Trabajo de Inconstitucional

DEDICATORIA:
Este trabajo lo dedicamos en primer lugar a

Dios Padre, a la Virgen Mara y a
nuestros
padres, a quienes les tenemos presente en
nuestras vidas, que en los momentos ms
difciles han permanecido en nosotros, a todos
los maestros que de una u otra manera hacen
posible la enseanza, de ella una juventud
pensando en el futuro de nuestra patria.
AGRADECIMIENTO
El agradecimiento a nuestros padres que
con sus sabios consejos supieron
hacernos personas de bien y con
servicio a la colectividad, que implica
esta hermosa carrera, a nuestros
compaeros y maestros y en especial a
la Dra. Peggy del Pilar Effio Ipanaque.
NDICE
DEDICATORIA
.1
AGRADECIMIENTO..
.....2
NDICE..
..
...3
INTRODUCCIN
........................................................
...............4
PRIMER CAPITULO
1.
ASPECTOS
PRELIMINARES
.....5
2.
RESEA
HISTORICA
..
..5
3.
REGULACIN
JURIDICA
.5
4.
NATURALEZA
DE
LA
ACCIN
DE
INCONSTITUCIONALIDAD.5
5.
CONCEPTO
.7
5.1.
FINALIDAD
..
..7
5.2. FACULTAD PARA INTERPONER LA ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD
..7
5.3.
COMPETENCIA
....7
5.4.
REQUISITOS
DE
LA
DEMANDA
DE
INCONSTITUCIONALIDAD...7
5.5.
PLAZO
PARA
INTERPONER
LA
ACCION
DE
INCONSTITUCIONALIDAD....7 5.6. PROCEDENCIA DE
LAS
MEDIDAS
CAUTELARES..8
5.7. APELACIN DE LAS
SENTENCIAS.....8
5.8. EFECTOS DE LAS
SENTENCIAS
.8
5.9. SENTENCIAS.
..8
5.10. JURISDICCIN
INTERNACIONAL
.8
6. DERECHO COMPARADO.
9
6.1 LA ACCIN INCONSTITUCIONAL EN EL PERU
...9
6.2. LEGITIMACIN
PASIVA.
12
7.
PROCEDIMIENTOS
12
7.1.
DEMANDA
.12
7.2. REPRESENTACION
PROCESAL.
.12
7.3. ADMISIN
...13
7.4. CONTINUACIN DEL
PROCEDIMIENTO.1
4
7.5. SENTENCIA
.
.16
7.6. PUBLICACIN..
..16
8.
ANEXOS
..18
9.
BIBLIOGRAFIA
.47
INTRODUCCIN
El proceso de Inconstitucionalidad es un proceso constitucional
que tiene como finalidad que las leyes. Decretos legislativos y
otras normas con rango de ley (decretos de urgencia, tratados
internacionales, resoluciones legislativas, etc.) no contravengan

a la Constitucin quien resuelve en instancia nica y declara en
su sentencia si la norma que ha sido impugnada, efectivamente
contradice o no la Constitucin. Si el Tribunal declara
inconstitucional una norma, sta pierde efecto desde el da de
la publicacin de la sentencia, lo que equivale a decir que, a
partir de ese momento, deja de existir en el ordenamiento
jurdico.
La accin de inconstitucionalidad es un instituto regulado en el
Cdigo Procesal Constitucional (CPC, en adelante) del Per
(aprobado mediante ley 28237, de 28 de mayo de 2004,
publicada el 31 de mayo y que entr en vigor a finales del ao
2004).
Puede definirse a la accin de inconstitucionalidad, en su
concreta configuracin constitucional y legal en el Per, como
aquel instrumento procesal constitucional por virtud del cual
determinadas personas fsicas o jurdicas (legitimacin
activa) pueden plantear, dentro de un plazo determinado y
con arreglo a las formalidades establecidas (procedimiento),
al Tribunal Constitucional del Per (competencia) si
determinadas normas jurdicas (objeto de control) aprobadas
por determinados poderes pblicos dotados de poder
normativo (legitimacin pasiva) son, o no, compatibles con la
Constitucin (parmetro) para que dicho Tribunal, tras la
tramitacin
procesal
correspondiente
(procedimiento),
resuelva al respecto de manera vinculante y con efectos
generales, decretando en su caso la inconstitucionalidad hacia
el futuro (salvo la retroactividad benigna) de la norma
(eficacia temporal y personal de la sentencia).
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD
5
1. ASPECTOS PRELIMINARES:
La accin de inconstitucionalidad es un instituto regulado en el

Ttulo V, correspondientes a las Garantas Constitucionales, artculo
N 200, Inciso 4 de la Constitucin Poltica del Per y en el Cdigo
Procesal Constitucional del Per, aprobado mediante ley 28237, de
28 de mayo de 2004, publicada el 31 de mayo y que entr en vigor
a finales del ao 2004.
2. RESEA HISTRICA:
Los orgenes de la constitucionalidad de las leyes aparecen en el

continente europeo, precisamente en Inglaterra, en la sentencia
emitida por el Juez Coke en 1606. Pero si bien es cierto que sus
orgenes se dan en este continente, no es ah donde se desarrolla
con nitidez y recin se da con el clebre fallo del Juez Marshall, en la
que establece que la constitucin es norma suprema en todo el
ordenamiento jurdico y que una ley contraria a ella debe ser
ignorada.
3. REGULACIN JURIDICA:
Art N 200. Inc. 4 : La accin de inconstitucionalidad, que

procede contra las normas que tienen rango de ley: leyes, decretos
legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del
congreso, normas regionales de carcter general y ordenanzas
municipales que contravengan la Constitucin en la forma o en el
fondo.
4. NATURALEZA DE LA ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD
En primer lugar, nos hallamos ante una accin y no ante un recurso,

pues tiene por objeto el inicio de un proceso nuevo, la provocacin
de la jurisdiccin y no la impugnacin de la resolucin emitida con
anterioridad por un rgano jurisdiccional en un proceso ya iniciado,
como es propio de los recursos.
Por otra parte, se trata de un mecanismo procesal-constitucional
para el control normativo abstracto de la constitucionalidad. Que
el control sea abstracto significa que se realiza con independencia
de la aplicacin concreta en la realidad, en los casos particulares, de
la norma sujeta a examen, aplicacin concreta que puede existir o

no.
5. CONCEPTO:
Esta es una accin de garantas que formula quien est legitimado para ella ante
el Tribunal Constitucional contra una norma legal que contravenga la Constitucin
o que ha sido aprobada promulgada sin observar las formalidades y
procedimientos previstos en la Constitucin y que tiene como objetivo obtener, se
la declare como inconstitucional y se disponga su consiguiente derogatoria.
5.1. FINALIDAD
Los procesos de accin popular y de inconstitucionalidad
tienen por finalidad la defensa de la Constitucin frente a
infracciones contra su jerarqua normativa. Esta infraccin
puede ser, directa o indirecta, de carcter total o parcial, y
tanto por la forma como por el fondo. Por contravenir el
artculo 106 de la Constitucin, se puede demandar la
inconstitucionalidad, total o parcial, de un decreto legislativo,
decreto de urgencia o ley que no haya sido aprobada como
orgnica, si dichas disposiciones hubieren regulado materias
reservadas a ley orgnica o impliquen modificacin o
derogacin de una ley aprobada como tal.
5.2.
FACULTAD
PARA
INTERPONER
INCONSTITUCIONALIDAD
LA
ACCIN
DE
Segn el art. 203 de la Constitucin Poltica, concordante con

el art. 75 y ss. del Cdigo Procesal Constitucional, los actores
legitimados para promover esta accin de control de
constitucionalidad son:
1.-El Presidente de la Repblica.
2.-El Fiscal de la Nacin.
3.-El Defensor del Pueblo.
4.-El 25% de nmero legal de congresistas.
5.-5,000 ciudadanos con firmas comprobadas por el Jurado

Nacional de Elecciones.
6.-Los Presidentes de Gobiernos Regionales con acuerdo del
Consejo de Coordinacin Regional, o los alcaldes provinciales
con acuerdo de su Consejo en materia de su competencia.
7.-Los colegios profesionales en materia de su especialidad.
5.3. COMPETENCIA:
La
competencia
para
conocer
de
la
accin
de
inconstitucionalidad corresponde al Tribunal Constitucional en
primera y nica instancia.
En el caso de las leyes preconstitucionales, se podra plantear
si hay competencia del Tribunal Constitucional para resolver
sobre su constitucionalidad y, caso de existir, si es o no
concurrente con el control por los tribunales ordinarios.
Aunque ello hoy tiene escasa relevancia prctica, es preciso
decir que el Tribunal Constitucional peruano se ha considerado
competente para juzgar la constitucionalidad sustantiva de la
legislacin preconstitucional, sin perjuicio de que tambin
pueda considerarse dicha legislacin como tcitamente
derogada en aplicacin del principio lex posterior derogat
priori, en virtud del efecto derogatorio de la Constitucin como
norma jurdica suprema de una comunidad (Sentencia
constitucional de 16 de marzo de 2004). Ello incluso se ha
predicado respecto de los decretos leyes aprobados durante
un gobierno de facto.
5.4.
REQUISITOS
DE
LA
DEMANDA
DE
Segn el art. 101 del Cdigo Procesal Constitucional la

demanda de inconstitucionalidad debe reunir los siguientes
datos:
1.-La identidad de los rganos o personas que promuevan
la demanda, su domicilio real y procesal.
2.-L a indicacin de la norma que se impugna de manera
precisa.
3.-Los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan

la demanda.
4.-La relacin enumerada de los documentos anexos.
5.-La designacin del apoderado, si hubiere.
6.-Copia simple de la norma, indicndose fecha de su
publicacin en El Peruano.
5.5.
PLAZO
PARA
INTERPONERSE
LA
ACCIN
DE
Segn el art. 100 del Cdigo Procesal Constitucional, la accin de

inconstitucionalidad debe interponerse ante el Tribunal Constitucional
dentro del trmino de 06 aos, el que se cuenta a partir de la publicacin
de la norma en cuestin en el diario oficial El Peruano.
5.6.
PROCEDENCIA DE LAS MEDIDAS CAUTELARES EN LA ACCIN

DE INCONSTITUCIONALIDAD
Las medidas cautelares son actos dictados con anticipacin por el juez con
la finalidad de asegurar a futuro la eficacia de una sentencia. Tiene por
objeto proteger bienes y derechos de las personas. Estas medidas no se
admiten en los procesos de inconstitucionalidad (art. 105 CPC).
5.7.
SON APELABLES LAS

CONSTITUCIONAL
Segn
el
art.
202
de
la
SENTENCIAS DEL TRIBUNAL
Constitucin
Poltica
los
procesos
de
inconstitucionalidad se tramitan en instancia nica y sus fallos son

inapelables con lo cual se agota la jurisdiccin interna.
5.8.
QU
EFECTOS
TIENE
LA
SENTENCIA
DE
La sentencia del Tribunal Constitucional que declare la inconstitucionalidad

de una norma, sea parcial o total, la deja sin efecto desde el da siguiente
de su publicacin en el diario oficial El Peruano (art. 204 Constitucin
Poltica).
5.9.
SON VINCULANTES LAS SENTENCIAS QUE DECLARAN, EN

TODO O EN PARTE, LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA
NORMA
Las
sentencias
del
Tribunal
Constitucional
en
los
procesos
de
inconstitucionalidad tienen autoridad de cosa juzgada y son de efectos

erga omnes, es decir, de efectos generales y por consiguiente vinculan a
los poderes pblicos, obligndolos a su cumplimiento.
5.10. LA JURISDICCIN INTERNACIONAL

En el supuesto que el Tribunal Constitucional declare infundada la accin
de inconstitucionalidad, la Constitucin Poltica prev en el art. 205 que
quien cree tener la razn, tras agotarse la jurisdiccin interna, podr
recurrir
los
tribunales
internacionales
en
particular
la
Corte
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) con sede en San Jos de

Costa Rica, rgano competente para conocer y resolver los casos de
violacin de los derechos de las personas por parte de los Estados parte.
6. PANORAMA SOBRE EL DERECHO COMPARADO

Puede decirse, en una perspectiva de derecho comparado, que hay
tantos sistemas de legitimacin activa en materia de accin de
inconstitucionalidad como pases que cuentan con este instituto
procesal-constitucional. No obstante, es posible destacar algunos de
esos sistemas por su carcter paradigmtico. Hace algn tiempo
nosotros hemos ensayado una clasificacin que sigue parecindonos
til, porque permite destacar alguno de los sistemas ms
importantes en este campo; adems, hace referencia a sistemas
que han tenido un influjo notable en el mbito comparado; refleja
tambin una cierta evolucin escalonada que se ha producido en
el tiempo en este terreno; y resulta ser, en fin, una clasificacin de
cierto valor pedaggico, Esta es:
a) La legitimacin territorial: el caso italiano
b) La legitimacin territorial y de las minoras polticas: el modelo
alemn
c) La legitimacin territorial, de las minoras parlamentarias y del
defensor del pueblo: el caso espaol
d) La legitimacin popular: por ejemplo, algunos
Latinoamrica, Baviera ( Alemania) y Hungra
6.1.
ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN EL PER
10
pases
de
En el Per, la legitimacin activa aparece regulada en el

artculo 203 de la Constitucin, que dice que estn facultados
para interponer la accin de inconstitucionalidad: a) el
presidente de la Repblica; b) el fiscal de la Nacin; c) el
defensor del pueblo; d) el 25% del nmero legal de
congresistas; e) cinco mil ciudadanos con firmas
comprobadas por el Jurado Nacional de Elecciones, si bien
bastar con que lo haga el 1% de los ciudadanos del
respectivo mbito territorial si la norma (impugnada, se
sobreentiende) es una ordenanza municipal; f) los
presidentes de regin con acuerdo del Consejo de
Coordinacin Regional o los alcaldes provinciales con acuerdo
de su Concejo, en materias de su competencia; g) los
colegios profesionales, en materias de su especialidad.
A la vista de esta legitimacin activa, pueden destacarse algunas
notas:
a) En primer lugar, la legitimacin activa no se configura, como

