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EM ORAMENTO E DIREITOS
ORAMENTO PBLICO
PARA A PROMOO DOS
DIREITOS HUMANOS
MANUAL DE FORMAO
EM ORAMENTO E DIREITOS
ORAMENTO PBLICO
PARA A PROMOO DOS
DIREITOS HUMANOS
1 EDIO
AUTORES
Alessandra Cardoso
Alexandre Ciconello
Cleomar Manhas
Iara Pietricovsky de Oliveira
Jos Antonio Moroni
Lucdio Bicalho
Nathalie Beghin
BRASLIA/2013
SUMRIO
INTRODUO
9
13
CAPTULO 1
EDUCAO POPULAR
23
CAPTULO 2
ECONOMIA
23
27
32
Mdulo 2.1.
Mdulo 2.2.
Mdulo 2.3.
37
CAPTULO 3
37
43
Mdulo 3.1.
Mdulo 3.2.
49
CAPTULO 4
49
53
59
84
Mdulo 4.1.
Mdulo 4.2.
Mdulo 4.3.
Mdulo 4.4.
87
Mdulo 4.5.
93
CAPTULO 5
93
98
103
Mdulo 5.1.
Mdulo 5.2.
Mdulo 5.3.
Os tributos
O sistema tributrio
A carga tributria
107
CAPTULO 6
111
CAPTULO 7
121
CAPTULO 8
NO DISCRIMINAO
121
128
131
144
Mdulo 8.1.
Mdulo 8.2.
Mdulo 8.3.
Mdulo 8.4.
Gnero
Violncia de gnero
Desigualdades raciais/tnicas e o oramento pblico
As perspectivas de gnero e raa no oramento pblico:
possibilidades de anlise das polticas pblicas
151
CAPTULO 9
PARTICIPAO SOCIAL
151
157
160
Mdulo 9.1.
Mdulo 9.2.
Mdulo 9.3.
Participao social
Controle social e espaos de participao
Transparncia governamental e acesso informao
ESTUDO DE CASO
ALERTA
(FIQUE DE OLHO!)
ATIVIDADES
SAIBA MAIS
SUGESTO DE LEITURA
FACILITANDO...
LOCALIZAO
CONCEITOS
14
15
16
18
18
18
18
23
23
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29
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31
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55
57
65
65
88
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114
124
126
126
127
131
133
134
136
138
154
154
154
154
159
160
167
EDUCAO POPULAR
POPULAR
HEGEMONIA
VISO DIALGICA
INTERSUBJETIVIDADE
AUTONOMIA
EMANCIPAO
MERCADORIA
ECONOMIA MERCANTIL
BURGUESIA
MERCADO
LIBERALISMO
CAPITALISMO
LUCRO
SALRIO
INOVAO
INSTITUIES
ESTADO
ESTADO NEOLIBERAL
ESTADO SOCIALISTA
ESTADO DO BEM-ESTAR SOCIAL
ESTADO DESENVOLVIMENTISTA
ESTADO NEOEXTRATIVISTA DESENVOLVIMENTISTA
PIB
CONHECIMENTO
EMPREENDEDORISMO
DIREITOS HUMANOS
POLTICA PBLICA
SOCIEDADE CIVIL
POLTICAS PBLICAS POPULARES E INTEGRADAS
AVALIAO
CONTROLE
ORAMENTO PBLICO
TRIBUTO PROGRESSIVO E TRIBUTO REGRESSIVO
INDICADORES DE DIREITOS HUMANOS
GNERO
SEXISMO
ESTERETIPO
DIREITOS REPRODUTIVOS
VIOLNCIA DE GNERO
FEMINICDIO
RAA E ETNIA
RACISMO
AES AFIRMATIVAS
DEMOCRACIA
DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
DEMOCRACIA DIRETA
CONTROLE SOCIAL
MOBILIZAR
ORAMENTO CIDADO
SAIBA MAIS
15 DESIGUALDADES
40 ALGUNS DIREITOS ELENCADOS NO PIDESC
42 OUTROS TRATADOS E DECLARAES INTERNACIONAIS
NO MBITO DOS DIREITOS HUMANOS
45 OUTRAS OBRIGAES DO ESTADO
56 ESFERA PBLICA
58 ALGUMAS DIMENSES DO ORAMENTO PBLICO
61 PARTICIPAO POPULAR J!
62 PROPOSTA ORAMENTRIA DO EXECUTIVO
63 O PARLAMENTO A CASA DO POVO
63 AUDINCIAS PBLICAS
63 LEI ORAMENTRIA ANUAL (LOA)
64 INFORMAES E DOCUMENTOS
ESSENCIAIS PARA ACOMPANHAMENTO
65 INFORME DE AUDITORIA
74 CONTINGENCIAMENTO DOS RECURSOS
75 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF)
96 PARA QUE SERVEM OS TRIBUTOS, AFINAL?
129 PRESENA DAS MULHERES NO PARLAMENTO
132 CONVENO DE BELM DO PAR
135 PRINCPIO DA NO DISCRIMINAO
138 DADOS ESTATSTICOS DESAGREGADOS POR RAA/ETNIA
144 PROPOSTAS PARA A IMPLEMENTAO DO PROGRAMA
DE AO DE DURBAN NA AMRICA LATINA E NO CARIBE
147 ROTEIRO DE ANLISE DE UMA POLTICA PBLICA A
PARTIR DAS PERSPECTIVAS DE GNERO, RAA E ETNIA
155 PATRIMONIALISMO
155 DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
158 DEMOCRATIZAO DA GESTO PBLICA
163 PARCERIA PARA GOVERNO ABERTO
164 O QUE PODEMOS CONSIDERAR POR DADOS ABERTOS?
ESTUDO DE CASO
104 O BRASIL E SUA INJUSTA ESTRUTURA TRIBUTRIA
110 BRASIL: O IMPACTO DA DVIDA PBLICA
E DOS JUROS NO ORAMENTO PBLICO
150 ORAMENTO MULHER: A EXPERINCIA DO CFEMEA NO BRASIL
156 UMA EXPERINCIA BRASILEIRA
161 OS CONSELHOS NO BRASIL
SUGESTO DE LEITURA
39 DECLARAO UNIVERSAL DOS DIREITOS HUMANOS
142 DECLARAO DA SOCIEDADE CIVIL SOBRE OS POVOS
INDGENAS E A POPULAO NEGRA NAS AMRICAS
148 ORAMENTO SENSVEL AO GNERO
INTRODUO
10
Social Watch, International Budget Partnership (IBP), Plataforma Dhesca Brasil captulo brasileiro da Plataforma Interamericana de Democracia, Desenvolvimento e Direitos Humanos (PIDDDH).
CAPTULO 1
EDUCAO POPULAR
Primeiramente, preciso situar a educao no campo dos direitos humanos, visto que ela
requisito fundamental para que as pessoas acessem outros direitos, em especial o direito cidadania. E o direito no deve ser restrito educao obrigatria ou educao formal: o direito
deve estar presente ao longo da vida e nos diversos espaos de convivncia.
A sociedade civil, os movimentos sociais tm uma longa tradio de trabalho com a educao popular. At porque a educao formal limitada e no d conta dos processos de conscientizao poltica capazes de demonstrar e superar os mecanismos que perpetuam nossas imensas
desigualdades sociais.
A construo e o desenvolvimento de processos educativos participativos so importantes
e necessrios para a troca de conhecimentos que favoream o amadurecimento das nossas democracias, com possibilidade de elevar as populaes marginalizadas condio de sujeitos
responsveis pela proposio e pelo controle social de polticas a elas destinadas.
Quando estimulamos processos educativos populares em comunidades, estamos demonstrando interesse em, de forma compartilhada, transformar as comunidades em donas de seus
prprios destinos e construtoras de processos mais amplos de cidadania, como a ampliao do
seu conhecimento e a melhoria das suas condies de vida.
O conhecimento promove a emancipao e, quando partilhado, promove a solidariedade. A forma como trocamos conhecimentos favorece a liberdade das comunidades na busca
de seus prprios caminhos e na construo de suas histrias. A educao popular ao longo
de sua trajetria tem se mostrado como o melhor instrumento para o descobrimento desses
caminhos.
Para Boaventura de Sousa Santos (2006),1 o conhecimento a conscincia cartogrfica do
caminho que vai sendo percorrido pelas lutas polticas, sociais e culturais que ela influencia
tanto quanto influenciada por elas.
13
A educao popular um tema que nos remete diretamente ao educador Paulo Freire,2
at porque, se ele no o seu criador, certamente o recriador do tema e seu fomentador.
Foi a partir dos seus escritos (especialmente de Educao como Prtica da Liberdade e da
Pedagogia do Oprimido) que a sistematizao das prticas e teorias acerca dessa abordagem
comeou a proliferar.
CONCEITOS
Os processos de educao popular nos permitem olhar para os tempos presente e futuro
no como dados, ou inexorveis, mas sim com a possibilidade de construirmos e constituirmos
nossos momentos e lugares onde nossas vozes possam fazer sentido, ecoar.
Essa abordagem valoriza a dimenso coletiva, alm de ser permeada por uma base poltica
promotora de transformaes sociais e instigadora de desejos de liberdade, justia, igualdade e
felicidade.
A nossa cultura tende a separar o popular e o erudito, com clara desvalorizao do saber
popular, em contraposio ao que se chama de cultura erudita ou clssica. E ns, educadores
populares, temos de desfazer essa dicotomia existente, valorizando e trazendo tona os saberes
14
Paulo Freire: educador e filsofo brasileiro com obra extensa sobre educao popular. considerado como um
dos educadores mais notveis na histria da pedagogia mundial.
MEJA JIMNEZ, Marco Ral. Sindicato e pedagogia: Rumo a uma escola enraizada na educao popular.
Trad.: Beno Fernandez, Iju: Uniju, 1989 (coleo educao; 9).
Conceito desenvolvido por Bordieu (um tipo de capital simblico) e expandido por Daniel Schugurensky,
designado como a capacidade de influenciar decises polticas.
populares ou os saberes preexistentes das pessoas e comunidades, por meio de trs perspectivas:
conscientizao, motivao de atitudes e criao de instrumentos de ao.
CONCEITOS
O que POPULAR?5
O conceito pode ser extrado das lutas dos trabalhadores por seus direitos, compreendendo-se popular como algo ou uma atitude que pode trazer consigo o incentivo
participao das comunidades, ou seja, um meio de veiculao e promoo para a
busca da cidadania, para a luta pelos direitos humanos. Populares como medidas ou
polticas para ampliao de canais de participao. Popular como todo tipo de atitude
que possibilite a tomada de deciso, ouvindo-se e implementando-se decises e proporcionando novas formas de interveno nos ambientes de vida. O popular, assim,
assume posicionamento poltico e filosfico diante do mundo, arrastando para si a
dimenso propositivo-ativa ao encontro dos direitos das pessoas com os direitos humanos. Popular como expresso de todo conjunto de atitudes em condies de assumir
as lutas do povo e voltadas aos interesses das comunidades, resgatando a viso da
mudana necessria para a melhoria do mundo e a conquista de direitos das pessoas.
A educao popular favorece o nosso amadurecimento como sujeitos de direito, pois promove a conscientizao e a liberdade, retirando os vus que nos impedem de perceber o que
realmente promove desigualdades.
SAIBA MAIS
sempre importante fazer uma reflexo com os participantes das oficinas sobre
o que cada um e o grupo entendem por desigualdade e quais so os mecanismos
promotores de desigualdades.
Compreenso extrada da pesquisa realizada no ano de 2003, em vrios movimentos sociais, no Estado da
Paraba, coordenada pelo prof. Jos Francisco de Melo Neto e vinculada ao Programa de Iniciao Cientfica da
Universidade Federal da Paraba (UFPB).
15
Procuramos, ento, trazer para o centro da roda o sentido poltico da educao; no entanto,
a transformao promovida pelos processos desencadeados sempre transformao coletiva,
pois a educao popular no pretende ser uma atividade pedaggica para uma pessoa ou vrias
pessoas, mas sim com as pessoas, trocando saberes e vivncias e compartilhando experincias,
com vistas a compartilhar poderes.
FIQUE DE OLHO!
Sujeito histrico
S para reforar conceitos: os processos educativos participativos objetivam construir conhecimento coletivamente, demonstrando que historicamente nossas sociedades foram edificadas por poucos detentores de poder, que usufruram e usufruem dos bens pblicos como se
fossem privados. Estes poucos so detentores do que chamamos de poder hegemnico.
CONCEITOS
16
GADOTTI, Moacir. Educao formal/no formal. Fonte: <http://siteantigo.paulofreire.org/pub/Institu/SubInstitucional1203023491It003Ps002/Educacao_formal_nao_formal_2005.pdf>. Acesso em maro de 2012.
FACILITANDO...
A concepo humanista e libertadora da educao concebe o ser humano como ser histrico,
desmistifica a realidade, razo pela qual no teme o seu desvendamento. Em lugar do ser humano coisa, adaptvel, luta pelo ser humano-pessoa, transformador do mundo.7
Ainda hoje, a dependncia econmica fator relevante para a maioria das naes. A dominao por oligarquias e foras patrimonialistas e hegemnicas ainda impede que as riquezas e
os conhecimentos sejam distribudos de acordo com os princpios da justia social, promovendo
o enfrentamento ao grave problema da excluso social.
A questo que agora enfrentamos consiste em saber se aqueles que levam milhares de seres
humanos condio de objetos podem ser eles mesmos realmente sujeitos. Ningum pode ser
autntico sujeito se probe que outros o sejam.8
FREIRE, Paulo. Pedagogia do Oprimido. 17 ed., Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1987.
Idem.
Idem.
17
CONCEITOS
Na VISO DIALGICA, conhecimentos so construdos socialmente na interao com o outro. No h um sbio educador que de forma unilateral nos ensina, enquanto passivamente aprendemos. Somos sujeitos na troca de conhecimentos.
O processo dialgico pressupe INTERSUBJETIVIDADE, ou seja, o processo
acontece entre sujeitos, coletivamente.
O processo de tomada de conscincia acontece de dentro para fora, sendo ns, os/as educadores/as, os/as facilitadores/as da aquisio da criticidade. A conscientizao , ento, a insero crtica na histria, o fazer histria com intencionalidade, visando apropriao do espao
no mundo, com maior respeito diversidade e maior democratizao cultural e poltica.
FIQUE DE OLHO!
18
A educao popular como instrumental de troca de conhecimentos e construo de solidariedade, reduzindo as distncias entre polticas pblicas,
oramento e movimentos sociais
A partir da dcada de 1990, com a queda do muro de Berlim, houve o fortalecimento do
neoliberalismo, que tomou conta de vrios pases, consolidando a imagem de que havamos
chegado ao modelo ideal, finalizado, e por isso no adiantava nos mobilizarmos, visto que o
Estado estava pronto e acabado.
Naquele momento, ns nos afastamos das grandes utopias, como o socialismo, por exemplo. A educao popular foi intensamente bombardeada, especialmente pelas universidades.
Porm, os movimentos populares, em diversos lugares do planeta, continuavam a se articular e,
sua maneira, a se capacitar para os enfrentamentos necessrios.
Apesar (e em consequncia) do neoliberalismo e da desconstruo terica e utpica promovida por seus defensores, a sociedade tornou-se mais complexa e a necessidade de instrumentais de mediao entre os diferentes grupos tornou-se ainda mais real.
Em meio a esse aparente caos, a voz das comunidades perifricas precisava ressoar, fazer eco.
A educao popular, mesmo com resistncias, continuou a ser a estrada a ser seguida, buscando
diminuir as distncias e transformando o conhecimento, por meio da troca, em solidariedade.
Atualmente
A partir do final do sculo passado e, especialmente, do incio do sculo XXI, alguns acontecimentos foram decisivos para a mudana de rota na conjuntura, entre eles a eleio de Lula
no Brasil e de vrios outros lderes, em especial nos pases da Amrica Latina, considerados
politicamente com posies esquerda.
Os movimentos sociais que originalmente estiveram na linha de frente para a eleio desses
governos agora estavam vendo muitas de suas lideranas ocuparem lugares-chave nas administraes. Isso significou uma nova etapa na educao popular da Amrica Latina, trazendo consigo a perspectiva de um processo democrtico popular.
Muitos autores, em especial aqueles ligados ao Conselho de Educao de Adultos da Amrica
Latina (Ceaal), debatiam a necessidade de ressignificao ou refundao da educao popular, a
partir de um entendimento de que o contexto influencia na formao, at porque se acreditava
ou se acredita que os processos formativos contriburam para a construo do momento poltico.
No entanto, muitos desses governos deixaram a desejar no que diz respeito ao processo
de emancipao daqueles que sempre estiveram nas margens ou daqueles que fazem parte da
base da pirmide, pois repetiram prticas liberais excludentes, alm de terem cooptado vrias
lideranas importantes aos movimentos sociais.
No Brasil, por exemplo, tentaram levar a responsabilidade pelos processos de educao popular para dentro do governo, retirando a autonomia da sociedade organizada em protagonizar
19
os processos formativos. A inteno era boa, pois quiseram, at mesmo, transformar a educao
popular em lei; contudo, boas intenes apenas no resolvem imbrglios.
Alm disso, quando se leva para dentro dos governos os movimentos e seus instrumentos,
h um processo de desmobilizao e cooptao, impedindo que a crtica necessria seja feita,
facilitando que os governantes fiquem liberados de uma avaliao profunda.
A existncia de uma grande parcela populacional em situao de pobreza no Brasil, embora sejamos a sexta potncia mundial, afirma a necessidade de uma educao popular comprometida com a transformao social, para que em todos os cantos encontremos pessoas e grupos
comprometidos com prticas libertrias e educadoras.
As metodologias que permitam e contribuam para a construo de uma sociedade participativa, com justia social, devem buscar o fortalecimento da comunicao entre seus diferentes
atores, favorecendo a participao em p de igualdade dos grupos marginalizados e excludos.
FACILITANDO...
3)
4)
5)
Para uma boa troca, preciso que tenhamos diversidade de mtodos e instrumentais metodolgicos.
No podemos achar que as metodologias so suficientes para dar conta do processo de aprendizagem e conscientizao. Os contedos tm tanta importncia
quanto a forma de transmisso.
Devemos buscar o entendimento das dimenses culturais, afetivas, msticas e
religiosas dos atores sociais envolvidos.
Ns, educadores, devemos explicitar e trocar com as pessoas com as quais estamos trabalhando os nossos projetos intenes, sonhos, utopias, ou seja, o que
nos motiva a estar neste lugar, fazendo esta troca. Esta interao necessria para
que se estabelea a confiana mtua.
No podemos nos esquecer de que as comunidades onde a formao est ocorrendo que so as protagonistas.
No podemos nos esquecer ainda de que a educao popular deve ser estruturante do
modo de participao para a organizao de um trabalho poltico que abra caminhos para a
conquista da liberdade e dos direitos. Por isso, conforme dissemos l atrs, a reflexo sobre a
ao importante para que esta seja de fato efetiva.
Ao
20
Reflexo
Ao
Dessa forma, percorreremos o caminho do aprofundamento e amadurecimento da democracia, com controle democrtico realizado por uma sociedade fortalecida e permeada por forte
cdigo de tica.
E um dos caminhos de construo dessa nova subjetividade o da educao popular.
Devemos desencadear infinitos processos educativos populares que permitam a sada das caixinhas imobilizadoras. A educao popular em si favorece a participao.
FIQUE DE OLHO!
21
CAPTULO 2
ECONOMIA
A troca muito antiga na histria da humanidade, mas nunca antes da nossa poca ela
dominou todas as relaes. A produo para a troca demorou a se tornar dominante e isso aconteceu primeiro na Europa ocidental, onde antes de existirem os pases que conhecemos havia
apenas grandes feudos (faixas de terra onde camponeses ou servos trabalhavam sob as ordens
23
de senhores que eram todo o poder e a lei). Quando a Amrica foi descoberta, esse modo de
produo, intitulado feudalismo, j estava em crise, e a prpria necessidade de descobrir novas
terras, com as grandes navegaes, tem a ver com essa crise.
O crescimento das trocas tambm fazia parte da mudana na economia da poca e, por
isso, no cabia nas relaes antigas. O curioso que na Amrica tambm houve grandes fazendas com senhores poderosos, mas ento o desenvolvimento das trocas, o comrcio mundial, j
era tamanho que estes no eram parecidos com os senhores feudais, pois eram de um tipo novo,
burgueses, que j ganhavam dinheiro (e no produto do trabalho de camponeses) comprando
e vendendo. Comprando inclusive gente escravos usada para produzir mercadorias (acar,
algodo e outras, conforme a regio) para outros burgueses controladores das trocas na Europa.
CONCEITOS
Ento, s produzimos mesmo para o mercado quando no produzimos mais de modo forado, sendo servos ou escravos. Isso significa que somos livres e independentes numa sociedade
em que o mercado domina? De certo modo sim, e quanto mais atrs no tempo, quando o mercado comeava a se tornar dominante, mais produtores livres e independentes podiam vender o
seu produto no mercado e manter assim a sua liberdade.
CONCEITOS
MERCADO espao das trocas, onde quem procura uma mercadoria vai negociar com quem est ofertando-a. Ele regrado por acordos (herdados ou construdos)
e onde certos interesses predominam. Pode ser mais desregulado ou mais controlado
por segmentos poderosos ou mesmo mais ordenado pelo Estado.
24
e subordinassem outros. Mas o que a histria tem mostrado que o mercado tambm uma
instituio construda com regras que espelham interesses, que nunca partem do zero, mas de
alianas herdadas.
CONCEITOS
LIBERALISMO doutrina ou conjunto de crenas que defende a liberdade do indivduo acima de tudo. A lei deve existir apenas para que a liberdade de um no fira a
do outro, mas deve evitar dizer aos indivduos o que fazer, evitando inclusive proteger
uns de outros. Em um modelo liberal no h espao para o Estado de Bem-Estar Social. No mximo, aceita-se que o Estado cuide dos mais pobres, por meio de polticas
focalizadas, e incentive a filantropia. Aqueles que acreditam que o mercado por si s
garantiria a mxima liberdade e igualdade so os chamados liberais.
