El proceso de transformacin del Sistema Federal de Manejo de

Emergencias de los Estado Unidos de Amrica

Jess Manuel Macas M1.
CIESAS-Mxico
Descripcin histrica del proceso
En las lneas siguientes voy a ofrecer un recuento breve y descriptivo del proceso
de transformacin de la defensa civil-manejo de emergencias en Estados Unidos
desde principios de Siglo XX como antecedente que apenas considerar para
centrarme en el periodo de finales de la segunda Guerra Mundial y la Guerra Fra.
En esta descripcin me baso fuertemente en

los trabajos de Kreps (1990);

Drabeck y Hoetmer (1991); Dobbs (2002) y en la Enciclopedia de la defensa civil

y manejo de emergencias de Walter Green III (2005), principalmente.

Es importante hacer una aclaracin a los usos del trmino defensa civil: una cosa
es la nocin de defensa civil que alude

la iniciativa militar de organizar a la

poblacin civil para defender el territorio patrio de un ataque enemigo, en donde

los civiles necesitan ejercer funciones militares, y otra cosa es acudir a la
definicin que determina que defensa civil es un conjunto de actos encaminados a
proteger a la poblacin civil, o dirigidos a minimizar los efectos causados en la
poblacin civil por ataques o por desastres naturales2. Esta ltima es la nocin
que usamos en este apartado y es consistente con la idea de proteccin civil en
la que los militares y los poderes polticos asumen que en condiciones de guerra
se deben respetar acuerdos en los que no sern agredidas organizaciones
humanitarias que tendran la funcin de intervenir en esas condiciones blicas
para auxiliar a poblacin civil a resolver ciertas necesidades humanitarias, por
ejemplo de asistencia mdica, de alimentacin, etc.

El presente trabajo forma parte del manuscrito El Sistema Federal de Manejo de Emergencias de
los Estados Unidos de Amrica. CIESAS. En proceso de publicacin.
2
Como tal la definicin de la Ley Federal de la Defensa Civil (FEMA, 1989)

Es importante advertir adicionalmente que ambas definiciones: defensa civil y

proteccin civil, se refieren a las condiciones de guerra. La doctrina del Uso Dual,
como veremos ms adelante, es lo que configur un puente para utilizar esas
nociones en contextos de paz y relacionado con desastres.

Los antecedentes del sistema federal de manejo de emergencias de los Estados

Unidos pueden remontarse hasta antes del siglo pasado, pero tienen un fuerte
anclaje en

periodo del presidente Woodrow Wilson (1913-1921) en que se

estableci el denominado Consejo de la Defensa Nacional mismo que estaba

contemplado en la Ley de Apropiacin del Ejercito de los Estados Unidos. Segn
Kreps (Supra cit.) esa fue la primera accin legislativa relacionada con la defensa
civil ya que dicha ley y el propio Consejo de la Defensa Nacional establecieron
otro consejo, el de Industrias de Guerra. Ms adelante establecer algunos
argumentos que relacionan la esfera militar y la empresarial con el propsito de
mantener y desarrollar efectos de guerra.
En el periodo del presidente Franklin D. Roosevelt (1933-19453) se realizaron
cambios importantes respecto de las instituciones antecedentes. El Consejo de la
Defensa Nacional fue abolido y se cre la Oficina de la Defensa Civil (OCD)
dependiendo de otra entidad mayor denominada Oficina de Planeacin de
Emergencias (OEP). La OCD tuvo como funciones la creacin de programas de
proteccin y de manera particular en lo que se dio en llamar cuerpos de defensa
civil que fueron coordinados por esa oficina y que llegaron a reunir a 10 millones
de voluntarios.

Hasta que el Departamento de Defensa (DOD) se cre en 1947 la oficina

responsable de planear para manejo de emergencias se haba mantenido
dependiente directamente de la Casa Blanca. A partir entonces de la creacin del
DOD mantuvo cierto control de la organizacin de la defensa Civil hasta que se

F. D. Roosevelt ha sido el nico presidente norteamericano que fue elegido y reelegido para
ocupar la presidencia por tres periodos.

cre la Administracin Federal de la Defensa Civil (FCDA) de nuevo en la Casa

Blanca bajo la que permaneci de 1950 a 1956. Es importante recordar que en
1949, los norteamericanos detectaron la explosin de la bomba atmica sovitica,
es decir, a partir de esa fecha el territorio de Estados Unidos se vio realmente
amenazado por un eventual ataque nuclear sovitico y ello defina nuevos
trminos a la defensa del territorio y de la poblacin.