es natural, siguiendo un determinado modelo existente en el
derecho comparado, sin perjuicio de que s haya un evidente
influjo de los modelos existentes en otros pases y tambin
cierta inercia con la propia experiencia histrico-constitucional
peruana.
b) Grosso modo, el sistema peruano de legitimacin activa en
materia
de
accin
de
inconstitucionalidad
puede
caracterizarse como uno de legitimacin territorial, a favor del
fiscal y cuasipopular, con especial incidencia en la proteccin
de los derechos humanos. En este sentido, podra decirse que
la finalidad esencial de la legitimacin activa del presidente de
la Repblica, los presidentes de regin y los alcaldes
provinciales es una de proteccin del reparto constitucional de
competencias, y ello incluso si en el caso del presidente de la
Repblica no se limita su legitimacin a la impugnacin de
normas que afecten a las competencias del Estado central,
pues la propia lgica del sistema lleva a que su control tenga
ese contenido protector de las propias competencias
territoriales, ya que no es esperable que el presidente de la
Repblica emplee su legitimacin en esta materia para
impugnar normas aprobadas por los rganos legislativos del
Estado central, en los que tendr normalmente mayora el
partido a que pertenece el presidente, ni tratados
internacionales que suscribe el propio presidente. La
legitimacin del defensor del pueblo, la de los cinco mil
ciudadanos (o el 1% de los ciudadanos destinatarios de
ordenanzas municipales) y la de los colegios profesionales
puede considerarse, en su conjunto, como una legitimacin
que, sin llegar a ser una popular (otorgada a cualquier
11
persona), se aproxima considerablemente a una de ese tipo y

admite, as, ser catalogada como cuasipopular, si bien con
el matiz complementario de la proteccin reforzada en
materia de derechos humanos que conlleva la legitimacin a
favor del defensor del pueblo (que no se limita, sin embargo,
en principio, solo a las materias relativas a los derechos
humanos) y el matiz de la proteccin especfica de parte
importante de los intereses de la sociedad civil que significa la
legitimacin a favor de los colegios profesionales.
c) En cuanto a la legitimacin a favor del 25% de los
congresistas de iure, se trata, en lo esencial, de una
legitimacin otorgada a una minora parlamentaria derrotada
para que pueda hacer valer la Constitucin cuando entienda
que una ley aprobada finalmente es contraria al texto
constitucional. Ello no ha de llevar a sostener, como a veces
se hace peyorativamente, que se trata de continuar la lucha
poltico-partidista entablada en el Parlamento por otros
medios. La finalidad de esta legitimacin es claramente la de
proteccin, tutela y promocin de los derechos de las minoras
parlamentarias. Y es que la Constitucin debe ser tal y como
la jurisprudencia constitucional espaola y alemana ha
sealado un marco de coincidencias suficientemente amplio
como para que dentro de l quepan opciones polticas de muy
diferente signo, pero, junto a ello, no ofrece dudas que
algunas cuestiones han quedado cerradas por voluntad del
poder constituyente y no dependen de la mayora
parlamentaria que pueda existir en cada momento histrico.
La Constitucin, en suma, define lmites precisos que el propio
poder legislativo no puede traspasar; la democracia no es solo
el gobierno de la mayora, sino tambin el respeto a la minora
y el respeto al marco de mnimos que todo el pueblo se ha
dado en el momento constituyente y en las sucesivas
reformas constitucionales. Y no puede desconocerse tampoco
la eficacia preventiva de esta legitimacin de las minoras
pues como nos deca Kelsen, la simple amenaza de la
interposicin del recurso ante el Tribunal Constitucional puede
ser, en las manos de las minoras, un instrumento propicio
para impedir que la mayora viole inconstitucionalmente sus
intereses jurdicamente protegidos y para oponerse, en ltima
instancia, a la dictadura de la mayora, que no es menos
peligrosa para la paz social que la de la minora.
Por otro lado, un uso indebido o desproporcionado por parte
de las minoras parlamentarias de esta legitimacin puede
conllevar un alto coste para dicha minora en trminos
polticos, por lo que no parece existir un peligro serio de un
uso desmedido de esta facultad y, justamente por ello, nos
parece excesivo el porcentaje exigido en el Per del 25% de
12
los congresistas: pinsese que en Espaa se otorga

legitimacin a un sptimo de los miembros del Congreso de
los Diputados, y a un quinto de los senadores, cifra que en
Portugal se reduce a un dcimo de los diputados, y en Francia
a un dcimo de los diputados y un quinto de los senadores
aproximadamente; y si es cierto que en Alemania, en Austria o
en Mxico el porcentaje requerido de integrantes del
Parlamento federal (Alemania) o el Consejo Nacional (Austria)
para plantear una accin de inconstitucionalidad es de un
tercio, en el caso del Per nos parece que habra que
favorecer en mayor medida el control de la constitucionalidad
por esta va, protegiendo as al unsono a la Constitucin y a
las minoras parlamentarias del abuso de la mayora a costa
de chocar con la Constitucin, lo que en definitiva contribuira
a fortalecer y consolidar la democracia, que es tanto gobierno
por la mayora como respeto a la minora (especialmente,
observando el marco constitucional, que disea las exigencias
mnimas).
Por ltimo, nos parece que es irrelevante que todos o alguno
de los integrantes de la minora parlamentaria impugnante de
la ley haya votado a favor de la propia ley impugnada, o que
pertenezcan a uno o varios grupos parlamentarios diversos
(por su propia naturaleza, se trata de una agrupacin
ocasional), como tambin lo es que se produzca la prdida
sobrevenida de la condicin de parlamentario, como ha
reconocido el Tribunal Constitucional espaol, ya que si los
legitimados activamente para plantear una accin de
inconstitucionalidad la plantean estn poniendo de
manifiesto la existencia de un inters pblico objetivo en que
el Tribunal Constitucional desarrolle su funcin de garantizar la
supremaca de la Constitucin mediante el enjuiciamiento de
la Ley impugnada, inters pblico objetivo que subsiste al
margen de la circunstancia subjetiva de que uno o varios de
los impugnantes pierda la condicin en virtud de la cual
gozaba de la legitimacin (STC 86/1982, de 23 de diciembre,
FJ 2); el desistimiento en este tipo de procesos, en fin,
tampoco debe surtir efecto alguno, como ha reconocido el
Tribunal Constitucional peruano, siguiendo la doctrina de su
homlogo espaol.
6.2. LEGITIMACIN PASIVA
La legitimacin pasiva corresponde propiamente a los autores
de las respectivas normas impugnadas:
13
a) Si se trata de leyes parlamentarias o del Reglamento del

Congreso, est pasivamente legitimado el Congreso (si el
Congreso no se halla en funciones, la Comisin
Permanente).
b) Si se trata de un decreto legislativo o un decreto de
urgencia, la legitimacin pasiva corresponde al Poder
Ejecutivo.
c) Cuando se trate de tratados internacionales, ser parte
demandada el Congreso (o en sus recesos la Comisin
permanente) y el Poder Ejecutivo.
d) Cuando se trata de normas regionales o municipales, ser
parte demandada el rgano correspondiente que la aprob.
7. PROCEDIMIENTO
En cuanto a la regulacin del procedimiento, es posible distinguir varias

fases o aspectos bsicos, que seran los siguientes:
7.1. DEMANDA: CONTENIDO, FORMA E INTERPOSICIN
La demanda en la que se plantee la inconstitucionalidad ha de ser
interpuesta por alguno de los legitimados activamente para ello
contra una de las normas impugnables a travs de la accin de
inconstitucionalidad en el plazo legalmente establecido. Se
interpone ante el Tribunal Constitucional y ha de contener, al
menos, los siguientes datos y anexos (artculo 101):
1) La identidad de los rganos o personas que interponen la
demanda y su domicilio legal y procesal.
2) La indicacin de la norma que se impugna en forma precisa.
3) Los fundamentos en que se sustenta la pretensin.
4) La relacin numerada de los documentos que se acompaan.
5) La designacin del apoderado si lo hubiere.
6) Copia simple de la norma objeto de la demanda, precisndose
el da, mes y ao de su publicacin.
Adems, debern acompaarse a la demanda, en su caso, los
siguientes anexos ( artculo 102):
1) Certificacin del acuerdo adoptado en Consejo de Ministros,
cuando el demandante sea el presidente de la Repblica;
2) Certificacin de las firmas correspondientes por el Oficial Mayor del
Congreso si los actores son el 25% del nmero legal de
congresistas;
3) Certificacin por el Jurado Nacional de Elecciones, en los formatos
que proporcione el Tribunal, y segn el caso, si los actores son
cinco mil ciudadanos o el uno por ciento de los ciudadanos del
14
respectivo mbito territorial, conforme al artculo 203 inciso 5) de

la Constitucin;
4) Certificacin del acuerdo adoptado en la Junta Directiva del
respectivo Colegio Profesional; o
5) Certificacin del acuerdo adoptado en el Consejo de Coordinacin
Regional o en el Concejo Provincial, cuando el actor sea presidente
de regin o alcalde provincial, respectivamente.
La principal novedad respecto de la regulacin anterior estriba en
que se exige acompaar la demanda de una copia simple de la
norma objeto de la impugnacin con precisin de la fecha de
publicacin de la misma.
7.2.
REPRESENTACIN PROCESAL
En cuanto a la representacin procesal, la regula el artculo

99 CPC, y se establece que: a) El presidente de la Repblica
requiere del voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
Concedida la aprobacin, designa a uno de sus ministros para
que presente la demanda de inconstitucionalidad y lo
represente en el proceso. El ministro designado puede delegar
su representacin en un procurador pblico; b) El fiscal de la
Nacin y el defensor del pueblo interponen directamente la
demanda; pueden actuar en el proceso mediante apoderado;
c) Los congresistas actan en el proceso mediante apoderado
nombrado al efecto; d) Los ciudadanos referidos en el inciso 5)
del artculo 203 de la Constitucin deben actuar con patrocinio
de letrado y conferir su representacin a uno solo de ellos; e)
Los presidentes de regin con acuerdo del Consejo de
Coordinacin Regional o los alcaldes provinciales con acuerdo
de su Concejo, actan en el proceso por s o mediante
apoderado y con patrocinio de letrado; f) En cuanto a los
Colegios Profesionales, para interponer la demanda,
necesitarn un acuerdo previo de su Junta Directiva y debern
actuar con el patrocinio de abogado y conferir representacin
a su decano. A fin de agilizar los procesos constitucionales, el
CPC ha suprimido toda participacin del fiscal en los mismos,
lo que no sin razn ha criticado Sags, pues el fiscal puede
operar como amicus curiae que asesore al Tribunal
Constitucional, aportando ingredientes y elementos de valor,
dada su elevada posicin institucional y sus funciones propias.
Desde luego que las razones que se han alegado de que su
intervencin solo retrasara los procesos y no aportara nada
no nos son desconocidas, pero sera perfectamente factible
habilitar una Fiscala especializada ante el Tribunal
Constitucional, con imparcialidad garantizada e integrada por
fiscales procedentes de otros rganos jurisdiccionales, de gran
experiencia en materia de legalidad y a los que se podra
15
formar a fondo en materia constitucional, con lo cual se

evitaran los retrasos o demoras excesivos y al mismo tiempo
se contara con un cuerpo de funcionarios muy formados que
podran desempear un papel de relevancia, dada su posicin
institucional imparcial. Ello habra sido posible y deseable, a
nuestro modo de ver, pues a la postre redundara a favor de la
funcin de control de la supremaca constitucional.
7.3.
ADMISIN.
Una vez interpuesta la demanda, el Tribunal resuelve sobre su

admisin dentro de un plazo mximo de diez das. El CPC
distingue, a diferencia de la regulacin legal vigente hasta
ahora, entre causas o causales de inadmisibilidad y las de
improcedencia de la demanda.
En concreto, el Tribunal resuelve la inadmisibilidad de la
demanda, si concurre alguno de los siguientes supuestos: 1)
que en la demanda se hubiera omitido alguno de los requisitos
previstos en el artculo 101; o 2) que no se acompaen los
anexos a que se refiere el artculo 102.
El Tribunal conceder un plazo no mayor de cinco das si el
requisito omitido es susceptible de ser subsanado. Si vencido
el plazo no se subsana el defecto de inadmisibilidad, el
Tribunal, en resolucin debidamente motivada e inimpugnable,
declara la improcedencia de la demanda y la conclusin del
proceso.
Por otro lado, el Tribunal declarar, en principio liminarmente,
improcedente la demanda, en resolucin debidamente
motivada e inimpugnable, cuando concurra alguno de los
siguientes supuestos (artculo 104 CPC):
1) Cuando la demanda se haya interpuesto vencido el plazo
previsto en el artculo 100 ;
2) Cuando el Tribunal hubiere desestimado una demanda de
inconstitucionalidad sustancialmente igual en cuanto al fondo; o
3) Cuando el Tribunal carezca de competencia para conocer la
norma impugnada.
7.4.
CONTINUACIN DEL PROCEDIMIENTO HASTA LA SENTENCIA
Una vez admitida la demanda, y en atencin al inters pblico

de la pretensin discutida, el Tribunal Constitucional impulsar
el proceso de oficio con prescindencia de la actividad o
inters de las partes.
16
De la demanda se da traslado a la parte demandada, a la que

el auto admisorio conceder el plazo de treinta das para
contestar a la demanda (en el proyecto se prevea un plazo de
quince das, mientras que la regulacin vigente hasta ahora ya
prevea un plazo de treinta das). El artculo 99 CPC establece
que el rgano demandado se apersona en el proceso y
formula obligatoriamente su alegato en defensa de la norma
impugnada,
por
medio
de
apoderado
nombrado
especialmente para el efecto. Una vez contestada la demanda,
o vencido el plazo sin que tenga lugar esa contestacin, el
Tribunal tendr por contestada la demanda o declarar la
rebelda del emplazado, respectivamente. En la misma
resolucin el Tribunal seala fecha para la vista de la causa
dentro de los diez das tiles siguientes. Las partes pueden
solicitar que sus abogados informen oralmente (artculo 107
CPC), aunque no necesariamente ha de accederse a ello.
En materia de accin de inconstitucionalidad, como seala
Fernndez Rodrguez, no tiene sentido la existencia de una
fase de prueba, ya que no hay un elemento fctico en el que
practicar dicha prueba. Y, en efecto, en la regulacin del
proceso de la accin de inconstitucionalidad no se prev
ninguna fase probatoria.
Por otro lado, el artculo 118 CPC establece que el Tribunal
Constitucional puede, en cualquier momento, disponer la
acumulacin de procesos cuando estos sean conexos,
aunque parece que esta disposicin est destinada a no
aplicarse a los casos de control normativo abstracto de la
constitucionalidad. Y por otro lado, el artculo 80 CPC dice que
los Jueces deben suspender el trmite de los procesos de
accin popular sustentados en normas respecto de las cuales
se ha planteado demanda de inconstitucionalidad ante el
Tribunal, hasta que este expida resolucin definitiva.
Una vez admitida la demanda, el proceso solo puede terminar
por sentencia (artculo 106 CPC), que el Tribunal dicta dentro
de los treinta das posteriores de producida la vista de la
causa.
Para terminar, y a modo de reflexin global sobre el
procedimiento en materia de control normativo abstracto de la
constitucionalidad, diramos que la propia terminologa
empleada en el CPC y la regulacin procedimental, se ajustan
mucho, quizs demasiado, a los procesos ordinarios, cuando lo
cierto es que, como se reconoce en la doctrina y la
jurisprudencia europeas, en el proceso de control abstracto de
17
normas no hay propiamente partes (demandante y