Assim, o mercado ideal nunca existiu e a desigualdade inicial s fez crescer com o desenvolvimento das trocas. Tanto que houve um momento em que grandes massas de produtores
independentes foram desapropriados de suas terras, tendo de vender o seu trabalho no prprio
campo ou nas cidades. Foram os chamados enclosures (cercamentos) na Inglaterra, pas pioneiro
no capitalismo. A agricultura comercial foi assim, aos poucos, selecionando os mais fortes, pois
precisava das terras e da mo de obra subordinada aos proprietrios do capital.
CONCEITOS
CAPITALISMO Sistema econmico e social predominante na maioria dos pases industrializados ou em fase de industrializao. Neles, a economia baseia-se na
separao entre trabalhadores juridicamente livres, que dispem apenas da fora de
trabalho e a vendem em troca de salrio, e capitalistas, os quais so proprietrios dos
meios de produo e contratam os trabalhadores para produzir mercadorias (bens dirigidos para o mercado) visando obteno de lucro.
O objetivo era elevar a produtividade do sistema como um todo produzir mais, aumentar
a riqueza, tirar o mximo proveito de cada fator de produo para contratar os demais e receber
o lucro que aumentaria o capital desses proprietrios. Estes so os que saram na frente impulsionados por fatores como herana e relaes com o antigo sistema de poder. So os chamados
proprietrios dos meios de produo (capitalistas), que no precisam se vender, j que podem
comprar o trabalho alheio pagando-lhes um salrio e fazendo esse trabalho render muito
mais sob sua tutela.
Portanto, ao contrrio do que muitos pensam, o capitalismo nasceu no campo e no nas
cidades. a plantao de alimentos que ser a primeira produo voltada para o mercado.
25
CONCEITOS
LUCRO remunerao obtida pelo capitalista quando consegue vender o excedente de mercadorias que produziu com a ajuda dos trabalhadores. Ou seja, com essa
venda ele paga os salrios e outros custos e ainda lhe sobra um valor em dinheiro, que
seu lucro.
SALRIO preo pago pela fora de trabalho mediante um contrato com o trabalhador, que a vender por certo tempo (semana, ms), numa certa jornada (8, 10, 12
horas ou mais, como foi no incio do capitalismo).
Para que isso ocorresse, na Europa ocidental, pequenos proprietrios foram expulsos ou
mantidos como servos de uma nova agricultura comercial e no de uma velha agricultura feudal.
Neste momento tambm, promoveu-se o grande negcio do trfico de escravos africanos para
dar conta da agricultura comercial nas Amricas.
Mas, ento, de onde surge a indstria capitalista? Depois que a agricultura j capitalista
produzindo cada vez mais produtos com menos trabalho que ela pode mandar o excesso
de trabalhadores para as cidades. No entanto, eles no vo se transformar da noite para o dia em
trabalhadores assalariados de grandes fbricas, porque no existiam ainda grandes fbricas, mas
tornar-se-o artesos organizados em corporaes de ofcios.
As grandes fbricas nasceram, de novo, no campo. Foram as grandes manufaturas do campo que, ao produzirem mais barato que os artesos das cidades, roubaram seus mercados. Os
que perderam nessa concorrncia puderam ento ser assalariados pelos que ganharam e, assim,
as manufaturas se estabeleceram tambm nas cidades.
Mas essa histria acontece assim em toda parte? Claro que no! Existem diferenas entre as
histrias dos pases e at mesmo entre regies do mesmo pas. E quem veio na frente acaba por
traar, ou ao menos limitar, o caminho de quem vem atrs. Mas o resultado a vitria da grande
produo voltada para o mercado na agricultura e na indstria e, para tanto, formas antigas primeiro se adaptam (como o escravismo) e depois tm de desaparecer em busca de formas mais
modernas que ampliem o poder do capitalismo.
A humanidade j sabia antes do capitalismo que dividir e combinar o trabalho o torna mais
produtivo, mas no capitalismo essa diviso ao no se estabelecer pela fora no tem limites.
Se muita gente fica o tempo todo querendo descobrir um jeito de fazer algo melhor, mais rpido,
mais barato, para poder vender mais, essa corrida possibilita que se descubra a todo o momento
um jeito novo de fazer. Esse modo novo de fazer a inovao.
J dissemos que o capitalismo no nasce com a Revoluo Industrial: ele a promove. A
mesma manufatura que destruiu o artesanato e as corporaes de ofcios tem de ser agora destruda. A manufatura, por mais que inovasse e combinasse os trabalhos de todos do modo mais
produtivo, tinha um limite no cansao e no esgotamento mesmo dos trabalhadores. Naquela
poca se colocavam as pessoas para trabalhar at cair, mas cadas elas no produziam mais. J
as mquinas no se cansam.
26
CONCEITOS
Contudo, elas s so inventadas quando as tarefas passam a ser to divididas que at uma
mquina consegue fazer aqueles movimentos simples e repetitivos. As primeiras mquinas a se
espalharem no so as mais complexas, so as mais baratas, so aquelas que j foram produzidas por mquinas e no por artesos estas j at podiam existir antes, mas no eram comerciais, no poderiam baratear a produo.
O capitalismo que temos hoje produz cada vez mais com mais mquinas e menos trabalho!
E ainda continua a inventar mquinas novas a partir da diviso do trabalho e da simplificao das
tarefas. Seria impossvel inventar o computador antes de os homens inventarem um jeito de dizer
sim e no com os nmeros 0 e 1 e passarem isso para sinais eltricos que os computadores leem.
Produzir mquinas por meio de mquinas inovar cada vez mais, porm gera distores,
pois os pases com maior capacidade de pesquisa e inovao avanam mais e se tornam mais
desenvolvidos do que outros com menor capacidade. Cada mquina dessas, importadas, tem
muito mais trabalho e valor agregado do que os produtos de exportao dos pases menos desenvolvidos, isto , geram maiores lucros.
Ento, resumindo, tudo comea com a mercadoria e tudo acaba por virar mercadoria no
capitalismo, visto que o capitalismo uma economia mercantil desenvolvida, em que tudo se
traduz nisso, inclusive o trabalho e mesmo o capital. Como pode o capital ser tambm mercadoria? Quando o capital inicial de um negcio qualquer no vem de uma riqueza herdada das
sociedades que morreram para dar lugar ao capitalismo (como os ganhos dos escravocratas),
porque ele foi conseguido no mercado.
27
Isso significa que h uma luta por regular o mercado, travada em grande parte dentro da
mais importante das instituies, o Estado. o Estado que ir dizer se e quando, por exemplo, os
direitos de uns esto ou no prejudicando os direitos de outros. Isso no significa que o Estado
seja neutro, porque em uma sociedade capitalista ele tem de garantir o principal, que defender
o direito de propriedade. Ou seja, a propriedade privada que aqui sagrada, o que significa
que ningum (ou muito pouca gente) a questiona.
O conceito de funo social da propriedade, previsto na Constituio brasileira de 1988, e
mais modernamente o conceito de funo socioambiental da propriedade que a insere dentro
da perspectiva do interesse pblico, da promoo dos direitos humanos, da igualdade e da sustentabilidade encontram diversas resistncias para que sejam implementados em um Estado
ainda dominado pelos interesses do capital.
Se questionssemos de onde vm a propriedade de uns e a no propriedade de outros descobriramos o que j descobrimos na primeira seo, que: (1) para que as economias mercantis
se desenvolvessem, as formas mais variadas de propriedade comunal (das comunidades) tiveram de desaparecer para dar origem aos proprietrios privados independentes (os produtores/
vendedores de mercadorias); e (2) logo depois, essa propriedade que cada um tinha e que
permitia que eles fossem assim independentes teve de desaparecer tambm, ou seja, teve de
ser concentrada nas mos de alguns, para que estes pudessem comandar os trabalhos dos que
tinham perdido sua propriedade.
CONCEITOS
INSTITUIES podem ser organizaes com estruturas fsicas ou apenas conjuntos de regramentos que no estejam sequer escritos, desde que ambos se firmem ao
longo do tempo como importantes instrumentos para ordenar a vida social em geral
e, no caso das instituies ligadas produo e s trocas, a vida econmica. Bancos,
universidades e igrejas so exemplos de instituies. O mercado ele mesmo uma
instituio no capitalismo e , por sua vez, regrado por vrias instituies dentro e fora
dele, sendo a maior delas o Estado.
ESTADO existe teoricamente para ordenar os conflitos e os poderes, no de
forma neutra, mas buscando a promoo dos direitos humanos, a justia social e o
equilbrio social, ou seja, excesso de descontentamento acarreta a desobedincia das
regras e pode colocar em risco o prprio Estado. Assim, o Estado deve regular a defesa
nacional, o poder de polcia, a justia, a educao e a sade, etc. Tambm o Estado
que regula a vida econmica e o funcionamento dos mercados.
A ideia de regular o mercado e as noes de que forma e em que intensidade o Estado deve
intervir no so consensuais. H, para simplificar, dois extremos nenhuma regulao ou total
regulao e um bloco intermedirio nada coeso (ou seja, com muitas nuances).
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Assim, existe a posio liberal que, em geral, defende que no necessria regulao alguma: so os crentes no funcionamento da famosa mo invisvel do mercado, ou seja, se deixado
prpria sorte, o mercado entrar em equilbrio, sem crises, sem desemprego, sem preos altos
demais de um lado ou baixos demais de outro. Tudo por conta da livre concorrncia. Esta posio nunca foi to pura antes do Estado neoliberal, que o que predomina desde a crise dos
demais Estados nos anos 1980 e que ainda vigora na grande maioria dos pases desenvolvidos
ocidentais.
Um exemplo da consequncia da desregulamentao dos mercados pode ser observado
com a crise do sistema financeiro internacional em 2008, quando o desregulado sistema financeiro norte-americano entrou em colapso, devido falta de escrpulos e ganncia de bancos
e agentes financeiros. O resgate aos bancos se deu por meio de recursos pblicos de diversos
Estados nacionais, ou seja, dinheiro pblico proveniente dos impostos pagos por milhes de
cidados, para salvar o mercado financeiro. A mo invisvel do mercado novamente se apropriou dos recursos pblicos em razo da falta de regulao.
H, no outro extremo, os estatistas ou os defensores do Estado socialista, que acreditam
que o Estado no s pode como deve controlar o processo produtivo como um todo e ser ele
mesmo o proprietrio de empresas e bancos.
CONCEITOS
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30
CONCEITOS
ESTADO NEOEXTRATIVISTA DESENVOLVIMENTISTA Nesse modelo se mantm o estilo de desenvolvimento baseado na apropriao dos recursos naturais (petrleo, minrios, commodities agrcolas), que, por sua vez, alimenta uma trama produtiva
escassamente diversificada e concentrada em alguns poucos grupos empresariais.
Esse modelo gera uma economia muito dependente da capacidade de insero
internacional dos pases (leia-se: empresas) como provedores de matrias-primas. Nesse novo extrativismo, os Estados desempenham um papel mais ativo, nacionalizando
empresas (como na Bolvia e na Venezuela, por exemplo) e/ou estabelecendo parcerias
pblico-privadas com caractersticas que variam de situao para situao e de pas para
pas como no Brasil, onde o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES) financia com juros subsidiados grandes corporaes, como a mineradora Vale.
H uma forte imbricao entre governos, em seus diferentes nveis, com empresas transnacionais e/ou empresas privadas controladas por elites nacionais. Em alguns
casos, os governos proveem substantivo suporte financeiro ou incentivos economicamente sedutores (na forma de iseno de impostos, etc.), facilitando a instalao,
modernizao e expanso de empresas e conglomerados empresariais nos pases.
O Produto Interno Bruto (PIB) desses pases pequeno e tende a ficar assim. Nos pases
desenvolvidos, h melhor distribuio de renda, salrios mais altos e tambm bastante crdito,
o que aumenta o consumo dos trabalhadores e torna o ciclo de crescimento mais vigoroso. No
entanto, preciso que se diga que o modelo hegemnico de desenvolvimento perverso e
multiplicador de desigualdades, no apenas de renda, como tambm de oportunidades: educacionais, habitacionais, sanitrias, territoriais, geracionais, raciais, de gnero, etc.
Em resumo, no capitalismo, a produo social (todos colaboram) e ilimitada, mas a apropriao privada e limitada. E o desejo privado (de cada empresa capitalista) de lucrar o mximo
competindo entre si e calculando suas decises baseadas em meras expectativas do que os outros
vo fazer, sem mediao de algum rgo que pense no que melhor para todos, resulta nas crises.
CONCEITOS
PIB sigla de Produto Interno Bruto, ou seja, o somatrio monetrio (ou seja, em
dinheiro) das riquezas de um pas (ou tambm regio ou municpio). rgos do governo
calculam a renda nacional de um ano para outro e obtm o que se chama de Produto
Interno Bruto. Para um bom clculo do PIB, no se pode fazer dupla contagem. Por
exemplo: a farinha que est no po s pode ser contada uma vez. No clculo do PIB
est includo tambm o saldo das transaes comerciais entre os pases. Assim, faz parte
da riqueza nacional tambm aquilo que produzimos aqui e vendemos para fora ou exportamos, menos as riquezas que compramos de fora ou importamos. (Se dividirmos o
PIB pelo nmero de habitantes do pas, temos o que chamamos de PIB per capita, que
equivale renda mdia por habitante).
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Globalizao
Apesar de parecer um fenmeno moderno, num certo sentido, a globalizao coisa antiga, passando por diversas fases. Em sua fase colonial, ela nasce junto com o capitalismo quando
as primeiras naes comerciais j estavam alargando os mercados da poca, indo buscar riquezas em colnias distantes para ganhar vendendo-as como mercadorias nos mercados europeus.
Mas, como vimos, esse ganho comercial no era lucro ainda, pois dependia dos favores de um
rei, de um papa ou de outros poderes ainda no exclusivamente econmicos. A fase liberal
inaugura-se quando a Inglaterra descobriu que podia passar frente de holandeses, espanhis e
portugueses, ganhando os mercados de colnias que eram deles apenas porque produziam mais
barato uma srie de mercadorias que j manufaturavam internamente. Desde ento, todas as barreiras, tratados, etc. vo aos poucos caindo por terra. Por isso, a Inglaterra era a grande propagadora do liberalismo comercial (e, de quebra, de outros que vinham junto, como a defesa do fim
da escravido), abrindo seus mercados para todos, abolindo impostos e taxas de importao,
porque tinha muito o que exportar para todos. Essa foi, digamos, a segunda fase da globalizao
e teve as suas regras e instituies e durou at a Primeira Grande Guerra, no incio do sculo XX.
Veio, ento, a fase de globalizao, no ps-guerra, com bastante regulao e diviso. Isso
porque, depois da Segunda Grande Guerra, muitos pases se voltam para si, muitas ex-colnias
tornam-se independentes, o bloco socialista se fecha, o bloco liberal muda de liderana e no
mais to liberal. Os novos lderes, os Estados Unidos, j tm um mercado global nas mos,
contando s com eles e seus vizinhos.
A fase atual ou globalizao neoliberal se explica, ao mesmo tempo, por um grande sucesso e um relativo fracasso. O grande sucesso o prprio crescimento da economia mundial nos
chamados anos dourados que vai dos ltimos anos da dcada de 1940 aos primeiros anos da
dcada de 1970. Como resultado desse desenvolvimento, as empresas cresceram e investem
mundo afora, comprando e produzindo em fbricas espalhadas por todos os lugares. Exatamente
por conta de o Estado do Bem-Estar Social proteger mais os trabalhadores dos pases mais desenvolvidos, as empresas procuram os salrios mais baixos e as menores exigncias nos pases
menos desenvolvidos.
As facilidades trazidas pelas novas tecnologias de comunicao possibilitam tirar dinheiro
de um mercado e colocar em outro com uma ordem telefnica ou um aperto na tecla do computador. As facilidades com os transportes permitem levar maquinrio e fbricas inteiras para
qualquer lugar. O relativo fracasso que o Estado (seja o do bem-estar, seja o desenvolvimentista, seja o socialista) que ajudou a montar todo esse crescimento estava falido em quase toda a
parte e s tinha o reconhecimento social das camadas mais pobres; os mais ricos, uma vez bem,
acharam que sem o Estado podiam ficar melhor ainda.
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de subsistncia, comercial ou at a moderna agroindstria? E quem produz? Pequenos produtores com suas famlias ou grandes fazendeiros com seus pees assalariados? E esses grandes so
nacionais ou estrangeiros? Esto na regio h muito ou pouco tempo? Se for utilizada mo de
obra assalariada, ela fixa ou mvel? Qual o nvel dos salrios e de escolaridade? Quais so
as tcnicas de manejo usadas? Mais qumicas e nocivas natureza ou h estudos para diminuir
o dano ambiental? Privilegiam a produo orgnica e a agroecolgica?
Sendo a indstria a atividade predominante, ela produz bens de consumo ou bens de
produo? Quais? Compra os insumos e as matrias-primas dentro ou fora da regio? De
onde? E a tecnologia utilizada desenvolvida na regio, no pas ou se importam mquinas
e pronto? Elas so muitas e pequenas ou poucas e grandes? Nacionais ou estrangeiras? E os
trabalhadores do cho de fbrica so muitos ou poucos? Mais ou menos qualificados? E os
trabalhadores de escritrio esto na regio ou ficam em outra? E essas indstrias so muito ou
pouco poluentes?
Sendo predominantes os servios, de que servios se tratam? Telemarketing, construo
civil, servios mdicos, comrcio em geral. Tambm aqui se tratam de pequenas ou grandes empresas? E quem executa os servios financeiros? H bancos regionais ou s filiais de
grandes bancos nacionais e estrangeiros? E s existe essa alternativa de crdito? A regio
bem servida de ofertadores de servios de educao, sade, cultura? So de alto ou de baixo
custo? E o Estado aparece na regio como prestador de servios ou no? De qualidade ou
no? Quais?
Qual a relao da comunidade com o Estado? O que vocs conhecem dele s o aspecto
cobrador de impostos ou fornecedor de servios ou protetor de direitos ou poder de polcia ou
fiscalizador das leis ou organizador de conselhos de discusso e/ou execuo de polticas (como
os conselhos de sade, escolares e outros) ou planejador/fomentador das atividades econmicas
ou empregador?
Os potenciais de uma regio, por mais que estejam relacionados com as dotaes de recursos naturais, no so s um resultado do que Deus ps ali. A maior riqueza est na nossa
capacidade de trabalho. Hoje comum chamar a ateno para o potencial inovador [ver inovao] ou empreendedor das pessoas, mas para que sejamos empreendedores e/ou inovadores
temos de ter acesso ao conhecimento.
CONCEITOS
CONHECIMENTO tudo o que envolve pensar, pesquisar, saber. Muitas vezes se confunde conhecimento com informao, mas o conhecimento real implica
relacionar informaes, adapt-las a situaes novas, contextualizando-as. Tudo isso
porque o mais importante usar as informaes para resolver problemas. O conhecimento , assim, tudo o que aumenta a nossa capacidade de resolver problemas. No
entanto, muitas vezes, para resolver um problema criam-se outros... Desde que eles
sejam procedentes, ou seja, se originem do problema concreto que instigou o conhecimento, ento esse problematizar tambm faz parte do conhecer.
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CONCEITOS
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CAPTULO 3
DIREITOS HUMANOS:
CONCEITO E
CONTEXTUALIZAO
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Assim, a luta pelos direitos est intrinsecamente relacionada com a busca pela justa redistribuio dos recursos pblicos e pelo reconhecimento das identidades. Trata-se de um movimento dinmico de lutas e avanos que eleva progressivamente as nossas sociedades a novos
patamares de liberdade, igualdade, respeito e dignidade.
O moderno conceito de direitos humanos, forjado aps a Segunda Guerra Mundial, incorporou parte dos valores morais, filosficos, libertrios e religiosos como a ideia de igualdade,
justia, liberdade, sustentabilidade, dignidade humana que a humanidade construiu por sculos. Esses valores foram codificados, sistematizados e incorporados no conceito de direitos
humanos, constituindo no apenas um discurso poltico ou uma ideia, mas sim um sistema de
direito positivo internacional e nacional, que cria obrigaes para os Estados nacionais e para a
comunidade internacional.
O Estado o principal responsvel por assegurar o cumprimento dos direitos. Todos os seus
rgos e poderes devem atuar em conjunto com o objetivo central de garantir uma vida com
dignidade para todos e todas.
O Estado deve atuar diretamente, de modo a no violar os direitos de seus cidados/s,
assim como deve implementar polticas e servios pblicos. O Estado tambm deve atuar indiretamente, na regulao do mercado e de comportamentos privados (como no caso da violncia
domstica e da criminalizao do racismo), de modo a corrigir distores e garantir a proteo
aos grupos e s populaes com histrico de discriminao ou vulnerabilidade.
Cabe ressaltar que a igualdade e a no discriminao so princpios fundamentais que
compem o conceito de direitos humanos. Todos nascem iguais em dignidade e direitos. Contudo, nas desiguais sociedades latino-americanas, o patriarcalismo, o sexismo e o racismo ainda
persistem. Isso possibilita que as mulheres, os/as indgenas, o segmento LGBT, os/as negros/as
tenham maiores dificuldades de acessar direitos em razo do preconceito e de um histrico de
discriminao e excluso.
FIQUE DE OLHO!
O objetivo deste captulo proporcionar aos/s participantes da oficina a apropriao dos conceitos de direitos humanos e das obrigaes do Estado. A ideia que
os/as participantes possam olhar o mundo, sua realidade, o Estado e o oramento
pblico a partir da lente dos direitos humanos.
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Utilizar os direitos humanos como um marco conceitual para a anlise do oramento pblico significa considerar os compromissos que os Estados nacionais assumiram internacionalmente em tratados e convenes.
