dos Ingleses com
extenso de 5,2 km, a leste com a praia do Santinho, com extenso
de 2,0 km e um costo rochoso com um grande acervo arqueolgico,
chamado Morro dos Ingleses. Este encontra-se voltado para direo
Nordeste. Ao Sul e a oeste, o Parque do Santinho faz divisa com o
bairro de mesmo nome (Figura 1).
Figura 1. Localizao da rea do futuro Parque Natural Municipal Lagoa do
Jacar e Dunas do Santinho, Florianpolis, Santa Catarina, Brasil.

Fonte: ALMEIDA et al. (2014)

112

2.2 Meio Fsico

De acordo com a classificao de Strahler, o clima de
Florianpolis subtropical mido, equivalente ao Cfa de Koppen.
Este clima condicionado pelo domnio da Massa Tropical Atlntica
(MTA), de ar quente e mido, e a Massa Polar Atlntica (MPA),
fria, que do o carter mesotrmico regio (AYOADE, 2002).
As duas principais unidades geomorfolgicas da rea do
futuro Parque do Santinho so os macios cristalinos - representada
pelo Granito Ilha e por Migmatitos, ambos cortados por diabsio em
forma de diques - e as plancies costeiras - constitudas de depsitos
holocnicos praial, elico e flvio lagunar-lacustre, segundo
Tomazzoli & Pellerin (2014).
Estas unidades geomorfolgicas permitem a formao de
pequenos crregos nas encostas com declividades mais acentuadas
do Morro dos Ingleses e na rea de dunas, migrando para o sul.
Salienta-se a existncia da Lagoa do Jacar e uma srie
de pequenas reas alagadias, que compe o ambiente tipicamente
de Restinga, de grande importncia na regulao hdrica da regio,
alm de sua importncia para a biodiversidade local.
Nas duas unidades geolgicas citadas anteriormente,
embasamento cristalino e depsitos sedimentares, h formaes
aquferas, respectivamente, os aquferos fissurais e os aquferos
freticos ou livres, de acordo com Westarb (2004, p. 28).
Toda a extenso do distrito de Ingleses do Rio
Vermelho, cerca de 20 km2, serve como rea de recarga para o
Aqufero Ingleses. Esta importante fonte de gua potvel
explorada atravs de poos subterrneos pela concessionria de gua
e esgoto de Santa Catarina (CASAN) para o abastecimento de
grande parte do norte da Ilha, constituindo o Sistema de
Abastecimento de gua da Costa Norte da Ilha de Santa Catarina
(SCN).
Esse aqufero abastece uma populao residente de
aproximadamente 110.000 habitantes, alm da populao flutuante
que visita as praias da regio na estao de vero
(FLORIANPOLIS, 2010).
113

2.3 Meio Bitico

2.3.1 Flora
A classificao fito fisionmica de Klein (1969)
enquadra a vegetao da Ilha de Santa Catarina em duas regies
botnicas: vegetao litornea e floresta pluvial da encosta atlntica
(ou Floresta Ombrfila Densa) ambas representadas na rea do
Parque do Santinho.
De acordo com Almeida (2007), na rea do Morro dos
Ingleses, a Floresta Ombrfila Densa a cobertura florestal existente
nas reas mais ngremes e nas partes das plancies quaternrias,
principalmente na sua vertente oeste. Na vertente leste, a vegetao
composta por espcies adaptadas ao ambiente hostil de spray
marinho.
O ecossistema caracterizado pela elevada densidade e
heterogeneidade de rvores, altas, mdias e arbustos, como canelapreta (Ocotea catharinenses), a laranjeira-do-mato (Sionea
guianensis), o pau leo (Copaifera trapezifolia), a peroba-vermelha
(Aspidosperma olivaceum), com maior dominncia para a canelapreta, de acordo com Reitz (1961). Segundo Almeida (2007),
tambm esto presentes microfanerfitas, nanofanerfitas, lianas e
epfitas (grande abundncia de bromeliceas), alm de predominar
vegetao lenhosa com folhas largas persistentes, isso devido ao
micro-clima que a floresta proporciona em seu interior.
Segundo Rego Neto (1997), na vegetao de
Restinga, onde as dunas so mais estveis devido a presena de
vegetao fixadora, destacam-se tanto as plantas herbceas, como a
erva-de-santa-maria (Chenopodium retusum), corda-de-viola (Smilax
campestris) e orquidea-da-praia (Epidendrum fulgens), as arbustivas,
como a aroeira-mansa (Lithraea brasiliensis), quaresmeira
(Tibouchina urvilleana), vassoura-vermelha (Dodonaea viscosa) e
camar (Lantana camara). As arvoretas tambm ocorrem e seus
principais representantes so: a aroeira-vermelha (Schinus
terebinthifolius), coco (Erythroxylum argentinum) e pitangueira
(Eugenia uniflora).
114

As formaes associadas a depresses so

encontradas nas proximidades da lagoa do Jacar e
nos baixios situados entre os cordes arenosos de
dunas fixas e semi-fixas e em locais onde se formam
brejos temporrios, determinados pelo ndice de
pluviosidade. Ocorrem as seguintes espcies,
Blechnum
serrulatum
(samambaia-da-praia),
Eleocharis capillacea (capim- cabelo-de-porco),
Ischaemum minus (capim-vermelho), Ludwigia sp.
(cruz-de-malta) e Rapanea parvifolia (capororoca-domangue) (REGO NETO, 1997 apud PEIXOTO, 2005,
p.21).

De acordo com Peixoto (2005), ainda podem ser

encontradas as seguintes espcies na Praia do Santinho: Hydrocotyle
bonariensis, Ipomoea imperati, Panicum racemosum, Senecio
crassiflorus, Asclepias mellodora, Gamochaeta americana,
Androtrichum trigynum, Andropogon arenarius, Oenothera
mollissima, Plantago sp, Petunia littoralis e Baccharis radicans.
2.3.2 Fauna
As interaes entre os variados ecossistemas presentes
na rea promovem a existncia de inmeros processos ecolgicos
vitais, tanto para a comunidade local, quanto para a fauna,
proporcionando abrigo, alimentao e reproduo para muitas
espcies.
Segundo Almeida (2007), dentre a gama de indivduos
registrados, podemos destacar as seguintes espcies: graxaim (Cerdo
cyonthous), o gamb (Didelphis sp.), cuca (Lutreolina sp.), o
morcego (Sturnira sp), a cobra-coral (Micrurus corallinus), jararaca
(Bothrops jararaca), cobra-dgua (Chironius sp.), lagarto-tei
(Tupinambis teguixim).
Com relao avifauna so apresentados os registros
mais importantes de aves das Restingas, praias e Morros da Ilha de
Santa Catarina, sendo que a regio pode ser considerada como um
Santurio Ecolgico, devido alta diversidade de espcies
existentes.
115

Almeida (2013) constatou que o total de aves registrado

soma mais de 150 espcies, entre elas residentes e algumas
migratrias provenientes tanto do hemisfrio sul, quanto do
hemisfrio norte. Isto comprova a importncia da rea para a
manuteno da biodiversidade da costa atlntica, no mbito
municipal, estadual, nacional e at mesmo internacional
Entre as espcies observadas nos limites que abrangero
o Parque do Santinho esto: a aracu (Ortalis squamata), sabi poca
(Turdus amaurochalinus), gralha-azul (Cyanocorax caeruleus), sa
azul (Dacnis cayana), bem-te-vi (Pitangus sulphuratus), tico-tico
(Zonotrichia capensis), pica-pau-joo-velho (Celeus flavescens),
gavio chimango (Milvago chimango), gavio carrapateiro (Milvago
chimachima), carcar (Caracara plancus), coruja-buraqueira
(Athene cunicularia), beija-flor-de-fronte-violeta (Thalurania
glaucopis), sanhau (Tangara sayaca), rolinha-roxa (columbina
talpacoti.), joo-de-barro (Furnarius rufus), cambacica (Coereba
flaveola), gaturamo-verdadeiro (Euphonia violcea), saracura-trspotes (Aramides cajaneus.), urubu-da-cabea-vermelha (Cathartes
aura) urubu-da-cabea-preta (Coragyps atratus), quero-quero
(Vanellus chilensis), alma-de-gato (Piaya cayana), an-preto
(Crotophaga ani), an-branco (Guira guira), pica-pau- do-campo
(Colaptes campestris), siriri (Tyrannus melancholicus), entre
dezenas de outras espcies (ALMEIDA, 2013).
Na rea pretendida para o Parque do Santinho ocorre
uma espcie ameaada de extino chamada de curriqueiro (Geositta
cunicularia), que constri seu ninho em buracos feitos no solo
dunar. A espcie sofre de grande ameaa, pois depende do ambiente
de dunas para sua manuteno, o qual vem sendo descaracterizado
devido ao trafego intenso de veculos.
2.4 Meio Antrpico
No local existem stios arqueolgicos do tipo sambaquis,
oficinas lticas, inscries rupestres, abrigos sob-rocha e
monumentos rochosos. Aguiar (1997) classifica o stio arqueolgico
da Praia do Santinho como o terceiro em nmero de inscries
rupestres na Ilha de Santa Catarina, com 110 destas. Porm, algumas
116

partes, como a localizada no canto norte da Praia do Santinho, esto

bastante deterioradas devido ao fcil acesso de pessoas.
De acordo com Zefferino (2008), mais recentemente, at
as primeiras dcadas do sculo XX, a regio era isolada do restante
da ilha e a populao vivia principalmente da pesca e da explorao
dos morros em busca de lenha e para a agricultura. Existem relatos
de muita caa na poca Qualquer coisa que se mexesse na
vegetao eles caavam, causando um significativo estrago fauna
(ZEFFERINO, 2008).
As transformaes scio-espaciais mais consistentes
ocorreram a partir de meados da dcada de 1980, aps investimentos
estatais na implantao de infraestruturas como a pavimentao da
SC- 401 para o norte da Ilha de Santa Catarina.
Atualmente, a colnia remanescente de pescadores da
Praia dos Ingleses e do Santinho tem usado o setor norte do futuro
Parque do Santinho para construir ranchos de pesca, que
possibilitam guardar embarcaes e servir de moradia provisria.
Furh (2009, p. 75) constatou que o turismo foi o grande
modificador da Praia do Santinho, trazendo mudanas relativas
ocupao do solo, alm de mudanas sociais e ambientais.
Analisando sries temporais de imagens de satlite e
realizando visitas a campo, possvel conferir este grande impacto
do turismo, e tambm do crescimento desenfreado, na Praia do
Santinho.
As dunas vm sofrendo com a ocupao desordenada,
loteamentos irregulares e regulares, uso de veculos automotores,
abertura de caminhos, acmulo de lixo e criao de bovinos.
Na rea ainda no ocupada por empreendimentos
imobilirios, o setor norte do que ser o parque, o uso de veculos
automotores a atividade que causa maior impacto sobre o
ecossistema de restinga, abrindo muitos acessos com
estacionamentos sobre a vegetao. O resultado um ecossistema de
dunas e restingas completamente retalhado pelas estradas.
O uso de veculos como quadriciclos, bugies, 4X4 e
motos tambm degrada a vegetao, desloca a fauna e contribui
117

efetivamente para a abertura de novos caminhos sobre o

ecossistema.
No setor sul do Parque a maior ameaa so os
loteamentos sobre reas de restinga e empreendimentos imobilirios,
que devastam a vegetao acuando a fauna para os ltimos refgios
no interior das dunas.
A pastagem de bovinos tambm um problema
elementar sobre a restinga. Cordazzo, Paiva e Seelinger (2006),
alertam:
Atualmente, a pastagem extensiva pelo gado sobre
essa vegetao comum e pode reduzir a acumulao
de areia nas dunas frontais em at 70 cm por ano.
Assim, as dunas frontais ficam mais suscetveis
eroso pelos ventos provenientes do mar, formando-se
depresses que permitem a transgresso de uma grade
quantidade de areia sobre os terrenos mais interiores.

Outro dano causado pela ao humana o acmulo de

resduos slidos. Duas so as causas principais: o transporte marinho
pelas correntes na rea da praia e o descarte de resduos pela prpria
populao. comum encontrar na restinga, garrafas, plsticos,
embalagens de preservativo e at mesmo mveis obsoletos, como
colches e sofs. Constantemente a populao flagra cidados
descartando resduos da construo civil na rea.
3 HISTRICO LEGISLATIVO
O processo de criao do Parque do Santinho tem
seguido todos os ritos ditados pela Lei n 9.985/2000, que criou o
Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC). O SNUC
constitudo pelo conjunto das unidades de conservao federais,
estaduais e municipais. esta norma que deve conduzir o trabalho
de criao e gesto de UCs nos municpios.
Dois pontos muito importantes devem ser destacados ao
se tratar da criao de UCs. O primeiro deles que devem ser
criadas por ato do Poder Pblico e o segundo a necessidade de
estudos tcnicos e de consulta pblica durante o processo de criao.
118

Inicialmente, o Projeto de Lei n 12.342/07 foi proposto

pelo Vereador Deglaber Goulart visando a criao do Parque
Natural Municipal das Dunas de Ingleses e Santinho.
Um longo processo de trabalhos foi conduzido na
comunidade, juntamente com rgos pblicos, empresrios,
entidades da sociedade civil, que identificaram que rea de
extrema importncia para a conservao, porm o PL de criao foi
arquivado em abril de 2011, na Cmara de Vereadores de
Florianpolis. A justificativa apresentada para este arquivamento
que no seria competncia da Cmara de Vereadores a criao de
UCs em reas de dunas.
Um parecer emitido em maro de 2011 pelo Procurador
da Cmara, Dr. Antnio Chraim, apontou vcio de iniciativa do PL,
alegando que um dos seus itens trata de desocupao de rea pblica
e privada, com indenizao, o que competiria somente ao Poder
Executivo.
Desde ento, a populao do entorno da rea vem
acompanhando a degradao contnua dos ecossistemas e dos seus
recursos naturais. No final de 2013, um grupo de moradores
preocupados com os fatos se reuniu decidindo juntar esforos para a
retomada do processo de criao da UC.
Em fevereiro de 2014 foi criada uma petio online no
Avaaz intitulada Prefeito e vereadores de Florianpolis- SC:
Criao de um Parque das Dunas Ingleses e Santinho. Em julho de
2015, tal iniciativa contava com o apoio de mais de duas mil
assinaturas.
Em maio de 2014 a Universidade Federal de Santa
Catarina, atravs do Grupo de Gesto Costeira Integrada, vinculado
ao Programa de Ps-Graduao em Geografia, em parceria com a
Aprender Entidade Ecolgica, se comprometeu em apoiar a
elaborao dos estudos tcnicos no mbito do processo de criao do
Parque do Santinho.
Em junho de 2014, a Cmara Municipal de Vereadores
(CMV) realizou uma Audincia Pblica na Escola Maria Tomzia
para apresentao da proposta contida na petio online populao
local. Mais de uma centena de pessoas compareceram audincia,
demonstrando o interesse da populao na criao do parque.
119

Alguns detalhes dos limites do parque foram levantados

durante a audincia e decidiu-se pela discusso da questo em um
grupo de trabalho envolvendo moradores, tcnicos, empreendedores,
Fundao de Meio Ambiente de Florianpolis (FLORAM), ICMBio,
UFSC, entidades ambientalistas e CMV.
Em dezembro de 2014 foi apresentado no grupo de
trabalho o relatrio sobre a situao da rea, embasando o processo
de criao da UC. Aps o lanamento do relatrio, um grupo de
moradores do entorno do parque entregou cpia oficialmente ao
Prefeito, que se comprometeu com a criao da UC, solicitando
FLORAM a elaborao do Projeto de Lei para a criao do Parque
do Santinho.
Uma nova audincia pblica foi realizada no bairro em
maio de 2015 e, aps algumas correes, a FLORAM encaminhou
uma nova proposta de Projeto de Lei diretamente ao Prefeito. Este,
por sua vez, deu seguimento tramitao da matria para a CMV.
Assim, partindo da iniciativa do Poder Executivo, o novo projeto
visa evitar o erro incorrido na tentativa anterior de criao do Parque
do Santinho.
4 RESULTADO
Como resultado deste processo chegou-se a indicao de
que a categoria mais adequada para a Unidade de Conservao a ser
criada o Parque Municipal, uma Unidade de Proteo Integral,
que permite apenas o uso indireto dos seus atributos naturais,
conforme o Artigo 2, VI, do SNUC. Esta a categoria do SNUC,
entre as de proteo integral, mais flexvel quanto aos usos da rea e
onde o acesso ao pblico normatizado, porm permitido.
De acordo com o disposto no Art. 11 do SNUC
(BRASIL, 2000), a categoria Parque tem como objetivo bsico a
preservao de ecossistemas naturais de grande relevncia ecolgica
e beleza cnica, possibilitando a realizao de pesquisas cientficas e
o desenvolvimento de atividades de educao e interpretao
ambiental, de recreao em contato com a natureza e de turismo
ecolgico.
120

Os pareceres tcnicos da Gerncia de Unidades de

Conservao da Fundao de Meio Ambiente de Florianpolis
GERUC FLORAM, justificam o seguinte com relao rea
pretendida para ser criado o Parque do Santinho:
As dunas, lagoas, reas inundveis e nascentes so
consideradas como sendo reas de Preservao Permanente por
legislao federal, estadual e municipal, no sendo admitido
qualquer tipo de uso urbano nestes ambientes, e suas caractersticas
levam a indicar uma das categorias inseridas dentro do grupo de
proteo integral previstas na Lei do Sistema Nacional de Unidades
de Conservao.
A posse e o domnio das reas dentro de um parque so
pblicos, sendo que as reas particulares includas em seus limites
sero desapropriadas. Ressalta-se que conforme disposto no PL
12.342/07, foram desconsideradas as reas onde h ocupaes
urbanas consolidadas ou onde se desenvolvem atividades
tradicionais, deixando-as fora dos limites da futura UC (Figura 2).
As reas que abrigam atividades tradicionais (ligadas pesca)
estaro fora dos limites, mas sero compatibilizadas com os
objetivos propostos na gesto da UC.
4.1 Conflitos de interesses (rea entre lagoas)
Este item refere-se rea de aproximadamente 10
hectares existente entre o Sistema Lagunar da Lagoa do Jacar e o
ecossistema de duna e restinga (Figura 2). A rea encontra-se
classificada como residencial exclusiva (ARE), de acordo com a Lei
482/14, que institui o novo Plano Diretor de Florianpolis. Uma
percia judicial demandada pelo Ministrio Pblico Federal est
sendo executada na rea para definio do zoneamento, incluindo ou
no como rea de Preservao Permanente (APP). Dependendo da
concluso da percia no local, caso a rea seja classificada como de
APP, esta poder ser adicionada aos limites do parque.
Em termos de paisagem, os fluxos gnicos do complexo
da Lagoa do Jacar e dos ecossistemas adjacentes podero sofrer
impactos irreversveis caso haja interrupo atravs da construo de
edifcios, residncias e demais formas de urbanizao.
121

Assim, h necessidade que estudos tcnicos mais

aprofundados sobre o complexo lagunar sejam elaborados. Com os
dados preliminares disponveis na literatura e observao de campo,
identifica-se que a rea de grande importncia na manuteno da
diversidade gentica de espcies que esto presentes no local,
mesmo estando sob forte presso antrpica.
Figura 2. Localizao da rea do futuro Parque Natural Municipal Lagoa do
Jacar e Dunas do Santinho e reas de conflito.

Fonte: ALMEIDA et al. (2014)

122

5 CONCLUSO
O extremo nordeste da Ilha de Santa Catarina abriga
representativas amostras do Bioma Mata Atlntica, sendo que
diversas esto sob proteo governamental. No entanto, muitas delas
no esto sendo efetivas para a sua conservao e monitoramento
em longo prazo. Estes ecossistemas esto passando por um processo
muito acelerado e preocupante de degradao.
A introduo de espcies exticas, extrao vegetal
desenfreada, poluio de origem domstica, turismo e urbanizao
desordenados, so as principais atividades conflitantes na rea.
Desta forma, dado o estado crtico em que se encontra a
rea de dunas de Ingleses e Santinho, colocando em risco a sua
biodiversidade e importantes servios ambientais, como a recarga do
aqufero Ingleses, faz-se essencial a sua proteo atravs da criao
do Parque do Natural Municipal Lagoa do Jacar e Dunas do
Santinho.
Identificou-se que necessrio um maior detalhamento
de alguns tpicos:
a) Levantamento aprofundado da vegetao de restinga
e floresta ombrfila;
b) Identificao dos servios ambientais proporcionados
pelos ecossistemas existentes nos limites da unidade;
c) Elaborao de estudos hidrolgicos no sistema Lagoa
do Jacar, anlise da paisagem em curto, mdio e
longo prazo e uma cartografia participativa e social
das atividades tradicionais que ocorrem no entorno
do que ser o Parque do Santinho. Estes estudos
serviro de embasamento na elaborao de um plano
de manejo para a unidade, aps sua criao.
REFERNCIAS
AGUIAR, R., L., S. Levantamento de Arte rupestre na Ilha de Santa
Catarina e Ilhas Adjacentes, Brasil, 1997. Disponvel em
123

http://reocities.com/Athens/acropolis/6330/santinho.html, acessado
em 25/11/2014.
ALMEIDA, F. B. Caracterizao de Aspectos Biogeogrficos no
nordeste da Ilha de Santa Catarina - SC, com nfase na relao entre
as aves e os ecossistemas de Floresta e Restinga, Trabalho de
Concluso de Curso, Dep. Geocincias, Universidade Federal de
Santa Catarina, Florian'opolis, SC, 2007.
_____. Lista de aves registradas e documentadas, atravs de
fotografias, em Santa Catarina - Relatrio digitado. Florianpolis.
Portal Aves de Santa Catarina, 2013. Disponvel em
ww.avesdesantacatarina.com.br. Acessado em 01/12/2014.
AYOADE, J.O. Introduo climatologia para os trpicos. 8
edio Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2002.
BRASIL. Lei n 9.985, de 18 de julho de 2000. Regulamenta o
artigo 225, 1, incisos I, II, III e VII da Constituio Federal,
institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da
Natureza e d outras providncias. Ministrio do Meio Ambiente,
Braslia.
CORDAZZO, C., V. PAIVA, J.B., SEELINGER, U. Guia ilustrado:
Plantas das Dunas da Costa Sudoeste Atlntica. USEB. Pelotas,
2006.
FLORIANPOLIS - PMF, Prefeitura Municipal de Florianpolis.
Plano Municipal de Saneamento Bsico do Municpio de
Florianpolis/SC - Fase de Diagnsticos. Apresentao
disponibilizada em Audincias Pblicas, 2010.
FUHR, C. Evoluo do uso e ocupao do solo na Praia do
Santinho, Florianpolis-SC, e sua relao com a legislao
ambiental. Florianpolis: UFSC Dissertao de Mestrado, 2009.
KLEIN, R., M. 1984. Aspectos Dinmicos da Vegetao do sul do
Brasil. Sellowia 36: Anais botnicos do Herbrio Barbosa Rodrigues
HBR. Itaja.
PEIXOTO, J.R.V. Anlise morfossedimentar da Praia do Santinho e
sua relao com a estrutura e dinmica da vegetao pioneira da
duna frontal, Ilha de Santa Catarina, SC, Brasil. Dissertao de
124

mestrado em Geografia, rea de concentrao Utilizao e

Conservao dos Recursos Naturais, do Programa de Ps-graduao
em Geografia da Universidade Federal de Santa Catarina, 2005.
REGO NETO, C., B. Estudo preliminar do plano de urbanizao
especfica Ingleses-Santinho. IPUF. Florianpolis, 1997.
REITZ, P., R. Vegetao da Zona martima de Santa Catarina.
Sellowia, Itaja, V. 13, n. 13, p. 17 a 115, 1961.
TOMAZZOLI, E. Ramos; PELLERIN, J.R.G.M. Mapa Geolgico
da Ilha de Santa Catarina. Departamento de Geocincias Universidade Federal de Santa Catarina, 2014.
WESTARB, E., F., F., A. Sistema Aqufero Sedimentar Fretico
Ingleses - SASFI: depsitos costeiros que tem mantm...ocupao
que te degrada. Programa de Ps-graduao em Geografia da
Universidade Federal de Santa Catarina, 2004.

125

Ana Paula Rengel Gonalves1

Belisa Bettega da Rosa2
Resumo: O principal objetivo desse trabalho compreender, a partir do estudo da
regulamentao dada ao art. 225, 1, incisos I, II, III e VII da Constituio
Federal pela lei 9.985 de 2000, quais os reflexos desta no mbito estadual do
Estado de Santa Catarina. O mtodo de abordagem utilizado foi o indutivo, atravs
do qual, aps analisar os princpios e categorias adotados na lei n 9.985 de 2000,
foi possvel apontar semelhanas e distines entre esta e sua regulamentao no
mbito estadual (representada pela lei n 14.675/2009 e suas posteriores
alteraes). Esse mtodo tambm permitiu um questionamento sobre a efetividade
do princpio integrador, a partir do recorte terico eleito. Tendo em vista que o
Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza constitudo pelo
conjunto das unidades de conservao federais, estaduais e municipais, torna-se
imprescindvel o dilogo e a complementao entre estas trs esferas. Desta
forma, o presente trabalho busca compreender como o processo de
regulamentao das Unidades de Conservao vem sendo tratado no Estado de
Santa Catarina.
Palavras-chave: Proteo Ambiental 1. Unidades de Conservao 2. SNUC 3.
Santa Catarina 4.
Abstract: The main objective of this work is to understand, from the study of
regulation given to the article 225, paragraph 1, items I, II, III and VII of the
Federal Constitution by the law 9.985 of 2000, the effects of those at the state
level of the state of Santa Catarina. The approach method used was the inductive,

Mestranda em Direito pelo Programa de Ps Graduao em Direito da Universidade Federal de Santa

Catarina. Bolsista do CNPq. Integrante do Grupo de Pesquisa Direito Ambiental e Ecologia Poltica
na Sociedade de Risco, cadastrado no CNPq/GPDA/UFSC.
Graduanda em direito pela Universidade Federal de Santa Catarina. Bolsista do PIBIC. Integrante do
Grupo do Grupo de Pesquisa Direito Ambiental e Ecologia Poltica na Sociedade de Risco,
cadastrado no CNPq/GPDA/UFSC.

126

through which, after analyzing the principles and categories adopted in the law
9.985 of 2000 it was possible to identify similarities and differences between this
and its regulation at the state level (represented by law 14.675 of 2009). This
method also allowed an inquiry into the effectiveness of integrating principle in
the factual level, from the elected theoretical cut. Considering that the National
System of Nature Conservation Units is made up of all federal conservation units,
state and local, it is essential dialogue and complimentarily between these three
spheres. Thus, this study seeks to understand how the process of regulation of
protected areas is being addressed in the state of Santa Catarina.
Key-words: Environmental Protection 1. Protected Areas 2. SNUC 3. Santa
Catarina 4.

1 INTRODUO
Em um pas considerado megadiverso como o Brasil, as
polticas de manuteno da diversidade biolgica e dos recursos
genticos tornam-se ainda mais relevantes, e diante da extenso de
nosso territrio, essas polticas s apresentam efetividade a partir de
uma compreenso holstica, que acompanhe o movimento sistmico
dos fenmenos naturais.
E neste sentido que a lei n 9.985 de 2000 caminha, ao
instituir o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da
Natureza, que prev a criao e gesto das Unidades de Conservao
nas trs esferas de governo (federal, estadual e municipal), prezando
por uma viso de conjunto das reas naturais a serem preservadas. A
lei federal tem como objetivo regulamentar o art. 225, 1, incisos I,
II, III e VII da Constituio Federal, ou seja, instituir mecanismos
que permitam a fruio do direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, no s para a gerao presente, mas tambm para as
futuras geraes.
A Carta Magna brasileira discorre que esse direito s
ser efetivo a partir de uma preservao e restaurao de processos
ecolgicos essenciais, e de um manejo ecolgico das espcies e
ecossistemas, a fim de preservar a diversidade e integridade do
patrimnio gentico do pas. Para tanto, determina a necessidade de
definir espaos territoriais e componentes a serem especialmente
protegidos, evitando riscos ao cumprimento da funo ecolgica da
fauna e flora locais.
127

Em cumprimento aos mandatos da Constituio Federal,

a lei n 9.985 categoriza parte dos espaos territoriais a serem
especialmente protegidos, chamados de unidades de conservao,
dando a cada um deles caractersticas prprias, relacionadas com a
funo que cada um assumir. Alm disso, define os procedimentos
para criao, implantao e gesto das unidades de conservao.
Esses procedimentos, diante do objetivo de planejamento e
administrao integrada, adotado pelo Sistema Nacional de
Unidades de Conservao da Natureza, necessitam de uma
regulamentao nas trs esferas, que permita o planejamento
regional/supra municipal e local.
O recorte adotado neste ensaio busca essa
regulamentao nas leis estaduais do Estado de Santa Catarina. Essa
busca tem o fim de questionar se a legislao existente no Estado
tem acompanhado aquela ditada em mbito federal, no sentido de
verdadeiramente integrar um Sistema de Unidades de Conservao,
baseado em objetivos, diretrizes e estruturas comuns e interligadas.
Desta forma, a pesquisa divide-se em trs momentos.
Primeiramente, procura-se compreender como o Sistema Nacional
de Unidades de Conservao da Natureza organizado, no mbito
federal, e que princpios ele adota como definidores de sua poltica.
Em um segundo momento, o ensaio busca a legislao estadual
(Estado de Santa Catarina) sobre o tema, a fim de compar-la com a
base estrutural j estabelecida. Por fim, destaca-se a consonncia
entre as duas legislaes, ressaltando a importncia dessa
harmonizao para que a especial proteo determinada pela
Constituio Federal seja efetivamente aplicada.
2 DESENVOLVIMENTO
Como j destacado, este trabalho tem como foco
compreender como o Sistema Nacional de Unidades de Conservao
da Natureza organizado no mbito federal para que, a partir dele,
possa-se adentrar nas demais esferas e estudar o caso de Santa
Catarina. Nesse sentido, inicia-se com uma anlise do texto
constitucional, a fim de compreender qual a abrangncia do termo
espaos territoriais especialmente protegidos.
128

A Carta Magna, em seu art. 225, 1, inciso III,

estabelece a incumbncia do Poder Pblico em definir, em todas as
unidades da Federao, espaos territoriais e seus componentes a
serem especialmente protegidos. A lei 9.985 de 2000, ao definir-se,
em sua ementa, como a regulamentao do inciso supra citado,
acaba por cometer um equvoco, pois, se assim fosse, seus artigos
deveriam englobar todos os Espaos Territoriais Especialmente
Protegidos dispersos no ordenamento jurdico, o que no acontece.
As unidades de conservao definidas pela lei de 2000
formam um sistema incompleto quando se analisa o gnero trazido
pela Constituio Federal. Desta forma, antes de analisar a lei em si,
importante frisar que aqueles espaos definidos por ela no so os
nicos protegidos no sistema de proteo nacional, evitando assim
equvocos e imprecises conceituais quando da aplicao de cada
instituto no mundo dos fatos (ZANCHET, 2015, p 27).
Alm das unidades de conservao definidas pela lei
9.985, conhecida como lei SNUC, e daquelas adotadas no seu
sistema a ttulo de exceo (as unidades de conservao estaduais ou
municipais atpicas), existem pelo menos mais 14 espaos territoriais
a serem especialmente protegidos, quais sejam: as reas de
Preservao Permanente (APP), as Reservas Legais (RL), as
Servides Ambientais (AS), as Reservas da Biosfera (RB), as Terras
Indgenas (TI), as reas Verdes (AV), os Jardins Botnicos, os
Hortos Florestais, os Jardim Zoolgicos (esses trs ltimos foram
criados atravs da Resoluo CONAMA n 11/1987, devendo sofrer
reclassificao e adaptao para integrarem o SNUC), a Floresta
Amaznica, Mata Atlntica, Serra do Mar, Pantanal e Zona Costeira
(essas cinco ltimas definidas pela Constituio Federal em seu art.
225, 4). Feita essa ressalta (ZANCHET, 2015, p. 28-31), o
presente trabalho far uma breve introduo ao tema, seguida por
uma anlise da lei SNUC e de cada uma das categorias de reas
previstas por ela. Por fim, ser feita uma anlise da lei n
14.675/2009 do Estado de Santa Catarina, destacando os pontos
inovadores desta em comparao com a legislao federal.