demandada) con contraposicin de intereses propios, sino ms
bien un proceso objetivo de depuracin del ordenamiento de
normas contrarias a la Constitucin; y el proceso
constitucional, y singularmente uno de este tipo, debe
configurarse con ciertas peculiaridades que permitan, entre
otras cosas, que, al menos en ciertos casos, la sociedad
abierta de intrpretes de la Constitucin se manifieste ante
el Tribunal Constitucional y sea escuchada por este en tanto
rgano de clausura (Garca Belaunde) que ha de llevar a
cabo la interpretacin, si no ltima, s vinculante frente a
todos en materia de constitucionalidad.
No obstante, los artculos III y IX del CPC dejan un margen
importante para dotar al proceso de constitucionalidad de
ciertas singularidades, pues el primero de los preceptos
citados establece que el Tribunal Constitucional debe [...]
adecuar la exigencia de las formalidades previstas en este
Cdigo al logro de los fines de los procesos constitucionales,
fin que, en el caso de la accin de inconstitucionalidad, es la
defensa de la Constitucin frente a infracciones contra su
jerarqua normativa, ya sea la infraccin directa o indirecta,
de carcter total o parcial y tanto por la forma como por el
fondo; y el segundo de los preceptos citados, prev la
aplicacin supletoria, en caso de vaco o defecto del CPC, de
los Cdigos Procesales afines a la materia discutida, siempre
que no contradigan los fines de los procesos constitucionales
y los ayuden a su mejor desarrollo. En defecto de las normas
supletorias citadas, el Juez podr recurrir a la jurisprudencia, a
los principios generales del Derecho procesal y a la doctrina
(nfasis nuestro). Sea como sea, lo que es claro es que, a
diferencia de lo que ocurre en el derecho procesal civil o
penal, en el derecho procesal constitucional no hay un
procedimiento o proceso comn (propios) ni nada que se le
parezca, y eso, que es as, as tambin debe ser, pues se trata
de una razonable caracterstica singular de este sector del
ordenamiento procesal, tambin en Per.
7.5. SENTENCIA
Como se ha dicho, una vez admitida la demanda, el proceso
solo puede acabar por medio de sentencia, que se dicta
dentro de los treinta das siguientes a la vista de la causa.
La sentencia, nos dice Garca Belaunde, debera ser
autosuficiente, en el sentido de que debe explicar qu es lo
qu pasa, qu es lo que se pide, qu es lo que se ha decidido,
18
cules son los fundamentos; en principio, deben ser

concretas, no hace falta utilizar muchas hojas de papel para
decir lo mismo, ni formular votos singulares que a veces son
redundantes o innecesarios.
7.6.
PUBLICACIN
La sentencia debe remitirse, dentro del plazo de cuarenta y
ocho horas siguientes a la fecha de su expedicin, al Diario
Oficial El Peruano para su publicacin gratuita junto con
aquellas piezas del expediente que sean necesarias para
comprender el derecho invocado y las razones que tuvo el
Juez para conceder o denegar la pretensin, si bien esto
ltimo no debera ser preciso si la sentencia estuviera
correctamente formulada. La sentencia habr de publicarse en
el Diario Oficial dentro de los tres das siguientes al de la
recepcin de la transcripcin remitida por el rgano
correspondiente. En su defecto, el presidente del Tribunal
ordena que se publique en uno de los diarios de mayor
circulacin nacional, sin perjuicio de las responsabilidades a
que hubiere lugar. Adems, si las normas impugnadas
hubieran sido regionales o municipales, el Tribunal ordenar
tambin la publicacin en el Diario donde se publican los
avisos judiciales de la respectiva circunscripcin o, de no
existir tal Diario, la sentencia habr de darse a conocer
tambin mediante carteles fijados en lugares pblicos
(Disposicin Final Quinta). Adems, con independencia de lo
anterior, la sentencia habr de publicarse, en todo caso, en la
Gaceta Constitucional como rgano oficial del Tribunal
Constitucional de publicacin peridica, y ello sin perjuicio de
otras compilaciones oficiales y de su publicacin electrnica
(Disposicin Final Sptima).
19
8. ANEXOS
EXP. N. 0026-2006-PI/TC
LIMA
MS DEL 25% DEL NMERO LEGAL DE MIEMBROS
DEL CONGRESO DE LA REPBLICA
b.
SENTENCIA
DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL PER
DEL 8 DE MARZO DE 2007
20
c.
d.
PROCESO DE
JAVIER VALLE-RIESTRA GONZLEZ
OLAECHEA, EN REPRESENTACIN DE MS
DEL 25% DEL NMERO LEGAL DE MIEMBROS
DEL CONGRESO DE LA
REPBLICA C/. CONGRESO DE LA REPBLICA
SNTESIS
Proceso de inconstitucionalidad contra la
modificatoria del segundo prrafo del
artculo 16 y del inciso d) del artculo 20 del
Reglamento del Congreso
Magistrados firmantes
LANDA ARROYO
GONZALES OJEDA
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GARCA TOMA
VERGARA GOTELLI
MESA RAMREZ
21
Sumario
I.
ASUNTO
II.
DATOS GENERALES
III.
NORMAS DEMANDADAS DE INCONSTITUCIONALIDAD
IV.
DEMANDA Y CONTESTACIN DE LA DEMANDA
V.
MATERIAS CONSTITUCIONALMENTE RELEVANTES
VI.
FUNDAMENTOS
VII.
A.
INMUNIDAD PARLAMENTARIA E INMUNIDAD PARA LOS ALTOS FUNCIONARIOS

DEL ESTADO
B.
LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA EN EL ARTCULO 93 DE LA CONSTITUCIN

1. INMUNIDAD PARLAMENTARIA, MANDATO PARLAMENTARIO E INVIOLABILIDAD
DE VOTOS Y OPINIONES
2. INMUNIDAD PARLAMENTARIA COMO GARANTA INSTITUCIONAL DEL
PARLAMENTO
3. INMUNIDAD PARLAMENTARIA DEMOCRACIA
C.
LOS MBITOS DE PROTECCIN DE LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA

1. MBITO TEMTICO
2. MBITO TEMPORAL
D.
EL LEVANTAMIENTO DE LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA

1. LMITES FORMALES: UN PROCEDIMIENTO ESTABLECIDO
2. LMITES MATERIALES: LA PROTECCIN DE DERECHOS FUNDAMENTALES
a. Derecho a la igualdad
b. Derecho a la presuncin de inocencia
FALLO
22
EXP. N. 0026-2006-PI/TC
LIMA
MS DEL 25% DEL NMERO LEGAL DE MIEMBROS
DEL CONGRESO DE LA REPBLICA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 8 das del mes de marzo de 2007, el Tribunal Constitucional
en sesin de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Landa
Arroyo, Gonzales Ojeda, Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, Garca Toma,
Vergara Gotelli y Mesa Ramrez, pronuncia la siguiente sentencia con el
fundamento de voto del magistrado Alva Orlandini, adjunto
I.
ASUNTO
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por don Javier Valle-Riestra

Gonzlez Olaechea, en representacin de ms del 25% del nmero legal de
miembros del Congreso de la Repblica, contra el segundo prrafo del artculo 16
y contra el inciso d) del artculo 20 del Reglamento del Congreso de la Repblica.
II.
DATOS GENERALES
Violacin constitucional invocada

El proceso constitucional de inconstitucionalidad ha sido promovido por ms del
25% del nmero legal de miembros del Congreso de la Repblica, representados
debidamente por don Javier Valle-Riestra Gonzlez Olaechea.
El acto lesivo denunciado lo habra producido la modificacin del
segundo prrafo del artculo 16 y del literal d) del artculo 20 del Reglamento
del Congreso de la Repblica, por virtud de la Resolucin Legislativa N. 0152005-CR, publicada en el diario oficial El Peruano el 3 de mayo de 2006, y de
la Resolucin Legislativa N. 025-2005-CR, publicada en el diario oficial El
Peruano, el 21 de julio de 2006, respectivamente.
Petitorio constitucional
Los demandantes aducen la afectacin de diversos derechos fundamentales
previstos en la Constitucin. As, refieren que los artculos del Reglamento del
Congreso sujetos a control de constitucionalidad vulneran los derechos a la
igualdad ante la ley (artculo 2, inciso 2), a la presuncin de inocencia (artculo
24, inciso 24, literal e), el ejercicio de la funcin congresal (artculo 92) y la
inmunidad parlamentaria (artculo 93).
Alegando tales vulneraciones, solicitan que:
- Se declare la inconstitucionalidad del segundo prrafo del artculo 16 del
Reglamento del Congreso.
23
Se declare la inconstitucionalidad del literal d) del artculo 20 del

Reglamento del Congreso.
III.
NORMA CUESTIONADA
Reglamento del Congreso de la Repblica

Artculo 16, segundo prrafo (modificado por la Resolucin Legislativa N. 015-2005-CR,
publicada el 3 de mayo de 2006).- Inmunidades de arresto y proceso
(...)
La inmunidad parlamentaria no protege a los Congresistas contra las acciones de naturaleza
diferente a la penal, que se ejerzan en su contra, ni respecto de los procesos penales iniciados
ante la autoridad judicial competente, con anterioridad a su eleccin, los que no se paralizan ni
suspenden.
Artculo 20 (modificado por la Resolucin Legislativa N. 025-2005-CR, publicada el 21 de
julio de 2006).- Prohibiciones
Durante el ejercicio del mandato parlamentario los Congresistas estn prohibidos:
(...)
d) De integrar la Comisin de Fiscalizacin y Contralora, Comisin de tica Parlamentaria y la
Subcomisin de Acusaciones Constitucionales de la Comisin Permanente, as como otras
Comisiones Ordinarias que acten en ejercicio de su funcin fiscalizadora, cuando se encuentren
comprendidos en procesos penales dolosos en los cuales la Corte Suprema de Justicia de la
Repblica ha solicitado el levantamiento de su inmunidad parlamentaria.
En dicho supuesto, el Parlamentario presenta su inhibicin ante la Comisin correspondiente.
En el caso de las Comisiones Ordinarias, distintas a la Comisin de Fiscalizacin y Contralora,
la ausencia por inhibicin de los Congresistas Titulares ser considerada como licencia para
efecto de la referida investigacin o fiscalizacin, la misma que no se har extensiva para otros
temas o asuntos a cargo de dicha Comisin Ordinaria, casos en los que seguir participando
como miembro titular.
IV.
ANTECEDENTES
A. Argumentos de la demanda
Con fecha 30 de octubre de 2006, treintitrs congresistas de la Repblica
interponen demanda de inconstitucionalidad contra el segundo prrafo del
artculo 16 y el literal d) del artculo 20 del Reglamento del Congreso de la
Repblica. El primero fue modificado por la Resolucin Legislativa del
Congreso N. 015-2005-CR, publicada el 3 de mayo de 2006; el segundo fue
adicionado por la Resolucin Legislativa del Congreso N. 025-2005-CR,
publicada el 21 de julio de 2006. El apoderado, congresista de la Repblica,
don Javier Valle-Riestra Gonzlez Olaechea, manifiesta que las normas
impugnadas establecen una restriccin desproporcional e inconstitucional del
derecho de inmunidad parlamentaria que tienen los Congresistas de la
Repblica conforme al artculo 93 de la Constitucin. Suscintamente,
sustenta su demanda en los siguientes argumentos:
a. Con relacin al segundo prrafo del artculo 16 del Reglamento del Congreso,
sostiene:
Que se afecta el derecho a la inmunidad parlamentaria, tal como est

enunciado en el artculo 93 de la Constitucin. Considera que la
24
inmunidad parlamentaria es una garanta de los congresistas cuya

finalidad es proteger a la funcin legislativa de la injerencia de los otros
poderes del Estado, previsin que guarda armona con el principio de
separacin de poderes establecido en el artculo 43 de la Constitucin.
Basndose en el derecho comparado y en los antecedentes histricoconstitucionales del caso peruano, que la inmunidad protege tanto a los
procesos penales iniciados con anterioridad a la eleccin como a los
iniciados con posterioridad a la eleccin.
Que las disposiciones impugnadas resultaran incongruentes con lo
expresado por el Tribunal Constitucional en la sentencia recada en el
Expediente N. 0006-2003-AI/TC, en la cual se afirma que la inmunidad
parlamentaria se constituye como una garanta procesal penal de carcter
poltico cuyo objeto es que los miembros del cuerpo legislativo no
puedan ser detenidos ni procesados penalmente, sin la aprobacin previa
del Parlamento, a fin de que el Congreso pueda descartar los mviles
polticos que pudieran encontrarse en una denuncia de mera
apariencia penal.
e. Con relacin al literal d) del artculo 20 del Reglamento del Congreso, sostiene:
Que se vulnera su derecho de igualdad ante la ley, previsto en el artculo

2, inciso 2) de la Constitucin. Refiere que los funcionarios aforados
que gozan del derecho de antejuicio no tienen semejante restriccin en el
desempeo de su funcin pblica; que el Presidente de la Repblica o los
Ministros de Estado involucrados en procesos judiciales penales dolosos
no estn impedidos de participar en los Consejos de Ministros; y, por otro
lado, que los miembros del Tribunal Constitucional o el Defensor del
Pueblo, que tambin tienen inmunidad, seran vctimas de esa aberracin.
Que el hecho de que un parlamentario se encuentre obligado a inhibirse
de participar en la Comisin Permanente y en las dems comisiones por
el solo hecho de estar comprendido en un proceso judicial por delito
doloso en el que se pida el levantamiento de la inmunidad parlamentaria,
y ms an en el caso de que no haya sido concedida, vulnera el
principio-derecho de presuncin de inocencia, segn lo establecido por el
artculo 2, inciso 24), literal e) de la Constitucin.
Que la norma en cuestin restringe indebidamente el derecho a la
funcin congresal (artculo 92. de la Constitucin).
2. Argumentos de la contestacin de la demanda