Os tratados internacionais so inicialmente debatidos em um foro internacional, como, por
exemplo, a Organizao das Naes Unidas (ONU) ou a Organizao dos Estados Americanos
(OEA). Por vezes, so necessrios anos de debate para que os pases possam chegar a um acordo
sobre o contedo a ser aprovado. Uma vez firmado na esfera internacional, os Estados podem
ou no ratific-los. Isso significa que, uma vez que um tratado ou uma conveno internacional
ratificada por um pas, o texto se transforma em uma lei nacional.
No caso brasileiro, a Emenda Constitucional n 45, de 2004, foi ainda mais abrangente,
dispondo que os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos que forem
aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos
dos respectivos membros, sero equivalentes s emendas constitucionais (art. 5, LXXVIII,
pargrafo 3).
Os compromissos em direitos humanos estabelecidos internacionalmente derivam, em
grande parte, do disposto na Declarao Universal dos Direitos Humanos, firmada no mbito da
Organizao das Naes Unidas em 1948.
SUGESTO DE LEITURA
A Declarao elencou um conjunto de direitos a que todo ser humano deveria ter acesso a
fim de gozar de uma vida livre e digna. So eles: direito vida, liberdade, segurana pessoal,
propriedade, a votar e a ser eleito, ao trabalho, ao lazer, sade, alimentao, habitao,
seguridade social, educao, cultura, etc.
Esses direitos so os chamados direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais, que
influenciaram a elaborao de diversas constituies e a legislao de vrios pases. Ou seja,
por direitos humanos entende-se um conjunto de direitos, em constante evoluo, que inclui
tambm os direitos sexuais, reprodutivos e ambientais (previstos nas constituies dos pases,
bem como em outras normas nacionais e internacionais).
A Declarao trouxe alguns princpios importantssimos para o campo dos direitos humanos e para os sistemas de proteo de direitos internacionais e nacionais.
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SAIBA MAIS
Durante a Guerra Fria, os pases do bloco capitalista, em geral, ratificaram apenas o Pacto
dos Direitos Civis e Polticos e os pases do bloco comunista ratificaram apenas o Pacto dos
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. O Brasil, por exemplo, que era considerado um dos
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pases do bloco dos no alinhados, no assinou nenhum dos dois pactos at 1992. Esse bloco
buscava uma certa autonomia e independncia frente grande influncia ideolgica, poltica,
militar e econmica exercida pelos EUA e pela URSS. Assinar apenas um dos tratados, naquela
poca, significava um alinhamento a uma determinada viso de mundo e a um dos blocos de
influncia mencionados.
O Brasil, portanto, somente ratificou os dois principais tratados de direitos humanos aps
a redemocratizao do pas, que ocorreu na dcada de 1980. No s o fim da Guerra Fria criou
uma facilidade para a ratificao dos tratados, mas especialmente o fim da ditadura militar permitiu que o Estado brasileiro reconhecesse os direitos civis e polticos, iniciando a implementao de um Estado Democrtico de Direito, que havia sido suprimido durante os longos anos da
ditadura militar (1964 1985).
aconselhvel que seja feita uma pesquisa com relao aos tratados internacionais
ratificados pelo pas onde for aplicada a metodologia. Essa informao deve ser repassada
aos/s participantes do processo de formao de forma simples e direta, preferencialmente
enumerando-se os direitos que j esto garantidos, colocando-os em um cartaz e afixando-o em local visvel aos/s participantes durante todo o processo de formao.
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No discriminao
Os seres humanos compem um conjunto heterogneo de identidades. Quando falamos
em seres humanos, estamos falando de homens, mulheres, negros/as, indgenas, crianas, pessoas com deficincia, homossexuais, cristos, muulmanos, hindus, idosos/as, bilionrios, trabalhadores rurais, etc.
Cada uma dessas caractersticas permite que as pessoas tenham maior ou menor possibilidade de viver uma vida com dignidade ou de ter seus direitos violados ao longo de sua existncia. A igualdade de oportunidades no uma realidade na nossa sociedade.
O mundo ocidental ainda vive sobre uma normatividade masculina, branca, adultocntrica,
heterossexual e crist, que estabelece hierarquias entre populaes e grupos sociais dentro de cada
pas e em diversos espaos internacionais. Isso impacta diretamente a violao e o gozo de direitos.
A Declarao Universal dos Direitos Humanos explcita ao afirmar o princpio da no discriminao logo no seu segundo artigo, quando registra que toda pessoa tem capacidade para
gozar os direitos, sem distino de qualquer espcie, seja de raa, cor, sexo, lngua, religio,
opinio poltica ou de qualquer outra natureza, origem nacional ou social, riqueza, nascimento,
ou qualquer outra condio.
SAIBA MAIS
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Universalidade
Significa que a extenso dos direitos humanos universal. No importa a identidade tnica,
cultural, de gnero e de classe que o indivduo possui. Apenas o fato de existir e viver o nico
requisito para que seus direitos sejam respeitados e usufrudos.
Interdependncia
Os direitos dependem uns dos outros. No h hierarquias entre os direitos. Podemos entender esse princpio por dois ngulos distintos: primeiro, se um direito violado, todos o so. Por
exemplo, se o direito expresso da orientao sexual no for respeitado, por discriminao ou
homofobia, h uma violao do direito humano. Por outro lado, a violao de um direito impacta o usufruto de outro direito. A falta de saneamento pblico, por exemplo, tem um impacto no
direito sade, que impacta o direito ao trabalho, e assim por diante.
Indivisibilidade
No h como parcelar ou dividir um direito. A cada direito (como sade, educao, moradia, trabalho) corresponde um conjunto de atributos que devem ser usufrudos como um todo.
Ter direito educao no significa apenas ter acesso a uma escola, mas sim que o ensino seja
de qualidade, que no haja discriminao, etc. A indivisibilidade dos direitos humanos significa
tambm a superao da diviso artificial entre direitos civis e polticos, de um lado, e os direitos
econmicos, sociais e culturais, do outro, assim como a incorporao dos direitos sexuais, reprodutivos e ambientais. Novamente, no h hierarquia entre os direitos, que se constituem em
um conceito nico proveniente da ideia de dignidade humana, justia e igualdade.
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Estamos falando de um conceito poltico, normativo e operacional que impe obrigaes aos
Estados, que inclui todos os seus rgos e suas instituies: governo federal, estados, municpios,
Congresso Nacional, legislativos locais, Poder Judicirio, Ministrio Pblico, defensorias, etc.
Entre essas obrigaes est a de aplicar o mximo de recursos disponveis para a realizao
progressiva dos direitos humanos. Esta uma obrigao assumida pelos Estados nacionais quando da ratificao do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Iremos explorar com mais profundidade o que significa essa obrigao quando analisarmos os contedos
do captulo sobre Oramento e Direitos Humanos, mas desde j gostaramos de afirmar que a
prioridade principal dos governos, quando da alocao dos recursos pblicos, deveria ser a da
promoo dos direitos. Estamos dizendo deveria, pois no isso o que acontece muitas vezes.
Para alm das instituies, cabe dizer que respeitar e promover os direitos humanos uma
obrigao de todos os agentes polticos, militares ou civis do Estado: presidente, governador/a,
polticos, gestores, deputados/as, juzes/as e demais servidores pblicos.
O Estado tem obrigaes muito especficas de:
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Respeitar e cumprir as determinaes e recomendaes das instncias internacionais (tanto as do Sistema da Organizao das Naes Unidas como as do Sistema
Interamericano de Proteo dos DHs);
Quando ratificam um tratado internacional, os pases esto obrigados a adequar sua
legislao nacional para que esteja de acordo com os dispositivos desse tratado;
Prestar informaes e relatrios peridicos sobre a situao de direitos no pas
perante os comits de tratados internacionais e rgos da ONU e da OEA;
Realizar campanhas e aes pblicas para informar a populao sobre os seus
direitos e os rgos do Estado responsveis por sua implementao;
Promover a participao das pessoas nos processos de tomada de deciso sobre
as polticas pblicas e o oramento. A perspectiva de direitos nos permite trocar
a viso de beneficirio para falar do cidado como protagonista das polticas
pblicas no desenho, na aplicao dos recursos pblicos, na avaliao e no monitoramento das polticas.
Promover os direitos humanos custa dinheiro. Por isso, os Estados devem aplicar
o mximo de recursos disponveis na realizao progressiva dos direitos humanos,
como j mencionado.
FIQUE DE OLHO!
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FIQUE DE OLHO!
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CAPTULO 4
CONHECENDO O
ORAMENTO PBLICO, AS
POLTICAS PBLICAS E O
CICLO ORAMENTRIO
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O oramento pblico
O Brasil um pas rico em cultura, diversidade e recursos naturais. Ao mesmo tempo, temos uma longa histria de desigualdade e concentrao de renda, terra e riqueza. Vivemos perodos de regimes autoritrios que provocaram a supresso do Estado democrtico e a ausncia
de participao da populao na esfera pblica.
A desigualdade, aliada ao patrimonialismo,1 ou seja, a ideia de que o pblico pode ser
apropriado por interesses privados, gera enormes disputas de interesses em nossa sociedade. Em
geral, grupos minoritrios e elites que historicamente se apropriaram dos recursos naturais e exploraram as populaes originais continuam a se apropriar dos recursos gerados pela sociedade,
por meio de relaes privilegiadas com o Estado.
Uma parte importante de toda a riqueza do nosso pas arrecadada pelo Estado por meio
de impostos, taxas e contribuies. A aplicao desses recursos deveria (e deve) garantir os direitos de cidados e cidads, promover a igualdade e a sustentabilidade ambiental, mas a deciso
de como e onde gastar no depende somente de necessidades e prioridades. Depende tambm
da disputa de interesses existente entre os mais variados setores e grupos sociais. Essa disputa
influi a elaborao e aprovao do oramento pblico momento quando previsto onde sero
investidos os recursos arrecadados pelos governos nos municpios, nos estados e no governo
federal. Em resumo, a definio de prioridades no oramento pblico objeto de debate poltico
e correlao de foras: ganha quem tem mais poder de presso.
O oramento pblico tem tudo a ver com o nosso cotidiano. Grande parte das receitas governamentais, ou seja, do dinheiro que o governo arrecada, sai do nosso bolso, direta ou indiretamente. Quando compramos um pozinho ou um quilo de arroz, pagamos a conta de luz ou de gua,
por exemplo, repassamos uma parcela do que gastamos para o governo em forma de impostos indiretos, isto , impostos que esto embutidos no preo das mercadorias e das tarifas de servios pblicos. H tambm os impostos diretos, como o imposto de renda ou o imposto sobre a propriedade.
Para alm dos impostos, o bolo que forma o oramento composto de outros ingredientes,
tais como:
a riqueza gerada pela explorao dos recursos naturais existentes no territrio (petrleo,
minrios, madeira, explorao da terra e da gua para a agricultura);
os emprstimos e as doaes de organismos internacionais.
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de vida das pessoas e reduzir as desigualdades. Isso o que prescreve nossa Constituio Federal e grande parte de nossa legislao. Contudo, no isso o que acontece.
A arrecadao de impostos pode contribuir para aumentar a desigualdade, como iremos
aprofundar quando analisarmos o primeiro componente da metodologia Oramento e Direitos. Todos/as ricos/as e pobres pagam as mesmas propores de impostos indiretos quando
compram qualquer produto (arroz, milho, feijo, sabo, roupa). Isso significa que quem tem menos mais prejudicado, porque, percentualmente, gasta uma fatia maior do que recebe ao pagar
os impostos. Alm disso, embora o imposto direto seja maior para quem ganha mais, as pessoas
muito ricas pagam o mesmo percentual do que as da classe mdia. Isso o que chamamos de
injustia fiscal.
Com relao explorao dos recursos naturais, sabemos que no h uma distribuio
equitativa dos recursos gerados pela sua explorao. Alm disso, h uma superexplorao e
progressiva destruio de ambientes, espcies, modos de vida que a natureza levou milhares de
anos para criar e manter. Seguimos com a mesma rotina colonial de explorao da natureza para
o beneficiamento de interesses privados e grupos econmicos.
Vivemos uma crise ambiental sem precedentes no nosso planeta (aquecimento global, mudanas climticas, reduo da biodiversidade, desmatamento, etc.). O paradigma de relao dos
seres humanos com a natureza e os animais de dominao e no de convvio necessita ser
transformado. Desenvolvimento no pode ser associado com crescimento econmico e com a
destruio de outras espcies e habitats em prol da manuteno de um padro de consumo que
no tem garantido uma boa vida para todos/as.
At mesmo a ideia de desenvolvimento humano no pode ser dissociada da preservao,
da sustentabilidade ambiental e da manuteno de modos de vida de grupos e comunidades
tradicionais que vivem de forma harmoniosa com o meio ambiente que os cerca. O marco
contemporneo dos direitos humanos (civis, polticos, sociais, econmicos, culturais, sexuais
e reprodutivos) construdo aps a Segunda Guerra Mundial e antes da crise ambiental precisa
incorporar com radicalidade os direitos ambientais de grupos e comunidades mas tambm
os direitos da natureza e de outras espcies.
A explorao dos recursos naturais como fonte de riqueza pblica deve se dar de forma
equilibrada e no agressiva, buscando fontes renovveis e o mnimo impacto ambiental. No tocante aos gastos pblicos, polticas devem ser criadas para garantir a preservao, a recuperao
de reas degradadas e os direitos socioambientais.
Do lado da ajuda internacional, vemos que, muitas vezes, os pases e os organismos internacionais (como o Banco Mundial ou o Banco Interamericano de Desenvolvimento) atuam em
uma lgica de facilitar a reproduo do capital e dos negcios, com a construo de obras de
infraestrutura e concepes de polticas pblicas que no garantem a emancipao dos cidados. No caso brasileiro, bancos pblicos como o BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social), capturados por interesses de mercado e por paradigmas econmicos desenvolvimentistas, tambm atuam privilegiando a formao de grandes conglomerados econmicos nacionais baseados em um modelo neoextrativista de explorao mineral, de petrleo,
produo de etanol, soja, criao de gado e construo de grandes obras de infraestrutura. Essas
atividades, alm de concentrarem renda nas mos de poucos conglomerados econmicos, geram poucos impostos e geram altos impactos ambientais e sociais.
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Aps essa longa introduo crtica, cabe dizer que com o dinheiro que esperam receber
de impostos, contribuies e taxas, da cooperao internacional e da explorao de recursos
naturais (por meio do pagamento de royalties ou pela explorao direta via empresa pblica)
que os governos estimam sua arrecadao e definem seus gastos todos os anos.
FIQUE DE OLHO!
Uma parte dos recursos gasta em benefcio da coletividade, pois, de uma forma ou de
outra, direta ou indiretamente, todos/as ns somos usurios/as dos servios prestados pelo poder
pblico: a contratao de professores/as para a escola, a construo de uma rodovia, a manuteno de museus e espaos culturais, etc.
Contudo, uma grande parte dos nossos recursos utilizada para atender a interesses de
grupos econmicos e polticos ou se perdem na corrupo. O oramento pblico pertence ao
povo. Temos que ficar de olho e verificar quais so esses recursos, de onde vm e para onde vo.
Em maior ou menor grau, a vida de toda a comunidade afetada pelas decises tomadas
pelos governantes na hora de elaborar e executar o oramento pblico. nele que decidido
quais obras sero prioritrias, qual promessa de campanha ser cumprida, qual reivindicao
popular ser atendida e em que medida os dispositivos constitucionais e legais de garantia dos
direitos humanos sero cumpridos pelos gestores pblicos e pelos polticos.
FIQUE DE OLHO!
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para os/as professores/as. Outras desejam transporte pblico passando bem pertinho da casa
delas, mais espaos de lazer, postos de sade com mdicos/as nos finais de semana, a criao de uma rea de proteo ambiental. H aquelas que consideram asfalto e rede de gua e
esgoto mais urgentes. Umas acham que a nova creche da cidade deve ser construda em tal
bairro, outras pensam que ela mais necessria em outro bairro. Muitas querem criar empregos, baratear o preo dos remdios. Para outras, prioritrio reduzir impostos e investir em
segurana pblica.
Como se pode perceber, os interesses so diferentes e at conflitantes. O que prioritrio
para uns pode ser suprfluo para outros. Ao elaborarem o oramento, os governantes fazem
escolhas polticas, isto , definem as prioridades de governo, que vo muito alm de questes
locais, regionais e nacionais. Por vezes, as decises envolvem grupos de interesse com os quais
os/as governantes tm compromissos dentro e fora do pas.
Mais do que um documento de receitas e despesas, o oramento um programa de trabalho, com metas e objetivos a serem alcanados. Ao elaborar o oramento, o governo faz uma
estimativa de arrecadao e de gastos para garantir, entre outras coisas, que os servios sejam
prestados, obras aconteam e que no haja cortes repentinos em programas sociais ou atrasos
no pagamento de aposentados e pensionistas, por exemplo.
FIQUE DE OLHO!
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CONCEITOS
Em resumo, POLTICA PBLICA toda ao, com efeito social, envolvendo recursos
pblicos, que tem por finalidade garantir a cidadania populao como um todo.
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CONCEITOS
H alguns conceitos que, por serem muito complexos, so muito usados e pouco
explicados, muitas vezes com acepes contraditrias, o que provoca entendimentos
dspares sobre a mesma coisa. SOCIEDADE CIVIL um desses casos.
E o que , afinal, sociedade civil? H um nico entendimento acerca do tema?
Quais so as ambivalncias acerca desse conceito?
H muito que se discute a sociedade civil. Durante o Renascimento, o conceito se
opunha ao de sociedade natural, ou seja, quando a sociedade comea a se organizar
institucionalmente, quando a dita civilizao moderna surge, em oposio ao que o
ingls Thomas Hobbes chamou de Estado de Natureza.
Hegel, filsofo alemo, identifica a sociedade civil como sendo um espao historicamente concreto de interao social entre indivduos ou o espao entre a famlia
e o Estado, condicionado por trs princpios: um sistema de necessidades ou, de
maneira mais ampla, a economia ; uma administrao da justia, que protege a
propriedade como fonte de liberdade individual; e a poltica e a corporao, como
reguladores da economia e da justia. O filsofo alemo j reconhecia o papel exercido pela sociedade civil de mediao entre o indivduo e o Estado.
Marx, grosso modo, a define como sendo a arena da luta de classes, ou seja, ele
destaca como as relaes sociais de poder sob a sociedade civil so definidas pela emergncia de duas classes antagnicas: burguesia e proletariado. A sociedade civil seria ento a sociedade burguesa, naquele momento, que se insurgiu contra o Estado absolutista.
Com esses trs exemplos, podemos ver quo mltiplos so os entendimentos
acerca do conceito de sociedade civil ao longo da histria e, ainda hoje, h vises
diferentes sobre o mesmo tema.
A viso liberal de sociedade civil explica que a fora e a estabilidade das democracias liberais dependeriam de uma esfera associativa forte, ou seja, a sociedade civil
seria a juno de associaes livres, das quais os cidados participam de acordo com
seus interesses privados, no para se oporem ao Estado ou mesmo para critic-lo, mas
para garantir a sua estabilidade. A sociedade civil neste caso tambm conhecida
como terceiro setor, formado, ainda, por fundaes de empresas, que desempenhariam funes pblicas a partir de espaos e iniciativas privadas.
Porm, a sociedade civil da qual estamos falando e da qual participamos aquela
pensada pelo cientista poltico italiano Antonio Gramsci, que nos diz que a sociedade
civil formada por aparelhos privados de hegemonia,2 organismos sociais coletivos e
relativamente autnomos em face da sociedade poltica. A sociedade civil, nesta acepo, distinta, porm em constante interao com o Estado, buscando entender a realidade no para perpetu-la, mas para transform-la no sentido da emancipao social.
J vimos em educao popular o que hegemonia. Voc pode voltar atrs no texto e recapitular o assunto.
55
A poltica pblica pela qual devemos lutar: polticas pblicas populares e integradas 3
H inmeros conceitos de polticas pblicas e j dissemos que elas so, grosso modo, um
conjunto de programas, projetos e aes ou toda a ao com efeito social, mas necessrio que
se diga que as polticas pblicas podem ser ambientais, culturais, econmicas e sociais e todas
interferem diretamente na vida de cada cidado e cidad.
Assim como temos uma variedade de conceitos sobre sociedade civil, o mesmo tambm
ocorre com as polticas pblicas. Alm disso, a forma como concebemos o mundo nos faz
escolher qual o conceito mais adequado para lutarmos por ele na esfera pblica ampliada.
SAIBA MAIS
56
MANHAS, Cleomar. Programa Ambientes Verdes e Saudveis: uma poltica pblica popular integrada. Revista
Tempus Actas de Sade Coletiva: Sade e Ambiente, v.3, n.4, 2009.
HABERMAS, Jrgen. Mudana estrutural da esfera pblica: investigaes quanto a uma categoria da sociedade
burguesa; traduo de Flvio R. Kothe. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1984.
CONCEITOS
POLTICAS PBLICAS POPULARES E INTEGRADAS so polticas que pressupem que, desde a concepo, passando pela execuo e avaliao, devam ser realizadas de forma participativa, permeadas por processos educativos que se preocupem
com a intersetorialidade de aes de diversas reas com o territrio e com a sustentabilidade socioambiental.
57
SAIBA MAIS
Dimenso legal: O oramento pblico estabelece os parmetros legais para a realizao de receitas e a execuo de despesas num determinado perodo de tempo
dentro dos limites fixados pela Constituio e por leis especficas.
2.
Dimenso econmica: O oramento pblico instrumento que auxilia o Estado a cumprir suas funes econmicas: as funes alocativa, distributiva e
estabilizadora.
3.
Dimenso de planejamento: Fornece elementos de apoio para a boa administrao dos recursos pblicos, para a definio de metas, objetivos e para o controle
e a avaliao de desempenho das polticas pblicas, das instituies e de suas
gerncias.
4.
5.
6.
