Lexambiente - It: Rivista Giuridica A Cura Di Luca RAMACCI

14/2/2016
Aria.Mancatorispettodellanormativanazionaleeeuropeasullaadozionedeipianidirisanamentodell'ariadapartedellaRegionesiciliana
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Aria.Mancato rispetto della normativa nazionale e europea sulla adozione dei piani
di risanamento dell'aria da parte della Regione siciliana

Dettagli
Categoriaprincipale:Aria
Categoria:GiurisprudenzaPenaleMerito
Pubblicato:02Dicembre2014
Visite:1683
GIPTribunalePalermoord.13novembre2014
Est.Petruzzella
Aria.Mancato rispetto della normativa nazionale e europea sulla adozione dei piani di
risanamentodell'ariadapartedellaRegionesiciliana
Ordinanza che dispone il giudizio per violazione dell' art. 328 c.p. per la mancata adozione dei piani
dell'AriadapartediDirigentidelserviziotuteladall'inquinamentodell'aria,DirettorigeneralieAssessori
all'ambientedellaRegionesiciliana
SINTESI
1.Poichnozionedibasechelaria,comelacqua,costituisceperluomounodeiprincipalinutrimenti
elascienzaspecialisticadagliannitrentametteinlucespecificheevidenzedeirapportitratipologiedi
contaminantiedidanniallasalute,glistatimodernisisonodotatidinormativesullasalubritdellaria,
conlindividuarnespecificicontaminati,colfissarediciascunodiquestilimitidiemissionenonvalicabili,
col sancire e normare in dettaglio gli obblighi di monitoraggio e di intervento delle amministrazioni
pubbliche designate con la finalit di curarne il rientro e garantirne il mantenimento nei parametri
stabilitidallastessanormativa,coldisporreperleRegioniobblighidicontrollodeimonitoraggilocalied
azioni di intervento in caso di sforamento, attraverso la programmazione di piani di risanamento e di
interventoconmisureconcrete.
2. In breve, le norme sullaria presuppongono e dichiarano anche nei suoi titoli, lacquisizione che
linquinamento dellaria produce nella popolazione effetti pericolosi per la salute, a breve e a lungo
termine, o addirittura immediatamente dannosi, e che la soglia di pericolosit dellinquinamento
suscettibiledivariareinrelazioneallet,allostatofisico,allecondizionidisalutedellindividuochene
colpito e a seconda delle concentrazioni e della tipologia della sostanza inquinante e dei mix, a volte
anche micidiali (le stesse norme ne definiscono alcuni), che possono essere determinati dalla chimica
della loro composizione e naturalmente dalla struttura degli ambienti e dallintensit e dalla frequenza
dellesposizione.
3.Lintera normativa sull inquinamento dellaria, assume lacquisizione specialistica scientifica che la
presenza nellaria di talune sostanze contaminanti costituisce un serio rischio per la salute della
popolazione e della necessit di un governo da parte del Comuni e dalle Regioni che si sostanzi in
azioni responsabili che agiscano sulle fonti emissive al fine di impedire sforamenti di quantit
pericolose.
4.In Italia le Regioni, anche attraverso poteri di normazione pure secondaria, devono individuare le
aree inquinate, vigilare sulle emissioni, provvedere alla programmazione e curare il compimento di
azioniconcretefinalizzateallariduzionedelleemissioniatuteladellasaluteedellambientenelrispetto
dei criteri e con gli obiettivi fissati dalla norme primarie dello stato e dalle direttive della comunit
europea,dicuipiavanti.
5.InmateriadiOBBLIGHIamministrativiafferentiallaqualitdellarialaminuziosaformulazioneela
tipizzazionedapartedellegislatoredegliobblighispecificidicuipresupponelanecessitperlatutela
della salute pubblica (che vanno dagli obblighi di monitoraggio degli inquinanti, conformemente alle
modalit e criteri ammessi, agli obblighi di zonizzazione e pianificazione degli interventi a quelli di
adozione ed attuazione di misure concrete di intervento sulle fonti inquinanti) comporta limmediata
individuazionedellecondotteomissivedeisoggettiinvestiti,almenodalpuntodivistooggettivo.
7.Osserva ancora il giudice che le applicazioni che le amministrazioni investite del governo di una
materia talmente normata e cos determinante per la salute collettiva deve essere improntata a un
principio di responsabilit e di assoluta prudenza, ne pi e ne meno come le discipline di altri settori
che incidono direttamente o indirettamente sullambiente e sulla salute delle persone, come ad
esempioquelladellediscarichedeirifiutieatuteladelleacque.
8.Indottrinapropriointemadiinquinamentodellariasirilevachelenormecheriguardanoilimitidelle
emissioni degli inquinanti nellaria e le regole del suo governo sono norme che interessano lo studio
del diritto penale, rappresentando la fonte di obblighi a carico della pubblica amministrazione in
funzione di garantire le migliori condizioni per la prevenzione della salute umana , il disprezzo delle
qualipotrebbeessereevidentementerilevantecomerifiutodiattidiufficioaisensidelcommaIdellart.
328c.p..
Gli stessi principi sono significativamente da tempo espressi dalla Suprema Corte, che incisivamente,
in tema di inquinamento ambientale, ravvisa nelle omissioni del sindaco, a fronte di situazioni anche
solopotenzialmentepregiudizievoli,il reato di cui allart. 328 c.p., definendo la fattispecie come reato
dimeropericolointegrailreatodirifiutodiattid'ufficioaisensidelcommaprimodellart.328c.p.,la
condottadelsindacodiuncomuneilqualeafrontediunasituazionepotenzialmentepregiudizievole
per l'igiene e la salute pubblica a causa dell'assenza dei requisiti previsti per la potabilit dell'acqua
erogata per il consumo direttiva CEE 98/83 sulla qualit delle acque destinate al consumo umano
ometta di adottare i provvedimenti idonei ad eliminare il rischio dei superamenti dei parametri stabiliti
dalla legislazione speciale in materia.. Il reato di cui all'art. 328 c.p., comma 1 un reato di pericolo,
che si perfeziona ogni qual volta venga denegato un atto non ritardabile, incidente su beni di valore
primariotutelatidall'ordinamento,indipendentementedalnocumentocheinconcretopossaderivarne
Cass. Sez. 6, 1992008 n. 38386Cass. Sez. VI, 4.7.2006 n. 34066. La mancanza di una concreta
pericolositdelleacque,risultantedall'accertamentoexpostcompiutodalperito,nonvaledipersad
elidere la potenziale pericolosit delle stesse acque, rivelata dai risultati delle analisi all'epoca
compiute, e il conseguente dovere, per le autorit preposte per legge alla tutela della salute pubblica,
di intervenire senza ritardo e in modo adeguato onde rimuovere le cause dell'inquinamento.(v. inoltre
Cass.VI13519del29/01/2009Rv.243684Ildelittodiomissionediattid'ufficiounreatodipericolo
lacuiprevisionesanzionailrifiutonongidiunattourgente,bensdiunattodovutochedeveessere
compiutosenzaritardo,ossiacontempestivit,inmododaconseguireglieffetticheglisonopropriin
relazionealbeneoggettoditutela
EancoraCASS.III17.1.2012,MiottiNeireatidipericolol'offesaalbenegiuridicoprotettoconsiste
in un nocumento potenziale dello stesso, che viene soltanto minacciato, e come evidenziato da
autorevole dottrina pu parlarsi di "pericolo" quando, secondo un giudizio ex ante e secondo la
migliore scienza ed esperienza, appare probabile che dalla condotta consegua l'evento lesivo. In
conformitallafunzionepreventivadeireatidipericolo,pertantoessenzialechelavalutazionedebba
essereretrocessaalmomentodellacondottagiudizioprognosticoexante).
9.Inmateriadiaria,propriolanonmaterialepercettibilitvisivadeirapporti
tra il superamento di certi limiti dello smog e gli effetti sulla salute uniti ad una limitata informazione
porta con s una diffusa scarsa percezione sociale della gravit di tale fenomeno e la possibilit di
ingenerare confusione, comode manipolazioni ed equivoci, che possono portare a negare la stessa
esistenza degli obblighi giuridici di agire, dettati dalla disciplina del settore, e le omissioni, sia pure a
volte evidenti, della pubbliche amministrazioni competenti (cnfr. ad es. i brevi cenni fatti allinizio sulle
schematizzazioni degli specialistiche circa le modalit di incidenza delle diverse sostanze inquinanti
dellaria sulla salute delluomo). Ed invero in un contesto di informazione approssimativa e di
disattenzione per le questioni ambientali, fin tanto che essi restano non immediatamente visibili, la
comprensionedeinessitrainquinamentoepericoliperlasaluterimaneappannaggiodiunacerchiadi
specialistimedici,epidemiologi,biologiechimicieoperatorideldirittopiaccorti,nonostantedaglianni
trenta rigorosi studi di settore rilevino le evidenze di dette relazioni e continuino incessantemente con
lavanzare delle tecnologie a riceverne conferme (vedi studio citato EPIAIR e dichiarazioni del OMS
negliattidelfascicolodelPubblicoMinistero).
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10.E proprio questa caratteristica di invisibilit degli effetti deleteri dei contaminanti dellaria sulla
salute della popolazione, e la tendenza ad eludere e nascondere il fenomeno, la ragione per cui il
legislatoreponealcentrodegliobblighidellep.a.designatealgovernodellariaobblighidiinformazione
alpubblicodellerilevazioniedeglisformantidailimitidellesostanzerispettoailimiticonsentiti.
6.Possonoconfiguranogliestremidelreatodicuiallart.328c.p.
nella fattispecie in cui risultano sistematici e anche gravissimi dei limiti della omissione e specifiche
trasgressioni e sistematiche anche di altri aspetti della normativa europea e nazionale sulla qualit
dellaria, da parte di Assessori (che avevano il dovere di rendersi competenti ed avvertiti delle
http://www.lexambiente.com/materie/aria/122giurisprudenzapenalemerito122/11126ariamancatorispettodellanormativanazionaleeeuropeasulla
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Urbanistica.Operativit
delladecadenza
dellaconcessione
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Acque.Le
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fognariedevono
esseretenute
distantiedaldi
sottodelle
condottediacqua
potabile
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dioperativit
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NUOVA EDIZIONE 2015
dellaria, da parte di Assessori (che avevano il dovere di rendersi competenti ed avvertiti delle
problematicheesistentiediavvalersididirigentiadeguatamenteselezionatisecondocritericongrui,edi
vigilaresulmetodoesuirisultatidellorooperatoedeventualmentediagirepertrovarelesoluzionipi
adeguate) di dirigenti di dipartimento (che avevano lobbligo di razionalizzare le modalit delloperare
dei settori affidati ai loro poteri con azioni congrue) e di dirigenti dei servizi dedicati (che avevano il
doveredistudiareemettereapuntoeproporreimigliorisistemiperilraggiungimentodegliobiettividi
leggeeperlatuteladellasalutedellapopolazionedalleareeinteressateallinquinamento,ediporrein
esseretutteleprocedurepersuperaregliinghippierisolvereiproblemipresentidimalfunzionamento
deisettori,ancheattraversoconferenzediservizioancheconaltrisettoriedenti,confinalitrisolutivee
deliberative).
11.Gli obblighi di azione istituzionalmente gravanti, sui dirigenti degli organismi competenti e le
specifiche omissioni e negligenze delle condotte di ciascuno, determinanti delle omissioni degli atti di
tipo tecnico attribuibili ai loro uffici (causa nella specie del mancato risanamento dellaria nelle zone
inquinateedellesanzionieuropee),lirendonopenalmenteresponsabiliaisensidelcommaunodellart.
328c.p..EdinverosebbeneidirigentinonsianoautoridegliattideliberativiesternidellAssessoreodel
Presidente della giunta della Regione, con cui vengono adottati i piani, il compimento dei loro atti
costituisceunanelloessenzialeedanzilaconditiosinequanonperiDecretodeliberativi.
12.Mentreidirigentidelprepostosonoindividuabilicomeresponsabilidelleomissionidicuisidiscute,
in quanto tecnici investiti di quei particolari adempimenti e procedure di legge (che avrebbero portato
alle deliberazioni dei piani e alla adozione delle azioni concrete), i DIRETTORI generali del
Dipartimento sono responsabili in quanto garanti dellefficienza del Settore, con poteri di controllo e
ampipoteriedobblighidifermointervento,ovenecessarioafrontedigraviemergenzeedidisfunzioni
deiservizi.
13. Ma non meno rilevanti di quelle dei dirigenti possono essere le responsabilit omissive degli
ASSESSORI,laddoveatavichestasieinefficienzedeiservizidelloroassessoratosianoesperimentate
e abbiano cura di occuparsene adottando i rimedi, che sono in loro potere per rendere il sistema pi
efficiente, a cominciare dalle linee per la selezione dei collaboratori, e laddove si limitino ad accettare
unsistemacondivisodiinerziacongiuntadiassessori,direttoriedirigentidiservizispeciali.
13 bis Deve aggiungersi che la non cura o tantomeno lignoranza di un ASSESSORE regionale, o la
mancanzainluidistrumentiperdistricarsinellemateriedisuacompetenza,nonpotrebbemaiafronte
di gravi omissioni di atti dovuti, soprattutto se per ragioni di igiene e salute pubblica, costituire una
scriminante , ma al contrario un elemento di maggiore intensit del dolo. Colui che accetti di rivestire
unruolodiindirizzoinsituazionicherichiedonolassunzionedidecisionifondamentalisuservizidecisivi
perlavivibilitelasalutepubblica(comeappuntounassessoreallambientedellaRegionesicilianain
unasituazionididisordineamministrativoeconunterritoriodagovernaredensodiproblemiambientali,
di salute e sicurezza diffusi), ove non dovesse averne le capacit necessarie sarebbe comunque ben
avvertito dei rischi delle sue omissioni o azioni inesperte e prive di orientamento. Ne pi e ne meno
comeperchi,senzaaverneglistrumenti(esenzachecisianecessitpropriodilui),vogliaavventurarsi
alla guida di una missione delicata e pericolosa che coinvolga le sorti di una popolazione, sapendo di
non sapere vigilare e intervenire sulloperato dei suoi collaboratori e accettando leventualit dei danni
di altrettante proporzioni che possono derivarne (cnfr. la giurisprudenza sulla responsabilit di chi
esercitalesuefunzionidelegandoleadaltriesuldologenericodellafattispeciedellart.328c.p.c.1:
Cass. VI n. 422 del 03/12/1999 : in materia di tutela dall' inquinamento la delega di funzioni, per
potere agire quale scriminante della responsabilit penale, deve essere accompagnata dalle seguenti
condizioni: a) la natura formale ed espressa, ovvero una delega scritta b) la natura non occasionale,
mastrutturale,nelsensodellaconformitallenormestatuariepreviaadozionesecondoleproceduree
da parte degli organi competenti c)la specificit, nel senso di un puntuale contenuto d) la pubblicit
e)l'effettivo trasferimento di poteri decisionali in capo al delegato, con la attribuzione di una completa
autonomia di gestione e con piena e completa disponibilit economica f) le dimensioni dell'impresa,
talidagiustificarelanecessitdidecentrarecompitieresponsabilitg)lacapacitedidoneittecnica
del soggetto delegato h) l'insussistenza di una richiesta di intervento da parte del delegato i) la
mancata conoscenza della negligenza o sopravvenuta inidoneit del delegato l) che l' inquinamento
non derivi da cause strutturali dovute ad omissioni di scelte generali m) la natura eccezionale della
delegaelanecessitdiunaprovarigorosadellaosservanzadituttelecondizionidilegge).
(((((nella specie i dirigenti e gli assessori, pur avendo a disposizione margini di azione e lauti fondi a
disposizioneodaottenerecongliadempimenticomunitari(dicuialcunidiessihannopureriferito),non
hanno compiuto nei tempi utili alcuna di quelle azioni delle quali la legge non solo imponeva lobbligo
ma, come si rilevato, dettava anche dettagliatamente le modalit operative agevolandone
lesecuzione.))))
laCommissioneeuropeaprepostaallavigilanzedellenormedeltrattatoedelledirettivedapartedegli
stati membri, non ha mai invece mancato di pretendere il rispetto e di considerare non plausibili le
motivazioniaddotteconriferimento,perquantoquiinteressa,allaSicilia,inconsiderazionedellallarme
per la salute umana che i livelli di taluni inquinanti da troppi anni presenti nellaria di alcune zone ed
agglomerati dellisola continua a suscitare (la sentenza della Corte europea del 19 dicembre 2012 ha
appuntogiudicatoingiustificatalamancataadozionedapartedellaRegionesicilianadeipianidellaria
perlesuddettezoneinquinate8,9,10,11e12Catania,Palermo,Agrigento,SiracusaeMessina).
Le argomentazioni addotte dai suddetti indagati a giustificazione del loro carente operato non
appaiono allo stato poter costituisce una giustificazione delle omissioni rilevate, cos come ritenuto
nella puntualissima analisi della Corte europea nella sentenza del 19.12.12, che ha stigmatizzato i
comportamentidilatoridellaRegionesiciliana,ritenendogenericheepococonvincentilegiustificazioni
addottedallostatoitaliano.