El apoderado del Congreso de la Repblica, don Jorge Campana Ros, solicita
que la demanda sea declarada infundada, alegando que las disposiciones
impugnadas no contravienen la Constitucin por el fondo ni por la forma, total
o parcialmente ni tampoco directa ni indirectamente. Concretamente, sostiene:
a. Con relacin al segundo prrafo del artculo 16 del Reglamento del Congreso:
Que el artculo 93 de la Constitucin puede ser interpretado de dos

maneras igualmente vlidas desde la perspectiva constitucional. Una
amplia, que protegera al congresista con la suspensin de los procesos
25
penales iniciados con anterioridad a la eleccin (posicin adoptada antes

de la reforma cuestionada), y otra estricta (la contenida en la norma
impugnada), segn la cual las prerrogativas deben ser interpretadas
restrictivamente, pues constituyen un lmite a la tutela jurisdiccional
efectiva y al principio de igualdad, estando en juego la legitimidad del
Parlamento ante la ciudadana. Por tal motivo, cuando un congresista
haya sido procesado antes de ser elegido, no gozar de la prerrogativa de
inmunidad de proceso, pero s de la inmunidad de arresto.
Que la disposicin impugnada no se refiere al supuesto de si el delito fue
cometido antes o despus de la eleccin, sino solo al inicio del proceso
penal, de manera que si hasta la fecha de la eleccin de un congresista no
se inicia un proceso penal por la comisin de un supuesto delito
cometido antes de la eleccin, entonces la inmunidad de proceso lo
proteger y no podr tramitarse tal proceso, debiendo iniciarse el
procedimiento de levantamiento de la inmunidad parlamentaria.
b. Con relacin al literal d) del artculo 20 del Reglamento del Congreso:
Que la norma no vulnera el derecho de igualdad ante la ley, porque el

principio de igualdad admite la distincin de trato atendiendo a la
realidad de los hechos y siempre y cuando esta sea razonable. Afirma que
la introduccin del tratamiento diferente, amparado por la norma
impugnada, da lugar a dos grupos de Congresistas: los comprendidos en
procesos penales dolosos, en los cuales la Corte Suprema de Justicia de
la Repblica ha solicitado el levantamiento de la inmunidad
parlamentaria; y los que no se encuentran en tales supuestos. Refiere que
el tratamiento diferente est relacionado con la aplicacin de una
prohibicin durante el ejercicio del mandato parlamentario.
Que el objetivo de la limitacin establecida es evitar cuestionamientos a
quienes conforman los rganos de fiscalizacin del Congreso, para
impedir un desgaste de la credibilidad, imagen y prestigio de dicho poder
del Estado. Aade que tal limitacin es mnima, al estar dirigida a un
nmero restringido de congresistas, y que tiene naturaleza temporal, pues
no excluye al parlamentario de todas las funciones parlamentarias, sino
de algunos grupos de trabajo que ejercen una funcin fiscalizadora.
Respecto a la violacin del principio-derecho de presuncin de
inocencia, que tal vulneracin no existe ya que la obligacin de inhibirse
no tiene carcter punitivo, ni constituye una sancin y que, adems, se
trata de una limitacin temporal, hasta que el Congreso de la Repblica
resuelva la correspondiente solicitud de levantamiento de la inmunidad.
Agrega que a travs del mencionado procedimiento no se determina la
responsabilidad penal ni se impone una sancin.
Que la norma cuestionada constituye una medida de carcter provisional,
que tiene por objeto que la Comisin de Fiscalizacin, as como
cualquier otra comisin ordinaria que acta en ejercicio de su funcin
fiscalizadora, no sean objeto de crticas que resten credibilidad y respaldo
26
ciudadano a las funciones que realizan, procurando establecer una mayor

transparencia en las funciones de los parlamentarios.
En lo que concierne a la supuesta limitacin inconstitucional de la
funcin congresal, que tal restriccin tiene una justificacin objetiva y
razonable, debido a que quienes ejercen las funciones de fiscalizacin en
un rgano poltico como el Congreso no deben tener cuestionamiento
alguno que se encuentre pendiente de resolver. Aade que con
tal medida se persigue la recuperacin de la legitimidad ciudadana del
Parlamento.
V.
MATERIAS CONSTITUCIONALMENTE RELEVANTES
Este Colegiado estima que el anlisis de constitucionalidad de las disposiciones

cuestionadas debe centrarse en los siguientes temas:
Cmo se delimita la inmunidad parlamentaria respecto a los tipos de
inmunidad de los altos funcionarios del Estado?
Qu se puede extraer de la configuracin constitucional de la inmunidad
parlamentaria? De esta forma,
- Cmo se relaciona con el mandato parlamentario y con la inviolabilidad de
votos y opiniones?
- Por qu habr de considerrsele como una garanta institucional
parlamentaria?
- De qu manera colabora con el proceso democrtico?
Cules son los mbitos de proteccin de la inmunidad parlamentaria? Por
ende,
- nicamente protege a los congresistas en los procesos penales?
- Desde cundo comienza a surtir efecto la inmunidad parlamentaria?
Cmo se realiza el trmite de levantamiento de inmunidad parlamentaria? En
tal sentido,
- Cul es el procedimiento establecido?
- Deben respetarse derechos fundamentales, como a la igualdad o a la
presuncin de inocencia?
VI.
FUNDAMENTOS
1. La demanda tiene por objeto que se declare la inconstitucionalidad del segundo

prrafo del artculo 16 y del literal d) del artculo 20 del Reglamento del
Congreso de la Repblica. Los recurrentes alegan que las disposiciones
impugnadas vulneran los artculos 2, incisos 2) y 24), literal e), y 92 y 93 de
la Constitucin.
A juicio de este Colegiado, para elucidar un tema constitucional tan especfico
como el de a la inmunidad parlamentaria, es necesario realizar un anlisis
deductivo, que parta de las prerrogativas funcionales dentro del Estado, prosiga
27
con la proteccin constitucional del Parlamento y culmine con la inmunidad

parlamentaria dentro del constitucionalismo contemporneo.
A. INMUNIDAD PARLAMENTARIA
FUNCIONARIOS DEL ESTADO
INMUNIDAD
PARA
LOS
ALTOS
2.El ejercicio del poder demanda de las autoridades que lo ostentan la mayor responsabilidad.
El poder no es slo una prerrogativa. Tambin es deber. Como parte de su actividad
reconocida constitucionalmente, todos los altos funcionarios del Estado (una enumeracin
de ellos se puede encontrar en el artculo 39 de la Constitucin) estn en la capacidad de
lograr el desarrollo del pas, y para ello se les debe exigir el mximo compromiso con el
cumplimiento de sus funciones.
Por ello es que nuestra Norma Fundamental ha sealado, como parte del artculo 45, que
El poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las
limitaciones y responsabilidades que la Constitucin y las leyes establecen.
Para que lo altos funcionarios ejerzan el poder de la manera ms adecuada, se ha credo

conveniente protegerlos ante cualquier tipo de ataques injustificados que puedan hacerlos
desatender sus principales cometidos funcionales. En el texto constitucional se han
establecido diversas formas de inmunidad para los detentadores del poder, como la
exencin de arresto y juzgamiento para los congresistas (artculo 93), la acusacin
constitucional por delitos de funcin o infraccin constitucional (artculos 99 y 100),
entre otras.
3.En este contexto, los demandantes, respecto a la norma impugnada, aseveran que:
(...) el privilegio funcional de los altos dignatarios del Estado, referido al levantamiento
de la inmunidad parlamentaria (Art. 16 del Reglamento del Congreso) como el
antejuicio poltico (Art. 89 de la misma norma), tienen un objeto sustantivamente
anlogo: la proscripcin de ser procesados penalmente sin haber sido previamente
despojados de la prerrogativa funcional en un procedimiento seguido en el seno del
Legislativo. De esta manera, el Congreso no puede propiciar el quiebre no solo del
principio de separacin de poderes sobre el que se sustenta todo Estado democrtico de
derecho (Art. 43 Const.), ni vulnerar el principio de presuncin de inocencia contenido
en el prrafo e), inciso 24, Art. 2 de la Constitucin[1].
El apoderado del Congreso ha tratado de desmentir tal aserto, alegando, entre otras cosas,
que
(...) el por qu de la diferencia con otros altos funcionarios que tambin tienen la
prerrogativa de la inmunidad estriba en el tipo de rgano de que se trata y en la
funcin que tienen asignada. Los Magistrados del TC tienen fundamentalmente una
labor jurisdiccional y el Defensor del Pueblo es un funcionario que ejercer funciones
a travs de la persuasin. Los Congresistas pertenecen a un rgano que tiene una
funcin fiscalizadora de carcter poltico[2].
4.Las funciones que ejercen cada uno de los representantes mximos de los
poderes del Estado y de los rganos constitucionalmente reconocidos son
diametralmente distintas, ya sea por la organizacin que tienen o por el rol que
se les ha asignado.
En tal sentido, es lgico que la proteccin que tengan, en tanto representantes
fundamentales de la institucin a la que pertenecen, tampoco sea igual. Las
diferencias habrn de ser justificadas y deben presentarse como razonables. Por
28
eso, se puede argumentar un trato diferenciado a los congresistas con relacin a

los otros altos funcionarios del Estado. Tal explicacin se ir presentando a
travs de los fundamentos siguientes.
5.Inicialmente, hay una cuestin que debe quedar plenamente establecida. La vida
en democracia exige que las prerrogativas o garantas que asuman estos altos
funcionarios se compatibilicen con otros bienes e intereses que la propia
Constitucin y la sociedad buscan.
As,
(...) la limitacin del poder del Estado ha asumido diversas vas, con no siempre igual
fortuna. En sustancia han sido stas: el establecimiento de normas jurdicas limitativas
de su poder por el reconocimiento de determinados derechos; la participacin popular
en las estructuras del poder poltico; la existencia de fuerzas sociales con capacidad de
condicionamiento y, en fin, la incidencia de posiciones doctrinales con presencia y
respaldo suficientes (...)[3].
No es, pues, conveniente, prescribir una proteccin vasta y dilatada para estos
funcionarios; antes bien, sta debe ser coherente con la igualdad que tienen con
el resto de peruanos, tal como est reconocida en la Constitucin (artculo 2,
inciso 2). Slo en la medida que la inmunidad proteja a la persona por la
funcin que cumple en la sociedad, podr ser aceptado algn tipo de proteccin
especial desde el punto de vista constitucional.
Este desarrollo conceptual encuentra su base en lo que significa el Estado
democrtico y social de derecho. Como bien lo ha sealado la sentencia recada
en el Expediente N. 0008-2003-AI/TC, en su fundamento 13.c,
Desde esta perspectiva, la democracia ostenta una funcin dual: mtodo de
organizacin poltica del Estado, es decir, mtodo de eleccin y nombramiento de sus
operadores, y mecanismo para conseguir el principio de igualdad en el mbito social.
As, el principio democrtico no slo garantiza una serie de libertades polticas, sino
que transita e informa todo el ordenamiento jurdico-poltico, desde el ejercicio de las
libertades polticas, pasando por la libertad de eleccin propia del libre desarrollo de
la personalidad, hasta llegar, incluso, al seno mismo del ncleo duro de todos y cada
uno de los derechos fundamentales. De modo que, aun cuando nuestra Constitucin
no lo establezca expresamente, el hecho de que exista una remisin al Estado
democrtico de derecho como una fuente de interpretacin y tambin de
identificacin de los derechos fundamentales de la persona (artculo 3 de la
Constitucin), hace del principio democrtico uno que trasciende su connotacin
primigeniamente poltica, para extenderse a todo mbito de la vida en comunidad. De
este forma, nuestra Carta Fundamental lleva implcito el reconocimiento de una
democracia econmica, social y cultural.
Entendida de esta manera la democracia (como mecanismo para conseguir la

igualdad entre las personas), entonces tendr sentido que se establezca una
inmunidad condicionada a la proteccin de la funcin pblica de alta
investidura. Este es entonces, el soporte en el que se habr de entender la
inmunidad parlamentaria.
B. LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA EN EL ARTCULO 93 DE LA
CONSTITUCIN
29
6.Para entender adecuadamente la inmunidad parlamentaria, es imprescindible que se pueda

captar cmo ella est relacionada con el mandato parlamentario, para as darle el sentido
que le corresponde; por ello debe tenerse en cuenta la clsica definicin del derecho
parlamentario, como una forma de tctica poltica en una doble acepcin: como arte de
conducir y ordenar la labor parlamentaria y como modo de obrar en la Cmara[4].
La Norma Fundamental, en el tercer prrafo de su artculo 93, establece que:
(...) No pueden ser procesados ni presos sin previa autorizacin del Congreso o de la
Comisin Permanente, desde que son elegidos hasta un mes despus de haber cesado
en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual son puestos a
disposicin del Congreso o de la Comisin Permanente dentro de las veinticuatro
horas, a fin de que se autorice o no la privacin de la libertad y el enjuiciamiento.
A partir de dejar sentados los conceptos de la actuacin congresal, recin podr

encontrarse el cabal sentido que adquirir tal inmunidad parlamentaria, siempre en
relacin directa con la proteccin de la democracia que, la como est concebida en la
Constitucin (artculo 3), es un principio rector de aqulla.
1. Inmunidad parlamentaria, mandato parlamentario e inviolabilidad de
votos y opiniones
7.La funcin congresal est en ntima correspondencia con la funcin -mejor dicho, las
funciones- que la Constitucin le ha otorgado al Poder Legislativo (atribuciones
ntidamente contempladas en el artculo 102 de la Constitucin).
Lo primero que ha venido a sealarse con respecto a la actividad que realizan los
congresistas es que estos tienen un mandato que cumplir, en tanto representantes idneos
de la poblacin. El mandato representativo que ostentan no tiene el carcter de exigencia
que puede surgir, por ejemplo, en el Derecho Privado con relacin al mandante respecto
al mandatario, sino que tiene una naturaleza singular: los parlamentarios se desligan de
quienes los eligen, de los partidos de los cuales son parte y de las presiones de las que
pueden ser objeto.
As lo contempla el artculo 93 de la Constitucin en su primer prrafo, que a la letra
dice
Los congresistas representan a la Nacin. No estn sujetos a mandato imperativo ni a
interpelacin (...),
norma que ha sido reiterada en el artculo 14 del Reglamento del Congreso.