En la Grfica 1.a se observa una cierta bivalencia de la rama ejecutiva

responsable de la planeacin de emergencias-defensa civil, entre la esfera
estrictamente militar (DOD) y la Casa Blanca. Hasta 1958 en que se crea la
Oficina de Movilizacin de la Defensa Civil (ODCM) de la que se desprendieron
en 1961 dos agencias independientes una ligada al DOD denominada tambin
como la rusveliana oficina de la defensa Civil (OCD) y otra vinculada a la Casa
Blanca que se llam Oficina de Planificacin de Emergencias (OEP).

En este punto y aunque la intencin de este apartado es estrictamente la de hacer

un recuento descriptivo de los traslados de funciones -de la planificacin de la
emergencia y de la organizacin de la defensa civil mediando la creacin y /o
extincin de agencias o dependencias gubernamentales- se ofrece como
necesario recordar que estamos hablando de cambios organizacionales en el
contexto de la Guerra Fra. Para la sociedad norteamericana y su gobierno esa
poca fue notoriamente prolija en cambios tanto en la esfera de las organizaciones
gubernamentales como en otros contextos de vida social y poltica que tuvieron el
propsito nominal o real de defender efectivamente a la poblacin de un eventual
ataque convencional pero sobre todo nuclear. Hay que subrayar que no se trataba
de un contexto de guerra convencional o regular sino de paz. No se trataba, hay
que insistir, de un escenario de actos de agresin o defensa bajo condiciones de
emplazamiento y accin militar, sino que se trataba de actuar en condiciones de
paz o lo que sera muy justo de calificar como paz guerrera o de guerra pacfica.

Estados Unidos de Amrica fue el pas triunfante de la segunda Guerra Mundial, el

que haba logrado resultar menos afectado4.

Para los fines de la siguiente descripcin, es tambin importante remarcar que

entre la defensa civil y el manejo de emergencias a los que estamos aludiendo
como dos cosas distintas, existieron diferentes referentes. La defensa civil definida
en la Ley Federa de la Defensa Civil de 1950 (FEMA, 1989, supra cit.) hace
mencin a actividades y medidas que se toman para minimizar los efectos
adversos de ataques enemigos o de los desastres naturales , la forma en que se
minimizan esos efectos abarca hasta las condiciones de emergencia inmediata y
la realizacin de reparaciones o la restauracin emergente de las instalaciones
vitales. Incluyen medidas de preparacin para el ataque, as como durante y
despus de un ataque. Veamos con detenimiento estos componentes ya que
despus ser importante relacionarlos con lo que se defini propiamente como
manejo de emergencias.

En las medidas de preparacin para el ataque se definen:

Organizacin adecuada,
Planes operativos;
Acuerdos de apoyo;
Reclutamiento de y entrenamiento de personal;
La orientacin de investigaciones,
Almacenamiento y distribucin de materiales de abastecimiento
necesarios;
La provisin de sistemas de alerta adecuados,
Construccin o preparacin de albergues,
reas de albergues y
Centros de control y
Cuando sea necesaria la evacuacin civil (no-militar) de poblacin
civil.
Medidas durante el ataque incluyen:
Obligacin de acatar las normas de defensa pasivas definidas por las
autoridades civiles o militares
Evacuacin del personal a los albergues
4

Para hablar solo en trminos de muertes, se estima que Estados Unidos tuvo solo 300 000 bajas
militares contra ms de 17 millones de soviticos militares y civiles muertos, 6 millones de bajas
militares alemanas, etc. (Lee, 1994. p-304)

Control del trfico y del pnico (SIC)

Control del uso de alumbrado y de las comunicaciones civiles

Medidas posteriores al ataque:

Actividades de extincin de incendios
Rescate
Medicina de emergencia
Servicios sanitarios y de salud
Monitores de amenazas especficas por armas especiales
Reconocimiento de bombas no explotadas
Despeje esencial de escombros
Medidas de bienestar de emergencia
Reparacin o restauracin esencial e inmediata de instalaciones
vitales daadas

Las anteriores definiciones de las tareas y alcances de la Defensa Civil fueron

resultado de una serie de estudios que varias agencias federales haban realizado
de 1945 a 1949 (Kreps, po. Cit.). En 1948, el presidente Harry Truman nombr a
Russell J. Hopley, a la sazn presidente de la compaa Northwestern Bell
Telephon, para hacerse cargo de la Oficina de planificacin de la defensa civil
(OCDP) creada precisamente en 1947 (Drabek, op. cit. p. 35; NBT, 1948) y
antecedente de la FCDA. Este es un dato importante que refleja la interseccin del
manejo o administracin de emergencias con la Defensa Civil como mero conjunto
de actos militares sobre la vida civil.