La citata sentenza del 19.12.12 la Corte europea (nel respingere le giustificazione dello stato italiano
sullamancatorispettodelledirettivesulPM10,secondocuilapretesadiadeguamentoallanormativa
europea avrebbe comportato per i cittadini italiani violazioni delle libert costituzionali di movimento e
sacrifici economici impossibili) ne ha stigmatizzato la pretestuosit e linconsistenza, rilevando in
particolarecheseesistonocausediforzamaggioresidevonoaffrontareentroterminisufficientieche
comunque la forza maggiore nel caso dellItalia non era ravviabile poich le prospettazione addotte a
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sostegno erano troppo generiche e poco convincenti (vedi motivazioni della sentenza e in particolare
paragrafi "64 e 65 In ogni caso, uno Stato membro che si trovi a dover far fronte a difficolt
momentaneamente insormontabili che gli impediscono di conformarsi agli obblighi derivanti dal diritto
dellUnione pu appellarsi a una situazione di fORZa mAggiore solo per il periodo necessario a porre
rimedioatalidifficolt(v.,intalsenso,sentenzadel13dicembre2001,Commissione/Francia,C1/00,
Racc. pag. I9989, punto 131). "65Invece, nel caso di specie, gli argomenti addotti dalla Repubblica
italianasonotroppogenericieimprecisiperpoterconfigurareuncasodiforzamaggiorechegiustifichiil
mancato rispetto dei valori limite applicabili alle concentrazioni di PM10 nelle 55 zone e agglomerati
italianiconsideratidallaCommissione").
ILPROVVEDIMENTO
N.17603\12(provenientedalN.9963\2009)
RGNRN.11184\12RGGIP
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IlGiudice,dott.ssaMarinaPetruzzella,ascioglimentodellariservadicuialludienzadel10giugno
2014,sullarichiestadiarchiviazionedelPMneiconfrontidi:
XXXXX dirigente del servizio 3 del dipartimento ambiente dellAss.Reg. Terr.Amb. dal 2001 fino al
gennaio2007,XXXXXdirigentedelmedesimoservizio 3 del Dipartimento suddetto dal gennaio 2007
fin oltre il giugno 2009, XXXX, direttore del dipartimento ambiente dellARTA fino al 20.6.2005,
XXXXXi direttore dello stesso Dipartimento ambiente dal 21.6.2005 al 2006, XXXX direttore dello
stessoDipartimentoambientedal12.10.06al25.2.2009,XXXXXassessoreallambientedellaRegione
sicilianadal10agosto2010al7.11.11,XXXXX,assessoreallambientedellaRegionesicilianadal18
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INDAGATI
Tutti per il reato di cui agli artt. artt. 110,112, 81 cpv, e 328 c.p., perch, agendo in concorso tra loro
con pi omissioni esecutive di un medesimo disegno criminoso, nelle rispettive qualit e quindi
responsabili del governo locale dell'ambiente, anche nel senso di assicurare il diritto delle persone a
vivere in un ambiente salubre essendo investiti di competenze di prevenzione sanitaria e di tutela
ambientale del territorio ed avendo conferiti a tal fine specifici competenze finalizzate alla preventiva
conoscenzadelfenomenodellinquinamentodellariaeallaconseguenteadozionedeglistrumentiper
rimuoverneoattenuarnelecause,avendotuttipienaconsapevolezzadellegravieattualiconseguenze
perlasaluteumana,dovuteallaprolungataesposizionedellapopolazioneavaloridiinquinantidellaria
superioriailimitifissatidallanormativanazionaleecomunitaria,ancheallalucedelcontenutodeipiani
sanitari nazionali emanati dal Ministero della Sanita, in accordo con le deliberazioni della Conferenza
StatoRegioni,PSN20032005,PSN20062008,PSN20092011],cherecependo,tral'altro,glistudi
epidemiologici in merito ai rischi per la salute umana evidenziano i rapporti diretti tra inquinamento
atmosferico e danni agli apparati respiratorio e cardiovascolare dei soggetti esposti al medesimo
avendotuttipienaconoscenza,inquantoinformatideirisultatidellecentralinedirilevamentopostesul
territorio regionale, dell'andamento della qualit dell'aria ambiente sul proprio territorio, del persistere
deifenomeninegatividiinquimamentoconsuperamentodeilimitidileggeedellacompletaincoerenza
tragliobiettividiqualitdellariaimpostidallaleggeeiprogrammidiinterventoadottaticonriferimento
aipicchigiornalierisiaconriferimentoallemedieannueedidoneiacagionare
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Il PM chiede larchiviazione, sul rilevo preminente che gli indagati che rivestirono ruoli dirigenziali
allinterno del Dipartimento Ambiente dellAssessorato Territorio e Ambiente della Regione siciliana,
competenti in materia di inquinamento atmosferico (vale a dire XXX, XXX, XXX, XXX e XXX) non
avevanopoterideliberativifinaliinordineagliattioggettodelleimputazionigiformulateechequindi
non sarebbero loro imputabili le omissioni descritte al capo daccusa, riferibili in linea di principio solo
ad assessori e presidenti della Regione. Con riferimento agli ex assessori XXX, XXX e XXXX il PM
reputa che invece larchiviazione vada disposta in quanto per il primo i reati si sono gi da tempo
prescrittieglialtriebberotroppopocotempoperpotereagire.
I.
Premessesullaratiodelleleggisullaqualitdellaria
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Giurisprenzasuomissionieconfigurbalitdellart.328c.p.
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Brevinozionisuchimicadegliinquinantiedeffettisullasalute,
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Domenica,14Febbraio2016
16:54
11882documentipresenti
inbancadati
dallostudioEPIAIRsuglieffettiabreveterminedellinquinamentoatmosfericoin10citt,tracui
Palermo,20012005,promossodalCCM(CentroNazionaleprevenzioneecontrollodellemalattie)
organismodicoordinamentotraMinisterodellasaluteMinisterodellavoroeleREGIONI,perleattivit
disorveglianza,prevenzioneerispostatempestivaalleemergenze.
OgnivalutazionesullistanzadiarchiviazioneavanzatadaiPMpassainevitabilmentedallesamedella
configurabilit astratta nelle condotte degli indagati (in quanto allepoca dei fatti susseguitisi come
assessori allambiente e dirigenti del dipartimento e del settore che si occupava, presso lassessorato
allambiente Regione siciliana, responsabili dell applicazione della normativa sullinquinamento
dellaria) degli estremi del reato di rifiuto di atti dufficio di cui allart. 328 comma primo c.p., con
riferimento alle omesse violazioni della normativa europea e nazionale che imponeva interventi e
adempimentispecificiatuteladellasaluteumanadallinquinamento.
Atalfineoccorrepartiredallacostatazionechelalinteranormativasullinquinamentodellaria,perle
cui violazioni i predetti sono dunque indagati, assume lacquisizione specialistica scientifica che la
presenza nellaria di talune sostanze contaminanti costituisce un serio rischio per la salute della
popolazione e della necessit di un governo da parte del Comuni e dalle Regioni che si sostanzi in
azioni responsabili che agiscano sulle fonti emissive al fine di impedire sforamenti di quantit
pericolose.
Per inciso importante pure premettere che la documentazione dellindagine racchiude un prezioso
patrimonio di conoscenze della materia sia dal punto di vista della scienza sia dal punto di vista
giuridicoedellacomplesseevenienzedelcasoconcreto.
Poich dunque nozione di base che laria, come lacqua, costituisce per luomo uno dei principali
nutrimenti e la scienza specialistica almeno dagli anni trenta mette in luce specifiche evidenze dei
rapportitratipologiedicontaminantiedidanniallasalute,glistatimodernisisonodotatidinormative
sullasalubritdellaria,conlindividuarnespecificicontaminati,colfissarediciascunodiquestilimitidi
emissione non valicabili, col sancire e normare in dettaglio gli obblighi di monitoraggio e di intervento
delle amministrazioni pubbliche designate con la finalit di curarne il rientro e garantirne il
mantenimento nei parametri stabiliti dalla stessa normativa, col disporre per le Regioni obblighi di
controllo dei monitoraggi locali ed azioni di intervento in caso di sforamento, attraverso la
programmazionedipianidirisanamentoediinterventoconmisureconcrete.
In breve, le norme sullaria presuppongono e dichiarano anche nei suoi titoli, lacquisizione che
linquinamento dellaria produce nella popolazione effetti pericolosi per la salute, a breve e a lungo
termine, o addirittura immediatamente dannosi, e che la soglia di pericolosit dellinquinamento
suscettibiledivariareinrelazioneallet,allostatofisico,allecondizionidisalutedellindividuochene
colpito e a seconda delle concentrazioni e della tipologia della sostanza inquinante e dei mix, a volte
anche micidiali (le stesse norme ne definiscono alcuni), che possono essere determinati dalla chimica
della loro composizione e naturalmente dalla struttura degli ambienti e dallintensit e dalla frequenza
dellesposizione.
Osservaancorailgiudicecheleapplicazionicheleamministrazioniinvestitedelgovernodiunamateria
talmentenormataecosdeterminanteperlasalutecollettivadeveessereimprontataaunprincipiodi
responsabilitediassolutaprudenza,nepienemenocomeledisciplinedialtrisettoricheincidono
direttamenteoindirettamentesullambienteesullasalutedellepersone,comeadesempioquelladelle
discarichedeirifiutieatuteladelleacque.
Ci posto e riservando al termine della presente motivazione lesame degli elementi della fattispecie
descritta allart. 328 c.p. e la riconducibilit nella stessa dei comportamenti degli indagati, pu intanto
rilevarsicheindottrinapropriointemadiinquinamentodellariasirilevachelenormecheriguardanoi
limitidelleemissionidegliinquinantinellariaeleregoledelsuogovernosononormecheinteressano
lostudiodeldirittopenale,rappresentandolafontediobblighiacaricodellapubblicaamministrazione
in funzione di garantire le migliori condizioni per la prevenzione della salute umana , il disprezzo delle
qualipotrebbeessereevidentementerilevantecomerifiutodiattidiufficioaisensidelcommaIdellart.
328c.p..
GlistessiprincipisonosignificativamentedatempoespressidallaSupremaCorte.
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GlistessiprincipisonosignificativamentedatempoespressidallaSupremaCorte.
EdinfattiincisivamentelaCassazioneintemadiinquinamentoambientale,ravvisanelleomissionidel
sindaco,afrontedisituazionianchesolopotenzialmentepregiudizievoli,ilreatodicuiallart.328c.p.,
definendo la fattispecie come reato di mero pericolo integra il reato di rifiuto di atti d'ufficio ai sensi
del comma primo dellart. 328 c.p., la condotta del sindaco di un comune il quale a fronte di una
situazione potenzialmente pregiudizievole per l'igiene e la salute pubblica a causa dell'assenza dei
requisiti previsti per la potabilit dell'acqua erogata per il consumo direttiva CEE 98/83 sulla qualit
delle acque destinate al consumo umano ometta di adottare i provvedimenti idonei ad eliminare il
rischio dei superamenti dei parametri stabiliti dalla legislazione speciale in materia.. Il reato di cui
all'art. 328 c.p., comma 1 un reato di pericolo, che si perfeziona ogni qual volta venga denegato un
atto non ritardabile, incidente su beni di valore primario tutelati dall'ordinamento, indipendentemente
dal nocumento che in concreto possa derivarne Cass. Sez. 6, 1992008 n. 38386Cass. Sez. VI,
4.7.2006n.34066.Lamancanzadiunaconcretapericolositdelleacque,risultantedall'accertamento
expostcompiutodalperito,nonvaledipersadeliderelapotenzialepericolositdellestesseacque,
rivelata dai risultati delle analisi all'epoca compiute, e il conseguente dovere, per le autorit preposte
per legge alla tutela della salute pubblica, di intervenire senza ritardo e in modo adeguato onde
rimuoverelecausedell'inquinamento.(v.inoltreCass.VI13519del29/01/2009Rv.243684Ildelittodi
omissione di atti d'ufficio un reato di pericolo la cui previsione sanziona il rifiuto non gi di un atto
urgente, bens di un atto dovuto che deve essere compiuto senza ritardo, ossia con tempestivit, in
modo da conseguire gli effetti che gli sono propri in relazione al bene oggetto di tutela in fattispecie
relativa alla mancata adozione di un'ordinanza sindacale di sgombero di una palazzina priva del
certificato di abitabilit e con gravi carenze igienicosanitarie dovute alla mancata autorizzazione del
sistemadismaltimentodeirefluiSez.3,Einteressanteancheperleanalogiecheilcasocheesamina
pu avere con le condotte omissive di una p.a. deputata agli interventi sullinquinamento la Sentenza
Cass. VI n. 422 del 03/12/1999 : in materia di tutela dall' inquinamento la delega di funzioni, per
potere agire quale scriminante della responsabilit penale, deve essere accompagnata dalle seguenti
condizioni: a) la natura formale ed espressa, ovvero una delega scritta b) la natura non occasionale,
mastrutturale,nelsensodellaconformitallenormestatuariepreviaadozionesecondoleproceduree
da parte degli organi competenti c)la specificit, nel senso di un puntuale contenuto d) la pubblicit
e)l'effettivo trasferimento di poteri decisionali in capo al delegato, con la attribuzione di una completa
autonomia di gestione e con piena e completa disponibilit economica f) le dimensioni dell'impresa,
talidagiustificarelanecessitdidecentrarecompitieresponsabilitg)lacapacitedidoneittecnica
del soggetto delegato h) l'insussistenza di una richiesta di intervento da parte del delegato i) la
mancata conoscenza della negligenza o sopravvenuta inidoneit del delegato l) che l' inquinamento
non derivi da cause strutturali dovute ad omissioni di scelte generali m) la natura eccezionale della
delega e la necessit di una prova rigorosa della osservanza di tutte le condizioni di legge E ancora
CASS. III 17.1.2012, Miotti Nei reati di pericolo l'offesa al bene giuridico protetto consiste in un
nocumentopotenzialedellostesso,chevienesoltantominacciato,ecomeevidenziatodaautorevole
dottrinapuparlarsidi"pericolo"quando,secondoungiudizioexanteesecondolamigliorescienza
ed esperienza, appare probabile che dalla condotta consegua l'evento lesivo. In conformit alla
funzione preventiva dei reati di pericolo, pertanto essenziale che la valutazione debba essere
retrocessaalmomentodellacondottagiudizioprognosticoexante).
Inunparagrafosuccessivosienuncerannobrevementealcunenozioniscientifiche che costituiscono la
basecognitivadellanormazionesulgovernodellariadicuisidiscute.
Nonvisibilitdelfenomeno
Ancoraaifinidellevalutazionichecioccupanonondisecondariaimportanzanotarecheinmateriadi
aria, proprio la non materiale percettibilit visiva del rapporto, immediato o a lungo termine, tra certi
sforamenti delle smog e la salute (come lindagine ci dimostra accertato accadere in Sicilia in aree
industriali gravemente inquinate e negli agglomerati urbani pure interessati a gravi sforamenti di
pericolose emissioni) porta con s una diffusa scarsa percezione sociale del fenomeno, rischi di
confusioneedicomodemanipolazionitendentianegarneirapporticonlasalute.
Generalmente pertanto, come pure lindagine dimostra, in un contesto di scarsa informazione e
disattenzione per le questioni ambientali fin tanto che restano non visibili, anche socialmente, la
comprensione dei nessi tra inquinamento e pericoli sulla salute rimane limitata ad una cerchia
specialistilegislatori,mediciepidemiologi,biologiechimicipiaccorti.
LinteressantestudioEPIAIR,tragliattidelfascicolodellindagine,riportachedagliannitrentarigorosi
studi di settore rilevano quelle che sono considerate dagli esperti evidenze circa le relazioni tra dati
inquinanti ed effetti sulla salute, con continue incessanti conferme (vedi studio citato EPIAIR e
dichiarazioni dell OMS, queste ultime pure enunciate in atti dufficio e nelle dichiarazioni degli
INDAGATIv.noteeverbaliditavolitecnicicontenutenelfascicolodelPM).
E va sottolineato che proprio questa caratteristica di invisibilit degli effetti deleteri dei contaminanti
dellariasullasalutedellapopolazione,elatendenzaadeludereenascondereilfenomeno,laragione
per cui il legislatore pone al centro degli obblighi delle p.a. designate al governo dellaria obblighi di
informazione al pubblico delle rilevazioni e degli sformanti dai limiti delle sostanze rispetto ai limiti
consentiti.
Brevicennisualcunenozioniscientificheabasedellanormativa
Ci posto, la base prettamente scientifica e molto settoriale della normativa sulla qualit dellaria, e
sugli obblighi della p.a. di monitoraggio ed intervento, non pu esimere dalla considerazione di tale
aspetto. E pertanto opportuno un breve accenno circa alcuni dei tipi degli inquinanti considerati dalle
medesimenormeeimeccanismidiinterazioneconlasalutedelluomo,traendodirettamentelerelative
informazioni dal ricco materiale dindagine (v. anche relazioni dei consulenti chimici e vari altri
documenti).