8.Al respecto, este Colegiado debe precisar que si bien el congresista es independiente y
autnomo en sus decisiones, su actuacin no puede desligarse temeraria e
irreflexivamente del partido poltico del cual provino o lo acogi; en tal direccin apunta
el artculo 35 de la Norma Fundamental, segn el cual,
Los ciudadanos pueden ejercer sus derechos individualmente o a travs de
organizaciones polticas como partidos, movimientos o alianzas, conforme a ley. Tales
organizaciones concurren a la formacin y manifestacin de la voluntad popular. Su
inscripcin en el registro correspondiente les concede personalidad jurdica.
La ley establece normas orientadas a asegurar el funcionamiento democrtico de los
partidos polticos, y la transparencia en cuanto al origen de sus recursos econmicos y
el acceso gratuito a los medios de comunicacin social de propiedad del Estado en
forma proporcional al ltimo resultado electoral general.
De esta manera, la importancia del fortalecimiento de los partidos polticos en

un Estado democrtico y social de derecho como el nuestro, se impone y
reconfigura la autonoma reconocida al Congresista, atendiendo al presupuesto
30
de la propia estabilidad institucional, soporte de una una verdadera democracia

representativa.
El punto medio entre la independencia y la pertenencia de los parlamentarios a
los partidos polticos es condicin sine qua non para desterrar las prcticas de
transfuguismo que tanto afectaron el normal funcionamiento del Congreso de la
Repblica, mxime si con tal acontecimiento se trunca la voluntad popular,
puesto que, segn el artculo 176 de la Constitucin, el Estado debe asegurar
que las votaciones traduzcan la expresin autntica, libre y espontnea de los
ciudadanos.
9.Regresando al tema del mandato representativo, es claro que si bien el
congresista no responde directamente con el grupo de poblacin que lo eligi,
puesto que
(...) aunque ni el pueblo en su conjunto, ni sus electores uno por uno, pueden darle
instrucciones, sin duda responde polticamente ante el correspondiente grupo de
referencia al que debe su mandato (...). de una ejecutoria correcta y ajustada a los
intereses en juego[5],
tiene no obstante una enorme responsabilidad con la nacin en su conjunto, ya

que como bien lo ha expresado el artculo 45, todo tipo poder proviene del
pueblo, y claro est, se ejerce con las limitaciones y responsabilidades que la
Constitucin y la ley establecen.
Adems, conviene enfatizar que
Los Parlamentos suelen calificarse tambin como rganos representativos. Este
ltimo concepto, aunque de naturaleza poltica, aparece dotado de relevancia jurdica,
toda vez que las Asambleas parlamentarias (...) responden a un principio
representativo que determina los criterios de su composicin [6].
Esta capacidad de actuacin de los congresistas habr de verse legitimada con

una correcta funcin que se le asigne al Parlamento en su conjunto. En tal
entendido,
La labor correcta de una asamblea representativa no consiste en gobernar (...), sino en
vigilar y controlar al gobierno: poner sus actos en conocimiento del pblico, exponer
y justificar todos los que se consideren dudosos por parte del mismo; criticarlos si los
encuentra censurables (...)[7].
Representar al pueblo no significa nicamente cumplir con las clsicas

funciones parlamentarias (bsicamente, legislar), sino que implica reforzar an
ms su actividad controladora. Y para ello debe estar plenamente legitimada
con el respaldo popular; es ah donde se conecta el mandato representativo con
la inmunidad parlamentaria.
10.Como parte del mandato parlamentario, la Constitucin reconoce la
inviolabilidad de votos y opiniones, que tambin est desarrollada en el
artculo 93, pero en el prrafo segundo (reiterada en el artculo 17 del
Reglamento del Congreso):
(...) No son responsables (los congresistas) ante autoridad ni rgano jurisdiccional
alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus funciones (...).
Su relacin con la inmunidad parlamentaria es innegable, tal como lo han

advertido los demandantes:
31
Inviolabilidad e inmunidad son las llamadas prerrogativas de los congresistas, y

tienen que finalidad protegerlos y proteger al rgano al cual pertenecen de las
arbitrariedades del abuso de los otros Poderes del Estado. Protegen a los congresistas
porque tienen un fuero especial del que slo pueden ser despojados por su propio
rgano. Protegen al Congreso porque le permiten trabajar sin obstculos colocados
por terceros[8].
11.La prerrogativa de la inviolabilidad puede llegar a constituir una indemnidad

funcional, mediante la cual el parlamentario queda eximido de toda
responsabilidad penal[9]. En este entendido,
(...) la inviolabilidad es la nica prerrogativa inherente a la funcin parlamentaria
pues, sin exencin de responsabilidad por sus opiniones, el Diputado carecera de
libertad para expresarse sin restricciones, con lo que no podra ejercitar
adecuadamente su mandato y el debate real dejara de existir (...) [10].
Ahora bien, se impone realizar algunas precisiones sobre la proteccin que

instituye la Constitucin respecto a esta perrogativa. As, ella slo tendr
validez cuando el parlamentario ejerza sus funciones. Existirn mbitos en que
ste responder por lo que exprese.
12.La Constitucin reconoce el derecho a la libertad de expresin para todas las
personas, a travs del artculo 2, inciso 4). Pero tambin seala que tendrn
responsabilidad ulterior quienes lo ejercen desmedida e indebidamente. Sin
embargo, la restriccin contemplada por el artculo 93 es una excepcin a la
regla general; pero, como excepcin, tambin habr de ser interpretada
limitadamente y no extensivamente.
Este Colegiado insiste en afirmar que la inviolabilidad de votos y opiniones de
los congresistas, slo ser amparada constitucionalmente cuando se haga, como
lo seala el artculo 93, en el ejercicio de (sus) funciones. No podrn tener
amparo las declaraciones ante los medios de comunicacin respecto a temas de
la realidad nacional, proclamacin que inclusive pueda ser realizada dentro del
recinto parlamentario. La proteccin se restringe a las expresiones hechas en el
ejercicio de la funcin parlamentaria.
2. Inmunidad parlamentaria como garanta institucional del Parlamento
13.Detallado el marco en el cual se reconoce constitucionalmente la inmunidad

parlamentaria, a la luz del estatuto de los parlamentarios, ahora ser
conveniente esclarecer a qu se refiere esta inmunidad. Hay que recordar,
adems, que segn la propia Constitucin, tienen una proteccin similar el
Defensor del Pueblo (artculo 161) y los magistrados del Tribunal
Constitucional (artculo 201).
En primer lugar, conviene sealar que su contenido no tiene una amplitud
irrestricta. Atendiendo a las limitaciones que ha venido sufriendo el interna
corporis acta, se ha aceptado que los mbitos de exencin y privilegio que
cubren a las Cmaras deben estar sujetos a los condicionamientos que la propia
Constitucin impone, y cuyo fin es acercar el Parlamento a la poblacin,
32
igualando a los que son congresistas con los que no lo son. El interna corporis
acta slo tendr vigencia cuando el parlamentario realice una actividad
estrictamente congresal, y no ms all. En este esquema se aprecia una
renovada institucin de la inmunidad parlamentaria.
14.Este Colegiado ha venido a definir, la inmunidad parlamentaria, en el
fundamento 5 de la sentencia recada en el Expediente N. 0006-2003-AI/TC,
como una garanta procesal penal de carcter poltico de la que son titulares los
cuerpos legislativos de un Estado a favor de sus miembros, de forma tal que
estos no puedan ser detenidos ni procesados penalmente, sin la aprobacin
previa del Parlamento. Su objeto es prevenir aquellas detenciones o procesos
penales que, sobre bases estrictamente polticas, pretendan perturbar el debido
funcionamiento del Congreso o alterar su conformacin.
Asimismo, en la sentencia del Expediente N. 1011-2000-HC/TC (fundamento
1), se ha dicho que la inmunidad parlamentaria es
(...) una prerrogativa de los miembros del Poder Legislativo, consistente en la
imposibilidad de que sean procesados o detenidos salvo flagrante delito previo
levantamiento de la inmunidad por parte del correspondiente Poder Legislativo. De
este modo, se configura como un impedimento procesal para la apertura de la
instruccin penal, cuya estricta observancia constituye un elemento de especial
importancia del procedimiento preestablecido por la ley y, desde tal perspectiva, como
atributo integrante del derecho al debido proceso.
La inmunidad parlamentaria opera tan slo respecto de delitos comunes; para

los funcionales existe la acusacin constitucional, prevista en el artculo 99 de
la Constitucin y desarrollada en el artculo 89 del Reglamento del Congreso.
15.En conclusin, lo que se reconoce constitucionalmente como inmunidad
parlamentaria son las inmunidades de arresto y proceso.
Es posible entender sta, entonces, como una garanta que busca proteger la
libertad personal de los parlamentarios contra detenciones y procesos judiciales
que tienen una evidente motivacin y finalidad poltica. Con dicha proteccin
se salvaguarda la conformacin y funcionamiento del Parlamento. Por ello,
corresponde al Poder Legislativo efectuar la valoracin de los mviles polticos
que puedan existir a travs del procedimiento de levantamiento de la inmunidad
parlamentaria, a fin de garantizar la autonoma del Parlamento y la plena
vigencia del principio de separacin de poderes (artculo 43 de la
Constitucin).
Si la finalidad de la inmunidad parlamentaria est destinada fundamentalmente
a la constitucin y funcionamiento del Congreso, entonces, la inmunidad no
puede considerarse como un derecho o una prerrogativa individual de los
congresistas, sino como una garanta institucional del Parlamento que protege la
funcin congresal y al propio Poder Legislativo; es decir, se trata de una
prerrogativa institucional.
16.Pero, qu significa que sea la inmunidad parlamentaria una garanta
institucional para el funcionamiento del Parlamento?
33
Una garanta institucional es, tal como lo ha dejado establecido el fundamento

53 de la sentencia del Expediente N. 0050-2004-AI/TC, 0051-2004-AI/TC,
0004-2005-PI/TC, 0007-2005-PI/TC y 0009-2005-PI/TC,
(...) una frmula constitucional que permite asegurar una especial salvaguarda de
ciertas instituciones.
Esto supone que

(...) no es un derecho fundamental en sentido autntico, pero significa una proteccin
constitucional contra la supresin legislativa, segn es caracterstico de la garanta
institucional[11].
Por tales razones, para que funcione correctamente el Parlamento es necesario

dotarlo de ciertos mecanismos que as lo permitan. Y uno de ellos es,
precisamente, la inmunidad parlamentaria, o la freedom from arrest or
molestation, adems de la ya nombrada inviolabilidad de voto y
opiniones (freedom from speech).
3. Inmunidad parlamentaria y democracia
17.La inmunidad parlamentaria, por tanto, slo tendr sentido si coadyuva con el
funcionamiento del Congreso, lo que est en ntima relacin con el desarrollo
democrtico de un pas, sobre todo si ste tiene una estructura poltica en
formacin.
(...) Representacin democrtica significa la actualizacin y la manifestacin de la
identidad misma del pueblo, sita en los ciudadanos, y significa asimismo la
actualizacin la manifestacin de una cierta idea, viva en la conciencia de los
ciudadanos, sobre cmo deben tratarse las cuestiones generales y cmo debe llevarse
a cabo la mediacin entre las necesidades e intereses y lo general. Est presente
cuando, en la accin de los representantes, en sus reflexiones, en sus decisiones y en
sus consultas al pueblo, los individuos reconocen su propio yo como ciudadanos
(citoyen en s) y el pueblo reconoce su propia identidad (volont gnrale)[12].
Pero, qu pasara si la inmunidad parlamentaria atenta o no contribuye con el

ejercicio democrtico del Estado y, por el contrario, se convierte en un factor de
deslegitimizacin del Congreso? Es evidentemente ah cuando la inmunidad
deja de tener sentido y, por el contrario, desacredita el actuar de uno de los
Poderes del Estado.
Por eso es necesario compatibilizar la garanta institucional de la inmunidad
parlamentaria con su fin democrtico:
Junto a la liberacin ideolgica y econmica, la liberacin poltica, que acompaa al
Estado moderno, y que ser el fundamento de su legitimidad, en este paradigma de las
relaciones entre tica, poder y Derecho, en la perspectiva ilustrada del Estado social y
democrtico, ser una ideologa de sociedad abierta (...). Expresa esa moralidad
procedimental (...) que permitir el ejercicio libre de la autonoma moral y la eleccin
de planes de vida[13].
No es posible diferir que la Constitucin debe ser interpretada de manera

coherente, unitaria y con eficacia integradora. La inmunidad parlamentaria, por
ello, no puede concebirse como una entidad aislada dentro del cuerpo
constitucional. nicamente adquiere significado si se le conjuga con la
democracia (artculo 3), con la configuracin del Estado social y democrtico
34
de derecho (artculo 43) y con el poder constitucional y democrtico (artculo