129

2.1 Breve histrico

O desenvolvimento torna-se um processo contraditrio
ao priorizar apenas o crescimento econmico sem considerar as
questes sociais e ambientais. Tem-se como resultando a destruio
da natureza, comprometendo a harmonia do meio ambiente,
alterando os processos ecolgicos essenciais e reduzindo
significativamente a diversidade biolgica. Partindo-se do
pressuposto de que os recursos ambientais, a exemplo da prpria
diversidade de genes, espcies e ecossistemas, so extremamente
relevantes para o desenvolvimento, torna-se imprescindvel a
definio de estratgias capazes de mant-los e preserv-los para as
presentes e futuras geraes (MILANO, 2001).
Antes da metade do sculo XX, apreciava-se a natureza
pelo que ela era: a expresso de seus componentes biticos e
abiticos. Apenas se admirava aspectos simples, a beleza das flores
e a magnitude das montanhas. Entretanto, a partir da metade do
sculo XX, o homem passou a v-la fragmentada, somente como um
sistema. Os seres vivos passaram a ser chamados de biodiversidade
do planeta, unio entre ecossistemas, espcies e genes (BENJAMIN,
2001).
Tem-se que o marco inicial de proteo das reas
naturais a criao do Yellowstone National Park, em 1872, nos
Estados Unidos. Portanto, percebe-se que j transcorreram mais de
140 anos de preservao desses espaos territoriais. Para Milano
(2001), com abundncia em diversidade biolgica, os pases da
Amrica Latina e especialmente o Brasil, apresentam realidades
prprias que envolvem as reas de proteo de recursos naturais.
Atualmente, os espaos protegidos compem 15.4% do territrio
mundial em terra e 8.4% em reas marinhas sob o regime
jurisdicional de algum pas (JUFFE-BIGNOLI, 2014, p. 8).
Ao elaborar o Primeiro Relatrio Nacional para a
Conservao da Diversidade Biolgica, o Ministrio do Meio
Ambiente (MMA, 1988) constatou que o sistema brasileiro de
unidades de conservao na esfera federal cobria 4,59% do territrio
nacional. De acordo com o MMA (2015), existem hoje 143 (cento e
quarenta e trs) unidades de conservao de proteo integral na
esfera federal, 329 (trezentos de vinte e nove) estaduais e 144 (cento
130

e quarenta e quatro) municipais, de forma que no total atinge-se o

montante de 586 (quinhentas e oitenta e seis) unidades de
conservao de proteo integral. As unidades de uso sustentvel,
por sua vez, ultrapassam esse nmero, totalizando 1.354 (hum mil
trezentas e cinquenta e quatro), sendo 811 (oitocentas e onze) no
mbito federal, 452 (quatrocentas e cinquenta e duas) estaduais e 91
(noventa e uma) municipais.
Assim, resta evidente a expressividade do sistema de
unidades de conservao no Brasil, especialmente no que tange a
esfera estadual. Nesse momento cumpre explicar que, conforme o
disposto no art. 2, incisos IX e X, da Lei n 9.985, de 18 de julho de
2000, o uso indireto ocorre quando no h consumo, coleta, dano ou
destruio dos recursos naturais, enquanto o uso direito
caracterizado com coleta e uso, comercial ou no, dos recursos
naturais.
Cabe aduzir que o grande avano atingido com a criao
de Yellowstone foi a concepo de preserv-lo contra interferncias
negativas ou explorao de recursos como madeira e depsitos
minerais, assegurando sua conservao natural em perpetuidade.
Outros pases seguiram os Estados Unidos da Amrica e tambm
instituram Parques e outras reas protegidas. Como exemplo, citase, o Canad, em 1885, a Nova Zelndia, em 1894, a Austrlia, o
Mxico e a frica do Sul, em 1898, a Argentina, em 1903, o Chile,
em 1926 o Equador, em 1934 e ainda o Brasil e a Venezuela, em
1937 (MILANO, 2001).
Bensusan (2001) afirma que os ecossistemas so muito
complexos, levantando os seguintes questionamentos: 1) o que se
objetiva conservar com uma unidade de conservao?; e, 2) tendo
em vista o seu escopo, qual a forma mais eficaz de conservar uma
unidade de conservao?
Como resposta, coloca-se que a Lei n 9.985, de 18 de
julho de 2000, estabeleceu o Sistema Nacional de Unidades de
Conservao SNUC, e responde a primeira indagao com a
conservao e uso sustentvel da biodiversidade. A segunda
indagao respondida com a conservao que alguns instrumentos
so de extrema relevncia para a manuteno da biodiversidade,
coloca-se como exemplos corredores ecolgicos; bordas, fronteiras e
zonas de amortecimento. Destarte, as unidades de conservao so
131

protegidas de forma mais eficaz quando se protege tambm esses

instrumentos.
Os benefcios da biodiversidade que abrigada nas
unidades de conservao so mltiplos, essenciais e por vezes
imperceptveis. Sob a tica socioeconmica, a natureza formada
por quatro valores principais, quais sejam: valor de uso econmico
direto, valor de uso indireto, valor de opo e valor existencial. Os
trs primeiros so instrumentais, assim, a natureza resguardada por
interessar aos seres humanos. Em contrapartida, o valor existencial
prioriza seu carter intrnseco (BENJAMIN, 2001).
Os seres humanos dependem da natureza, mesmo
desconsiderando qualquer carter ecocntrico e analisando sob o
vis do mercado, pois a natureza prov os recursos naturais
essenciais para a produo capitalista. Ainda, sem natureza no
existe vida humana, por isso necessrio preserv-la (DERANI,
2008). Por esse motivo, verdadeiramente relevante, at mesmo
para o Direito, o reconhecimento por cientistas, polticos, religiosos,
ambientalistas e empresrios de que a diversidade biolgica est em
risco, conforme ensina Benjamin (2001).
No que importa construo legislativa de proteo das
unidades de conservao no Brasil, aps inmeras reunies e
debates ocorridos em 1989, a Fundao Pr-Natureza (Funatura)
elaborou um anteprojeto de lei para o Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA. O
documento dividia as unidades de conservao em trs grandes
grupos: o de Proteo Integral, integrado pelo Parque Nacional,
Reserva Ecolgica (unio da Reserva Biolgica com a Estao
Ecolgica), Monumento Natural e Refgio da Vida Silvestre (antiga
rea de Relevante Interesse Ecolgico); o de Manejo Provisrio,
categoria formada pela unidade de Reserva dos Recursos Naturais;
e, ainda, o de Manejo Sustentvel, composta por Reserva da Fauna
(extinguindo, assim, o Parque de Caa), rea de Proteo Ambiental
e Reserva Extrativista (MERCADANTE, 2001).
O anteprojeto conceituava cada classe, trazendo
explicaes, objetivos e os critrios para criao e gesto das
unidades de conservao. Ento este anteprojeto foi encaminhado ao
Congresso Nacional e em seguida foram acrescentadas novas
categorias de unidades de conservao, sendo: Reserva Produtora de
132

gua, visando proteger as fontes de gua potvel; Reserva

Ecolgico-cultural, objetivando a proteo dos recursos naturais
essenciais para explorao racional pelas populaes tradicionais;
Reserva Ecolgica Integrada, com fulcro de promover a gesto
integrada das unidades de conservao; e a Reserva Indgena de
Recursos Naturais, com o intuito de harmonizar a sobreposio ente
unidade de conservao e terras indgenas (MERCADANTE, 2001).
A Reserva Produtora de gua, a Reserva Ecolgica
Integrada e a Reserva Indgena de Recursos Naturais foram
excludas da redao final aprovada pela Cmara dos Deputados,
sendo a Reserva Ecolgico-cultural ganhou novo nome, passando a
ser Reserva de Desenvolvimento Sustentvel (MERCADANTE,
2001).
Mercadante (2001) afirma que o texto final aprovado
permaneceu muito similar ao originalmente proposto pela Funatura,
assim, a viso preservacionista prevaleceu. O Projeto de Lei que
visava instituir do Sistema Nacional de Unidades de Conservao foi
aprovado no Congresso Nacional em 21 de junho de 2000, com
quatro emendas de redao. No dia 19 de julho foi sancionado pelo
Presidente da Repblica e, no mesmo dia, publicado no Dirio
Oficial. Por fim, a Lei n 9.985/2000 definiu a criao de 12
categorias de unidades de conservao, separadas em dois grupos:
unidades de proteo integral e unidades de uso sustentvel.
Para a criao de uma unidade de conservao, seguindo
o que manda o SNUC, necessrio haver, antes da efetiva criao, a
elaborao de estudos tcnicos e consulta pblica, com exceo da
Estao Biolgica e da Reserva Biolgica (BRASIL, 2000). Alm da
relevncia natural, que j foi abordada, outros critrios so
importantes, quais sejam: alta diversidade de espcies e habitats;
elevado endemismo; alta sensibilidade presso humana; e elevado
nvel de stress (BENJAMIN, 2001).
2.2 A lei n 9.985/2000 e as categorias de Unidades de
Conservao
O inciso I, do artigo 2, da Lei n 9.985/2000 traz o
conceito de unidade de conservao como um espao territorial
133

institudo pelo Poder Pblico em razo de suas caractersticas

naturais relevantes, com objetivos de conservao e limites
definidos, ao qual se adotam garantias adequadas de proteo
(BRASIL, 2000).
A criao de uma unidade de conservao requer a
realizao de consulta pblica e a preparao de estudos tcnicos,
isso para se atingir uma melhor adequao da localizao, dimenso
e limites da rea. Outro ponto relevante a observncia dos
princpios do interesse pblico, da motivao e da publicidade.
As unidades de conservao so criadas pelo Poder
Pblico, conforme dispe o art. 22 da Lei n 9.985/2000, mas o ato
criador no necessariamente uma lei. Uma unidade de
conservao, portanto, pode ser criada mediante lei ou outro ato do
Poder Pblico, sendo que por ato do Poder Pblico Benjamin (2001)
entende decreto ou resoluo do CONAMA.
A Lei prev objetivos gerais e especficos, igualmente
importantes, posto que constituem nortes para a aplicao da
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, que veda qualquer
utilizao que afete a integridade dos atributos dos espaos
territoriais especialmente protegidos, conforme o art. 225, 1, inc.
III. Assim, possvel perceber o elo jurdico entre a CRFB de 1988
e a Lei n 9.985/2000.
A respeito do plano de manejo, nesse momento
necessrio colocar que a Lei n 9.985/2000 o entende como um
documento tcnico que estabelece suas regras internas. De forma
que, para a elaborao de um plano de manejo, determina-se a
observncia do art. 4 e incisos da Lei sob comento, ou seja, das
diretrizes do SNUC.
Segundo Machado (2001) existem assuntos que
precisam estar previstos nos planos de manejo de determinadas
unidades de conservao, como por exemplo: a visitao pblica
deve ser abordada no plano de manejo da Estao Ecolgica (art. 9,
2), do Parque Nacional (art. 11, 2), do Refgio Silvestre (art. 1,
3), da Reserva Extrativista (art. 18, 3), e no plano de manejo da
Reserva de Desenvolvimento Sustentvel devem ser analisadas as
zonas de proteo integral, de uso sustentvel e de amortecimento e
corredores ecolgicos, com base no art. 20, 6.
134

A Lei do SNUC dispe que zonas de amortecimento so

os arredores de uma unidade de conservao, locais no quais as
atividades humanas devem seguir normas especficas, para se
minimizar os impactos negativos na unidade conforme o art. 2, inc.
XVIII, da Lei n 9.985, de 2000. A referida Lei versa ainda sobre os
corredores ecolgicos, conceituando-os como partes de ecossistemas
naturais ou seminaturais, atrelando unidades de conservao,
possibilitando entre elas o fluxo de genes e o movimento da biota, de
forma que promova a disseminao de espcies e a recolonizao de
reas degradadas, assim como a conservao de populaes que
precisam para sua sobrevivncia de reas com extenso superior do
que aquela das unidades individuais, conforme o art. 2, inc. XVIII.
O 1 do art. 27 da Lei n 9.985/2000 afirma que o plano de manejo
necessariamente deve tratar da rea da unidade de conservao, sua
zona de amortecimento, bem como dos corredores ecolgicos.
Aps ler o art. 27, 2, da Lei n 9.985/2000, percebe-se
que a participao pblica no determinante para a realizao de
todos os planos de manejo, apenas para os planos das Reservas
Extrativistas, das Reservas de Desenvolvimento Sustentvel e das
reas de Proteo Integral. Machado (2001) assevera que o interesse
da elaborao escorreita do plano de manejo vai alm dos limites das
unidades de conservao, de maneira que no apenas a comunidade
residente tem interesse, colocando ainda que a participao pblica
traz transparncia para a gesto das unidades.
Cumpre colocar que Benjamin (2001, p. 289) ensina que
todas as unidades de conservao so configuradas como reas
especialmente protegidas, entretanto, a recproca no verdadeira.
Isso porque a Constituio Federal elenca exemplos de biomas que
recebem tutela especial, como o Pantanal e a Mata Atlntica, mas
que no constituem unidades de conservao da natureza.
No que importa os objetivos principais desses espaos
protegidos, eles so quatro: conservao da natureza,
aproveitamento (gozo) pblico, pesquisa cientfica e uso econmico
sustentvel de seus componentes (BENJAMIN, 2001). As unidades
de conservao visam primordialmente proteger a natureza e
conservar suas caractersticas naturais, vez que nenhum ser vivo ou
organismo capaz de sobreviver se o territrio que habita foi
completamente degradado.
135

Com efeito, conservar, em sentido amplo, significa

sustentar in situ populaes viveis das espcies nativas. Assim,
objetiva-se representar todos os tipos de ecossistemas e manter os
processos evolucionrios e ecolgicos, como os distrbios naturais,
o ciclo hidrolgico e de nutrientes (BENJAMIN, 2001, P. 298)
O gozo pblico diz respeito visitao e realizao de
atividades de lazer. A pesquisa cientfica, por sua vez, realizada
em vrias categorias de unidades de conservao, como na Estao
Ecolgica e Reserva da Fauna. Por fim, os usos econmicos
sustentveis, ocorrem em determinadas unidades, como Floresta
Nacional, Reserva Extrativista, rea de Proteo Ambiental e
Reserva de Desenvolvimento Sustentvel (BENJAMIN, 2001).
As unidades de conservao so divididas em dois
grandes grupos: proteo integral, que visa preservar a natureza
admitindo apenas o uso indireto de seus recursos naturais; e uso
sustentvel, que permite a explorao do meio ambiente, desde que
mantendo a biodiversidade e seus recursos renovveis, conforme
dispem os incs. VI e XI, do art. 2, da Lei n 9.985/2000, de acordo
com a diferenciao previamente estudada.
Benjamin (2001) coloca que os dois grupos abarcam as
chamadas unidades de conservao tpicas, vez que esto previstas
na Lei do SNUC. O autor afirma que existem unidades de
conservao atpicas, previstas em legislao esparsa, citando as
reas de Preservao Permanente, a Reserva Legal, a Reserva da
Biosfera, as reas de Servido Florestal, a Reserva Ecolgica, os
Monumentos Naturais Tombados e as Reservas Indgenas. O autor
afirma que a existncia de outras unidades de conservao no
previstas pela Lei n 9.985/2000 so extra-sistema, no anti-sistema.
Lembra-se que o art. 225 da CRFB, no 1, incs. I e III,
incumbe ao Poder Pblico preservar e restaurar os processos
ecolgicos essenciais, bem como definir, em todas as unidades da
Federao, espaos territoriais e seus componentes a serem
especialmente protegidos. A atribuio foi imposta ao Poder
Pblico, de forma que so igualmente responsveis o administrador,
que elabora decretos e resolues, o juiz que profere sentenas e o
legislador ordinrio, em razo da criao de leis (BENJAMIN,
2001).
136

2.2.1 A lei n 14.675/2009 do Estado de Santa Catarina

A lei n 14.675 de 2009, do Estado de Santa Catarina
(SANTA CATARINA, 2009), institui o Cdigo Estadual do Meio
Ambiente, e estabelece, em seu art. 7, inciso IV, a criao de
espaos territoriais especialmente protegidos pelo poder pblico
estadual e municipal como instrumento da Poltica Estadual do Meio
Ambiente.
Uma das diretrizes dessa Poltica Estadual, que sem
dvidas influencia na aplicao do instrumento supracitado, a
cooperao administrativa entre os rgos integrantes do Sistema
Estadual de Meio Ambiente, o Poder Judicirio e os rgos
auxiliares da Justia. Alm desta, a lei frisa a importncia dos laos
entre Estado e Municpios na busca de solues consorciadas ou
compartilhadas, que devem contar com a participao do setor
produtivo e da sociedade civil.
A partir desse ponto, muito importante ler a lei 14.675
de 2009 em conjunto com as alteraes que ela sofreu por parte das
leis n 16.342/14, 15.133/10 e 16.283/13, que revogaram
parcialmente alguns de seus dispositivos. O art. 10 da lei, que se
manteve inclume, trata do Sistema Estadual do Meio Ambiente
(SEMA), explicando que este constitudo por um rgo consultivo
e deliberativo (o Conselho Estadual do Meio Ambiente
CONSEMA), um rgo central (a Secretaria de Estado responsvel
pelo meio ambiente), rgos executores (a Fundao do Meio
Ambiente FATMA e a Polcia Militar Ambiental PMA), um
rgo julgador intermedirio (as Juntas Administrativas Regionais
de Infraes Ambientais) e rgos locais (os rgos ou entidades
municipais responsveis pela execuo de programas, projetos e
pelo controle e fiscalizao de atividades capazes de provocar a
degradao ambiental).
O Conselho Estadual do Meio Ambiente CONSEMA,
enquanto instncia superior do Sistema Estadual do Meio Ambiente,
possui uma competncia extensa, listada no art. 12 da lei. A
principal delas, dentro do recorte adotado neste ensaio, aquela
prevista no inciso XV do artigo, qual seja, a competncia do
CONSEMA em avaliar o ingresso de unidades de conservao
137

estaduais e municipais no contempladas no Sistema Estadual de

Unidades de Conservao.
J a Secretaria de Estado, rgo central do Sistema
Estadual do Meio Ambiente (SEMA), tem competncia para
coordenar, de forma articulada com os demais rgos envolvidos na
atividade de fiscalizao ambiental, o uso econmico-sustentvel
das reas de preservao permanente. Alm disso, a Secretaria deve
coordenar a criao e regularizao das unidades de conservao
estaduais.
A Fundao do Meio Ambiente (FATMA), um dos
rgos executores do Sistema, tem como competncia a implantao
do Sistema Estadual de Unidades de Conservao da Natureza
(SEUC). Da mesma maneira que o Ibama, enquanto rgo executor
nacional (art. 53, lei 9.985/2000), a FATMA deve divulgar, segundo
o art. 7, 4 da lei 11.986/2001, uma relao revista e atualizada das
espcies da flora e da fauna ameaadas de extino no territrio
estadual.
A Polcia Militar Ambiental (PMA) tem, enquanto rgo
executor, atribuio de estabelecer aes de policiamento ambiental
nas unidades de conservao estaduais, de guarda de florestas e
outros ecossistemas. Essas aes de fiscalizao e o atendimento de
denncias devem ser realizadas em cooperao com a FATMA.
Em relao competncia de cada um desses rgos
dentro do Sistema Estadual de Unidade de Conservao da
Natureza, o art. 131-C da lei 14.675 segue a lgica organizacional
do SEMA, identificando o CONSEMA como rgo consultivo e
deliberativo (com a atribuio de acompanhar a implementao do
Sistema), a Secretaria de Estado responsvel pelo meio ambiente
como rgo central (com a atribuio de coordenar o Sistema e
propor a criao e regulamentao das unidades de conservao
estaduais), e a FATMA e os rgos ambientais municipais como
rgos executores (com a atribuio de implantar o SEUC, subsidiar
as propostas de criao e administrar as unidades de conservao
estaduais e municipais nas respectivas esferas de atuao).
Essa estrutura organizacional segue o modelo federal,
inclusive no pargrafo nico do art. 131- C, que muito se assemelha
ao art. 6 da lei 9.985, que admite a criao de novas categorias de
unidades de conservao.
138

Voltando ao Sistema Estadual do Meio Ambiente, a lei

afirma que o mesmo conta com dois fundos: o Fundo Especial de
Proteo ao Meio Ambiente (FEPEMA) e o Fundo de Compensao
Ambiental e Desenvolvimento (FCAD).
Em relao s reas protegidas, o FEPEMA tem como
dever apoiar estudos tcnicos e cientficos que visem conhecer os
aspectos tcnicos dessas reas, com o objetivo de adequar a
legislao ambiental realidade social, econmica e fundiria do
Estado. J o FCAD deve investir no Sistema Estadual de Unidades
de Conservao da Natureza (SEUC), especialmente na
regularizao fundiria destas unidades.
Os conceitos trazidos originalmente pela lei n 14.675
em seu art. 28 so alterados pela lei 16.342/14 em seus incisos V,
VI, VII, VIII, IX e do inciso XV ao LVIII. Outra importante
alterao encontra-se no art. 36, que trata das modalidades de
licenciamento ambiental, alterado pela lei 16.283/13, que adiciona s
modalidades de licenciamento a Licena Ambiental por
Compromisso.
O Captulo V do Ttulo IV da lei estadual n 14.675, que
trata sobre os espaos protegidos, foi revogado desde seu art. 114 ao
168 pela lei 16.342/14. Esta adicionou trs captulos ao referido
Ttulo: o captulo IV-A (que trata a respeito do Programa de
Regularizao Ambiental), o IV-B (que trata do Cadastro Ambiental
Rural) e o V-A (que trata dos Espaos Protegidos). Para os fins deste
trabalho, ser analisado apenas o captulo que trata dos espaos
protegidos.
Diferentemente da redao antiga, que iniciava seu
captulo dos Espaos Protegidos conceituando e explicando as reas
de Preservao Permanente, a lei 16.342 de 2014 comea seu art.
118-A por uma delimitao do que seriam as reas de Uso Restrito,
no includas na legislao de 2009. Em seguida, as reas de
Preservao Permanente so definidas de forma muito mais
completa e especfica do que anteriormente, destacando-se o art.
119-A em seu 2 que determina a natureza real da necessidade de
recompor a vegetao suprimida de APP, coadunando com o
entendimento da doutrina de que os danos ambientais teriam uma
natureza diferenciada.
139

Posteriormente so includas na categoria de espaos

protegidos as Reservas Legais, Servides Ambientais e, por fim,
aquelas que compem o Sistema Estadual de Conservao da
Natureza (SEUC).
Esse Sistema Estadual deve ser criado e mantido pelo
Poder Pblico, sendo composto pelas unidades de conservao
estaduais e municipais j existentes e a serem criadas, de forma a
integrar estas ao Sistema Nacional de Unidades de Conservao da
Natureza (SNUC).
Para tanto, as unidades de conservao devem ser
includas no Cadastro Estadual de Unidades de Conservao, sob
responsabilidade da FATMA, que segue o modelo do Cadastro
Nacional de Unidades de Conservao (art. 50 da lei 9.985/2000). O
controle da situao das unidades de conservao estaduais teria um
reforo atravs da submisso, a cada dois anos, de relatrio de
avaliao global das unidades Assemblia Legislativa,
determinao que reflete aquela listada no art. 51 da lei 9.985, de
nvel nacional.
A criao das unidades de conservao deve ser feita por
intermdio de lei, sendo que sua efetiva implantao somente
ocorrer se estiverem previamente inseridos no oramento do Estado
recursos especificamente destinados s desapropriaes e
indenizaes decorrentes de sua implementao. A lei prev tambm
requisitos que devem constar na lei que cria unidades de
conservao para que esta tenha eficcia (art.131-E da lei 16.342/14
que modificou a redao da lei 14.675).
Existe previso para a criao, por meio de verbas da
compensao ambiental estadual, de unidades de conservao de
proteo integral municipal, cujo repasse dos recursos ao Municpio
ocorre mediante convnio.
O art. 131-F da Lei 16.342/14 determina as reas
prioritrias para fins de criao de unidades de conservao,
corroborando com as diretrizes adotadas no art. 5, incisos I e XIII e
com o objetivo adotado no art. 4, II da lei federal 9.985/2000: reas
que apresentem ecossistemas ainda no satisfatoriamente
representados no Sistema Estadual de Unidades de Conservao da
Natureza, reas que contenham espcies ameaadas de extino
140

regional ou global e reas que sejam necessrias formao de

corredores ecolgicos.
Importante ressaltar que, em consonncia com o esprito
de cooperao que rege tanto o sistema nacional quanto o estadual, o
art. 131-G da lei 14.675 determina que o rgo executor poder
buscar parcerias para a implantao e gesto das unidades de
conservao com a Unio, Estados e Municpios, por meio de
convnio, ou com organizao da sociedade civil de interesse
pblico, com objetivos afins, nos termos da legislao federal.
O art. 131-K determina que ser institudo, por decreto
do Chefe do Poder Executivo, o Conselho Deliberativo para a rea
de Proteo Ambiental (APA), a rea de Relevante Interesse
Ecolgico (ARIE) e a Reserva de Fauna.
O art. 132-A trata a respeito da Reserva Particular do
Patrimnio Natural Estadual (RPPNE), determinando que qualquer
proprietrio de imvel, rural ou urbano, pode pleitear,
voluntariamente, a constituio de sua rea, total ou parcialmente,
nesta modalidade. Para tanto, deve protocolizar requerimento na
Fundao do Meio Ambiente (FATMA), instrudo com a
documentao definida em regulamentao do rgo ambiental
executor. O processo de criao de RPPNE deve ser incentivado
tanto positivamente (atravs de crditos e iseno de tributos) quanto
negativamente (atravs da iseno das taxas e custos das atividades
especficas da FATMA no processo de criao de RPPNE no mbito
estadual).
Nesse ponto, interessante recordar a redao de
legislao estadual anterior lei 14.675/2009, qual seja, a lei n
11.986, de 12 de novembro de 2001 (SANTA CATARINA, 2001),
que institua o Sistema Estadual de Unidades de Conservao da
Natureza no Estado de Santa Catarina. Essa lei foi revogada pela lei
14.675/2009, e listava, em seu art. 9, inciso VI, dentre as categorias
de unidade de conservao de proteo integral, a Reserva Particular
do Patrimnio Natural, prevista na lei federal como categoria de
unidade de conservao de uso sustentvel (art. 14, inciso VII, lei
9.985). Logo, possvel identificar um retrocesso na proteo desses
espaos, ainda que esse retrocesso encontre guarita na legislao
federal.
141

A subseo III da lei estadual n 14.675 modificada pela

lei 16.342/14, que trata sobre recursos financeiros, determina a
necessidade da Lei de Diretrizes Oramentrias conter previso do
oramento para as unidades de conservao sob administrao do
rgo gestor estadual e para o Programa Estadual de Pagamento por
Servios Ambientais (PEPSA).
Os recursos especficos destinados ao SEUC e ao
PEPSA devero ser utilizados para prover financeiramente o
planejamento, implementao, manuteno, e administrao de
Unidades de Conservao pertencentes ao SEUC, definidas atravs
do Plano do Sistema Estadual de Unidades de Conservao. Esses
recursos tambm devem ser utilizados para aquisio de reas para
implantao de unidades de conservao de proteo integral
pertencentes ao SEUC e para incentivar atividades econmicas
ambientalmente sustentveis nas reas de Proteo Ambiental e nas
zonas de amortecimento de Unidades de Conservao de proteo
integral. Por ltimo, e esse inciso uma inovao trazida em 2014,
os recursos devero prover financeiramente o planejamento,
implementao, manuteno e administrao do PEPSA.
O Sistema Estadual de Unidades de Conservao da
Natureza e o PEPSA recebero recursos de transferncias do
Tesouro do Estado, das doaes e transferncias da Unio e seus
rgos, de taxas referentes a ingressos, pedgios e servios pblicos
prestados em unidades de conservao, de doaes de quaisquer
espcies efetuadas por pessoas fsicas ou jurdicas, nacionais ou
estrangeiras, de medidas compensatrias por danos irreversveis ao
meio ambiente, da compensao ambiental pela instalao de
atividades de significativo impacto ambiental, de taxas decorrentes
do licenciamento feito pelo rgo gestor das atividades
potencialmente causadoras de degradao ambiental, de multas
decorrentes de infrao ambiental, da explorao de imagens,
produtos, subprodutos e servios e de outras fontes a partir de
mecanismos de cogesto, ou de acordo com as leis vigentes.
A lei n 14.675 trata ainda do levantamento estadual das
terras devolutas, com o objetivo de definir reas destinadas
conservao da natureza, podendo, para esta finalidade, ser
utilizados recursos da compensao ambiental. Em seguida, a
subseo V da lei estadual 14.675 trata detalhes sobre a
142

compensao ambiental, prevista no art. 36 da Lei federal n 9.985

de 2000, e uma seo sobre o regime de proteo das reas verdes
urbanas.
Por fim, a lei estadual n 14.675 traz alguns dispositivos
importantes nas disposies finais e transitrias: o art. 276 trata
sobre os imveis que no tiveram ainda efetiva regularizao
fundiria e que integrem unidade de conservao integral, dizendo
que os proprietrios e legtimos possuidores tm o direito de
permanecer usando o imvel, desde que no ampliem a utilizao
dos recursos ambientais, a partir da criao da unidade de
conservao. O art. 277 trata sobre as reas de propriedades privadas
no interior de unidades de conservao de proteo integral que,
ainda que estejam sem uso e no indenizadas, no podem ser
consideradas como improdutivas. Por ltimo, o art. 278 determina
situaes em que populaes tradicionais podem utilizar-se de
recursos ambientais existentes no interior de unidades de
conservao.
3 CONCLUSO
importante lembrar que a Constituio da Repblica
Federativa do Brasil de 1988, com o intuito de oferecer mais
efetividade e proteo ao direito fundamental a um meio ambiente
ecologicamente equilibrado, atribuiu como dever do Poder Pblico
definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais a
serem especialmente protegidos, sendo vedada qualquer utilizao
que comprometa a integridade dos atributos ecolgicos que
justificam sua proteo.
O grande foco das unidades de conservao auxiliar na
preservao e restaurao da diversidade de ecossistemas naturais e
colaborar para a sobrevivncia da biodiversidade e manuteno dos
recursos genticos no territrio nacional e nas guas jurisdicionais.
Ao longo de seu texto, a Lei do SNUC ressalta a
importncia dos espaos territoriais especialmente protegidos,
lembrando que o legislador ordinrio optou por chamar de unidades
de conservao, mas o elo entre a legislao infraconstitucional e a
prpria Constituio Federal evidente. Destaca-se a necessidade de
143

preservar o meio ambiente e manter os recursos genticos do Brasil,

ressalvando que atividades humanas podero ser desempenhadas
nesses locais seguindo restries que impe.
Apesar da incoerncia inicialmente apontada dentro da
lei 9.985 de 2000, no sentido de que ela formaria um sistema
incompleto de proteo aos Espaos Territoriais Especialmente
Protegidos (por no englobar todas as categorias existentes),
necessrio valorizar sua importncia enquanto guia para a
preservao dos espaos que ela delimita como essenciais.
A lei SNUC e sua apresentao enquanto mecanismo de
dilogo entre as trs esferas de poder (federal, estadual e municipal),
o setor produtivo e principalmente a sociedade civil, aceita a
complexidade da matria com a qual lida, propondo instrumentos
valiosos para a concretizao dos objetivos que adota,
correlacionados com o papel para ela definido na Constituio
Federal.
No mbito da legislao estadual, foi possvel concluir
que esta tem acompanhado aquela ditada em mbito federal, no
sentido de verdadeiramente integrar um Sistema de Unidades de
Conservao baseado em objetivos, diretrizes e estruturas comuns e
interligadas. Isso fica evidente a partir da anlise da estrutura
organizacional que rege o Sistema Estadual de Unidade de
Conservao da Natureza, e das atribuies dadas a cada rgo. Essa
concluso, entretanto, muito restrita a uma anlise da legislao,
no penetrando no funcionamento do Sistema Estadual no plano
ftico, o que nos remete necessidade de uma anlise mais
aprofundada do tema, ainda a ser realizada.
REFERNCIAS
BENJAMIN, Antnio Herman. Constitucionalizao do ambiente e
ecologizao da Constituio brasileira. In: CANOTILHO, Jos
Joaquim Gomes; MORATO LEITE, Jos Rubens. (Orgs.). Direito
Constitucional Ambiental Brasileiro. 2 ed. So Paulo: Saraiva, 2008.
_____. Introduo Lei do Sistema Nacional de Unidades de
Conservao. In: BENJAMIN, Antonio Herman. Direito ambiental
144

das reas protegidas: o regime jurdico das unidades de

conservao. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2001, p. 276316.
BENSUSAN, Nurit. Os Pressupostos Biolgicos do Sistema
Nacional de Unidades de Conservao. In: BENJAMIN, Antonio
Herman. Direito ambiental das reas protegidas: o regime jurdico
das unidades de conservao. Rio de Janeiro: Forense Universitria,
2001, p. 164-189.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988.
Braslia, 1988. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
> Acesso em: 12 de julho de 2015.
_____. Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da
Amaznia Legal. Primeiro relatrio nacional para a Conveno
sobre Diversidade Biolgica: Brasil. Braslia,1998. Disponvel em:
<http://www.mma.gov.br/estruturas/chm/_arquivos/intro.pdf>
Acesso em: 12 julho. 2015.
_____. Ministrio do Meio Ambiente. Tabela consolidada das
Unidades de Conservao. Atualizada em 17/02/2015. Braslia:
MMA, 2015. Disponvel em:
<http://www.mma.gov.br/images/arquivo/80112/CNUC_Categoria_
Fevereiro_2015.pdf>. Acesso em: 03 de ago. 2015.
_____. Planalto. Lei n. 9.985, de 18 de julho de 2000. Braslia, 2000.
Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9985.htm> Acesso em:
12 de julho de 2015.
DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econmico. 3 ed. So Paulo:
Saraiva, 2008.
_____. Meio ambiente ecologicamente equilibrado: direito
fundamental e princpio da atividade econmica. In: FIGUEIREDO,
Guilherme Jos Purvin. (Org.). Temas de Direito Ambiental e
Urbanstico. So Paulo: Max Limonad, 1998.
JUFFE-BIGNOLI, D. et al. Protected Planet Report 2014.
Cambridge: UNEP-WCMC, 2014. Disponvel em:
<http://www.unep145

wcmc.org/system/dataset_file_fields/files/000/000/289/original/Prot
ected_Planet_Report_2014_01122014_EN_web.pdf?1420549522>.
Acesso em: 03 de ago. 2015.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. reas Protegidas: A Lei n.
9.985/2000. In: BENJAMIN, Antonio Herman. Direito ambiental
das reas protegidas: o regime jurdico das unidades de
conservao. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2001, p. 248275.
MILANO, Miguel Serediuk. Unidades de Conservao: Tcnica, Lei
e tica para a Conservao da Biodiversidade. In: BENJAMIN,
Antonio Herman. Direito ambiental das reas protegidas: o regime
jurdico das unidades de conservao. Rio de Janeiro: Forense
Universitria, 2001, p. 3-41.
MERCADANTE, Maurcio. Uma dcada de debate e negociao: a
histria da elaborao da Lei do SNUC. In: BENJAMIN, Antonio
Herman. Direito ambiental das reas protegidas: o regime jurdico
das unidades de conservao. Rio de Janeiro: Forense Universitria,
2001, p. 190-231.
SANTA CATARINA. Lei n 11.986, de 12 de novembro de 2001.
Institui o Sistema Estadual de Unidades de Conservao da Natureza
e adota outras providncias. Florianpolis, 2001. Disponvel em:
<http://www.icmbio.gov.br/cepsul/images/stories/legislacao/Lei/200
1/lei_sc_11986_2001_revgd_sistemaestadualdeucnatureza_sc_revgd
_lei_14675_2009.pdf>. Acesso em: 17 jul. 2015.
_____. Lei n 14.675, de 13 de abril de 2009. Institui o Cdigo
Estadual do Meio Ambiente e estabelece outras providncias.
Florianpolis, 2009. Disponvel em:
<200.192.66.20/ALESC/PesquisaDocumentos.asp>. Acesso 15 jul.
2015.
World Database on Protected Areas, 2015. Disponvel em:
<http://www.protectedplanet.net/>. Acesso 3 de ago. 2015.
ZANCHET, Rovena (Org.). Manual de apoio atuao do
Ministrio Pblico: Unidades de Conservao, criao, implantao
e gesto. Porto Alegre: Andrefc.com Assessoria e Consultoria em
Projetos, 2015. Disponvel em
146

<http://www.planetaverde.org/arquivos/biblioteca/arquivo_2015052
8173846_57.pdf>. Acesso em 15 jul. 2015.

147

Wilsilany Lima Lopes1

Camila de Souza Medeiros Torres Watanabe2
Resumo: A atribuio de maior celeridade processual no mbito do Poder
Judicirio constantemente demandada em discusses doutrinrias e sociais. Sob
esse aspecto, o Termo de Ajustamento de Conduta, como ttulo executivo
extrajudicial, tem mostrado grande eficcia na resoluo de lides ambientais,
tornando possvel, graas celeridade de atuao que confere, a compensao in
natura do dano ambiental sofrido. No caso a ser estudado, os danos ambientais
causados Unidade de Conservao Mata de Santa Genebra por uma empresa de
seu entorno, em virtude de ampliao em sua sede sem licenciamento ambiental,
foi resolvida por meio de um Termo de Ajustamento de Conduta que produziu
efetiva reparao ambiental. O Termo de Ajustamento de Conduta, portanto,
emerge como ferramenta apta a mitigar, com a urgncia necessria, o processo de
degradao dos ecossistemas encontrados na Mata de Santa Genebra e em seu
entorno.
Palavras-chave: Termo de Ajustamento de Conduta. Celeridade. Reparao.
Dano ambiental.
Abstract: The assignment of faster trial under the Judiciary is a constant demand
among doctrinal and social discussions. In this regard, the Conduct Adjustment
Agreement as an extrajudicial enforcement title has shown great effectiveness on
solving environmental disputes, making it possible, due to its celerity, the
compensation in natura of the environmental damage that was caused. In the
following case, the environmental damage done to the surroundings of Mata de
Santa Genebra due to the expansion without environmental license conducted by
a company on its headquarters, was settled by a Conduct Adjustment Agreement
that produced effective environmental remediation. The Conduct Adjustment

Estagiria na Fundao Jos Pedro de Oliveira e graduanda em Direito no Centro Universitrio

Adventista de So Paulo.
Procuradora da Fundao Jos Pedro de Oliveira (orientadora).

148

Agreement, therefore, emerges as a tool to mitigate, with the necessary urgency,

the process of degradation of ecosystems in Mata de Santa Genebra and its
surroundings.
Keywords: Conduct Adjustment Agreement; celerity; environmental damage.

1 INTRODUO

Desde os primrdios, a sociedade, buscando a evoluo,

buscou meios de garantir sua supremacia sobre seu habitat. Foi
assim com a descoberta do fogo pelo homem primitivo e com a
Revoluo Industrial, h apenas dois sculos. Essa busca muitas
vezes desenfreada pelo desenvolvimento, pela evoluo e pelo bemestar social teve como um de seus efeitos colaterais a negligncia
com a proteo do meio ambiente e de seus recursos, pois ainda no
estava em pauta, quela altura, a esgotabilidade desses recursos.
Somente na segunda metade do sculo XX, a agresso
aos ecossistemas naturais passou a despertar maior preocupao,
atraindo ordem do dia o estabelecimento de medidas mais incisivas
proteo de to importante mecanismo para sobrevivncia humana.
Ao mesmo tempo, surgia a noo de que certos direitos,
como aqueles relacionados preservao dos recursos naturais, no
poderiam ser conferidos unicamente a um titular, pois sua
manuteno de interesse da coletividade presente e futura. Surgia,
assim, a tutela dos direitos coletivos, como forma de assegurar os
direitos inerentes a todos os seres, cuja efetivao, no Brasil, foi
inaugurada com a promulgao da Lei de Ao Popular (Lei n
4717/1965), e posteriormente aprofundada com a criao da
Secretaria do Meio Ambiente (SEMA)3 em 1973. Nesse contexto
que se inseriu o direito ao meio ambiente sadio e equilibrado, que s
passou a ser apreciado e constitucionalizado pelo texto normativo de
muitos pases a partir dos anos 1980 (MACHADO, 2006, p. 79-80).
Em matria ambiental, tais direitos foram inicialmente
referenciados com a instituio da Poltica Nacional do Meio
3

A SEMA, em dezembro de 1975, adotou o sistema de Licenciamento de Atividades Poluidoras. A

partir de ento, o Estado poderia solicitar a entrega de Relatrios de Impacto Ambiental (RIMA),
quando julgasse necessrio, para a instalao e operao de atividades potencialmente poluidoras.

149

Ambiente em 1981 e adquiriram notoriedade com a Constituio de

1988, que passou a expressar no texto da Carta Magna a
preocupao com o meio ambiente e seus recursos naturais.
Em seguida, completaram o arcabouo normativo a Lei
n 7.345/1995, a Lei de Ao Civil Pblica e o Cdigo de Defesa do
Consumidor, que trouxe uma definio normativa dos direitos
coletivos4. Pode-se afirmar, nesse sentido, que so interesses de um
determinado grupo, com relao jurdica entre os titulares ou a parte
contrria, em relao ao qual h indivisibilidade do bem jurdico
tutelado.
A Lei do SNUC surge, em 2000, para conceituar as
Unidades de Conservao da Natureza e regular as diferentes
categorias, classificadas em Unidades de Proteo Integral ou de
Uso Sustentvel criadas nas esferas federais, estaduais e municipais.
Entretanto, a Lei do SNUC deixou de definir os espaos territoriais
especialmente protegidos. (GANEM. R.S. et al,2006, p. 68).
Nesse contexto, com o estabelecimento de tal arcabouo
jurdico, e visando assegurar a preservao do meio ambiente frente
ao crescimento econmico e industrial, o licenciamento ambiental se
tornou um importante instrumento de verificao e controle dos
empreendimentos que ofeream potencial risco ao meio ambiente.
Ainda assim, entretanto, o meio ambiente acaba sendo
alvo de constantes agresses. Por se tratar de ecossistemas
dinmicos, que esto em permanente adaptao, em diversas
ocasies, quando ocorre o dano ambiental, a reparao tem de ser
feita de forma rpida e eficaz para que tenha a capacidade de anular
os efeitos malficos do impacto causado. Essa celeridade, contudo,
no mais das vezes no alcanada dentro dos ritos processuais
tradicionais.
Nessa perspectiva, o Termo de Ajustamento de Conduta
(TAC) assume maior importncia como ttulo extrajudicial, pois
abre a possibilidade de intermediar a lide ambiental de maneira mais

Art. 81, inciso II do Cdigo de Defesa do Consumidor: interesses ou direitos coletivos, assim
entendidos, para efeitos deste cdigo, os transindividuais, de natureza indivisvel de que seja titular
grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrria por uma relao
jurdica base.