Laria costituisce per luomo il principale nutrimento insieme all'acqua. Gli inquinanti atmosferici
agisconoprincipalmentesullevierespiratorieedentranonelcorpoumanoancheattraversolapelle,la
bocca e i polmoni. Gli inquinanti gassosi (es. Pm 10 e Pm 2,5 trasportano con essi una serie di
inquinanti quali i metalli pesanti, che comportano modificazioni genetiche se non direttamente a
malattiecancerogene,comeormairitenutodallaOMS)possonopenetrareprofondamentenell'apparato
respiratorio ed essere assorbiti dai tessuti bagnati del corpo durante il loro percorso. Ci pu
comportareunaalterazionedelpHdeifluidifisiologici,causandodelleirritazionicheallalungapossono
comportarelesionideitessuti.Isolventiorganicipossonoessereassorbitifacilmentedalsangue,cheli
trasportavelocementeattraversol'interocorpo.Leprobabilitdipenetrazionedicontaminantinelcorpo
umanodipendeprincipalmente dalle dimensioni delle particelle. Le particelle pi grandi rimangono nel
nasoovengonoinghiottite,maleparticellepipiccolepossonopenetrareneipolmoni.Leparticellepi
piccoleassorbonopimaterialetossico,chepossonoportarepiprofondamentenelcorpo.Quandogli
agentiinquinantisonosolubiliinacqua,possonoessereimmediatamenteassorbitidalsangueumano.
Quando la concentrazione dellinquinante aumenta il rischio di effetti sulla salute diventa pi alto. Le
sostanzeinquinantiatmosferichepossonocausareeffettiacuti,cometosseemaldigola,maesistono
inquinantiatmosfericichehannosoltantoglieffetticronici.Glispecialistiaffermanoinoltrecheevidenze
crescenti mostrano che allesposizione a inquinanti presenti nellambiente di vita si possono attribuire
quotenontrascurabilidellamorbositemortalitperneoplasie,malattiecardiovascolarierespiratorie.
Negli ultimi 3040 anni in molte citt europee se diminuito linquinante tradizionale costituito dal
biossido di zolfo (SO2, in seguito a ristrutturazioni industriali, innovazioni tecnologiche, miglioramenti
nella qualit dei combustibili e normative per il controllo della qualit dellaria) andato crescendo il
volume di traffico auto veicolare e il livello dei nuovi inquinanti. Le caratteristiche morfologiche dei
centriurbanieifattorimeteoclimaticinefavorisconolaccumulo,ilivellidiconcentrazioneinnescandola
formazione di ulteriori inquinanti mediante trasformazioni chimiche si parla di precursori e inquinanti
secondari:lariduzionediunprecursorenonportaautomaticamenteaundecrementoproporzionalenel
livello di un inquinante secondario (per esempio, il livello di O3 nellaria pu aumentare al diminuire
delle emissioni di monossido di azoto NO). Gli effetti degli inquinanti sui diversi organismi variano a
seconda della concentrazione in aria, del tempo di permanenza e delle loro caratteristiche fisico
chimiche.
Sono inquinanti da traffico autoveicololare, da combustione di combustibili fossili (carbone/derivati del
petrolio) o legno, da impianti di riscaldamento, industrie, centrali termoelettriche e incendi : il CO
monossido di carbonio, CO2 anidride carbonica, lNO2 biossido di azoto (rappresenta quasi
esclusivamente un inquinante secondario dal momento che deriva dallossidazione dellNO in
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esclusivamente un inquinante secondario dal momento che deriva dallossidazione dellNO in
atmosfera. LNO2 svolge un ruolo fondamentale nella formazione dello smog fotochimico essendo
lintermedio di base per la produzione di una serie di inquinanti secondari molto dannosi come lO3,
lacidonitrico,lacidonitroso,glialchilnitrati,iperossiacetilnitratnesonofontiimpiantidiriscaldamento
nonmetanizzato,centralitermoelettriche,processiindustriali,emissionideimotorideiveicolari)gliHC
idrocarburi incombusti, gli IPA idrocarburi policiclici aromatici, i COV composti organici volatili, lO3
ozono(lozonoungastossicodicolorebluastro,costituitodamolecoleinstabiliformatedatreatomi
diossigenoO3perlesuecaratteristicheunenergicoossidanteingradodidemolirematerialiorganici
e inorganici. LO3 di origine naturale presente negli strati alti dellatmosfera (stratosfera) ed
utilissimoperlaprotezionedalleradiazioniultraviolettesolaripereffettodellacircolazioneatmosferica
viene in piccola parte trasportato anche negli strati pi bassi dellatmosfera (troposfera). Questo un
fenomeno prettamente estivo, legato allinterazione tra radiazione solare e sostanze chimiche
(idrocarburi e NO2), che a temperature elevate attivano e alimentano le reazioni fotochimiche
producendoO3,radicaliliberi,perossidiealtresostanzeorganichefortementeossidanti.Halacapacit
di spostarsi con le masse daria anche a diversi chilometri dalla fonte e comporta la presenza di
concentrazionielevateagrandidistanze,determinandoilrischiodiesposizionisignificativeingruppidi
popolazione relativamente distanti dalle fonti principali di O3 e danneggiando la componente vegetale
dellecosistemaeleattivitagricole).
ViinoltreilcosdettoPMoparticolato.
VachiaritocheilterminePMoparticolatoindicalaspettodelledimensioni,infattileparticellesospese
inariapossonoesserecampionatemediantefiltridideterminatedimensioniidentificateinbasealloro
massimo diametro aerodinamico. Il simbolo PM che appunto le designa deriva dallinglese Particulate
Matter,omaterialeparticolato,seguitodalnumerocheindicaildiametromassimodelleparticelle.
In particolare, il PM10 la frazione di materiale particolato che passa attraverso un diametro
aerodinamicodi10m,ilPM2.5undidiametroaerodinamicodi2,5m.
LOrganizzazionemondialedellasanit(OMS)hastabilitolineeguidaperlaconcentrazionediPM2.5e
di PM10. Queste linee guida dichiarano di riflettere le attuali conoscenze epidemiologiche sugli
incrementi di morbosit e mortalit per cause cardiovascolari e respiratorie allaumentare dei livelli
ambientalidiPM2.5ePM10.
SebbeneilPM2.5rappresentiunsottoinsiemedelPM10,essoregolamentatoinmodoseparatoper
assicurare un adeguato controllo di queste particelle, che avendo una massa inferiore possono
penetrarepiprofondamentenellapparatorespiratorioequindiavereunamaggioretossicit.
Sottolaspettoqualitativoilmaterialeparticolato(PMx)presentenellariacostituitodaunamiscela
diparticellesolideeliquide,chepossonorimaneresospeseancheperlunghiperiodi,costituitedauna
miscela di elementi quali carbonio, piombo, nichel, nitrati, solfati, composti organici, frammenti di
suolo,etc..
Lepolveritotalivengonogeneralmentedistinteintreclassidimensionalicorrispondentiallacapacitdi
penetrazionenellevierespiratoriedacuidipendelintensitdeglieffettinocivi.13
Inparticolare:
PM10particolatoformatodaparticellecondiametro<10m,unapolvereinalabile,ovveroingrado
dipenetrareneltrattorespiratoriosuperiore(naso,faringeelaringe).
PM2.5 particolato fine con diametro < 2,5 m, una polvere toracica,cio in grado di penetrare nel
trattotracheobronchiale(trachea,bronchi,bronchioli).
PM0.1 particolato ultrafine con diametro < 0,1 m, una polvere in grado di penetrare
profondamenteneipolmonifinoaglialveoli.
Coggitrairicercatoriungrandeinteressesullafrazionepipiccoladiparticolato,rappresentatadalle
particelle ultrafini ( anche usato il termine nanoparticelle a indicare prodotti industriali, farmaci,
cosmetici, nuovi materiali) che per le loro dimensioni possono diffondersi in tutte le parti del tratto
respiratorio,entrarepifacilmenteallinternodellecelluleequindipotenzialmentesuperarelebarriere
epitelialiedendoteliali.Lalorotossicitsibasasuunpielevatopotenzialeinfiammatorio.
Il contributo specifico delle particelle ultrafini alla tossicit nelluomo in studio con approccio sia
tossicologicosiaepidemiologico.
IlPMpudunqueveicolarenumerosimicroinquinantiadsorbitisullasuasuperficie,comemetallieIPA,
e questo spiega la sua capacit di indurre anche effetti mutageni sulluomo. E riportato in letteratura
leffettocombinatodiPMeNitroIPA,compostoorganicochesiformadaiprocessidicombustionedei
composti organici reagenti con lNO2 presente in atmosfera. La combinazione di elevata intensit di
traffico e di elevata percentuale di motori diesel determina una elevata concentrazione di NitroIPA in
atmosferaequindiaumentalaprobabilitdieffettimutageninellecelluledapartedelPM.
PerunavisioneapprofonditasualtriaspettisirimandaallaletturadelrapportoEPIAIRnelfaldonen.1
degli atti del PM, anche fascicolo sugli effetti dellinquinamento sulla salute che tra laltro illustra i
metodidiindagine.
AvendoriguardoalcontenutodellerelazionideiconsulentidelPM,
che hanno preso in esame con rigore i rilevanti a loro disposizione, non pare dunque poter essere
intanto ignorato o negato da parte degli operatori del diritto, che i livelli oltre soglia raggiunti degli
inquinanti dellaria nelle zone della Sicilia costituiscono (analiticamente messi in fila nelle pregevoli
relazioni) un serio pericolo per la salute della popolazione in termini di elevato allarme in particolare
per alcune categorie come gli affetti a particolari patologie, i bambini, i neonati e le donne incinte
(come sempre sottolineato nelle citate relazioni). Lo stesso a dirsi per le omissioni refluenti sulla
misurazionedegliinquinantiesuipianidelariaesullaattuazionedelrisanamento,dicuioltre1,.
(1) Secondo losservazione, divenuta nota, espressa allesito della procedura dinfrazione subta
dallItalia per via della violazione delle normative sulla tutela della salute umana in materia di
inquinamento dellaria, oggetto tra laltro della presente indagine dal Commissario UE per lambiente
Janez Potonik, linquinamento atmosferico continua a causare ogni anno pi di 350.000 morti
prematureinEuropaecheinItaliasonoancoratroppiiluoghidove,perogni10000abitanti,pidi15
personemuoionoprematuramentesoloacausadelparticolato,echegliStatimembridevonoprendere
sul serio le norme europee sulla qualit dellaria e adottare i provvedimenti necessari per ridurre le
emissioni.
(2) I risultati dello studio condotto dall'OMS insieme all'allora APAT (oggi Ispra) si legge nel dossier
2010MalariadiCittdiLegambientepubblicatinelgiugno2006,avevanocolpitoneldichiararechein
13cittitaliane(Torino,Genova,Milano,Trieste,Padova,VeneziaMestre,Verona,Bologna,Firenze,
Roma, Napoli, Catania, Palermo) negli anni 20022004 si sarebbero potute evitare circa 2300 decessi
se si fosse rispettato il limite annuale di 40 g/m3 previsto per legge di concentrazione di PM10.
Portandolaconcentrazionedipolverisottilialivelliancorapibassi,aldisottodei20g/m3,lemorti
evitatesalirebberoaddiritturaa8220.
(3) In una denuncia del marzo 2014, presentata da alcune associazioni alla commissione europea per
lambiente,edivulgatadagliorganidistampa,conriguardoaisitidiPriolo,MilazzoeGela,elencando
varie Violazioni delle direttive europee in materia di qualit dellaria (Milazzo, Priolo e Gela, sono tre
SIN siti di interesse nazionale da bonificare, ad alto rischio ambientale)RIGUARDANTI anche la
INADEGUATEZZA DELLA RETE DI MONITORAGGIO E QUANTO AI DATI SANITARI, si fa
riferimentoadalcunidatisanitari,neiseguentitermini
stato accertato che le falde sono state inquinate da Idrocarburi come nel caso di Priolo, e che ad
oggi nessun piano di bonifica e risanamento ambientale stato avviato nei siti inquinati, tranne
sporadicienoncomplessiviinterventinonostanteingentirisorseeconomiche,anchecomunitarie,siano
state investite e che Le conseguenze dellinquinamento sulla salute della popolazione destano
preoccupazione,poichaPrioloSiracusaviunincidenzadinasciturigeneticamentemalformatiparial
5.6%.. Ad esempio lo studio epidemiologico dellISS denominato studio Sentieri nel periodo 1995
2000 e 2001 2005 ha evidenziato un eccesso di mortalit tra la popolazione di Priolo,Melilli, e
Siracusa.AGelainvecesecondolostudiodellosservatorioregionaleepidemiologicoiltumoreinfantile
al +159,2%. Lanalisi delle tabelle sulla mortalit in alcuni casi sono persino peggiori rispetto a
quellediTaranto.Rispettoallecittpivicine,aGelaimaschimuoionodipipertuttiitipiditumore
(+ 18,3%), per il cancro infantile (+ 159,2%), per il tumore allo stomaco (+ 47,5%), alla pleura (+
67,3%), alla vescica (+ 9,6), o per morbo di Hodgkin (+ 72,4), del mieloma multiplo (+ 31,8) e delle
malattie del sistema circolatorio (+ 14,2). A Milazzo Lanalisi per le specifiche sedi tumorali ha
permesso di osservare tra gli uomini eccessi statisticamente significativi sul livello di confronto locale
periltumoremalignodelcolonedelretto(SMR=152)edelmielomamultiplo(SMR=424).Traledonne
eccessi statisticamente significativi sono stati osservati per il tumore maligno del sistema nervoso
centralesiasulconfrontolocale(SMR=187)cheregionale(SMR=203),mentresulconfrontolocaleper
il tumore maligno della trachea, bronchi e polmoni (SMR=199) e tumore maligno delle ossa e del
connettivo(SMR=461))
AltrebrevipremessesullagestionedellariainSiciliadapartedellep.a.competenti
Altromaterialedindaginesuglieffettisullasalute
Ai fini di ogni valutazione circa la pregnanza degli obblighi omessi dalla Regione siciliana, per un
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Ai fini di ogni valutazione circa la pregnanza degli obblighi omessi dalla Regione siciliana, per un
migliore orientamento sulloggetto composito della presente indagine utile ancora evidenziare
schematicamenteancheiseguentipunti:
che partendo dal genere di acquisizioni litalia e leuropa si sono dotati di specifiche normative sulla
disciplina e il governo dellaria (fissando limiti di emissioni per ogni sostanza tra quelle considerate ed
imponendo monitoraggi e piani di intervento concreto per il risanamento delle zone dove si rilevano
inquinamentioltreilimiti),affidandolamministrazionedellefontiemissiveaiMinisteridellambiente e
alle amministrazioni locali. In Italia le Regioni, anche attraverso poteri di normazione pure secondaria,
devonoindividuareleareeinquinate,vigilaresulleemissioni,provvedereallaprogrammazioneecurare
il compimento di azioni concrete finalizzate alla riduzione delle emissioni a tutela della salute e
dellambiente nel rispetto dei criteri e con gli obiettivi fissati dalla norme primarie dello stato e dalle
direttivedellacomuniteuropea,dicuipiavanti.Icapidaccusaenuncianoconparticolareanaliticit
le normative specifiche di riferimento al caso concreto (cnfr. anche per una disamina esplicata della
normativadiriferimentoedegliadempimenticorrelativilarelazioneCTUcitata)
che sebbene, a questo ultimo riguardo, uno degli spunti della qui procedimento a carico degli
assessori allambiente e dei dirigenti della Regione siciliana dei settori investiti della attuazione delle
normative sulla qualit dellaria, siano le inadempienze (seguite ai superamenti del limiti consentiti
dallaleggeneicomunidiPalermoeCataniaepoiinaltrezonedellaSicilia,cheobbligavanoladozione
intempibrevidipianidirisanamentodellaria,diagliartt.8delladirettiva96\62CEinrelazioneallart.