FIQUE DE OLHO!
58
I. Unidade
Este princpio determina que cada cidade, cada provncia ou o governo central tenha um
nico oramento. Nenhum governante pode elaborar mais de um oramento para o mesmo
perodo. De acordo com essa regra, a estimativa de receitas e a fixao de despesas devem ser
simultneas (a arrecadao e os gastos ocorrem ao mesmo tempo, ao longo de um ano) e fazer
parte de um s conjunto de documentos.
II. Universalidade
Todas as receitas e todas as despesas devem ser includas na Lei Oramentria. Nenhuma
previso de arrecadao ou de gasto deve ser feita por fora do oramento. Isso vlido para todos os rgos e as entidades da administrao pblica direta ou indireta. Toda e qualquer instituio pblica que receba recursos oramentrios ou gerencie recursos pblicos deve ser includa
no oramento, com suas respectivas dotaes oramentrias (verbas) para o perodo de um ano.
III. Anualidade
A Lei Oramentria tem um prazo de validade, ou seja, o oramento fica em vigor por
um perodo limitado. Na maioria dos pases da Amrica Latina, o princpio da anualidade estabelece que o oramento pblico deve vigorar por um ano ou por um exerccio financeiro, que
se inicia em 1 de janeiro e se encerra em 31 de dezembro. No ano seguinte, deve entrar em
vigor uma nova Lei Oramentria.
IV. Exclusividade
De acordo com esta regra, a Lei Oramentria deve conter apenas matria financeira, isto
, no pode abordar nenhum assunto que no esteja relacionado com a previso de receitas e
com a fixao de despesas para o ano seguinte.
V. Legalidade
Para ser considerado legal, o oramento anual precisa se transformar em lei. Do contrrio,
no ter validade. Por isso, deve ser elaborado conforme algumas normas legais: o Executivo
elabora as regras que iro nortear o oramento, o Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias
(PLDO), a Proposta de Lei Oramentria Anual (PLOA) e os envia para o Parlamento, que discute,
59
prope emendas e vota os projetos. Depois de aprovados pelo Legislativo, temos a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA).
VI. Publicidade
Como o prprio nome diz, o oramento pblico pblico. A Lei Oramentria precisa ser
amplamente divulgada, para permitir que qualquer cidado ou cidad conhea seu contedo
e saiba como so empregados os recursos arrecadados por meio de impostos e contribuies,
pagos pela sociedade, e por outras fontes de receita.
O oramento do governo federal deve ser publicado no Dirio Oficial da Unio (DOU)
assim que for sancionado (aprovado) pelo presidente da Repblica. Os oramentos dos estados
e dos municpios tambm devem ser publicados nos respectivos dirios oficiais. J aqueles municpios pequenos, que no possuem jornal prprio ou internet para assegurar a publicidade da
lei, podem afixar a Lei Oramentria at mesmo na porta da prefeitura.
VII. Equilbrio
Assim como no oramento de uma famlia, que no pode gastar mais do que recebe, esse
princpio determina que as despesas fixadas sejam correspondentes ao valor das receitas estimadas para determinado ano.
Ciclo oramentrio
Cada poder exerce um papel especfico no processo oramentrio. Ao Executivo cabe elaborar os projetos de lei e execut-los. Ao Legislativo compete discutir, propor emendas, aprovar
as propostas oramentrias e depois julgar as contas apresentadas pelos/as chefes do Executivo
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FORMULAO
AVALIAO
E CONTROLE
DISCUSSO E
APROVAO
EXECUO
Formulao
O Executivo tem iniciativa privativa de iniciar as leis oramentrias, coordenar a elaborao
e apresentar projeto de lei ao Legislativo. Os rgos do Executivo e os Poderes Legislativo e Judicirio enviam suas propostas geralmente a uma secretaria de planejamento para consolidao.
O Executivo pode realizar audincias pblicas e consultar a sociedade sobre sua proposta. A
sociedade civil, por meio de audincias pblicas e espaos de participao popular, deveria ser
consultada sobre a formulao do oramento.
SAIBA MAIS
Participao popular j!
Ningum melhor do que o povo para saber onde a ao governamental necessria. Contudo, a participao popular tem sido muito pouco valorizada no processo
de elaborao das leis oramentrias. O Executivo, em geral, elabora o projeto internamente e a sociedade s toma conhecimento de seu contedo quando a proposta
enviada ao Legislativo. necessrio mudar essa realidade!
61
Ao elaborar a proposta, o Executivo leva em conta uma srie de parmetros, como a expectativa de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB), a mdia cambial, a previso de receita, as
metas de inflao e o montante do refinanciamento da dvida pblica.
SAIBA MAIS
Documento-chave
A Proposta Oramentria do Executivo, tambm chamada de Proposta de Lei
Oramentria Anual (Ploa) o instrumento mais importante nessa fase do ciclo oramentrio. Esse documento consolida e apresenta o planejamento do governo para o
prximo ano, que inclui as expectativas das receitas pblicas e dos gastos de acordo
com prioridades estabelecidas, traduzindo os programas de governo e discursos polticos em aes concretas por meio de polticas pblicas.
Discusso e aprovao
Compete ao Legislativo apreciar, modificar e aprovar (ou rejeitar) a proposta oramentria.
No caso do governo central, essa competncia cabe ao Congresso Nacional (ou Assembleia
Nacional).
No Parlamento, a proposta primeiramente analisada por uma comisso especfica e s depois apreciada pelos parlamentares no plenrio. Os parlamentares podem apresentar emendas
ao projeto original. Existem limites para as emendas:
a)
b)
c)
d)
e)
Em geral, o Executivo defende seus interesses durante a tramitao do oramento no Legislativo. A sociedade civil deve buscar participar das audincias pblicas sobre o oramento
promovidas pelo Legislativo.
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SAIBA MAIS
Execuo
Aps a aprovao do projeto pelo Legislativo, cabe ao Executivo sancionar, gerenciar e
executar o oramento. Os diversos rgos pblicos e as entidades da administrao pblica
comeam, ento, a executar o oramento, ou seja, passam a realizar as atividades programadas
e a aplicar o dinheiro de suas dotaes oramentrias (a verba anual de cada um).
Para isso, cada rgo pblico elabora um cronograma de desembolso, isto , programa as
despesas e a liberao de dinheiro para as unidades envolvidas na execuo das aes.
Assim, o governo ajusta o ritmo de execuo do oramento ao fluxo dos recursos, mantm
o equilbrio entre receita e despesa e garante verba em tempo hbil s unidades administrativas,
com vistas a melhorar a realizao do seu programa de trabalho.
63
Os rgos e as entidades da administrao pblica devem seguir risca o que est determinado na lei, no gastando nada alm do estipulado para cada programa ou atividade. Muitas
vezes, no meio do caminho, o governo reavalia a estimativa de receita e reduz o limite autorizado de despesas para cumprir as metas fiscais estabelecidas.
FIQUE DE OLHO!
SAIBA MAIS
Documentos-chave
Durante a execuo do oramento, o governo produz uma srie de informaes
e documentos que so essenciais para que a sociedade civil possa acompanhar o desenvolvimento de uma poltica especfica ou o acompanhamento de uma obra. O que
foi aprovado est realmente sendo executado? Essas informaes podem ser disponibilizadas ao pblico por meio de documentos como:
relatrios peridicos;
relatrio de nal de ano;
reviso da metade do ano.
Esses relatrios so documentos consolidados que contm informaes sobre os
gastos reais do governo em cada perodo.
Alguns pases, como o Brasil, possuem sistemas de administrao financeira e
oramentria integrados e disponveis pela internet que permitem que as organizaes
da sociedade civil acompanhem a execuo financeira do oramento em tempo real.
Avaliao e controle
Como vimos nas etapas do ciclo oramentrio, os rgos e as entidades que executam os
oramentos esto sujeitos fiscalizao por rgos internos e externos. Eles devem periodicamente prestar contas de suas realizaes e de seus gastos. Essa prestao de contas deve ser
pblica, isto , acessvel a todo e qualquer cidado e cidad e no apenas ao Tribunal de Contas
da Unio e ao controle do prprio governo.
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CONCEITOS
AVALIAO uma etapa parte que pode ser conduzida durante a implementao das polticas ou ao seu trmino. O objetivo da avaliao pode ser corrigir o rumo
ou aferir a efetividade, a eficcia e a eficincia da poltica.
CONTROLE existe tanto a figura do controle interno quanto a do controle externo. O primeiro se refere fiscalizao dos planos e do oramento por parte do
prprio Executivo. J o controle externo funo do Legislativo, que fiscaliza o dinheiro pblico. No incio de cada ano, o Poder Legislativo julga as contas enviadas pelo
Executivo. O controle tambm exercido por cidados e cidads em diversos espaos
de participao e presso social.
Documento-chave
O Informe de Auditoria uma avaliao das contas apresentadas pelo governo,
elaborado pela instituio suprema de auditoria do pas. Esse documento informa se o
governo arrecadou e gastou os recursos de acordo com o oramento aprovado. Verifica tambm se houve algum problema na gesto do recurso pblico.
Tambm chamado de Ciclo Integrado de Planejamento e Oramento, o ciclo oramentrio corresponde a um perodo de quatro anos, que tem incio com a elaborao do Plano
Plurianual (PPA), com a elaborao anual da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e da Lei
Oramentria Anual (LOA). Ao longo do perodo, o oramento executado, gerando a produo de bens e servios para os/as cidados/s. Por ltimo, ocorrem a avaliao e a prestao de
contas anuais e de todo o perodo do PPA, iniciando-se um novo ciclo quadrienal.
A principal fonte de informaes dos recursos alocados para as polticas pblicas encontra-se no PPA e na LOA. Juntamente com a LDO, eles constituem-se nas trs leis que formam o
ciclo oramentrio. O PPA traz o planejamento estratgico para quatro anos. A LDO indica as
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LOA ORAMENTO
EXECUTIVO PARA LEGISLATIVO
At 4 meses antes do
encerramento do exerccio
financeiro (at 31/08)
LEGISLATIVO PARA EXECUTIVO
At o encerramento da sesso
legislativa (at 22/12)
66
67
das Empresas Estatais, o projeto de lei deve ser encaminhado para apreciao do Congresso
Nacional at 31 de agosto de cada ano.
nessa lei que o governo demonstra todas as receitas e despesas para o ano seguinte. No
caso da Unio, a Lei Oramentria Anual composta de trs esferas: fiscal, seguridade social e
investimento das estatais. Esse conjunto de documentos que formam o oramento obedece ao
princpio da unidade e possibilita uma viso completa dos recursos e das despesas governamentais.
O oramento da seguridade social abrange todos os rgos e as entidades envolvidos nas aes
relativas a sade, previdncia e assistncia social. O oramento de investimento das empresas
estatais corresponde a despesas com obras e equipamentos. As demais despesas, como salrios de
funcionrios/as e a manuteno de atividades das estatais, no so previstas na Lei Oramentria
elas esto includas apenas na contabilidade das prprias estatais. O oramento fiscal abrange
todos os outros rgos e as entidades no includos nos demais oramentos.
Nos ltimos anos, a CMO tem realizado audincias pblicas regionais para discutir a LOA
(e tambm o PPA). Nesse momento, a sociedade civil pode contribuir nos debates e com sugestes de emendas, cuja viabilidade julgada pelos parlamentares. Contudo, esse espao de
audincias dividido com polticos locais. Muitas vezes, o tempo de voz para a sociedade fazer
sugestes limitado. Outra iniciativa, aberta recentemente, foi a possibilidade de a sociedade
fazer sugestes de emendas pela internet que sero avaliadas pelo relator-geral.
PLOA
AT 31 DE AGOSTO
PRESIDENTE DA REPBLICA
CONGRESSO NACIONAL
AT 22 DE DEZEMBRO
CONGRESSO NACIONAL
devolve a LOA ao
PRESIDENTE DA REPBLICA
para sano
Fonte: GIACOMONI, James. Oramento Pblico. So Paulo: Atlas, 2007, p.272.
68
Projeto
de Lei
Recebido pelo Congresso Nacional, o projeto publicado e encaminhado Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO). A Resoluo n 1, de
2006 CN regula a tramitao legislativa do oramento.
Para conhecer o contedo do projeto e promover o debate inicial sobre a matria, a
CMO realiza audincias pblicas com ministros ou representantes dos rgos de Planejamento, Oramento e Fazenda do Executivo e com representantes das diversas reas que
compem o oramento. Nessa oportunidade, os parlamentares comeam a avaliar a proposta apresentada e tm a possibilidade de ouvir tanto as autoridades governamentais como
a sociedade.
PASSO 2
Relatrio
da Receita
Cabe ao relator da receita, com o auxlio do Comit de Avaliao da Receita, avaliar, inicialmente, a receita prevista pelo Executivo no Projeto de Lei Oramentria. O
objetivo verificar se o montante estimado da receita est de acordo com os parmetros
econmicos previstos para o ano seguinte. Caso encontre algum erro ou omisso, facultado ao Legislativo reavaliar a receita e propor nova estimativa.
O relator da receita apresenta suas concluses no Relatrio da Receita. Esse documento deve conter, entre outros assuntos, o exame da conjuntura macroeconmica e do
impacto do endividamento sobre as finanas pblicas, a anlise da evoluo da arrecadao das receitas nos ltimos exerccios e da sua estimativa no projeto, o demonstrativo
das receitas reestimadas e os pareceres s emendas apresentadas.
O Relatrio da Receita precisa ser aprovado pela CMO. O relator da receita pode
propor atualizao do Relatrio da Receita aprovado pela CMO, no caso de alteraes
nos parmetros utilizados para a projeo ou na legislao tributria ocorridas durante
a tramitao do projeto no Congresso. O prazo mximo para propor alteraes de at
dez dias aps a votao do ltimo relatrio setorial.
PASSO 3
Parecer
Preliminar
69
PASSO 4
Emendas
PASSO 5
Ciclo
Setorial
70
O Projeto de Lei Oramentria Anual dividido em 10 reas temticas, com o objetivo de dar ateno s particularidades dos diversos temas que permeiam a proposta,
como educao, sade, transporte, agricultura, entre outros. Para cada rea temtica
designado um relator setorial, que deve avaliar o projeto encaminhado, analisar as emendas apresentadas e elaborar relatrio setorial com as suas concluses e seus pareceres.
Os relatores setoriais devem debater o projeto nas Comisses Permanentes, antes
de apresentar o relatrio, podendo ser convidados, na oportunidade, representantes da
sociedade civil.
Na elaborao dos relatrios setoriais, sero observados, estritamente, os limites e critrios fixados no Parecer Preliminar. O relator deve verificar a compatibilidade do projeto
com o PPA, a LDO e a Lei de Responsabilidade Fiscal, a execuo oramentria recente
e os efeitos dos crditos adicionais dos ltimos quatro meses. Os critrios utilizados para
a distribuio dos recursos e as medidas adotadas quanto s obras e aos servios com indcios de irregularidades graves apontadas pelo TCU tambm devem constar do relatrio.
Os relatrios setoriais so discutidos e votados individualmente na CMO.
PASSO 6
Ciclo
Geral
Aps a aprovao dos relatrios setoriais, tarefa do relator-geral compilar as decises setoriais em um nico documento, chamado de Relatrio Geral, que ser submetido
CMO. O papel do relator-geral verificar a constitucionalidade e legalidade das alocaes de recursos e zelar pelo equilbrio regional da distribuio realizada.
No Relatrio Geral, assim como nos Setoriais, so analisados a compatibilidade do
projeto com o PPA, a LDO e a Lei de Responsabilidade Fiscal, a execuo oramentria
recente e os efeitos dos crditos adicionais dos ltimos quatro meses. Os critrios utilizados pelo relator na distribuio dos recursos e as medidas adotadas quanto s obras e
aos servios com indcios de irregularidades graves apontadas pelo TCU tambm devem
constar do relatrio.
Integram, ainda, o Relatrio Geral os Relatrios dos Comits Permanentes e daqueles
constitudos para assessorar o relator-geral.
As emendas ao texto e as de cancelamento so analisadas exclusivamente pelo relator-geral, que sobre elas emite parecer.
A apreciao do Relatrio Geral, na CMO, somente ter incio aps a aprovao, pelo
Congresso Nacional, do Projeto de Plano Plurianual ou de Projeto de Lei que o revise.
O Relatrio Geral lido, discutido e votado no plenrio da CMO. Os congressistas
podem solicitar destaque para a votao em separado de emendas com o objetivo de
modificar os pareceres propostos pelo relator.
O relatrio aprovado em definitivo pela Comisso constitui o parecer da CMO, o
qual ser encaminhado Secretaria-Geral da Mesa do Congresso Nacional, para ser
submetido deliberao das duas Casas, em sesso conjunta.
PASSO 7
Autgrafo
e Leis
O parecer da CMO submetido discusso e votao no Plenrio do Congresso Nacional. Os congressistas podem solicitar destaque para a votao em separado de emendas, com o objetivo de modificar os pareceres aprovados na CMO. Esse requerimento
deve ser assinado por um dcimo dos congressistas e apresentado Mesa do Congresso
Nacional at o dia anterior ao estabelecido para discusso da matria no Plenrio do
Congresso Nacional.
Concluda a votao, a matria devolvida CMO para a redao final. Recebe o
nome de Autgrafo o texto do projeto ou do substitutivo aprovado definitivamente em
sua redao final assinado pelo presidente do Congresso, que ser enviado Casa Civil
da Presidncia da Repblica para sano.
O presidente da Repblica pode vetar o Autgrafo, total ou parcialmente, no prazo
de quinze dias teis, contados da data do recebimento. Nesse caso, comunicar ao presidente do Senado os motivos do veto. A parte no vetada publicada no Dirio Oficial
da Unio como lei. O veto deve ser apreciado pelo Congresso Nacional.
Execuo da LOA
O Autgrafo referente LOA aprovado pelo Plenrio do Congresso Nacional encaminhado ao Executivo para sano. Como o oramento autorizativo (e no impositivo), o Executivo
71
poder executar ou no os recursos destinados para as aes programticas. na etapa da execuo que o governo (Ministrio da Fazenda) promove os cortes oramentrios e libera limites
para gasto de recursos, inclusive relativos aos crditos que foram inscritos em Restos a Pagar,
isto , a programao oramentria de anos anteriores.
normal no incio do ano o governo investir a partir de programao de despesa relativa
a Restos a Pagar. Isso possibilita que a programao do oramento corrente atrase. H praticamente uma disputa de recursos entre o oramento corrente e os crditos relativos a restos a
pagar. Alm disso, bom lembrar que o caixa do tesouro e os recursos humanos do governo so
os mesmos, independentemente do ano fiscal em que o crdito oramentrio foi gerado.
Apesar de cada gestor gerir o recurso destinado ao seu ministrio (ou unidade oramentria), muitos programas possuem aes executadas por mais de um ministrio. Por isso, existe a
necessidade de haver uma coordenao interministerial para garantir a boa execuo dos programas, o que nem sempre ocorre.
A cada dois meses, o Executivo reavalia as estimativas de receitas e despesas, para verificar
se a meta fiscal ser cumprida. Se necessrio, para atingir a meta, os poderes (Legislativo,
Executivo e Judicirio) reduzem temporariamente os limites para a realizao de despesas.
Essa reduo denominada contingenciamento.
Conforme determina a Constituio Federal, 30 dias aps o final de cada bimestre, o Executivo
deve divulgar um relatrio resumido da execuo oramentria (gastos do governo).
De acordo com determinaes da Lei de Responsabilidade Fiscal, os Trs Poderes
divulgam um relatrio de gesto fiscal 30 dias aps o final de cada quadrimestre. Isso
permite comparar a despesa com pessoal e o montante da dvida pblica com os limites
previstos na legislao.
Aps o encerramento do exerccio financeiro (31 de dezembro), o Executivo elabora
os balanos e os demonstrativos contbeis gerais (de todos os rgos e as entidades da
administrao pblica). Cada poder Executivo, Legislativo e Judicirio elabora sua
prestao de contas separadamente.
O Executivo apresenta suas contas do ano anterior ao Legislativo em no mximo 60 dias
aps a abertura da sesso legislativa, que tem incio em 15 de fevereiro, no caso da Unio.
72
O Tribunal de Contas emite parecer prvio sobre as contas do Executivo e dos demais poderes.
Normalmente, isso ocorre em at 60 dias aps o recebimento das contas pelo Tribunal.
O Legislativo julga as contas apresentadas pelo Executivo. No mbito da Unio, no h
prazo fixado.
LDO
LOA
Prazos
Responsvel
Prazos
Responsvel
Prazos
Responsvel
Elaborao
31 de agosto
do primeiro
ano
de mandato
Executivo
15 de abril de
todos os anos.
Executivo
31 de agosto
de todos os
anos
Executivo
Discusso/
Votao
At 22 de
dezembro
Legislativo
At 17 de
julho
Legislativo
At 22 de
dezembro
Legislativo
Execuo
Durante os
ltimos 3
anos de um
governo e o
primeiro ano
do governo
seguinte.
Ministrios,
secretarias e
outros rgos
do Executivo.
Durante a
elaborao da
LOA e o ano
seguinte.
Ministrios,
secretarias e
outros rgos
do Executivo.
1 de janeiro
a 31 de
dezembro do
ano seguinte.
Ministrios,
secretarias e
outros rgos
do Executivo.
Avaliao
e Controle
Interno,
durante a
execuo.
Externo,
durante e
aps o fim
da execuo.
Ministrios,
Legislativo,
Tribunal
de Contas,
sociedade
civil.
Interno,
durante a
execuo.
Externo,
durante e
aps o fim
da execuo.
Ministrios,
Legislativo,
Tribunal
de Contas,
sociedade
civil.
Interno,
durante a
execuo.
Externo,
durante e
aps o fim
da execuo.
Ministrios,
Legislativo,
Tribunal
de Contas,
sociedade
civil.
* O ciclo semelhante nos estados e nos municpios, com algumas variaes de data
Fonte: INESC. O oramento Pblico ao seu alcance, 2006.