150

clere e, com isso, aproximar, em termos temporais, a causa e a

consequncia jurdica do ato.
O caso que embasa esse trabalho serve a ilustrar a
efetiva funo do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) envolve
a Unidade de Conservao Mata de Santa Genebra e a empresa
ARNEG do Brasil Ltda., localizada em sua Zona de Amortecimento.
para esse caso e seus desdobramentos que nos voltamos no tpico
a seguir.
2 DESENVOLVIMENTO
A empresa em questo possua licena de operao
relacionada a uma rea construda de 8752,05 m . Todavia,
empreendeu ampliao em sua rea construda, sem licenciamento
ambiental, em 19.546,28 m . Essa ampliao supera o mximo
estipulado pela Portaria Conjunta n 01/20125, que define as normas
de ocupao da Zona de Amortecimento da Unidade de Conservao
(ZAUC) ARIE Mata de Santa Genebra.
Em decorrncia das ampliaes empreendidas, por
ocasio da renovao e regularizao das licenas ambientais do
estabelecimento, os tcnicos da Fundao Jos Pedro de Oliveira
(FJPO), gestora da Unidade, e do Instituto Chico Mendes de
Conservao da Biodiversidade (ICMBio) constataram, em visitas in
loco, que a construo pode ter contribudo para alteraes na
dinmica hdrica da rea brejosa existente nos fundos da
propriedade, evidenciando o dano ambiental empreendido na
ampliao.
Segundo relatado na Nota Tcnica n 19/2014, fornecida
pela gestora da unidade, os impactos relevantes compreendem a
modificao do regime de escoamento nos corpos dgua, aumento
do escoamento superficial, diminuio da infiltrao, reduo no
nmero de espcies, reduo e fragmentao de habitat, reduo de

A Portaria Conjunta n 01/2012 foi assinada pelo Municpio de Campinas, Municpio de Paulnia e
Fundao Jos Pedro de Oliveira e dispe sobre as diretrizes e normas de uso e ocupao da Zona de
Amortecimento da ARIE Mata de Santa Genebra.

151

rea com vegetao paludosa, reduo da produtividade primaria do

ecossistema aqutico e diminuio de rea vegetada.
Sem as devidas licenas para empreender a ampliao e
com a comprovao das alteraes sofridas pela biota e pelo
ecossistema como um todo, evidenciou-se a necessidade de
compensar os impactos causados pela empresa.
Entretanto, o tradicional procedimento necessrio
responsabilizao pelo dano no mbito do Poder Judicirio, com
todas as suas etapas e prazos, certamente distanciaria temporalmente
o dano e sua compensao de tal forma que, quando esta adviesse,
certamente o quadro do ecossistema j se teria alterado
substancialmente, podendo, assim, impedir ou prejudicar seu
cumprimento no futuro.
Em busca de uma soluo mais consentnea com a
finalidade de recomposio do ecossistema ao status quo ante,
acrescida de obrigaes de carter punitivo e educativo, a
compensao foi ento intermediada por meio de um Termo de
Ajustamento de Conduta (TAC) celebrado entre a empresa
causadora de dano ambiental e o Ministrio Pblico Federal, com a
intervenincia da Fundao Jos Pedro de Oliveira (FJPO) e do
Instituto Chico Mendes da Biodiversidade (ICMBio) e anuncia da
Companhia Ambiental do Estado de So Paulo CETESB
unidade de Paulnia, que resultou nas obrigaes mais adiante
especificadas neste trabalho.
2.1 MATERIAIS E MTODOS
O presente trabalho buscou coletar informaes junto
instituio gestora da Mata de Santa Genebra, a Fundao Jos
Pedro de Oliveira, bem como, para levantamento de todas as
informaes constante neste trabalho, analisou o pedido de
licenciamento da ARNEG do Brasil Ltda., o parecer expedido pela
Coordenadoria Jurdica da FJPO Comisso de Licenciamento
Ambiental, a Nota Tcnica n 19/2014 emitida pela Comisso de
Licenciamento Ambiental da FJPO, Relatrios Fotogrfico das
ampliaes feitas na empresa ARNEG, Proposta de Compensao
Ambiental emitido pelos tcnicos da FJPO (bilogos e engenheiro
152

ambiental) e analista ambiental do ICMBio inscritos nos protocolos

n 14/190/237 e 14/190/236, anlise in loco pelos tcnicos da FJPO e
o Termo de Ajustamento de Conduta assinado pelos respectivos
compromissrios.
A Portaria Conjunta n 01/2012, assinada pelos
Municpios de Campinas e Paulnia e pela FJPO, que dispe sobre as
diretrizes e norma para o uso e ocupao da Zona de Amortecimento
da ARIE, tambm embasou as anlises conduzidas neste trabalho.
Completada, com isso, a investigao dos elementos do
caso concreto, considerando o cunho dogmtico-hermenutico a que
esse trabalho se prope, foram realizadas pesquisas doutrinrias e
epistemolgicas sobre o tema e sobre os novos debates inseridos em
livros, artigos, peridicos, jurisprudncias e internet, utilizando
principalmente as lies asseveradas por Geisa de Assis Rodrigues,
em sua obra Ao Civil Pblica e Termo de Ajustamento de
Conduta: Teoria e Prtica e Paulo Affonso Leme Machado, na obra
Direito Ambiental Brasileiro, que trazem elementos acerca da
formao dos TACs.
Para situar o surgimento dos direitos coletivos no
ordenamento jurdico, lanamos mo dos mtodos histrico e
indutivo, partindo, assim, da problemtica apresentada no caso
concreto e da soluo experimentada na busca da efetiva reparao
ambiental.
2.2 BREVE HISTRICO DA UNIDADE DE CONSERVAO
MATA DE SANTA GENEBRA
A Mata de Santa Genebra foi doada em 14 de julho de
1981 Municipalidade de Campinas com intuito de ser preservada e
destinada para o uso estritamente cientfico e cultural. Na mesma
data, foi criada a Fundao Jos Pedro de Oliveira, com o intuito de
administrar a rea que ento se tornara reserva florestal.
Em 1985, a Mata de Santa Genebra foi declarada rea
de Relevante Interesse Ecolgico, por meio do Decreto Federal n
91.885 de 05 de novembro de 1985. O Decreto determinou que a
gesto da Unidade seria articulada nos mbitos municipal (Prefeitura
153

Municipal de Campinas e FJPO) e federal (atualmente, o ICMBio),

de modo que a UC gerida majoritariamente pela FJPO, com a
participao do ICMBio nos atos de natureza indelegvel, como as
manifestaes nos licenciamentos ambientais.
A UC o maior fragmento florestal da Regio
Metropolitana de Campinas, remanescendo como o segundo maior
fragmento florestal com bioma da Mata Atlntica situada em rea
urbana do pas. Corresponde, atualmente, a cerca de um quinto da
rea florestada do Municpio de Campinas.
Est situada na Macrozona 3 rea de Urbanizao
Controlada (AUC), que compreende o Distrito de Baro Geraldo, a
Regio dos Amarais e o Eixo Dom Pedro I, entre a Centrais de
Abastecimento de Campinas S.A. (CEASA) e o Bairro Santa
Cndida, localidade que apresenta dinmica de acelerada
urbanizao. Pertence categoria de rea de Relevante Interesse
Ecolgico (ARIE), possui rea equivalente a 251,77 hectares e
abriga aproximadamente 660 espcimes.
A vegetao encontrada no entorno da ARIE Mata de
Santa Genebra diz respeito a vrios fragmentos florestais que
pertencem a trs tipos de formaes vegetais, so elas: a Floresta
Estacional Semidecidual, a floresta Paludosa e o Cerrado.
A fauna bem abundante e diversificada, podendo ser
encontrados grandes carnvoros, como a Puma concolor (onaparda) e do Chrysocyon brachyurus (lobo-guar), os quais
encontram-se na lista de espcimes ameaadas de extino.
A ARIE localiza-se em uma regio de constante
crescimento urbano: o distrito de Baro Geraldo, o qual, por abrigar
a Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), atraiu maior
adensamento urbano regio, que tambm possui elevada ocupao
industrial.
Essa presso urbana e industrial exercida no entorno da
Mata de Santa Genebra, alimentada, por vezes, pela especulao
imobiliria, refreada no mbito dos licenciamentos ambientais,
oportunidade na qual os rgos gestores da Mata a Fundao Jos
Pedro de Oliveira (FJPO) e o Instituto Chico Mendes de
Conservao da Biodiversidade (ICMBio) avaliam, em cada caso
concreto, os impactos decorrentes da atividade empreendedora,
154

podendo autorizar, condicionar ou

prosseguimento desses licenciamentos.

negar

autorizao

ao

Para facilitar o entendimento, possvel observar o

adensamento urbano no entorno da Unidade atravs da imagem
abaixo, circundada por sua Zona de Amortecimento, destacada em
vermelho.
Figura 1 Mata de Santa Genebra

Fonte: Google Earth (2015).

2.3 OS IMPACTOS GERADOS

COMPENSAO AMBIENTAL

A PROPOSTA DE

A anlise do caso concreto tomou em considerao que a

empresa, situada na Zona de Amortecimento da ARIE Mata de Santa
Genebra, com distncia de aproximadamente 400 metros da UC,
iniciou suas atividades em 1970 e atua na montagem de balces
refrigerados e unidades frigorficas.
Segundo os documentos avaliados, ao entrar em
operao, sua rea era de aproximadamente 2.500 m . Em 2005,
houve uma primeira ampliao, atingindo rea de 8.752,05 m , e, em
meados de 2006, houve segunda ampliao, sem observao de
procedimento de licenciamento ambiental e com supresso de 1,75
hectares de fragmento vegetal. Entre 2006 e 2009 ocorreu a terceira
ampliao, outra vez sem licenciamento.

155

Aps as primeiras ampliaes a rea construda da

empresa correspondia a uma rea de 28.298,33 m , no entanto
8.752,05 m operavam com licena vencida e 19.546,28 m sem
licena ambiental.
Os documentos tcnicos informam que a rea em
questo se localiza na poro norte da Zona de Amortecimento da
ARIE Mata de Santa Genebra, que integra a sub-bacia do Ribeiro
do Quilombo, situada no Municpio de Paulnia. Nessa regio a
ocupao do solo diversificada, estando nela inseridos importantes
fragmentos de vegetao paludosa. Conforme consta no Processo
14/190/237, a Floresta Paludosa tem como principais caractersticas
solos hidromrficos, com afloramento do lenol fretico, grande
nmero de nascentes e so raras no municpio de Campinas e
Paulnia. Na regio, o nico local onde esta formao protegida
na rea do entorno da Unidade de Conservao (UC)6.
Tambm possvel apontar, com base nos
levantamentos realizados, os impactos inerentes aos aterramentos
realizados para as ampliaes, bem como a supresso de vegetao
para implementao dos galpes.
Conforme histrico dos documentos, por estar operando
de forma irregular, em 2014 a empresa entrou com pedido de
autorizao para Renovao de Licena de Operao e licena
Previa/Instalao. Contudo, em face das ampliaes operadas
revelia da licena ambiental e por se tratar de ampliao superior ao
estipulado na Portaria Conjunta n 01/20127, a Comisso de
Licenciamento da FJPO/ICMBio, poca, indeferiu o pedido da
referida empresa.
Percebendo, porm, que a situao, tal como posta,
ensejaria a permanncia da degradao ambiental enquanto no
resolvida, e que essa degradao corria risco de se agravar de tal
modo a, possivelmente, comprometer a capacidade de resilincia
daquele ecossistema, o Ministrio Pblico Federal foi acionado para

Conforme Aspectos Tcnicos emitidos pelos tcnicos da Fundao Jos Pedro de Oliveira, na
Proposta de Compensao Ambiental, Processo 14/190/237. p.14.
Art. 3, 2 da Portaria Conjunta n 01/2012: As atividades industriais permitidas so as no
incomodas de pequeno porte, com rea construda que no ultrapasse 3.000,00 m.

156

intermediar o ajuste de um acordo entre a Fundao gestora da UC e

a empresa infratora.
Aps diversas tratativas, chegou-se a trs pontos em
comum, que constituram o contedo do Termo de Ajustamento de
Conduta que analisamos neste trabalho.
O Termo de Ajustamento de Conduta obrigou a empresa
s seguintes condutas:
a) Restaurao de rea equivalente ao dobro8 das
ampliaes (39.092,56m ) em APP situada na poro
norte da Zona de Amortecimento, pois a poro norte
possui vegetao marginal dos cursos dgua,
degradada e descontnua. A recuperao das APPs
situadas na mata ciliar contgua ao crrego gua da
Mata fundamental para proteg-lo e torn-lo um elo
ecolgico aos demais fragmentos do entorno, de
modo a incentivar o enriquecimento dessas reas e
permitir que se conectem fisicamente UC;
b) Custeio de projeto de passagem de fauna na poro
norte da ZAUC, destinado a prevenir e minimizar a
ocorrncia de acidentes com os animais que
constantemente se deslocam at a UC em busca de
gua. Sua interseo se dar entre o crrego gua da
Mata e as ruas Jos Sedano e Jos Bonome;
c) Custeio de projeto de monitoramento por cmeras na
ZA da ARIE Mata de Santa Genebra, composto por
4(quatro) torres com cmeras de longo alcance (2
km) com infravermelho. O valor estipulado de at
R$ 500.000,00.
2.4 IMPORTNCIA DAS OBRIGAES ACORDADAS NO
TAC: RESULTADOS E DISCUSSES

Art. 93 do Decreto Federal n 6.514/2008, que dispe sobre as infraes e sanes administrativas ao
meio ambiente: As infraes(...) quando forem cometidas ou afetarem unidade de conservao ou
sua zona de amortecimento tero os valores de suas respectivas multas aplicadas em dobro(...)

157

O TAC assinado pela ARNEG do Brasil Ltda., tendo o

Ministrio Pblico Federal como compromitente e a FJPO e o
ICMBio como intervenientes, foi assinado em 15 de dezembro de
2014, acordando a compromissria em cumprir as medidas
estipuladas na proposta de compensao ambiental aludidas neste
trabalho, sob pena de multa pelo no cumprimento das obrigaes
acordadas no respectivo documento e revogao das licenas
ambientais deferidas. Com isso, a empresa obteve a concesso
condicional de seu licenciamento ambiental, cuja validade
vinculada execuo do TAC.
Atualmente, o TAC se encontra em fase de execuo, a
qual monitorada, em todas as suas etapas, pela FJPO, em parceria
com o ICMBio.
Para os entes pblicos envolvidos, a reparao imediata,
visando sanear as agresses empreendidas sem inviabilizar, com
isso, a atividade econmica empresarial o que poderia ocasionar
grave dano social, considerando o nmero de funcionrios
empregado pela empresa e subsidiar a reparao de danos futuros,
serve melhor a socorrer os ecossistemas sob sua responsabilidade e
permite sua ao imediata, o que certamente no ocorreria em uma
eventual judicializao do caso, considerando-se as peculiaridades e
os numerosos aspectos tcnicos geralmente envolvidos nas questes
ambientais, que tornam os processos judiciais relativos ao meio
ambiente ainda mais lentos do que a mdia dos demais processos, j
conhecidos pela sua tramitao morosa.
Um dos fatores que parece contribuir para a morosidade
no processo judicirio de natureza ambiental justamente o fato de
tais processos demandam uma instruo probatria composta de
densos relatrios tcnicos, vistorias, depoimentos, investigaes e
vrios atos processuais que se prolongam no tempo, mas so, em
geral, necessrios para a resoluo da lide, sem que se descuide,
ainda, dos momentos de contraditrio e a ampla defesa parte r.
Como de conhecimento geral, a dificuldade de rpida
resoluo das lides acaba por alimentar a sensao de descrdito do
Judicirio perante a sociedade, que vislumbra em tal demora, muitas
vezes, o risco concreto de perecimento de seu direito.
Sob esse aspecto, a Ministra do STF Carmem Lucia
Antunes afirma que a morosidade do judicirio tem frustrado
158

direitos, desacreditado o Poder pblico, especialmente o Poder

Judicirio, e afrontado os indivduos (Rocha, 1993).
Na tutela dos direitos inerentes ao meio ambiente, essa
demora para reparar e compensar o dano ambiental muitas vezes
pode distanciar a resoluo do dano de tal modo que represente,
efetivamente, um perecimento de direito, pois a dinmica dos
ecossistemas desequilibrados no espera os resultados judiciais para
externalizar seus efeitos, que podem ser irreparveis ou to mais
agravados que sua restaurao traria um nus ao ru excessivamente
maior do que aquele inicialmente estimado no incio da demanda.
Em casos tais, o Termo de Ajustamento de Conduta
desponta como uma eficaz ferramenta voltada salvaguarda dos
direitos inerentes ao meio ambiente, trazendo celeridade e
efetividade resoluo do mrito.
O Termo de Ajustamento de Conduta surgiu no cenrio
jurdico brasileiro com o Estatuto da Criana e do Adolescente, mas
foi com o Cdigo de Defesa do Consumidor que sua utilizao se
tornou abrangente para quaisquer interesses difusos, coletivos e
individuais homogneos, prevendo inclusive multa para o seu
descumprimento, de modo a se tornar uma poderosa ferramenta para
a proteo dos direitos metaindividuais.
O TAC, conforme MAZZILLI (2006, p. 93) define,
constitui um ato administrativo, negocial de direito pblico, que
contm uma declarao de vontade do rgo pblico que o toma
coincidente com o da pessoa, que ajusta a conduta da mesma as
exigncias legais.
Segundo explica MACHADO (1999, p. 125), o TAC
ambiental precedido pela conciliao que abre caminho para a
instituio do mesmo. A esse respeito, o autor afirma que a
conciliao dos interessados valiosa como fase procedimental
tanto para licenciar uma atividade como para puni-la.
O Ajustamento de conduta viabilizar a conduo de
recursos para a melhor gesto da UC, de forma que, com a
implantao dos recursos acordados sero promovidos o
monitoramento mais amplo da ARIE, proporcionando reflexos em
todas as atividades desenvolvidas pela unidade.
159

Para DRUMMOND (2011. p. 342), o crescimento dos

tipos e dos nmeros de UCs e das reas por elas protegidas e
afetadas traz consigo uma srie de novas dificuldades. A
complexidade do sistema cresce exponencialmente com a expanso
dos nmeros e categorias de UCs e da extenso dos espaos a serem
geridos. Isso demanda mais recursos para manter e capacitar
profissionais,
alcanar
regularizao
fundiria,
construir
infraestrutura, adquirir equipamentos, fiscalizar, estimular a pesquisa
cientifica, promover a visitao e a educao ambiental e alcanar o
apoio de setores mais amplos da sociedade a criao e ao
funcionamento das UCs.
Nessa perspectiva, o TAC pode ser uma importante
ferramenta para superar tais dificuldades, pois obriga o poluidor a
atuar em defesa da implementao da UC e do atendimento s
necessidades geradas com sua instituio, a fim de que se alcance a
efetiva proteo Unidade.
3 CONCLUSO
A celebrao de Termos de Ajustamento de Conduta
ainda encontra resistncia em alguns setores, mas sua utilizao tem
sido cada vez mais difundida e incentivada no s pelo parquet, mas
tambm pelos demais entes pblicos legitimados a tanto, evitando
maior demora na satisfao dos designos intentados por ambas as
partes.
Como ttulo executivo extrajudicial, o TAC evita a
deflagrao de aes de conhecimento que demandam instruo
probatria com numerosos elementos e divergncias tcnicas, em
relao s quais os magistrados muitas vezes no dispem e nem
seria de esperar que dispusessem de conhecimento especfico que
os permita uma rpida cognio exauriente.
Sob esse aspecto, o ajustamento de conduta simplifica e
afunila as etapas percorridas nas aes judiciais, viabilizando a
mediao e a resoluo da lide com a finalidade de atender o direito
dos litigantes, sem, contudo, deixar de promover, no caso em
questo, a salvaguarda e a reparao do bem jurdico tutelado.
160

A demora, muitas vezes, tambm punio. Nas

questes ambientais, contudo, no ao ru que essa demora
efetivamente pune: ao equilbrio ambiental e ao coletivo
destinatrio do direito de t-lo saudvel e preservado.
Sob a tica dos direitos coletivos sobressai o senso de
justia inerente guarda de um direito indisponvel cujos titulares
so as geraes atual e futuras. Para a primeira, contudo, no
exagero afirmar que um longo lapso temporal at a reparao do
dano tornaria efetivamente destinatrias da tutela legal apenas,
quando muito, as geraes futuras, deixando de proteger a gerao
atual.
Com a execuo do TAC em curso em tempo atual, a
coletividade atual poder acompanhar, fiscalizar e experimentar os
efeitos da reparao do prejuzo ambiental, permitindo-se, s
geraes vindouras, qui, sequer ter tido de sentir os dissabores do
dano, fato este que se enfrentado em um eventual processo judicial,
poderia a priori estatizar ante ao processo de conhecimento.
REFERNCIAS
CISSOTTO, Mariana Ferreira. VITTE, Antnio Carlos.
Ressignificao da natureza em rea urbana: O mercado
imobilirio no entorno da Mata de Santa Genebra. Disponvel em:
<http://www.academia.edu/985819/Ressignifica%C3%A7%C3%A3
o_da_natureza_em_%C3%81rea_Urbana_O_mercado_imobili%C3
%A1rio_no_entorno_da_Mata_de_Santa_Genebra>. Acesso em: 02
abr. 2015.
DRUMMOND, J. A.; FRANCO, J. L. DE A.; OLIVEIRA, D. Uma
anlise sobre a histria e a situao das unidades de conservao no
Brasil. In: GANEM, R. S. (Org.). Conservao da Biodiversidade:
Legislao e Polticas Pblicas. Srie memria e anlise de leis.
Braslia: Cmara dos Deputados, 2011. p. 341386.
FIORILLO, Celso Antnio Pacheco. Curso de Direito Ambiental
Brasileiro. 13. ed. So Paulo: Saraiva, 2012.
GARCIA, Leonardo de Medeiros. Thom, Romeu. Direito
Ambiental. Salvador: JusPODIVM, 2011.
161

ICMBio. Plano de Manejo da ARIE Mata de Santa Genebra.

Disponvel em:
<http://www.icmbio.gov.br/portal/images/stories/imgs-unidadescoservacao/arie_mata_de_santa_genebra.pdf>. Acesso em: 02
abril.2015.
_____. Estudo MMA e ICMBio Sobre a Fauna Brasileira.
Disponvel em:
<http://www.icmbio.gov.br/portal/biodiversidade/faunabrasileira/lista-de-especies/6141-especie-6141.html>. Acesso em: 17
jul. 2015.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Informao e Meio
Ambiente. So Paulo: Malheiros Editores. 2006.
_____. Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Malheiros Editores,
1999.
MARTINS, Jos Pedro Soares. A dcada desperdiada o Brasil, a
agenda 21 e a Rio+10. Campinas: Komedi. 2002.
MAZZILLI, Hugo Nigro. Compromisso de Ajustamento de
Conduta: Evoluo e fragilidades e atuao do ministrio Pblico.
Revista Direito Ambiental, So Paulo, n. 41, p. 93-110, 2006.
NERY, Ana Luiza de Andrade. Compromisso de Ajustamento de
Conduta Teoria e analise de casos prticos. 2. ed. So Paulo:
Revista dos Tribunais. 2012
ROCHA, Carmem Lucia Antunes. As Garantias do Cidado na
Justia. So Paulo: Saraiva, 1993
RODRIGUES, Geisa de Assis. Ao Civil Pblica e Termo de
Ajustamento de Conduta: Teoria e Prtica. Rio de Janeiro: Forense,
2011
ZANETI, Hermes Jr. Garcia, Leonardo de Medeiros. Direitos
Difusos e Coletivos. Salvador: JusPodium, 2010.

162

Sandro Lima Maciel1

Adriana dos Santos Souza2
Karla Beatriz Lopes Baldini3
Resumo: A fiscalizao ambiental do municpio de Resende, no sul do Estado do
Rio de Janeiro, em seu dever de agir nos Espaos Territoriais Especialmente
Protegidos, em destaque nas Unidades de Conservao sobrepostas e em suas
Zonas de Amortecimento, tem se deparado com limitaes no poder de polcia.
Nessas reas de proteo, onde a polcia administrativa municipal possui
competncia para atuar, verifica-se um conflito aparente e por vezes eminente em
relao s aes dos demais rgos de outros Entes federativos. O municpio
dotado de diversos ETEPs, com presena de Unidades de Conservao geridas por
rgos das trs esferas de poder (federal, estadual e municipal), alm das
particulares (RPPNs). Essas UCs encontram-se parcial ou totalmente sobrepostas,
existindo uma impreciso na definio da rea da zona de amortecimento das
mesmas. Denotam a restrio para as aes fiscalizatrias em cenrios
recentemente criados e ainda sob iminentes mudanas, que exigem
aperfeioamento contnuo. Objetiva o artigo analisar sob os aspectos legais as
situaes ocorridas no territrio de Resende, com enfoque s limitaes territoriais
definidas pelos rgos Gestores e no gestores das UCs, o que dificulta ou at
mesmo impede uma eficaz proteo dos espaos protegidos. Na tentativa de
resolver a problemtica da fiscalizao nas reas sobrepostas, a AMAR promoveu
um workshop que resultou em aes conjuntas que subsidiaro a construo de um
termo de referncia para a interveno dos diferentes rgos na rea. Esse termo

Bacharel em Direito. Especialista em Percia em Meio Ambiente. Fiscal Ambiental da AMAR

(Agncia do Meio Ambiente do Municpio de Resende). Email: <sandrolima.maciel@gmail.com>.
Licenciada em Estudos Sociais/Geografia. Tecnloga em Gesto Ambiental. Especialista em
Geopoltica e Meio Ambiente. Analista Ambiental da AMAR (Agencia do Meio Ambiente do
Municpio de Resende). Email: <adrianacrear@hotmail.com>.
Biloga, Mestre em Cincia Ambiental, Doutoranda em Cincias Ambientais e Florestais (UFRRJ)
Email: <beatriz.karla@gmail.com>.

163

aperfeioar as aes do poder de polcia, favorecendo a consolidao da defesa

dessas reas.
Palavras-chave: reas protegidas, poder de polcia, restrio, sobreposio,
legalidade.
Abstract: Environmental police of the municipality of Resende, in southern Rio
de Janeiro, in its duty to act in Specially Protected Territorial Areas (ETEPs),
especially in Conservation Units and their Buffer Zones, has been facing
restrictions on its competences. In some of the protected areas where the
municipal administrative police has the authority to act, there is an apparent and
sometimes imminent conflict of competence with other bodies and governmental
agencies. The municipality is endowed with many ETEPs managed by bodies of
the three Brazilian administrative divisions (federal, state and municipal), besides
landowners (private reserves). Those conservations units are partly or completely
superimposed by other protected areas, and there is an inaccuracy in the definition
of the area of their buffer zone. This paper analyses factual and legal situations
occurred in Resende, highlighting the spatial limitations of the competencies of
protected areas managing bodies and other public agencies. In an attempt to solve
the problems of surveillance in overlapping areas, the AMAR held a workshop
that resulted in joint actions that will subsidize the construction of a benchmark
for the involvement of different institutions in the area. This term is going to
enhance the actions of rule of law in those areas, favoring the protection of its
natural heritage.
Key words: protected areas, police power, restriction, overlay, legality.

1 INTRODUO
Diploma legal primeiro desta Repblica e premissa
principal do Ordenamento normativo brasileiro, a Constituio de
1988 deve ser entendida como produto legislativo mximo, ao passo
que traz o alicerce primaz para as questes como os direitos,
garantias e deveres dos cidados, conforme entendimento de Moraes
(2006, p. 2); inclusive assegurando esses direitos e deveres
ambientais a todos, descrito por Mazzilli (2014, p. 167).
Nesse vis, o Codex maior assinala um captulo
especfico, alm de outros artigos que reforam as obrigaes da
sociedade e do Estado brasileiro com o meio ambiente como ressalta
Antunes (2013, p. 66).
Por conseguinte, como ressalta Silva (2014, p. 272), o
direito de propriedade no pode mais ser visto de forma isolada,
164

individual, devendo ser garantida a sua funo social tal qual

expressa nos incisos XXII e XXIII da Constituio republicana, o
que por conseguinte o relativiza.
Nessa esteira, insta aclarar a Poltica Nacional do Meio
Ambiente, por intermdio da lei n. 6.938/1981 (BRASIL, 2015),
que define parmetros espaciais e territoriais, em instrumentos
gerais, no que concerne s competncias e atribuies de entes
federativos, atrelados ao SISNAMA (Sistema Nacional do Meio
Ambiente).
Por esse vrtice, em sede direta ao artigo 225 da CF,
Sirvinskas (2015, p. 159) afirma ser o Princpio do Meio Ambiente
ecologicamente equilibrado um dever de todos, brasileiros e
estrangeiros residentes no pas. Remonta assim ao dever de proteo
e defesa do ambiente pelo Poder Pblico e pela Coletividade, para as
presentes e futuras geraes.
Contextualizado ao tema do artigo, a ampla discusso
doutrinria e jurisprudencial existente em torno do conceito de
Espaos Territoriais Especialmente Protegidos, previstos pela
Constituio em seu artigo 225, pargrafo primeiro, inciso terceiro,
que assim dispe:
() incumbe ao Poder Pblico definir em todas as
unidades de Federao, espaos territoriais e seus
componentes a serem especialmente protegidos, sendo
a alterao e supresso permitidas somente atravs de
lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a
integridade dos atributos que justifiquem sua
proteo.

A
regulamentao
desses
espaos
territoriais
especialmente protegidos (ETEPs), em face dos incisos primeiro a
terceiro e stimo do artigo 225 da Carta Poltica, veio na forma da
lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC)
(BRASIL, 2000), que como mostra Machado (2015, p. 981), traz
ainda a definio de Unidades de Conservao:
So espaos territoriais e seus recursos ambientais,
incluindo as guas jurisdicionais, com caractersticas
naturais relevantes, legalmente institudos pelo Poder
Pblico, com objetivos de conservao e limites
definidos, sob regime especial de administrao, aos

165

quais se aplicam as garantias adequadas de proteo

(art. 2, I, da Lei 9.985/2000).

Ressalta ainda esse autor que, segundo exposto no artigo

22 do SNUC, no h empecilho para a criao de Unidades de
Conservao por meio de Lei, pois versa o dispositivo, que por ato
do Poder Pblico. Nesse entendimento, as Unidades de Conservao
e os Espaos Territoriais Especialmente Protegidos so objetos a
serem criados ou alterados por lei, por ato do poder executivo
(MACHADO, 2005, p. 135; 2001, p. 136 apud GANEM; ARAJO,
2006, p. 10) ou eventualmente at mesmo por deciso do judicirio.
O SNUC divide as UCs em dois grupos distintos:
Proteo Integral e Uso Sustentvel. Nas Unidades de Conservao
de proteo integral (uso Indireto) a explorao ou o aproveitamento
dos recursos naturais esto totalmente restringidos, admitindo-se
apenas o aproveitamento indireto de seus benefcios. Seu objetivo
maior a preservao da biodiversidade e a interferncia antrpica
deve ser a menor possvel. O manejo deve limitar-se ao mnimo
necessrio para as finalidades prprias a cada uma das unidades,
dentro de sua prpria categoria. Compem o grupo das Unidades de
Proteo Integral as seguintes categorias: (I) Estao Ecolgica; (II)
Reserva Biolgica; (III) Parque Nacional; (IV) Monumento Natural;
(V) Refgio da Vida Silvestre.
Capez (2015, p. 128) ressalta que em funo dos artigos
7 ao 13, essas Unidades possuem como objetivo primaz a
preservao da natureza, sendo permitido apenas o uso indireto
(aquele que no envolve consumo, coleta, dano ou destruio dos
recursos naturais), com exceo dos casos previstos na Lei n.
9.985/2000 (BRASIL, 2000).
As identificadas como Unidades de Conservao de Uso
Sustentvel (Uso direto) so aquelas nas quais a explorao e o
aproveitamento econmico direto so permitidos desde que feitos de
forma planejada e regulamentada. A alterao dos ecossistemas por
ao antrpica deve limitar-se a um nvel compatvel com a
sobrevivncia permanente de comunidades vegetais e animais. O
Artigo 14 da Lei do SNUC define que:
Constituem o grupo das Unidades de Uso Sustentvel
as seguintes categorias de unidades de conservao:
(I) rea de Proteo Ambiental; (II) rea de

166

Relevante Interesse Ecolgico; (III) Floresta

Nacional; (IV) Reserva Extrativista; (V) Reserva de
Fauna; (VI) Reserva de Desenvolvimento Sustentvel;
(VII) Reserva Particular do Patrimnio Natural.

O SNUC prev que quase todas as UCs possuam reas

denominadas Zonas de Amortecimento (ZAs), exceto a rea de
Proteo Ambiental (APA) e a Reserva Particular do Patrimnio
Natural (RPPN). As ZAs correspondem ao entorno de uma UC onde
as atividades esto sujeitas a normas e restries especificas com o
objetivo de minimizar os efeitos negativos sobre a rea. Essas Zonas
de Amortecimento devero ser consideradas como reas de especial
proteo, posto que possuem contornos de ordem tcnica e legal,
definidos por intermdio dos respectivos planos de manejo (artigo
2, XVII da lei do SNUC), que alteram significativamente o espectro
de aes do Poder Pblico.
A explanar, a manifestao de Antunes (2013, p. 961),
que explicita as peculiaridades acerca das Zonas de Amortecimento
das Unidades de Conservao: As normas jurdicas que disciplinam
a matria so extremamente frgeis, confusas, e, portanto, capazes
de gerar grave insegurana jurdica, inclusive na esfera penal.
Ademais, Antunes (2013, p. 963) ao citar o artigo 25,
2 da lei do SNUC, narra o momento das definies das ZAs, que
poderia ser no instante da criao da respectiva UC, ou
posteriormente. Assinala ainda o autor, que sua inexistncia traz
problemas maiores nos arredores da Unidade do que propriamente
em seu interior.
Destarte, pode-se concluir que as UCs e as ZAs, so
reas
especialmente
protegidas,
podendo
ser
criadas
simultaneamente, no ato legal primeiro, ou por atos distintos. Em
ambos os casos, verifica-se a importncia do Plano de Manejo para
que se obtenha a finalidade de promover a integrao econmica e
social das comunidades vizinhas s UCs (MACHADO, 2015, p.
993) (art. 27, 1 da lei n. 9.985/2000).
Em diretrizes gerais, a fiscalizao ambiental municipal,
capitulada pelo artigo 23, III, IV e VII e pargrafo nico, este
regulamentado pela lei complementar n. 140/2011 (BRASIL, 2015),
busca atuar em concorrncia material com os demais rgos
ambientais.
167

Ocorre que esses espaos vm sofrendo alteraes

contnuas, seja por meio de normas recm-criadas ou por criar, seja
por alterao antrpica, muitas vezes no permitidas pelo Poder
Pblico, o que gera de imediato a atuao do poder de polcia.
O presente artigo tem por finalidade demonstrar as
restries do poder de polcia administrativa ambiental de um
municpio do sul do estado do Rio de Janeiro. Esse municpio
oferece um cenrio particularmente interessante para essa discusso
discusso, em razo das diversas Unidades de Conservao
existentes em seu territrio, das normatizaes incipientes dessas
Unidades, de suas realidades repletas de peculiaridades, e,
principalmente, em funo da frequente sobreposio de reas
protegidas que ali se verifica.
2 METODOLOGIA
A metodologia adotada para a elaborao do trabalho foi
composta de reviso bibliogrfica, e estudo de caso sobre a ao do
rgo ambiental em reas com sobreposio de Unidades de
Conservao (UCs) inseridas no municpio de Resende (RJ).
Foram analisados documentos fornecidos pelos rgos
envolvidos (Agencia do Meio Ambiente do Municpio de Resende AMAR, Instituto Chico Mendes da Biodiversidade ICMBio,
Instituto Estadual do Ambiente INEA, entre outros), relatos orais
dos representantes de cada um deles, documentos do Ministrio
Pblico Federal e Estadual, alm de observao direta em
ocorrncias locais.
As informaes obtidas foram compiladas e analisadas a
fim de demonstrar as restries do poder de polcia ambiental
existentes nas reas protegidas sobrepostas e zonas de
amortecimento (ZA).

168

2.1 A contextualizao do territrio de Resende

O municpio de Resende possui uma localizao
privilegiada, com relevo tpico de vale em uma longa plancie as
margens do Rio Paraba do Sul que corta toda a sua extenso
(NIMA/PUC, 2010).
De acordo com o IBGE, possui uma populao absoluta
de 119.769 habitantes distribudos em 1.094, 356 km de rea.
Limita-se ao norte com o municpio de Itatiaia e o estado de Minas
Gerais, a leste com os municpios de Quatis, Porto Real e Barra
Mansa; ao sul e a oeste, com municpios do estado de So Paulo
(Figura 1).
Figura 1 Localizao geogrfica do municpio de Resende, RJ

Fonte: IBGE (2015).