5 della direttiva 1999\30) conseguenti al recepimento della Direttiva Quadro europea sulla qualit
dell'aria,giprimadell'entratainvigoredeiDecretiattuativi,lalegislazionevigentederivatadalDPCM
203/88, regolava la materia dell'inquinamento atmosferico in modo sostanzialmente analogo
certamente con riguardo ai piani di risanamento (cnfr. le rigorose relazioni dei dottori Sanna e Stoli e
FelicilaltrettantochiaraanchesesinteticarelazionedelctudottorAllegrini,e la sentenza della Corte
di giustizia europea del 19.12.12. che ha dichiarato lomissione da parte della Repubblica italiana dei
provvedimenti affinch nel 2006 e nel 2007 le concentrazioni di PM 10 nelle 55 zone della diffida del
2.2.2009nonsuperasseroivalorilimitefissatiallart.5par.1direttiva1999\30CONCERNENTIilPM
10perilbiossidodizolfo,ilbiossidodiazoto,gliossididiazoto,leparticelleeilpiombo).
chelepacifiche,graviereiterateomissionidellaRegionesicilianahannoavutounpesorilevantesulle
procedure dinfrazione e sulla condanna della corte europea intervenuta con la nota sentenza del
19.12.12, e hanno comportato non solo le sanzioni economiche conseguenti , ma nel tempo anche la
perditadiconsistentifinanziamenticomunitarielamancatautilizzazionedifondidisponibili(cnfr.tutte
le dichiarazioni rese nellindagine da Genchi, Anza, Tolomeo e altri sentiti come persone, i quali
rilevano essi stessi tali situazioni di illegali omissioni, sostenendo per ciascuno di non esserne
responsabileeattribuendoneleresponsabilitrelativeadaltri)
che in tale contesto, e nonostante quindi laccertamento di tale serie di gravi inadempimenti e
dellassenza di ogni segno di avvio di un progetto da parte della Regione siciliana e dei comuni, dal
2002atuttoil2007perlecittdiPalermoeCataniastatomantenutaladichiarazionediemergenza
ambientale, per Palermo con il DPCM Berlusconi del 18 ottobre 2002, cui collegata linvestitura dei
sindaci rispettivi come commissari straordinari (recita il DPCM relativo a Palermo ll Presidente del
Consiglio dei Ministri, Visto l'articolo 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225Visto l'articolo 107 del
decretolegislativo31marzo1998,n.112Vistoildecretolegge7settembre2001,n.343,convertito,
conmodificazioni,dallalegge9novembre2001,n401VistalarichiestadelSindacodiPalermo,indata
8 aprile 2002 Considerato che le condizioni di traffico e di mobilit nella citt di Palermo hanno
determinato il superamento delle soglie di attenzione dei parametri identificativi dell'inquinamento
atmosferico stabiliti dalla normativa vigente e che la crisi del fenomeno circolatorio comporta ormai
conseguenzeinsostenibilianchesulpianodelgovernourbanoedeirapportisocialiConsideratocheil
livellodirischiodell'incolumitdeicittadiniduranteglispostamentigiornalierinellacittdiPalermoha
raggiunto valori preoccupanti data l'elevata frequenza di incidenti stradali e che la congestione del
traffico veicolare genera nei cittadini gravi disturbi alla salute psichicofisica dovuti allo stress ed
all'inquinamentoacusticoeatmosfericoConsideratalagravitdellasituazionediemergenzaabitativa,
ripetutamente evidenziata dal Prefetto di Palermo anche in relazione alla possibile compromissione
della sicurezza pubblica, che risulta interessare un consistente numero di nuclei familiari, unitamente
alla notevole diffusione del fenomeno di abusivismo edilizio che sta compromettendo l'efficienza dei
servizi,losviluppourbanisticodellacitteche,conseguentemente,producegravipregiudiziall'ordinario
svolgimento della vita associata Considerato, altres, che il pregiudizio ambientale evidenziato dal
Comune di Palermo non solo persister nel tempo, ma sar, presumibilmente, suscettibile di ulteriore
incrementoRitenutoquindichelesituazionisopraevidenziaterealizzanounacondizionedipericoloper
personeecose,sicchricorronoipresuppostiprevistidallanormativavigenteperladichiarazionedello
statodiemergenza,anchesullabasediquantostatuitoinmateriadallagiurisprudenzaamministrativa
(Consiglio di Stato Sezione IV, decisione n. 2361/2000) Tenuto conto che le misure e gli interventi
attuabiliinviaordinarianonconsentonodifronteggiarel'emergenza,percuitalesituazionedipericolo
deveesserefronteggiataconmezziepoteristraordinariRitenutonecessarioprocedereconlamassima
sollecitudine all'eliminazione dello stato di pericolo ambientale in atto sul territorio della citt di
Palermo Acquisita l'intesa del Presidente della Regione siciliana che ha richiamato le motivazioni
contenute nel parere espresso dal Dipartimento regionale ai trasporti, evidenziando elementi di
particolare criticit per quanto concerne la qualit dell'aria e la congestione del traffico in specifiche
fasce orarie ed in determinati ambiti urbani Vista la deliberazione del Consiglio dei Ministri adottata
nellariunionedel18ottobre2002Decreta:Aisensieperglieffettidicuiall'articolo5,comma1,della
legge 24 febbraio 1992, n. 225, dichiarato fino al 31 dicembre 2003, lo stato di emergenza
ambientale determinatasi nel settore del traffico e della mobilit nella citt di Palermo. (*)Il presente
decreto verr pubblicato nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana. Roma, 18 ottobre 2002 Al
sindaco sono stati conferiti i Poteri di Commissario straordinario per la soluzione del traffico e dello
smogconOrd.Pres.Cons.Min.,Berlusconin.3255del2002,prorogati fino al 31.12. 2006, CNFR. atti
alfaldonen.1delPM)
che le relazioni dei consulenti dei PM e tutti gli altri atti dellindagine mettono a nudo che in Sicilia
ogniannolapopolazionedivasteareeindustriali(soltantoduedellequaligidichiarateadaltorischio
nel 2005 e 2006) e dei comuni pi popolati e delle loro aree metropolitane esposta a quantit
consistenti di pericolosiveleni nellaria, e che tale situazione (che ha inciso pure sulle numerose
procedurediinfrazionechefioccanodellaCommissioneeuropea)siailportatodegliinadempimentidei
vertici politici ed amministrativi degli uffici della Regione siciliana investiti del governo di tale settore
dellambiente.Lapparatoregionale,comemetteinevidenzalindagine,infattipurpossedendotuttigli
strumentiperadeguarsiallenormativedelsettorenonhamaiprovvedutoadavviareeattuareautentici
programmi di intervento e le procedure dirette alladozione di misure concrete, cui la legge obbligava
per porre freno a questa situazione di inquinamento, che, come sempre rivelano le crude analisi dei
consulentidelPM,edancheidatifornitidagliorganismidellestessaRegionesiciliana,comeARPAed
inoltreanchelISPRA,inalcunezonedivenutoaddiritturaincontrollato(vedi,nellacitatarelazionedei
CTU ad es. i paragrafi sulle violazioni reiterate di tutte la normativa sui piani dellaria che andavano
adottati a seguito dei rilevanti degli sforamenti e di tutti gli adempimenti conseguenti, ed altres
sullassenza di ogni progetto al riguardo, sulla dismissione delle misurazioni nella citt di Palermo,
Catania e le arre industriali di Messina e Siracusa, con un danno ambientale incontrollato, sulla
inadeguatezza dellunico piano approvato per le due sole aree ad altro rischio individuate nellapposito
decreto regionale del 2005 nella zona di Siracusa e del Comprensoorio del Mele Milazzo e altri
comuni).
che in particolare risulta che nel 2008 Siracusa e Palermo sono state per lItalia punti critici per
superamentideilimiticonsentiti,chenel2009ancoraaPalermo(stazioneDiBlasi)sonostatiregistrati
48 superamenti e Catania (stazione viale Vittorio Veneto) 33 superamenti (le citt pi a rischio).
Messina per il biossido di azoto aveva 70 superamenti, primo posto d'Italia, mentre Catania con 56,1
superamenti.ASiracusanelmesedidicembre,oltrei10sforamentidellimiteconsentito,lacentralina
divialeTeracatiharegistratopercentualiconunvaloredi190microgrammipermetrocubo,unvalore
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divialeTeracatiharegistratopercentualiconunvaloredi190microgrammipermetrocubo,unvalore
piditrevoltesuperioreailimitidilegge(secondoidatidellOMSinsiemeall'alloraAPAToggiIspra
pubblicati nel giugno 2006, in 13 citt italiane Torino, Genova, Milano, Trieste, Padova, Venezia
Mestre, Verona, Bologna, Firenze, Roma, Napoli, Catania e Palermo negli anni 20022004 si
sarebberopotuteevitarecirca2300decessisesifosserispettatoillimiteannualedi40g/m3previsto
perleggediconcentrazionediPM10.Labbassamentodelleconcentrazione di polveri sottili al di sotto
dei20g/m3avrebbeevitato8220
che, sulla base dei loro rigorosi rilevamenti, i consulenti del PM, depositate nel febbraio 2012
concludono che la situazione sullo stato della qualit dellaria in alcune aree del territorio siciliano
rimane nel tempo scadente e che la concentrazione media degli inquinanti misurati continua ad avere
uncostantementepeggioramentoneltempo,echetalecondizioneconfermataallestessevalutazioni
diARPASiciliasullostatodellaqualitdellariadellaregione(periodo20052009riportatenelcapitolo
3.9 della relazione dei CTU Sanna : le principali sorgenti emissive presenti nel territorio della regione
siciliana descritte dai Ctu in dettaglio nel capitolo 2 della relazione sono, per quanto riguarda lNOx,
per il 39,5% i trasporti stradali, per il 23,6 % la combustione nell'industria dell'energia e la
trasformazione delle fonti energetiche, per il 20% altre sorgenti mobili e macchine e per il 10,7% gli
impianti di combustione industriale e processi di combustione le emissioni delle polveri fini PMm
primario sono dovute per il 43,1% ai trasporti stradali, per il 13,4% alla combustione nell'industria
dell'energia ed alla trasformazione delle fonti energetiche, per il 13,5% ad altre sorgenti mobili e
macchine e per il 8,1% agli impianti di combustione industriale e processi di combustione inoltre per
quanto riguarda le polveri fini PM, si deve tenere anche conto del contributo determinato dal PMm
secondario, tale frazione, sulla base delle quantit degli inquinanti precursori emessi nella regione
Siciliana,comedettagliatoalcapitolo2.1,risultapredominante94,6%rispettoaquellaprimaria5,4
% . Infatti gli ossidi di azoto contribuiscono con il 63% della fonnazione del PM10 secondario, il
biossido di zolfo contribuisce con una percentuale del 33 %, mentre l'ammoniaca contribuisce per il
rimanente 4%. Pertanto per attuare una riduzione delle concentrazioni in aria di PM 10 nelle aree
urbane si dovr operare sia sulle emissioni di PM 10 primario che su quelle dei precursori della
componentesecondaria).
che nella sintesi finale del capitolo relativo agli effetti dellinquinanti dellaria sulla salute umana della
relazione documentatissima dei consulenti Sanna e Rino Felici del 2005 nel proc. n. 4331\04 RGNR,
relativo agli sformanti nella citt di Palermo (alle pagg. 4153 della citata relazione faldone n. 2
pag.g.259 e segg. ), si conclude che La speranza di vita dei cittadini che vivono in aree con livelli di
inquinamentoelevatodiminuita.Glieffettisiverificanoailivelliattualidiinquinamentoambientalee
non sembra esserci una soglia al di sotto della quale non si osservano danni. I gruppi di popolazione
picolpitidallinquinamentoambientalesonosoprattuttoglianzianielepersoneincondizionedisalute
pi compromessa, come i malati di patologie cardiache e respiratorie. Per queste persone,
lesposizione ad inquinamento ambientale peggiora la prognosi e aumenta la probabilit di morte. E
stato documentato che i bambini tendono ad ammalarsi pi frequentemente per cause respiratorie, in
particolare bronchite ed asma, e lesposizione ad inquinanti peggiora lo stato di malattia in bambini
affetti da compromissione cronica delle vie aeree. Anche i neonati, infine, risultano essere soggetti a
particolarerischiodimortepereffettodellinquinamentoambientale.Sullabasedellestimediimpatto
condotte dalla Organizzazione Mondiale della Sanit, linquinamento ambientale costituisce un
problemadisanitpubblicamoltorilevante.
SualtriattipresentinelfascicolodellIndagine,e
dichiarazioniresedagliindagati,
conferenzenonsfociatiindecisioni
Deveribadirsichegliattidellapresenteindaginecostituisconounastraordinariafontediconoscenzae
informazione su tutte le peculiari articolazioni assunte in Sicilia del fenomeno dellinquinamento, oltre
chedegliaspettinormativiedelleomissionispecificheattribuibiliagliindagati.
Deveinoltreribadirsicheinformazionidialtrettantaprofondit,provengonodalledichiarazioniresedagli
indagati XXX ed XXX, dimostratisi, a fronte della loro condotte lacunose, informati nei dettagli delle
normativeedelleevenienzespecifichedellorosettore,siariguardoatutteleannosequestionideipiani
dellaria mai varati, sia sotto gli aspetti chimici, legislativi e sia rispetto agli obblighi delloperare
amministrativo gravanti sul settore da essi stessi in tempi diversi diretto (XXX dalla fine del 2001 al
gennaiodel2007,XXXdaallorainavanti).
Traleloronumeroseproduzioni
vi sono ad esempio il Quadro sintetico di riferimento sullo stato normativo e sugli interventi di
risanamentonellAREAadelevatorischioambientaledelComprensoriodelMela(ME),ovesiriferisce
che larea era stata dichiarata al altro rischio con D.A. 50\gab del 4.9.2002, in relazione allimpatto
dovutoallapresenzadiimpiantiindustrialidinotevoledimensionicentraletermoelettricaEDIPOWER,
raffineria di petrolio di Milazzo, ecc..,e che con lo stesso decreto era stata istituita la commissione
StatoRegioneProvinciaEntiLocaliconilcompitodipredisporreilpianodirisanamentoambientalee
rilancio economico del comprensorio integrata nella composizione con decreto ASs. 883\16.7.2003 e
che tali atti curati dal servizio 3 (di cui era quando a capo XXX), prevedevanolapossibilitdiaffidare
ad un ente pubblico di comprovata capacit scientifica Universit di Messina la predisposizione delle
linnee guida per la redazione del piano di risanamento in nove mesi. Che tuttavia lassessore nuovo
decideva di affidare il lavoro ad un soggetto da selezionasi con bando europeo, DA 10.3.2004 poi
costato 25.000,00 euro, veniva revocato in autotutela , che il nuovo assessore invece decideva di
affidare la cosa a alla comm. provinciale per la tutela dallinquinamento di Messina , non avente la
comprovata capacit tecnica di cui al DA 883\2003, e che presentava il lavoro il giugno 2005 che si
limitavaadunaenunciazionedilineeprivediindirizziconcretorimandandolastesuradelpianoentroil
termine del 31.1.2006, impostazione molto contestata dai comuni di San Filippo del Mela. Il
documento continua esponendo che intanto a seguito della cessazione del commissariamento
ministeriale in atto dal 1999 per le zone di ad elevato rischio ambientale dei territori di Siracusa
(Augusta, Melilli Priolo etc.. ) e Calatnissetta (Gela Butera etc..) che consentiva il rientro nella
disponibilitdellASSESSORATOdellesommeinoriginestanziate,di140miliardidilire,ingranparte
non utilizzati per il risanamento, il servizio 3 aveva predisposto il decreto di dichiarazione di aree ad
altro rischio che veniva formalizzato con Decreto assessoriale. Veniva predisposto nel luglio lufficio
speciale per le aree ad alto rischio per predisporre e gestire i pini di risanamento locali e le risorse
economiche al 31.1.2006 il piano per Comprensorio del Mela E si trovavano a coesistere tutti gli
organismisuddetticoncompitisovrapposti.
Nel mese di giugno 2006 continua il documento luniversit di Palermo aveva completato lindagine
commissionatasuimetallipesanticontecnichedibiomonitoraggio(conusodilicheni),cheaccertavano
la lo stato di generale compromissione ambientale in relazione alla presenza e distribuzione spaziale
nella matrice biologica dei metalli pesanti tracciati dai processi di combustione e delle attivit
antropiche .Contemporaneamente i risultati dall Universit di Palermo facolt di ingegneria
dellindagine per un sistema di valutazione e gestione della qualit dellaria nelle aree metropolitane
della regione, anche con indicatori compositi, per iniziare a tracciare le mappe del rischio per la
popolazioneesposta.
QuantoallaEDIPOWEResponecheilsistemaCTErimanevalaprincipalefontedibiossidodiazotoe
chedestavapreoccupazioneilfattochenel2005alcunisuperantidellasostanzaeranodovutiaigruppi
da 320 MW, dotati di sistema DESOX di abbattimento spinto del biossido di zolfo con produzione di
solfato di calcio non erano stati segnalati , gli interventi che si prevedeva di attivare nei confronti
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solfato di calcio non erano stati segnalati , gli interventi che si prevedeva di attivare nei confronti
dellazienda,conlaceleritrichiestadallagravesituazione,consisterannonellaaccelerazionedeilavori
diambientalizzazionideigruppida160MW,verificherelativeaisistemiditrattamentodegliinquinanti,
revisione e abbassamento dei limiti autorizzati, in virt del comprovato stato di deterioramento
ambientaleedellegravipatologierilevateacaricodellapopolazionelocalelaRaffineriadiMilazzoera
assurta allonore delle cronache per fenomeni di intossicazioen della popolazini collegate a sostanze
oganichevolatiliodorigeneesponedolastrategiadegliinteventi(sistemidiaspirazionedelgasemesid
dallenavicisterna,interventidirettiafarsicheletorcedellaraffineriariducanoillororuoloaquellodi
dispositivo di sicurezza grazie al quale il gas in eccesso siano bruciati in condizioni controllate e non
invece usate come sistema routinario di combustione e di rilascio incontrollato di grandi quantit di
inquinanti,revisionedellartificiocsistemadicalcolodelleemissioniades.delbiosidodizolfo.
Era in corso la definizione con LARPA e con il estore dela rete pubblica prov. di Messina ladegumto
retemonitoraggioallelineeAPAT,conilriposizionamentodellecentralineelammodernamentodella
strutturaanaliticaper un api ampia copertura dei parametri ambntali. La rete anche EDIPOWER era
di antica concezione e solo biossido di zolfo non coerenti con indirizzi APAT e CNEIA il
dipartimento aggiunge ha in fase di avvvio con lARPA un monitoraggio sulla caratterizzazione
chimicadelPM2,5ePM1.