73
SAIBA MAIS
74
SAIBA MAIS
75
DIMENSO ESTRATGICA
PROGRAMAS
OBJETIVOS
INICIATIVAS
AES
CONTEDO
VISO DE FUTURO
VALORES
MACRODESAFIOS
VALOR GLOBAL
INDICADORES
rgo Responsvel
Meta Global e Regionalizada
Identifica as entregas de bens e servios sociedade, resultantes da coordenao de aes
oramentrias e no oramentrias: aes institucionais e normativas, bem como da pactuao
entre entes federados, entre estado e sociedade e da integrao de polticas pblicas
76
A cada objetivo esto associadas metas, que podem ser qualitativas ou quantitativas. As metas
so indicaes que fornecero parmetros para a realizao esperada para o perodo do Plano.
Cabe destacar, ainda, que elas resgatam no Plano uma dimenso que, anteriormente, confundiase com o produto das aes oramentrias. Por isso, as metas estabelecem uma relao com o
cidado por traduzirem a atuao do governo com mais simplicidade e transparncia.
J as iniciativas so institutos derivados dos objetivos e declaram as entregas sociedade de
bens e servios resultantes da coordenao de aes oramentrias e outras: aes institucionais e normativas, de pactuao entre entes federados, entre Estado e sociedade e de integrao de polticas pblicas.
Elas estabelecem a relao formal do Plano com o Oramento na medida em que aquelas
iniciativas que possuem financiamento vinculado ao Oramento da Unio esto associadas
s respectivas aes no Oramento. As iniciativas consideram tambm como as polticas organizam os agentes e instrumentos que a materializam, com ateno gesto, s relaes
federativas e aos mecanismos de seleo e identificao de beneficirios.
Essa mudana deveria permitir que os/as cidados/s possam acompanhar inmeras iniciativas do governo federal que no necessariamente possuem dispndio de recursos financeiros, mas
que tm impacto na prestao de servios para a populao. Entretanto, torna mais complexo o
acompanhamento do oramento pblico, visto que a informao sobre os recursos a serem alocados anualmente apresentada de forma agregada no PPA por programa, no se individualizando
por objetivos ou iniciativas. As aes no so mais detalhadas, constando apenas dos oramentos
anuais. Em outras palavras, impossvel estabelecer relao entre o oramento e o PPA.
77
No Sistema Integrado de Planejamento e Oramento em vigor no Brasil, a LDO um instrumento de ligao entre o plano estratgico de mdio prazo, contido no PPA, e o plano operacional, representado pelos oramentos anuais.
Assim, a LDO traz uma srie de normas para a elaborao, a organizao e a execuo da
Lei Oramentria Anual. Essas normas so um verdadeiro guia para que as pessoas envolvidas no
processo oramentrio no tenham dvidas sobre a estrutura e o contedo do oramento anual.
Anexos da LDO
A Lei de Diretrizes Oramentrias define as estratgias, as metas e as prioridades da administrao pblica. No Anexo de Metas e Prioridades, o governo determina quais programas e
aes tm precedncia na alocao dos recursos no projeto da LOA, isto , os que esto em primeiro lugar na fila para receber verbas no ano seguinte. Nesse anexo so tambm estabelecidas
as metas a serem alcanadas por meio da execuo de programas e aes.
Alm de definir metas e prioridades, a Lei de Diretrizes Oramentrias determina como
devem ser a elaborao e a execuo do oramento do ano seguinte.
A LDO tambm estabelece metas fiscais (para receitas, despesas, resultado nominal, resultado primrio e dvida pblica). Seus valores so fixados para um perodo de trs exerccios
financeiros e constam de um documento denominado Anexo de Metas Fiscais.
A cada exerccio, que compreende o perodo de 1 de janeiro a 31 de dezembro, as metas
so revistas para assegurar o equilbrio financeiro da Unio, dos estados e dos municpios.
As metas para receitas correspondem ao que o governo estima arrecadar; j as metas para
despesas fixam o que o governo pretende gastar no perodo. O resultado primrio corresponde
diferena entre as receitas no financeiras e as despesas no financeiras realizadas nesse perodo. J o resultado nominal o resultado da receita menos a despesa, incluindo o pagamento
de juros e encargos de dvidas.
Assim, no Anexo de Metas Fiscais, o governo avalia, entre outros aspectos:
No Anexo de Riscos Fiscais, o governo faz uma avaliao dos riscos que podem afetar o
equilbrio das contas pblicas e indica as providncias necessrias caso isso acontea. Os riscos
fiscais so divididos em duas categorias: oramentrios e de dvida. Os riscos oramentrios
dizem respeito possibilidade de as receitas e despesas previstas no oramento no se confirmarem, isto , de a receita ser menor do que a estimada e/ou a despesa ser maior do que a fixada
na Lei Oramentria Anual.
78
Os riscos de dvida so aqueles decorrentes da administrao da dvida e de passivos contingentes. O primeiro est relacionado a variaes das taxas de juros e de cmbio, que afetam
diretamente o montante da dvida pblica e o valor dos juros a serem pagos pelo governo. O segundo refere-se a dvidas ainda no reconhecidas pelo governo. So os casos de aes judiciais
contra o municpio, o estado e a Unio. Se perder as aes, o governo obrigado a pagar essas
contas no previstas no oramento.
Dvida pblica
A Lei de Diretrizes Oramentrias fixa os limites para o refinanciamento e o pagamento
dos juros e encargos da dvida dos municpios, dos estados e da Unio. O refinanciamento
corresponde ao pagamento do principal da dvida, atualizado monetariamente, com recursos
provenientes da emisso de ttulos da dvida pblica, ou seja, por meio de novos emprstimos.
Os juros e encargos representam as parcelas que devero ser pagas, mas no sero abatidas do
principal, pois correspondem ao custo da dvida a vantagem financeira de quem fez o emprstimo para o governo.
Para limitar o aumento da dvida e impedir que o problema seja empurrado para os governos seguintes, a LDO estipula o resultado primrio de cada oramento. O resultado primrio
representa o que sobra das receitas no financeiras (impostos, transferncias, entre outras)
depois que so pagas as despesas no financeiras (pessoal, obras, equipamentos, manuteno e
outros), isto , sem considerar o pagamento dos juros e encargos de dvidas. Quando positivo,
esse resultado denominado supervit primrio e, em geral, tem sido utilizado para pagar
juros e amortizao da dvida.
79
A estrutura dos gastos presentes na LOA, dada pela funcional programtica, apresenta: esfera
oramentria, rgo/unidade oramentria, funo, subfuno, programa e ao. Com a alterao
na nova estrutura do PPA do governo federal, duas outras categorias com informaes sobre os programas foram incorporadas (objetivo e iniciativa), conforme podemos verificar pela tabela a seguir.
Segundo o Manual Tcnico do Oramento 2013, elaborado pelo governo federal,
a classificao funcional formada por funes e subfunes e busca responder basicamente
indagao em que rea de despesa a ao governamental ser realizada?. Cada atividade,
projeto e operao especial identificar a funo e a subfuno s quais se vinculam.
A atual classificao funcional composta de um rol de funes e subfunes prefixadas, que
servem como agregador dos gastos pblicos por rea de ao governamental nos trs nveis de
Governo. Trata-se de uma classificao independente dos programas e de aplicao comum
e obrigatria, no mbito dos Municpios, dos Estados, do Distrito Federal e da Unio, o que
permite a consolidao nacional dos gastos do setor pblico.
A funo pode ser traduzida como o maior nvel de agregao das diversas reas de atuao
do setor pblico. Reflete a competncia institucional do rgo, como, por exemplo, cultura,
educao, sade, defesa, que guarda relao com os respectivos Ministrios.
A subfuno representa um nvel de agregao imediatamente inferior funo e deve evidenciar cada rea da atuao governamental, por intermdio da identificao da natureza das aes.
BLOCOS DA ESTRUTURA
ITEM DA ESTRUTURA
Esfera Oramentria
Em qual Oramento?
Classificao Institucional
rgo
Unidade Oramentria
Quem faz?
Classificao Funcional
Funo
Subfuno
Estrutura Programtica
Programa
Informaes Principais
do Programa
Objetivo
Iniciativa
Ao
Como fazer?
Descrio
O que feito?
Para que feito?
Forma de Implementao
Como feito?
Produto
Qual o resultado?
Unidade de Medida
Como mensurar?
Subttulo
Onde feito?
Onde est o beneficirio do gasto?
Informaes Principais da Ao
Fonte: MTO 2013, Manual Tcnico do Oramento, SOF, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
80
Despesas correntes
Compreendem os gastos relativos s obrigaes ligadas manuteno da mquina pblica,
desde que no representem a ampliao dos servios prestados ou a expanso das atividades
governamentais. Esto classificadas em:
Despesas de custeio: So as dotaes destinadas manuteno/operao de servios pblicos; s despesas com pessoal, material de consumo, servios de terceiros e encargos;
ao pagamento de juros e encargos de dvidas; entre outras.
Transferncias correntes: So os repasses (constitucionais ou autorizados na LOA) da
Unio para os estados e municpios e dos estados para os municpios; as transferncias a
instituies pblicas ou privadas e a pessoas; e o pagamento de juros da dvida pblica.
Despesas de capital
Compreendem os gastos de transferncias e aplicaes diretas, investimentos, inverses
financeiras, abatimento da dvida, entre outros.
81
Execuo Oramentria
O acompanhamento da execuo oramentria feito com base na Lei Oramentria Anual. O quadro a seguir mostra as colunas da execuo financeira tais como apresentadas nos
oramentos das trs esferas de governo: federal, estadual e municipal.
LEI APS VETOS
(dotao inicial)
CRDITOS
ADICIONAIS
REMANEJAMENTOS
LEI +
CRDITOS
(Autorizado)
EMPENHADO
LIQUIDADO
VALORES
PAGOS
(A)
(B)
(C)=(A)+(B)
(D)
(E)
(F)
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(E) Liquidado
A liquidao consiste na fase seguinte do empenho. Representa o reconhecimento, por
parte da administrao pblica, de que o bem foi entregue ou o servio foi prestado.
(F) Valores pagos
a fase de pagamento de bem/servio adquirido ou prestado. Nesta etapa, a administrao
pblica est quitando seu dbito. Quando h disponibilidade financeira para a despesa, esta fase
realizada concomitantemente liquidao.
Alteraes na LOA
Durante a execuo do oramento, a LOA pode sofrer alteraes sempre que for constatada
a necessidade de aumentar a verba de determinadas aes ou de incluir ao ou despesa no
prevista inicialmente.
Essas alteraes so feitas por meio de leis de crditos adicionais ou por decreto de abertura de
crditos suplementares. Os crditos adicionais so um instrumento de ajuste oramentrio para cobrir
despesas no previstas ou com previso insuficiente na Lei Oramentria. Eles podem ser utilizados
para fazer frente a eventuais mudanas de rumo das polticas pblicas; variaes de preo dos bens
e servios a serem adquiridos pelo governo; situaes emergenciais, inesperadas e imprevisveis.
O Poder Executivo tem de submeter ao Legislativo um projeto de lei de crdito adicional.
Deve-se sempre indicar a fonte de recursos que ampara as novas despesas. Os crditos adicionais devem justificar e indicar, na exposio de motivos, as consequncias dos cancelamentos
de dotaes propostas sobre a execuo das atividades, dos projetos, das operaes especiais e
dos respectivos subttulos e metas.
Crdito suplementar
um reforo na dotao oramentria j existente na Lei Oramentria Anual. aberto
quando os crditos oramentrios so ou se tornam insuficientes. Vamos supor que a LOA de
um municpio destine R$ 1 milho para a construo de um centro esportivo, mas, no decorrer
da obra, a prefeitura descubra que o recurso no ser suficiente.
Neste caso, o prefeito pode apresentar Cmara Municipal um projeto de lei de crdito
adicional. Isso pode ocorrer tambm nos oramentos federal e estadual. Para facilitar tais modificaes, a Constituio permite que a prpria LOA d autorizao, limitada, para que o Executivo
reforce as dotaes constantes no oramento sem ter de encaminhar projeto de lei ao Legislativo.
Isso significa que a LOA autoriza o Executivo a baixar um decreto para abrir crditos suplementares. No entanto, a abertura de crdito suplementar depende da existncia prvia de recursos.
Crdito especial
Este tipo de crdito destina-se cobertura de novas despesas includas na LOA depois que o
oramento j est em execuo. Se em um municpio o prefeito decidir canalizar um crrego, por
exemplo, e essa despesa no estiver prevista na LOA, ele deve apresentar um projeto de crdito
83
adicional Cmara Municipal, que vai votar o pedido de alterao. Por isso, o Executivo precisa
justificar a necessidade da obra e informar de onde viro os recursos para cobrir a nova despesa.
Crdito extraordinrio
destinado a atender a despesas urgentes e imprevisveis, como nos casos de guerra e
calamidade pblica. Por sua caracterstica de urgncia, aberto por decreto do chefe do Poder
Executivo (ou por medida provisria, no caso da Unio). Sua abertura, ao contrrio dos crditos
suplementar e especial, pode ser feita sem que o Executivo indique previamente a fonte dos
recursos. Neste caso, a despesa imediatamente autorizada. Depois, so feitos ajustes na LOA
para incluir este gasto no previsto inicialmente.
Reserva de contingncia
Este mecanismo consiste na reserva de uma verba na Lei Oramentria Anual sem destinao especfica. uma poupana obrigatria cujos recursos podem ser utilizados para a cobertura de despesas no previstas via abertura de crditos adicionais , especialmente em caso
de calamidade pblica. Na prtica, porm, os recursos da reserva de contingncia tm servido
para cumprir as metas de supervit primrio a economia que o governo faz todos os anos para
pagar juros e amortizaes da dvida pblica.
MDULO 4.4. Como o INESC avalia a execuo oramentria e financeira do governo federal?
O INESC considera estratgico monitorar tanto a execuo (a liquidao) dos compromissos
assumidos no mbito da Lei Oramentria Anual (LOA) principalmente porque a Lei aprovada
um compromisso validado pelo Congresso Nacional bem como o desembolso financeiro
que sai do caixa do Tesouro Nacional, isto , os pagamentos feitos pelo governo durante o exerccio financeiro (perodo que vai de 1 de janeiro a 31 de dezembro).
A vantagem de se calcular a execuo financeira a certeza de que nenhum pagamento
est sendo desconsiderado. A desvantagem no acompanhar separadamente a execuo da
Lei Oramentria Anual (LOA) vigente, isto , o oramento vlido no exerccio financeiro corrente e aprovado pelo Congresso Nacional.
O fato que importante monitorar ambos. A escolha depende do objetivo da anlise.
Assim, a execuo do oramento pblico pode ser analisada por duas ticas:
84
dotaes previstas na LOA vigente e do valor pago em restos a pagar, isto , compromissos
pagos pelo governo referentes a dotaes previstas em oramentos anteriores.
2. Execuo Oramentria
O monitoramento da execuo oramentria considera somente a execuo da Lei Oramentria Anual (LOA) vigente. O princpio oramentrio da anualidade significa que no
temos duas leis oramentrias valendo no mesmo exerccio financeiro. Ao entrar uma nova LOA
em vigor, os compromissos relativos a oramentos antigos so executados como restos a pagar
(execuo extraoramentria). Assim, consideramos que a execuo oramentria no inclui
os pagamentos extraoramentrios (isto , os restos a pagar).
Liquidao
Segundo o Tesouro Nacional, a liquidao a verificao do direito adquirido pelo credor,
tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito. O liquidado na Lei
Oramentria Anual (LOA) o conceito descrito na Lei n 4.320/64. O conceito de liquidado exige
a comprovao legal de que o bem ou servio contratado pelo Estado (ou realizado diretamente
85
por ele) foi entregue ou concludo. A despesa no pode ser classificada como liquidada se no h
certeza da concluso. Como j foi dito neste texto, o conceito de execuo oramentria se refere
apenas Lei Oramentria Anual (LOA). Portanto, a liquidao o melhor conceito para se analisar
a execuo da LOA e no simplesmente o empenho. A liquidao um estgio mais seguro para se
avaliar o desempenho da LOA porque, ao final do exerccio financeiro, um grande volume de empenho inscrito em restos a pagar, mas s ser executado (ou no) ao longo de exerccios futuros.
86
Restos a pagar
Os Restos a Pagar podem ser de dois tipos:
Restos a Pagar Processados so despesas que foram liquidadas (ou seja, o bem ou servio
foi entregue ou concludo), mas o pagamento ficou pendente para o exerccio seguinte. Neste
estgio, o credor tem o direito de receber o pagamento. O pagamento a nica pendncia.
Restos a Pagar No Processados neste caso, os bens ou servios no foram entregues.
No h comprovao legal de concluso. No foram liquidados e, logo, no podem ser
pagos (e no foram ainda). Inclusive, algumas previses de pagamento na modalidade
restos a pagar no processados so canceladas em exerccio subsequente.
MDULO 4.5. A metodologia Oramento e Direitos Humanos: apresentao dos cinco pilares centrais
CONCEITOS
87
ABSTRATO
Lei
Poltica Pblica
Oramento Pblico
CONCRETO
88
Com relao aos dois ltimos pontos elencados, cabe dizer que a compreenso de um Estado Democrtico de Direitos, regido por princpios inalienveis e fundamentais, como previsto
na Constituio Federal, tem sido modificada ao longo das ltimas dcadas. Especialmente a
partir dos anos 1990, o conceito de Estado Democrtico de Direitos, defendido por instituies
como o Banco Mundial e apoiado por uma elite poltica, econmica e miditica, tem significado
a defesa da propriedade privada e dos contratos, acima da defesa dos direitos humanos.
As reformas do Poder Judicirio em diversos pases, impulsionadas pelo Banco Mundial,
a partir da dcada de 1990, tm objetivado maior eficincia e eficcia da justia para o atendimento das demandas do mercado e das empresas, muitas vezes em detrimento das populaes
mais pobres e marginalizadas, para quem a justia e o Estado sempre foram agentes de criminalizao e violncia. Um exemplo explcito dessa inverso de valores se deu nos primeiros meses
de 2012, quando uma comunidade de aproximadamente 10 mil famlias situada no bairro de
Pinheirinho, na cidade de So Jos dos Campos, no Estado de So Paulo, que vivia h quase
uma dcada em um terreno cuja propriedade era questionvel foi despejada de forma violenta
e abrupta. O terreno pertencia a uma empresa de um famoso especulador j condenado pela
justia e que possua dvidas de impostos, com a prefeitura, que justificariam a alienao e a
possvel desapropriao do terreno para cumprir sua finalidade social.
Outra situao:
No existncia de uma poltica pblica voltada para assegurar determinado direito previsto em nossa legislao.
Este o caso do direito humano alimentao adequada, por exemplo. Existem, no Brasil,
40 milhes de pessoas com sobrepeso. Trata-se de um grave problema de sade pblica que resulta em doenas e bitos. Apesar de ser um agravo que afeta boa parte da populao brasileira,
no existe no pas uma Poltica Nacional de Combate ao Sobrepeso e Obesidade.
Outro exemplo diz respeito garantia de tratamento igualitrio no acesso aos servios
pblicos entre brancos/as e negros/as. H diversas pesquisas que demonstram o diferente tratamento dado populao negra no sistema de sade e tambm no sistema de justia criminal,
em razo do racismo e da discriminao perpetrada por agentes pblicos. Mesmo assim, no
existe atualmente nenhuma poltica de combate ao racismo institucional no sistema de sade,
no sistema de justia criminal ou nas instituies policiais.
Mais uma situao:
As polticas existentes so mal formuladas ou insuficientes para a realizao de determinado direito ou para enfrentar uma situao de desigualdade de acesso ao mesmo direito
em razo das caractersticas de determinado grupo populacional.
No caso de uma poltica pblica mal formulada, podemos citar o exemplo do Programa
Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci). A lei de 2007 que cria o Pronasci
89
traz um bom diagnstico sobre o fenmeno da violncia letal no pas, analisando-a sob as
perspectivas de gnero, racial, etria e territorial. O programa instituiu como meta a reduo
da taxa de homicdios no pas; contudo, a principal ao do Pronasci entre 2008 e 2011 chamava-se Bolsa-Formao. Em alguns anos, 70% do oramento do programa foi destinado
a essa ao, como uma forma de complementao salarial para as foras policiais no pas, o
que trouxe um baixssimo impacto na reduo da violncia letal. Paralelamente a isso, no
foi formulada nenhuma ao especfica para enfrentar o altssimo nmero de homicdios de
jovens negros.
Outro exemplo de uma poltica inadequada o Programa Nacional de Defensores de Direitos Humanos. O programa ainda no possui um marco legal que d sustentao institucional s
suas aes. Alm de possuir recursos limitados, o programa no atua na causa dos conflitos que
geram as ameaas vida de lideranas populares e de outros defensores de direitos humanos
que atuam em ambientes onde a presena do Estado dbil, onde a impunidade reina e muitas
vezes o poder pblico local est envolvido e capturado por grupos econmicos e criminosos.
Esta a situao vivida por diversas polticas pblicas. Um exemplo na rea da educao
a falta de recursos para a educao infantil, em especial para as crianas na primeira infncia:
apenas 18% das crianas de 0 a 3 anos esto matriculadas na educao infantil, pois no h
creches para acolh-las.
Nos trs ltimos casos, para alm da anlise do montante de recursos pblicos destinados a
determinada poltica, faz-se necessrio analisar como determinada poltica est estruturada. Ela
visa efetivao de direitos, autonomia e emancipao do seu pblico-alvo? Ela contm indicadores que permitem aferir em que medida determinada ao governamental est resultando
em mudanas concretas na vida das pessoas?
90
Em que medida os programas e as aes governamentais esto efetivando os direitos e combatendo as desigualdades?
Para respond-las, partimos do pressuposto de que o oramento pblico deve alocar recursos suficientes (mximo de recursos disponveis) e de forma progressiva para a realizao dos
direitos humanos.