Sin embargo, desde la administracin Truman, se defini la idea de que la defensa

civil era una responsabilidad ms bien civil y no militar (EECD, 2005) lo que
supuso entender que era la estructura de gobierno civil, desde luego al nivel local
y estatal, la que deba encargarse de ello. Esto no implicaba tericamente que los
militares estuvieran excluidos de estas organizaciones como se ve reflejado en la
Ley de defensa civil de 1950 ya referida.

En resumen, la defensa civil estadounidense en el periodo temprano de la Guerra

Fra estuvo regido por una determinacin de la realidad de la amenaza nuclear
sovitica, por la reorganizacin consecuente en la creacin del Departamento de
Defensa y el mantenimiento de la organizacin de la defensa civil del lado de las
5

agencias de gobierno no militares y bsicamente bajo la direccin cuasi inmediata

de la Casa Blanca. Inmediatamente despus de ello, otros sucesos mundiales
como la Guerra de Corea en

1950 y la emergencia del Ejercito Popular de

Liberacin de China en ese mismo ao como fuerza alternativa del campo

socialista habran de influir en la reorganizacin estadounidense de su defensa
civil.

Los norteamericanos afinaron sus arreglos internos de organizacin entre los que
la defensa civil era pieza clave pero era adems un engrane adicional de las
capacidades de recomposicin para movilizar a su industria, a sus fuerzas
armadas y a la propia organizacin de defensa civil. Un ao antes, en 1949,
Estados Unidos haba participado activamente en lo que se llam Protocolos de
Ginebra como acuerdos internacionales en donde los gobiernos se comprometan
en medidas regulatorias para proteger a la poblacin civil con necesidades
inmediatas humanitarias como alimentacin y salud en condiciones de guerra.
Esto, vale decirlo tangencialmente, se ha tomado tambin como un antecedente
fundamental de lo que posteriormente se llam proteccin civil (vid.
http://www.icr.org) tambin relacionada con la defensa civil.

Ahora bien, la definicin norteamericana de la defensa civil descansa en una serie

de supuestos que se enmarcan bajo el nombre de la doctrina de uso dual a la
que me voy a referir con detenimiento antes de continuar la descripcin del
proceso histrico en cuestin.

La declaracin poltica de la Ley federal de la defensa civil de 1950 seala que la

responsabilidad en la materia debe ser compartida entre la federacin, los estados
y las diferentes subdivisiones polticas que los componen, es decir, los condados.
Esta corresponsabilidad5 define una estructura organizacional que el Congreso

Cabe hacer el comentario adicional de que en esa ley aludida se define una estructura
organizacional que de alguna manera vemos reflejada, un tanto desvirtuada, en la ereccin del
sistema nacional de proteccin civil que el gobierno mexicano erigi en 1986: una agencia
federal ejecutiva (operativa), con un consejo consultivo, disposiciones de planificacin y

norteamericano reconoce, autoriza y posibilita para que sea usada efectivamente

y sin afectar adversamente a los objetivos de la defensa civil relacionados con el
ataque enemigo - para dar ayuda y asistencia a las personas en reas golpeadas
por desastres6 diferentes a los desastres (SIC) causados por un ataque
enemigo (FEMA, 1989, p.1).

La referida ley menciona las responsabilidades

explcitas del gobierno federal: dirigir, coordinar, guiar y operar la agencia federal
encargada de administrar la defensa civil, es decir la FCDA, as como de proveer
la asistencia necesaria tal como autoriza esta misma ley.
La parte medular de la doctrina de uso dual se encuentra en los usos y destinos
de los fondos federales para la defensa civil. En este sentido, la ley define que
esos fondos pueden ser usados por los estados para propsitos de preparativos y
ayuda de emergencia en casos de desastres naturales pero solo en la medida en
que esos gastos no afecten en una mnima proporcin a los preparativos para la
defensa civil relacionada con el ataque enemigo. Evidentemente la prioridad de la
defensa civil, segn se desprende de esa ley, estaba fincada en la respuesta al
ataque enemigo lo que supone un cierto condicionamiento al uso de los recursos
del fondo federal de la defensa civil para casos de desastres naturales.