Dados da Prefeitura Municipal de Resende (RESENDE,

2015) indicam que o municpio oferece aos mais variados segmentos
econmicos e aos investidores uma infra-estrutura de porte
equivalente ao dos principais municpios do Estado e do pas, como:
telecomunicaes (DDD, DDI, fibra tica e satlite), servios
(abundncia de gua, energia eltrica e gs natural), logstica e
transporte. Seja por terra ou ar, h uma facilidade de acesso ao
municpio.
169

Com um amplo parque industrial em franco

desenvolvimento, cuja rea total de 23 milhes de metros
quadrados, Resende abriga importantes unidades fabris,
responsveis pela gerao de milhares de empregos, com destaque
para os setores metal-mecnico e qumico-farmacutico.
2.2 As Unidades de Conservao de Proteo Integral em
Resende
Observam-se algumas Unidades de Conservao no
territrio municipal, geridas pelas esferas Municipal, Estadual e
Federal, e ainda, algumas Reservas Particulares do Patrimnio
Natural RPPNs, uma vez que, o Decreto Estadual N 40.909 de 17
de agosto de 2007 instituiu a RPPN como unidade de conservao
da natureza de proteo integral no territrio do Estado do Rio de
Janeiro (ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2007).
2.2.1 Parque Nacional do Itatiaia (PNI/Parna Itatiaia)
O Parque Nacional do Itatiaia (PNI/ PARNA Itatiaia)
tem grande relevncia por ser o primeiro parque criado no Brasil,
atravs do Decreto Federal n 1.713, de 14 de junho de 1937
(BRASIL, 1937), com rea de 12.000 hectares, pelo ento presidente
Getlio Vargas.
Situado na Serra da Mantiqueira, o PNI abrange os
municpios de Itatiaia e Resende no Estado do Rio de Janeiro e
Bocaina de Minas e Itamonte no Estado de Minas Gerais, onde
ficam aproximadamente 60% de seu territrio (ICMBio, 2015).
Aximoff e Ribeiro (2012) esclarecem que, com a execuo do seu
plano de manejo em 1982, sua rea foi ampliada para o tamanho
atual de 28.155 hectares, garantindo assim, a proteo de numerosas
nascentes, presentes no alto da montanha.
Divide-se em algumas reas com ambientes distintos:
Sede do Parque (Parte baixa), Planalto (Parte alta) e Visconde de
Mau. Na regio do Planalto do Itatiaia, tambm conhecida como
Parte Alta, encontram-se os campos de altitude e os vales suspensos
170

onde nascem vrios rios. A parte baixa caracteriza-se principalmente

por sua vegetao exuberante e generosos cursos d'gua, com
diversas reas apropriadas para banho. Tem fcil acesso a partir da
Rodovia Presidente Dutra e recebe o maior fluxo de turistas do
Parque, concentrando a maior parte da estrutura de visitao, com
destaque para o Centro de Visitantes, revitalizado para os 70 anos do
parque (ICMBio, 2015).
Teixeira e Linsker (2007) apontam o Pico das Agulhas
Negras como o maior macio de rocha do Planalto do Itatiaia, com
2.791,6 metros de altitude. Considerado o ponto culminante do
estado do Rio de Janeiro e ainda o sexto do Brasil.
Diante de cada especialista, Itatiaia abre um veio
inexaurvel. Aos ornitlogos, oferece 366 espcies de pssaros. Aos
guias de alpinismo, 160 vias de escalada em rocha dura, spera e
cheia de arestas. Os rios e crregos que descem do planalto
espumando nas pedras arredondadas formam tantas cachoeiras que
muitas nem sequer tem nome e talvez haja as que nunca foram vistas
(CORRA, 2003).
O PNI sofre, nos dias atuais, impacto constante de
incndios, que continuam reduzindo cada vez mais a sua flora e
fauna. Os riscos de ocorrncia de fogo em reas do Parque
normalmente se verificam no perodo seco, de julho a setembro,
decorrentes de prtica de queimadas pelos vizinhos. Dentro do
Parque observam-se tambm problemas com a extrao de palmito;
caa e pesca e acampamentos clandestinos; dentre outros.
A unidade est sob gesto do Instituto Chico Mendes da
Biodiversidade ICMBio. A administrao por macro-processos
apoiada por um conselho consultivo atuante. O Governo tem
destinado recursos, investindo no processo de regularizao
fundiria do Parque Nacional do Itatiaia. A medida transfere para o
Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade
(ICMBio) a titularidade de terras do parque.
Recentemente teve seu plano de manejo revisto com
recursos de compensao ambiental aprovados pela Cmara de
Compensao Ambiental do Estado do Rio de Janeiro e executados
via Fundo Brasileiro para a Biodiversidade (Funbio). Apesar do
documento tcnico estar concludo, sua zona de amortecimento
ainda no foi regulamentada em norma equivalente.
171

2.2.2 Parque Estadual da Pedra Selada (PEPS)

O Parque Estadual da Pedra Selada (PEPS) foi criado
pelo Decreto n43.640 de 15 de junho de 2012 (ESTADO DO RIO
DE JANEIRO, 2012), com rea total aproximada de 8.036
hectares, em parte dos municpios de Resende e Itatiaia.
Primeira e ainda nica Unidade de Conservao de
proteo integral estadual presente na Serra da Mantiqueira, forma
importante corredor ecolgico com o Parque Nacional do Itatiaia e
com outras UCs pblicas e privadas prximas, protegendo as
nascentes de rios contribuintes de algumas das principais bacias
hidrogrficas da Regio Sudeste Paran e Paraba do Sul ,
contribuindo para a preservao das cadeias de montanha em que
est situado o extraordinrio monumento geolgico representado
pelo grupo de picos que compem a Pedra Selada (INEA, 2015).
De acordo com o instrumento de criao (Decreto
n43.640/2012), tem o objetivo de preservar as populaes de
animais e plantas nativas e oferecer refgio para espcies
migratrias, raras, vulnerveis, endmicas e ameaadas de extino
da fauna e flora nativas como a floresta atlntica, os remanescentes
de bosques de araucria e os campos de altitude.
Ainda de acordo com o INEA (2015), alm de
proporcionar oportunidades de visitao dentro de seus limites,
recreao, interpretao, educao e pesquisa cientfica, o parque
cumpre seu papel de estmulo ao desenvolvimento do turismo em
bases sustentveis, contribui para o desenvolvimento regional,
abrindo oportunidades para pequenos e mdios empreendimentos,
gerando empregos e renda na atividade turstica nas zonas rurais
fluminenses.
Apesar de ter sido criada recentemente, a unidade conta
com uma infra-estrutura bastante consolidada, incluindo uma sede
prpria, viaturas, equipe operacional composta por gestor, pessoal de
apoio e guarda-parques. A gesto apoiada por um conselho
consultivo institudo em 2015.
Atualmente a unidade encontra-se em processo de
elaborao de plano de manejo, entretanto a zona de amortecimento
172

 provisria, sendo estabelecida por Resoluo n 62/2012 (INEA,

2015). Ainda no foi realizada a regularizao fundiria.
2.2.3 Parque Natural Municipal da Cachoeira da Fumaa e
Jacuba (ParFumaa)
Inicialmente a unidade foi criada por um Decreto
Municipal n 197/1988 (RESENDE, 1988) denominada como
Parque Municipal da Cachoeira da Fumaa Jacuba com uma rea
em 363 hectares.
Mais tarde, em 1990, atravs do artigo 172, a Lei
Orgnica Municipal cria dois parques denominados Parque
Municipal da Cachoeira da Fumaa e o Parque da Serrinha:
Ficam criados o Parque Municipal da Cachoeira da
Fumaa e o Parque da Serrinha que tero seus limites
e possibilidades de aproveitamento definidos em lei,
considerando-se os seguintes princpios: I preservao e proteo do ecossistema; II - proteo
ao processo evolutivo das espcies; III - preservao e
proteo dos recursos naturais.

Localizado a 32 km do centro urbano de Resende,

caracteriza-se por grandes extenses de matas preservadas, alm de
nascentes e riachos, e pela cachoeira (queda do rio Preto) que d
nome ao local, com corredeira de 200 metros. Seus atributos fsicos,
biticos e paisagsticos de excepcional beleza e valor ecolgico,
justificaram a criao do parque. O rio Preto o limite fsico com o
estado de Minas Gerais. Como a unidade foi criada anteriormente ao
SNUC, observa-se que a categoria escolhida e at mesmo o fato de a
unidade ser municipal materializam certa discrepncia, uma vez
que a rea protegida (proteo integral) por lei apenas no lado
fluminense. A rea mineira, fronteiria unidade corresponde
apenas parcela da rea de Proteo Ambiental da Serra da
Mantiqueira (uso sustentvel).
Vale ressaltar que a motivao para a criao da unidade
surgiu mediante a possibilidade de construo de uma pequena
central hidreltrica na rea da cachoeira, ameaando dessa forma seu
principal atrativo ecoturstico.
173

Para reforar a proteo da rea, em 1999, o Decreto

Municipal n 043 (RESENDE,1999) tombou a Cachoeira da
Fumaa, como patrimnio natural do municpio. Aps esse ato,
nenhuma outra medida para implementao do parque foi tomada,
at que, o municpio comeou a receber repasses do ICMS Verde ou
Ecolgico pela Lei Estadual N 5100/2007 (ESTADO DO RIO DE
JANEIRO, 2007). Com isso, foi preciso adequar a unidade ao
SNUC, atravs de instrumentos legais Decreto n 3177 de 30 de abril
de 2009 (RESENDE, 2009) e Lei n 2812 de 22 de fevereiro de 2011
(RESENDE, 2011), que renomearam o parque como Parque
Natural Municipal da Cachoeira da Fumaa e Jacuba ParFumaa,
ajustado s normas do SNUC, a fim de garantir o repasse dos
recursos referentes UC.
Atravs desses instrumentos, foram redefinidos novos
prazos para a instituio de conselho consultivo e tambm plano de
manejo, portanto sua zona de amortecimento segue a Resoluo
CONAMA n 428/2010 (BRASIL, 2015).
A UC est sob gesto da Agncia do Meio Ambiente do
Municpio de Resende (AMAR), com sede e foro na Cidade de
Resende e jurisdio sobre todo o territrio do Municpio, no Estado
do Rio de Janeiro, constituindo-se na entidade ambiental municipal
integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA,
nos termos da Lei n 6.938, de 31/08/1981 (BRASIL, 1981), que
dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, regulamentada
pelo Decreto n 99.274, de 06/06/1990 (BRASIL, 2015).
A AMAR, rgo ambiental local criado pela Lei
Municipal N. 2.524/05 (RESENDE, 2005) e alterada pela Lei
Municipal n 2.539 de dezembro do mesmo ano (CMARA
MUNICIPAL DE RESENDE, 2005).
No final de 2014 foi realizado o georreferenciamento do
polgono da unidade, que subsidiar a retomada do processo de
implementao.

174

2.2.4 Parque Natural Municipal do Rio Pombo (ParPombo)

O ParPombo, inicialmente criado como Parque
Municipal da Serrinha do Alambari constitui uma rea de cerca de
6,70 hectares inserida na rea de Proteo Ambiental da Serrinha do
Alambari. Institudo, em 1990 atravs do artigo 172 da Lei Orgnica
Municipal (RESENDE, 1990) com o objetivo de preservar os
remanescentes florestais originais. Assim como se deu com o
ParFumaa, a unidade permaneceu sem nenhuma medida de
implementao at o advento do ICMS Ecolgico. A partir de ento,
foi adequado ao SNUC atravs dos instrumentos (Decreto n
3178/2009 e Lei n 2723/2009) (RESENDE, 2009 a e b) que
tambm o renomeou, doravante denominado Parque Natural
Municipal do Rio Pombo (ParPombo).
A rea tambm foi georreferenciada ao final de 2014
para retomada do processo de implementao. Com a demarcao,
descobriu-se que h uma sobreposio do ParPombo com o PEPS.
Atualmente aguardam-se os estudos conclusivos para elaborao do
plano de manejo do PEPS a fim de uma soluo para a questo.
Portanto, h um indicativo do ParPombo ser anexado ao territrio do
parque estadual ou a unidade estadual, ou esta, excluir reas
sobrepostas do seu polgono. Enquanto essa questo no se define, a
rea continua sob gesto da AMAR.
2.2.5 Reservas Particulares do Patrimnio Natural (RPPN)
inseridas no territrio municipal
As Reservas Particulares do Patrimnio Natural (RPPN)
foram homologadas pelo INEA a partir de 2009, totalizando
atualmente cinco reservas com portarias de reconhecimento
definitivas expedidas. So elas: localizadas na Serrinha do Alambari:
RPPN Santo Antnio (Portaria INEA/RJ/PRES N. 80 de 01 de
dezembro de 2009) (INEA, 2009), RPPN Reserva Agulhas Negras
(Portaria INEA/RJ/PRES N. 167 de 17 de setembro de 2010)
(INEA, 2010), RPPN Dois Pees (Portaria INEA/RJ/PRES n 345
de 28 de maio de 2012) (INEA, 2012 a) e RPPN Chal Club
175

Alambary (Portaria INEA/RJ/PRES n 356 de 19 de julho de 2012)

(INEA, 2012 b).
Tambm foi homologada a RPPN Jardim de Mukunda
(Portaria INEA/RJ/PRES n 227 de 11 de maio de 2011) (INEA,
2011), localizada na regio da Bagagem. De todas as unidades,
apenas a RPPN Santo Antnio possui plano de manejo institudo.
2.3 As Unidades de Conservao de Uso Sustentvel em Resende
O municpio conta com Unidades de Conservao de uso
sustentvel, administradas por diferentes autarquias (federal e
municipal), como a rea de Proteo Ambiental da Serra da
Mantiqueira (APASM) (BRASIL, 1985), rea de Proteo da
Serrinha do Alambari (APASA) (RESENDE, 1991) e rea de
Proteo
Ambiental
de
Engenheiro
Passos
(APAEP)
(RESENDE,1997).
As reas so alvo de projetos de educao ambiental,
controle do ecoturismo, monitoramento e fiscalizao ambiental.
2.3.1 rea de Proteo Ambiental da Serra da Mantiqueira
(APASM)
De acordo com o seu rgo gestor - ICMBio, a rea de
Proteo Ambiental da Serra da Mantiqueira (APASM) abrange uma
extensa rea (cerca de 421.804 hectares) situada nos municpios de
Aiuruoca, Alagoa, Baependi, Bocaiana de Minas, Delfim Moreira,
Itanhandu, ltamonte, Liberdade, Marmelpolis, Passa Quatro, Passa
Vinte, Piranguu, Pouso Alto, Santa Rita do Jacutinga, Virgnia e
Wenceslau Brs, no Estado de Minas Gerais; Campos do Jordo,
Cruzeiro, Lavrinha, Pindamonhangaba, Piquete, Santo Antonio do
Pinhal e Queluz, no Estado de So Paulo e Resende e Itatiaia no
Estado do Rio de Janeiro.
A APASM foi criada pelo Decreto Federal n 91.304, de
03 de junho de 1985 (BRASIL, 1985), especificamente como forma
de garantir a conservao do conjunto paisagstico e da cultura
176

regional, proteger e preservar parte de uma das maiores cadeias

montanhosas do sudeste brasileiro; a flora endmica; os
remanescentes dos bosques de araucrias; a continuidade da
cobertura vegetal do espigo central e das manchas de vegetao
primitiva e a vida selvagem, principalmente as espcies ameaadas
de extino.
O Permetro Resende da APA da Mantiqueira situa-se
nas reas da Pedra Selada (Vargem Grande), Fumaa, Serrinha do
Alambari, Engenheiro Passos e regio de Mau, localizada na
microbacia hidrogrfica do alto Rio Preto.
A unidade encontra-se em processo de elaborao do seu
plano de manejo, tendo concludo as etapas de levantamento de
dados fsicos e socioeconmicos. Possui conselho consultivo. Sua
maior dificuldade consiste em ordenar as atividades em seu
territrio, uma vez que conta com efetivo reduzido.
2.3.2 rea de Proteo Ambiental da Serrinha do Alambari
(APASA)
A rea de Proteo Ambiental da Serrinha do Alambari
APASA, criada Lei Municipal N 1.726/91 (RESENDE, 1991),
situa-se na encosta leste do Parque Nacional do Itatiaia, a oeste da
estrada para Visconde de Mau (RJ-163).
Abrange as comunidades da Serrinha e da Capelinha.
Com o espao territorial entre as cotas de 700 e 2.300m e rea total
de 4.500 hectares (aps o georreferenciamento realizado em 2014
foi delimitado 5.198,6873 hectares).
Conta com um Plano Diretor (Lei N 1.845/1994)
(RESENDE, 1994), como principal ferramenta para o seu
desenvolvimento equilibrado e de proteo da parte alta das
microbacias dos rios Alambari e Pirapitinga. Criada com o objetivo
de ordenar e compatibilizar a ocupao local, iniciada na dcada de
70, com sua com forte vocao para atividades tursticas, por suas
caractersticas propcias ao turismo ecolgico e ao lazer
contemplativo.
177

Possui conselho consultivo bem ativo, com reunies

regulares. Tambm possui a AMAR como entidade gestora.
2.3.3 rea de Proteo Ambiental de Engenheiro Passos
(APAEP)
A rea de Proteo de Engenheiro Passos (APAEP) foi
criada pela Lei N 2063/1997 (RESENDE, 1997), com o objetivo de
proteger os ecossistemas locais e preservar o potencial hdrico do
Rio gua Branca. Em 2011, a APAEP tambm contou com um novo
instrumento legal (Lei Municipal n 2860/2011) (RESENDE, 2011)
que adicionou o tamanho estimado de sua rea a fim de garantir o
repasse do ICMS verde e prorrogou os prazos de implantao
conforme o SNUC.
Aps a concluso dos servios de georreferenciamento,
com a demarcao dos polgonos e elaborao dos referidos
memoriais descritivos, a unidade carece que o processo de
implementao seja acelerado.
No dispe de sede e nem conselho gestor em
funcionamento, sendo a AMAR tambm o rgo responsvel por
sua gesto.
2.4 Mosaico de Unidades de Conservao da Serra da
Mantiqueira
Alm da presena das UCs citadas, o municpio integra a
parcela fluminense do Mosaico Mantiqueira, criado pelo Ministrio
do Meio Ambiente por meio da Portaria 351 de 11 de dezembro de
2006 (PINHEIRO, 2010).
O Mosaico Mantiqueira tem o objetivo de integrar e
ampliar as vrias aes j existentes para a conservao do
patrimnio natural e cultural da regio e composto originalmente
por 17 Unidades de Conservao (UC) pblicas localizadas na
regio, alm de diversas Reservas Particulares do Patrimnio
Natural (RPPN). A rea do Mosaico Mantiqueira abrange cerca de
178

729.138 hectares, sendo que 434.108 hectares correspondem rea

de Proteo Ambiental (APA) da Serra da Mantiqueira.
Dados disponibilizados pelo Mosaico Mantiqueira
demonstram que sua rea abrange parte do territrio de 38
municpios, sendo 24 municpios em Minas Gerais, 2 municpios no
Rio de Janeiro (Resende e Itatiaia) e 13 municpios de So Paulo
(MOSAICO MANTIQUEIRA, 2015).
As UCs do Mosaico Mantiqueira esto em diferentes
nveis de implementao. A maioria j conta com conselhos
consultivos, mas apenas uma pequena parte possui plano de manejo
elaborado e implementado.
Santos et al (2009) ressalta que essas reas no
municpio, possuem diversas ameaas como atividade agropecuria
extensiva com uso de fogo, poluio de rios, a atividade industrial,
ocupao irregular, expanso da malha viria, transporte de produtos
perigosos e turismo predatrio.
O Conselho Consultivo do Mosaico Mantiqueira
CCMM possui cadeiras, ocupadas pelos gestores de todas as UC que
o compe e por representantes da sociedade civil, preferencialmente
indicados pelo conselho consultivo de cada UC. Alguns gestores
representam mais de uma UC.
2.5 O Poder de Polcia Municipal: aspectos legais e fticos
O Poder de Polcia conceituado no artigo 78 do Cdigo
Tributrio Nacional e assim dispe:
Considera-se poder de polcia atividade da
administrao pblica que, limitando ou disciplinando
direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato
ou absteno de fato, em razo de interesse pblico
concernente segurana, higiene, ordem, aos
costumes, disciplina da produo e do mercado, ao
exerccio de atividades econmicas dependentes de
concesso ou autorizao do Poder Pblico,
tranquilidade pblica ou ao respeito propriedade e
aos direitos individuais ou coletivos.

179

A fiscalizao municipal, em preponderncia aos

interesses dispostos nas leis e normas constantes do Ordenamento,
atua em represso imediata quando se tem notcias tipificadas na lei
n. 9.605/1998 (BRASIL, 2015), regulamentada pelo Decreto n.
6.514/2008 (BRASIL, 2015).
Como consequncia, o setor de fiscalizao desempenha
suas funes constitucionais sem deixar de obedecer aos parmetros
territoriais e legais definidos para as Unidades de Conservao do
Estado e da Unio na rea de Resende, em face da prerrogativa de
competncia comum prevista na Constituio no artigo 23, III, VI e
VII e pargrafo nico, cujos preceitos foram regulamentados por
intermdio da lei complementar n. 140/2011 (ANTUNES, 2013,
p.176).
No obstante ao que dispe o diploma regulamentador
acerca do binmio licenciamento-fiscalizao, h limitaes quanto
ao ato de poder de polcia nas reas de Plano de Manejo, e
consequentemente, suas Zonas de Amortecimento.
Essas se caracterizam por via de Planos de Manejo, que
por sua vez so definidas na Lei do SNUC como documento tcnico
mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais de uma
unidade de conservao, se estabelece o seu zoneamento e as normas
que devem presidir o uso e o manejo dos recursos naturais, inclusive
a implantao das estruturas fsicas e necessrias gesto da
Unidade (MACHADO, 2015, p. 991).
Tal fato se d, por aplicao do Princpio da Precauo e
dos estudos que determinariam tecnicamente quais as atividades e as
distncias que estariam passveis de apreciao pelo rgo gestor da
Unidade de Conservao (MACHADO, 2015, p. 994).
Por esse entendimento, as chamadas Zonas de
Amortecimento, definidas na lei, limitam as atividades humanas no
entorno das Unidades de Conservao, excepcionadas as RPPNs e as
APAs.
Ora, em decorrncia dessas diretrizes tcnicas a serem
expostas no documento tcnico (como no Plano de Manejo), em
ateno ao disposto na lei Complementar citada, no haveria a
plenitude em ao fiscalizatria, uma vez que a competncia fica
atrelada ao rgo gestor.
180

Como exemplo no territrio resendense, diante das

diversas Ucs encontradas, onde a fiscalizao realizava seu ofcio de
forma plena, comeam a surgir empecilhos ou mesmo imbrglios
nessas reas limtrofes.
No caso duas situaes correntes: uma relativa s
intervenes em reas limtrofes ao Parque Estadual da Pedra
Selada, situado nos limites da APA Mantiqueira, objeto de autuao
pela fiscalizao municipal, posteriormente mitigada pela Gesto
Estadual. Outra concernente ao Parque Nacional do Itatiaia, que
dispe de Plano de Manejo, porm, sem uma definio real at a
presente data. Ressalta que as reas apresentam sobreposies de
Unidades Federais, Estaduais e Municipais, especialmente nas ZAs,
que muitas vezes so reas mistas (Figura 2).
Figura 2 Unidades de Conservao localizadas no municpio de Resende,
RJ.

Fonte: Baldini, K. B. L. (2015).

Nesse caso, com a sobreposio dessas reas, instala-se

uma insegurana jurdica na atuao do rgo municipal nas aes
de fiscalizao ambiental. Isso se reflete nas demandas de instalao
de empreendimentos, eventos esportivos (como corridas de aventura
e rallies), supresso de vegetao, entre outros, podendo ainda
181

ocasionar conflitos entre os rgos gestores. Em casos de denncia,

a fiscalizao municipal atua preventivamente e coercitivamente, de
modo a evitar dano ambiental maior unidade afetada direta ou
indiretamente. Posteriormente os demais rgos gestores limtrofes
so consultados acerca da interveno, a fim de sanar a questo de
forma compartilhada. Porm, por desconhecimento da exatido das
zonas de amortecimento no se pode afirmar que esse dano ser
totalmente evitado.
O poder de policia em matria ambiental no
municpio de Resende exercido efetivamente por oito fiscais
ambientais (de carreira) e treze guardas civis que compem o
Grupamento Ambiental.
3 O MINISTRIO PBLICO
A atual Constituio brasileira define o Ministrio
Pblico como instituio permanente, essencial funo
jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica,
do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais
indisponveis, na forma do artigo 127 (SILVA, 2014, p. 605).
Relevante tambm sob os aspectos envoltos em Meio
Ambiente, ora como parte em demandas Judiciais, ora como fiscal
da lei, o Parquet, como notoriamente conhecido o Ministrio
Pblico, tem desempenhado funo relevante.
Com base nessas funes institucionais, por via de
consequncia, possuidor da capacidade de atuar na proteo do Meio
Ambiente, podendo inclusive firmar Termo de Ajustamento de
Conduta (SIRVINSKAS, 2015, p. 733).
O Ministrio Pblico possui no rol de suas funes
institucionais o dever de Promover o inqurito civil e a ao civil
publica, para proteo do patrimnio pblico social, no meio
ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (BRASIL, 2015,
p.46-47).
No Municpio de Resende, onde h o Ncleo de Tutela
Coletiva pelo Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro, h
atuao plena da Instituio. O mesmo d em relao ao Ministrio
182

Pblico Federal, por intermdio de dois Procuradores da Repblica,

que atuam em razo do bem tutelado (meio ambiente).
Observa-se que o gestor anterior do PARNA Itatiaia (a
autarquia federal IBAMA) oficiava o Ministrio Pblico Federal
acerca das autuaes realizadas em seu entorno, que anteriormente
cobria um raio de 10 Km em torno da UC federal. Ocorre que com a
mudana da legislao, em 2010, o raio das ZA foi reduzido para 3
km at que o Plano de Manejo seja finalizado e defina seus limites.
Em funo disso, houve o declnio de uma srie de competncias e
procedimentos do gestor do Parque estadual, que por conseguinte
transferiu ao Municpio o dever de avaliar os impactos ambientais
do dano causado e sua devida recomposio. Logicamente, a
fiscalizao ambiental ao se deparar com a situao atual, por
desconhecer a matria em status quo ante, quando da assuno do
passivo, recai em um cenrio de insegurana em sua atuao.
Para dirimir as discrepncias decorrentes dessas questes
que envolvem a fiscalizao ambiental pelo Municpio de Resende,
a autarquia municipal promoveu um Workshop com a equipe e
convidados em maio de 2015. O tema principal foi A
contextualizao da fiscalizao ambiental sob os aspectos
preventivos e repressivos: competncias e atribuies e foram
discutidas, com a participao dos rgos gestores e dos Ministrios
Pblico Federal e Estadual, a Restrio de Uso e Ocupao do Solo
(restries/competncia) e as Zonas de Amortecimento das
diferentes UCs que esto dentro do territrio do municpio. Os
participantes puderam trocar experincias entre si e discutir temas
como o ncleo de tutela coletiva nas questes ambientais, a
competncia do MPF nos crimes e infraes ambientais, a
responsabilizao das pessoas fsicas e jurdicas em face da lei n
9.605/1998 e o poder de policia.
O workshop favoreceu a interlocuo entre os diversos
rgos, e contribui para um trabalho mais efetivo de cada uma das
instituies envolvidas em prol do meio ambiente no municpio.
Na ocasio, foi proposta pelos gestores presentes a
elaborao de um termo de referncia, a fim de aperfeioar as aes
dos rgos ambientais nas reas conflitantes (Unidades sobrepostas,
Unidades justapostas, zonas de amortecimento) no territrio do
municpio e ratificado pelo Ministrio Pblico Federal. A partir do
183

workshop, os diferentes rgos tm buscado trabalhar em aes de

fiscalizao conjuntas a fim de subsidiar a elaborao do termo de
referncia sugerido no evento.
4 CONCLUSO
Observa-se que o municpio de Resende dotado de
diversos espaos territoriais especialmente protegidos, com presena
de Unidades de Conservao geridas por rgos das trs esferas de
poder (federal, estadual e municipal), alm das particulares
(RPPNs). Essas UCs encontram-se parcial ou totalmente
sobrepostas, existindo uma impreciso na definio da rea da zona
de amortecimento das mesmas, provocando dessa forma dvidas nas
aes fiscalizatrias do municpio.
Na tentativa de sanar a dificuldade de atuao nessas
reas sobrepostas, a AMAR promoveu um workshop sobre
fiscalizao que resultou em aes conjuntas que subsidiaro a
construo de um termo de referncia para a interveno dos
diferentes rgos na rea.
Esse termo aperfeioar as aes de fiscalizao, com o
poder-dever de polcia, favorecendo a consolidao da defesa das
ETEPs. No entanto, considera-se fundamental que o municpio
tambm prossiga na implementao das UCs com a elaborao dos
planos de manejos e planos diretores, a fim de esclarecer melhor os
limites das zonas de amortecimento, que como mostrado aqui so
reas conflituosas do ponto de vista fiscalizatrio.
REFERNCIAS
ANTUNES, P. de B. Direito Ambiental. 15. ed. So Paulo: Atlas,
2013.
AXIMOFF, I.; RIBEIRO,K. T. Guia de Plantas: planalto do
Itatiaia. Technical Books Editora. 224 p. Rio de Janeiro. 2012.
BRASIL. Decreto n. 1.713 de 14 de junho de 1937. Dispe sobre a
criao do Parque nacional do Itatiaia e d outras providncias.
184

1937. Disponvel em: <http://www.icmbio.gov.br>. Acesso em: 15

de julho de 2015.
_____. Decreto n. 91.304 de 03 de junho de 1985. Dispe sobre a
implantao de rea de proteo ambiental nos estados de Minas
Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo e d outras providncias. Dirio
Oficial da Unio, 04 de junho de 1985.
_____. Lei n. 9.985 18 de julho de 2000. Dispe sobre o Sistema
Nacional de Unidades de Conservao. 2000. Disponvel em:
<www.planalto.gov.br>. Acesso em: 15 de julho de 2015.
_____. Resolues Conama n. 428, de 17 de dezembro de 2010.
2010. Disponvel em:
<http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=641>.
Acesso em: 19 de julho de 2015.
CAMARA MUNICIPAL DE RESENDE. Disponvel em: <http://
www.cmresende.rj.gov.br/leis>. Acesso em: 10 de julho de 2015.
CAPEZ, F. Curso de Direito Penal. Legislao penal especial 4. 9.
ed. So Paulo: Saraiva, 2015.
CORRA, M. S. Itatiaia: o caminho das pedras. Metalivros. 239 p.
So Paulo. 2003.
ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Decreto n 40.909, de 17 de
agosto de 2007. Dispe sobre a Reserva Particular do Patrimnio
Natural RPPN como unidade de conservao da natureza de
proteo integral no territrio do Estado do Rio de Janeiro,
estabelece critrios e procedimentos administrativos para a sua
criao e estmulos e incentivos para a sua implementao e
determina outras providncias. 2007. Disponvel em:
<http://www.inea.antigo.rj.gov.br>. Acesso em: 18 de julho de 2015.
_____. Lei n 5.100 de 04 de outubro de 2007. Altera a lei n 2.664,
de 27 de dezembro de 1996, que trata da repartio aos municpios
da parcela de 25% (vinte e cinco por cento) do produto da
arrecadao do ICMS, incluindo o critrio de conservao
ambiental, e d outras providncias. Dirio Oficial do Estado do Rio
de Janeiro, 04 de outubro de 2007.

185

_____. Decreto n43.640 de 15 de junho de 2012. Cria o Parque

Estadual da Pedra Selada e d outras providncias. Dirio Oficial do
Estado do Rio de Janeiro, 15 de junho de 2012.
FIORILLO, C. A. P. Curso de direito ambiental brasileiro. 10. ed.
So Paulo: Saraiva, 2009.
GANEN, R. S.; ARAUJO, S. V. G. Reflexes acerca do conceito de
espaos territoriais especialmente protegidos. Cadernos ASLEGIS,
v.8, 28, p. 63-82, 2006.
IBGE Disponvel em: <http://www.cidades.ibge.gov.br>. Acesso
em: 17 de julho de 2015.
ICMBio. Disponvel em: <http://www.icmbio.gov.br>. Acesso em:
18 de julho de 2015.
INEA/RJ/PRES. Portaria n. 80 de 01 de dezembro de 2009.
Reconhece como Reserva Particular do Patrimnio Natural, em
carter definitivo, a RPPN Santo Antnio, situada no municpio de
Resende - RJ. Dirio Oficial do Estado do Rio de Janeiro, 01 de
dezembro de 2009.
______. Portaria n. 167 de 17 de setembro de 2010. Reconhece
como Reserva Particular do Patrimnio Natural, em carter
definitivo, a RPPN Reserva Agulhas Negras, situada no municpio
de Resende - RJ. Dirio Oficial do Estado do Rio de Janeiro, 17 de
setembro de 2010.
______. Portaria n. 227 de 11 de maio de 2011. Reconhece como
Reserva Particular do Patrimnio Natural, em carter definitivo, a
RPPN Jardim de Mukunda, situada no municpio de Resende - RJ.
Dirio Oficial do Estado do Rio de Janeiro, 11 de maio de 2011.
______. Portaria n. 345 de 28 de maio de 2012. Reconhece como
Reserva Particular do Patrimnio Natural, em carter definitivo, a
RPPN Dois Pees, situada no municpio de Resende - RJ. Dirio
Oficial do Estado do Rio de Janeiro, 28 de maio de 2012a.
______. Portaria n. 356 de 19 de julho de 2012. Reconhece como
Reserva Particular do Patrimnio Natural, em carter definitivo, a
RPPN Chal Club Alambary, situada no municpio de Resende 186

RJ. Dirio Oficial do Estado do Rio de Janeiro, 19 de julho de

2012b.
INEA. Parque Estadual da Pedra Selada. Disponvel em: <http://
www.inea.rj.gov.br>. Acesso em: 18 de julho de 2015.
MACHADO, P. A. L. Direito ambiental brasileiro. 23. ed. So
Paulo: Malheiros, 2015.
MAZZILLI, H. N. A defesa dos interesses difusos em juzo. 27. ed.
So Paulo: Saraiva, 2014.
MOSAICO MANTIQUEIRA. Disponvel em: <
http://www.mosaicomantiqueira.org.br >. Acesso em: 18 de julho de
2015.
NIMA/PUC. Educao Ambiental: Formao de valores ticoambientais para o exerccio da cidadania do municpio de
Resende/Visconde de Mau. Ncleo Interdisciplinar de Meio
Ambiente (NIMA/PUC). Petrobras, PMR, PUC-RJ. 192 p. 2010
PINHEIRO, M. R. Recomendaes para reconhecimento e
implementao de mosaicos de reas protegidas. Braslia, DF. GTZ,
2010.
RESENDE. Disponvel em: <http://www.resende.rj.gov.br>. Acesso
em: 18 de julho de 2015.
_____. Decreto 197 de 28 de dezembro de 1988. Cria o Parque
Municipal da Cachoeira da Fumaa-Jacuba. Boletim oficial do
municpio, 28 de dezembro de 1988.
_____. Lei Orgnica do Municpio de Resende. Boletim oficial do
municpio, 05 de abril de 1990.
_____. Lei 1726 de 16 de agosto de 1991. Cria a rea de Proteo
Ambiental da Serrinha do Alambari e d outras providncias.
Boletim oficial do municpio, 16 de agosto de 1991.
_____. Lei n 1.845 de 20 de maio de 1994. Dispe sobre o Plano
Diretor para o Ecodesenvolvimento da rea de Proteo Ambiental
da Serrinha do Alambari (APASA). Boletim oficial do municpio, 20
de maio de 1994.
187

_____. Lei n 2.063 de 22 de dezembro de 1997. Cria a rea de

Proteo Ambiental do Distrito de Engenheiro Passos. Boletim
oficial do municpio, 22 de dezembro de 1997.
_____. Decreto n 043 de 25 de maro de 1999. Decreta o
tombamento dos seguintes Stios Naturais: Cachoeira da Fumaa,
Pedra Selada e Pedra Sonora. Boletim oficial do municpio, 25 de
maro de 1999.
_____. Lei n 2.524 de 05 de setembro de 2005. Dispe sobre a
criao da Agncia do Meio Ambiente do Municpio de Resende
(AMAR) e a organizao do Conselho Municipal do Meio Ambiente
de Resende, e d outras providncias. Boletim oficial do municpio,
05 de setembro de 2005.
_____. Decreto n 3177 de 30 de abril de 2009. Recategoriza o
Parque Municipal da Cachoeira da Fumaa, criado pelo Decreto
Municipal 197/88,, doravante denominado Parque Natural
Municipal da Cachoeira da Fumaa e Jacuba -ParFumaa. Boletim
oficial do municpio, 30 de abril de 2009.
_____. Decreto n 3178 de 30 de abril de 2009. Recategoriza o
Parque Municipal da Serrinha do Alambari, criado pelo artigo 172
da Lei Orgnica Municipal, doravante denominado Parque Natural
Municipal do Rio Pombo. Boletim oficial do municpio, 30 de abril
de 2009.
_____. Lei n 2723 de 18 de dezembro de 2009. Recategoriza e
renomeia o Parque Municipal da Serrinha do Alambari, criado pelo
artigo 172 da Lei Orgnica Municipal, delimita o Parque Natural
Municipal do Rio Pombo ParPombo e d outras providncias.
Boletim oficial do municpio, 18 de dezembro de 2009.
_____. Lei n 2812 de 22 de fevereiro de 2011. Recategoriza o
Parque Municipal da Cachoeira da Fumaa e Jacuba, criado pelo
Decreto Municipal 197/88 e d outras providncias. Boletim oficial
do municpio, 22 de fevereiro de 2011 a.
_____. Lei n 2860 de 13 de julho de 2011. Altera a legislao
referente rea de Proteo Ambiental do Distrito de Engenheiro
Passos APAEP, conforme o Sistema Nacional de Unidades de
Conservao da Natureza Ambiental, lei Municipal N 2.063, de 22
188

de dezembro de 1997 e d outras providncias. Boletim oficial do

municpio, 13 de julho de 2011 b.
_____. Resende: Dados do municpio. Disponvel
em:<http://www.resende.gov.br>. Acesso em: 10 de julho de 2015.
SANTOS, M. A. et al. Regio Industrial do Mdio Paraba. In:
Bergallo, H. G Estratgias e aes para a conservao da
biodiversidade no estado do Rio de Janeiro. 344 p. 2009. Rio de
Janeiro. Instituto Biomas.
SILVA, J. A. Curso de Direito Constitucional Positivo. 37. ed. So
Paulo: Malheiros, 2014.
SIRVINSKAS, L. P. Manual de direito ambiental. 13. ed. So
Paulo: Saraiva, 2015.
TEIXEIRA, W.; LINSKER, R. (coordenao). Itatiaia: Sentinela
nas alturas. Terra Virgem. So Paulo. 2007.
VADE MECUM Compacto: Saraiva. 15. ed. So Paulo: Saraiva,
2015.