Pontos fundamentais:
Nesta perspectiva, a estratgia e a metodologia de Oramento e Direitos proposta pelo Instituto de Estudos Socioeconmicos estruturam-se a partir de cinco pilares.
Figura 3: Eixos dos componentes de anlise do oramento pblico sob a tica dos direitos humanos
Financiamento
do Estado com
justia social
Mximo
de recursos
disponveis para
a promoo dos
direitos, tendo em
vista as restries
impostas pela
poltica econmica
Realizao
progressiva dos
direitos humanos:
analisando-se
em que medida
os programas
e as aes
governamentais
esto efetivando
direitos
No discriminao,
analisando em
que medida o
oramento pblico
combate ou ignora
as discriminaes
e desigualdades
existentes na sociedade
(em especial as
discriminaes de
gnero e raa/etnia)
Participao social:
analisando em
que medida a
participao
contribui para
a realizao de
direitos
91
CAPTULO 5
FINANCIAMENTO
DO ESTADO COM
JUSTIA SOCIAL
93
SAIBA MAIS
Para atuar nesse sentido, o Estado precisa ser financiado. Esse o papel dos tributos.
Os tributos financiam as funes clssicas do governo na economia.
Os tributos so necessrios para que o Estado exera trs funes que a sociedade
exige que sejam bem feitas:
1) Funo alocativa o fornecimento de bens de que a populao precisa para
viver. Isto : produzir ou prover bens pblicos. Empresas pblicas de energia que fornecem eletricidade como um bem pblico. Companhias pblicas de construo de
estradas e portos. O Estado garante alguns bens e servios que tambm so fornecidos
com limitaes pelo setor privado, como, por exemplo, a proviso de bens semipblicos ou meritrios, como a educao e a sade.
2) Funo distributiva a distribuio ou redistribuio da riqueza produzida
pelo pas, de preferncia de forma justa. A renda pode ser distribuda por meio de
transferncias de renda ou benefcios. Por exemplo: o Programa Bolsa-Famlia, aposentadorias. Tambm por meio de impostos altos sobre o capital, bens de luxo ou suprfluos e baixos sobre a cesta bsica. Pode subsidiar a produo de bens de primeira
necessidade ou servios com sade.
94
3) Funo estabilizadora um candidato seria eleito se propusesse deixar o desemprego aumentar e cortar o salrio mnimo pela metade? Claro que no! Por isso,
o governo usa a poltica econmica para tentar gerar empregos e no deixar subir
muito o preo de produtos importantes para a populao. Ou seja, o governo tem de
coordenar a economia para que haja gerao de empregos, mas no pode se descuidar
da inflao. Para isso, procura fazer a economia crescer (o PIB) e preservar o valor da
moeda para proteger o poder de compra do trabalhador (combate inflao).
O debate sobre o financiamento e os gastos pblicos tem sido feito de forma a se isolar as
duas dimenses do problema, ou seja, trata-se, por exemplo, a questo tributria como evento
descolado do gasto pblico e das polticas sociais, da necessidade de reduo das desigualdades, das injustias sociais e do combate pobreza.
95
reconhecimento do gozo dos servios prestados pelos municpios, como a segurana rodoviria, a iluminao pblica, o abastecimento de gua, o saneamento, a pavimentao
de ruas, entre outros servios. Vamos utilizar um exemplo: os proprietrios de veculos
particulares utilizam seus carros para passear ou para se deslocar para o trabalho em detrimento do transporte pblico. Ao fazerem isso, essas pessoas esto utilizando as rodovias
e estradas pblicas, que foram construdas pelo Estado. Portanto, justo que elas paguem
pelo uso desse bem ofertado pelo Estado (ou seja, a estrada). Um tributo sobre combustveis (ou sobre a propriedade do veculo) deve ser utilizado, portanto, como instrumento
de arrecadao para financiar a construo e a manuteno de rodovias. Em resumo:
quem utiliza mais a estrada quem mais deve pagar pela sua existncia.
2) O princpio da capacidade de pagamento princpio que se refere riqueza dos contribuintes. Por exemplo: considera os valores dos terrenos e edifcios urbanos e rurais para
calcular o imposto sobre a propriedade. tambm o conceito segundo o qual o nus tributrio (o peso dos tributos) deve ser tal que garanta e preserve duas equidades na sociedade:
i) a equidade horizontal contribuintes com a mesma capacidade de pagamento
devem pagar o mesmo nvel de imposto;
ii) a equidade vertical as contribuies dos indivduos devem ser diferentes conforme suas diversas capacidades de pagamento.
A renda
A renda como indicador da capacidade de pagamento de um indivduo tem a vantagem
de ser uma base de arrecadao mais ampla. A tributao sobre a renda tambm tem um poder
distributivo maior, pois isenes e alquotas progressivas podem ser aplicadas de acordo com a
renda individual. Vamos explicar o que progressividade mais frente.
O imposto sobre a renda pode ser cobrado da pessoa individual e da pessoa jurdica (empresas, bancos, etc.). O imposto de renda tem a vantagem de se poder aplicar alquotas diferenciadas. Para estimular a gerao de empregos, as alquotas para micro e pequenas empresas
podem ser menores do que para as grandes empresas.
importante, entretanto, no isentar totalmente as empresas para no estimular fraudes, j
que empresrios podem camuflar seus patrimnios, misturando-os com os das suas empresas. Por
outro lado, grande parte do imposto de renda sobre as empresas repassada para os preos dos
produtos vendidos. O imposto repassado ao preo da cadeia produtiva at chegar ao preo final
do bem. Ao final, quem paga esse imposto o consumidor. Por isso to importante ter uma forte
progressividade no imposto da pessoa fsica, j que este intransfervel (se no houver fraude).
J o imposto sobre a renda individual deve ser progressivo de forma a fazer que as pessoas
mais ricas paguem mais do que a classe mdia e que os pobres estejam isentos desse tipo de
96
tributo. Se as empresas podem ser parcialmente isentas de pagar impostos, isso no pode acontecer com a renda individual. Caso contrrio, a desigualdade de renda na sociedade se torna
extrema, destruindo o ideal de nao e dividindo a sociedade entre poucas pessoas ricas e uma
maioria da populao pobre.
Exemplos de impostos sobre a renda: impostos sobre a renda de pessoa fsica e o imposto
sobre a renda de pessoa jurdica.
O consumo
O consumo como indicador da capacidade de pagamento tem como vantagem preservar a
poupana e o investimento (estratgicos para a economia) e incidir sobre atos egostas, como,
por exemplo, a compra de cigarros, bebidas alcolicas e bens de luxo. Sua desvantagem de
duas ordens: a taxao no progressiva, pelo fato de todos pagarem a mesma alquota; em segundo lugar, quem paga a conta o consumidor, pois praticamente todo o imposto repassado
para o preo final dos bens e servios vendidos. Exemplos de impostos sobre o consumo so os
seguintes: Imposto sobre o Valor Agregado (IVA), Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e
Servios (ICMS) e impostos seletivos, como os sobre bens de luxo.
FIQUE DE OLHO!
O Brasil possui um sistema tributrio injusto, com nfase nos impostos sobre o
consumo, que permitem que as pessoas pobres paguem, proporcionalmente, mais
impostos do que os ricos. Por outro lado, o imposto sobre a renda atinge de forma
desproporcional a renda do trabalho da classe mdia, enquanto a renda sobre o capital
(aplicaes financeiras, rendimento de aes) praticamente no paga imposto.
Trs exemplos de nossa injustia tributria:
At hoje, dcadas aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, o imposto sobre grandes fortunas no foi regulamentado;
O imposto sobre heranas no Brasil (ITCMD Imposto de Transmisso Causa
Mortis e Doao), de responsabilidade dos estados, tem uma alquota muito pequena se comparada s adotadas em outros pases. Taxar a transmisso de grandes
heranas de forma mais rigorosa poderia contribuir para maior justia tributria;
O ITR (Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural) quase residual no Brasil,
um pas com uma das maiores concentraes fundirias do mundo.
A propriedade
A riqueza como indicador da capacidade de pagamento de um indivduo a forma mais direta
de garantir que pessoas em situao de maior vantagem econmica contribuam mais. Esse tipo de
imposto tambm deve ser progressivo. Ou seja, quanto mais valioso for o bem, mais alto deve ser
97
o valor pago. Portanto, um tipo de imposto que pode ser cobrado, por exemplo, sobre a grande
extenso de uma rea rural ou o grande valor de um veculo. Exemplos de impostos sobre a riqueza
so os seguintes: Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), Imposto sobre a
Propriedade Territorial Rural (ITR) e Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA).
98
3) Taxa parte do dinheiro da economia informal, das organizaes criminosas e dos esquemas de corrupo que utilizam movimentaes bancrias. O mundo do crime movimenta muito dinheiro vivo, mas no todo. H uma tentativa de lavar os recursos
oriundos do crime ou da corrupo e de transform-lo em um dinheiro limpo. Por
isso, em algum momento, os criminosos vo tentar movimentar parte desse dinheiro
por meio dos bancos. Se a polcia no conseguir descobrir e confiscar todo esse dinheiro sujo, ao menos o governo pode tribut-lo.
99
CONCEITOS
100
PASSO 1
1) aumento de impostos
sobre patrimnio, renda e
transaes financeiras.
PASSO 6
Estado arrecada
mais impostos e tem
possibilidade de ofertar
polticas pblicas
de qualidade, aumentar
os investimentos
em infraestutura e
distribuir mais renda.
Ao promover a equidade,
o Estado fortelecer
novamente o mercado
interno e retroalimenta
o ciclo.
2) Diminuio de impostos
sobre o consumo, em especial
dos trabalhadores.
PASSO 2
Fortalecimento do
mercado interno e
aumento do consumo
da populao.
3) Diminuio de tributos
sobre a renda do trabalho.
4) Combate a pobreza
desigualdades por meio de
transfernicas de renda
para famias pobres.
5) Aumentos progressivos
do salrio mnino.
PASSO 3
Aumento dos
investimentos do setor
privado para responder
ao aumento de demanda.
PASSO 4
PASSO 5
A gerao de mais empregos
aumenta a renda do trabalho.
Contatao de mais mo de
obra pelo setor privado e
gerao de mais empregos.
101
ESTUDO DE CASO
CT 2004
CT 2008
At 2 salrios mnimos
48,8%
53,9%
De 2 a 3 salrios mnimos
38%
41,9%
De 3 a 5 salrios mnimos
33,9%
37,4%
De 5 a 6 salrios mnimos
32%
35,3%
De 6 a 8 salrios mnimos
31,7%
35%
De 8 a 10 salrios mnimos
31,7%
35%
De 10 a 15 salrios mnimos
30,5%
33,7%
De 15 a 20 salrios mnimos
28,4%
31,3%
De 20 a 30 salrios mnimos
28,7%
31,7%
26,3%
29%
Total
32,8%
36,2%
102
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Comunicado da Presidncia n 22, de 29 de junho de 2009.
Secretaria da Receita Federal do Brasil. Carga tributria no Brasil 2011. Braslia: SRFB, 2012.
Os dados da OCDE so da publicao da OECD (2007): Revenue Statistics (1965-2006), disponvel em:
<http://www.oecd.org>.
Conforme dados compilados por Jeffrey Owens. Fundamental Tax Reform: an International Perspective. Paris:
OECDs Centre for Tax Policy & Administration, 2005.
103
104
CAPTULO 6
MXIMO DE RECURSOS
DISPONVEIS PARA A
REALIZAO DE DIREITOS
Nota para o/a facilitad@r: verifique se o pas onde est sendo aplicada a metodologia ratificou o Pacto citado (Pidesc).
107
produzidas pelos pases. Isso se d por intermdio de um sistema financeiro global com baixa
regulao e que objetiva somente a acumulao desenfreada de recursos custa de privaes
de parte importante da populao.
Os tratados de livre comrcio celebrados pelos governos estabelecem uma srie de compromissos comerciais, fiscais e tributrios que podem resultar em uma menor disponibilidade
de recursos oramentrios para aplicao nas polticas sociais.
Programas de ajuste estrutural so, tambm, mecanismos que limitam a quantidade de recursos disponveis para polticas promotoras de direitos humanos, que foram impostos a diversos
pases latino-americanos pelo FMI e pelo Banco Mundial nos anos 1995 e 2000.
Esses programas tinham como objetivo promover uma globalizao excludente, a partir
de uma insero subordinada dos pases perifricos no comrcio internacional. Em troca de
financiamentos e emprstimos, essas instituies internacionais que defendem os interesses dos
pases desenvolvidos e de suas corporaes obrigavam os Estados mais pobres a promover uma
srie de mudanas legais e institucionais, como:
Essas medidas limitaram muito a capacidade dos Estados da regio em destinar o mximo
de recursos disponveis para a promoo dos direitos humanos.
ESTUDO DE CASO
108
FIQUE DE OLHO!
109
CAPTULO 7
REALIZAO PROGRESSIVA
DOS DIREITOS HUMANOS
111
e qual ser a previso oramentria? As metas so razoveis? So factveis? H dados que nos
permitam observar a mudana na vida da populao?
Assim, podemos extrair outros dois elementos essenciais para se verificar a progressiva
realizao de direitos: o estabelecimento de metas de efetivao de direitos e a existncia de
indicadores sociais e indicadores de direitos humanos, com os quais se torna possvel verificar
qual o dficit de acesso a direitos por parte da populao em um determinado momento e
quais so as mudanas que podem ser observadas ao longo do ano.
CONCEITOS
Analisar uma poltica pblica em curso (educao, sade, etc.) e verificar se ela est permitindo mudanas nos indicadores sociais da populao, ou seja, se est realizando os
direitos de forma progressiva.
Iniciar a nossa anlise a partir dos indicadores econmicos e sociais (ou de direitos humanos) e nos perguntar quais polticas esto sendo implementadas para enfrentar uma
situao verificvel de dficit de direitos, buscando saber quanto de recurso tem sido
alocado para essas polticas.
112
a implementao e o acompanhamento de polticas pblicas formuladas para provocar mudanas nessas realidades;
o acompanhamento do volume de recursos destinados a essas polticas e a avaliao
do impacto que estas tm tido na melhoria dos indicadores de acesso da populao
aos seus direitos.
Trata-se de mensurar o dficit dos direitos e a alocao de recursos necessria para concretiz-los, monitorando ano aps ano a desejada melhoria da situao de vida da populao.
Isso envolve um conhecimento mais aprofundado do desenho de cada poltica escolhida
e de programas que se deseja acompanhar. Exige uma relao prxima com os produtores de
dados no sentido de buscar parcerias para a obteno de informaes importantes que subsidiem os estudos, o monitoramento e a avaliao das aes governamentais. Exige tambm uma
proximidade dos gestores das polticas para se conhecer e interferir no seu desenho, na sua
concepo e propor mudanas de rumos.
Como possibilidade de acompanhamento das polticas pblicas desde a concepo at a
avaliao, apresentamos a Metodologia de Anlise das Polticas Pblicas na Perspectiva do Direito Humano Alimentao Adequada (DHAA),1 elaborada pela Ao Brasileira pela Nutrio
e Direitos Humanos (Abrandh), como modelo para anlise de polticas e programas de Segurana Alimentar e Nutricional, levando em considerao a realizao de direitos.
Conforme anotado, a amostra foi elaborada tendo como parmetros as polticas voltadas
para a Segurana Alimentar, mas podemos realizar adequaes e utiliz-la para anlise de outras
polticas.
Disponvel em <www.abrandh.org.br>.
113
114
115
116
117
4) Alocao oramentria
Oramento anual e fonte de recursos.
Alocao oramentria atual.
O total oramentrio para o presente ano foi adequado?
Se aplicvel, quais medidas foram implementadas para lidar com a
inadequao do oramento atual?
Contingenciamento ou gastos excedentes do oramento atual.
Impacto que o contingenciamento ou os gastos excedentes no
oramento atual tiveram na implementao do programa.
Os recursos oramentrios para o programa esto sendo utilizados?
Houve execuo financeira do oramento alocado para o
programa?
Medidas adotadas para lidar com insuficincia, contingenciamento
ou gastos excedentes no oramento atual.
118
5) Dificuldades enfrentadas
Descrio das principais dificuldades na implementao das aes.
Descrio das solues propostas e implementadas para as
principais dificuldades identificadas.
Aprendizados adquiridos com essas prticas.
119
CAPTULO 8
NO DISCRIMINAO
121
GNERO1 conceito formulado nos anos 1970 com profunda influncia do pensamento feminista. Ele foi criado para distinguir a dimenso biolgica da dimenso
social, baseando-se no raciocnio de que h machos e fmeas na espcie humana.
No entanto, a maneira de estar no mundo como um homem ou uma mulher profundamente influenciada pela cultura. Assim, gnero significa que as liberdades, as
condicionantes e o espectro de preferncias e escolhas atribudos aos homens e s
mulheres em nossas sociedades aonde ir, o que vestir, como se comportar, onde
trabalhar, autonomia financeira, corporal so produtos da realidade social e no uma
decorrncia da anatomia de seus corpos.
Esse conceito possui dois elementos fundamentais:
sua arbitrariedade cultural, ou seja, o fato de o gnero s poder ser compreendido em relao a uma cultura especfica, pois ele s capaz de ter sentidos
distintos conforme o contexto sociocultural em que se manifesta;
o carter necessariamente relacional das categorias de gnero, isto , s possvel pensar e/ou conceber o feminino em relao ao masculino e vice-versa.
122
Os conceitos de gnero e de esteretipo, presentes neste manual, e as prximas referncias desta subseo Gnero: o que isso? foram extrados da publicao Gnero e Diversidade na Escola: Formao de Professoras/
es em Gnero, Sexualidade, Orientao Sexual e Relaes tnico-Raciais. Livro de contedo. Verso 2009. Rio
de Janeiro: Cepesc; Braslia: SPM, 2009.
PARA REFLETIR
No se nasce mulher, torna-se mulher
(Simone de Beauvoir)
Me llamo Rigoberta Mench y as me naci la conciencia
(Rigoberta Mench)
O impacto do sexismo na efetivao dos direitos humanos das mulheres
As relaes desiguais de gnero, estruturadas de forma hierrquica, conferindo ao homem
uma posio dominante, geram um fenmeno social que chamamos de sexismo.
2
Definio contida em: Parmetros Curriculares Nacionais terceiro e quarto ciclos do Ensino Fundamental:
Temas transversais. Ministrio da Educao. Secretaria de Educao Fundamental. Braslia : MEC/SEF, 1998
(pginas 321 e 322).
123
CONCEITOS
A desigualdade de gnero persiste no Brasil e em outras regies do mundo, sendo que a sua
reduo lenta. O sexismo, que permeia todas as relaes sociais e permite que as mulheres
sejam subordinadas a uma relao de gnero desigual, dificulta o acesso pleno aos seus direitos.
O tradicional papel atribudo mulher como cuidadora e os esteretipos negativos associados mulher como sexo frgil, instabilidade, etc., aliados a certos mecanismos e estruturas
sociais, viabilizam uma constante dominao de gnero que se configura por vrios fatores,
descritos a seguir.
124
A legislao, que deveria garantir o livre exerccio dos direitos reprodutivos, no realidade
na maioria dos pases, sendo certo que, quanto mais restritiva a legislao, mais nociva ela
para a sade das mulheres e para a sociedade em geral. Um exemplo neste sentido a relao
entre a criminalizao do aborto e a mortalidade das mulheres.
Estado laico
A falta de autonomia das mulheres com relao ao seu prprio corpo e a falta de garantia ao
exerccio dos direitos reprodutivos se deve, especialmente, aos argumentos fundamentalistas religiosos de criminalizao s mulheres, que impedem avanos na legislao e ainda provocam,
3
125
em muitos pases, retrocessos que causam graves impactos na sade e na vida das mulheres. O
respeito autonomia e liberdade de se decidir quanto ao exerccio da sexualidade e ao momento ideal para a reproduo deveria estar garantido nas sociedades democrticas; porm, no
isso o que acontece.
Os direitos sexuais garantem a cada cidado/ a liberdade de viver a sua sexualidade sem
discriminao ou risco de sofrer violncia, tanto na esfera pblica como na privada, motivada
pela homofobia. O Estado deve garantir a casais gays e lsbicas os mesmos direitos existentes
para os casais heterossexuais.
As crenas religiosas esto no campo da espiritualidade e dizem respeito escolha pessoal
de cada um/uma. O exerccio da sexualidade e da reproduo est no campo da cidadania, do
livre exerccio dos direitos e da garantia de uma vida plena e saudvel.
Um princpio fundamental de um Estado Democrtico de Direitos a sua laicidade, ou
seja, as decises dos agentes pblicos devem se pautar pelos princpios republicanos e democrticos e no a partir de dogmas e diretrizes de crenas religiosas, especialmente porque sua
populao plural, com variadas crenas. Sendo assim, no se pode impor a todos e todas alguma obrigao fundamentada em preceitos religiosos.
Os direitos humanos so universais, indivisveis e interdependentes e visam a garantir, acima
de tudo, a dignidade humana. Os direitos sexuais e reprodutivos so direitos humanos e, por isso,
devem ser garantidos a todos e todas, sem ressalvas e independentemente de qualquer religio.
126
SAIBA MAIS
% de mulheres no parlamento
Cuba
43,2
Costa Rica
38,6
11
Argentina
38,5
12
Equador
32,3
21
Mxico
26,2
35
Nicargua
20,7
58
El Salvador
19,0
62
Honduras
18,0
68
Estados Unidos
16,8
72
Guatemala
12,0
94
Brasil
8,6
108
Panam
8,5
109
Belize
0,0
133
127
128
A Cedaw um comit independente da Organizao das Naes Unidas (ONU), formado por especialistas e
criado como o principal mecanismo de monitoramento da Conveno para Eliminao de Todas as Formas de
Discriminao contra as Mulheres (1979). Link: <http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/>.