Per dare un quadro ancora pi ampio della variegata provenienza del materiale dindagine, pu qui
rilevarsichetraglialtrinelfascicolodelPMsonopresentianche:
la denuncia, che ha dato adito allindagine presentata presso la Procura di Messina e Barcellona
Pozzo di Gotto, da una associazioni di abitanti della Valle del Mele nel 2006 numerosi verbali delle
dichiarazioni delle persone informate, i documenti ufficiali dagli indagati forniti al PM gli atti della
Commissione europea inquirente nella procedura dinfrazione sfociata nella sentenza della Corte di
Giustizia europea del 19.12.12, che ha condannato lItalia per lo sforamento dei limiti del PM 10 e la
mancataadozionedeipianidellaria(oggettodellapresenteprocedimento,edincuigliinadempimenti
dellaregioneSiciliahannoavutounpesoconsistente)
la rlazione interessante del dottor Ivo Allegrini consegnata nel 2009, sugli inadempimenti della
Regionesicilianainmateriadiaria.
la denuncia presentata da WWF e Legambiente nel 2009 sui livelli di inquinamento della citt di
Palermo e la vicenda della dichiarazione dello stato di emergenza ambientale e nomina del sindaco
come commissario straordinario del governo Berlusconi, e sulle interrogazioni parlamentari sui
correlativifinanziamenti,protrattasidal2002al2007,conlinteressantegicitatorapportoEPIAIRdel
2010, ai ministeri commissionari, che al suo interno riporta tra laltro anche i dati epidemiologici di
Palermo(attidelproc.riuniton.14930\12,contenutinelfaldonen.1delfasc.PM).
Per cogliere gli aspetti pi pratici delle azioni che sarebbero dovute conseguire a breve distanza di
tempo dai rilevamenti dei superanti urbani di legge, delle varie sostanze inquinanti, il citato rapporto
EPIAIR fa riferimento alle misure concrete relative anche alla mobilit urbana, dirette alla riduzione
delluso del veicolo a motore privato (pure oggetto di precise indicazioni contenute nelle leggi del
settore cnfr. limportante il decreto Ronchi, ministro dellAmbiente, del 27 marzo 1998, sulla mobilit
sostenibilenelleareeurbaneGUn.179del381998)edaadottarsidaicomuniatuteladellasalute
dellapopolazione,edallerisposteaiquestionarisulladozioniditalimisurecheeranostatisottopostiai
10 comuni dellindagine, tra cui anche Palermo. Il rapporto contiene anche i dati epidemiologici delle
cittdellaSiciliasottoposteallesame.
II.
NORMATIVA
Una ricostruzione sistematica della normativa sulla qualit dellaria che pi afferisce alloggetto
dellindagineputrarsidallarelazionediCUTcoscomedagliattiacquisitidalPMmaanchedallapi
voltecitatasentenzadellaCortedigiustiziaeuropeadel19.1.2.12dicondannadellItalia.
.
Normativaeuropea:Direttive96/62/CE,1999/30/CE,2000/69/Ce,2002/3/C
eDirettiva2008/50precedentidirettiveCE
La norma principale attualmente in vigore nella Comunit Europea la DIRETTIVA 2008/50 CE DEL
PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO del 21 maggio 2008, relativa alla qualit dell'aria
ambienteeperun'ariapipulitainEuropa.
Tale norma in vigore dall'11 giugno 2008, dispone la progressiva abrogazione delle direttive 96/62/Ce.
1999/30/Ce. 2000/69/Ce e 2002/3/Ce delle quali assorbe e riordina il contenuti, e richiama gli Stati
membriadinnalzareillivelloqualitativodell'ariatrail2010edil2020.
Parte centrale del provvedimento in materia di qualit dell'aria, sono le particelle inquinanti
maggiormenteresponsabilideidanniallasaluteumana,comelePM2.5elePMid.
Tale direttiva di sintesi, 2008/50/Ce, impone agli Stati membri di procedere ad una accurata
valutazione della qualit dell'aria ambiente e di adottare precisi provvedimenti in caso di superamento
di valori massimi critici. Le Autorit designate dai singoli Stati come competenti materia dovranno
procedereallavalutazionedellaqualitdell'ariaambienteutilizzandoicriteridettatidagliallegatitecnici
alladirettiva2008/50/Ce.Modaliteproceduredivalutazionesonodeclinateinmododifferenteinbase
allatipologiadiinquinanteconsiderata.
ObbligodegliStatimembripreservarelamigliorequalitdell'ariachesiacompatibileconlosviluppo
sostenibile.Illivellodiinquinamentodell'arianondovrtuttaviaesseresuperioreaivaloristabilitidagli
allegatitecnicialladirettivainrelazioneaisingoliannidiriferimento.
Deroghe ai livelli di qualit sono ammessi solo per zone o agglomerati critici e per un massimo di 5
annirispettoaitenninistabilitidalladirettiva.Incasodisuperamentodeivalorilimite,gliStatidevono
attivarsiperridurregliinquinantinelpibrevetempopossibile.
A livelli di inquinamento elevati espressamente stabilito il parallelo obbligo di informare il pubblico
contuttiimediaadisposizione.Sel'inquinamentoassumedimensionitransfrontaliere,gliStatimembri
interessati sono chiamati a collaborare su iniziative congiunte per rientrare nei limiti normativi stabiliti
dalladirettiva2008/50/Ce.
Normativanazionale:
D.Lgs.351/1999edallealtrenonnecorrelatee/ocollegatc(D.M.2aprile2002,n.60D.M.1ottobre
2002,n.261D.Lgs.21maggio2004,n.183D.Lgs.19agosto2005,n.195
D.Lgs.3agosto2007.n.152
La normativa nazionale derivante dal recepimento delle specifiche direttive europee costituita dal D.
Lgs.351/1999edallealtrenormecorrelateocollegate(D.M.2aprile2002,n.60DM1ottobre2002,
n.261D.lgs.21maggio2004,n.183D.Lgs.19agosto2005,n.195D.Lgs.3agosto2007.n.152
).
TalenonnaprevedeperleRegionil'obbligodi:
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TalenonnaprevedeperleRegionil'obbligodi:
individuare, sulla base della valutazione preliminare e/o definitiva, le zone del proprio territorio nelle
quali i livelli degli inquinanti comportano il rischio di superamento dei valori limite e delle soglie di
allarme.eindividuarelautoritcompetenteallagestionedelrischio
definirepianid'azionecontenentilemisuredaattuarenelbreveperiodo,affinchsiaridottoilrischio
di superamento dei valori limite e delle soglie di allarme, con misure di controllo e, se necessario, di
sospensione delle attivit ivi compreso il traffico veicolare che contribuiscono al superamento dei
valorilimiteedellesogliediallarme
definire zone e agglomerati nei quali i livelli di inquinanti superano il valore limite, aumentato del
margine di tolleranza, o sono compresi tra il valore limite ed il valore limite aumentato del margine di
tolleranza
definire,perl'ozono,zoneeagglomeratineiqualiilivellidiinquinantisuperanoil
valorebersaglio(oobiettivo)elobiettivoalungotermine
definire, per IPA e metalli, zone e agglomerati nei quali i livelli di inquinanti superano il valore
bersaglio(oobiettivo)
adottarespecificipianioprogrammiperridurreilivellidegliinquinantialdisotto
delvalorelimite(operlozonodelvalorebersaglio,oobiettivoedell'obiettivoa
lungotermineepergliIPAeimetallidelvaloreobiettivo),entrounterminestabilito
mettereipianieiprogrammiadottatiadisposizionedelpubblicoedeglientilocali
garantireche,qualoralesoglied'allarmevenisserosuperate,sianopreselemisure
necessarieperinformarelapopolazione
garantirecheinformazioniaggiornatesullaqualitdell'ariaambiente,relativamente
agliinquinantinormatidallavigentenormativadisettore,sianomesseadisposizione
delpubblicoedeglienfiinteressati,facendoinmodochetaliinformazionisiano
chiare,comprensibilieaccessibili.
TaleimpiantonormativostatosostanzialmenteconfermatodallaDirettiva2008/50/CErecepitaconil
D. Lgs. 13 agosto 2010 n. 155 ''Attuazione della diretliva 2008/50)/CE relativa alla qualit dell'aria
ambienteeperun'ariapipulitainEuropa",entratoinvigoreil30settembre2010.
Sinteticamente,
le Regioni e le Province autonome, in base al D. Lgs. 351/99. hanno l'obbligo di effettuare una
valutazione della qualit dellaria, sia attraverso misure rappresentative dei livelli degli inquinanti
riportati nellallegato 1 dello stesso decreto, sia attraverso luso di modelli o di metodi di valutazione
obiettiva.
IIDecretoLegislativo351/99,definisceicriteriperlavalutazioneelagestionedella
qualitdell'ariaambiente.Essisibasanosuunaseriedipassaggichevannodalla
valutazionedellaqualitdell'ariaall'elaborazionedipianieprogrammiditutela{pianid'azione,pianidi
risanamento,pianidimantenimento),icuicontenutiriguardano,traglialtriaspetti,iprovvedimentivolti
alla tutela della qualit dell'aria ed al rispetto dei valori limite imposti per gli inquinanti alla luce delle
caratteristichedelterritorioedellesorgentiemissive.
L'elaborazionediunpianooprogrammadirisanamentoavvieneattraversole
seguentifasi:
faseconoscitiva,checomprendel'analisidelquadronormativo,dellecaratteristichedelterritorio,delle
fonti di emissione degli inquinanti in aria (inventari delle emissioni), delle condizioni climatiche e
meteorologichetipichedelterritorio
fase valutativa, che consiste nella valutazione della qualit dell'aria effettuata mediante misure
puntualidiconcentrazionefornitedallaretedirilevamentoemediantetecnichedimodellazione
fasepropositiva,chedevecontenereglielementinecessariper:
individuaregliobiettividiriduzionedelleemissionidiinquinantiinatmosfera
necessariaconseguireilrispettodeilimitidiqualitdell'aria.
indicare le misure "di risanamento" attraverso le quali la regione/provincia autonoma conta di
raggiungere tali obiettivi. Le misure da individuare potranno essere di tipo economico/fiscale {sgravi,
incentivi),ditipotecnico(utilizzoditecnologieaminorimpatto),oancheditipoinfonnativo(campagne
disensibilizzazione)
quantificareibenefcisullaqualitdell'ariaderivantidall'applicazionedelle
misuredirisanamentoeiltempostimatoperraggiungerli.
SecondoquantocontenutonelD.Lgs.351/1999(art.12,comma3)leregionidevonotrasmettere,per
il tramite APAT i piani e/o i programmi di risanamento della qualit dell'aria al Ministero della Salute
(MINSAL) e al Ministero dellAmbiente e della Tutela del territorio e del mare (MATTM) entro diciotto
mesidallafinedell'annoduranteilqualestatoregistratoilsuperamentodelvaloresoglia(VL+MDT),
definitocomelasommadiunvalorelimite(VL)ediunrelativomargineditolleranza(MDT)ilMATTM
asuavolta,trasmetteipianieiprogrammidirisanamentoallaCommissioneEuropeaentrodueanni
dallafinediciascunannoincuisiregistratoilsuperamentovaloresoglia(VL+MDT).
LeinformazionisuipianioprogrammivengonotrasmessesecondolemodalitstabilitedallaDecisione
2()()4/224/CE, attraverso un questionario, indicato come questionario sui piani e programmi di
risanamento o questionario PPs, costituito da sette moduli in cui vengono riportate in modo sintetico
tutte le informazioni contenute nei piani: il modulo l fornisce informazioni generali sul piano o sul
programma in questione nei moduli da 2 a 6 ogni colonna descrive una situazione di superamento
presainconsiderazionedalpianoodalprogramma,mentreognirigacontieneunelementodescrittivo
della situazione di superamento nei moduli 5. 6 e 7 sono descritte sinteticamente le singole misure
[Decisione2004/224/CE].
Considerata la situazione critica emersa dagli esiti dell'attivit di monitoraggio della qualit dell'aria
effettuatasulterritorionazionale,soprattuttonelleareeurbaneancheaseguitodell'entratainvigore,a
decorrere dal 1 gennaio 2005, dei limiti alle concentrazioni atmosferiche di materiale particolato
(PM10),stataistituita,condecretodelMinistrodell'ambienteedellatuteladelterritorio(conDM18
febbraio 2005), la Commissione nazionale per l'emergenza inquinamento atmosferico (CNEIA). con la
finalitdifornireinformazionievalutazioniscientificheasupportodelledecisionichealivellonazionale,
regionale e locale devono essere assunte in merito agli interventi emergenziali, nonch a quelli di
medioelungoperiodo.
Per i lavori della Commissione sono stati costituiti 9 gruppi di lavoro, il cui coordinamento stato
affidato ai rappresentanti delle Regioni, delle Province e del Ministero della salute e. per gli aspetti
tecnicoscientifici, a esperti dell'APAT, del CNR e dell'ENEA. Il Ministero della salute ha operato
attraverso la costituzione di un apposito gruppo di esperti nominati con decreto dirigenziale del
20/05/2005. Le altre Amministrazioni centrali (Ministero dello sviluppo economico e Ministero dei
trasportiedelleinfrastrutture)hannoattivamentepartecipatoaigruppidilavorodilorointeresse.
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trasportiedelleinfrastrutture)hannoattivamentepartecipatoaigruppidilavorodilorointeresse.
Nella relazione finale del 20 marzo 2006 e rappresenta la sintesi sia dellattivit di analisi e
approfondimentocondottaall'internodeisuddettigruppidilavorosia.piingenerale,delleaudizionie
delladocumentazioneadisposizionedellaCommissione.
Ildocumento,sullabaseditaleattivitconoscitiva,individualeazioniprioritariedaporreinesserenei
rispettivisettorid'intervento.
La Commissione, sulla base del proprio mandato, ha individuato una serie di indicazioni di merito,
misureestrumentioperativiasostegnodellosviluppodiunapianificazioneintegratache,sesupportai
da adeguate risorse economiche, consentono alle Regioni e agli Enti Locali di organizzarsi in modo
utileperdareattuazioneallenormenazionaliecomunitarie.
III.
CTU
InadempimentidellaRegionesicilianarelativiaipianidellaria
FrantumazionedellecompetenzeoperataattraversoilconferimentodispecificipoteridellaRegionead
altrientiesoggetti,edelegandoatavolitecniciladiscussioneedeliberazionivariedipianisempredila
davenire,
senzafissareregolecertesulfunzionamentoditalitavoli
DismissionedellecentralinedirilevamentodiPalermoealtricomuni,
cheimpediscelaredazionedeipianiedegliadempimentidilegge.
E indispensabile soffermarsi sul punto degli obblighi inadempiuti dalla Regione siciliana circa i piani
dellaria, come pure evidenziati nella pregevole approfondita disamina dei consulenti del PM, dottori
Sanna, Stoli e Felici (la relazione prende in esame tutti gli altri punti pure rilevanti oggetto degli altri
quesiti posti dai PM, quali lefficienza della rete di rilevazione e i superamenti dei limiti rilevati, che
hannoricevutotuttirispostanegativa).
In breve risulta come siano stati violati tutti gli adempimenti imposti dalle direttive europee e dalle
normedirecepimentoedaidecretodiattuazione,ecomequeisolipianifrettolosamentedecretatidalla
Regione siciliana siano non conformi alle normative relative ed assolutamente inconsistenti e non
consoni alla loro funzione di individuare ed attuare gli obiettivi sanciti dalla legge di risanamento
dellarianellezoneinquinate,oltreilimiti.
La relazione, dei CTU supportata rigorosamente dalle delibere e dagli atti ufficiali della
Regione siciliana, dagli atti della commissione europea che si occupata del caso, anche nel riferire
del c.d. Piano di Coordimento, che fu deliberato con decreto dellAssessore Interlandi durante i
controlli della Commisione europea del 9 agosto 2007 (varato dal dirigente del settore 3 XXX,
succeduto a XXX che era stato destituito a gennaio 2007 Direttore del dipartimento XXX). I
consulenti mettono in luce lo spezzettamento arbitrario delle competenze operato dalla Regione
attraverso il conferimento di specifici suoi poteri a altri enti e soggetti e delegando a tavoli tecnici la
discussioneedeliberazioni varie, e come in assenza di regole certe sul funzionamento di tali tavoli gli
stessi non abbiano funzionato (un ''Tavolo tecnico di coordinamento sulla qualit dell'aria ambiente" e
nove Tavoli di settore provinciali, per il coordinamento delle iniziative aventi influenza in ambito
provincialeaiqualistatoassegnatoilcompitodidefinire,inviapreliminareedascalaprovinciale,gli
interventi previsti dagli articoli 7. 8. 9 comma 2 e IO del D. Lgs. 351/99 CNFR. il testo del Decreto
assessoriale dellARTA n. 176GAb del 9 agosto 2007, in particolare lart. 3 che indica tali tavoli e la
quantitvariegatadisoggettipartecipanti,incopiaallepag.533537delfascicolodelPM).
Facendo integrale rinvio alla lettura dellintera relazione, si passa di seguito a dar conto delle
conclusioni dei CTU relative agli aspetti salienti dei reiterati inadempimenti della Regione siciliana
afferentiaipianidellaria.
LaRegioneSicilianarilevanoiconsulentidopoaverepassatoinrassegnalastoriadeisuperamentiin
considerazione dei gravi e ripetuti superamenti dei valori medi annuali rilevati nel 2002 per il PM10,
biossidodiazoto(NO2)ebenzene(C^Hfi),aPalermoeperilbiossidodiazoto(NO2)nell'agglomerato
diCatania,sullabaseallart.8comma3delD.Lgs.351/99dovevaadottareentro18mesi,dallafine
diquellannocioentrogiugno2004,unpianoounprogrammaperilraggiungimentodeivalorilimiteai
fni della protezione della salute della popolazione. Invece non svolgeva alcuna azione e non
predisponeva alcun atto entro lanno 2004. Questa inadempienza veniva anche espressamente
evidenziataapag.77del1RapportoAPAT(Edizione2004)sullaQualitdell'AmbienteUrbano.Tale
situazione risulta anche pi rilevante poich nel 2005 nelle zone di Siracusa e di Catania venivano
registratisuperamentideivalorimediannualiegiornalierirelativialPMmenell'anno2006nellezonedi
Agrigento e di Messina superamenti per lo stesso inquinante dei valori medi giornalieri, e la Regione
(che era tenuta ad adottare entro giugno 2007 per Siracusa e Catania ed entro giugno 2008 per
Agrigento e Messina, i medesimi piani per il raggiungimento dei valori limite), non svolse alcuna
azione.InoltrelaRegioneSicilianaincontrastoconquantoprevistodallanormasuddetta,noninvial
Ministero dell'Ambiente nessuna comunicazione relativa alle informazioni sul piano di risanamento per
glianni2005,2006e2007enel2008ntrasmettevailquestionariosullaqualitdell'aria(fonteISPRA
annuario2009).