189

Giully de Oliveira1
Resumo: O seguinte trabalho aborda a recategorizao da Ilha Morro do Amaral,
localizada no municpio de Joinville no estado de Santa Catarina. Inicialmente a
Ilha do Morro do Amaral era um Parque Municipal, ou seja, Unidade de Proteo
Integral e a partir de 2012 passou por alterao de categoria, sendo agora Reserva
de Desenvolvimento Sustentvel. O objetivo do texto abordar as questes que
levaram recategorizao da Unidade e seus possveis problemas.
Palavras-chave: Unidade de Conservao. Reserva de Desenvolvimento
Sustentvel. Ilha Morro do Amaral.
Abstract: The following work draws on the re-categorization of the Morro of
Amaral Island, in the municipality of Joinville in the state of Santa Catarina.
Initially the island was classified as a municipal park, that is, as an Integral
Protection Unit, and in 2012 it underwent a change that classified it as a
Sustainable Development Reserve, another type of proteded rea regime. The
purpose of this paper is to address the issues that led the re-categorization of Unity
and its possible problems.
Key-words: Conservation Unit, Sustainable Development Reserve, Morro of
Amaral Island.

1 INTRODUO
A proposta do presente trabalho levantar a
problemtica sobre a recategorizao da Ilha Morro do Amaral,
localizada no municpio de Joinville no estado de Santa Catarina, no
mbito de uma pesquisa em fase de desenvolvimento. A unidade de
conservao Ilha Morro do Amaral inicialmente era classificada de
acordo com o Sistema Nacional de Unidades de Conservao SNUC como Parque Municipal, sendo assim uma Unidade de

Professora de Biologia na Rede Estadual de Ensino de Santa Catarina, graduada pela Universidade da
Regio de Joinville UNIVILLE. Mestre em Planejamento Territorial e Desenvolvimento
Socioambiental pela Universidade do Estado de Santa Catarina - UDESC.

190

Proteo Integral. Atualmente uma Reserva de Desenvolvimento

Sustentvel, ou seja, uma Unidade de Uso Sustentvel, e a discusso
aqui proposta procura levantar hipteses e questionamentos acerca
dos benefcios e malefcios dessa mudana de categoria. Vale
salientar que a pesquisa em que se insere este paper encontra-se em
processo de construo, e nesse sentido levar mais a dvidas do que
a respostas. A pesquisa foi realizada atravs de dados secundrios,
consultas a materiais j produzidos sobre o tema nas diferentes
formas de mdia e documentos. Nos prximos tpicos ser feita uma
abordagem conceitual sobre unidades de conservao, apresentao
do universo de pesquisa, o processo de recategorizao da unidade,
uma reflexo sobre a questo recategorizao e por fim algumas
consideraes finais.
2 UNIDADES DE CONSERVAO
Para o Sistema Nacional de Unidades de Conservao
SNUC, Unidades de Conservao so:
[...] espaos territoriais, incluindo seus recursos
ambientais, com caractersticas naturais relevantes,
que tm a funo de assegurar a representatividade de
amostras significativas e ecologicamente viveis das
diferentes populaes, habitats e ecossistemas do
territrio nacional e das guas jurisdicionais,
preservando o patrimnio biolgico existente (MMA,
2000).

O conceito contemporneo de Unidades de Conservao

surge em 1870, nos Estados Unidos, com a criao do Parque
Nacional Yellowstone, localizado em territrios dos estados de
Montana, Idaho e Wyoming, ainda que como expressa Brito (2000)
a definio do conceito moderno de parque j havia sido esboada
no ano de 1830 por George Catlin e que tenham existido outros tipos
de rea protegidas definidas anteriormente criao do Yellow
Stone.
Segundo Farias (1997) as unidades de conservao
podem ser consideradas como componentes essenciais para a
conservao da biodiversidade, desde que a gesto seja
comprometida com os objetivos previstos pelo SNUC.
191

Internacionalmente, o termo reas Protegidas

comumente empregado para definir estes espaos, principalmente
pela influncia e forte atuao da Unio Internacional para a
Conservao da Natureza - IUCN, uma das mais importantes
organizaes internacionais dedicadas conservao dos recursos
naturais. No Brasil, de uma forma geral esses espaos receberam o
nome de Unidades de Conservao e podem ser divididos em duas
categorias: Unidade de Proteo Integral e Unidade de Uso
Sustentvel.
O Ministrio do Meio Ambiente - MMA compreende
como Unidade de Proteo Integral:
Proteo da natureza o principal objetivo dessas
unidades, por isso as regras e normas so mais
restritivas. Nesse grupo permitido apenas o uso
indireto dos recursos naturais; ou seja, aquele que no
envolve consumo, coleta ou dano aos recursos
naturais. Exemplos de atividades de uso indireto dos
recursos naturais so: recreao em contato com a
natureza, turismo ecolgico,
pesquisa
cientfica,
educao e interpretao ambiental, entre outras
(MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE, 2000).

Ainda de acordo com o MMA Unidade de Uso

Sustentvel so:
reas que visam conciliar a conservao da
natureza com o uso sustentvel dos recursos naturais.
Nesse grupo, atividades que envolvem coleta e uso
dos recursos naturais so permitidas, mas desde que
praticadas de uma forma que a perenidade dos
recursos ambientais renovveis e dos processos
ecolgicos esteja assegurada (idem).

Na classificao de Unidade de Proteo Integral esto

as seguintes categorias: estao ecolgica, reserva biolgica, parque,
monumento natural e refgio de vida silvestre. E em Unidade de
Uso Sustentvel esto: rea de relevante interesse ecolgico (ARIE),
floresta nacional (FLONA), reserva de fauna, reserva de
desenvolvimento sustentvel (RDS), reserva extrativista (RESEX),
rea de proteo ambiental (APA) e reserva particular do patrimnio
natural (RPPN).
192

As unidades de conservao no Brasil tm aumentado

em nmero e extenso nas ltimas dcadas, chegando a pouco mais
de 20% de nosso territrio (ICMBIO, 2014). Dentro deste nmero,
entretanto, conforme esclarece Pdua (2002, p. 430), esto includas,
por exemplo, as reas de preservao ambiental (APA) que segundo
ela no garantem a preservao da biodiversidade que encerram,
no diferindo muito das reas que as circundam.
No caso da Ilha Morro do Amaral, inicialmente tratavase de um Parque Municipal, ou seja, de uma unidade de proteo
integral. Aps reunies e articulaes estabelecidas entre poder
pblico e a comunidade, a unidade de conservao passou por um
processo de recategorizao, atualmente sendo uma unidade de uso
sustentvel. De forma a apresentar melhor o contexto onde esta
inserida a unidade de conservao Ilha Morro do Amaral, o
prximo tpico abordar o universo de pesquisa, com suas principais
caractersticas.
2.1 Ilha Morro do Amaral
A Ilha do Morro do Amaral pertence ao Bairro
Paranaguamirim e est integrada ao esturio da Baa da Babitonga.
O Parque est inserido na ilha e possui uma rea de 3.357.775,00 m ,
apresentando basicamente trs tipos de ecossistemas: manguezal,
Floresta Ombrfila Densa e a Lagoa Saguau.

193

Figura 2 - Localizao e delimitao da Ilha do Morro do Amaral

Fonte: SimGeo

A Ilha do Morro do Amaral possui privilegiada situao

geogrfica, apresentando grande potencial ambiental e turstico.
Alm disso, abriga stios arqueolgicos (sambaquis), bem como,
uma comunidade de pescadores artesanais que desenvolve suas
atividades com estreita relao com a conservao dos recursos
naturais e manuteno de sua cultura.
Figuras 2 e 3 Ilha Morro do Amaral vista para Lagoa do Saguau

Fontes: PMJ (2004) e Vinicius Bonelli (2008).

Em relao aos ecossistemas presentes, destaca-se o

manguezal, distribudo na borda de toda a ilha, e o ecossistema
lagunar da Lagoa do Saguau. Tratam-se, portanto, de unidades ricas
194

em biodiversidade e ao mesmo tempo frgeis. Ambos os

ecossistemas so importantes para o equilbrio ambiental da regio
da Baa da Babitonga. So importantes tambm para uma parcela da
comunidade, a qual se utiliza dos diversos recursos naturais (pesca,
caa de caranguejo, coleta de crustceos, e assim por diante) para
sua sobrevivncia.
Figura 04 Igreja tombada como patrimnio histrico

Foto: Arquivo PMJ.

Marques (2003), a partir de um diagnstico

socioeconmico, cultural e ambiental realizado na rea, pde
identificar a incidncia de comunidades tradicionais, descendentes
de portugueses, aorianos, africanos e indgenas. Essa comunidade
cultivou manifestaes culturais caractersticas de populaes
litorneas at a dcada de 70, quando a construo da ponte sobre o
Rio Riacho ligou a ilha ao continente e possibilitou aos moradores,
que viviam de uma economia de subsistncia pautada na atividade
pesqueira, passaram a manter vnculos empregatcios com a rea
urbana, provocando mudanas no modo de ser e viver da
comunidade. Alm disso, a atual falta de autonomia da comunidade
se deve, em grande parte, ao assistencialismo do qual alvo tanto
pelo poder pblico, quanto pelo privado.
195

Parte da populao local no tem conhecimento de que a

ilha um Parque Municipal, tampouco das implicaes que isso
acarreta em seu cotidiano. Conforme levantamento da Companhia
guas de Joinville, a populao da ilha composta de 960
habitantes. Segundo dados socioeconmicos, levantados em junho
de 2009 pela FUNDEMA e pela Companhia guas de Joinville, a
grande maioria desconhecia que residia em rea de proteo
ambiental, dizendo desconhecer as delimitaes da Reserva. Os
moradores no sabem ao certo o que deve ser preservado, alegando
simplesmente que as matas locais devem ser protegidas, ignorando,
no entanto, a tipologia florestal predominante no local, bem como as
leis de proteo que incidem sobre a regio.
A questo fundiria, juntamente com a problemtica
envolvendo a Unidade de Conservao, uma vertente legal de
excluso dos moradores de suas terras. No Morro do Amaral, o
universo de terras legalizadas muito pequeno frente ao nmero
expressivo de famlias moradoras no local, as quais, a situao
econmica precria, no dispe de meios para aquisio das terras
onde residem. A grande maioria possui contrato de compra e venda,
poucos possuem escritura pblica das terras, e outros pagam taxa
anual de ocupao Secretaria do Patrimnio da Unio - SPU.
A ilha sofreu diversos processos de degradao, tanto no
que se refere ao meio ambiente natural quanto cultura da
comunidade, devido, em grande parte, poluio da Baa da
Babitonga que est fortemente associada industrializao da cidade
e ao consequente inchao urbano. A poluio da Baa compromete a
qualidade e a quantidade de pescado da regio e, conseqentemente,
a manuteno do trabalho do pescador artesanal.
2.2 A recategorizao da Ilha Morro do Amaral
Os parques foram as primeiras unidades de conservao
criadas pelo Direito Brasileiro em mbito federal. Oriundos do
antigo Cdigo Florestal de 1934, foram sendo aprimorados na
prtica administrativa e muitas unidades criadas, que j vinham
funcionando, serviram de base e fundamento para a elaborao da
legislao posterior.
196

Os parques nacionais existem na legislao de

praticamente todos os pases, e tm a finalidade de preservar o
ambiente contra os efeitos da degradao e eliminar a possibilidade
de interveno artificial que importe em lhe alterar esse aspecto.
O Cdigo Florestal de 1965 determina em seu artigo 5 a
criao de parques nacionais, estaduais ou municipais se criados
pela Unio, Estados ou Municpios respectivamente. Diz o Cdigo
que a criao deve ter a finalidade de resguardar atributos
excepcionais da natureza, conciliando a proteo integral da flora, da
fauna, e das belezas naturais com a utilizao para objetivos
educacionais, recreativos e cientficos.
Segundo a legislao recente, tanto federal quanto
estadual (Lei n 9.985/00 e Lei n 11.986/01, respectivamente) essa
categoria corresponde a unidades de proteo integral, cujas terras
devem ser de posse e domnio pblico, alm de inalienveis e
indisponveis. Alm disso, a lei determina que os parques so bens
destinados ao uso comum do povo e devem ser criados por ato
administrativo motivado. Se a rea que o Poder Pblico elege para
criar um parque pblica, o decreto de criao configura a
destinao do bem pblico, tornando-o indisponvel. Se a rea se
encontra sob domnio privado, o Poder Pblico deve promover a sua
desapropriao.
Atualmente a Ilha Morro do Amaral, localizada no
municpio de Joinville no estado de Santa Catarina, atualmente
afetada como Reserva Desenvolvimento Sustentvel est. No
entanto, antes de ser recategorizada como RDS, seu regime jurdico
era de Parque Municipal, criado pelo decreto municipal no 6.182 de
1989, tendo como amparo legal os incisos XIX e XL do art. 5 Lei
Complementar Estadual no 5 de 1975, que dispe sobre a
organizao municipal, e os incisos III, e VII do at. 23 da
Constituio Federal de 1988, que dispem sobre a competncia
comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios.
Quando criada a Unidade de Conservao, na poca
Parque, a principal preocupao era a necessidade de se preservar a
biodiversidade local e sua notvel beleza cnica, sendo considerado
um patrimnio natural pelo Poder Pblico, com manifestaes
favorveis das autoridades federais vinculadas ao servio do
Patrimnio da Unio. A criao do Parque Municipal em uma rea
197

anteriormente habitada, como o caso da Ilha do Morro do Amaral,

apresentou srios problemas para a comunidade que nela vivia, pois
inviabiliza a sua permanncia no local e seu desenvolvimento
socioeconmico.
Tendo em vista os impasses que a comunidade
enfrentava no ano de 2012, aps vrias reunies e trabalhos
desenvolvidos pela Fundao de Meio Ambiente de Joinville
FUNDEMA, a Ilha Morro do Amaral passou por recategorizao,
alterando assim a categoria do Parque Municipal da Ilha do Morro
do Amaral, Unidade de Proteo Integral, criado pelo Decreto
Municipal n 6.182, de 11 de agosto de 1989, para Reserva de
Desenvolvimento Sustentvel da Ilha do Morro do Amaral (lei n
7208 de abril de 2012), Unidade de Uso Sustentvel, conforme a Lei
Federal n 9.985, de 18 de julho de 2000.
Figura 05 Reunio de debate do projeto de Lei em 2011

Foto: Arquivo FUNDEMA (2011).

O processo de recategorizao foi trabalhado junto

comunidade nos ltimos anos a cobrana por parte da populao
com relao mudana de categoria a fim regularizar a situao dos
moradores foi incessante, o que relata os relatrios da Fundao do
Meio Ambiente de Joinville - FUNDEMA atualmente incorporada a
Secretaria de Meio Ambienta de Joinville - SEMA. A FUNDEMA
na poca, prezou por um processo participativo de tomada de
198

decises, principalmente, quando se tratava de aes e atividades

que pretendem modificar e impactar diretamente a realidade e a
qualidade de vida das comunidades tradicionais do municpio. Sendo
assim, foram realizadas algumas reunies na Ilha do Morro do
Amaral, com as lideranas e moradores locais, com o objetivo de
discutir e apresentar a proposta de recategorizao e, principalmente,
definir em conjunto qual a categoria da UC mais apropriada para a
realidade da populao. Dessa forma, a escolha da categoria Reserva
de Desenvolvimento Sustentvel da Ilha do Morro do Amaral foi
decidido e aprovado com e pela comunidade em reunio especfica,
portanto com a cincia e o aval dos moradores do Parque.
Diante da alterao de categoria, foram modificadas as
liberdades e restries aplicveis Ilha do Morro do Amaral, pois
deixa de ser uma Unidade de Proteo Integral e passa a ser uma
Unidade de Uso Sustentvel, onde algumas prticas so permitidas e
outras limitadas. A nova categoria facilita o acesso da comunidade
em servios de utilidade pblica e o desenvolvimento
socioeconmico do territrio.
3 REFLENTINDO SOBRE A RECATEGORIZAO
Com as mudanas contextuais importantes sofridas pelas
reas protegidas desde os anos 1980, um dos papis fundamentais
desses espaos proteger o modo de vida e a cultura das populaes
locais da especulao imobiliria, e garantir que essas populaes
tenham maior controle sobre o seu processo de integrao ao modo
de vida moderno, sem que eventualmente essas comunidades percam
seus hbitos culturais.
A Ilha Morro do Amaral possui a comunidade de
pescadores mais antiga da regio, cujas origens remontam a perodo
anterior fundao de Joinville, no ano de 1851. A pesca uma das
principais atividades dessa comunidade, servindo como fonte de
renda e alimento para as famlias. Como mostra Diegues (2002),
embora o ser humano seja parte integrante do meio ambiente e fruto
dele, normalmente os estudos direcionados s reas ambientais
indicam uma dicotomia entre o homem e seu meio. No entanto, o
desequilbrio ambiental fruto do consumo predatrio dos recursos
199

naturais investidos no desenvolvimento tecnolgico (DIEGUES,

2002).
O processo de recategorizao da ilha vem ao encontro
da preservao de suas caractersticas culturais e ambientais,
constituindo uma forma de incentivo para comunidade permanecer
no local. A criao do Parque fez com que os moradores fossem
postos em situao de ilegalidade, e muitos alguns abandonaram a
regio em funo disso ou ainda por problemas fundirios, pela
ausncia de servios pblicos, ou ainda por no conseguirem
preservar sua identidade.
A relao afetiva com o lugar e a cultura de uma
comunidade enfatiza a importncia da preservao identitria. Sem
minimizar a importncia da proteo ambiental, segundo Diegues
(2004), o valor humano e sociocultural deve conciliar a integrao
homem/meio ambiente no processo de desenvolvimento.
[...] a permanncia das populaes tradicionais em
reas naturais protegidas no se justifica somente pela
proteo e pelo reconhecimento da grande bagagem
de etnoconhecimento transmitido de gerao em
gerao a respeito das condies naturais, pela
necessidade de garantir seus direitos histricos a seu
territrio, mas tambm como exemplos a serem
considerados pela civilizao urbano-industrial na
redefinio necessria de suas relaes atuais com a
natureza (DIEGUES, 2004, p. 74).

A recategorizao da Ilha Morro do Amaral foi um

projeto de lei pensado e sonhado pela comunidade, e na poca a
FUNDEMA procurou apresentar todas as possibilidades de
recategorizao, orientando e explicando as atribuies de cada
categoria, o que seria permitido e no, e deixando a comunidade
livre para escolha. Sempre foi salientada a questo da relao com
meio, mostrando a importncia e influncia que a natureza tem no
dia a dia da comunidade, considerando que uma das atividades que
caracteriza a comunidade local a pesca, onde existe contato direto
com o complexo lagunar da Lagoa do Saguau.
De fato com a recategorizao procura-se buscar uma
opo que possibilite a vivencia harmnica entre homem e natureza,
acredita-se que com essa nova categoria a comunidade poder
preservar seu patrimnio cultural e que de forma indireta sua
200

relao com o meio possibilitar a proteo do patrimnio natural e

histrico.
Mais ainda do que criadas, as unidades de conservao
devem ser efetivamente implantadas e manejadas (MILANO, 2001),
pois de outro modo se tornam vulnerveis e no conseguem cumprir
os objetivos a que se propem (PDUA, 2002).
4 CONSIDERAES FINAIS
Previamente possvel considerar que a recategorizao
da Ilha Morro do Amaral se concretizou para suprir uma necessidade
da comunidade, pois a mudana de categoria de Parque para
Reserva, ou seja, de unidade de proteo integral para unidade de
uso sustentvel, possibilitou aos moradores acesso a servios
pblicos e desenvolvimento socioeconmico.
Porm mesmo com a mudana de categoria, a Ilha
Morro do Amaral continua sendo uma unidade de conservao, com
um plano de manejo a ser construdo. O conselho deliberativo j
formado, envolvendo rgos pblicos, privados e a comunidade, e
dever mostrar para a comunidade que a alterao de categoria no
quer dizer que Ilha Morro do Amaral deve ser menos preservada ou
que as limitaes ficaram menores. Pelo contrrio, ela continua a
possuir uma diversidade biolgica importante e um patrimnio
histrico e cultural que merecem ser preservados.
Ao longo do desenvolvimento do plano de manejo e das
reunies do conselho deliberativo, cabe questionar se a
recategorizao aumentou ou diminuiu as fragilidades ambientais da
Unidade, se a comunidade de fato teve seus anseios sanados e se o
patrimnio cultural est sendo melhor preservado.
Certamente, a mudana de categoria foi um projeto
pensado para o melhor. Cabe agora acompanhar as mudanas que
acarretam a nova categoria, sendo responsabilidade dos rgos
envolvidos e conselho deliberativo orientar o uso dos espaos da
reserva, verificando se o patrimnio histrico e natural no vem
passando por situaes de vulnerabilidade. Considerando que o
201

turismo um dos atrativos da reserva, a abertura ao pblico dever

ser dimensionada, preservando a cultura e a natureza local.
REFERNCIAS
BRASIL. Lei n. 4.771 de 15 de setembro de 1965, institui o novo
Cdigo Florestal. Dirio Oficial da Unio - Seo 1 - 16/9/1965,
Pgina
9529,
1965.
Disponvel
em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4771.htm>. Acesso em:
23 mar. 2015.
BRITO, Maria Ceclia W. Unidades de Conservao: intenes e
resultados. So Paulo: FAPESP, 2000.
DIEGUES, Antonio Carlos. O mito da natureza intocada. 4a ed. So
Paulo: Annablume; Hucitec; NUPAUB, 2002.
FARIAS, H. Avaliao efetiva do manejo de unidades de
conservao: como perceber? In: CONGRESSO BRASILEIRO DE
UNIDADES DE CONSERVAO. Anais... Curitiba: Fundao O
Boticrio, 1997.
ICMBIO. Cerca de 20% do territrio nacional protegido por
unidades
de
conservao.
2014.
Disponivel
em:
<http://www.brasil.gov.br/meio-ambiente/2014/06/cerca-de-20-doterritorio-nacional-e-protegido-por-unidades-de-conservacao>
Acesso em: 15 out. 2015.
JOINVILLE. Decreto Municipal n. 6.182, de 11 de agosto de 1989.
Cria o Parque Municipal da Ilha do Morro do Amaral e d outras
providncias.
Disponvel
em:
<
https://leismunicipais.com.br/a/sc/j/joinville/decreto/1989/619/6182/
decreto-n-6182-1989-cria-o-parque-municipal-da-ilha-do-morro-doamaral-e-da-outras-providencias?q=morro%20do%20amaral%20>
Acesso em: 09 ago. 2015.
MARQUES, Denise Aldanei. Morro do Amaral: problemticas e
perspectivas de uma comunidade residente em rea de potencial
turstico. 2003. Trabalho de concluso de curso (Graduao em
Turismo com nfase em Meio Ambiente). Associao Educacional
Luterana Bom Jesus/IELUSC, Joinville, 2007.
202

MILANO, Miguel Serediuk. Unidades de Conservao Tcnica,

Lei e tica para a Conservao da Biodiversidade. In: BENJAMIN,
A. H. V. (Org.). Direito Ambiental das reas protegidas. Rio de
Janeiro: Forense Universitria, 2001. p. 341.
MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE MMA. Lei n 9.985
Sistema Brasileiro de Unidades de Conservao SNUC. Braslia:
MMA/SBF,
2000.
Disponvel
em:
<
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9985.htm> Acesso em:
09 ago. 2015.
PDUA, Maria Tereza Jorge. Unidades de conservao muito
mais do que atos de criao e planos de manejo. In: Unidades de
Conservao: atualidades e tendncias. In: MILANO, Miguel
Serediuk (Org.). Curitiba: Fundao O Boticrio de Proteo
Natureza,
2002.
p.
3-13.

203

Silvia Amlia Cardoso Sardenberg1

Dulcileia Costa Fernandes 2
Resumo: O Governo do Estado do Esprito Santo, ciente do papel e das funes
das Reservas Particulares do Patrimnio Natural - RPPN para a conservao da
Mata Atlntica vem concentrando esforos com vistas a facilitar e estimular a
criao dessas unidades de conservao. Como passo inicial, destaca-se a
instituio do Decreto Estadual n 1.633-R, de 10 de fevereiro de 2006, que atribui
ao Estado a competncia para o reconhecimento de RPPN. Em 2010, as RPPN
reconhecidas pelo Governo Estadual representavam aproximadamente 83% dos
3.942,68 hectares protegidos por esta categoria de unidade de conservao. Com o
objetivo de aprimorar esse decreto foi desenvolvida metodologia participativa para
o processo de reviso, o que resultou na publicao do Decreto Estadual n 3.384R, de 20 de setembro de 2013. Atualmente o ES possui 45 RPPN, sendo 35
reconhecidas pelo Governo Estadual.
Palavras-chave: Reviso de decreto. Participao. RPPN. Mata Atlntica.
Esprito Santo.
Abstract: The Government of the State of Esprito Santo, aware of the role and
functions of the Natural Heritage of Private Reserves RPPN (initials in
Portuguese) for the conservation of the Atlantic Forest, has made efforts to
facilitate and encourage the creation of these protected areas. As an initial
measure, the State Decree No. 1633-R was created on 10 February 2006 in order
to empower the state to recognize the RPPN. In 2010, the RPPN recognized by the
State Government represented approximately 83% of 3942.68 hectares protected

Mestre em Ecologia Aplicada pela Escola Nacional de Botnica Tropical, atualmente Agente de
Desenvolvimento Ambiental e Recursos Hdricos do Instituto Estadual de Meio Ambiente e Recursos
Hdricos do Esprito Santo - IEMA,
Mestre em Biologia Animal pela Universidade Federal do Esprito Santo, atualmente professora da
Educao Bsica, Tcnica e Tecnolgica do Instituto Federal de Educao, Cincia e Tecnologia do
Esprito Santo IFES, Campus Nova Vencia.

204

by this category of protected area. As to improve such decree, a participatory

methodology was developed to review the process, which resulted in the
publication of the State Decree No. 3384-R of 20 September 2013. Currently, the
ES has 45 RPPN, 35 recognized by the State Government.
Key-words: Decree review. Participation. RPPN. Atlantic Forest. Esprito Santo.

1 INTRODUO
O ordenamento jurdico brasileiro desde 1934 j previa a
contribuio dos particulares na conservao das florestas, por meio
do Decreto n 23.793/1934 (BRASIL, 1934) que instituiu o primeiro
Cdigo Florestal. O artigo 3 desse Cdigo classificava tambm as
florestas como protetoras e o artigo 4 apresentava as finalidades das
mesmas, como sendo, entre outras, proteger stios por cuja beleza
meream ser conservados e asilar espcimes raros de fauna indgena,
ou seja, fauna nativa. Nesse instrumento foram estabelecidos a
perpetuidade das florestas protetoras, a voluntariedade do ato de
solicitar essa classificao e a competncia do Governo para fazer
essa declarao.
O Cdigo Florestal de 1965, institudo pela Lei n 4.771
(BRASIL, 1965), mantm a possibilidade das florestas em
propriedades particulares serem protegidas. Em seu artigo 6
permanece a previso de perpetuidade do gravame da floresta no
preservada, pelo restante do corpo do citado cdigo, por iniciativa
do proprietrio, mediante verificao do interesse pblico pela
autoridade florestal, margem da inscrio no Registro Pblico.
Mediante a publicao do Decreto n 98.914/1990, o
artigo 6 do Cdigo Florestal de 1965 foi devidamente
regulamentado,
estabelecendo-se
procedimentos
para
a
institucionalizao das Reservas Particulares do Patrimnio Natural
- RPPN em territrio nacional. De forma complementar, com a
publicao do Decreto n 1.922/1996 (BRASIL, 1996) os objetivos
de criao de uma RPPN e as atividades permitidas em seu interior
se tornaram mais explcitos conforme artigos 2 e 3,
respectivamente. Alm disso, no artigo 5 dava a possibilidade dos
Estados tambm reconhecerem RPPN, mediante superviso do
Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais
Renovveis IBAMA.
205

Em 2000, com o advento do Sistema Nacional de

Unidades de Conservao - SNUC, Lei n 9.985/2000 (BRASIL,
2000), as RPPN se tornam Unidades de Conservao, classificadas
como de Uso Sustentvel, inciso VII do artigo 14. Entretanto, em
virtude do veto do inciso III do artigo 21, as RPPN mantm seu
carter de proteo integral da biodiversidade.
No Esprito Santo a primeira RPPN foi reconhecida em
1998 pelo IBAMA, denominada RPPN Cafund com 517 hectares e
localizada no sul do Estado, em Cachoeiro de Itapemirim. At 2004
existiam apenas quatro RPPN reconhecidas no Esprito Santo todas
pelo Governo Federal. Ciente da importncia dessa categoria como
estratgia de conservao da Mata Atlntica e da necessidade de
oferecer maior celeridade ao processo de reconhecimento, o
Governo do Estado passou a concentrar esforos com o objetivo de
compartilhar com a Unio a competncia de reconhecer as Reservas
Particulares do Patrimnio Natural.
Neste sentido, em 13 de fevereiro de 2006, foi publicado
o Decreto Estadual n 1.633-R (ESPRITO SANTO, 2006), que
atribuiu a dois entes estaduais a responsabilidade pelo
reconhecimento de RPPN: ao Instituto Estadual de Meio Ambiente e
Recursos Hdricos - IEMA e ao Instituto de Defesa Agropecuria e
Florestal - IDAF. Esse decreto tambm definiu critrios e
procedimentos para a criao dessas reservas e instituiu o Programa
Estadual de Apoio s Reservas Particulares do Patrimnio Natural.
Como marco inicial desse processo a RPPN Oiutrem,
localizada no municpio de Alfredo Chaves, teve sua rea
reconhecida em novembro de 2006 pelo IEMA. Em 2010, o
territrio do Esprito Santo contava com 26 RPPN e 3.942,68
hectares protegidos. Desse total, 83% haviam sido reconhecidos pelo
Governo Estadual (16 RPPN protegendo 3.296,50 hectares).
Paralelamente ao trabalho desenvolvido com as Reservas
Particulares, o Governo do Estado publicou a Lei 9.462 (ESPIRITO
SANTO, 2010), em 14 de junho de 2010, que instituiu o Sistema
Estadual de Unidades de Conservao organizando suas unidades de
conservao e classificando as RPPN como uma categoria do grupo
de proteo integral.
Apesar dos resultados na criao de reservas
particulares, foi verificada a necessidade de aprimorar os
206

procedimentos de reconhecimento e o Programa de Apoio s RPPN

estabelecidos pelo Decreto Estadual n 1.633-R/2006 (ESPRITO
SANTO, 2006). Essa verificao foi proporcionada pela troca de
experincia com demais entes da Federao que tambm
compartilham essa responsabilidade, pela anlise crtica dos trmites
de reconhecimento estabelecidos e pelo contato com os proprietrios
em virtude do apoio gesto de suas RPPN. Assim, foi desenvolvida
metodologia tcnica-participativa para subsidiar a construo da
minuta, o que resultou na publicao do Decreto Estadual n 3.384R, em 23 de setembro de 2013 (ESPRITO SANTO, 2013).
Este artigo tem como objetivo apresentar a metodologia
participativa de reviso do Decreto Estadual n 1.633-R de 2006
(ESPRITO SANTO, 2006), bem como os resultados alcanados na
conservao de remanescentes do bioma Mata Atlntica em
propriedades privadas pelo Governo Estadual.
2 METODOLOGIA DE REVISO DO DECRETO
ESTADUAL N 1633-R/2006
Diante da experincia adquirida ao longo de quatro anos
de trabalho da Comisso Tcnica para Reconhecimento de Reservas
Particulares do Patrimnio Natural (CTRPPN) do IEMA e visando
aprimorar os procedimentos para reconhecimento de RPPN,
verificou-se a necessidade de alterao do Decreto Estadual n
1.633-R, de 10 de fevereiro de 2006 (ESPRITO SANTO, 2006).
Para tanto foram estabelecidas seis etapas para reviso
do Decreto, com enfoque participativo, promovendo o dilogo entre
as partes interessadas (GEILFUS, 2002):
a) Reunies da equipe tcnica da CTRPPN para
discusso sobre as alteraes no Decreto;
b) Contratao de consultoria especializada no tema, a
Dra. Snia Wiedmann, pelo Projeto Corredores
Ecolgicos;
c) Coleta de contribuies dos proprietrios de Reservas
Particulares do Patrimnio Natural por meio de
metodologia participativa utilizada nos debates que
207

ocorreram no I Encontro dos Proprietrios de RPPN

do Esprito Santo;
d) Consulta pblica no stio eletrnico do IEMA;
e) Compilao das contribuies dos proprietrios de
RPPN, da equipe da CTRPPN e dos participantes da
consulta pblica pela Dra. Snia Wiedmann para
elaborao da minuta do novo Decreto de RPPN;
f) Encaminhamento para anlise e providncias quanto
publicao.
O I Encontro dos Proprietrios de RPPN do Esprito
Santo ocorreu nos dias 25 e 26 de junho de 2010, em Afonso
Cludio, ES, e contou com o apoio do Projeto Corredores
Ecolgicos e com a presena da Dra. Snia Wiedmann. Esse
encontro teve como um dos seus objetivos buscar subsdios para a
alterao do Decreto Estadual n 1.633-R/2006 (ESPRITO SANTO,
2006), atravs da participao dos proprietrios de RPPN.
No dia 25, foi desenvolvida atividade participativa em
que os proprietrios de RPPN foram divididos em grupos (figura 1)
e orientados a formular at 5 perguntas que posteriormente foram
feitas Dra Snia Wiedmann e/ou Dulcileia Fernandes
representante da CTRPPN. No processo de formulao das
perguntas, cada grupo recebeu uma cpia do Decreto de RPPN do
ES e uma cpia do Decreto de RPPN de outro estado brasileiro.
Cada grupo escolheu um reprter que teve como funo
levar essas perguntas para a realizao do debate (figura 2). Assim,
foi possvel compreender as dvidas dos proprietrios, equacion-las
e coletar sugestes para o novo decreto principalmente quanto aos
procedimentos adotados para o reconhecimento de novas RPPN e ao
compartilhamento da gesto.
Figura 1: Grupo de trabalho formado por proprietrios de RPPN.

208

Fonte: D. C. Fernandes (2010).

Figura 2: Debate sobre a categoria RPPN e procedimentos para seu
reconhecimento.

Fonte: S. A. C. Sardenberg (2010).

No segundo dia, os participantes voltaram aos grupos de

trabalho (figura 3) com o objetivo de discutir o Programa Estadual
de Incentivos s RPPN do Esprito Santo frente aos programas de
incentivos presentes nos decretos dos demais estados. Os grupos
foram orientados a preencher tarjetas verdes com os pontos positivos
do Decreto n 1.633-R/2006 (ESPRITO SANTO, 2006), tarjetas
amarelas com os pontos a melhorar e tarjetas brancas com sugestes
209

para o novo decreto (figura 4). Aps o tempo de discusso, os

grupos apresentaram suas tarjetas para a plenria. Todas essas
tarjetas foram tabuladas e levadas em considerao na elaborao do
novo Decreto.
Figura 3: Grupo de trabalho formado por proprietrios de RPPN

Fonte: D. C. Fernandes (2010).

Figura 4: Sugestes apresentadas pelos participantes para compor o novo
decreto

Fonte: S. A. C. Sardenberg (2010).

210

Durante todo o encontro foram promovidas, alm das

atividades tcnicas relatadas anteriormente, algumas vivncias para
a integrao do grupo visando auxiliar os trabalhos, bem como
fomentar e fortalecer a rede de proprietrios de RPPN localizadas no
ES (figuras 5 e 6).
Figura 5: Foto oficial do Encontro com todos os participantes

Fonte: D. C. Fernandes (2010).

Figura 6: Vivncia para a integrao do grupo

Fonte: : S. A. C. Sardenberg (2010).