45).
18.A propsito de ello, probablemente sea adecuado repotenciar los mecanismos
que la Constitucin provee para que el Parlamento refuerza su vital rol
institucional, cual es el de ser verdadero canal y puente entre las aspiraciones
ciudadanas y las polticas gubernamentales. De esta forma,
(...) en la democracia contempornea la intermediacin es todo un oficio que se
necesita construir conforme lo demanden las sensibilidades del momento, sin recetas
generales (...). Al parecer, el secreto de una eficaz y permanente representacin se
vincula a la destreza de cada estructura parlamentaria por desentraar, recoger y
reencontrarse con el rostro plural de la sociedad [14].
La confianza que la poblacin tena en el Congreso de la Repblica era

reducida. Dos encuestas nos pueden dar luz sobre lo que se est afirmando.
Segn la realizada por el Grupo de Opinin Pblica de la Universidad de Lima,
durante julio de 2006, tan slo llegaba a confiar en el Poder Legislativo el
17,8% de los entrevistados: el 80,2% no lo haca [15]. Y las cifras eran similares a
las del Instituto de Opinin Pblica de la Pontificia Universidad Catlica del
Per, vertidas en el mes de junio de ese mismo ao: tena poca o ninguna
confianza en el Congreso, el 18%; mucha o alguna, el 81% [16].
Como se puede observar, la credibilidad del Congreso cuando empezaron a
regir las modificaciones reglamentarias era bastante baja. Eso implicaba la
necesidad de hacer modificaciones drsticas al sistema normativo del estatuto
del Congresista, siempre, sin contravenir, claro est, las normas
constitucionales.
19.Adicionalmente, es pertinente revisar la prctica parlamentaria respecto al
levantamiento de la inmunidad parlamentaria. Al respecto, el demandante
asevera que
Para los delitos no-funcionales el nico requisito es la venia de la Cmara. Ejemplos:
los desafueros polticos de Augusto Durand o de Samanez-Ocampo (1910); el
desafuero del diputado Luis Gonzlez Orbegoso (al poco tiempo amnistiado) a
instancia del Juez Cesreo Vidaln en 1933 por delitos contra la vida asesinato- en
agravio del teniente Manuel Muiz Martnez y del mayor Barreda; los desafueros de
Reynaldo Saavedra Pin y Lora en igual ao, acusados de subversin; el desafuero
del inocente diputado aprista Alfredo Tello Salavarra (1947), acusado
calumniosamente del asesinato de Francisco Graa Garland el desafuero de Dongo
Garay procesado por delito contra la vida en agravio del guardia Rodolfo Fernndez
en 1948[17].
Frente a tan luctuosos avatares ocurridos en el siglo pasado, conviene recordar

cmo se comport el Congreso electo el quinquenio anterior cuando resolvi
los casos de levantamiento de inmunidad parlamentaria. La resea es de lo ms
variopinta:
Grfico N 1
Delitos por los que se solicit levantamiento de inmunidad
(Periodo 2001 - 2006)
35
Delito
Abuso de autoridad
Fraude en la administracin de personas jurdicas
Contra la administracin de justicia
Contra el honor
Malversacin de fondos
Contra los medios de comunicacin
Desobediencia a la autoridad
Contra la libertad de trabajo
Contra el patrimonio
Contra la fe pblica
Peculado
Violencia contra funcionario pblico
Violencia de libertad sexual de menor
Enriquecimiento ilcito
Casos
2
1
1
15
1
1
2
1
1
1
12
1
1
1
Fuente : Congreso
Elaboracin : TC
De las 41 solicitudes que llegaron al Congreso para el levantamiento de la

inmunidad parlamentaria, tan slo dos fueron declaradas procedentes. Y son
ciertamente esas dos las que mayor inters concitaron en la prensa y en la
sociedad civil. El caso del congresista Gonzlez Salazar fue conocido debido a
que una cmara de televisin lo film mientras cometa el supuesto delito. La
votacin para el levantamiento de su inmunidad se llev a cabo el 17 de
diciembre de 2004, y votaron a favor del dictamen aprobatorio 95 congresistas;
2 se abstuvieron. El caso del congresista Torres Ccalla, que fue acusado de
tentativa de violacin de una menor de edad en el propio recinto congresal,
concluy con el levantamiento de su inmunidad, tras el allanamiento por parte
de acusado, en la votacin del 18 de enero de 2005, con 91 votos a favor y
ninguno en contra.
20.Si bien el proceso de inconstitucionalidad se resuelve bsicamente mediante un
anlisis abstracto de la validez de la norma, ocasionalmente puede servir
tambin un estudio de las circunstancias habilitantes del caso.
La Constitucin, como norma viva, requiere ser actualizada para que no quede
desfasada de la realidad. As, sin modificar el texto constitucional, su
interpretacin ha de efectuarse estrechamente unida con los intereses sociales.
Y, tal como se puede observar en el caso parlamentario, las exigencias sociales
sobre un correcto funcionamiento del rgano legislativo eran crecientes e
insoslayables, lo que exiga la bsqueda de correctivos necesarios desde el
punto de vista reglamentario.
Este Colegiado tiene una funcin ordenadora y pacificadora del ordenamiento
jurdico y, por ende, puede basarse en hechos concretos para resolver sus casos
36
de inconstitucionalidad. Por ello, en el fundamento 4 de la sentencia recada en

el Expediente N. 0002-2005-PI/TC, se dijo que
(...) se da contenido a la praxis del Tribunal Constitucional, en la garanta de las
instituciones que subyacen al cuerpo constitucional y en la defensa extraordinaria de
los derechos fundamentales, lo que configura el parmetro bsico de la labor jurdicopoltica concreta de la justicia constitucional. As, al afirmarse el principio jurdico de
la supremaca jurdica y valorativa constitucional y el rol del Tribunal Constitucional
como supremo intrprete, se ve reforzado el principio poltico de la soberana popular,
que es la base material que da impulso al proceso de maduracin democrticoconstitucional.
Asumiendo, por tanto, la interpretacin social de la Constitucin, este

Colegiado estima conveniente partir de criterios objetivos para analizar las
normas cuestionadas en el presente proceso, y as consolidar el sistema
democrtico del pas.
C. LOS MBITOS DE PROTECCIN DE LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA
21.Bajo el parmetro antedicho, habr de analizarse el mbito de proteccin de la

inmunidad parlamentaria en una doble vertiente.
La inmunidad slo tendr sentido si tiene como objeto proteger a los
parlamentarios dentro de un proceso judicial que tiene carcter penal, y tambin
desde que estos son elegidos como tales.
1. mbito penal
22.Ante todo, este Colegiado estima conveniente precisar que la inmunidad

parlamentaria solamente rige para los procesos penales:
Puesto que la inmunidad -diversamente de la inviolabilidad- tiene un mbito
exclusivamente penal, nicamente puede aducirse respecto de causas penales, no
civiles, ni en relacin a sanciones administrativas o disciplinarias, procedimientos
todos ellos cuya apertura no requiere autorizacin previa de las Cmaras [18].
Adems, una interpretacin de este tipo fluye naturalmente de lo que el propio

artculo 93 seala, al expresar que el procesamiento puede desencadenar en
una detencin; es ms, un lmite al levantamiento de la inmunidad se produce
cuando existe delito flagrante. Un amplio desarrollo de esta materia tambin
se puede encontrar en la novedosa legislacin procesal penal (artculos 452 y
subsiguientes del Cdigo Procesal Penal, an no vigente plenamente).
23.Asimismo, el modificado artculo 16 del Reglamento del Congreso, en su
segundo prrafo, expresa con bastante claridad lo que hemos venido afirmando:
(...) La inmunidad parlamentaria no protege a los Congresistas contra las acciones de
naturaleza diferente a la penal, que se ejerzan en su contra (...).
En tal entendido, slo tendr validez la garanta institucional de la inmunidad

parlamentaria cuando el congresista se encuentra sometido a un proceso penal
respecto a delitos comunes.
37
Es ms, antes de la modificacin del mencionado artculo 16 se dejaba sentada

una exigencia adicional: no era admisible una acusacin por actos derivados de
(sus) actos privados.
2. mbito temporal
24.El punto controvertido respecto al segundo prrafo del artculo 16. del
Reglamento del Congreso es el referido al mbito temporal de la inmunidad
parlamentaria. La norma seala que
La inmunidad parlamentaria no protege a los Congresistas contra (...) los procesos
penales iniciados ante la autoridad judicial competente, con anterioridad a su eleccin,
los que no se paralizan ni suspenden.
Entonces, surge la incgnita de hasta dnde puede protegerse la inmunidad

parlamentaria. Exactamente, desde cundo comienza a regir la mencionada
garanta institucional.
25.Ante tal disyuntiva, los recurrentes sostienen que se afecta su derecho a la
inmunidad parlamentaria. Enfatizan que ella protege tanto a los procesos
penales iniciados con anterioridad a la eleccin como a los iniciados con
posterioridad a la eleccin. Aaden que la disposicin impugnada resultara
incongruente con lo expresado por el Tribunal Constitucional en la sentencia
recada en el Expediente N. 0006-2003-AI/TC, puesto que
La norma impugnada ha establecido que la inmunidad parlamentaria no protege a los
Congresistas respecto de los procesos penales iniciados antes de su eleccin, los
cuales no se paralizan ni suspenden. All radica la restriccin desproporcional de la
inmunidad parlamentaria. Es desproporcional, por cuanto no abona a la finalidad que
persigue la inmunidad. Cabe preguntarse, acaso un proceso judicial iniciado antes de
que el Congresista haya salido electo podra estar desprovisto del riesgo de ser
empleado como un instrumento poltico de presin que atente contra el fuero
congresal?[19].
Frente a tales argumentos, el demandando considera que la disposicin

impugnada es plenamente constitucional porque el artculo 93 de la
Constitucin puede ser interpretado de dos maneras igualmente vlidas desde la
perspectiva constitucional. Una amplia, que protegera al congresista con la
suspensin de los procesos penales iniciados con anterioridad a la eleccin, y
otra estricta, que se fundamenta en que las prerrogativas deben ser interpretadas
restrictivamente, ms an cuando constituyen un lmite a la tutela jurisdiccional
efectiva y al principio de igualdad, estando en juego la legitimidad del
Parlamento ante la ciudadana:
La inmunidad cubre un espacio de tiempo que va desde que los congresistas son
elegidos hasta un mes despus de haber cesado en sus funciones. Sin embargo, se
supone que es difcil decidir cundo son elegidos porque el trmino puede querer
decir el da siguiente de la votacin o el da de la proclamacin. Por consiguiente,
estimamos que la proteccin tendra que entenderse que es desde que son elegidos.
Consideramos que es mejor interpretar que la inmunidad comienza desde que se
produce la eleccin, aunque el congresista estuviera en ese momento detenido.
Debera salir libre y esperarse a la reunin del Pleno para que decida si autoriza o no
38
la detencin. Es mejor que la Constitucin dijera que son inmunes desde el da en

que son electos. La eleccin es constitutiva. La proclamacin es declarativa [20].
26.De lo reseado, este Colegiado estima que la cuestin a dilucidar es si la

disposicin impugnada afecta el mbito constitucionalmente protegido (o
contenido esencial de la garanta) previsto en el artculo 93 de la Constitucin.
Este dispositivo es fundamental para posiblilitar el correcto funcionamiento del
Parlamento y hasta la fecha, como lo sostiene el demandado, ha tenido dos
tratamientos que lo desarrollan legislativamente, toda vez que el texto
constitucional no estableci expresamente si la inmunidad de proceso
comprenda a los procesos penales iniciados con anterioridad a la eleccin. As,
hasta la reforma del artculo 16 del Reglamento del Congreso, el Poder
Legislativo adopt la proteccin amplia, conforme a la tradicin parlamentaria
del Per. Asimismo, con la reforma, el Congreso de la Repblica opt,
conforme a los artculos 94 y 102, inciso 1) de la Constitucin, por el sentido
de una proteccin estricta sobre la base de tres consideraciones:
a) La inmunidad parlamentaria constituye un verdadero lmite al principio de
igualdad (toda vez que no se aplica por igual a todos los ciudadanos).
b) Tambin es una limitacin a la tutela judicial efectiva.
c) Es una excepcin al Derecho Penal Comn (pudiendo configurarse como
un instrumento que tenga como consecuencia la impunidad).
27.Por ello, no es inconstitucional per se la interpretacin estricta que el propio
Congreso hubiese realizado en una materia que es interna y que tiene visos de
ser una cuestin poltica no justiciable, ya que se trata de situaciones de
excepcin. Consecuentemente, este Colegiado estima que, conforme al artculo
93 de la Constitucin, caben las dos posibilidades de proteccin (inmunidad de
proceso amplia y estricta), y que corresponde al Congreso de la Repblica
adoptar cualquiera de ellas conforme a la natural evolucin de las instituciones
parlamentarias y al fin constitucional que se persigue.
De otro lado, tambin debe reforzarse la capacidad autorregulatoria del
Congreso de la Repblica cuando emite o modifica su Reglamento. Adems, el
artculo 94 seala explcitamente, retomando lo que se conoce como su
autonoma normativa, que
El Congreso elabora y aprueba su Reglamento, que tiene fuerza de ley; elige a sus
representantes en la Comisin Permanente y en las dems comisiones; establece la
organizacin y las atribuciones de los grupos parlamentarios; gobierna su economa;
sanciona su presupuesto; nombra y remueve a sus funcionarios y empleados, y les
otorga los beneficios que les corresponden de acuerdo a ley.
En efecto, en ambas posibilidades interpretativas se protege el ncleo esencial

de la garanta institucional de la inmunidad de proceso, esto es, la autorizacin
del Congreso para levantar la inmunidad; en los dos casos el congresista est
protegido. Lo que ocurre es que la extensin de la proteccin (todo proceso
penal independientemente del momento de su inicio o slo los procesos penales
iniciados con posterioridad a la eleccin) es lo que conforma el contenido no
39
esencial, sobre el cual el legislador ordinario tiene un amplio margen de

regulacin.
Pero, asimismo, este Colegiado considera que la disposicin cuestionada es
constitucional debido a que, ante la ausencia de un dispositivo afirmativo o
negativo del artculo 93 de la Constitucin, con relacin a si la inmunidad de
proceso comprende a los procesos penales anteriores a la eleccin, la frase
restante de la clusula seala lo siguiente: la proteccin se da
(...) desde que son elegidos hasta un mes despus de haber cesado en sus funciones
(...).
Puede entenderse, entonces, que la modificacin del mencionado segundo

prrafo del artculo 16 del Reglamento no contradice lo que tal norma expresa.
28.En este caso, el legislador democrtico (la representacin parlamentaria elegida
para el periodo 20012006), decidi regular el contenido accesorio de la
inmunidad de proceso autolimitndose en sus privilegios y regulando
restrictivamente una situacin de excepcin, a fin de potenciar la legitimidad
del Parlamento ante la ciudadana.
Esto est en relacin estrecha con lo que se ha venido afirmando con relacin a
la funcin vigorizante del sistema democrtico por parte del Congreso y con los
contornos de la interna corporis actacontempornea. As,
Para avanzar en el proceso de legitimacin democrtica en el Per es necesario que la
ciudadana confe en sus lderes polticos. A su vez, esto exige que los gobernantes
tengan credibilidad frente a la opinin pblica y a los ciudadanos. Por ello, el
parlamento tiene una labora fundamental en las acciones necesarias para consolidar la
democracia que son indispensables para asegurar la gobernabilidad democrtica. Las
normas que estn siendo cuestiones en este proceso son algunas de las medidas que el
Congreso ha empezado a adoptar para recuperar la confianza ciudadana y contribuir
as a la institucionalidad democrtica y a la gobernabilidad [21].
La inmunidad parlamentaria debe estar acorde con las necesidades de