Zonizzazioneavvenutainritardoesenzacomunicazionedeimetodi
I Consulenti inoltre rilevano che latto adottato dalla Regione siciliana, la zonizzazione, non
avvenuto a norma : con il Decreto Assessoriale del 2005 n 305/GAB la Regione Siciliana, in ritardo
rispettoaitempiprevistidallanormanazionale(scadenza13aprile2003perSO2,N0X,particellePM.
Pb. benzene e CO) nel dicembre 2005 ha adottato la zonizzazione preliminare del territorio della
regione, individuando appunto in funzione preliminare (allazione) le zone del territorio regionale dove
era necessario adottare i piani di azione e di risanamento, ma contro la previsione dell'art. 5 del D.M.
60/02successivamentenoncomunicavaalMinisterodell'Ambiente,periltramitediANPA(oraISPRA)
imetodiseguiti per la valutazione preliminare della qualit dell'aria e per la zonizzazione (la scadenza
pergliinquinantisopracitatieraprevistaal28luglio2003).
L'omissionepirilevantetuttavia,
hannoancoraevidenziatoiConsulentidelPM,noneraquelladicuisopramalamancataadozionedel
piano di risanamento e mantenimento per le zone individuate con lo stesso Decreto Assessoriale n.
305/GABdel19dicembre2005,daelaborarsisecondoquantodettatodalD.M.del1ottobre2002,n.
261(Direttivetecnicheperlavalutazionedellaqualitdell'ariaambienteelaborazionedelpianoedei
programmidicuiagliarticoli8e9delD.Lgs.351/1999).
Ilpianodaelaborare,inparticolaredoveva:
definire gli scenari di qualit dell'aria riferiti al termine entro il quale il valore limite deve essere
raggiunto, sulla base dei provvedimenti regionale, provinciale e comunale aventi rilievo in materia di
inquinamentoatmosfericoedellemisureconseguentementeadottate:
individuaregliobiettividiriduzionedelleemissionidiinquinantiinatmosferanecessariaconseguireil
rispetto dei limiti di qualit dell'aria entro i termini temporali entro i quali essi dovevano essere
raggiunti:
individuarelemisure,aggiuntiveomodificativerispettoaquelleprevistesullabasedeiprovvedimenti
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individuarelemisure,aggiuntiveomodificativerispettoaquelleprevistesullabasedeiprovvedimenti
suddetti, da attuare per il conseguimento degli obiettivi previsti. Ciascuna misura doveva essere
corredata da opportuni indicatori e analizzata sotto il profilo dei risultati attesi in termini di
miglioramentodellaqualitdell'aria,diriduzionedelleemissioniinquinantidell'aria,deicostiassociati,
dell'impattosociale,deitempidiattuazioneedellafattibilittecnicoeconomica
selezionare l'insieme di misure pi efficaci per realizzare gli obiettivi previsti, tenuto conto dei costi,
dell'impatto sociale e degli inquinanti per i quali si ottiene una riduzione delle emissioni: indicare, per
ciascunalemisureselezionatelefasidiattuazione,isoggettiresponsabili,imeccanismidicontrolloe.
laddovenecessarie,lerisorsedestinateall'attuazionedellemisure:indicarelemodalitdimonitoraggio
dellesingolefasidiattuazioneedeirelativirisultati,anchealfinedimodificareodiintegrarelemisure
individuate,ovenecessarioperilraggiungimentodegliobiettiviprevisti.
ISolipiani,eperilbreveperiodo,adottatidallaRegionesicilianapernel2006
perleAreeadElevatoRischiodiCrisiAmbientale,
interessanosoloduecomprensoridellaregionesicilianaesolounnumerolimitatodiparametriSO2
(anidridesolforosa),NO2(biossidod1azoto)eNMHC(idrocarburinonmetanici)irelativi
rilevamentiapartiredal2006sonostatideltuttoparzialieinsufficientiamonitorarelesituazionienon
utilialfnedell'adozionedeglieventualiprovvedimentistabilitidaisuddettiPianidiazioni.
Continuando, la relazione dei consulenti del PM d inoltre contezza del fatto che gli unici piani che
risultano adottati dalla Regione Siciliana, sono quelli approvati da un ufficio speciale, denominato
Ufficiospecialeareeadelevatorischiodicrisiambientale,conD.D.U.S.n.7del14giugno2006econ
D.D.U.S. n. 19 del 5 settembre 2006, contenenti i Piani d'azione con le misure da attuare nel breve
periodoaffinchsiaridottoilrischiodisuperamentodeivalorilimiteedellesoglied'allarmenell'Areaad
elevatorischiodicrisiambientale,rispettivamenteperlaprovinciadiSiracusa,(periterritorideicomuni
diSiracusa,Augusta,Melilli,Floridia,Solarino,PrioloGargallo)eperilcomprensoriodelMela,(territori
deicomunidiCondr,GualtieriSicamin,Milazzo.PacedelMela,SanFilippodelMela,SantaLucia
del Mela e San Pier Niceto). Tali piani di azione prevedono che tutte le volte che vengono registrati,
dalle reti installate nelle suddette zone, valori superiori a quelli prestabiliti per l'inquinamento nell'aria
ambiente, siano adottati comportamenti e procedure di limitazione delle emissioni degli impianti
industriali a cui i gestori debbono attenersi. E' evidenziato dai CTU a riguardo che, rispetto a quanto
previstoneipianidirisanamentoemantenimento,taliprovvedimentiinteressanosoloduecomprensori
dellaregionesicilianaesolounnumerolimitatodiparametriSO2(anidridesolforosa),NO2(biossido
d1 azoto) e NMHC (idrocarburi non metanici). Inoltre nelle aree prese in considerazione, sulla base
degli atti messi a disposizione da Arpa Sicilia, risulta che i rilevamenti a partire dall'anno 2006 sono
stati del tutto parziali e quindi i dati rilevati erano comunque insufficienti a monitorare le situazioni in
essereeconseguentementeutilialfnedell'adozionedeglieventualiprovvedimentistabilitidaisuddetti
Pianidiazioni.
LarelazionedeiconsulentidelPMsintetizza
ancoralavicendadelPianoRegionaledenominatodiCoordinamentoPerlaTuteladellaqualitdell
ariaambientedellaRegioneSiciliana(tipodipianononcontemplatodallalegge),
adottato con Decreto Assessoriale n. 176/GAB del 9 agosto 2007. I consulenti mettono a nudo gli
elementi di tale piano di coordinamento da cui si desume, nota il giudice, la sua natura di strumento
dilatorio.
Tale piano fu varato nota ancora il giudice dallallora dirigente XXX del settore 3 del Dipartimento
competente lAssessorato allambiente (dipartimento diretto allora dallindagato Tolomeo), in corso di
proceduradinfrazione.Iconsulentinerilevanolanonconformitallalegge,poichessononprevedeva
misure adeguate a ricondurre gli inquinanti rilevati entro i limiti stabiliti e poich gli obbiettivi di
risanamentoetutelafssatinoneranoraggiunti,cosdaridurreneltempoilivellidegliagentiinquinanti
nell'ariaambiente.
Rileva il giudice che nel corso dellindagine lallora dirigente XXX rendendo dichiarazioni al PM ha
affermato che la responsabilit della assenza del piano era del dirigente che lo aveva preceduto,
Gioacchino GENCHI e di essersi trovato quindi costretto ad agire in quel modo dalla ristrettezza dei
tempi per cercare di evitare le conseguenze della procedura dinfrazione europea sopperendo alle
omissionidelprecedentedirigente(cnfr.traglialtri:espostopresentatodaGiuseppeTrifir,sacerdote,
PresidentedellAssociazioneTuteladellaSalutedeiCittadini,diPacedelMelail 31.7.2006 verbali
del5agosto2009incontrocolP.M.,del14.12.2007,del15.9.2008delledichiarazionidiAnz,chenel
2006 era il Presidente della Commissione Provinciale Tutela Ambiente CPTA di Messina, di cui al
verbalealverbaledellariunionedel14.6.2005peresporrelelineeguidaperlaformazionedelpianodi
risanamentoambientaleerilanciodelComprensoriodelMela).
In estrema sintesi rilevano i consulenti che in realt a distanza di sei anni (Giugno 2004) per i
superamenti verificatosi nellanno 2002, non era stato ancora attuato il piano di risanamento per le
zonediPalermoeCataniaechedalladisaminadegliatticontinualarelazioneemergecomesolo
nelluglio2010venivapredispostodall'AssessoratoAmbienteildocumento:Adempimentiattuatividella
legislazionedisettoreinmateriadivalutazioneegestionedellaqualitdell'ariaambiente,machetali
adempimentinonavevanoavuto,perimotivisottoelencati,ancorapienaapplicazione.
Sintetizzano i consulenti che quindi agli inizi dell anno 2007 la Regione Siciliana, esclusi i
provvedimenti relativi alle aree ad elevato rischio di crisi ambientale ,prima citati, non aveva ancora
adottatoalcunaazionefinalizzataalrisanamentodellaqualitdellariaconformeallanormativastatale
edeuropea,poichinfattiataledatanonrisultavanoattuati:imodellididispersionedegliinquinanti,1
inventario regionale delle emissioni puntuali, lineari e diffuse, gli strumenti di prevenzione/contrasto
antinquinamentoatmosfericoprevistidalD.Lgs.351/99,programmidiinformazionealpubblicosuidati
diqualitdellaria(inventano,reti,pianieprogrammi.eleazioniperlaprevenzionedellasalute,ecc.),
ederasoprattuttoassenteunquadroprogrammaticoregionalechiaro,conregolecerteecondivisesulle
attivit da portate avanti, sulle procedure da seguire, sui ruoli e sui compiti dei diversi soggetti,
istituzionalienon,coinvolti(Regione,Province.Comuni,Arpa,aziende,ecc.).
TaliinadempienzeecarenzesonostateancheevidenziatedalDipartimentoRegionaledell'Assessorato
TerritorioeAmbientedellaRegioneSiciliana(Presentazioneindata16luglio2009delTavolotecnico
regionaledicoordinamentoperlatuteladellaqualitdell'ariaambiente).
Lassenzadiunpianodirisanamentohacomportatoancheunalimitazioneall'accessoealladiffusione
delleinformazionialpubblicoequestononhafavoritounapresadicoscienzadelproblema.
Tornandoaidettaglidelcitatopianodel9agostodel2007,
denominato di Coordinamento come dettagliato nel capitolo 5.1.1 della relazione dei CTU stessi a
differenzadiquantoattuatodallealtreRegioniitaliane,nonprevedevaancoraunveroeproprioPiano
di risanamento e mantenimento per la qualit dell aria nella Regione Siciliana, conforme alle norme
europee e nazionali, in quanto si limitava a definire in sostanza soltanto principi e lineeguida di
carattere generale, rinviando ancora una volta a momenti successivi lelaborazioni e ladozione degli
strumenti attuativi. In tal modo l'attuazione del piano vero e proprio stato rinviato, coinvolgendo gli
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enti Territoriali nella scelta degli effettivi programmi concreti per risanare e mantenere la qualit
dellariaambientesulterritorioregionale.Infattiperrealizzarel'obiettivosopraindicatoerastatoistituito
un''Tavolotecnicodicoordinamentosullaqualitdell'ariaambiente"enoveTavolidisettoreprovinciali,
per li coordinamento delle iniziative aventi influenza in ambito provinciale ai quali stato assegnato il
compito di definire, in via preliminare ed a scala provinciale, gli interventi previsti dagli articoli 7. 8. 9
(comma2}eIOdelD.Lgs.351/99'.
ConcludonoalriguardoiconsulentidelPM(facendopresentedinonvolereentrareadaregiudizisulle
modalit scelte per pervenire alla pianificazione e programmazione degli interventi) mettendo in
evidenzachetaleDecretoAssessorialen.176dellagostodel2007nondisciplinavainmodoanaliticoil
funzionamento dei Tavoli tecnici di coordinamento (regionale e provinciale), non stabiliva chi dovesse
convocarli,itempielefrequenzedegliincontrielemodalitdipartecipazioneninfinelemodalitdi
supplenzaincasodiinadempienzadegliEnticoinvolti,edunqueinconcretononhapostoinesseren
verificato che fossero adottate le iniziative necessarie. Al riguardo, la Regione siciliana, dopo aver
attivatoindata12marzo2008conilD.A.n.42/GABiTavolidisettoreprovincialisuddetti,silimitava
asollecitarevarievoltelecommissioniprovincialiperilloroeffettivofunzionamento(notedelServizio3
delD.R.T.eA.indata27.10.2008prot.n.80911,indata12.01.2009prot.n.l749eindata31.03.2009
prot. n. 24948 pei le C.P.T.A. di Ragusa e Trapani), al fine di attuare i compiti suoi propri, che essa
aveva di fatto delegato ai diversi enti. In conclusione, il funzionamento di tutti i tavoli previsti,
indispensabile, per le modalit adottate, per la redazione del piano di coordinamento avveniva solo a
distanzadiunanno(2009).QuestodeterminavacheleproposteultimeavanzatedaiTavolidiSettore
Provinciali, con i Documenti di piano provinciali elaborati su scala locale, in adempimento a quanto
previstodalD.A.n.42/GABdel12marzo2008,sianostatetrasmesseallaRegionenelmaggio2009.
Conseguentemente ed in estrema sintesi si pu affermare che la Regione Siciliana alla fine dell'anno
2009 non essendo stati realizzati tutti gli adempimenti previsti dal piano di coordinamento (D. A.
176/GAB del 9 agosto 2007), non aveva di fatto ancora adottato un piano di risanamento e
mantenimentodellaqualitdell'ariaconformeallanormativastataleedeuropea.
Decisionedell1febbraiodel2010dellaCommissioneeuropea
Le medesime carenze, costituite sostanzialmente dall'assenza di informazioni e/o specifiche azioni di

risanamento, venivano anche sottolineate dalla Commissione Europea nella Decisione del 1.02.2010
emanata in risposta alla notifica, effettuata dall Italia il 5 maggio 2009, ai sensi della direttiva
2008/50/Ce,perrichiedereladerogaaivalorilimiteperilPM10perlaqualitdellariain12zonedel
territorio nazionale, tra cui le zone 8, 9. 10. 11 e 12 della Regione Siciliana Catania Palermo,
SiracusaMessinaeAgrigento.
RinviandoperquantoespressonelpareredallaCommissione,allasintesiriportataalcapitolo5.1.1ed
altestointegralecontenutonellAppendice2dellarelazionedeiCTU,sievidenziachelaCommissione
contaledecisionenonhaaccoltolarichiestadellITALIAdiderogareallobbligodelrispettodelvalore
limitegiornalieroeannuale(articolo22c.4Dir.2008/50/CE)nellezoneotto(Catania,Misterbiancoe
Motta Santa Anastasia), nove (Palermo. Villabate. Bagheria. Monreale e Altofonte). dieci (Siracusa.
Priolo. Melilli. Augusta. Florida e Solarino) e dodici (Agrigento. Porto Empedocle e Canicatti) e del
valore limite giornaliero per il PM|o nella zona undici (Messina) della Regione Siciliana, previsto
dall'allegatoXIdelladirettiva2008/50/CE.
In conclusione, si ribadisce che ladozione del piano o del programma per il raggiungimento dei valori
limite per il PM10 finalizzato alla protezione della salute della popolazione doveva avvenire entro
giugno del 2004 per gli agglomerati di Palermo e Catania, entro giugno del 2007 per Siracusa e
Cataniaedentrogiugno2008pergliagglomeratidiAgrigentoeMessinaSoloconleazioniaggiuntive,
finalizzate al miglioramento della qualit dell'aria, riportate nel documento Adempimenti attuativi della
legislazione di settore in materia di valutazione e gestione della qualit dell'aria ambiente, redatto a
luglio2010dall'AssessoratoRegionaleTerritorioedAmbientedellaRegioneSiciliana,conbenseianni
di ritardo dal giugno 2004 (termine determinato dai superamenti riscontrati nellanno 2002 negli
agglomerati di Palermo e Catania), che ha recepito i documenti provinciali con specifiche proposte
operative in particolare nelle zone di risanamento, si pu affermare che stato emanato il piano
regionale di risanamento e mantenimento della qualit dell aria in conformit a quanto previsto dalla
normativavigenteinmateria.