Cabe destacar que, seguindo a metodologia prevista, a

minuta do Decreto ficou durante 15 dias em consulta pblica no stio
eletrnico do IEMA e as contribuies recebidas foram analisadas e
incorporadas proposta final. Em novembro de 2010 a minuta do
211

novo Decreto de RPPN foi encaminhada oficialmente para anlise e

providncias quanto publicao.
3 RESULTADOS
As principais alteraes do Decreto Estadual n 1.633-R,
de 10/02/2006 (ESPIRITO SANTO, 2006), visando o
aprimoramento dos procedimentos para o reconhecimento de RPPN
e do Programa Estadual de Apoio s RPPN esto apresentadas na
tabela comparativa entre Decreto Estadual n 1.633-R/2006
(ESPIRITO SANTO, 2006) e o Decreto Estadual n 3.384- R/2013
(ESPIRITO SANTO, 2013) (Tabela 1).
Ressalta-se a importncia da centralizao da
competncia para reconhecimento de RPPN que ocorreu com a
publicao do Decreto Estadual n 3.384-R/2013 (ESPIRITO
SANTO, 2013) para maior facilidade de padronizao de aes e de
representatividade do ES nos fruns nacionais sobre o tema.
Quanto aos procedimentos de reconhecimento destacamse: a alterao na cadeia dominial cinquentenria para trintenria, o
que facilitou a preparao dos documentos pelos proprietrios; a
diversificao de locais para a entrega de documentos,
proporcionando maior facilidade para os proprietrios do interior do
ES que podero escolher onde entregar seus documentos devido
capilaridade do IDAF e do Instituto Capixaba de Pesquisa,
Assistncia Tcnica e Extenso Rural - INCAPER; e ampliao para
120 dias para averbao da RPPN junto matrcula do imvel pelos
proprietrios anteriormente publicao do ato normativo do poder
pblico.
Alm disso, o novo decreto possibilitou a criao de
RPPN em zonas urbanas como uma resposta crescente expanso
urbana dos municpios do ES facultando aos proprietrios que tm
relevantes fragmentos de Mata Atlntica em suas propriedades esse
reconhecimento. Anteriormente o reconhecimento estava limitado s
zonas rurais.
Tabela 1. Comparativo entre o Decreto Estadual n 1.633-R/2006 e o Decreto
Estadual n 3.384-R/2013.

212

Decreto Estadual
n 1.633-R,
10/02/2006

Decreto Estadual n
3.384-R, 20/09/2013

1. Competncia para
reconhecimento

IEMA e IDAF

IEMA

2. Zonas para criao

Somente zona rural

Zona rural e urbana

3. Cadeia dominial

Cinquentenria

Trintenria

4. Entrega de
documentos

IEMA ou IDAF

IEMA, IDAF ou
INCAPER

5. Prazo para
reconhecimento

120 dias

180 dias

6. Tempo para
averbao

60 dias a partir da
publicao da
portaria

120 dias a partir do

recebimento do Termo
de Compromisso

Anexo ao Decreto

Estabelecido por meio

de Instruo Normativa
n 04/2014

7. Modelos de
requerimento e termo
de compromisso

8. Programa
Estadual de Apoio s
RPPN

CNUC3
Divulgao
Ecoturismo

Todas as anteriores
e:
Servido florestal
Compensao
Ambiental
Pagamento por
Servio Ambiental

Fonte: as autoras.

Atualmente, julho de 2015, o Estado do Esprito Santo

conta com 45 Reservas Particulares que protegem 4.371,98ha.
Dessas, 10 RPPN foram reconhecidas pelo Governo Federal, com
rea igual a 646,18ha, e 35 pelo Governo Estadual, com rea igual a
3.725,80ha, conforme pode ser observado no grfico 1 e na tabela 2.
3

CNUC Cadastro Nacional de Unidades de Conservao, gerenciado pelo Ministrio do Meio

Ambiente.

213

Pelo exposto observa-se que o percentual de rea protegida por essa

categoria reconhecida pelo Governo do Estado vem crescendo
chegando hoje a 85%, enquanto a ltima RPPN reconhecida pelo
Governo Federal nesse territrio data de 2010.
Grfico 1. Evoluo da rea protegida por RPPN no territrio capixaba.

Fonte: as autoras.
Tabela 2. Reservas Particulares do Patrimnio Natural reconhecidas no
Esprito Santo.
Tamanho Reconhecida
Proprietrio
(ha)
por
Pessoa
RPPN Cafund
517,00
IBAMA
Fsica
RPPN
Santa
Pessoa
29,22
IBAMA
Cristina
Fsica
RPPN Fazenda
Pessoa
28,00
IBAMA
Sayonara
Fsica
RPPN
Trs
Pessoa
12,00
IBAMA
Pontes
Fsica
Pessoa
RPPN Oiutrem
58,10
IEMA
Fsica
RPPN Mutum
Pessoa
378,73
IDAF
Preto
Jurdica
RPPN Recando
Pessoa
2201,60
IDAF
das Antas
Jurdica
RPPN Restinga
Pessoa
295,64
IDAF
de Aracruz
Jurdica
RPPN
Pessoa
10,55
ICMBio
Cachoeira Alta
Fsica
Reserva

1
2
3
4
5
6
7
8
9

214

Ano de
criao
1998
1998
2001
2004
2006
2007
2007
2007
2008

10
11
12
13
14
15

RPPN Crrego
da Floresta
RPPN guas do
Capara
RPPN Florindo
Vidas
RPPN A. G. de
Carvalho
RPPN Mata da
Serra
RPPN
Linda
Las

23,86

ICMBio

0,85

IEMA

1,08

IEMA

6,01

ICMBio

14,54

ICMBio

3,48

IEMA

16

RPPN Lemke

2,00

ICMBio

17

RPPN Prati

3,00

ICMBio

70,06

IEMA

19,09

IEMA

75,18

IEMA

2,23

IEMA

6,52

IEMA

14,55

IEMA

18
19
20
21
22
23

RPPN Vale do
Sol
RPPN
Olho
D'gua
RPPN Mata do
Macuco
RPPN
Yara
Brunini
RPPN Bugio e
Cia
RPPN
Vov
Dindinha

24

RPPN Dbora

120,18

IEMA

25

RPPN Simone

20,61

IEMA

28,60

IEMA

45,42

IEMA

30,50

IEMA

204,38

IEMA

10,20

IEMA

4,10

IEMA

2,93

IEMA

6,68

IEMA

26
27
28
29
30
31
32
33

RPPN Rancho
Chapado
RPPN
Cachoeira
Fumaa
RPPN
Pau-aPique
RPPN Toca da
Ona
RPPN Alto da
Serra
RPPN
Bei
Cantoni
RPPN Macaco
Barbado
RPPN Crrego

215

Pessoa
Fsica
Pessoa
Fsica
Pessoa
Fsica
Pessoa
Fsica
Pessoa
Fsica
Pessoa
Fsica
Pessoa
Fsica
Pessoa
Fsica
Pessoa
Fsica
Pessoa
Fsica
Pessoa
Fsica
Pessoa
Fsica
Pessoa
Fsica
Pessoa
Fsica
Pessoa
Fsica
Pessoa
Fsica
Pessoa
Fsica

2008

Pessoa
Fsica

2011

Pessoa
Fsica
Pessoa
Jurdica
Pessoa
Jurdica
Pessoa
Fsica
Pessoa
Fsica
Pessoa

2011

2008
2008
2009
2009
2009
2010
2010
2010
2010
2010
2010
2010
2010
2010
2010
2010

2011
2011
2011
2011
2011

34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45

Cascata
RPPN
Freisleben
RPPN Passos
RPPN
Remy
Luiz Alves
RPPN Rancho
Chapado II
RPPN
Rio
Fundo
RPPN
Meu
Cantinho
RPPN Palmares
RPPN
BeijaFlor
RPPN
Dom
Pedro
RPPN
Linda
Sofia
RPPN
Olvio
Daleprani
RPPN Koehler

rea total protegida

por RPPN no ES
(ha):

8,34

IEMA

8,16

IEMA

3,41

IEMA

21,53

IEMA

15,92

IEMA

2,72

IEMA

17,00

IEMA

33,34

IEMA

3,31

IEMA

3,76

IEMA

3,86

IEMA

3,74

IEMA

Fsica
Pessoa
Fsica
Pessoa
Fsica
Pessoa
Fsica
Pessoa
Fsica
Pessoa
Fsica
Pessoa
Fsica
Pessoa
Fsica
Pessoa
Fsica
Pessoa
Fsica
Pessoa
Fsica
Pessoa
Fsica
Pessoa
Fsica

2011
2011
2011
2011
2012
2013
2013
2013
2013
2013
2013
2015

4371,98
Fonte: as autoras

4 CONCLUSO
A importncia da elaborao e publicao deste segundo
decreto se evidencia pela adequao do mesmo realidade do
Esprito Santo, quando contempla as necessidades dos proprietrios,
e pelo aprimoramento dos trmites de criao e apoio gesto
dessas unidades, quando abarca a experincia dos servidores que
trabalham com o tema.
Alm disso, o fato da construo do novo decreto ter
sido participativa auxilia, ainda hoje, o entendimento do texto pelos
diversos atores envolvidos e a gesto compartilhada das
responsabilidades previstas no mesmo.
216

Com a publicao do novo decreto os proprietrios

passam a receber orientaes e apoio quanto gesto do Instituto
Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos IEMA.
A centralizao do apoio aos proprietrios no Instituto
Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos IEMA vem
criando uma referncia para o tema no estado, padronizando
procedimento, o qu consequentemente agiliza os processos, e
solucionando dvidas de forma mais rpida.
O encontro realizado em 2010, alm de subsidiar a
elaborao do novo decreto, fortaleceu a proposta de gesto do
Instituto Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos IEMA
frente a todas as RPPN localizadas em territrio capixaba, que a de
igualdade de tratamento, respeitando as legislaes vigentes. Essa
uma estratgia tambm para fortalecer o movimento RPPNinsta no
Estado, tendo em vista a grande responsabilidade dos proprietrios
de RPPN estabelecida na legislao.
REFERNCIAS
BRASIL. Decreto n 23.793, de 23 de janeiro de 1934. Aprova o
Cdigo Florestal que com este baixa. Dirio Oficial [da] Repblica
Federativa do Brasil, Rio de Janeiro, 9 fev. 1934. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/19301949/d23793.htm>. Acesso em: 30 jun. 2015.
_____. Lei n 4.771, de 15 de setembro de 1965. Institui o novo
Cdigo Florestal. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do
Brasil, Braslia, 16 set. 1965. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4771.htm>. Acesso em:
30/06/2015.
_____. Decreto n 98.914, de 31 de janeiro de 1990. Dispe sobre a
instituio, no territrio nacional, de Reservas Particulares do
Patrimnio Natural, por destinao do proprietrio. Dirio Oficial
[da] Repblica Federativa do Brasil, Braslia, 02 fev. 1990.
Disponvel em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/19901994/D98914.htm>. Acesso em: 30/06/2015.
217

_____. Decreto n 1.922, de 05 de junho de 1996. Dispe sobre o

reconhecimento das Reservas Particulares do Patrimnio Natural, e
d outras providncias. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do
Brasil, Braslia, 07 jun. 1996. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/Antigos/D1922.htm>
. Acesso em: 01/07/2015.
_____. Lei n 9.985, de 18 de julho de 2000. Regulamenta o art. 225,
1, incisos I, II, III e VII da Constituio Federal, institui o Sistema
Nacional de Unidades de Conservao da Natureza e d outras
providncias. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil,
Braslia, 19 jul. 2000. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9985. htm>. Acesso
em: 29/06/2015.
ESPRITO SANTO. Decreto n 1.633-R, de 10 de fevereiro de 2006.
Dispe sobre o reconhecimento da Reserva Particular do Patrimnio
Natural Estadual RPPN Estadual, como unidade de conservao da
natureza; estabelece critrios e procedimentos administrativos para a
sua criao, estmulos e incentivos para a sua implementao;
institui o Programa Estadual de RPPN e determina outras
providncias. Dirio Oficial [do] Estado do Esprito Santo, Vitria,
13 fev. 2006. Disponvel em: <https://dio.es.gov.br/portal/
visualizacoes/pdf/1692/ - /p:7/e:1692?find="RPPN">. Acesso em:
01/07/2015.
_____. Lei n 9.462, de 11 de junho de 2010. Institui o Sistema
Estadual de Unidades de Conservao SISEUC e d outras
providncias. Dirio Oficial [do] Estado do Esprito Santo, Vitria,
14 jun. 2010. Disponvel em: <https://dio.es.gov.br/portal/
visualizacoes/pdf/1767/ - /p:9/e:1767?find="SISEUC">. Acesso em:
01/07/2015.
_____. Decreto n 3.384-R, de 20 de setembro de 2013. Cria o
Programa Estadual de Apoio e Incentivo s Reservas Particulares do
Patrimnio Natural - RPPN, estabelece procedimentos para o
incentivo, reconhecimento e consolidao das RPPNs e cria a
Cmara de RPPN - CRPPN, sem elevao de despesas e d outras
providncias. Dirio Oficial [do] Estado do Esprito Santo, Vitria,
23 set. 2013. Disponvel em:
218

<https://dio.es.gov.br/portal/visualizacoes/pdf/925/ /p:10/e:925?find="RPPN">. Acesso em: 01/07/2015.

FERNANDES, D. C. I Encontro dos proprietrios de RPPN do
Esprito Santo. Afonso Cludio/ES, 2010.
GEILFUS, Frans. 80 herramientas para el desarrollo participativo:
diagnstico, planificacin, monitoreo, evaluacin. San Jos, Costa
Rica: IICA, 2002. 217 p.
SARDENBERG, S. A. C. I Encontro dos proprietrios de RPPN do
Esprito Santo. Afonso Cludio/ES, 2010.
SARDENBERG, S. A. C.; FERNANDES, D. C. Evoluo da rea
protegida por RPPN no territrio capixaba. Cariacica/ES, 2015.

219

Adriana dos Santos Souza1

Karla Beatriz Lopes Baldini2
Resumo: A necessidade de preservar o meio ambiente e atender ao ditame
constitucional pelo direito de todos ao mesmo ecologicamente equilibrado tarefa
desafiadora em um pas com mega diversidade e conflitos sociais. O poder pblico
iniciou a criao de reas protegidas de diferentes tipos. O texto faz uma anlise
do processo de criao e implementao de Unidades de Conservao em um
municpio da regio do sul do estado do Rio de Janeiro. Foi realizado um estudo
de caso, com anlise de documentos oficiais, participao em reunies e conversas
com os atores sociais envolvidos no processo. Observa-se que as UCs municipais
foram criadas nas dcadas de 1980 e 1990, anteriores ao SNUC. Existe fragilidade
em como essas reas foram institudas, margem do SNUC. Os repasses do ICMS
Ecolgico representaram um estimulo implementao das UCs e criao de
RPPNs no municpio. O processo tem avanado e se destaca, quando comparado
aos municpios vizinhos. Atualmente, o fator limitante a escassez de recursos,
entretanto, vive um momento indito no que se refere adoo de procedimentos
que visam consolidao o e aumento da presena institucional nessas reas.
Palavras-chave: reas protegidas, uso sustentvel, proteo integral, poder
municipal, mosaico.
Abstract: The need to preserve the environment and accord the constitutional
dictate the right of everyone to the same ecologically balanced is a challenging
task in a country of mega diversity and social conflicts. The government initiated
the establishment of protected areas of different types. The text analyzes the

Licenciada em Estudos Sociais/Geografia. Tecnloga em Gesto Ambiental. Especialista em

Geopoltica e Meio Ambiente. Analista Ambiental da AMAR (Agencia do Meio Ambiente do
municpio de Resende). Email: <adrianacrear@hotmail.com>.
Biloga, Mestre em Cincia Ambiental, Doutoranda em Cincias Ambientais e Florestais (UFRRJ)
Email: <beatriz.karla@gmail.com>.

220

process of creation and implementation of protected areas in a municipality in the

southern state of Rio de Janeiro. A case study was performed with analysis of
official documents, participation in meetings and conversations with the actors
involved in the process. It is observed that the municipal protected areas were
created in the 1980s and 1990s, prior to the SNUC. There is fragility in how these
areas were imposed outside the SNUC. The Ecological ICMS transfers
represented a stimulus implementation of PAs and creating private reserves in the
county. The process has advanced and stands out when compared to neighboring
municipalities. Currently, the limiting factor is the lack of resources, however, is
experiencing a unique moment with regard to the adoption of procedures that aim
to consolidate it and increased institutional presence in these areas.
Key words: protected areas, sustainable use, integral protection, municipal power,
mosaic

1 INTRODUO
A necessidade de preservar o meio ambiente natural e,
assim, atender ao ditame constitucional pelo direito de todos ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado (Constituio Federal 1988 no
artigo 225, caput) (BRASIL, 1988) tarefa extremamente
desafiadora em um pas com mega diversidade e conflitos sociais
como o Brasil. Na tentativa de proteger espaos, o poder pblico em
suas diferentes esferas iniciou a criao de reas protegidas de
diferentes tipos e funes.
Corrobora Diegues (2001) que a criao de parques e
reservas tem sido um dos principais elementos de estratgia para a
conservao da natureza, em particular nos pases do terceiro
mundo.
Por um longo perodo1, at a criao do Sistema
Nacional de Unidades de Conservao (SNUC) atravs da Lei n
9.985/2000 (BRASIL, 2000), essas reas eram criadas por motivos

O primeiro Parque Nacional do Brasil, o Itatiaia, foi criado em 1937 no governo

de Getulio Vargas. O objetivo era proteger uma regio situada estrategicamente
entre trs dos mais importantes estados da Unio (Rio de Janeiro, So Paulo e
Minas Gerais) (TEIXEIRA; LISNKER, 2007).

221

diversos pela falta de uma legislao especifica que regulamentasse

a ao.
Diegues (2001) cita que a concepo de reas
protegidas vem do sculo passado, tendo sido criadas primeiramente
nos Estados Unidos, a fim de proteger a vida selvagem, ameaada
pela civilizao urbano-industrial.
A partir do fim da segunda metade do sculo XIX, a
criao de Unidades de Conservao (UCs) foi consolidada no
mundo e no Brasil, como a principal e amplamente disseminada
estratgia de proteo da natureza.
Drummond et al (2011) descreve que o termo Unidade
de Conservao restrito ao Brasil, e refere-se a determinados tipos
especficos de reas protegidas a ttulo ambiental, que hoje esto
previstos pela Lei do Snuc. De uma maneira geral, o termo usado
internacionalmente o mais geral: reas protegidas.
O SNUC tem como objetivo geral a proteo dos
espaos naturais, e as UCs foram divididas em dois grupos: Proteo
Integral e Desenvolvimento Sustentvel, que correspondem
respectivamente preservao e conservao (BRASIL, 2000).
O intervalo de tempo entre o inicio da criao de UCs
no Brasil e o marco regulatrio (SNUC) resultou na criao de
diversas reas protegidas com categorias que no estavam em acordo
com as necessidades de proteo.
Padu (2011) cita que antes da publicao do SNUC,
ficava evidente que o pas precisava urgentemente de uma lei para
amparar o sistema, criar novas categorias, estabelecer os objetivos
gerais de conservao da natureza, bem como os de cada categoria
de manejo e principalmente estabelecer outras UCs.
Consequentemente, fatores como este dificultaram a real
implementao das UCs institudas principalmente pelo poder
municipal, que apresenta menor oferta de recursos disponveis para
aplicao nas mesmas. Sem contar que muitos municpios
demoraram para criar seus rgos executores de polticas
ambientais, tais como diretorias, coordenadorias, secretarias e
agncias de meio ambiente.

222

Medeiros e Araujo (2011) consideram o SNUC como

uma conquista da legislao ambiental brasileira, pois contribui para
os avanos na poltica de expanso e gesto da rea protegida por
UCs nas trs esferas de governo (federal, estadual e municipal). Por
tambm oferecer uma viso integrada do conjunto de UCs no
territrio brasileiro. A relao entre o Estado, os cidados e o meio
ambiente ganhou fora com a criao de mecanismos que ampliam a
participao da sociedade na gesto do sistema.
De acordo com Pinheiro (2010), um ponto que deve ser
considerado a diferena do arcabouo institucional e da articulao
poltica na esfera dos municpios quando comparado aos estados e
Unio. Historicamente, o papel da conservao ambiental no pas foi
atribuio aos trs poderes: Unio, Estados e Municpios. Com a lei
do SNUC procurou-se unificar as categorias de reas protegidas,
dando Unio, aos Estados e aos Municpios, mais autonomia para a
criao e gesto dessas reas. No entanto, ainda observa-se uma
diferena significativa na estrutura de gesto e na organizao de
reas protegidas pela Unio e pelos Estados em comparao quelas
geridas pelos municpios. Os setores de meio ambiente municipais,
em geral, so menos estruturados e com menos recursos, o que gera
sistemas de gesto ambiental frgeis e precrios.
O SNUC, regulamentado em 2002 com o Decreto
Federal n 4340/02, estabeleceu alguns instrumentos para
fortalecimento da gesto e ordenamento territorial que tem por fim a
conservao da biodiversidade, entre eles os Mosaicos. Esse modelo
de gesto possui foco na gesto do territrio.
Ainda segundo Pinheiro et al (2010), a adeso de reas
protegidas municipais aos mosaicos pode ser um incentivo relevante
para o fortalecimento destas.
Loureiro et al (2014) afirma que os mosaicos so
complementares aos corredores ecolgicos, uma vez que se
constituem em instncia poltica-administrativa articuladora da
gesto das UCs e reas protegidas, e em instncia promotora de
aes que resultem em polticas publicas favorveis a conservao.
Analisando a temtica das reas protegidas e seus
desafios de implementao e gesto, o presente texto faz uma anlise
do processo de criao e implementao de Unidades de
223

Conservao em um municpio da regio do sul do estado do Rio de

Janeiro.
2 METODOLOGIA
A metodologia usada para a coleta de dados foi
descritiva, com um estudo de caso sobre as Unidades de
Conservao (UCs) inseridas no municpio de Resende (RJ) criadas
e geridas pelo poder municipal.
Os dados foram coletados atravs de reviso
bibliogrfica, pesquisa em documentos fornecidos pelo rgo
municipal envolvido (Agncia do Meio Ambiente do Municpio de
Resende AMAR), participao nas reunies dos conselhos
consultivos das UCs, relatos orais de ambientalistas e tcnicos da
rea, releases publicados pelo governo municipal na mdia local e
observao direta in loco.
A partir do material coletado, analisou-se como ocorreu
o processo de criao e implementao de Unidades de Conservao
no municpio.
2.1 rea de estudo Resende/RJ
Resende um municpio brasileiro localizado no sul do
estado do estado do Rio de Janeiro com 1.094,356 km de rea,
correspondente a 17,7% da rea da Regio do Mdio Paraba, na
divisa com os Estados de So Paulo e Minas Gerais. A regio
tambm abrange os municpios de Barra do Pira, Barra Mansa,
Itatiaia, Pinheiral, Pira, Porto Real, Quatis, Rio Claro, Rio das
Flores, Valena e Volta Redonda, em estratgica posio geogrfica
entre o Rio de Janeiro, So Paulo e Belo Horizonte, o municpio de
Resende est no corao do principal eixo macro-econmico do
pas.
O municpio possui uma localizao privilegiada, com
relevo tpico de vale em uma longa plancie s margens do Rio
Paraba do Sul que corta toda a sua extenso. Afastado da regio de
224

plancie, encontra-se um planalto, com leves colinas achatadas. E,

mais longe o macio do Itatiaia, que compreende uma escarpa da
Serra da Mantiqueira, com o Pico da Agulhas Negras (ponto mais
alto do estado do Rio de Janeiro) ao fundo (NIMA/PUC, 2010).
As altitudes variam desde 394,6 metros (Centro Urbano)
a 2.791,6 metros (Itatiaiau no Pico das Agulhas Negras, localizado
no Macio do Itatiaia Parque Nacional do Itatiaia), limita-se a
norte com o municpio de Itatiaia e o estado de Minas Gerais
(Itamonte e Bocaina de Minas); a leste com os municpios de Quatis,
Porto Real e Barra Mansa; a sul com o estado de So Paulo (So
Jos do Barreiro, Formoso, Arape e Bananal) e a oeste, tambm,
com o estado de So Paulo (Queluz e Areias).
Dados do NIMA/PUC (2010) apontam que Resende tem
34% do territrio de rea florestada, no entanto grande parte de
fragmentos sendo que 80% desses fragmentos so de tamanho
reduzido (menos que 10 hectares) com alto grau de risco de
extino.
Santos et al (2009) ressalta que essas reas no
municpio, possuem diversas ameaas como atividade agropecuria
extensiva com uso de fogo, poluio de rios, a atividade industrial,
ocupao irregular, expanso da malha viria, transporte de produtos
perigosos e turismo predatrio.
2.2 Unidades de Conservao do municpio
O municpio possui uma srie de reas protegidas,
administradas por diferentes autarquias (federal, estadual, municipal
e privada), como o Parque Nacional do Itatiaia (PNI/Parna Itatiaia),
rea de Proteo Ambiental da Mantiqueira (APA da Mantiqueira),
Parque Estadual da Pedra Selada (PEPS), rea de Proteo da
Serrinha do Alambari (APASA), Parque Natural Municipal do Rio
Pombo (PARPOMBO), Parque Natural Municipal da Cachoeira da
Fumaa-Jacuba, rea de Proteo Ambiental de Engenheiro Passos
(APAEP) e muitas Reservas Particulares do Patrimnio Natural
(RPPN).

225

Duas UCs Federais possuem parte de seu territrio no

municpio: Parque Nacional do Itatiaia (PNI/PARNA Itatiaia) tem
grande relevncia por ser o primeiro parque criado no Brasil, atravs
do Decreto Federal n 1.713, de 14 de junho de 1937 e a rea de
Proteo da Serra da Mantiqueira (APA Mantiqueira) criada pelo
Decreto Federal n 91.304, de 03 de junho de 1985. Uma UC
estadual tem terras dentro do municpio, Parque Estadual da Pedra
Selada (PEPS), criado pelo Decreto Estadual n 43.640 (ESTADO
DO RIO DE JANEIRO, 2012) (Figura 1).
Figura 1 Unidades de Conservao Federais e Estaduais do municpio de
Resende, RJ. Fonte:

Baldini (2014)

O municpio ainda possui quatro unidades de

conservao sob sua gesto: rea de Proteo da Serrinha do
Alambari (APASA) criada pela Lei Municipal N 1.726/91, Parque
Natural Municipal do Rio Pombo (PARPOMBO) renomeado pelo
Decreto Municipal n 3178/2008 (antes Parque Municipal da
Serrinha, Lei Orgnica do municpio de 1990), Parque Natural
Municipal da Cachoeira da Fumaa-Jacuba criado pelo Decreto
Municipal n 197/1988, rea de Proteo Ambiental de Engenheiro
Passos (APA de Engenheiro Passos) criada pela Lei Municipal n
2063/1997.
226

As Reservas Particulares do Patrimnio Natural (RPPN)

foram homologadas pelo INEA a partir de 2009 (INEA/RJ/PRES,
2009, 2010, 2011, 2012 a e 2012 b) totalizando atualmente cinco
reservas com portarias de reconhecimento definitivas expedidas
(Figura 2).
Figura 2 Unidades de Conservao Municipais e Particulares do municpio
de Resende, RJ.

Fonte: Baldini (2014)

Esse conjunto de Unidades de Conservao Federais,

Estaduais, Municipais e Particulares englobam o Mosaico de
Unidades de Conservao da Regio da Serra da Mantiqueira,
Mosaico Mantiqueira, que abrange uma rea com cerca de
445.615 hectares, 39 municpios e inmeras Unidades de
Conservao e suas zonas de amortecimento, nos Estados de MG,
SP e RJ criado pelo Ministrio do Meio Ambiente por meio da
Portaria 351 de 11 de dezembro de 2006 (Pinheiro, 2010).
2.3 Breve Histrico da criao das Unidades de Conservao
municipais
227

Inicialmente em dezembro de 1988, um decreto

municipal cria o Parque Municipal da Cachoeira da Fumaa
Jacuba (RESENDE, 1988). Definindo sua rea, estabelecendo sua
administrao pelo departamento de meio ambiente municipal, fixou
ainda o prazo de um ano para elaborao do plano de manejo da
unidade.
Em 1990, atravs do artigo 172 da Lei Orgnica
Municipal foram criados dois parques denominados Parque
Municipal da Cachoeira da Fumaa e o Parque Municipal da
Serrinha:
Ficam criados o Parque Municipal da Cachoeira da
Fumaa e o Parque da Serrinha que tero seus limites
e possibilidades de aproveitamento definidos em lei,
considerando-se os seguintes princpios: I preservao e proteo do ecossistema; II - proteo
ao processo evolutivo das espcies; III - preservao e
proteo dos recursos naturais.

O mesmo instrumento enfatiza em seu artigo 176 que

sero protegidos ainda em carter especial a Cachoeira da Fumaa e
o Parque Municipal da Serrinha.
Sero protegidos em carter especial:
I - o rio Paraba;
II - o rio Preto;
III - o rio Pirapitinga;
IV - a serra da Mantiqueira;
V - a cachoeira da Fumaa;
VI - Parque Municipal da Serrinha.

Dessa forma, observa-se uma especial

direcionada s duas unidades recm criadas na poca.

ateno

A criao da UC levou em considerao a importncia

dos seus atributos fsicos, biticos e paisagsticos de excepcional
beleza e valor ecolgico. A Cachoeira da Fumaa foi tombada em
1999 como Patrimnio Natural por meio do decreto municipal n
043, que a declarou como parte integrante do Patrimnio Histrico e
Paisagstico do municpio de Resende, RJ (NIMA/PUC, 2010).
Essa preocupao excessiva com a rea do Parque
Municipal da Cachoeira da Fumaa Jacuba deve-se especulao
228

sobre o potencial de aproveitamento energtico da cachoeira, atravs

da construo de uma Pequena Central Hidreltrica (PCH) que
colocaria em risco seus servios ambientais e beleza cnica. Esses
dois decretos municipais foram conquistas do movimento
ambientalista de apoio manuteno da Cachoeira, que repudiou a
proposta do aproveitamento econmico do local.
Em relao ao Parque Municipal da Serrinha, no houve
definio como determinava o artigo de 1990 (Lei Orgnica do
municpio). Porm, um outro grupo de ambientalistas e moradores
da Serrinha do Alambari iniciou um movimento de proteo das
bacias hidrogrficas do Rio Alambari e Pirapitinga. Representantes
do movimento de criao da UC, integraram um grupo de trabalho
da Serrinha (GTS) criado pelo prefeito de Resende, que promoveu
reunies e seminrios integrando rgos governamentais e interesses
da comunidade. Resultando em 1991, com a criao da rea de
Proteo Ambiental da Serrinha da Alambari (APASA) pela Lei
Municipal n 1726 de 16 de agosto de 1991 (RESENDE,1991),
composta de terras pblicas e privadas inseridas nas localidades de
Serrinha do Alambari e Capelinha do Pirapitinga, entre as bacias
hidrogrficas dos Rios Santo Antnio, Pirapitinga e Alambari. J em
1994, atravs da Lei Municipal n 1845/1994 o Plano Diretor para o
Ecodesenvolvimento da rea de Proteo Ambiental da Serrinha do
Alambari institudo (RESENDE,1994), graas aos trabalhos
desenvolvidos pelo GTS.
A lei de criao determinou ainda que a responsabilidade
de administrao da APASA caberia a um conselho composto pelo
administrador regional da localidade, um representante do
Departamento de Meio Ambiente da Prefeitura e um da Associao
de Moradores.
Em 1997, a rea de Proteo Ambiental de Engenheiro
Passos (APAEP) instituda pela Lei n 2063 (RESENDE,1997).
Criada pelo mesmo grupo poltico que iniciou todo o processo de
criao de Unidades de Conservao do municpio. Estabeleceu que
a APAEP tivesse um grupo de trabalho criado atravs de decreto
municipal para elaborao do plano diretor com o prazo mximo de
180 dias e institui um Conselho Consultivo para a unidade.
Ressaltando que caberia ao administrador da APAEP devidamente
assessorado pelo conselho consultivo a gesto da rea. Apesar do
229

instrumento legal de criao citar que a unidade foi criada com o

objetivo de proteger os ecossistemas locais e preservar o potencial
hdrico do Rio gua Branca. Pouco se sabe do processo que
culminou com sua criao, desconhecendo-se profundamente suas
motivaes.
O mesmo Decreto Municipal n 043/1999
(RESENDE,1999) que tombou a Cachoeira da Fumaa, tambm
decretou o tombamento da Pedra Selada e Pedra Sonora. Esta ltima
localizada na APA da Serrinha do Alambari demonstra o interesse
na preservao do sitio natural pressionado pela especulao
imobiliria na APASA.
At 1996, o municpio contou com a existncia de um
departamento e posteriormente, em 1997, com uma Secretaria
Municipal de Meio Ambiente que definia e executava as polticas
pblicas relacionadas ao tema, integrada ao Sistema Nacional do
Meio Ambiente SISNAMA.
A partir de 2005, foi criado pela Lei Municipal N.
2.524/05 e alterada pela Lei Municipal n 2.539 de dezembro do
mesmo ano (RESENDE, 2005), a Agncia do Meio Ambiente do
Municpio de Resende (AMAR). Constituindo-se na entidade
ambiental municipal integrante do SISNAMA, nos termos da Lei n
6.938, de 31/08/1981, que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio
Ambiente, regulamentada pelo Decreto n 99.274, de 06/06/1990,
uma de suas competncias a gesto das Unidades de Conservao
do municpio.
Em 2006, atravs do Decreto n 632 (RESENDE, 2006)
foi nomeada a comisso de Colaboradores do Conselho de
Administrao da APASA incluindo outras instituies atuantes na
unidade.
O municpio de Resende contemplado com os recursos
do ICMS Verde ou Ecolgico pela Lei Estadual N 5100/2007
(ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2007), devido ao seu Sistema
Municipal do Meio Ambiente, estruturado por: Conselho Municipal
do Meio Ambiente; Fundo Municipal do Meio Ambiente; Guarda
Municipal Ambiental e Agncia do Meio Ambiente de Resende
(AMAR), entidade autrquica executora da poltica ambiental
municipal. Convm ressaltar que quanto mais os municpios
230

investirem na preservao ambiental, maior ser o repasse desse

imposto anualmente.
Com o advento do ICMS Verde no Estado do Rio de
Janeiro, as unidades foram adequadas ao SNUC, atravs de
instrumentos legais (leis e decretos), que definiram melhor os
parques, como Parques Naturais Municipais, a fim de garantir os
repasses referentes a cada um deles. Nota-se que de certa forma, ao
menos legalmente, as reas em questo foram enquadradas nas
categorias apropriadas, bem como, foram redefinidos novos prazos
para a instituio de conselhos consultivos e ainda planos de manejo.
O antigo Parque Municipal da Cachoeira da Fumaa
(criado em 1988) foi recategorizado em 2009 pelo Decreto n 3177
(RESENDE, 2009 a), doravante denominado Parque Natural
Municipal da Cachoeira da Fumaa - Jacuba. Mais tarde em 2011,
atravs da Lei n 2812 (RESENDE, 2011 a).
Esses instrumentos legais de adequao (Decreto n
3178/2009 e Lei n 2723/2009) tambm renomearam um dos
parques, doravante denominado Parque Natural Municipal do Rio
Pombo (PARPombo), outrora reconhecido como Parque Municipal
da Serrinha (RESENDE, 2009 b e c). Nesse mesmo perodo, a
APAEP tambm contou com um novo instrumento legal (Lei
Municipal n 2860/2011) que adicionou o tamanho estimado de sua
rea a fim de garantir o repasse do ICMS verde e prorrogou os
prazos de implantao da unidade (RESENDE, 2011 b).
Vale ressaltar que as RPPNs homologadas pelo INEA,
tiveram seu reconhecimento definitivo aps a criao do ICMS
Ecolgico ou Verde, sendo este um incentivo para a criao desde
tipo de UC, uma vez que os proprietrios ou RPPanistas
vislumbraram as possibilidades futuras de beneficiarem suas reas
com os repasses do imposto. Considera-se que o momento foi
atrativo para a instituio dessas UCs em todo o estado do Rio de
Janeiro, inclusive no municpio de Resende. Apesar do nmero
expressivo de RPPNs isso no representou um aumento no
percentual real de rea protegida, uma vez que quatro dessas reas
esto inseridas na mesma APA municipal. Sendo assim, a
sobreposio no contribui diretamente para a conservao da
natureza local.
231

Porm, ao mesmo tempo em que as unidades institudas

no municpio conquistam os repasses dos recursos do ICMS Verde
de acordo com o Decreto Estadual n41.844 (ESTADO DO RIO DE
JANEIRO, 2009), eles no retornam diretamente em melhorias para
as mesmas. Infelizmente no existe obrigatoriedade na utilizao
desses recursos na rea ambiental. Esses podem ser utilizados de
acordo com as demandas do executivo, no sendo repassados
diretamente ao rgo ambiental.
A legislao estadual no obriga o uso desses recursos
na rea ambiental, porm, atualmente os municpios buscam criar
mecanismos que permitem alocar a totalidade ou parte desse repasse
em projetos de melhoria da qualidade ambiental, uma vez que,
quanto maior for o ndice Final de Conservao Ambiental (IFCA),
maior ser o repasse municipal. Para incentivar esta dinmica, este
crculo virtuoso que o ICMS Verde, a Secretaria de Estado do
Ambiente (SEA) pretende refinar seus indicadores em parceria com
a sociedade civil organizada e os municpios ao longo do tempo de
forma que os critrios fiquem cada vez mais rigorosos. Exigindo
dessa forma, no apenas a criao de novas UCs, como tambm a
implementao das existentes, com o estabelecimento de estrutura
fsica, criao de conselhos, demarcao de limites, entre outras
aes.
Atualmente no h uma lei municipal em Resende, que
garanta o repasse parcial ou integral desses recursos oriundos do
ICMS Verde ao Fundo Municipal de Conservao Ambiental
(FUMCAM).
No ano de 2012 foi sancionada uma Lei Municipal n
2910 (RESENDE, 2012) que garantia esse repasse integral (100%)
dos recursos. Porm, a redao da mesma foi contestada, e dessa
forma em 2013 o marco legal foi revogado pela Cmara Municipal.
Com isso, consideram-se escassos os recursos disponibilizados para
a implementao das UCs, bem como para a criao de novas
unidades.
Ainda so disponibilizados recursos atravs da Cmara
de Compensao Ambiental do Estado do Rio de Janeiro (CCA
RJ), contudo, as unidades estudadas no estavam devidamente
registradas no Cadastro Nacional de Unidades de Conservao
(CNUC), fato que as tornavam inaptas para acessar esses recursos.
232