legitimacin democrtica del Congreso. Es por ello y por las consideraciones
expuestas, que este Colegiado considera que la norma impugnada no vulnera el
mbito constitucionalmente protegido por el artculo 93 de la Constitucin.
29.De otro lado, la proteccin contra el arresto slo comienza con la eleccin, es
decir, desde que el Jurado Nacional de Elecciones proclama al congresista
electo. En nuestro ordenamiento jurdico, antes de la proclamacin el candidato
no est protegido.
Ahora bien, si la proteccin contra el arresto o detencin, que tiene fundamental
incidencia en la conformacin del Congreso, slo empieza con la proclamacin,
entonces, se justifica que la inmunidad de proceso comprenda a los procesos
penales iniciados con posterioridad a la eleccin, independientemente de la
fecha de la comisin del delito (si el supuesto delito se cometi antes de la
proclamacin pero no se inici el proceso penal, entonces el congresista electo
quedar protegido por la inmunidad de arresto y se deber solicitar el
levantamiento del fuero parlamentario).
40
Asimismo, es claro que si bien el proceso penal iniciado con anterioridad a la

proclamacin del congresista, por mandato del segundo prrafo del artculo 16
del Reglamento del Congreso, continuar despus de la eleccin, la inmunidad
de arresto se mantiene y slo proceder su detencin si el Congreso lo autoriza,
constituyndose tal garanta en un lmite a la regla del segundo prrafo del
artculo 16 del Reglamento del Congreso.
30.Finalmente, debe destacarse que tambin se ha discutido en el presente
proceso[22] sobre si es factible, o no, la suspensin de la prescripcin de la
accin penal en el caso de los congresistas protegidos por la inmunidad de
proceso. Al respecto, el artculo 84 del Cdigo Penal dispone que:
Si el comienzo o la continuacin del proceso penal depende de cualquier cuestin
que deba resolverse en otro procedimiento, se considera en suspenso la
prescripcin hasta que aquel quede concluido.
Este Colegiado considera que este artculo de la normatividad penal es la norma

aplicable para el caso de los Congresistas protegidos por la inmunidad de
proceso.
D. EL LEVANTAMIENTO DE LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA
31.Un ltimo tpico relacionado con el tema de la inmunidad parlamentaria es el

supuesto levantamiento. Es ms, la demanda de inconstitucionalidad ha sido
presentada con relacin a los efectos del inicio del trmite de levantamiento.
Al respecto, los demandantes alegan que el literal d) del artculo 20 del
Reglamento del Congreso vulnera su derecho de igualdad ante la ley (artculo
2 inciso 2 de la Constitucin); y que los dems funcionarios aforados que
gozan del derecho de antejuicio, no tienen semejante restriccin en el
desempeo de su funcin pblica. As, sostienen que el Presidente de la
Repblica o los Ministros de Estado involucrados en procesos judiciales
penales dolosos no estn impedidos de participar en los Consejos de Ministros.
Sostienen tambin que la norma en cuestin restringe indebidamente la funcin
congresal (artculo 92 de la Constitucin).
Frente a ello, el apoderado del Congreso sostiene que la disposicin impugnada
no vulnera el derecho de igualdad ante la ley porque el principio de igualdad
admite la distincin de trato atendiendo a la realidad de los hechos y siempre y
cuando esta sea razonable. Afirma que la introduccin del tratamiento diferente,
amparado por la norma impugnada, da lugar a dos grupos de congresistas:
aquellos comprendidos en procesos penales dolosos en los cuales la Corte
Suprema de Justicia de la Repblica ha solicitado el levantamiento de su
inmunidad parlamentaria y aquellos que no se encuentran en tales supuestos.
Refiere tambin que el tratamiento diferente est relacionado con la aplicacin
de una prohibicin durante el ejercicio del mandato parlamentario. As,
haciendo un smil entre la actividad congresal y la funcin de los jueces (segn
41
el artculo 180 de la Ley Orgnica del Poder Judicial, para ser magistrado no
hay que hallarse procesado por delito doloso comn), el demandado afirma que
(...) resulta razonable que se establezcan similares impedimentos a quienes tienen
algunas atribuciones que son propias de los que ejercen funciones jurisdiccionales.
Las atribuciones materialmente jurisdiccionales de las Comisiones Investigadoras,
Sub Comisiones de Acusacin Constitucional, Comisiones Ordinarias que realizan
investigaciones, entre otras, ha sido destacada en la sentencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos (...)[23].
De otro lado, asevera que, tomando en cuenta que la prohibicin de participar

en ciertas comisiones tiene un efecto temporal (mientras dure el procedimiento
de levantamiento de inmunidad parlamentaria) y que no impide otros actos de
control poltico (participa en la investidura del Consejo de Ministros, en la
interpelacin ministerial, en la invitacin a ministros para informar, en la
estacin de preguntas, en la mocin de censura, en la cuestin de confianza, en
la solicitud de informacin a la Administracin, en el pedido de vacancia del
Presidente de la Repblica, en el control sobre la legislacin delegada, en el
control sobre los decretos de urgencia y en el control sobre los tratados
internacionales ejecutivos), se puede expresar que
(...) el grado de afectacin de la funcin congresal resulta mnima si la comparamos
con el grado de realizacin del objetivo de la prohibicin establecida en el inciso d)
del artculo 20 del Reglamento del Congreso de la Repblica, que es evitar
cuestionamientos a quienes conforman los rganos de fiscalizacin del Congreso,
para impedir el desgaste de la credibilidad, imagen y prestigio de este Poder del
Estado[24].
1. Lmites formales: un procedimiento establecido
32.El trmite de levantamiento de inmunidad parlamentaria tiene un recorrido

preestablecido dentro del fuero congresal.
ste debe ser escrupulosamente respetado cuando se intente levantar la
inmunidad a un representante del Poder Legislativo.
33.El mismo artculo 16 in fine del Reglamento del Congreso expresa, con
bastante precisin, cmo se ha de llevar a cabo el procedimiento del
levantamiento de inmunidad parlamentaria. ste es como sigue:
La peticin para que se levante la inmunidad parlamentaria y se autorice a tramitar un
proceso penal en contra de un Congresista, a que se refiere el tercer prrafo del
artculo 93 de la Constitucin Poltica del Per, ser formulada por una Comisin
conformada por Vocales Titulares de la Corte Suprema de Justicia designada por su
Sala Plena. Dicha Comisin evala que la solicitud de levantamiento de fuero que se
presenta al Congreso de la Repblica est acompaada de una copia autenticada de
los actuados, tanto en la investigacin policial, fiscal y judicial; respecto del o de los
supuestos delitos en los que estara involucrado el Congresista. Dicho informe ser
presentado por escrito, acompaado de la solicitud de levantamiento de fuero, al
Congreso de la Repblica.
El procedimiento parlamentario es el siguiente:
1. Recibida la solicitud, la Presidencia del Congreso, dentro de las veinticuatro horas
siguientes, la pone en conocimiento de la Comisin de Levantamiento de Inmunidad
42
Parlamentaria compuesta por cinco (5) Congresistas elegidos por el Pleno del
Congreso, con el voto de la mitad ms uno de su nmero legal.
2. La Comisin de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria sin referirse al fondo
del asunto, tiene un plazo de cuatro (4) das tiles para admitir la solicitud de
levantamiento de inmunidad, o segn sea el caso, pedir a la Corte Suprema de Justicia
que se subsanen los defectos o vicios procesales de dicha solicitud y sus anexos.
La Comisin de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria evala los actuados y
determina que slo exista motivacin de carcter legal y no de ndole poltica, racial,
religiosa o de otra naturaleza discriminatoria. Los pedidos que no se encuentren
dentro de los supuestos establecidos en el presente artculo sern rechazados de plano
y devueltos a la Corte Suprema de Justicia.
3. Admitida la solicitud, el Presidente de la Comisin de Levantamiento de Inmunidad
Parlamentaria convoca a sesin dentro de los tres (3) das hbiles siguientes y cita al
Congresista para que ejerza personalmente su derecho de defensa, pudiendo ser
asistido por letrado. Se sealarn dos (2) fechas con intervalo de un (1) da para el
ejercicio del derecho de defensa del parlamentario. La inasistencia del parlamentario
no suspende el procedimiento.
4. La Comisin de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria dictamina en un plazo
mximo de quince (15) das tiles, contados a partir del da siguiente de la realizacin
de la sesin en la que se cit al Congresista denunciado para su defensa.
5. Dentro de los dos (2) das hbiles de emitido el dictamen por la Comisin de
Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria, el Consejo Directivo del Congreso lo
consignar en la Agenda del Pleno de la sesin siguiente a la fecha de su recepcin a
fin de someterlo al debate y votacin correspondiente, la cual podr realizarse en la
misma sesin o a ms tardar en la subsiguiente, a criterio del Presidente del Congreso.
El Congresista aludido en la solicitud de levantamiento de fuero tiene derecho a usar
hasta 60 minutos en su defensa, en cualquiera de las instancias, recibir oportunamente
el dictamen respectivo, la transcripcin de las intervenciones que realice, as como ser
asistido por letrado.
En cualquier estado del proceso de levantamiento de inmunidad parlamentaria, el
parlamentario podr allanarse al requerimiento formulado por la Corte Suprema de
Justicia; previa autorizacin del Congreso.
El levantamiento del fuero procede con los votos conformes de la mitad ms uno del
nmero legal de Congresistas.
Lo resuelto por el Pleno es comunicado a la Corte Suprema de Justicia.
34.Pero, cul es la conducta que asume el Congreso en un pedido de

levantamiento de inmunidad parlamentaria? Segn el fundamento 6 de
la sentencia del Expediente N. 0006-2003-AI/TC, es unoestrictamente
verificador de la ausencia de contenido poltico en la acusacin. No es que
pretenda acreditar la responsabilidad penal del recurrente, sino, tan slo,
descartar los mviles polticos que pudieran encontrarse encubiertos en una
denuncia de mera apariencia penal.
De igual manera, en la sentencia emitida en el Expediente N. 5291-2005HC/TC, en los fundamentos 24 y 25, este Colegiado precis que la regla
general constitucional es clara al establecer que
(...) es indispensable la autorizacin del Congreso de la Repblica para procesar
penalmente a un Congresista de la Repblica. Sin embargo, es posible diferenciar
dentro de esta situacin dos supuestos. El primero, cuando el proceso penal se
pretende iniciar con posterioridad a la eleccin del Congresista denunciado. En este
caso, siempre ser necesario, para procesar al Congresista, requerir que el Congreso
de la Repblica levante la inmunidad parlamentaria y autorice el procesamiento.
43
El segundo supuesto, es aquel en el que a un ciudadano se le procesa y durante ese

lapso resulta electo. En este caso, tambin se deber solicitar el levantamiento de la
inmunidad parlamentaria del Congresista electo, para procesarlo, salvo el caso de que
el proceso penal venga durando en exceso (en este caso doce aos y todava se
encuentra en primera instancia), y existan pendientes de resolver pedidos de extincin
de la accin penal que favorezcan al Congresista de la Repblica.
En efecto, no habra necesidad de solicitar el levantamiento de la inmunidad si

es manifiesta la extincin de la accin penal, puesto que en este caso el proceso
penal debe archivarse judicialmente.
2. Lmites materiales: la proteccin de derechos fundamentales
35.Frente a las cuestiones formales que han ido estableciendo, conviene poner de
relieve ahora que el levantamiento de la inmunidad parlamentaria puede llegar a
afectar los derechos fundamentales de los que son detentadores de ella. Tal ha
sido la lgica utilizada por el demandante cuando alega que la norma
reglamentaria ha venido a afectar derechos de los congresistas.
El literal d) del artculo 20 del Reglamento del Congreso de la Repblica
dispone que:
Durante el ejercicio del mandato parlamentario los Congresistas estn prohibidos: (...)
d) De integrar la Comisin de Fiscalizacin y Contralora, Comisin de tica
Parlamentaria y la Subcomisin de Acusaciones Constitucionales de la Comisin
Permanente, as como otras Comisiones Ordinarias que acten en ejercicio de su
funcin fiscalizadora, cuando se encuentren comprendidos en procesos penales
dolosos en los cuales la Corte Suprema de Justicia de la Repblica ha solicitado el
levantamiento de su inmunidad parlamentaria.
En dicho supuesto, el Parlamentario presenta su inhibicin ante la Comisin
correspondiente.
En el caso de las Comisiones Ordinarias, distintas a la Comisin de Fiscalizacin y
Contralora, la ausencia por inhibicin de los Congresistas Titulares ser considerada
como licencia para efecto de la referida investigacin o fiscalizacin, la misma que no
se har extensiva para otros temas o asuntos a cargo de dicha Comisin Ordinaria,
casos en los que seguir participando como miembro titular.
Se arguye esencialmente que, tal como est configurada esta norma, se estaran
afectando bsicamente dos derechos: la igualdad ante la ley (asimismo, la
funcin congresal) y la presuncin de inocencia.
a. Derecho a la igualdad
36.Para este Colegiado, tal como se ha sealado en el fundamento 9 de la sentencia
del Expediente N. 0606-2004-AA/TC,
(...) el artculo 2, inciso 2 de nuestra Constitucin consagra, a su vez, el principio de
igualdad y el derecho a la igualdad. La igualdad, en tanto principio, es uno de los
pilares del orden constitucional que permite la convivencia armnica en sociedad. Por
su parte, la igualdad, en tanto derecho, implica una exigencia individualizable que
cada persona puede oponer frente al Estado para que ste lo respete, proteja o tutele.
Pero, a travs del fundamento 58 de la sentencia recada en el Expediente N.