Lattuazioneditalepianoappareperdeltuttoininfluenteesoprattuttononcontrollabileacausadella
situazione in cui versa le rete regionale di rilevamento, per le gravi carenze che essa presenta al
momento e per le necessit di ristrutturazione e riqualificazione evidenziate nella risposta alla parte
primadelprimoquesitopostidaiPM,valeadireladismissionedellecentralinediPalermoMessinae
Agrigento. Con l'attuale configurazione delle reti pubbliche e private la rete di monitoraggio regionale
esistente senza una riqualificazione e ristrutturazione la valutazione dello stato della qualit dell'aria
non solo sar problematica ma sar irrealizzabile, considerato le disattivazioni di fatto delle centraline
per gli agglomerati di Palermo, Messina e Agrigento (come dettagliato al capitolo 3.1 della relazione
della consulenza tecnica conferita il giorno 11 marzo 2010 ai dottori Mauro SANNA, Angelo STOLI e
RinoFELICIedepositatanelfebbraio2012).
RETEdiRILEVANTO
Perquantoconcernelaretedirilevamentodellaqualitdell'ariaattraversoleretidimonitoraggiodell
'inquinamento atmosferico installate nella Regione Siciliana, la stessa relazione dei CTU afferma che
questo non avvenuto secondo quanto previsto dalle normative tecniche, ch l'insieme delle reti
pubbliche e private che attualmente operano sul territorio regionale siciliano si configura come un
sistema non conforme alla normativa tecnica vigente nell'Unione Europea, recepita dall'Italia con il
decreto legislativo 13 agosto 2010 n. 155 '"Attuazione della direttiva 2008/5O/C E relativa alla qualit
dell'ariaambienteeperun'ariapipulitainEuropa",entratoinvigoreil30settembre2010.
Sullaretedirilevamentolarelazioneesplicainoltrechehaunnumeroeccessivodigestori(pubblicie/o
privati), con centraline distribuite in modo non ottimale, che operano con protocolli non sempre
omogenei, immettendo dati nel circuito istituzionale con modalit incontrollate e senza preventiva
validazione da parte un organismo regionale di verifica e supervisione. Allo stato esisteva solo un
Progetto di Razionalizzazione della Rete Regionale di monitoraggio e controllo della qualit dell'aria e
deglistrumentidiinformazione,aldildavenirecheseattuatopotrebberisolverel'attualesituazione
di non conformit della rete di monitoraggio regionale. Allo stato attuale, nelle more dell'attuazione di
taleprogetto,conladisattivazionedellaretecomunalediPalermoedelleretiprovincialidiMessinae
Agrigentosideterminataunasituazionedirischioambientaleincontrollato.
Tali condizioni emergono anche da quanto dichiarato dal Dott. Gaetano Capilli di Aipa Sicilia nel
verbaledel18novembre2010,acuisirimandaperidettagli(DocumentoIFallegatoallarelazionedei
ctu)perl'assenzadiqualsiasiricognizionedellaqualitdell'arianelcorsodeglianni2009e2010eper
la situazione di completo abbandono in cui giacciono alcune stazioni di rilevamento, emersa durante i
sopralluoghisvolti(Appendice1).
Perquantoriguardaladomandase'"ivaloririlevati
dallanno2002finoal2009,
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e in particolare se il biossido di azoto e del PM 10 siano risultati conformi ai limiti previsti dalla
normativa tecnica per la qualit dell 'aria ambiente", rinviando per il dettaglio al capitolo 3.2
dell'elaborato, i consulenti evidenziano, in relazione ai diversi parametri e alle diverse situazioni
territoriali,leseguenticondizioni.
Biossidodiazoto(NO2)
Leseguentiretidimonitoraggiohannorilevatovalorisuperioriallimiteannualeperlaprotezionedella
salute umana di 40 |.ig/nr\ tenendo anche conto del relativo margine di tolleranza (VL + MDT), per i
relativiperiodi.
RetecomunalediPalermo(Tabella3.2a)
stazionediCastelnuovo.neglianni2002,2003,2004,2005,2007e2009
stazionediIndipendenza,neglianni2002,2003,2004e2007
stazionediBelgio,neglianni2002,2003,2005,2006e2009
stazioneUnitDTtalianeiperiodi20022004e20062009
stazioniDiBlasieGiulioCesareperl'interoperiodo20022009.
ReteprovincialediCaltanisettaGela(Tabella3.4a)
stazioneCalafatonell'anno2007
stazioneGoriNiscemic.s.neglianni2008e2009.
p.p.9963/09R.G.N.R.SANNAFELICIpugiiui117
RetecomunalediCatania(Tabella3.5a)
stazionidiP.Gioieni.P.MichelangeloeV.Giuffridanelperiodo20022009
stazionediV.leV.Venetonelperiodo20022007enell'anno2009
stazionidiP.Europa,P.StesicoroeOsp.Garibaldi,nelperiodo20032009
stazionediP.GiovanniXXlllnelperiodo20032005
stazionediP.Risorgimentoneglianni2003,2005e2009
stazionediV.leF.Fontananeglianni2003,2007,2008e2009
stazionidiV.delCristalloeV.PassoGravinanell'anno2003
stazionedellaZonaIndustrialenell'anno2009.
ReteprovincialediMessina(Tabella3.6a)
stazionediBoccettaneglianni2008e2009
stazionediArchimedeneglianni2008e2009.
ReteprovincialeurbanadiSiracusa(Tabella3.7a)
stazioneSiracusaScalaGrecaneglianni2007e2009.
Sempre per il biossido di azoto (NO2) valori inferiori al limite annuale per la protezione della salute
umanadi40).ig/m3sonostatirilevatidalleseguentiretidimonitoraggioeperirelativiperiodi:
ReteprovincialediAgrigento(Tabella3.3a)neglianni2006e2007,
ReteprovincialeindustrialediSiracusa(Tabella3.8a)neglianni2008e2009.
PolverifiniPM10
Valori superiori al limite annuale per la protezione della salute umana di 40 fig/m3, tenendo anche
conto del relativo margine di tolleranza (VL + MDT), sono stati rilevati dalle seguenti reti di
monitoraggioeperirelativiperiodi.
RetecomunalediPalermo(Tabella3.2b)
stazionediCastelnuovo,neglianni2002,2003,2004,2005,2007e2009
stazionediIndipendenza,neglianni2002,2003,2004e2007
stazionediGiulioCesareneglianni2002,2003,2004,2007e2009
stazioneUnitD'Italianeglianni2006e2007
stazionidiCastelnuovoeBelgionell'anno2006
stazioneDiBlasiperl'interoperiodo20022009.
ReteprovincialediAgrigento(Tabella3.3b)
stazionediPortoEmpedoclelnell'anno2007
stazionediPortoEmpedocle_3nell'anno2007.
ReteprovincialediCaltanisettaGela(Tabella3.4b)
stazioneGoriNiscemic.s.neglianni2008e2009.
RetecomunalediCatania(Tabella3.5b)
stazionediV.Giuffridanell'anno2005.
ReteprovincialediMessina(Tabella3.6b)
stazionidiBoccettaeMinissalenell'anno2008.
ReteprovincialeurbanadiSiracusa(Tabella3.7b)
stazionediC.daFusconell'anno2005:
stazionidiBixio,SpecchieTeracatiperl'interoperiodo20052009.
IsuperamentidelvalorelimitegiornalieroperlepolverifiniPMm.paria50|.ig/m3.sulla
basedelleanalisideidatirilevati,sonorisultatisuperiorialle35volteconsentiteperanno
civile,nelleseguentiretidimonitoraggioeperirelativiperiodi.
RetecomunalediPalermo(Tabella3.2c)
stazioneUnitDTtalianeglianni2002,2004,2005,2006e2007
stazioneCastelnuovonelperiodo20042008
stazioneBelgionelperiodo20042009
stazioneIndipendenzaneglianni2006e2007
stazionediTonelunganell'anno2007
stazionidiGiulioCesareeDiBlasiperl'interoperiodo20032009.
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ReteprovincialediAgrigento(Tabella3.3c)
stazionediPortoEmpedoclelneglianni2006e2007
stazionediPortoEmpcdocle_3neglianni2006e2007.
ReteprovincialediCaltanisettaGela(Tabella3.4c)
stazioneGoriNiscemic.sneglianni2008e2009
stazioneGeladiViaVenezianell'anno2009.
RetecomunalediCatania(Tabella3.5c)
stazionediV.Giuffrida2005
stazionediP.Stesicoronell'anno2008.
ReteprovincialediMessina(Tabella3.6c)
stazionediArchimedeneglianni2006,2008e2009
stazionidiBoccettaeMinissaleenell'anno2008.
ReteprovincialeurbanadiSiracusa(Tabella3.7c)
stazionediArchimedeneglianni2006,2008e2009
stazionidiBoccettaeMinissaleenell'anno2008alle
stazioniAcquedottoeC.daFusconell'anno2005
stazionediTeracatiperilperiodo20062009
stazionidiBixioeSpecchiperl'interoperiodo20052009.
ReteprovincialeindustrialediSiracusa{Tabella3.8c)
stazionediAugustanell'anno2009.
Sullabasedeidatisoprariportati,
emerge in generale come la situazione sullo stato della qualit dellaria in alcune aree del territorio
siciliano rimane nel tempo scadente e che la concentrazione media degli inquinanti misurati continua
adaverecostantementeunandamentonegativoneltempo.Talecondizioneconfermataanchedalle
valutazioni di Arpa Sicilia sullo stato della qualit dellaria della regione (periodo 20052009), riportate
nel capitolo 3.9 a cui si rimanda per i dettagli. Tenuto conto delle principali sorgenti emissive presenti
nel territorio della regione siciliana (descritte in dettaglio nel capitolo 2) riportate wqWh invantario
regionale delle emissioni in aria ambiente, aggiornato a luglio 2008 con il D. A. 94/GAB, per quanto
riguardaloriginedegliinquinantisuddettiinbrevesintesisipuevidenziarequantosegue:
le emissioni degli NOx sono dovute per il 39,5% ai trasporti stradali, per il 23,6 % alla combustione
nell'industria dell'energia e alla trasformazione delle fonti energetiche, per il 20% ad altre sorgenti
mobiliemacchineeperil10,7%agliimpiantidicombustioneindustrialeeprocessidicombustione
le emissioni delle polveri fini {PMn) primario) sono dovute per il 43,1% ai trasporti stradali, per il
13,4% alla combustione nell'industria dell'energia ed alla trasformazione delle fonti energetiche, per il
13,5% ad altre sorgenti mobili e macchine e per il 8,1% agli impianti di combustione industriale e
processidicombustione
InoltreperquantoriguardalepolverifiniPM,sidevetenereanchecontodelcontributodeterminatodal
PMmsecondario,talefrazione,sullabasedellequantitdegliinquinanti
precursori emessi nella regione Siciliana, come dettagliato al capitolo 2.1, risulta predominante (94,6
%) rispetto a quella primaria (5,4 %). Infatti gli ossidi di azoto contribuiscono con il 63% della
fonnazione del PM 10 secondario, il biossido di zolfo contribuisce con una percentuale del 33 %,
mentre l'ammoniaca contribuisce per il rimanente 4%. Pertanto per attuare una riduzione delle
concentrazioniinariadiPM10nelleareeurbanesidovroperaresiasulleemissionidiPM10primario
chesuquelledeiprecursoridellacomponentesecondaria(perquantoriguardailquesitoconcernentela
conformitallaleggedegliatti,disposizionieprovvedimentiadottatidagliEntiedUfficicompetenti,la
rispostanegativa).
Non deve trascurarsi da parte del giudice che sulle stesse circostanze anche la gi segnalata
relazione in atti del CTU Allegrini, dallinizio dellindagine ha rappresentato con efficace sintesi la
sommadelleomissioniimputabiliaquegliufficidellaRegionesiciliana.
IV
Responsabilitdeisingoliindagati,Dirigentiresponsabilidelservizio3,
AssessorieDirettoridelDipartimento,perrifiutodiattidufficio
Nessuno degli indagati, n tantomeno XXX ed XXX, che figurano tra i principali protagonisti nelle
vicende in esame, per via del ruolo di dirigenti del servizio 3 del dipartimento ambiente tutela
dallinquinamentodellaria(rivestitodaXXXdal2001algennaio2007esuccessivamentedaXXX,che
and a sostituire XXX dopo la sua rimozione), ha negato tali omissioni, ma ciascuno di loro,
rimarcandole,nehaattribuitalinteralaresponsabilitadaltri.
Pi precisamente XXX da una parte ha elencato la disattenzione dei responsabili della Regione alle
sue denunce circa lallarmante gravit dellinquinamento soprattutto in alcune aree della Sicilia e
ripercorso linfinita vicenda delle prime due aree dichiarate ad alto rischio ambientale, e della
dichiarazionedellaterza,hasottolineatochelacompetenzadellaredazionedeipianidirisanamentoin
quelle zone non era attribuita al settore 3 dellAss., da lui diretto, ma a quella serie di organismi
amministrativi speciali costituti dalla Regione siciliana (da ultimo lufficio speciale regionale per le tre
aree a rischio con un direttore alle dirette dipendenze della Presidenza della Regione) , che in alcune
fasi furono anche commissariati con i Prefetti rispettivamente di Gela e di Siracusa che non hanno
mai attuato i piani di risanamento in quelle zone come sarebbe stato loro compito, col risultato dello
stato di rischio permanente e dati epidemiologici allarmanti. In queste sue accuse XXX ha ricordato
anche le storture finanziarie rispetto ai 140 milioni di euro destinati dal Ministero solo al risanamento
delle due prime aree a rischio della provincia di Siracusa Augusta, Priolo etc.. e Caltanissetta Gela
etc..100miliardidilireperSiracusae40miliardiperGela,riferendocheluierariuscitoatrasferire30
milionidieuroalPrefettodiSiracusae8aquellodiCaltanissetta,ediaverenellottobre2002postoin
essere gli atti prodromici per la dichiararne regionale della terza area a rischio del Comprensorio del
Mela, e lo schema del decreto per la istituzione della Commissione Stato Regione Enti locali, per
sovrintendereallaredazionedelpianodirisanamentoeallaattuazionedegliinterventidirisanamento,
conlostanziamentodi7milionidieuro.Perlaterzaarea,ilcomprensoriodelMela,haricordato,non
hamairedattoilpianodirisanamentononostanteAnzavesseassicuratochenel20006sarebbestato
varato. Ma, rileva il giudice, sul punto delle omissioni circa le azioni e i piani che afferivano alle
competenzedelsettoredaluidiretto,XXXhaattribuitononaselaresponsabilit(checostanchela
procedura di infrazione e la condanna dellItalia), ma allARPA ch, ha affermato, non trasmetteva i
rilevantiimpedendoglidiprocedereallelaborazionedelleprocedureperlastesuradeipiani,tantoche
hapureaggiuntonel2004,ciloavevacostrettoadacquisire,bypassandolARPA,direttamentedalle
amministrazioni provinciali e comunali i dati delle reti di monitoraggio urbane e provinciali. Altra
responsabilit sarebbe stata, secondo XXX, la scarsa qualit dei progetti dellARPA cui era stata
intestatalaredazione,concostimilionariapprovaticondecretideldirigentegeneraledelDipartimento
XXX, ricordando al riguardo che invece lui aveva stipulava due convenzioni con le universit anche in
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XXX, ricordando al riguardo che invece lui aveva stipulava due convenzioni con le universit anche in
modo da rendere operativi i fondi non usati dalla fine degli anni 90 e gettare le basi per la
predisposizionedelpianodirisanamento.
Riferendosi sempre alle responsabilit altrui, XXX non ha mancato di sottolineare che dopo la sua
rimozionedalservizio3ilsuosuccessoreXXXvarilPianodiCoordinamento,del9agosto2007(per
la predisposizione del piano di risanamento vero e proprio), che si rivel non conforme alle finalit di
legge e copiato platealmente da un piano della Regione Veneto gi bocciato (come prima riferito,
CNFR: ad es. verbali del 14.12.2010, nota sulla procedura di infrazione del 2.7.2013, verbale del
9.12.2007,edel18.3.2008memorieprodottedaldifensorediXXX).
XXXasuavoltahainveceaddossatotutteleresponsabilitditalesituazionediassenzadeipianiedel
procedimento di infrazione al caos e alle omissioni del suo predecessore XXX, lamentando nel corso
dellesuedichiarazionidinonavereavutoriscontrodeidiversiespostiinviatiinProcura,ehagiustificato
linadeguatezzadelpianodiCoordinamentoperlapredisposizionedelpiano,deliberatoconDAdel9.8.
2007(epoirevocatodallAssessore),predispostodaluiedalsuoufficio,conlanecessitdidoverein
qualche modo sopperire in pochissimo tempo per tentare di evitare la procedura dinfrazione in corso
(dagliattisievincechelavicendafualcentrodiscoopgiornalisticineiqualisidavanotiziadifrettolose
scopiazzatureinquestopianodelpianodellaRegioneVenetononaccoltodallacommissioneeuropea
sisonogirichiamaticnfr.lespostodel2006presentatodalPresidentedellAssociazioneTuteladella
Salute dei Cittadini, di Pace del Mela, territorio dichiarato ad Alto rischio Ambientale verbali delle
dichiarazionidiXXXdel5agosto2009,notaperincontrocolP.M.,del14.12.2007edel15.9.2008.
Nota il giudice che non ha data alcuna valida spiegazione circa la mancata successiva attuazione del
vero piano n del mancato funzionamento dei tavoli predisposti nel suo piano per la conclusione del
vero piano (cnfr. per una sintesi efficace le conclusioni, su tale specifico punto, contenute nella
relazionedeiCTU).