No fim de 2014, houve a contratao dos servios de

georreferenciamento com a demarcao dos polgonos e elaborao
dos referidos memoriais descritivos das quatro unidades municipais.
Podendo finalmente estas serem habilitadas junto ao CNUC nos
primeiros meses de 2015.
Esses memoriais descritivos esto em fase de publicao
que inclusive tero que corrigir as reas reais de cada Unidade de
Conservao, que agora se encontram georreferenciadas. Atravs
desse trabalho, descobriu-se que dois teros do PARPombo
encontram-se em territrio do PEPS, unidade que est em
elaborao do plano de manejo. Portanto, h um indicativo que este
seja anexado ao territrio do PEPS em virtude da sobreposio. Vale
ressaltar que essas UCs tambm esto sobrepostas s APAs da
Serrinha do Alambari e da Serra da Mantiqueira.
Em relao regularizao fundiria das UCs
municipais, o ParPombo possui em sua totalidade suas terras de
posse e domnio pblico. Diferentemente, do PARFumaa - Jacuba
que, apesar do decreto de criao citar a aquisio das terras em
hasta pblica, a documentao comprobatria da mesma nunca foi
localizada. Com isso, ao longo das dcadas, foram concedidas ttulos
de posses na localidade, comprometendo dessa forma a titularidade
das terras. Soma-se a esse fato a dificuldade do direcionamento de
recursos para a regularizao. Com isso, discute-se a possibilidade
de recategorizao da unidade para Monumento Natural.
Enquanto os dados so validados pelo Ministrio do
Meio Ambiente (MMA), encontram-se em elaborao projetos de
implementao, elaborao de diagnsticos socioeconmicos e
ambientais e planos de manejo para serem submetidos CCA RJ e
aos procedimentos administrativos do poder pblico.
Inclusive os ltimos instrumentos legais de adequao
das UCs definiram que a AMAR poderia estabelecer termos de
cooperao, convnios e contratos com entidades pblicas e privadas
a fim de proporcionar a adequada gesto das reas.
Das quatro unidades, apenas a APASA possui
conselho consultivo com reunies regulares. Os outros conselhos
esto em processo de formao, j que o poder estadual tem
estimulado a criao dos mesmos para que as UCs passem a obter
233

uma melhor pontuao de acordo com os critrios do ICMS

Ecolgico ou Verde.
Segundo Palmieri e Verssimo (2009) um dos
motivos para a dificuldade na criao dos conselhos consultivos a
escassez de recursos financeiros e de pessoal tcnico. Aponta-se esse
fato como um dos motivos que podem explicar a dificuldade do
municpio de Resende na criao dos conselhos das demais UCs.
Observa-se que a instituio do ICMS tenta instituir um
circulo virtuoso, uma vez que os recursos ao serem aplicados
diretamente na implementao das unidades de conservao,
contribuem para a elevao do ndice Final de Conservao
Ambiental (IFCA) do municpio e dessa forma aumentam tambm o
montante de recursos repassados nos anos subsequentes.
Apesar de responsvel pelas unidades municipais, a
AMAR no conta com um departamento especfico para gesto
delas. Em seu organograma, observam-se duas diretorias:
administrativa/financeira e tcnica/gesto ambiental. Nesse
entendimento, a diretoria tcnica trabalha com programas. As aes
de criao, gesto e implementao de UCs esto inseridas nesses
programas. Todos eles so mantidos pelos recursos oriundos do
Fundo Municipal de Conservao Ambiental (FUMCAM).
notvel que, se os recursos do ICMS Ecolgico fossem
repassados parcial ou integralmente ao fundo, acelerariam
consideravelmente tambm a implementao das unidades. Porm,
apesar das limitaes impostas pela ausncia de uma diretoria
especfica e equipe nomeada para tal, a AMAR, atravs do seu corpo
tcnico, desenvolve aes no tocante ao monitoramento, controle do
ecoturismo, fiscalizao e educao ambiental, contemplando dessa
forma, as unidades de conservao institudas pelo municpio e
ainda as parcelas que compem as UCs das demais esferas (estadual
e federal), atravs das parcerias.
A gesto participativa das UCs tambm pode ser
observada atravs da participao da AMAR e dos demais rgos
gestores (como, INEA e ICMBio) nos conselhos consultivos das
unidades localizadas no municpio e tambm no Mosaico
Mantiqueira. Esses conselhos com suas cmaras tcnicas e grupos de
trabalho, representam um rico espao para discusses, troca de
234

experincias bem sucedidas, estabelecimento de diretrizes e

resolues para a boa gesto dessas reas protegidas.
Dessa forma, somam-se esforos de cada esfera
governamental para compensar as dificuldades encontradas no
manejo das unidades, favorecendo a discusso sobre as
competncias de cada uma delas, em reas onde a sobreposio das
UCs muitas vezes coloca em cheque a atuao do ente (AMAR,
INEA, ICMBio) nas aes tanto fiscalizatrias, quanto
licenciadoras.
Sendo assim, prevalece na maioria das vezes a
cooperao entre ambos, atravs de aes com a AMAR,
envolvendo vistorias conjuntas e ou diligncias com a participao
do ICMBio (Parna Itatiaia e APASM), INEA/RJ (PEPS), alm de
Ministrio Pblico Federal (MPF) e Ministrio Pblico Estadual
(MPE).
Nos ltimos dois anos, concursos pblicos realizados
para a AMAR e Guarda Civil Municipal, aumentaram o efetivo de
guardas ambientais (Grupamento Ambiental da Guarda Civil) e de
fiscais ambientais, assegurando dessa forma, maior proteo das
Unidades de Conservao locais.
Observa-se ainda que o Municpio de Resende, com sua
vocao industrial, foi eleita como uma das melhores cidades do
mundo e nica da Amrica Latina, para receber investimentos
industriais nos prximos anos. Esse cenrio, visto por muitos como
dbio, representa um fator de preocupao para os processos de
licenciamento ambiental, uma vez que sem a instituio dos planos
de manejo e a definio da zona de amortecimento, a avaliao dos
impactos reais s UCs estaria comprometida. Mas tambm
representa uma possibilidade de melhorias e avanos no processo de
implementao das reas, uma vez que recursos podero ser
disponibilizados atravs de mecanismos de compensao ambiental
dos empreendimentos.

235

3 CONCLUSO
Analisando a ordem cronolgica, as UCs municipais
foram criadas ao longo das dcadas de 1980 e 1990, dessa forma,
anteriores ao SNUC. Nota-se que nas ltimas dcadas, houve certa
alternncia entre dois grupos polticos no governo municipal, e dessa
forma, observa-se que a descontinuidade das polticas pblicas
municipais de meio ambiente voltadas para a conservao tem
representado um grande entrave implementao das Unidades de
Conservao criadas ao longo das dcadas. Atualmente, o poder
pblico municipal conta com representantes da corrente poltica que
iniciou o processo de criao nas dcadas passadas.
Nota-se que a criao dessas reas protegidas deu-se de
forma descontnua e desconexa, e ainda por motivaes
diferenciadas. Ora, motivada por grupos ambientalistas preocupados
com a conservao dos recursos hdricos locais, ora pela
preocupao em assegurar/garantir a beleza cnica de certos
atrativos.
Outro entrave que dificulta a implementao dessas
reas, a ausncia do Sistema Municipal de Unidades de
Conservao (SMUC) adotado por alguns municpios brasileiros,
materializado atravs de uma diretoria de reas protegidas ou
gerncia de unidades de conservao. Isso se reflete na ausncia de
uma equipe nomeada para a gesto das UCs municipais, cabendo ao
presidente da AMAR, acumular o cargo de gestor de todas elas.
Como ressaltam Dourojeanni e Pdua (2007) um dos mais srios
problemas para o manejo das UCs a falta de pessoal,
principalmente qualificado para a atividade.
Os repasses do ICMS Ecolgico ou Verde representaram
um estimulo a implementao das UCs e criao de RPPNs no
municpio, porm, no solucionaram de imediato, as questes
relacionadas falta de recursos para aplicao nas mesmas. J que
no necessariamente so repassados ao Fundo de Meio Ambiente.
Seria interessante retomar a criao de um mecanismo legal de
repasse parcial ou total desse recurso oriundo do ICMS Verde ao
FUMCAM, e dessa forma aumentar a receita do mesmo. Algumas
aes, como o georeferenciamento das UCs (motivado pelo rgo
estadual) foram realizados com recursos municipais ligados ao
236

FUMCAM, tendo em vista que cada vez mais os critrios para

obteno dos ndices tendem a ficar mais rigorosos. Nesse caminho,
a gesto atual prossegue com a implementao das UCs atravs de
projetos como: a elaborao de diagnsticos ambientais, planos de
manejo, criao de novos conselhos consultivos e construo de
estrutura fsica. Esses projetos esto em fase de captao de
recursos, uma vez que com o georeferenciamento as UCs, estas
puderam ser cadastradas no CNUC, dessa forma tornaram-se
habilitadas a pleitear recursos da CCA/RJ.
Sendo assim, o processo de implementao das UCs
municipais avana e ainda se destaca no cenrio regional, quando
comparado aos municpios vizinhos. O fator limitante na atualidade
ainda a escassez de recursos.
Por mais que exista o compromisso da atual gesto o
incentivo do ICMS verde para a implementao das reas, a
possibilidade de obter recursos na CCA/RJ, editais pblicos e
privados ou at mesmo aumento da receita municipal, ainda assim
considera-se fundamental uma reforma administrativa que
possibilite a criao do SMUC para garantir efetivamente recursos
humanos e fsicos para as UCs.
Vale ressaltar que a presena do Mosaico Mantiqueira
favorece uma gesto mais integrada, representando um espao de
discusso, fortalecimento das parcerias entre os rgos gestores das
UCs na regio da Serra da Mantiqueira.
REFERNCIAS
BRASIL. Decreto n. 1.713 de 14 de junho de 1937. Dispe sobre a
criao do Parque nacional do Itatiaia e d outras providncias.
1937. Disponvel em: <www.icmbio.gov.br>. Acesso em: 15 de
julho de 2015.
______. Decreto n. 91.304 de 03 de junho de 1985. Dispe sobre a
implantao de rea de proteo ambiental nos estados de Minas
Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo e d outras providncias. Dirio
Oficial da Unio, 04 de junho de 1985.
237

______. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988.

Dirio Oficial da Unio, 05 de outubro de 1988. Disponvel em:
http://www.planalto.gov.br/>. Acesso em: 15 de julho de 2015.
______. Lei n. 9.985 18 de julho de 2000. Dispe sobre o Sistema
Nacional de Unidades de Conservao. 2000. Disponvel em:
<www.planalto.gov.br>. Acesso em: 15 de julho de 2015.
______. Decreto n. 4.340 de 22 de agosto de 2002.
Regulamenta artigos da Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000, que
dispe sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da
Natureza - SNUC, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio,
22 de agosto de 2002.
DIEGUES, A.C. O mito moderno da natureza intocada. 6 ed. So
Paulo. HUCITEC/NUPAUB. 2001.
DOUROJEANNI, M. J.; PDUA, M. T. J. Biodiversidade: a hora
decisiva. Curitiba: Universidade Federal do Paran, 2001. p.308.
DRUMMOND, J. A.; FRANCO, J. L. DE A.; OLIVEIRA, D. Uma
anlise sobre a histria e a situao das unidades de conservao no
brasil. In: GANEM, R. S. (Org.). Conservao da Biodiversidade:
Legislao e Polticas Pblicas. Srie memria e anlise de leis.
Braslia: Cmara dos Deputados, 2011. p. 341386.
ESTADO DO RIO DE JANEIRO. 2007. Lei n 5.100 de 04 de
outubro de 2007. Altera a lei n 2.664, de 27 de dezembro de 1996,
que trata da repartio aos municpios da parcela de 25% (vinte e
cinco por cento) do produto da arrecadao do icms, incluindo o
critrio de conservao ambiental, e d outras providncias. Dirio
Oficial do Estado do Rio de Janeiro, 04 de outubro de 2007.
______. Decreto n41.844 de 04 de maio de 2009. Estabelece
definies tcnicas para alocao do percentual a ser distribudo aos
municpios em funo do ICMS Ecolgico. Dirio Oficial do Estado
do Rio de Janeiro, 04 de maio de 2009.
______. Decreto n43.640 de 15 de junho de 2012. Cria o Parque
Estadual da Pedra Selada e d outras providncias. Dirio Oficial do
Estado do Rio de Janeiro, 15 de junho de 2012.

238

INEA/RJ/PRES. Portaria n. 80 de 01 de dezembro de 2009.

Reconhece como Reserva Particular do Patrimnio Natural, em
carter definitivo, a RPPN Santo Antnio, situada no municpio de
Resende - RJ. Dirio Oficial do Estado do Rio de Janeiro, 01 de
dezembro de 2009.
______. Portaria n. 167 de 17 de setembro de 2010. Reconhece
como Reserva Particular do Patrimnio Natural, em carter
definitivo, a RPPN Reserva Agulhas Negras, situada no municpio
de Resende - RJ. Dirio Oficial do Estado do Rio de Janeiro, 17 de
setembro de 2010.
______. Portaria n. 227 de 11 de maio de 2011. Reconhece como
Reserva Particular do Patrimnio Natural, em carter definitivo, a
RPPN Jardim de Mukunda, situada no municpio de Resende - RJ.
Dirio Oficial do Estado do Rio de Janeiro, 11 de maio de 2011.
______. Portaria n. 345 de 28 de maio de 2012. Reconhece como
Reserva Particular do Patrimnio Natural, em carter definitivo, a
RPPN Dois Pees, situada no municpio de Resende - RJ. Dirio
Oficial do Estado do Rio de Janeiro, 28 de maio de 2012 a.
______. Portaria n. 356 de 19 de julho de 2012. Reconhece como
Reserva Particular do Patrimnio Natural, em carter definitivo, a
RPPN Chal Club Alambary, situada no municpio de Resende RJ. Dirio Oficial do Estado do Rio de Janeiro, 19 de julho de 2012
b.
LOUREIRO, C. F. B. et al. Mosaicos da Mata Atlntica: Caminhos
e Desafios a Partir da Experincia de Um Projeto. Rio de Janeiro.
Ibase Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas. 2014.
MEDEIROS, R.; ARAUJO, F. F. Dez anos do Sistema Nacional de
Unidades de Conservao da Natureza: Lies do passado,
realizaes presentes e perspectivas para o futuro. Braslia. MMA.
2011.
NIMA/PUC. Educao Ambiental: Formao de valores ticoambientais para o exerccio da cidadania do municpio de
Resende/Visconde de Mau. Ncleo Interdisciplinar de Meio
Ambiente (NIMA/PUC). Petrobras, PMR, PUC-RJ. 192 p. 2010

239

PADUA, M. T. J. Do Sistema Nacional de Unidades de

Conservao. In: Dez anos do Sistema Nacional de Unidades de
Conservao da Natureza: Lies do passado, realizaes presentes
e perspectivas para o futuro. Braslia. MMA. 2011.
PALMIERI, R.; VERISSIMO, A. Conselhos de Unidades de
Conservao: guia sobre sua criao e seu funcionamento.
Imaflora, SP e Imazon, PA. 2009. 95 p.
PINHEIRO, M. R. Recomendaes para reconhecimento e
implementao de mosaicos de reas protegidas. Braslia, DF. GTZ,
2010.
RESENDE. Decreto 197 de 28 de dezembro de 1988. Cria o Parque
Municipal da Cachoeira da Fumaa-Jacuba. Boletim oficial do
municpio, 28 de dezembro de 1988.
______. Lei Orgnica do Municpio de Resende. Boletim oficial do
municpio, 05 de abril de 1990.
______. Lei 1726 de 16 de agosto de 1991. Cria a rea de Proteo
Ambiental da Serrinha do Alambari e d outras providncias.
Boletim oficial do municpio, 16 de agosto de 1991.
______. Lei n 1.845 de 20 de maio de 1994. Dispe sobre o Plano
Diretor para o Ecodesenvolvimento da rea de Proteo Ambiental
da Serrinha do Alambari (APASA). Boletim oficial do municpio, 20
de maio de 1994.
______. Lei n 2.063 de 22 de dezembro de 1997. Cria a rea de
Proteo Ambiental do Distrito de Engenheiro Passos. Boletim
oficial do municpio, 22 de dezembro de 1997.
______. Decreto n 043 de 25 de maro de 1999. Decreta o
tombamento dos seguintes Stios Naturais: Cachoeira da Fumaa,
Pedra Selada e Pedra Sonora. Boletim oficial do municpio, 25 de
maro de 1999.
______. Lei n 2.524 de 05 de setembro de 2005. Dispe sobre a
criao da Agncia do Meio Ambiente do Municpio de Resende
(AMAR) e a organizao do Conselho Municipal do Meio Ambiente
de Resende, e d outras providncias. Boletim oficial do municpio,
05 de setembro de 2005.
240

______. Decreto n 632 de 03 de maro de 2006. Nomeia comisso

de colaboradores do conselho de administrao da rea de Proteo
Ambiental da Serrinha do Alambari (APASA). Boletim oficial do
municpio, 30 de maro de 2006.
______. Decreto n 3177 de 30 de abril de 2009. Recategoriza o
Parque Municipal da Cachoeira da Fumaa, criado pelo Decreto
Municipal 197/88,, doravante denominado Parque Natural
Municipal da Cachoeira da Fumaa e Jacuba -ParFumaa. Boletim
oficial do municpio, 30 de abril de 2009 a.
______. Decreto n 3178 de 30 de abril de 2009. Recategoriza o
Parque Municipal da Serrinha do Alambari, criado pelo artigo 172
da Lei Orgnica Municipal, doravante denominado Parque Natural
Municipal do Rio Pombo. Boletim oficial do municpio, 30 de abril
de 2009 b.
______. Lei n 2723 de 18 de dezembro de 2009. Recategoriza e
renomeia o Parque Municipal da Serrinha do Alambari, criado pelo
artigo 172 da Lei Orgnica Municipal, delimita o Parque Natural
Municipal do Rio Pombo ParPombo e d outras providncias.
Boletim oficial do municpio, 18 de dezembro de 2009 c.
______. Lei n 2812 de 22 de fevereiro de 2011. Recategoriza o
Parque Municipal da Cachoeira da Fumaa e Jacuba, criado pelo
Decreto Municipal 197/88 e d outras providncias. Boletim oficial
do municpio, 22 de fevereiro de 2011 a.
______. Lei n 2860 de 13 de julho de 2011. Altera a legislao
referente rea de Proteo Ambiental do Distrito de Engenheiro
Passos APAEP, conforme o Sistema Nacional de Unidades de
Conservao da Natureza Ambiental, lei Municipal N 2.063, de 22
de dezembro de 1997 e d outras providncias. Boletim oficial do
municpio, 13 de julho de 2011 b.
______. Lei n 2.910 de 16 de fevereiro de 2012. Dispe sobre o
repasse dos recursos oriundos do ICMS Ecolgico para o Fundo
Municipal de Conservao Ambiental FUMCAM. Boletim oficial
do municpio, 16 de fevereiro de 2012.
SANTOS, M. A. et al. Regio Industrial do Mdio Paraba. In:
Bergallo, H. G Estratgias e aes para a conservao da
241

biodiversidade no estado do Rio de Janeiro. 344 p. 2009. Rio de

Janeiro: Instituto Biomas.
TEIXEIRA, W.; LINSKER, R. (coordenao). Itatiaia: Sentinela
nas alturas. So Paulo: Terra Virgem, 200

242

Rafael Minussi1
Haide Maria Hupffer2
Resumo: O presente trabalho tem como tema central o estudo e anlise da
efetividade das disposies legais do Sistema Nacional de Unidades de
Conservao. Para tal estudo, utilizou-se como metodologia a pesquisa
bibliogrfica, em especial acerca dos requisitos legais para a criao e delimitao
de uma Unidade de Conservao. Na sequencia, visando o campo prtico do
trabalho estudado, realizou-se um estudo de caso no Parque Estadual de Itapeva,
localizado no municpio de Torres/RS, partindo de uma caracterizao e
localizao da unidade de conservao e, posteriormente, debater a efetividade dos
documentos legais de criao e os impactos sofridos pela unidade de conservao.
O trabalho se utiliza de pesquisa qualitativa, exploratria, partindo do mtodo
dedutivo. Trata-se de uma pesquisa com resultados parciais, devido a prpria
situao jurdica do Parque Estadual de Itapeva/RS, conforme apontado ao longo
do trabalho. Os resultados at ento encontrados demonstraram parcial desrespeito
legislao vigente, ao prprio Sistema Nacional de Unidades de Conservao e a
ausncia de institucionalizao da Unidade de Conservao no Plano Diretor do
municpio.
Palavras-chave: Unidade de Conservao. Unidades de Uso Sustentvel. Parque
Estadual de Itapeva.
Abstract: This paper is focused on the study and analysis of the effectiveness of
the legal provisions of the National Protected Areas System. For this study, it was
used as methodology the bibliographical research, especially about the legal
requirements for the creation and definition of a protected area. In sequence,
aimed at practical field of study work, there was a case study in Itapeva State
Park, located in the municipality of Torres / RS, based on a description and
location of the protected area and later discuss the effectiveness of legal document

Doutorando em Qualidade Ambiental na Universidade Feevale. Mestre em Qualidade Ambiental pela

Universidade Feevale. Advogado. Consultor Jurdico. Professor na Universidade Feevale.
Haide Maria Hupffer. Doutora em Direito (UNISINOS), Docente e Pesquisadora do doutorado e
mestrado em Qualidade Ambiental da Universidade Feevale; Docente no Curso de Direito da
Universidade Feevale; Lder do Grupo de Pesquisa Direito e Desenvolvimento.

243

creation and impacts suffered by the protected area. The work uses qualitative,
exploratory research, based on the deductive method. It is a survey of partial
results due to its own legal situation of Itapeva State Park / RS, as is pointed out
throughout the work. The results so far obtained showed partial non-compliance
with current legislation, to own National System of Protected Areas and the lack
of institutionalization of the Conservation Unit in the Master Plan of the
municipality.
Keywords: Conservation Unit. Sustainable Use Units. Itapeva State Park.

1 INTRODUO
O presente trabalho apresenta um estudo de caso acerca
do Parque Estadual de Itapeva, uma Unidade de Conservao
situada no municpio de Torres/RS. Para abordar o tema, optou-se
pela pesquisa qualitativa, exploratria, mtodo dedutivo e
procedimentos tcnicos que envolveram pesquisas bibliogrficas,
documental, jurisprudencial e estudo de caso. A ntegra da pesquisa
realizada contou com uma reviso bibliogrfica rigorosa da doutrina
construda sobre Unidades de Conservao, sobre o Instituto da
responsabilidade civil ambiental, sobre o Risco como fator da
responsabilizao e sobre os dispositivos constitucionais e
infraconstitucionais, bem como uma anlise da jurisprudncia, com
o objetivo de compreender as informaes de uma forma mais
global e inter-relacionada com o problema da pesquisa,
privilegiando Unidades de Conservao, responsabilidade civil
ambiental, Meio Ambiente, Princpio da Precauo e Princpio da
Preveno.
Como principal fonte, analisou-se a documentao legal
relativa criao da unidade de conservao (Decreto de Criao da
unidade de conservao Parque Itapeva), Plano de Manejo da
unidade de conservao, Plano Diretor do Municpio de Torres/RS,
documentos fornecidos pela Prefeitura Municipal de Torres, mapas,
imagens da unidade de conservao e do Municpio de Torres, bem
como fotos registradas na pesquisa de campo. Como se ver na
discusso dos resultados do estudo de caso, a anlise dessas fontes
serviu para auxiliar e respaldar a interpretao dos dados coletados.
A escolha pelo estudo de caso est embasada no dizer
de Yin (2005, p. 32) que sugere este mtodo quando o objetivo da
244

pesquisa lidar com condies contextuais acreditando que elas

poderiam ser altamente pertinentes ao seu fenmeno de estudo.
Assim, foi utilizado o estudo de caso nico justificado pela
escolha de um caso tpico partindo-se da premissa desenvolvida
por Yin (2005, p. 63): parte-se do princpio de que as lies que se
aprendem desse caso fornecem muitas informaes sobre as
experincias da pessoa ou instituio usual.
Logo, o estudo de caso sobre o Parque Estadual de
Itapeva Torres/RS, exigiu contato direto e prolongado do
pesquisador com a situao selecionada e possibilitou transitar entre
observao e anlise com a utilizao de diferentes tcnicas de
coleta e de fontes de dados. Entre elas, cita-se: a apreciao do plano
de manejo, pesquisa das decises judiciais que envolvam o parque,
alm de comparar a previso legal com a realidade encontrada no
local e, principalmente, visitas ao local para documentao
fotogrfica, observaes e comparaes, entrevistas no estruturadas
com responsveis pelo Parque, representantes da comunidade,
representantes da Prefeitura Municipal, lindeiros e turistas como
fontes primrias para o conhecimento do local. Portanto, na pesquisa
de campo foram realizadas coletas de evidncias, anlise de
evidncias e interpretao das alternativas, exame da complexidade
do Decreto de Criao da unidade de conservao, Plano de Manejo,
protocolos envolvidos, legislao, princpios e jurisprudncia. De
posse de todo o material coletado, buscou-se contextualizar os
interesses em questo.
Visando o efeito prtico do presente trabalho buscou-se
avaliar, in loco, as reais condies da Unidade de Conservao em
questo. Para isto, se iniciou um trabalho avaliando na prtica como
realizada a delimitao da Unidade de Conservao. Esta avaliao
ocorreu atravs de visitas ao local, uma vez que o Parque Estadual
de Itapeva aberto a visitao ao pblico durante o ano. Salienta-se
que durante os dois anos de pesquisa foram realizadas vrias visitas.
Destaca-se que nos meses de vero foram realizadas visitas e
viagens ao local, com mais frequncia, o que possibilitou um melhor
aprofundamento do Estudo de Caso. Esta escolha se deve ao fato de
que no inverno constata-se outra realidade, ou seja, como no
poca de veraneio, no h na regio a presena de turistas ou
campistas, possibilitando outras abordagens em relao a
responsabilidade civil ambiental de lindeiros. Realizadas tais
245

ponderaes, passa-se de imediato ao desenvolvimento do presente

paper.
2 A UNIDADE DE CONSERVAO ESTUDADA E SUAS
RELAES JURDICAS E SOCIAIS
O desenvolvimento do presente trabalho pretende avaliar
quatro pontos chaves para a compreenso do estudo de caso. O
primeiro ponto ser uma breve conceituao, a partir dos aspectos
normativos, acerca da Unidade de Conservao e sua classificaes.
O segundo ponto ser a caracterizao do Parque Estadual de
Itapeva, partindo dos pressupostos e classificaes legais. O terceiro
ponto abordar uma anlise qualitativa acerca da ocupao da
unidade de conservao sob trs prismas: as propriedades privadas
envolvidas, o camping instalado no local e a relao com os
lindeiros. O quarto e ltimo ponto visa avaliar a efetividade dos
documentos legais que envolvem a unidade de conservao. Dessa
forma, passa-se a caracterizao da unidade de conservao.
2.1 CONCEITUAO E CLASSIFICAO DAS UNIDADES
DE CONSERVAO:
Para o presente trabalho, conceitualmente se faz
necessria a compreenso bem descrita por Leuzinger de que os
espaos territoriais especialmente protegidos se configuram como
espaos ambientais, reas pblicas ou privadas com um regime
jurdico especfico destinado proteo dos recursos naturais ali
existentes, incidindo limitaes de uso de forma parcial ou total
(LEUZINGER, 2002, p. 93). Tem-se, ainda, como bem assinalam
Polyana Faria Pereira e Fernando Paiva Scardua que o intrprete da
norma constitucional que instituiu os espaos territoriais
especialmente protegidos ganhou ampla liberdade na sua aplicao.
Assim, foram definidos requisitos para considerar um espao como
especialmente protegido. Pelas regras da hermenutica, dentre as
interpretaes possveis deve ser adotada aquela que atribua norma
constitucional o sentido que lhe conceda maior utilidade,
aplicabilidade e permanncia. Tendo sido os espaos territoriais
246

especialmente protegidos previstos no inovador captulo da

Constituio referente ao meio ambiente, a interpretao que se deve
dar norma a daquela que melhor defenda o direito fundamental
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (PEREIRA;
SCARDUA, 2008, p. 95).
De referir, que a Constituio dirigente e
compromissria oferece normas diretivas fundamentais, que dirige
aos poderes pblicos e condiciona os particulares para assegurar os
valores constitucionais ambientais. Tem-se presente que no
possvel ao legislador constituinte regular todas as matrias no
prprio texto constitucional, o que inclusive no seria saudvel ao
ordenamento jurdico. Pela complexidade das demandas ambientais
da sociedade ps-industrial irreal pensar na ideia de um
normativismo constitucional fechado. Por outro lado inegvel que
a Constituio Federal de 1988 ao trazer os Espaos Territoriais
Especialmente Protegidos sem conceituao prpria de forma clara e
objetiva deixou uma lacuna que vem sendo sanada com as
legislaes esparsas.
Assim, no ano de 2000 foi institudo o Sistema Nacional
das Unidades de Conservao atravs da Lei 9.985 que define no
artigo 2 as Unidades de Conservao com conceito semelhante ao
utilizado para Espaos Territoriais Especialmente Protegidos. In
verbis:
Art. 2o - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se
por:
I - unidade de conservao: espao territorial e seus
recursos ambientais, incluindo as guas jurisdicionais,
com caractersticas naturais relevantes, legalmente
institudo pelo Poder Pblico, com objetivos de
conservao e limites definidos, sob regime especial
de administrao, ao qual se aplicam garantias
adequadas de proteo.

Retomando as linhas de Jos Afonso da Silva (2003, p.

212), possvel concluir que toda Unidade de conservao um
espao territorial especialmente protegido, mas a mxima no
recproca, mas certo na anlise da legislao e doutrina que as
Unidades de Conservao configuram espaos territoriais
especialmente protegidos. Tal entendimento da mesma forma
confirmado nas linhas de Paulo de Bessa Antunes, que define as
247

Unidades de Conservao como sendo denominaes tcnicas das

reas protegidas e de parte dos espaos territoriais especialmente
protegidos, mas no significa que todos os espaos territoriais
especialmente protegidos se configurem Unidades de Conservao
(ANTUNES, 1996, p. 216).
Considerando o acima exposto, registra-se que em 2000
a Lei nmero 9.985 instituiu o Sistema Nacional de Unidades de
Conservao3, trouxe claramente o conceito de Unidade de
conservao como sendo o espao territorial e seus recursos
ambientais, legalmente institudo pelo Poder Pblico, com objetivos
de conservao e possuindo um regime jurdico de administrao,
aplicando-se garantias adequadas de proteo. Com efeito, o texto
legal conceitua as Unidades de Conservao como espaos
territoriais especialmente protegidos, corroborando com aquilo que
j vinha sendo demonstrado pela doutrina.
Para registro, importante ressaltar que h uma
discusso acerca da configurao das Unidades de Conservao
como sinnimo de Espaos Territoriais Especialmente Protegidos,
mas, que no ser objeto do presente estudo. O importante, ter
presente que o ordenamento jurdico que instituiu as Unidades de
Conservao configurou o instituto da forma conceitual como os
ETEPs so conhecidos.
Para os objetivos do presente trabalho, importa registrar
que o estudo acompanha a linha doutrinria que entende que as
Unidades de Conservao no se configuram como os nicos
Espaos Territoriais Especialmente Protegidos, mas apenas uma
forma deles. Linha essa acompanhada por doutrinadores como Jos
Afonso da Silva (acima citado), Juliana Santilli (2005, p. 103) e
Walter Rocha de Serqueira (2008, p. 91-95). Em sentido contrrio
possvel citar Maurcio Mercadante (2000, p. 563), Vladimir Passos
de Freitas (2000, p. 138) e Paulo de Bessa Antunes (1996, p. 388),
sendo que os dois ltimos ao reescreverem suas obras acrescentaram

248

as APPs como sendo, tambm, Espaos Territoriais Especialmente

Protegidos (FREITAS, 2002, p. 138; ANTUNES, 1996, p. 592).
Retomando a anlise do Sistema Nacional de Unidades
de Conservao, o texto legal trouxe dois grandes grupos de
unidades de Conservao, ou seja duas categorias. A primeira,
designada Unidade de Proteo Integral composta por: Estao
Ecolgica, Reserva Biolgica, Parque Nacional, Monumento Natural
e Refgio de Vida Silvestre4. J a segunda, classificada como
Unidades de Uso Sustentvel, compem-se de: rea de Proteo
ambiental, rea de Relevante Interesse Ecolgico, Floresta
Nacional, Reserva Extrativista, Reserva de Fauna, Reserva de
Desenvolvimento Sustentvel e Reserva Particular do Patrimnio
Natural5.
A conceituao, portanto, de Unidades de Conservao
muito vasta e ampla, embora se trate da mesma definio trazida
pela Conveno da Biodiversidade Biolgica. Faz-se mister ressaltar
que o conceito no abarca apenas a noo da diversidade de
espcies, mas ampara tambm a diversidade gentica e ecolgica.
A lgica que orienta a presente pesquisa pelo conceito
de Unidade de conservao como sendo uma modalidade de Espao
Territorial Especialmente Protegido, possuidor de recursos naturais
que tenham caractersticas relevantes. possvel ponderar, ainda,
que se as caractersticas desses recursos naturais no forem
relevantes, o espao no deve ser considerado uma Unidade de
conservao. Por fim, esse espao deve ser criado por lei e ter uma
forma de administrao e organizao prprias, adequadas sua
proteo.
2.2 DA CARACTERIZAO DA UNIDADE DE
CONSERVAO

4
5

Assim definidas pelo artigo 7, pargrafo primeiro, combinado com o artigo 8 da Lei 9.985/00.
Assim definidas pelo artigo 7, I, pargrafo 2, combinado com o artigo 14 da Lei 9.985/00.

249

Neste item se objetiva analisar a unidade de conservao

Parque Estadual de Itapeva, sua localizao, sua caracterizao
como unidade de conservao, seus atos constitutivos e seu plano de
manejo. Tal compreenso conduz ao entendimento da
interdisciplinaridade do Direito Ambiental possibilitando a
realizao de uma anlise iconogrfica a partir de fotos tiradas da
unidade de conservao e do Municpio de Torres/RS ao longo de
diversos anos. Os objetivos aqui foram trazer ao texto as
observaes das visitas peridicas realizadas, de trinta em trinta dias,
localidade e verificar se as informaes contidas no plano de
manejo conferem com a realidade ali encontrada.
O Parque Estadual de Itapeva foi criado pelo Decreto
nmero 42.009 de 12 de dezembro de 2002, estabelecendo ao
Parque uma rea superficial aproximada de 1.000 (Hum mil)
hectares6. Conforme o item 3.2 do Plano de Manejo do Parque
Estadual de Itapeva a referida unidade de conservao
caracterizada como uma unidade de conservao de Proteo
Integral, ou seja, tem como principal objetivo a proteo dos
ecossistemas ali localizados.
O decreto de criao do parque estabelece no artigo 3
suas divisas e demarcaes7, estando inserido no seguinte contexto8:

6
7

A rea superficial do parque constante no artigo 1 de seu decreto de criao.