El uso dual, en suma, consista en mantener una organizacin en la estructura del

gobierno

federal,

cercana

la

Casa

Blanca,

recursos

dispuestos

jerrquicamente para responder a un ataque enemigo dadas las condiciones de la

guerra fra, pero en tanto dicha amenaza no se haca patente la organizacin y los
recursos de la defensa civil no podan permanecer ociosos de manera que se
autorizaba a las instancias de las administraciones pblicas de los tres niveles de
gobierno a hacer uso de todo ello para enfrentar desastres. El eje central del uso
dual es la disposicin de fondos y la estructura organizacional. Lo que vamos a ver

regulaciones de ayuda que se canalizan de la federacin a los estados con poca presencia del
nivel local.
6
La definiciones de la ley en cuestin definen como desastre a cualquier fenmeno natural
desastroso: huracn, tornado, terremoto, etc., pero tambin lo refieren como sinnimo de
destruccin.

en adelante se refiere a la parte del funcionamiento de esas condiciones de la

defensa civil puestas en funcionamiento a travs de programas.

Para la siguiente administracin es decir, la correspondiente al presidente Dwight

D. Eisenhower (1953-1961),

GF_ Una poltica de riesgos calculados destinada en un primer momento a la contencin de los
avances del adversario y luego a disuadirle de cualquier acto hostil pero evitando provocar un
conflicto de carcter mundial. Esta poltica condujo a la continua aparicin de puntos calientes.
Despus de las peticiones de los dirigentes occidentales, el Presidente de Estados
Unidos, Truman, en discurso pronunciado ante la Cmara del Congreso, en Marzo de
1947, anunciaba el cambio de la poltica exterior de su pas. En realidad fue un acto formal.
La intervencin de Estados unidos en la II Guerra Mundial, haba roto su poltica de
distanciamiento de los asuntos europeos. La primera potencia mundial no pudo considerar
esa participacin como un parntesis y retraerse del nuevo orden, que en gran medida
haba gestado. Lo que podemos llamar la doctrina Truman se concret en el principio de
contencin del comunismo; as lo demostr en Grecia.

Nota: Lo de abajo es para analizar, lo de arriba para describir

Recordemos que ...Thompson (1974): Ms que Complejo militar-industrial, es decir, los asuntos
ninguna guerra anterior, [la segunda Guerra
sustantivos de la defensa civil tuvieron que ver
Mundial] fue un conflicto de mquinas aviones y con la vinculacin de los sectores industrial y
tanques... Por su naturaleza semejantes
militar. En ambos se ubica centralmente el
artefactos son el producto de una gran inventiva problema de la administracin o management, y
cientfica... y su manufactura en cantidades
se ver luego de la segunda Guerra Mundial
adecuadas depende de los mtodos de
produccin a gran escala. Tales recursos solo
los tienen los pases ms grandes y ms
altamente industrializados... El problema de
construir armamentos a capacidad mxima solo
puede resolverse, por tanto, en relacin al
tiempo exacto del comienzo de las operaciones
blicas... En marzo de 1940, los Estados Unidos
haban iniciado un enorme programa de rearme,
y el presidente Roosevelt haba prevenido al
Congreso que el pas tena que engranarse
hasta la capacidad de producir 50 mil aviones al
ao... En la cspide de su produccin, en 19431944, los Estados Unidos estaban construyendo
un barco diario y un avin cada cinco minutos. El
presidente Roosevelt calific a su pas de
arsenal de las democracias. En los seis aos
de guerra ese arsenal produjo 87 000 tanques,
296 000 aviones, 315 000 piezas de artillera y
morteros, 2 434 000 camiones... Para los
beligerantes principales, por lo tanto, la primera
carga de la guerra fue la completa
reorganizacin de su produccin industrial para

producir en gran escala el equipo blico...

NORTHWESTERN BELL TELEPHONE

MAGAZINE JUN 1948
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And More
39 pages.