TAXAS DE HOMICDIOS
El Salvador
48,8
Colmbia
43,8
Venezuela
29,5
Guatemala
28,5
Ilhas Virgens
28,4
Brasil
25,2
Santa Lcia
24,5
Porto Rico
19,1
Guiana
18
Equador
18
Trinidad e Tobago
16,2
Paraguai
12,3
Nicargua
10,4
frica do Sul
10,4
129
Discriminaes cruzadas
Outro elemento que deve ser considerado quando abordamos a violncia de gnero o
fato de que, muitas vezes, uma determinada pessoa carrega caractersticas que, colocadas juntamente com outras, a deixam em uma condio de maior vulnerabilidade e merc de mais
preconceitos e violncia.
Aqui, estamos falando das discriminaes cruzadas, que ocorrem quando uma pessoa vtima de discriminao por mais de uma caracterstica que possui, aumentando o grau de discriminao e sua consequente vulnerabilidade violncia. o que acontece, por exemplo, com a mulher
negra pobre ou a mulher indgena. Em sntese: uma mulher negra, pobre e lsbica sofre ainda mais
discriminao do que aquela que negra, mas no lsbica, ou que lsbica, mas no pobre.
SAIBA MAIS
Conveno Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violncia contra a Mulher Conveno de Belm do Par* (Adotada em Belm do Par, Brasil, em 9 de
junho de 1994, no Vigsimo Quarto Perodo Ordinrio de Sesses da Assembleia Geral)
Artigo 5 - Toda mulher poder exercer livre e plenamente seus direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais e contar com a total proteo desses direitos
consagrados nos instrumentos regionais e internacionais sobre direitos humanos. Os
Estados Partes reconhecem que a violncia contra a mulher impede e anula o exerccio desses direitos.
Artigo 6 - O direito de toda mulher a ser livre de violncia abrange, entre outros:
a. o direito da mulher a ser livre de todas as formas de discriminao; e
b. o direito da mulher a ser valorizada e educada livre de padres estereotipados
de comportamento e costumes sociais e culturais baseados em conceitos de
inferioridade ou subordinao.
* Adotada pela Assembleia Geral da Organizao dos Estados Americanos (OEA) em 6 de junho de 1994 e ratificada
pelo Brasil em 27.11.1995.
130
a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra as Mulheres e da Conveno Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violncia contra a Mulher. Contudo, os recursos
pblicos alocados para a implementao dessa legislao so escassos. Apesar da relevante dimenso da violncia contra a mulher no Brasil, os recursos pblicos destinados para o combate
violncia de gnero so baixssimos.
FACILITANDO...
CONCEITOS
131
CONCEITOS
Direitos e desigualdades
A maioria dos pases latino-americanos signatria de tratados internacionais que cuidam
de prevenir e erradicar todas as formas de discriminao existentes. o caso da Conveno para
a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra as Mulheres (Cedaw) e da Conveno
Internacional para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial (Cerd). A maioria
dos pases latino-americanos tambm signatria das Declaraes de Viena, Beijing e Durban.
Destacamos, ainda, a Conveno n 169 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), que
trata das populaes indgenas, e a recente Declarao da Organizao das Naes Unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas (2007).6
O conceito de direitos humanos abarca as desigualdades e as situaes discriminatrias;
contudo, essas dimenses devem ser explicitadas e devem ser observadas quando da anlise das
polticas pblicas promotoras de direitos.
Combater a pobreza e as desigualdades de renda passa necessariamente pelo entendimento de que ambas tm relao com as variantes de cor/etnia e sexo. As mulheres negras e indgenas so as mais pobres e tm menor grau de escolaridade, enquanto os homens jovens negros e
indgenas so os que mais sofrem com a violncia, por exemplo. As inaceitveis distncias que
ainda separam negros/indgenas de brancos, em pleno sculo XXI, se expressam no microcosmo
das relaes interpessoais dirias e se refletem nos acessos desiguais a bens e servios, ao mercado de trabalho, educao que persistem, apesar das melhorias nos indicadores tomados para
o conjunto da populao , bem como ao gozo de direitos civis, polticos, sociais e econmicos.
132
WADE, Peter. Race and Ethnicity in Latin America. London, Pluto Press, 1997.
<http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/DRIPS_pt.pdf>.
Pode-se concluir que uma metodologia que queira enfatizar dentro da questo oramentria a tica dos direitos tem que necessariamente integrar em seu conceito as discriminaes
de gnero e de etnia/raa como definidoras do acesso a esses direitos e tambm deve levar em
conta as vrias formas de interseco dessas duas discriminaes.
A condenao da discriminao inclui aes e omisses por parte do Estado, mas tambm
inclui aes discriminatrias praticadas por pessoas fsicas ou jurdicas, sejam elas intencionais
ou no (o que chamado de discriminao institucional). Em suma, o princpio da no discriminao alcana o mbito pblico e privado, sendo que o Estado deve adotar medidas em todos
esses mbitos.
Os organismos internacionais de tratados de direitos humanos so unnimes em afirmar
que no h discriminao quando h o estabelecimento de aes especficas para segmentos
populacionais diferenciados, desde que essa ao esteja legitimamente justificada de forma objetiva e racional.
No vedado, portanto, o tratamento diferenciado que persegue um fim legtimo e atende
aos princpios da proporcionalidade e da transitoriedade, como as aes afirmativas para a populao negra e indgena.
SAIBA MAIS
Por outro lado, o princpio da igualdade muitas vezes s se efetiva na prtica pela adoo de aes positivas ou afirmativas. Vrios tratados e declaraes internacionais, como o
133
CONCEITOS
134
forma como as organizaes se estruturam e definem seus procedimentos internos. Elas ocorrem
na diferenciao da prestao de servios tanto de sade quanto de educao entre brancos/as
e negros/as; no maior nmero de execues sumrias e de tortura cometidas pelas foras de segurana pblica contra jovens negros; na intolerncia religiosa contra estudantes que professam
religies de matriz africana no contexto de uma educao pblica cada vez mais pautada pelo
proselitismo religioso, etc.
O pioneiro e j extinto Programa de Combate ao Racismo Institucional9 definia racismo
institucional como o fracasso das instituies e organizaes em promover um servio profissional e adequado s pessoas em virtude de sua cor, cultura, origem racial ou tnica. Manifestase em normas, prticas e comportamentos discriminatrios adotados no cotidiano de trabalho
resultantes da ignorncia, da falta de ateno, do preconceito ou de esteretipos racistas. Em
qualquer situao, o racismo institucional sempre coloca pessoas de grupos raciais ou tnicos
discriminados em situao de desvantagem no acesso a benefcios gerados pelo Estado e por
demais instituies organizadas.
A discriminao institucional nas instituies pblicas impede que as polticas universais
sejam igualitrias na prtica, pois elas beneficiam negros/as e brancos/as de forma diferente.
O racismo institucional opera por meio da dimenso interpessoal resultando no fato de que
os servios pblicos ofertados para a populao negra sejam inadequados e desiguais e tambm por meio da dimenso poltico-programtica, possibilitando que os gestores e polticos
no considerem estratgicas as aes de combate ao racismo e de promoo da igualdade
racial e no direcionem recursos pblicos para isso e, at mesmo, neguem a prpria existncia
do racismo.
Outra experincia importante de combate ao racismo institucional no mercado de trabalho
foi promovida pelo Ministrio Pblico do Trabalho do Distrito Federal, por meio da Coordenadoria Nacional de Promoo da Igualdade de Oportunidades e Eliminao da Discriminao no
Trabalho. A sua ao mais exemplar foi a proposio de aes judiciais contra os cinco maiores
bancos privados brasileiros, aps uma minuciosa investigao que comprovou a existncia de
mecanismos discriminatrios na admisso, na remunerao e na promoo de negros/as nessas
instituies. Tais aes acabaram por gerar um acordo com a Federao Brasileira de Bancos
(Febraban), que se comprometeu a levar a cabo um processo de incluso racial nas empresas
bancrias, que est sendo monitorado por organizaes da sociedade civil, pelo Ministrio Pblico e pela Comisso de Direitos Humanos da Cmara dos Deputados.
O governo brasileiro deveria expandir experincias neste sentido e atuar com mais vigor
na sensibilizao e formao dos servidores pblicos, revendo normas internas discriminatrias nas instituies pblicas, que nem sempre esto escritas, mas so naturalizadas no
cotidiano. A comunicao e a divulgao de informaes sobre as consequncias do racismo
institucional na prestao de servios por rgos do Estado devem ser expandidas e consideradas estratgicas.
Este programa foi uma iniciativa do Ministrio do Governo Britnico para o Desenvolvimento Internacional
(DFID), da Secretaria Especial de Promoo de Polticas para a Igualdade Racial (Seppir), do Ministrio da Sade, do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e do Ministrio Pblico de Pernambuco,
com aes-piloto nas prefeituras de Recife (PE), Salvador (BA) e na rea da sade pblica.
135
CONCEITOS
AES AFIRMATIVAS segundo o artigo 1, inciso IV, da Conveno para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial, ratificada pelo Brasil em 1966,
aes afirmativas so as medidas especiais tomadas com o nico objetivo de assegurar
progresso adequado de certos grupos raciais ou tnicos ou indivduos que necessitem
da proteo que possa ser necessria para proporcionar a tais grupos ou indivduos igual
gozo ou exerccio de direitos humanos e liberdades fundamentais, contanto que tais
medidas no conduzam, em consequncia, manuteno de direitos separados para
diferentes grupos raciais e no prossigam aps terem sidos alcanados os seus objetivos.
Desde 1966 ano de ratificao da referida conveno pelo Estado brasileiro ,
existe na legislao o dispositivo para que os rgos pblicos implementem medidas e
aes afirmativas como umas das formas de superar as desigualdades raciais existentes
em nossa sociedade.
No h discriminao quando medidas afirmativas para promover a igualdade so
adotadas por um governo. Essas medidas so temporrias e devem vigorar at que se
alcance o grau de igualdade buscado. O princpio da igualdade se efetiva pela adoo
de aes positivas ou afirmativas, como, por exemplo, as cotas para estudantes negros/as
nas universidades pblicas e o pagamento de uma bolsa de estudos pelo Ministrio das
Relaes Exteriores para o preparo de candidatos/as negros/as ao cargo de diplomatas.
As aes afirmativas so no s relacionadas diminuio das desigualdades
historicamente existentes entre negros/as e brancos/as. A cota mnima de mulheres
para concorrer aos cargos polticos um exemplo de ao afirmativa para ampliar o
nmero de mulheres em cargos eletivos. As cotas para pessoas com deficincia em
concursos pblicos tambm um exemplo de ao afirmativa para corrigir as dificuldades encontradas no mercado de trabalho. Um ltimo exemplo refere-se s vagas
especiais e prioridade no atendimento para as pessoas idosas.
So muitos os exemplos existentes e possveis de aes afirmativas para a reduo
das desigualdades e para a efetivao do princpio de igualdade. Os desiguais devem
ser tratados de forma desigual, a fim de que a igualdade real seja conformada.
SAIBA MAIS
136
Ainda segundo o pargrafo 92, as informaes devem levar em conta os indicadores socioeconmicos, inclusive, quando for apropriado, os de condies de sade,
mortalidade materno-infantil, expectativa de vida, alfabetizao, educao, emprego,
moradia, propriedades de terra, sade fsica e mental, gua, saneamento, energia e
servios de comunicao, pobreza e mdia de rendimentos disponveis para se elaborar polticas de desenvolvimento socioeconmico visando a pr um fim nas diferenas
existentes entre condies sociais e econmicas.
Assim, temos que o Estado deve estabelecer polticas para combater a discriminao, mas
tambm polticas afirmativas direcionadas populao indgena e negra. Essas polticas devem
ser dotadas de recursos pblicos suficientes para reduzir progressivamente as desigualdades
entre as populaes indgena e negra e a populao branca.
10
A primeira legislao antirracista implementada no Brasil foi a chamada Lei Afonso Arinos (Lei n 1.390), publicada em 1951, cujo nome uma homenagem ao senador que a props. Essa lei inclua entre as contravenes
penais a prtica de atos resultantes de preconceito de raa ou de cor, como recusar a entrada de pessoas negras
em estabelecimentos pblicos. Esta foi a primeira lei que criou em nosso direito penal uma figura tpica, penalizando atos resultantes de preconceito e discriminao racial.
137
138
com a diminuio do nmero de homicdios entre a populao branca. Segundo o Mapa da Violncia 2012,11 no Brasil, entre 2002 e 2010:
O nmero de vtimas brancas caiu de 18.852 para 13.668, o que representa uma queda
da ordem de 27,5%, enquanto que, entre os negros, o nmero de vtimas de homicdio
aumentou de 26.952 para 33.264, nmero equivalente a um crescimento de 23,4%.
Em 2002, morreram proporcionalmente 45,8% mais negros do que brancos. Em 2010,
morreram proporcionalmente 139% mais negros do que brancos. A taxa de homicdios
da populao negra em 2010 de 35,9 para cada 100 mil pessoas, bem acima da taxa
nacional de 26 por 100 mil e mais do que o dobro do ndice relativo populao branca
(15 em cada 100 mil).
Olhar o oramento do ponto de vista dos direitos implica analisar a relao desses direitos
com as diferenas de acesso pela populao negra e indgena e tambm qual o montante de
recursos destinados a essas polticas vis--vis outras prioridades governamentais.
11
WAISELFISZ, Julio Jacobo. Mapa da Violncia 2012: os novos padres da violncia homicida no Brasil. So
Paulo, Instituto Sangari, 2011.
139
SUGESTO DE LEITURA
Declarao da sociedade civil sobre os povos indgenas e a populao negra nas Amricas
Neste ambiente desigual e discriminatrio, a violao de direitos das populaes
negra e indgena recorrente. A sociedade civil, durante o Processo de Reviso de
Durban, expressou no documento Declarao da Sociedade Civil das Amricas diante da Conferncia Mundial de Reviso de Durban que:
A violncia racial estrutural que afeta a grande maioria dos 150 milhes de afrodescendentes da regio alarmante e inaceitvel, demandando aes imediatas, urgentes e comprometidas, tanto por parte dos Estados quanto das instituies internacionais e intergovernamentais. Esta violncia racial se manifesta em deslocamentos
forados, na criminalizao de jovens, no genocdio justificado pela delinquncia ou
por conflitos internos, na inexistncia de polticas pblicas, na negao poltica, na
explorao social de meninos e meninas, na prostituio e no trfico de moas, na
negao do direito ao registro e identidade jurdica, na violncia contra as mulheres
e na excessiva representatividade de jovens no sistema penitencirio.
Ns, povos indgenas, somos donos de nossas terras e territrios, ocupados
desde a poca de nossos ancestrais. Contudo, os Estados vm implementando polticas pblicas e permitem investimentos privados para a explorao de nossos
recursos naturais e conhecimentos, sem consulta prvia, livre e informada, sem o
consentimento dos povos indgenas, especialmente no que tange integridade de
nosso territrio.
12
140
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Boletim de Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise n
13, Edio Especial, Braslia: Ipea, 2007 (pgina 319).
Os principais desafios, lacunas e propostas para a reduo das desigualdades tnicas e raciais na Amrica Latina
A complexidade e as caractersticas das sociedades latino-americanas resultam em grandes
desafios para a efetiva reduo das desigualdades tnico-raciais na regio.
A estrutura racial e tnica existente na Amrica Latina e no Caribe mantm privilgios,
alimenta a excluso e as desigualdades sociais. Ela produz sociedades divididas, com oportunidades desiguais, em que um garoto negro brasileiro ter mais chances do que um garoto branco
de morrer de forma violenta e de receber menores salrios no mercado de trabalho; em que uma
menina indgena na Guatemala ter maiores dificuldades de acesso educao de qualidade do
que um menino branco.
O racismo e a discriminao racial e tnica so os combustveis que alimentam uma secular e persistente estrutura de desigualdade social que assola os pases da Amrica Latina. Ela
se expressa no microcosmo das relaes interpessoais dirias e se reflete no acesso a bens e
servios, ao mercado de trabalho, ao ensino superior, ao gozo de direitos civis, polticos, sociais
econmicos e culturais.
Temos, portanto, que o racismo e a discriminao contra a populao negra e indgena adquirem contornos e dimenses prprias nas realidades latino-americana e caribenha. Aliados ao
sexismo, tais componentes formam um sistema de dominao complexo, que cria um ambiente
constante de violncia e alijamento de populaes inteiras do gozo de seus direitos.
A intolerncia e a discriminao sofridas pelas populaes indgenas e negras na regio
impedem que seus valores, sua cultura e sua cosmoviso sejam absorvidos pela sociedade como
um todo, impossibilitando a criao de novos valores e instituies multitnicas e multiculturais.
As sociedades ocidentais e orientais vivem atualmente uma grande crise de paradigmas (sociais,
ambientais, culturais, de exerccio do poder). Elementos da cosmoviso indgena, por exemplo,
que estabelecem uma viso mais integrada do homem e da mulher com a natureza, se fossem
incorporados pelas nossas instituies e pelos nossos valores, permitiriam que as naes encontrassem respostas para muitos dos problemas enfrentados por nossas sociedades.
Contudo, hoje em dia, o que existe uma estrutura muito excludente, racista e patriarcal
nos espaos de tomada de decises, na qual as mulheres no so reconhecidas como cidads
em condies de igualdade com os homens e os/as indgenas e negros/as so considerados/as
141
cidados/s de segunda classe. Quando analisamos as oportunidades de participao de mulheres indgenas, vemos o quanto isso ainda mais difcil. O grande desafio est em como fazer
uma gesto inclusiva e participativa em uma estrutura ocidentalizada branca que no corresponde em nada aos princpios e valores de seu povo.
Os povos indgenas, em razo do processo de dominao colonial, foram e ainda so invadidos por uma cultura hegemnica, que abre pouco espao para o cultivo e o desenvolvimento
dos valores tradicionais e ancestrais.
SAIBA MAIS
Principais desafios, lacunas e propostas para a efetiva implementao da Declarao e do Programa de Ao de Durban na Amrica Latina e no Caribe
1) Avanar na produo de dados e indicadores econmicos e sociais desagregados por raa e etnia, assim como a anlise e divulgao dos dados local e
nacionalmente (pargrafos 65 e 147).
2) Os Estados devem incorporar, de maneira transversal, a perspectiva de promoo da igualdade de raa e gnero na elaborao das polticas pblicas e
avanar na incluso de um enfoque de gnero nos programas de ao contra
o racismo e a discriminao racial, a fim de enfrentar o fenmeno da discriminao mltipla ou agravada contra as mulheres (pargrafos 98 e 107).
3) Adotar mecanismos apropriados para o monitoramento e a mensurao da
efetividade e do progresso dos programas desenvolvidos (pargrafo 61).
4) Ampliar a participao das organizaes no governamentais e das demais
organizaes da sociedade civil na formulao, execuo e avaliao das polticas e dos programas destinados a eliminar o racismo, criando fundos de apoio
para as organizaes e garantindo a sua autonomia (pargrafos 125 e 126).
5) Adotar medidas apropriadas para prevenir as manifestaes contemporneas
de racismo, especialmente por meio das novas tecnologias de informao,
incluindo a internet (pargrafo 64).
6) Realizar campanhas publicitrias e programas educativos que valorizem a
diversidade e combatam o racismo e a discriminao racial (pargrafo 52).
7) Ainda um desafio a incluso dos conhecimentos e da histria dos afrodescendentes e dos povos indgenas nos currculos escolares (pargrafos 99 e 149).
8) Implementar medidas que ampliem a participao e a presena dos afrodescendentes e povos indgenas nos sistemas polticos e legais dos Estados, especialmente as mulheres, reconhecendo seus distintos sistemas e suas formas de
representao (pargrafo 63).
142
143
FACILITANDO...
Este mdulo deve ser encerrado de modo a demonstrar a importncia da participao especialmente das populaes indgena e negra e de homens e mulheres
na formulao de polticas pblicas. Quanto maior for a presena de determinada
populao local, maiores devem ser a sua incidncia e participao na formulao
de polticas pblicas e do oramento, a fim de buscar uma governana direcionada e
que atenda s efetivas necessidades da comunidade. Deve-se lembrar, ainda, que os
princpios da participao sero aprofundados no captulo seguinte.
MDULO 8.4. As perspectivas de gnero e raa no oramento pblico: possibilidades de anlise das polticas pblicas
Como vimos no captulo sobre o gnero, as desigualdades entre homens e mulheres so
estruturadas a partir de preconceitos e discriminaes que inferiorizam as mulheres, limitam
seus direitos e as tornam vulnerveis violncia e explorao. O mesmo pode ser dito com
relao ao racismo.
O sexismo e o racismo esto presentes tanto na sociedade como nas instituies do Estado,
que por ao ou omisso atuam:
Olhar o oramento do ponto de vista dos direitos humanos implica analisar a relao desses
direitos com as desigualdades de gnero, etnia/raa, etc. As prprias mulheres no so um grupo
homogneo. Quando nos referimos ao grupo de mulheres, isso inclui meninas, adolescentes, idosas, indgenas, negras, pobres, ricas, trabalhadoras rurais, casadas, mulheres com filhos, etc. Para
alm do sexismo, nossas sociedades apresentam vrios modelos de estratificao social, hierarquizao e desigualdade, e isso deve ser levado em conta na anlise do oramento pblico.
A partir dessas consideraes, a pergunta que devemos nos fazer : como as desigualdades
de gnero existentes na sociedade se expressam na forma diferenciada em que homens e mulheres acessam os servios pblicos? Como construir um oramento sensvel ao gnero e raa?
A anlise do oramento a partir de uma perspectiva de gnero pode se dar a partir de vrios
caminhos:
1) Anlise das polticas especficas formuladas para a promoo dos direitos das mulheres, dos/as negros/as, dos/as indgenas, como, por exemplo, polticas de enfrentamento
violncia contra a mulher, polticas voltadas para a sade da mulher, polticas de educao infantil, polticas antirracistas e de demarcao de terras quilombolas e indgenas.