0048-2004-AI/TC, se precis que, contrariamente a lo que pudiera desprenderse
de una interpretacin literal, se est frente a un derecho fundamental que no
44
consiste en la facultad de las personas para exigir un trato igual a los dems,
sino en la exigencia de ser tratado de igual modo a quienes se encuentran en
una idntica situacin.
La igualdad, adems de ser un derecho fundamental, es tambin un principio
rector de la organizacin del Estado social y democrtico de Derecho y de la
actuacin de los poderes pblicos. Por eso, su cumplimiento debe ser algo
esencial en una norma como el Reglamento del Congreso.
37.Ya entrando al caso concreto, este Colegiado considera que el trmino de
comparacin propuesto por los demandantes (al equiparar las funciones de los
Congresistas con las del Presidente de la Repblica, de los ministros, del
Defensor del Pueblo y de los magistrados del Tribunal Constitucional) no es el
mas adecuado, desde una prespectiva constitucional.
En efecto, el Presidente de la Repblica y los Ministros cumplen otros
cometidos constitucionales, y no gozan de las inmunidades de proceso y de
arresto. Como este Tribunal tuvo oportunidad de precisar, en el fundamento 6
de la sentencia emitida en el Expediente N. 0006-2003-AI/TC,
(...) entre la prerrogativa funcional del antejuicio poltico y la inmunidad
parlamentaria pueden establecerse distancias de orden formal y material. Las
primeras sealan que, mientras todos los funcionarios que gozan de inmunidad
(artculo 93, 161 y 201 de la Constitucin), tienen, a su vez, la prerrogativa de
antejuicio (artculo 99), no todos los que son titulares de sta, lo son de la
inmunidad.
Como ya se ha venido explicando supra, las funciones de los altos funcionarios

del Estado admiten diferenciaciones en su trato, de modo que corresponde
ahora explicar las similitudes entre la inmunidad que a estos alcanza y la
inmunidad parlamentaria.
El trmino de comparacin correcto es el que se establece entre los congresistas
que estn comprendidos en el supuesto de hecho de la norma cuestionada y los
que no lo estn.
Antes de entrar al anlisis estricto de la igualdad, cabe sealar que, en lo que
concierne a la supuesta limitacin inconstitucional de la funcin congresal
(artculo 92 de la Norma Fundamental), este Colegiado estima que tal
restriccin tiene una justificacin objetiva y razonable, debido a que quienes
ejercen las funciones de fiscalizacin en un rgano poltico como el Congreso,
no deben tener cuestionamiento alguno que se encuentre pendiente de resolver,
medida que persigue la recuperacin de la legitimidad ciudadana del
Parlamento.
38.Para ello, conforme al test de igualdad, desarrollado por este Colegiado en las
sentencias recadas en los Expedientes N. o 00045-2004-PI/TC y N. 000042006-PI/TC, se proceder a verificar si la diferenciacin introducida por las
normas son vlidas o constituyen una violacin del derecho a la igualdad y una
excesiva limitacin a la funcin congresal.
i. Verificacin de la diferenciacin legislativa: En cuanto al primer paso, cabe
mencionar que la situacin jurdica a evaluar se encuentra constituida por la
45
disposicin que obliga a los parlamentarios a inhibirse de integrar la

Comisin de Fiscalizacin y Contralora, Comisin de tica Parlamentaria y
la Subcomisin de Acusaciones Constitucionales de la Comisin
Permanente, as como otras Comisiones Ordinarias que acten en ejercicio
de su funcin fiscalizadora, cuando se encuentren comprendidos en procesos
penales dolosos en los cuales la Corte Suprema ha solicitado el
levantamiento de su inmunidad parlamentaria. La situacin jurdica que
funcionar en este caso, como trmino de comparacin, est constituida por
las normas del Reglamento del Congreso de la Repblica que permiten a los
dems congresistas participar en todas las comisiones, sin ninguna
excepcin. Por tanto, efectuado el respectivo examen, este Colegiado estima
que las normas cuestionadas superan este primer nivel, toda vez que otorgan
un tratamiento diferenciado a dos situaciones de hecho que, a su vez,
resultan diferentes.
ii. Determinacin de la intensidad de la intervencin en la igualdad: Respecto
de esta, cabe destacar que, al tratarse de una diferenciacin que se funda en
un motivo distinto al prescrito por la Constitucin (artculo 2, inciso 2:
origen, raza, sexo, idioma, religin, opinin, condicin econmica) y que,
adems, tiene como consecuencia una limitacin de la funcin
parlamentaria, se verifica que la intervencin normativa tiene una intensidad
leve.
iii. Verificacin de la existencia de un fin constitucional en la diferenciacin:
En cuanto a ello, debe mencionarse que el demandado sostiene que la
medida se justifica debido a que quienes ejercen las funciones de
fiscalizacin en un rgano poltico como el Congreso no deben tener
cuestionamiento alguno que se encuentre pendiente de resolver, medida que
procura la recuperacin de la legitimidad del Parlamento frente a la
ciudadana. El Tribunal estima que el fin perseguido tiene sustento en el
artculo 43 de la Constitucin que reconoce el principio de representacin
poltica como pilar del Estado democrtico, de manera que la recuperacin o
preservacin de la legitimidad del Parlamento frente a la poblacin y la
bsqueda de la confianza ciudadana son vitales en el Estado constitucional y
en el actual sistema democrtico. En consecuencia, las normas cuestionadas
superan el tercer paso del test de igualdad.
iv. Examen de idoneidad: En este punto, es necesario recordar que se refiere a
una relacin de causalidad, de medio a fin, entre el medio adoptado, a travs
de la intervencin, y el fin que busca la medida. En ese sentido, este
Colegiado estima que tal relacin existe. Debe continuarse, entonces, con el
siguiente paso.
v. Examen de necesidad: En lo que a este examen se refiere, cabe mencionar
que en el presente caso, tratndose de normas que establecen a un trato
diferenciado que se funda en un motivo distinto al prescrito por la
Constitucin (artculo 2, inciso 2) y que se refieren a la limitacin del
ejercicio de la funcin congresal, se aprecia que la materia objeto de
regulacin exige un juicio de igualdad flexible puesto que, tratndose de la
46
regulacin de la participacin de los congresistas en las comisiones, la

Constitucin otorga al Parlamento una amplia libertad de configuracin. As,
por ejemplo, cuando el artculo 35 del Reglamento del Congreso limita la
participacin de los congresistas a un determinado nmero de comisiones
ordinarias, no se anula la funcin congresal. A juicio de este Colegiado, la
necesidad de la medida legislativa se justifica, puesto que no es manifiesta y
evidentemente innecesaria; slo constituye una limitacin parcial y
temporal, toda vez que los congresistas pueden participar en todas las otras
comisiones.
vi. Examen de proporcionalidad en sentido estricto: Finalmente, en cuanto a
este anlisis, debe precisarse que exige la comparacin entre dos pesos o
intensidades: 1) aqul que se encuentra en la realizacin del fin de la medida
legislativa diferenciadora; y, 2) aqul que radica en la afectacin del derecho
o bien de que se trate, de manera tal que la primera de estas deba ser, como
se ha mencionado, por lo menos, equivalente a la segunda. En el presente
caso, la finalidad que se persigue con la medida temporal de limitacin de la
participacin en determinadas comisiones, (esto es, generar mayor
legitimidad del Congreso, en relacin con la poblacin, al establecer que la
conformacin de las comisiones que tiene que ver con la funcin
fiscalizadora no sea objeto de ninguna duda), traer amplias ventajas para la
optimizacin del principio representativo. Asimismo, considerando que la
funcin congresal es objeto de este tipo de limitaciones (artculo 35 del
Reglamento del Congreso), este Colegiado considera que la intervencin en
el derecho a la igualdad y en la limitacin de la funcin congresal no es
grave. En ese sentido, siendo mayor la realizacin u optimizacin del fin
constitucional y menor la intervencin o afectacin de la igualdad y de la
funcin congresal, se ha superado el test.
39.En concordancia con lo que se acaba de expresar, en el fundamento 26 de la
sentencia emitida en el Expediente N. 5291-2005-HC/TC este Colegiado ya ha
venido sealando en su jurisprudencia que la inmunidad protege al congresista
y permite que el Congreso de la Repblica ejerza el normal desarrollo de sus
funciones, pero siempre con una base de razonabilidad.
Y es que, como se ha expresado, la diferenciacin realizada por el Reglamento
del Congreso, respecto a parlamentarios a los que se les ha iniciado el
procedimiento de levantamiento de inmunidad y a otros a quienes no se le ha
sometido a tal procedimiento es totalmente razonable y plenamente compatible
con el fortalecimiento del principio democrtico en el ejercicio de la funcin
congresal, de conformidad con el artculo 43 de la Norma Fundamental.
De todo ello puede concluirse que no hay vulneracin de los artculos 2, inciso
2) y 92 de la Constitucin.
b. Derecho a la presuncin de inocencia
47
40.El derecho a la presuncin de inocencia ha sido analizado por este Colegiado en

mltiples ocasiones.
En la sentencia recada en el Expediente N. 10107-2005-HC/TC (fundamentos
2, 3, 4 y 7) se seal que el fundamento de este derecho se halla tanto en el
principio-derecho de dignidad humana (artculo 1 de la Constitucin) as como
en el principio pro homine. Y es, en efecto, a partir de esta declaracin, que se
llega a afirmar que la presuncin de inocencia no es un derecho absoluto, sino
relativo, motivo por el cual, en nuestro ordenamiento, se admiten determinadas
medidas cautelares personales (como la detencin preventiva o detencin
provisional), sin que ello signifique su afectacin, siempre, claro est, que tales
medidas sean dictadas bajo criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Es
importante sealar, adems, que parte de esa relatividad del derecho a la
presuncin de inocencia se vincula con el hecho de que dicho derecho incorpora
una presuncin iuris tantum y no una presuncin iure et de iure o absoluta, de
lo cual se deriva, como lgica consecuencia, que la presuncin de inocencia
puede ser desvirtuada o destruida mediante una mnima actividad probatoria.
41.En cuanto al caso concreto, los demandantes sostienen que el hecho de que el
parlamentario se encuentre obligado a inhibirse de participar en determinadas
comisiones por el mero hecho de estar incurso en un proceso judicial por delito
doloso en el que se pida el levantamiento de la inmunidad parlamentaria, y ms
an no haya sido concedida, vulnera el principio derecho de presuncin de
inocencia (artculo 2, inciso 24, literal e de la Constitucin).
Frente a ello, el apoderado del Congreso considera que tal vulneracin no existe
ya que la obligacin de inhibirse no tiene carcter punitivo, ni constituye una
sancin y adems se trata de una limitacin temporal, hasta que el Congreso de
la Repblica resuelva la correspondiente solicitud de levantamiento de la
inmunidad. Aade que a travs del mencionado procedimiento no se determina
la responsabilidad penal ni se impone una sancin. Asimismo, seala que la
norma cuestionada constituye una medida de carcter transitorio, que tiene por
objeto que la Comisin de Fiscalizacin, as como cualquier otra comisin
ordinaria que acta en ejercicio de su funcin fiscalizadora, no sean objeto de
cuestionamientos que resten credibilidad y respaldo ciudadano a las funciones
que realizan, procurando establecer una mayor transparencia en las funciones
de los parlamentarios.
42.Este Colegiado estima que en el presente caso no se configura vulneracin del
principio de presuncin de inocencia toda vez que la medida cuestionada no es
una sancin, sino una limitacin temporal y provisional de la funcin congresal
de determinados parlamentarios en la conformacin de las comisiones, que
tiene como finalidad constitucional legtima impedir que las comisiones
parlamentarias que desarrollan tareas de fiscalizacin sean cuestionadas. Puede,
incluso, ser considerado como un requisito especial para ser parte de tales
comisiones, ya que la funcin fiscalizadora entraa grandes y graves
responsabilidades frente a terceros.
48
A guisa de ejemplo, la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional (artculo 12,

inciso 3) establece que no pueden ser elegidos magistrados del Tribunal
Constitucional los que se encuentren siendo procesados por delito doloso. Tal
hecho no constituye, per se, una afectacin del principio de presuncin de
inocencia.
Por las consideraciones expuestas la norma impugnada no vulnera el literal e)
del inciso 24. del artculo 24. de la Constitucin.
VII.
FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le

confiere la Constitucin Poltica del Per
HA RESUELTO
1. Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra
el segundo prrafo del artculo 16. y literal d) del artculo 20. del Reglamento
del Congreso.
2. Declarar que el artculo 84 del Cdigo Penal es la norma aplicable para el caso
de los Congresistas protegidos por la inmunidad de proceso.
Publquese y notifquese.
SS.
LANDA ARROYO
GONZALES OJEDA
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GARCA TOMA
VERGARA GOTELLI
MESA RAMREZ
49
9. BIBLIOGRAFIA
CONSTITUCIN POLITICA DEL PERU
CODIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL
COMENTARIOS A LA CONSTITUCIN
50

Trabajo de Inconstitucional

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CONTINUACIN DEL PROCEDIMIENTO HASTA LA SENTENCIA

Una vez admitida la demanda, y en atencin al inters pblico

De la demanda se da traslado a la parte demandada, a la que

normas no hay propiamente partes (demandante y

cules son los fundamentos; en principio, deben ser

DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL

NORMAS DEMANDADAS DE INCONSTITUCIONALIDAD

DEMANDA Y CONTESTACIN DE LA DEMANDA

MATERIAS CONSTITUCIONALMENTE RELEVANTES

INMUNIDAD PARLAMENTARIA E INMUNIDAD PARA LOS ALTOS FUNCIONARIOS

LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA EN EL ARTCULO 93 DE LA CONSTITUCIN

LOS MBITOS DE PROTECCIN DE LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA

EL LEVANTAMIENTO DE LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por don Javier Valle-Riestra

Violacin constitucional invocada

Se declare la inconstitucionalidad del literal d) del artculo 20 del

Reglamento del Congreso de la Repblica

Que se afecta el derecho a la inmunidad parlamentaria, tal como est

inmunidad parlamentaria es una garanta de los congresistas cuya

Que se vulnera su derecho de igualdad ante la ley, previsto en el artculo

2. Argumentos de la contestacin de la demanda

Que el artculo 93 de la Constitucin puede ser interpretado de dos

penales iniciados con anterioridad a la eleccin (posicin adoptada antes

b. Con relacin al literal d) del artculo 20 del Reglamento del Congreso:

Que la norma no vulnera el derecho de igualdad ante la ley, porque el

ciudadano a las funciones que realizan, procurando establecer una mayor

MATERIAS CONSTITUCIONALMENTE RELEVANTES

Este Colegiado estima que el anlisis de constitucionalidad de las disposiciones