O Parque Estadual, ora criado, fica compreendido dentro da poligonal fechada com a seguinte
descrio em coordenadas UTM: inicia no ponto 1, de coordenadas 620.688 E e 6.754.421 N, junto a
continuao da Travessa do Faxinal; segue na direo geral sudeste confrontando com a referida
estrada municipal at o ponto 2, de coordenadas 621.277 E e 6.753.861 N; segue por linha seca e reta
na direo geral sul at o ponto 3, de coordenadas 621.245 E e 6.753.732 N; segue por linha seca e
reta na direo geral sudeste at o ponto 4, de coordenadas 622.039 E e 6.753.058 N; segue por linha
seca e reta na direo geral sudoeste at o ponto 5, de coordenadas 621.978 E e 6.752.993 N; segue
por linha seca e reta na direo geral sudeste at o ponto 6, de coordenadas 622.105 E e 6.752.886 N;
segue por linha seca e reta na direo geral sudeste at o ponto 7, de coordenadas 622.140 E e
6.752.701 N, confrontando com a Rua Jos Incio; segue confrontando com a referida rua at o ponto
8, de coordenadas 621.957 E e 6.752.482 N; segue por linha seca e reta na direo geral noroeste at
o ponto 9, de coordenadas 621.927 E e 6.752.506 N; segue por linha seca e reta na direo geral
sudoeste confrontando com o fundo dos lotes residenciais da Rua Jos Incio at o ponto 10, de
coordenadas 621.790 E e 6.752.331 N; segue por linha seca e reta na direo geral sudeste,
confrontando com o fundo dos lotes residenciais do Bairro Riacho Doce, junto ao campo de dunas at
o ponto 11, de coordenadas 622.244 E e 6.751.970 N; segue por linha seca e reta na direo geral
sudoeste confrontando com a Rua So Pedro at o ponto 12, de coordenadas 622.063 E e 6.751.725
N; segue, por linha seca e reta, na direo geral leste at o ponto 13, de coordenadas 622.484 E e
6.751.384 N; segue, por linha seca e reta, na direo geral sul at o ponto 14, de coordenadas 620.641
E e 6.748.841 N, junto pedra Itapeva; segue contornando a referida pedra at o ponto 15, de
coordenadas 620.487 E e 6.748.670 N; segue por linha seca e reta na direo geral sul at o ponto 16,

250

de coordenadas 620.213 E e 6.748.670 N; segue por linha seca e reta na direo geral oeste
confrontando com o fundo dos lotes residenciais da Rua So Jorge, na localidade conhecida como
Balnerio Itapeva, at o ponto 17, de coordenadas 619.923 E e 6.748.583 N; segue por linha seca e
reta na direo geral sul confrontando com a Rua "M" ou Nossa Senhora de Ftima, ainda na
localidade conhecida como Balnerio Itapeva at o ponto 18, de coordenadas 619.789 E e 6.748.387
N; segue por linha seca e reta na direo geral oeste at o ponto 19, de coordenadas 619.445 E e
6.748.676 N; segue confrontando com a Rua So Miguel na direo geral norte, at o ponto 20, de
coordenadas 619.492 E e 6.748.746 N junto Estrada Itapeva (antiga Estrada Interpraias); segue por
linha seca e reta na direo geral noroeste at o ponto 21, de coordenadas 619.151 E e 6.749.149 N;
segue por linha seca e reta na direo geral noroeste at o ponto 22, de coordenadas 619.004 E e
6.749.486 N; segue por linha seca e reta na direo geral oeste at o ponto 23, de coordenadas
618.776 E e 6.749.618 N, no limite com a RS 389; segue confrontando com a referida rodovia, na
direo geral norte, at o ponto 24, de coordenadas 618.959 E e 6.749.814 N; segue confrontando
com o caminho que contorna a Lagoa do Simo, na direo geral leste, at o ponto 25, de
coordenadas 619.560 E e 6.749.760 N; segue por linha seca e reta na direo geral sudeste at o
ponto 26, de coordenadas 619.681 E e 6.749.657 N; segue por linha seca e reta na direo geral
sudoeste at o ponto 27, de coordenadas 619.620 E e 6.749.589 N; segue por linha seca e reta na
direo geral sudeste at o ponto 28, de coordenadas 619.861 E e 6.749.353 N, confrontando com a
Estrada Itapeva (antiga Estrada Interpraias); segue confrontando com a referida estrada na direo
geral norte at o ponto 29, de coordenadas 619.686 E e 6.751.020 N; segue por linha seca e reta na
direo geral norte at o ponto 30, de coordenadas 619.646 E e 6.751.832 N; segue por linha seca e
reta na direo geral nordeste at o ponto 31, de coordenadas 619.965 E e 6.752.464 N; segue por
linha seca e reta na direo geral noroeste at o ponto 32, de coordenadas 619.771 E e 6.752.609 N,
junto faixa de domnio da RS 389; segue confrontando com a faixa de domnio da referida estrada, na
direo geral norte, at o ponto 33, de coordenadas 619.949 E e 6.753.312 N; segue por linha seca e
reta na direo geral sudeste at o ponto 34, de coordenadas 620.218 E e 6.753.123 N; segue por
linha seca e reta na direo geral nordeste at o ponto 35, de coordenadas 620.451 E e 6.753.438 N;
segue por linha seca e reta na direo geral norte at o ponto 1, na coordenada inicial desta descrio.
8

O mapa colacionado neste trabalho divulgado pela prpria Secretaria Estadual de Meio Ambiente e,
inclusive, consta no plano de manejo da unidade de conservao.

251

Figura 1: Imagem da localizao do Parque Estadual de Itapeva.

Fonte: Estado do Rio Grande do Sul (2012c).

A rea verde no mapa acima exatamente onde o Parque

Estadual de Itapeva est localizado e suas confrontaes. A unidade
de conservao est inserida no municpio de Torres/RS, divisa com
o Estado de Santa Catarina. Inicialmente visualiza-se que a unidade
de conservao est inserida numa faixa de terras entre o mar e a
rodovia. Observa-se, tambm, uma grande proximidade com a
Lagoa Itapeva e a cidade de Torres/RS, municpio onde est
inserida. As imagens do satlite, obtidas com o programa Google
Earth apresentam a unidade de conservao da seguinte forma:
Figura 2: Imagem via satlite da localizao do Parque Estadual de Itapeva.

252

Fonte: Estado do Rio Grande do Sul (2012c).

A imagem acima retrata a realidade da unidade de

conservao. Assim, a viso panormica, a partir de satlites, mostra
a ocupao lindeira e os riscos que o parque vem enfrentando. Na
tentativa de melhor definir a rea do parque buscou-se o download
do programa Google Earth, lanando-se as coordenadas do Parque
para se obter uma demarcao mais correta do que diz ao decreto de
criao, alcanando-se o resultado abaixo.
O Parque Estadual de Itapeva, conforme as coordenadas
constantes no decreto de criao toda a rea inserida dentro da
circunscrio em linhas pretas, com rea geomtrica poligonal:
Figura 3: Imagem via satlite da rea poligonal do Parque Estadual de
Itapeva.

253

Fonte: Estado do Rio Grande do Sul (2015).

necessrio, ainda, considerar que a unidade de

conservao objeto deste estudo est inserida num conjunto de
unidades de conservao existentes na regio Nordeste do bioma
Mata Atlntica do Estado do Rio Grande do Sul, como se verifica no
mapa abaixo:
Figura 4: Mapa Regional do Parque Estadual de Itapeva.

254

Fonte: Estado do Rio Grande do Sul (2015).

A rea em amarelo no mapa acima a unidade de

conservao objeto deste estudo, ou seja, uma das 11 (onze)
unidades pertencentes ao Projeto de Conservao da Mata Atlntica.
O municpio de Torres/RS, conforme dados fornecidos
pela Prefeitura Municipal e disponibilizados no site do Municpio
(MUNICPIO DE TORRES, 2010) possui uma populao flutuante
de aproximadamente 200.000 (duzentos mil) habitantes, devido ao
forte turismo que ocorre na poca de veraneio, entre os meses de
dezembro a maro. Estima o Municpio possuir aproximadamente
33.680 (trinta e trs mil seiscentos e oitenta moradores fixos).
Acredita-se que possua em mdia 9.431 (nove mil quatrocentos e
trinta e um) domiclios e destes 8.969 (oito mil novecentos e
sessenta e nove) tenham coleta de lixo permanente. Segundo dados
fornecidos pela prpria Prefeitura Municipal de Torres/RS, cerca de
7.519 (sete mil quinhentos e dezenove) domiclios possuem
abastecimento de gua ligado rede geral e 3.733 (trs mil
setecentos e trinta e trs) domiclios possuem banheiro ligado rede
geral de esgoto.
255

Em resumo, com estes nmeros e em termos estatsticos,

conclui-se que 95% dos domiclios do municpio de Torres/RS
possuem coleta de lixo permanente9. Destes domiclios 79,72% tem
abastecimento de gua ligado rede geral de abastecimento. Por
fim, apenas 39% dos domiclios possuem banheiro ligado rede
geral de esgotos.
Acerca da geografia do municpio de Torres/RS a
organizao Ambiente Brasil divulgou que o municpio possui clima
subtropical mido, com temperatura mdia de aproximadamente 24
C, clima controlado por massas de ar tropical e polar, com
predominncia de massa tropical atlntica. A altitude do municpio
de 16 (dezesseis) metros e possui de 161,76 Km .
No que se refere a geologia e relevos apresenta planaltos
e serras, solo composto por argilas, siltes e areias. Essa caracterstica
advm de rochas do perodo jurssico presentes no local, que,
inclusive, deram nome cidade, em uma referncia a trs torres de
rochas formadas na beira da praia. (CITYBRASIL, 2010).
Na anlise do decreto de criao do parque, (ESTADO
DO RIO GRANDE DO SUL, 2002) fica evidente que os objetivos
para a criao do parque esto alicerados na conservao dos
recursos naturais existentes na formao da Mata Atlntica do
Estado do Rio Grande do Sul, incluindo espcies de fauna e flora
locais, silvestres dos ecossistemas de dunas, banhados, mata
paludosa e mata de restinga. Importa registrar, outro objetivo que
merece destaque: a conservao de uma enormidade de animais
ameaados de extino que esto listados no decreto nmero 41.672
de 11 de junho de 2002, que habitam a rea do parque. De modo a
simplificar a leitura deste estudo, entendeu-se, colacionar o Decreto
n 41.672/2002 nos anexos do mesmo.
Faz-se mister ressaltar que segundo o plano de manejo
da unidade de conservao fica estabelecido que a praia e sua orla
no fazem parte da unidade de conservao, como se depreende do
item 3.3, ao declarar os limites da unidade. In verbis:

No se conseguiu identificar a periodicidade dessa coleta. Sabe-se, apenas, por questionamentos

informais moradores da regio da unidade de conservao que no vero a coleta intensificada.

256

Limite leste O limite leste do PEVA est localizado

na regio de dunas primrias. Assim sendo, a faixa de
praia no est includa na rea da UC. Esta situao
gera um problema a ser equacionado, na medida em
que no existe nenhuma barreira fsica entre o parque
e a faixa de praia que impea ou dificulte o acesso de
pessoas, animais e veculos. O estabelecimento de
qualquer barreira artificial, mesmo que uma simples
cerca, no recomendvel, tanto em razo de toda a
dinmica existente entre os sistemas da faixa de praia,
dunas primrias, baixadas midas e dunas mveis,
bem como em termos da prpria beleza cnica que o
conjunto desses sistemas apresenta. A soluo ideal,
do ponto de vista do PEVA, seria a incluso da faixa
de praia na rea da UC, juntamente com o Parque da
Guarita, ficando todo o regramento do uso da faixa de
praia o qual continuaria permitido por conta da
administrao da UC.

Na prtica o limite leste foi cercado com estacas de

madeira, troncos cravados na areia formando assim uma divisa
limtrofe visvel entre a unidade de conservao e a orla da praia,
como se verifica nas imagens abaixo:
Figura 5: Imagens da confrontao Leste do Parque Estadual de Itapeva.

Fonte: os autores.

Verifica-se, portanto, que o Parque Estadual de Itapeva

est inserido numa zona urbana, rodeado pela cidade de Torres/RS e
a zona de amortecimento determinada pela Resoluo 13/1990 do
CONAMA, que determina um raio de 10 Km. no vem sendo
respeitada. A zona de amortecimento, por sua vez, composta de
257

lotes residenciais ou pequenas propriedades rurais utilizadas para

lazer. Conclui-se, ainda, que muitas das sugestes elencadas no
Plano de Manejo do Parque Estadual de Itapeva no esto sendo
aplicadas, principalmente no que se refere a demarcao do espao
geogrfico.
Finalizada a caracterizao da unidade de conservao
em estudo, o Parque Estadual de Itapeva, passa-se ao estudo da
ocupao na Unidade de Conservao.
2.3 A OCUPAO NA UNIDADE DE CONSERVAO:
Para uma melhor compreenso do problema, faz-se
necessrio analisar o uso e a ocupao da regio. Registra-se que
no foram levantados nessa pesquisa dados estatsticos, os dados
aqui analisados foram extrados do prprio plano de manejo e da
observao direta. Como j salientado, as visitas peridicas ao local
- de trinta em trinta dias -, forma importantes para examinar se as
informaes contidas no plano de manejo conferem com a realidade
ali encontrada. Assim, na sequncia, apresentar-se- os resultados
em relao ocupao da unidade de conservao.
2.3.1 AS PROPRIEDADES PRIVADAS
No que tange aos moradores da regio, a imagem
disponvel mostra que efetivamente h propriedades privadas dentro
da unidade de conservao, alm de uma grande gama de cidade no
entorno do Parque. Como analisado no primeiro captulo do presente
trabalho, verificou-se como um dos maiores riscos s Unidades de
Conservao o crescimento desordenado das cidades, vindo a colidir
com as fronteiras da unidade de conservao e desrespeitando a zona
de amortecimento. A unidade de conservao estudada comprovou
essa hiptese, uma vez que a cidade de Torres expandiu de modo a
fazer divisa com a unidade de conservao no seu limite norte, bem
como ao sul criou-se o balnereio de Itapeva que, da mesma forma,
faz divisa com o limite sul. Isso se percebe na imagem abaixo
adquirida a partir do programa Google Earth:
258

Figura 6: Imagem dos limites do Parque Estadual de Itapeva.

Fonte: Google Maps (2015).

A figura 6 representa a regio. Circundada por linhas

pretas est a rea da unidade de conservao. Vislumbra-se que tanto
ao Sul como ao Norte encontram-se imveis particulares dentro do
espao da unidade de conservao. O plano de manejo elaborado
concluiu que at 2005 havia 255 (duzentos e cinquenta e cinco)
propriedades dentro da rea do Parque. Cerca de 69% (sessenta e
nove por cento) so proprietrios destes imveis.
No foram encontrados registros de desapropriao
dessas reas, e aps visitas realizadas no local verifica-se que ainda
existem propriedades dentro da rea do Parque Estadual de Itapeva.
Isso se verifica na figura 7.

259

Figura 7: Imagem das propriedades inseridas no Parque Estadual de Itapeva.

Fonte: os autores.

Registra-se, ainda, que grande parte dos moradores e das

propriedades inseridas dentro do espao da unidade de conservao,
so formadas por pequenas residncias de lazer. Isso reflete que as
mesmas, pelas caractersticas de casas de veraneio, so pouco

260

utilizadas pelos proprietrios nos doze meses do ano, concentrandose mais no vero10.
fato, entretanto, que a regio no entorno do Parque
Estadual de Itapeva urbanizada, repleta de moradores e lotes
domsticos. O plano de manejo apresenta o mapa onde a marcao
na cor rosa a rea urbanizada. Cola-se aqui o mapa fornecido no
prprio plano de manejo da unidade de conservao:
Figura 8: Imagem do zoneamento do solo no entorno do Parque Estadual de
Itapeva.

Fonte: Repositrio da Universidade Federal do Rio Grande do Sul.

A rea rosa demonstra que o Parque Estadual de Itapeva

est rodeado por reas urbanizadas, tanto ao norte como ao sul.
Diante desse fato acredita-se como hiptese que um dos maiores
riscos unidade de conservao justamente a urbanizao. Esse
risco apresenta-se ainda mais grave devido a falta de organizao e
de polticas pblicas por parte dos rgos estatais. Essa hiptese se

10

Dado observado nas visitas e destacados no Plano de Manejo.

261

confirma quando se observa as imagens obtidas em visita a

confrontao norte da unidade de conservao, que seguem abaixo:
Figura 9: Imagem da Confrontao Norte do Parque Estadual de Itapeva.

Fonte: os autores.

A imagem obtida do programa Google Earth demonstra

a seguinte ocupao na confrontao norte do Parque Estadual de
Itapeva:

262

Figura 10: Imagem via satlite da confrontao norte do Parque Estadual de

Itapeva.

Fonte: Google Maps (2015).

preciso considerar, entretanto, que a unidade de

conservao foi criada em 2002, quando o Municpio de Torres/RS
j se posicionava como um municpio em franco crescimento,
contrastando com os nmeros quando da sua formao e
emancipao. evidente, tambm, que a unidade de conservao foi
criada quase que encravada entre a cidade de Torres/RS e um
pequeno balnerio ao sul, mas verifica-se, claramente, que o avano
tanto da cidade como deste balnerio foi significativo. Essa
percepo contnua, ou seja, significativa inclusive em relao as
visitas mensais nos ltimos dois anos. Agregue-se, que entre um ms
e outro era possvel perceber o incio da edificao de uma
residncia mais prxima da unidade que as demais.
Dentro da unidade de conservao h as ruas So Pedro
e Um, utilizada por moradores da regio e principalmente por
usurios do camping, uma vez que estas ruas ligam a costa litornea
a cidade de Torres/RS, passando por dentro da unidade. Durante as
visitas realizadas se percebeu um aumento no tamanho destas ruas,
devido as passagens de veculos que nem sempre respeitavam seu
final e saam da unidade para a costa litornea, continuando a
trafegar dentro do espao da unidade de conservao e formando,
263

assim, um trilho que, com o passar de outros carros ganhava mais

forma.
Na confrontao norte, verifica-se bairros ocupados por
pessoas de baixa renda. O que chamou a ateno que os riscos
oferecidos unidade de conservao ainda maior. Dito de outro
modo, ao transitar por essas ruas se observa que nas residncias de
moradores de baixa renda h a presena de animais como galinhas,
cavalos e cachorros. Percebe-se, ainda, que muitos dos moradores ali
encontrados trabalham informalmente como catadores de lixo, por
isso a existncia de cavalos na regio. Visualiza-se, tambm,
pequenas hortas que parecem ser de uso pblico e rvores frutferas.
No se verificou ausncia de energia eltrica nas residncias.
A confrontao Sul tambm urbanizada. Observa-se
que nesta rea est localizado o Balnerio Itapeva que se apresenta
mais organizado, inclusive, contando com ruas com paraleleppedo e
uma menor ocupao. Em se tratando de domiclios, registra-se a
partir das visitas mensais que os domiclios ali encontrados, tambm,
em sua grande maioria se constituem de residncias de lazer. Ou
seja, grande parte da ocupao destes domiclios ocorre na poca de
veraneio, havendo no inverno uma significativa reduo no uso
dessas residncias.
Como j citado, o Balnerio Itapeva mais organizado
que os bairros localizados na confrontao norte, tendo como base as
ruas, parcelamento do solo, moradias e infraestrutura como praas e
placas indicativas, o que foi encontrado no balnerio.
visvel que na confrontao Oeste, onde o Parque
Estadual de Itapeva confronta com a Rodovia Estrada do Mar h a
presena massiva de propriedades rurais. O que chama a ateno o
fato de pequenas chcaras e stios estarem inseridos dentro da rea
da unidade de conservao. Por fim, cabe registrar que no foram
realizadas visitas nestas propriedades, nem entrevistas. O que se
observou na pesquisa que a mesma no revelou resultados
significativos para um maior aprofundamento para os propsitos do
presente estudo.

264

2.3.2 SITUAO DO CAMPING NA UNIDADE DE

CONSERVAO
O prximo espao a ser analisado o camping que est
inserido dentro da unidade de conservao. A rea aberta para
acampamentos e so realizadas caminhadas orientadas, trilhas,
pequenos cursos sobre a unidade e sua conservao, palestras sobre
a importncia da rea e da conservao ambiental, entre outras
atividades organizadas. A rea do camping limpa, sem vegetao
rasteira, apenas gramados que parecem ser cuidados e zelados pelos
profissionais do prprio camping. A entrada cobrada por dia e a
circulao de veculos se d em pequenas estradas demarcadas.
Segue imagens:
Figura 11: Imagens da rea de camping do Parque Estadual de Itapeva.

Fonte: os autores.

A segurana do local realizada pela Patrulha ambiental

da Brigada Militar que est 24 (vinte e quatro) horas presentes no
local. H, ainda, polticas de ensino sobre resduos, reciclagem e
reaproveitamento de materiais na natureza. Essas palestras so
realizadas na rea de convvio do camping conforme programao
divulgada na abertura do mesmo. H datas em que essas atividades
so realizadas em praas na cidade de Torres/RS.
Durante o perodo de inverno o camping no utilizado,
de modo que a estrutura permanece abandonada, com poucos
reparos e cuidados. No se consegue mensurar o estado das redes de
esgoto sanitrio e pluvial do camping. Aparentemente as instalaes
so precrias e parecem no oferecer segurana aos campistas.
Constatou-se durante a realizao da pesquisa que, no
ano de 2010 o Ministrio Pblico ajuizou uma ao civil pblica em
relao ao camping, em face do Estado do Rio Grande do Sul,
265

buscando a interdio da rea de camping da unidade de

conservao, argumentando a ausncia de infraestrutura, como por
exemplo boas redes de luz e fornecimento de gua potvel,
condies de higiene nos banheiros oferecidos, falta de saneamento
bsico.
A deciso interlocutria (THEODORO JUNIOR, 2005,
p. 211) proferida11 pelo juzo da 1 Vara da Comarca de Torres/RS,
no processo sob nmero 1.10.0005636-3, demonstra que foi deferido
o pedido liminar do Ministrio Pblico, mas sem qualquer anlise do
aspecto ambiental da unidade de conservao. At o presente
momento a antecipao de tutela deferida permanece mantida e o
processo ainda no foi sentenciado. O que chama a ateno o fato
da deciso ser embasada to somente na possibilidade de riscos
sade e integridade fsica dos campistas e no de riscos ao meio
ambiente pelo uso da rea pblica durante a temporada de veraneio.
11

Vistos. Cuida-se de ao civil pblica ajuizada pelo Ministrio Pblico em desfavor do Estado do
Rio Grande do Sul, por meio da qual pugna liminarmente pela interdio da rea de uso pblico do
Parque Estadual de Itapeva, com a fixao de placas indicando a interdio, bem como demais
cominaes atinentes espcie. O pedido embasado no argumento de que inexiste infraestrutura na
rea do camping. Juntou documentos. Relatei. Decido. Sem maiores digresses, presentes o `fumus
boni iuris e o `periculum in mora, estou em deferir a liminar pleiteada. Com efeito, h fortes
indcios de lesividade segurana da coletividade e ao meio ambiente nas atividades desenvolvidas
no local indicado na inicial. Nessa linha de raciocino, cabe referir que, alm do perigo na demora,
considerando a brevidade do incio da temporada de veraneio, na qual inmeras pessoas visitam o
camping, pelos elementos trazidos ao bojo dos autos, entendo presente a verossimilhana necessria
ao deferimento da medida. Vejamos. O inqurito civil n 147/2010 teve incio a partir de denncia
formalizada pelo documento de fls. 29/30, relatando a precariedade da rede eltrica, hidrulica e de
saneamento localizada no parque. Os relatos so comprovados, em cognio superficial, pelo
relatrio do profissional Paulo Carlos Grubler, denotando, por meio de fotos, a precariedade da fiao
e pontos de distribuio de energia no interior do camping, o que j ocasionou um bito, conforme
deciso proferida por este juzo e confirmada pelo acrdo juntado s fls. 154/174. Os relatrios do
gestor do parque, fazem prova robusta acerca da atual situao que se encontra o local, ou seja,
inapto para o recebimento de pessoas, as quais estariam colocando sua integridade fsica em risco. O
levantamento fotogrfico trazido ao feito corrobora o teor da certido confeccionada pelo Secretrio
de Diligncias atuante no rgo requerente. As provas produzidas demostram inmeros problemas,
notadamente na rede eltrica, tais como rede totalmente expostas, desnvel do terreno, causando
alagamentos, postes de sustentao caindo, rede improvisadas em rvores, reas sem condies de
deslocamentos internos, problemas estruturais na recepo, dentre outros. Diante dos elementos de
prova vertidos em cognio sumria, impera o deferimento da medida extrema. Isso posto, DEFIRO
A MEDIDA LIMINAR E DECRETO a interdio da rea de uso pblico do Parque Estadual de
Itapeva, devendo o atual gestor do parque ficar cientificado de que dever afixar placas no local,
identificando a rea do camping interditada, sob pena de multa diria de R$ 5.000,00, em favor do
Fundo Estadual do Meio Ambiente, sem prejuzo da adoo de outras medidas cabveis. A cessao
dos efeitos da medida depender de prvia comprovao acerca da existncia de projeto e execuo
de reestruturao da rede eltrica e de esgoto do Parque Estadual de Itapeva, questo a ser submetida
apreciao judicial. Intimem-se. Expea-se mandado, devendo ser intimado o atual gestor do
parque para que providencie o cumprimento da ordem de imediato. Cite-se pelo rito ordinrio. Dil
Legais.

266

Dessa forma, no se busca criticar a deciso ou analisar a sua

pertinncia, mas apenas clarear nesta pesquisa que a recente deciso
no est vinculada, em seu bojo, a aspectos ambientais, mas sim
anlise da segurana e zelo com os campistas que utilizavam o
Parque.
evidente, por outro lado, que havendo problemas de
saneamento o meio ambiente e o ecossistema da unidade de
conservao tambm estavam em risco, principalmente por se tratar
de uma unidade de conservao. Sendo assim, a deciso proferida
acaba por trazer benefcios ambientais rea, mesmo que este no
fosse o foco central da deciso. Como o processo ajuizado recente
e seus trmites foram de urgncia no se conseguiu acesso
integralidade do processo e aos documentos juntados pelo Ministrio
Pblico.
2.3.3 OS LINDEIROS DO PARQUE ESTADUAL DE
ITAPEVA
Na pesquisa de campo observou-se que a regio lindeira,
em especfico a zona de amortecimento, composta por pequenas
propriedades rurais, em sua grande maioria percebe-se que so
utilizadas para lazer, com pouca explorao do solo e raro cultivo de
produtos agrcolas.
Muitos destes lindeiros ocupam essas propriedades
apenas nos finais de semana. Registra-se que durante a pesquisa
algumas visitas na localidade foram realizadas em finais de semana
e outras em dias teis na semana, geralmente em quarta-feira ou
quinta-feira; percebeu-se claramente o uso das propriedades apenas
nos finais de semana. Em algumas propriedades se verificava a
presena fixa de uma chacareiro, que fazia a manuteno da rea. Os
carros que costumavam frequentar a regio, em sua maioria, no
tinham placas de Torres/RS, mas de outras regies do Estado.

267

2.4 DA EFETIVIDADE DOS DOCUMENTOS LEGAIS

(DECRETO DE CRIAO DA UNIDADE DE
CONSERVAO, PLANO DE MANEJO E PLANO
DIRETOR)
A Constituio Federal de 1988 estabelece no captulo
destinado ordem econmica no caput do art. 182 que a poltica de
desenvolvimento urbano, deve ser executada pelo Poder Pblico
Municipal, em conformidade com as diretrizes gerais fixadas em lei.
O objetivo do referido artigo ordenar o pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes.
possvel ponderar que no pargrafo primeiro do art.
182, a Constituio Federal torna obrigatrio o Plano Diretor para
cidades com mais de 20 mil habitantes, inferindo ainda, que o
mesmo deve ser aprovado pela Cmara de Vereadores do respectivo
municpio, chamando a ateno que o Plano Diretor o instrumento
bsico de Poltica de Desenvolvimento e de expanso urbana.
A partir da anlise do artigo 7 do Plano Diretor do
Municpio de Torres/RS a unidade de conservao est inserida no
primeiro distrito Torres, seus bairros e balnerios.
O plano diretor do Municpio de Torres/RS no prev de
forma especfica a unidade de conservao objeto deste estudo.
Contudo, h uma previso de penalidade a toda obra que modifique,
desfigure, desvirtue ou destrua as reas de Proteo ambiental ou de
Interesse Paisagstico, Histrico-Cultural e Turstico12. No se
verifica, portanto, nenhum zelo especfico com a rea. Assim sendo,
aplica-se unidade de conservao em estudo to somente as
disposies gerais das Unidades de Conservao, sem nenhuma
peculiaridade imposta pelo Municpio de Torres/RS.
De forma indireta o plano diretor acabou por inserir a
unidade de conservao na denominada rea de urbanizao
preferencial, quando descreveu que esta rea seria aquela situada

268

entre a Praia da Guarita e a Pedra de Itapeva13. A unidade de

conservao uma parte deste territrio, de modo que foi
indiretamente colocada nesta faixa.
Para que se possa entender o conceito dessa rea o
prprio plano diretor estabeleceu que a rea de urbanizao
preferencial aquela que requerem a implementao de aes
prioritria ordenao e ao direcionamento do processo de
urbanizao, ao suprimento de equipamentos urbanos e comunitrios
e induo da ocupao de reas edificveis14.
Como forma de resguardar os riscos de permitir-se a
urbanizao dessa rea o prprio plano diretor tratou de vedar a
construo de edifcios e condomnios, restando permitida apenas
edificao destinada habitao unifamiliar e proibiu expressamente
novos parcelamentos do solo. Tais proibies esto previstas at que
se estabelea um regime urbanstico para a rea, o que ainda no
ocorreu.
fato crucial que apresar de vedar edificaes que no
sejam unifamiliares na regio, ainda assim o plano diretor nada
carrega acerca da unidade de conservao, demonstrando um total
esquecimento com a rea. Sequer mencionada no plano diretor que
coloca a rea integralmente dentro do espao para urbanizao
preferencial.
Resta, portanto, uma dvida com relao ao plano
diretor: se ele prev a noo de urbanizar as confrontaes da
unidade de conservao, como o bairro na confrontao norte e o
balnerio na confrontao sul, ou se ele prev a urbanizao da rea
da unidade de conservao? Essas medidas no ficam claras e
especificadas no plano diretor, podendo vir a ser objeto de
discusses judiciais. evidente, entretanto, que a unidade de
conservao no pode ser objeto de urbanizao, fundamentado nas

269

legislaes estaduais e federais, em especial no prprio Sistema

Nacional de Unidades de Conservao.
de se salientar, ainda, que o mencionado regime
urbanstico dever, obrigatoriamente prever um tratamento especial
e diferenciado s reas confrontantes unidade de conservao que
esto inseridas dentro desta rea municipal de urbanizao
preferencial, uma vez que se trata de zona de amortecimento e
possui funo social crucial unidade de conservao objeto deste
estudo. Tais propostas, entretanto, ainda no foram apresentadas e,
como j mencionado, ainda no h um regime de urbanizao
aprovado.
3 CONCLUSO
Partindo das anlises conceituais de Unidade de
Conservao e zona de amortecimento se considera que a Unidade
de Conservao um espao territorial especialmente protegido com
o intuito de preservar determinada rea por sua relevncia ambiental,
histrica ou arquitetnica. Trata-se de um espao para preservao
criado pelo Estado mediante ato legal. A zona de amortecimento,
por sua vez, o espao geogrfico situado no entorno da Unidade de
Conservao, com relevante funo social na proteo da unidade.
A partir da anlise conceitual realizada na primeira parte
deste trabalho considera-se como correta a hiptese inicial de que o
Sistema Nacional de Unidades de Conservao estabelece uma
regulamentao efetiva ao artigo 225 da Constituio Federal de
1988. Neste sentido o Estado, responsvel pela criao da Unidade
de Conservao a partir de estudos prvios e da consulta pblica,
desapropria a rea tornando-a uma Unidade de Conservao e
definindo a sua delimitao.
a anlise de um estudo de caso, realizado na Unidade de
Conservao denominada de Parque Estadual de Itapeva, localizada
no Municpio de Torres/RS. O estudo de caso baseou-se em pesquisa
qualitativa, atravs de visitas peridicas ao local. As hipteses
principais apresentadas foram comprovadas, demonstrando que o
avano das cidades colocam em risco a rea da Unidade de
Conservao, assim como a zona de amortecimento totalmente
270

desrespeitada. No h, no caso estudado, qualquer restrio ao uso

da zona de amortecimento, e como se no bastasse a cidade, com a
criao de novos lotes urbanos, tem se inserido dentro da rea
destinada Unidade de Conservao.
A anlise iconogrfica realizada demonstra que o avano
da zona urbana do municpio de Torres/RS tem sido causador de
srio risco Unidade de Conservao estudada, revelando
problemas urbansticos na regio. O presente trabalho apresenta
algumas recomendaes ao municpio de Torres/RS:
a) Inserir a Unidade de Conservao no Plano Diretor
do Municpio;
b) Criar o regime urbanstico do municpio, previsto no
Plano Diretor do Municpio;
c) Ao criar o regime urbanstico definir a zona de
amortecimento da Unidade de Conservao de
delimit-la conforme a resoluo nmero 13/90 do
CONAMA;
d) Sugere-se inicialmente a delimitao elencada no
plano de manejo da Unidade de Conservao, que
prev uma zona de amortecimento inferior quela
prevista na mencionada resoluo;
e) Melhor fiscalizar as propriedades edificadas no
entorno da Unidade de Conservao.
Para a Secretaria de Meio Ambiente do Estado do Rio
Grande do Sul, que zela e fiscaliza o Parque Estadual de Itapeva
apresentam-se algumas sugestes:
a) aconselhvel a reviso do plano de manejo da
unidade, tendo em vista que algumas de suas
orientaes no so seguidas pelo parque, de modo
que caberia rev-lo nos aspectos prticos;
b) A reestruturao da rea de Camping inserida na
unidade, como forma de interao da sociedade com
a Unidade de Conservao e, principalmente, como
um meio de gerar educao ambiental e
conscientizao da populao vizinha;
271

c) A adequao da rea de camping s exigncias do

Ministrio Pblico na ao movida contra o Estado,
que culminou no fechamento da rea de camping.
Faz-se necessrio frisar e parabenizar o municpio de
Torres/RS pela coleta de lixo que permanece sendo realizada em
todas as pocas do ano nos bairros confrontantes com a Unidade de
Conservao, garantindo assim uma qualidade ambiental melhor
regio.
Por fim, o estudo de caso demonstrou os aspectos e
problemas sociais enfrentados pela Unidade de Conservao
comprovando a hiptese central de que, o maior risco s Unidades
de Conservao o avano desorganizado das cidades.
Conclui-se que as Unidades de Conservao representam a
melhor forma de criao dos espaos territoriais especialmente
protegidos, como meio de concretizar as determinaes do artigo
225 da Constituio Federal de 1988, representam um meio da
coletividade conservar o meio ambiente com a repartio do nus
necessrio para este fim. necessrio, ainda, que se imponha a
reduo dos riscos gerados pela sociedade moderna nos tempos
atuais, permitindo-se a responsabilizao com base no risco como
meio de garantir o meio ambiente ecologicamente equilibrado
tambm s futuras geraes. O dano ambiental futuro no pode ser
admitido na sociedade atual diante da impossibilidade de reparao
dos danos ambientais.
REFERNCIAS
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. Rio de Janeiro:
Lmen Jris, 1996.
CITYBRASIL. Disponvel em:
<http://www.citybrazil.com.br/mapas.htm>. Acesso em: 10/11/2010
ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. Secretaria Estadual de Meio
Ambiental. Disponvel em:
<http://www.sema.rs.gov.br/conteudo.asp?cod_menu=174>. Acesso
em 20/05/2012a.
272

_____. Decreto (estadual) n 42.009 de 12 de dezembro de 2002,

cria o Parque Estadual de Itapeva e d outras providncias. Dirio
Oficial do Estado de Mato Grosso do Sul, no 340, de 13 de dezembro
de 2002, p. 2-3, 2002. Disponvel em:
<http://www.al.rs.gov.br/legis/M010/M0100018.asp?Hid_IdNorma=
724&Texto=&Origem=1 >. Acesso em: 25 outubro 2015.
_____. Projeto Biodiversidade RS. Disponvel em:
<http://www.biodiversidade.rs.gov.br/arquivos/1162456914ucs.jpg>
. Acesso em: 20/05/2012b.
_____. Projeto Biodiversidade RS [2]. Disponvel em:
<http://www.biodiversidade.rs.gov.br/arquivos/1172476914ucs.jpg>
. Acesso em: 10/03/2015.
_____. Secretaria Estadual de Meio Ambiental. Disponvel em:
<http://www.sema.rs.gov.br/conteudo.asp?cod_menu=178>. Acesso
em 20/05/2012c.
FREITAS, Wladimir Passos de A. Constituio Federal e a
efetividade das normas ambientais. So Paulo: Revista dos
Tribunais. 2005.
GOOGLE MAPS. Disponvel em
<https://maps.google.com/>.Acesso 25/10/2015.
LEUZINGER, Mrcia Dieguez. Meio Ambiente: Propriedade e
repartio constitucional de competncias. So Paulo: ADCOAS,
2002.
MERCADANTE, M. Democratizando a criao e a gesto de
unidades de conservao da natureza: a Lei 9.985, de 18 de julho de
2000. Revista de Direitos Difusos, So Paulo. n. 5, Florestas e
Unidades de Conservao. 2001.
MUNICPIO DE TORRES. Disponvel em:
<http://www.torres.rs.gov.br/perfil/populacao no dia 15/09/2010.
Acesso 27/11/2010.
PEREIRA, P. F.; SCARDUA, F. P. Espaos territoriais
especialmente protegidos: conceito e implicaes jurdicas.
Ambiente & Sociedade, So Paulo. v. XI, n. 1. 2008.
273

SANTILLI, Juliana. Socioambientalismo e novos direitos: proteo

jurdica diversidade biolgica e cultural. So Paulo: Fundao
Peirpolis, 2005.
SERQUEIRA, Walter Rocha. A proteo de reas de interesse
ambiental e o ordenamento jurdico brasileiro. Frum de Direito
Urbano e ambiental FDUA, Belo Horizonte, ano 7, n. 37, 2008.
SILVA, Jos Afonso. Aplicabilidade das normas constitucionais. 6.
ed. So Paulo: Malheiros, 2003.
THEODORO JNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual
Civil. 42 ed., vol. I. Rio de Janeiro: Forense, 2005.
UFRGS - Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Localizao
do Municpio de Arroio do Sal RS. Disponvel em:
<https://www.lume.ufrgs.br/bitstream/handle/10183/28455/0007700
02.pdf?sequence=1>. Acesso em 15/09/2010.

274

Editado e impresso por:

www.editoraixtlan.com

facebook.com/editoraixtlan

275