144
Elementos para um roteiro de anlise de uma poltica pblica a partir das perspectivas de gnero, raa e etnia
1) Reviso do diagnstico do programa desde as perspectivas de gnero, raa e
etnia e a anlise das iniquidades contidas nele.
2) Com relao concepo dos programas, conforme prope Guillermo Monge,14 fundamental realizar uma anlise do desenho bsico dos programas.
Isso se configura numa avaliao da capacidade do programa de reduzir desigualdades de gnero/etnia/raa e compar-lo com outros desenhos alternativos.
13
ELSON, D., 2002. Iniciativas de presupuestos sensibles al gnero: dimensiones claves y ejemplos prcticos.
Presentado en el Seminario Enfoque de gnero en los presupuestos del Gobierno de Chile, PNUD, Cepal, Unifem, GTZ. Chile.
14
MONGE, Guillermo. Gua para evaluar el impacto de programas presupuestarios estatales sobre la igualdad de
gnero. Mimeo GTZ, Cepal, Inamu, Procesos, 2005, p. 1-42.
145
SUGESTO DE LEITURA
15
146
RAES, Florence. Histrico e conceito dos oramentos sensveis ao gnero. In: Programa Oramento Sensveis
ao Gnero Brasil e Cone Sul: Insumos aos Oramentos Sensveis ao Gnero Experincias e Reflexes de
Argentina, Brasil, Chile e Uruguai. Unifem, Braslia, 2008.
recorrentes, as polticas de ajuste estrutural e a agenda neoliberal tm ocasionado impactos desiguais sobre mulheres e homens. Em virtude dos cortes nas despesas com
servios pblicos e programas sociais, esses impactos foram especialmente negativos
para as mulheres das categorias mais pobres.
Esse tipo de anlise foi realizado pela primeira vez em 1984, na Austrlia, quando o governo federal daquele pas conduziu uma anlise do impacto do oramento
sobre as mulheres. No entanto, somente em 1995 foi criada uma das experincias
pioneiras em oramentos sensveis ao gnero: a iniciativa sul-africana das mulheres para o oramento.
Quando falamos em oramentos sensveis ao gnero, estamos nos referindo ao
fato de os oramentos incorporarem ou no a perspectiva de gnero do ponto de vista
analtico e, ao mesmo tempo, isso implica certa noo de obrigao dos oramentos
pblicos, ou seja, obrigao de o Estado integrar a dimenso de gnero. importante
esclarecer que o OSG no :
um oramento separado para as mulheres;
a segregao oramentria com crditos alocados de forma separada para homens e mulheres dentro do oramento geral;
uma compilao das medidas e alocaes do oramento destinadas s mulheres;
uma forma de aumentar os gastos dos programas destinados s mulheres.
Um OSG:
considera o impacto diferenciado das receitas e dos gastos pblicos sobre mulheres e homens;
inclui a anlise de gnero na gesto dos gastos pblicos;
avalia as implicaes sexo-especficas do oramento para o emprego, a renda, o acesso aos bens de produo e ao crdito, assim como os fatores que
influenciam as oportunidades e os obstculos diferenciados enfrentados pelas
mulheres e pelos homens como atores econmicos e sociais.
Uma anlise de gnero no oramento:
uma anlise das prioridades oramentrias segundo a perspectiva de gnero,
o que destaca as implicaes das polticas oramentrias sobre mulheres,
homens, meninas e meninos;
pode ser aplicada s receitas do Estado e destacar as desigualdades no sistema
de tributao direto e indireto;
permite ilustrar as incoerncias entre as prioridades polticas e os recursos para
a sua implementao;
fornece insumos para a reorganizao das receitas e dos gastos pblicos no
sentido de incorporar as prioridades das mulheres e a igualdade de gnero.
147
ESTUDO DE CASO
148
propositiva e qualificada, e que pudessem monitorar a execuo oramentria e influenciar e decidir a destinao dos recursos pblicos. Mas a efetivao de direitos na
vida cotidiana das mulheres no ocorre sem uma generosa dose de esforo, de ousadia
e de teimosia. E foi com esses elementos que o Cfemea foi avanando.
Para a construo do Oramento Mulher, foram utilizados os instrumentos de
planejamento e oramento definidos na Constituio Federal, especificamente o Plano
Plurianual e a Lei Oramentria Anual.
Os programas e as aes que compem o Oramento Mulher foram selecionados
a partir de critrios e so programas de carter universal, programas localizados e programas especficos para as mulheres, ou seja:
a) Todos os programas governamentais cuja maioria do pblico-alvo seja composta por mulheres ou que apresentem definio formal ou legal da participao
das mulheres ou que explicitem o enfoque de gnero no programa ou na ao.
b) Programas e aes que no cumprem os requisitos anteriores, mas que foram considerados relevantes ou destacados na alterao da vida cotidiana das
mulheres.
c) Programas e aes que, mesmo no atendendo aos critrios anteriores, possam ser estratgicos para as mulheres do ponto de vista de seu empoderamento e de sua autonomia econmica.
O trabalho realizado trouxe ainda resultados positivos na medida em que contribuiu para que o Cfemea ampliasse a sua interlocuo tanto com organizaes da
sociedade civil quanto com o Legislativo Federal, o que levou o Cfemea a aprofundar
a capacidade de negociao e de proposio no que diz respeito s questes oramentrias direta ou indiretamente vinculadas s vidas das mulheres.
Os rgos pblicos no tm uma produo sistemtica de divulgao de indicadores estatsticos desagregados, o que dificulta incorporar os enfoques de gnero e
raa, desde a fase do planejamento governamental at a impossibilidade de avaliar a
poltica pblica no que concerne aos seus impactos no combate s desigualdades e
para a promoo da incluso social.
Fonte: <www.cfemea.org.br>
FIQUE DE OLHO!
149
CAPTULO 9
PARTICIPAO SOCIAL
A frase foi reproduzida de texto de Pedro Pontual, intitulado Educao popular e incidncia em polticas pblicas, encontrado no stio: <http://forumeja.org.br/sites/forumeja.org.br/files/Educa%C3%A7%C3%A3o%20
Popular%20e%20incid%C3%AAncia%20em%20Pol%C3%ADticas%20P%C3%BAblicas.pdf>.
151
CONCEITOS
Os sistemas baseados no clientelismo e no patrimonialismo so excessivamente centralizados. Os poderes locais possuem forte dependncia do poder central, impondo condies verticalizadas, impedindo que polticas descentralizadas consigam sucesso. Alm disso, esses processos
sempre buscam cooptar qualquer liderana ou movimento que possa colocar em risco o seu poder.
A cooptao dificulta ou impede que a representao seja realmente democrtica, o que se
estende de maneira cruel sobre todas as formas de democracia participativa, como os conselhos
de polticas pblicas, por exemplo. Por conseguinte, a participao no pode reproduzir as mazelas e os vcios da representao ou correr o risco de se enfraquecer at morrer.
152
SAIBA MAIS
O uso do termo patrimonialismo nas cincias sociais tem sua origem nos trabalhos de Max Weber2 e a expresso foi utilizada para caracterizar uma forma especfica de dominao poltica tradicional, em que a administrao pblica exercida
como patrimnio privado do chefe poltico. Mas ela remonta diferena estabelecida
por Maquiavel entre duas formas fundamentais de organizao da poltica, uma mais
descentralizada, do prncipe e seus bares, e outra mais centralizada, do prncipe
e seus sditos. No seu uso mais recente, o termo patrimonialismo costuma vir
associado a outros, como clientelismo e populismo, por oposio ao que seriam
formas mais modernas, democrticas e racionais da gesto pblica, tambm analisada
por Weber em termos do que ele denominou de dominao racional-legal, tpica
das democracias ocidentais (Simon Schwartzman, 2006).3
Diante dessas fortes barreiras, acreditamos que a ampliao da esfera pblica, com o crescimento da articulao entre representao e participao, pode transformar-se em importante
antdoto aos resqucios culturais deixados pelo processo de colonizao, ou seja, um antdoto
contra o patrimonialismo.
A participao cidad promove o esprito de cooperao e aumenta a vitalidade comunitria. Esse esprito de confiana e cooperao, alm de gerar relaes horizontais de poder e
responsabilizao mtuas, condicionante para a construo da democracia radical.
SAIBA MAIS
SCHWARTZMAN, Simon. Bases do autoritarismo brasileiro. Rio de Janeiro: Ed. Campus, 1986.
153
Ressignificao da participao
ESTUDO DE CASO
154
participar da definio da prpria sociedade, apontando, em ltima instncia, a inveno de uma nova sociedade.
Durante a dcada de 1980 at o incio da dcada de 1990, a participao era idealizada como possibilidade de compartilhamento e poder, ou seja, com a sociedade
presente nas tomadas de deciso, compartilhando de um poder concebido como o
conjunto de relaes sociais a ser transformado e que est presente tanto na sociedade quanto no Estado. A partir da dcada de 1990, com a queda do muro de Berlim,
esbarra-se no projeto neoliberal, de Estado mnimo, e um mnimo seletivo, ou seja,
um projeto que foi reduzido apenas aos subalternos, pois os dominantes continuavam
sob o guarda-chuva do Estado.
O discurso sobre participao foi apropriado tambm por esse projeto neoliberal
e, no obstante, aparentemente semelhante, tanto por parte dos defensores do Estado
mnimo quanto por parte dos defensores de uma politizao da participao, gerando a ampliao da esfera pblica.
A nova concepo de Estado nascida a partir da dcada de 1990 tende a reduzir
a sociedade civil ao terceiro setor, em oposio ao primeiro (o Estado) e ao segundo
(o mercado). H uma intencionalidade na definio de papis: o Estado responsabiliza-se pela poltica; o mercado responsabiliza-se pela economia; e a sociedade no se
responsabiliza por coisa alguma, muitas vezes orgulhando-se por no ser ente poltico.
Percebe-se claramente que essa concepo contribuiu com uma parcela da carga preconceituosa voltada esfera poltica e, consequentemente, para a democracia
representativa, fazendo que a qualidade da representao deixasse a desejar, visto
que os legtimos representantes dos grupos sociais, em boa medida, se afastaram da
disputa, deixando o campo aberto para os aventureiros. Portanto, perdemos em representatividade e em participao, pois parte da participao crtica da sociedade
transformou-se em participao voluntria ou voluntarismo.
A construo coletiva da cidadania pretendida nos anos 1980 esvaziou-se de significado e enfraqueceu-se, dando foras para a cidadania individual, bem como para
a participao voluntria, exaurindo, tambm, o significado de solidariedade, transformando os pobres em seres carentes, alvo de caridades e no detentores de direitos e,
portanto, no cidados.
* Palestra proferida pela professora Evelina Dagnino durante a realizao do Frum Social Nordestino, em Recife/PE,
de 24 a 27 de novembro de 2007.
155
a incluso dos excludos, para que eles possam fazer parte de um sistema criado e pensado por
eles/as e para eles/as ou, ainda, favoream a superao do direito igualdade, com a incorporao do direito diferena.
A participao ativa, que permite o afloramento e a representao das diferenas raciais,
tnicas e de gnero, deve incorporar processos educativos que favoream a participao crtica,
ou seja, necessria a formulao de uma pedagogia da participao popular, para que tenhamos, de fato, polticas pblicas populares e integradas.
A pedagogia da participao popular4 deve possuir algumas caractersticas:
deve visar democratizao radical e transparncia nas relaes entre Estado e sociedade;
deve facilitar a construo de processos educativos voltados para a constituio de uma
cidadania ativa;
deve ter em vista a autonomia dos sujeitos envolvidos;
deve ser capaz de promover, entre os atores da sociedade civil, a apropriao de instrumentais que os capacitem para a mediao na formulao, na execuo e na gesto de
polticas pblicas;
deve ter habilidade para construir valores ticos; e
deve possuir a capacidade de viabilizar a interlocuo entre os atores governamentais
e sociais, mirando a construo de um sistema realmente democrtico e multifacetado.
FIQUE DE OLHO!
SAIBA MAIS
Reforando o que j foi dito anteriormente, a abertura de novas formas e de novos canais de
participao requer a mediao da educao. Um processo que intencione a realizao plena
156
Pedagogia da participao popular um termo cunhado por Pedro Pontual desde sua dissertao de mestrado
sobre o projeto de educao de jovens e adultos Mova/SP at o doutorado defendido na PUC/SP, no Departamento de Educao, sobre o oramento participativo.
Idem.
A nossa trajetria, como j discutimos, permeada pelo patrimonialismo e pelo clientelismo, inibidores da participao. Portanto, para que os processos participativos sejam desencadeados, necessrio construir novas subjetividades, ou seja, as comunidades precisam se
reinventar como sujeitos polticos.
Nas sociedades construdas sob o escudo do patrimonialismo, os processos eleitorais nem
sempre so democrticos, visto que o poder econmico dominante e determinante para os resultados. E esse poder econmico tambm foi construdo muitas vezes por meio de uma relao
promscua com o Estado e contribui fortemente para eleger polticos que, embora eleitos pelo
voto popular, no governam necessariamente para a populao que os elegeu, mas sim para
reproduzir o seu prprio poder.
Quando mercado e poltica se miscigenam, esta que deveria ser o campo dos valores
inegociveis adquire as caractersticas daquele, que tudo compra e vende, ou seja, a poltica
passa a ter valor monetrio, o que facilita que a corrupo transforme-se em endmica e parte
do Estado, no sendo de responsabilidade deste ou daquele governo, mas sistmica.
O antdoto contra essa promiscuidade a democracia radical ou de alta intensidade,6 de
forma que valorize as organizaes locais e seus projetos, pois quanto mais comunitrio ou mais
micro for o espao, maior ser a possibilidade de participao social independente e voltada
para a defesa de interesses coletivos e pblicos.
Nossos espaos de participao tm de ser melhores e mais qualificadamente ocupados,
pois h muito despreparo das instituies da sociedade civil para o exerccio pleno do que se
poderia chamar de cidadania. Da a importncia dos processos educativos nos moldes da pedagogia da participao popular.
6
157
Nos locais onde h maior organizao da sociedade civil e nvel de associao, cooperao
e controle social, h menos corrupo e os recursos tendem a ser empregados de forma melhor.
At porque a sua aplicao fiscalizada pelos conselhos de polticas, que exercem o controle
social. Assim, se a sociedade mobilizada, os conselhos so melhores e mais qualificados, haja
vista os nveis de participao.
Somente pela organizao da sociedade em projetos emancipatrios, com altos nveis de
participao e controle social, que poderemos proporcionar novos tempos. Ou seja, o fortalecimento e a qualificao da participao so fundamentais para a promoo de mudanas
estruturais em nossos governos, sejam eles locais, regionais ou nacionais.
A, ento, estaremos no caminho do aprofundamento e amadurecimento da democracia,
com controle social democrtico realizado por uma sociedade fortalecida e permeada por fortes
cdigos de tica.
O exerccio do controle social significa:
158
o dilogo;
o compartilhamento do poder;
a responsabilidade coletiva;
a eficcia das decises.
Espaos de participao
ESTUDO DE CASO
OS CONSELHOS NO BRASIL
Conselhos de polticas pblicas
A experincia brasileira, inaugurada pela poltica de sade pblica, de ter no
desenho de vrias polticas os conselhos inovadora e singular. No entanto, no podemos deixar de lado uma importante reflexo sobre a legitimidade e os limites do
modelo difundido aps a Constituio de 1988.
H conselhos que realizam processos democrticos de constituio e renovao
de seus membros, especialmente os representantes da sociedade civil, mas h outros
em que a renovao precria, muitas vezes as instituies no possuem legitimidade
de representao ou so indicadas pelos governos.
No entanto, com todos os limites, h vrios estudos que apontam a importncia
desses espaos para a construo democrtica. Da a necessidade de reformul-los e
fortalec-los em vez de criticar para elimin-los.
Boaventura de Sousa Santos, em palestra ministrada para conselheiros em junho
de 2012, disse que os conselhos, para que sejam de fato representativos da sociedade,
devem utilizar aes afirmativas para a sua composio, devem fomentar processos de
troca de conhecimento e facilitar a intersetorialidade e a prtica de encontros interconselhos, podendo com isso promover uma verdadeira reforma de Estado.
No entanto, ele lembra que os governos, ao olharem para os conselhos por meio
de um espelho, no podem se ver, mas sim ver um outro de si. Do contrrio, poder
estar havendo equvocos e cooptao dos movimentos sociais por parte do Estado,
o que pode significar a secundarizao da sociedade civil, ao ser criada imagem e
semelhana desse Estado.
Os conselhos de polticas pblicas tm funo pedaggica na formao da cidadania ativa e, por isso, devem ser instrumentos de promoo da educao poltica
tanto para a participao popular quanto para o controle social das polticas pblicas.
No Brasil, esses conselhos tm vrios formatos e podem ser deliberativos, consultivos e fiscalizadores, preferencialmente com formao paritria. Pelo menos a metade
dos representantes deve ser da sociedade civil. Entre as atribuies de um conselho de
poltica pblica esto a formulao de estratgias e a definio de prioridades para as
polticas, a aprovao de recursos destinados execuo dos programas e das aes
governamentais e o exerccio do controle social da poltica, por meio do monitoramento e da avaliao das aes de governo.
159
160
SAIBA MAIS
161
SAIBA MAIS
162
Disponveis em <www.dados.gov.br>.
FIQUE DE OLHO!
Vamos luta!
Em muitos contextos, preciso mobilizar a sociedade civil e fazer muita presso poltica para ter acesso s informaes necessrias participao social e ao controle social.
Transparncia e democracia
A transparncia estatal fundamental em uma Repblica, porque necessrio verificar que
a mo de um Estado Democrtico de Direito somente se ergue em defesa da justia e jamais (ou
no mais) em privilgio de uma famlia, um cl, uma etnia ou uma classe social.
A transparncia de um Estado Democrtico de Direito um pilar da Repblica, porque a
informao necessria para julgar se os passos do Estado se desviam da busca do bem comum
e de direitos humanos. o registro que atesta se o aparelho do Estado serve ao interesse pblico
ou ao fisiologismo.
Da mesma forma, a transparncia do Estado elemento estrutural da democracia porque
alimenta a confiana do povo em seus representantes. E, portanto, indispensvel democracia, pois viabiliza o monitoramento entre os Poderes e o devido equilbrio entre eles, aferindo
assim o quanto esto sendo exercidos em prol dos legtimos interesses da sociedade. Ou seja, a
transparncia permite saber se os Poderes trabalham para concretizar os direitos e as garantias
fundamentais de um povo.
De igual forma, a transparncia estatal representa um modelo didtico no contexto democrtico, pois transmite informaes entre as geraes para o apoio e a conduo do exerccio do
163
poder. Por outro lado, um Estado opaco a negao da democracia, porque impede a transmisso do conhecimento.
Transparncia no apenas disponibilizar dados. Mas faz-lo em linguagem clara e acessvel para todo o povo e qualquer cidado de um pas. Dessa forma, a transparncia, se fornecida de forma real e com qualidade, contribui para a participao social nos espaos do poder.
Portanto, um Estado transparente fomenta a participao, que vem a ser um dos pilares para avaliarmos se as polticas realmente realizam direitos. A transparncia instrumento de pedagogia
poltica, pois o conhecimento advindo da transparncia estatal fundamental para se levantar a
voz nas arenas de deciso.
Recentemente foi realizada no Brasil a primeira Conferncia Nacional sobre Transparncia e Controle Social (Consocial). E, apesar de todas as conferncias setoriais tratarem do tema,
pela primeira vez um evento desta natureza dedicou-se, exclusivamente, ao aprofundamento e
reflexo sobre os instrumentos que podem contribuir para o amadurecimento da democracia.
A referida Conferncia foi fruto de provocaes da sociedade civil em geral e de instituies
que trabalham com o tema em particular, para que o governo a convocasse. As resolues sero
a base do Plano Nacional de Transparncia e Controle Social, a ser elaborado.
Desde a aprovao da Constituio de 1988 que discutimos a importncia da participao, dos espaos de controle social, como os conselhos de polticas pblicas, ou mesmo a
importncia das conferncias. No entanto, o processo da Consocial demonstrou que, apesar dos
24 anos que se passaram, ainda temos que caminhar muito para a consolidao dos espaos
participativos.
Entre as resolues priorizadas, as mais votadas dizem respeito ao financiamento pblico
exclusivo de campanhas e ao apoio aprovao da proposta de Emenda Constitucional que
prev a obrigatoriedade do Plano de Metas e Indicadores. Cada prefeito, governador ou presidente eleito, em 90 dias aps a posse, deve transformar o seu plano de governo, debatido na
campanha eleitoral, em um plano de metas, com prazos e indicadores, de forma que possam ser
monitorados pelos cidados.
Com relao aos conselhos de polticas pblicas, a maior parte das recomendaes diz
respeito estruturao dos conselhos, possibilidade de maior autonomia para seus membros e, especialmente, aos processos de formao para os conselheiros, com maior ateno
aos representantes da sociedade civil, que muitas vezes vo lidar com temas ridos, como
oramento, por exemplo, sem que tenham formao que amplie a capacidade de interveno
e controle, de fato.
Uma das resolues com expressiva votao trata dos currculos escolares. Vejamos o texto aprovado: criar e implantar lei que garanta a incluso na LDB (Lei de Diretrizes e Bases da
Educao), com parmetros curriculares, em todas as etapas de ensino, de temas abordando o
controle social, receitas e despesas da gesto pblica, direito do cidado e controle gesto
pblica, polticas sociais e pblicas, transparncia, enfrentamento da corrupo, tica, senso
crtico, educao fiscal, contas pblicas, formao de cidado e gesto participativa das polticas
pblicas, acesso a dados pblicos, direitos humanos, direito constitucional, oramento pblico,
funes do Estado, Constituio Federal brasileira, direitos e deveres, valores e princpios, voto
consciente, respeito ao patrimnio pblico, valorizao da vida, a histria do municpio, poltica partidria e atuao dos conselhos [...].
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