Va ricordato ancora che XXX, prima di diventare dirigente del servizio 3 del dipartimento ambiente
delARTA, era stato Presidente della Commissione Provinciale Tutela Ambiente CPTA di Messina.
Taleorganismo,comemessoinlucedaiconsulentierivelatodaalcunidocumentiinattidiedeprovadi
inefficienzanonostanteigravissimiproblemidiinquinamentodellazonadelMela.
Un significativo documento sulle logiche delloperare pure messi in luce dai consulenti del PM
costituito dal verbale della riunione del 14.6.2005, alla quale parteciparono lassessore allambiente
dellaRegioneXXX,XXXcomePresidentedelsuddettoorganismoregionale,XXXcomedirigentedel
servizio3delDipartimentoambientedellAssessoratoedunapluralitdirappresentantidellARPA,di
varialtrientidelComprensoriotracuisindacieconsulenti.Lariunioneerastataconvocataperesporre
le linee guida per la formazione del piano di risanamento ambientale e rilancio del Comprensorio del
Mela.Alcunideipartecipantiformularonolurgenzadiprovvedereadismetteregliimpiantiindustrialia
causa dei gravissimi livelli di inquinamento anche del suolo e del mare, oltre che dellaria, e della
perditadivaloreturisticodellazona.Sievincedalverbalechelariunionesirisolsenellesposizionedei
contenuticheavrebberopotutoaveredellelineeguidaancoradavenire,enellelagnanzedeldirettore
dellARPAMarino,relativeallecomunicazionideidatideirilevamenti,cheaffermavamairichiestidagli
ufficidellassessoratoedessereinpossessodellARPAstessaedutiliperprocedereaipiani.
Tornando ai dirigenti del servizio 3 dellARTA, nel periodo in questione, si ripete, furono XXX dal
31.12.2001 all8.1.2007, data della sua destituzione, e Salvatore XXX dalla rimozione di XXX fino ad
oltreil16.6.2009(datadelsuoultimointerrogatorio,quandoancorarivestivatalefunzione).
Quanto a XXX deve precisarsi che sebbene lo stesso abbia fornito estese e reiterate motivazioni a
giustificazione sullinconsistente operato dellufficio da lui diretto dal 2001 al 2007, la sue condotte
apparirebbero perlomeno suscettibili di un ulteriore approfondimento dindagine . Lavvenuto decorso
della prescrizione dei reati nei suoi confronti tuttavia impedisce ogni altra attivit. Se assodato il
difficile contesto da lui descritto, come daltra parte dagli altri indagati che hanno scelto di rendere
dichiarazioni,legiustificazioniaddotteinordinealmancatocompimentodeicompiticheeraobbligodel
suo ufficio portare a termine appaiono a tratti poco chiari, soprattutto con rifermento alla lunga durata
delsuoincarico.Adesempiononchiaralanecessit,inquelcontesto,degliincarichidatiadalcune
Universit siciliane per studi preliminari pure sulle modalit dei rilevamenti (e di cui pure alla riunione
perlelinneeguidadelcomprensoriodelMela).Epocorilevante,allalucedelquadrodiinadempienze
complessive, appare il dato, rimarcato tra le sue accuse, che lARPA non gli trasmetteva i rilevanti,
laddoveeglistessidichiaradiesserselipoiprocuratosenzanecessitdellARPA.
Sulla ragioni della inconsistenza delle motivazioni addotte da XXX a sua difesa e sull evidenza della
incongruit del suo operato, anche a proposito del piano di coordinamento di cui al Decreto del 9
agosto2007,edaisuoicontenutidilatoriedallaassenzadiunasuccessivaazione,sirimandaaquanto
giindettaglioosservato.
Tirando le somme dunque innanzitutto relativamente alle condotte dei dirigenti del servizio 3 e i
direttori generali del relativo Dipartimento dellAssessorato allambiente della Regione siciliana, e nei
limiti della funzione della presente ordinanza, deve concludersi che gli obblighi di azione
istituzionalmente gravanti, sugli uni e su gli altri, e le specifiche omissioni e negligenze delle condotte
di ciascuno, cos come emerse, determinanti delle omissioni degli atti di tipo tecnico attribuibili ai loro
uffici (causa del mancato risanamento dellaria nelle zone inquinate e delle sanzioni europee), li
rendonopenalmenteresponsabiliaisensidelcommaunodellart.328c.p.(piavantisiesamineranno
lecaratteristichedellafattispecieelinquadramentoinessadellecondottedegliindagati).
Ed invero sebbene detti dirigenti non fossero autori degli atti deliberativi esterni dellAssessore o del
Presidente della giunta della Regione, con cui sarebbero stati adottati i piani, il compimento dei loro
atti costituiva un anello essenziale ed anzi la conditio sine qua non per i Decreto deliberativi in
questione.Evapuntualizzatochementre i dirigenti del Servzio 3 sono individuabili come responsabili
delleomissionidicuisidiscuteinquantotecniciinvestitidiqueiparticolariadempimentieproceduredi
legge (che avrebbero portato alle deliberazioni dei piani e alla adozione delle azioni concrete), i
DIRETTORI generali del Dipartimento sono responsabili in quanto garanti dellefficienza del Settore,
con poteri di controllo e ampi poteri ed obblighi di fermo intervento, ove necessario a fronte di gravi
emergenzeedidisfunzionideiservizi,comeeranelcasoinesame.
Anche tra i direttori generali, chi ha voluto rilasciare dichiarazioni e sottoporsi ad interrogatorio, pur
dichiarandodiavereavutopienacoscienzaditalesituazionedinonrispettodegliobblighidileggeedei
rischi conseguenti, a giustificazione della violazione in cui incorsero ripetutamente (e dei rischi per la
salute della popolazione, tra laltro ripetutamente comunicati nellambito dalle varie procedure
dinfrazione),haaddottoapropriadiscolpaleresponsabilitdialtrioledifficoltdovutealdisordinedel
sistema.DirigentigeneralidelDipartimentoregionaleterritorioeambientenelcorsodellevicendedegli
inadempimenti che ci occupano furono XXX dal 12.10.2006 e fin al 25.2.2009, e prima XXX, fino al
20.6.2005 e XXX, dal 21.6.2005 al 2006. Rispetto a questi due ultimi pertanto i reati risultano
prescritti. Deve darsi pure atto della morte di XXX, avvenuta nelle more del procedimento, di cui ha
avvisatoilsuodifensoreinudienza.
Le dichiarazioni rese da XXX, osserva ancora il giudice, appaiono alquanto labili e generiche e di
sostanziale ammissione della assoluta inazione del suo dipartimento durante il suo incarico su tutte la
diverse situazioni di inadempimento degli obblighi afferenti alle azioni sullaria. Dalle espressioni di
XXX traspare un atteggiamento di scarsa valutazione degli inadempimenti cui avrebbe dovuto far
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XXX traspare un atteggiamento di scarsa valutazione degli inadempimenti cui avrebbe dovuto far
fronte,congliampistrumenti
offertigli dai suoi potere e dalla disponibilit di mezzi, che la stessa indagine rivela avere avuto a
disposizione. Lo stesso ha per di pi esternato la sua idea della estraneit degli Assessori alle
problematiche concrete del Dipartimento allambiente che egli presiedeva, rivelando al riguardo che
osserva ora il giudice non sent mai la necessit di coinvolgere assessori e presidenti della regione,
nonostante la gravit della situazione di arretratezza sui modi e sui tempi , anche al cospetto
dellEuropa, in cui versavano gli uffici di cui era responsabile (e dei rischi crescenti per la salute della
popolazione).
Tra laltro XXX ha dichiarato che effettivamente durante il suo mandato non era stata data alcuna
attuazione al d.lg 351\1999 se non in maniera limitata , con lapprovazione della valutazione
preliminare della qualit dellaria con atto del 19.12.2005 c.d. zonizzazione, e che le uniche iniziative
erano partite dal suo dipartimento, dal dottor XXX, capo del servizio 3 da gennaio 2007, autore del
famoso piano di coordinamento, confluito nel decreto dellassessore Interlandi del 9 agosto 2007. Ha
riferito inoltre che trattandosi di atti di programmazione i decreti, in base alla Bassanini, dovevano
essere firmati dallASSESSORE, anche se erano curati e predisposti in tutto e per tutto dal suo
dipartimento, ribadendo che non vi erano interventi di alcun tipo da parte dellassessore n dei
Presidenti della Regione (con cui non parl mai dei piani), e che un interessamento dellassessore vi
sarebberostatosolosesollecitatodalui,inquantocapodipartimento.XXXancorahadichiaratocheai
rilevamenti provvedeva lARPA, e che la redazione dei piani avrebbe richiesto notevole impegno e
coinvolto varie professionalit, ma non investimenti di rilevo da parte del Dipartimento. XXX a
conclusione del sue interrogatorio del 23 luglio 2009 ha notato che non gli sembrava proprio corretto
direchenonsierafattonulla,perchhaprecisatogiagennaiodel2007abbiamoiniziatoalavorare
proprio per la predisposizione del piano stesso (9 agosto 2007 ndg), che costato moltissimo lavoro
pertuttiimieicollaboratori.
Nonpossonononassociarsiaquesteespressioni,notailgiudice,limmaginedelnumerodidipendenti
assegnati al Dipartimento e delle operazioni a vuoto compiute ed alle somme non spese e perdute
(cnfr.verbalidelledichiarazionidiXXXdel29gennaioedel23luglio2009).
ManonmenorilevantidiquelledeidirigentiappaionoleresponsabilitomissivedegliexassessoriXXX
e XXX (luno assessore dallaprile del 2003 al 31agosto 2004 e laltro dal 14 agosto 2010), dal
momentochequelleatavichestasieleinefficienzediqueiservizidelloroassessoratoeranotutteben
esperimentateecheessinonebberocuradioccuparseneadottandoirimedi,cheeranoinloropotere
per rendere realmente il sistema pi efficiente, a cominciare dalle linee per la selezione dei
collaboratori.
PerquantariguardalexassessoreXXX,chericoprquellincaricodal16luglioal29dicembredel2010,
lesiguit del tempo a sua disposizione impedisce effettivamente di ravvisare in capo a lui profili di
responsabilitomissive.
XXX nel rendere dichiarazioni al PM si soffermato sui suoi sforzi per reperire i fondi per provvedere
alle centraline di rilevamento che non ebbe il tempo di assegnare in appalto, e sulla circostanza della
modificadellanormativasullaredazionedeipianiinquestioneesulpocotempoavutoadisposizione.
Ma lanalisi degli atti indica una direzione delle sue azioni non dissimile da quelle di chi lo precedette
nellintero arco di tempo che ebbe a disposizione (cnfr. anche le dichiarazioni di XXX sui Presidenti
della Regione Cuffaro e Lombardo e sugli assessori allAmbiente, secondo cui non erano affatto
partecipisullequestionidellinquinamentoedellainadempienzediquegliuffici).
XXX nel suo interrogatori del 28.2.202, ha iniziato invocando la separazione operata dalla legge del
2000 tra poteri di indirizzo e programmazione attribuiti agli Assessori dai poteri veri e propri
dell'amministrazione, spiegando che l'Assessorato aveva due direzioni, urbanistica e ambiente e gli
ufficispecialiperlaqualitdell'ariaeilrischiodalpuntodivistaambientalediSiracusaediGela(eche
che poi fu istituito quello di Milazzo), ai cui direttori lAssessore consegnava allinizio del suo mandato
unvolumeaperlarealizzazionediquestiprogrammiedeipiani,echelisiconcludevalasuaazione,
non potendo fare altro lAssessore stesso da quel momento che sollecitare l'azione amministrativa
attraverso il direttore, che non solo ha il potere di firma ma che anche ha il potere di chiamare i
responsabilidiservizioequindidaliiniziaretuttaquellaprocedurachenecessariaperlarealizzazione
di un piano del genere..Si riporta di seguito qualche altro breve stralcio di detto interrogatorio
emblematico della sostanziale accettazione anche da parte di XXX di un sistema condiviso di inerzia
congiuntadiassessori,direttoriedirigentidiservizispeciali:
Quando si parla di attivit di programmazione e di linee di indirizzo, significa anche che un piano del
genere ha un costo, giusto, anche per l'amministrazione regionale. Quindi chiaro che ... poi
l'amministrazionedevetrovarelerisorse,sipuavvaleredell'ARPA,sipuavvalereditanterealtche
gli consentono anche di potere portare avanti tutto ci. per dico esiste anche una norma che mette
fuorichiaramenteinunpercorsodiavvicinamentoaunpianocosiimportante,chiaramentemettefuori
poi le varie responsabilit. Io ritengo, lo dico, l'ho detto, appunto bisogna tener conto di questo, un
Assessorenonsipusostituire,anzisarebbecosagravissimasostituirsiall'amministrazione,perchse
no l si entrerebbe in un campo di diverso tipo. PM" ... per c' anche diciamo un intervento politico
chedices,vaiaspenderequellochecivuoleperrealizzare.,,
XXX:Certo.chenonchestiamoparlando...stiamoparlandodicosechehanno..P*M.:Eleiin
particolare...scusi,nelsuoperiododiciamocomeha
detto lei... 20032004 ..XXXX: S. PM con chi in concreto di soggetti aveva rapporti...XXX: dottore
XXXedottoreXXX.
PM.: Che erano i rispettivi capi. XXX: Infatti io in premessa l'ho detto, ho detto c' un atto di
programmazione ... chiaramente che poi bisogna mettere accanto all'atto di programmazione tutti
quegli atti necessari per fare svolgere il compito ai tecnici, chiaro. Ma nel mio periodo nessuno mai
ha chiesto nulla, anzi ero io che li inseguivo. Tra l'altro ....XXX: Ritengo che sia stato un poco ...
comedire...diinerzianelvolereportareavantialcunecose.Noiilpianoregionaledismaltimentorifiuti
l'abbiamo fatto, per esempio ... per dico ...fu approvato dalla Commissione Europea ... dico poi
magari era sbagliato, per dico nella prima fase si fecero determinate cose ... non lo so, si vede che
nonc'era.,.
P.M.: Non c'era cosa la volont? XXX: La volont...P.M.: La volont tecnica o la volont politica?
Perchquesto..XXX:Ioritengo...ioritengochenon...devodireconmoltafranchezzachenonci
sia stata una spinta forte da parte d ell'amministrazione. Chiaro che a questo accoppiamo anche le
responsabilit della politica, inutile nasconderlo ,.. no? ... forse ci ... tra tante ... tra miliardi di cose
che...edicompetenzecheunAssessoratodiqueltipoha,chiarochepusfuggireancheunacosa
cos importante, dico sfuggire tra virgolette, quindi c' una corresponsabilit sicuramente, questo con
moltasincerit,P.M.:Alei...dopodileisisonosucceduti...XXX:UnpocodiAssessori.P.M.:Unbello
pocodiassessori,XXX:CASCIO...P.M.Miparechesidimesso.Quindiecheleisappia,
per quanto a sua conoscenza, se pu essere a sua conoscenza, alcuni di questi Assessori hanno
svoltoquestastessaattivit,diciamo,di...chiamiamolasollecitazione.,,impulso?
XXX: Non lo so. PM.: Non ce n' mai stato modo di parlare, lei stato mai stato contattato da un
precedenteAssessoreoinforzadiqueste
competenzeanchecheaveva,chegiustamenteleihadescrittodi
XXX: No. No, no. Nessuno mai mi ha cercato. P.M.: Non stato mai cercato da nessuno. A questo
punto...XXX:Tral'altroiotecnico...l'unicotecniconellaGiuntadipoliticisipuimmaginare...
Deve aggiungersi da parte del giudice che la non cura o tantomeno lignoranza di un assessore
regionale, o la mancanza in lui di strumenti per districarsi nelle materie di sua competenza, non
potrebbe mai a fronte di gravi omissioni di atti dovuti, soprattutto se per ragioni di igiene e salute
pubblica,costituireunascriminante,maalcontrariounelementodimaggioreintensitdeldolo.Colui
che accetti di rivestire un ruolo di indirizzo in situazioni che richiedono lassunzione di decisioni
fondamentali su servizi decisivi per la vivibilit e la salute pubblica (come appunto un assessore
allambientedellaRegionesicilianainunasituazionididisordineamministrativoeconunterritorioda
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allambientedellaRegionesicilianainunasituazionididisordineamministrativoeconunterritorioda
governare denso di problemi ambientali, di salute e sicurezza diffusi), ove non dovesse averne le
capacitnecessariesarebbecomunquebenavvertitodeirischidellesueomissionioazioniinespertee
prive di orientamento. Ne pi e ne meno come per chi, senza averne gli strumenti (e senza che ci sia
necessit proprio di lui), voglia avventurarsi alla guida di una missione delicata e pericolosa che
coinvolgalesortidiunapopolazione,sapendodinonsaperevigilareeinterveniresulloperatodeisuoi
collaboratorieaccettandoleventualitdeidannidialtrettanteproporzionichepossonoderivarne(cnfr.
lagiurisprudenza,citataanchepiavanti,sullaresponsabilitdichiesercitalesuefunzionidelegandole
adaltriesuldologenericodellafattispeciedellart.328c.p.c.1).
Allalucediquantofinquiosservato,
sulpuntodelleresponsabilitdeisingoliindagati,puripetersiintantosenzamezziterminichegliuffici
dellaRegionesicilianaobbligatidallaleggedituttiglispecificiattiatuteladellasalutepubblicacontro
linquinamento atmosferico, di cui si detto, siano tra i diretti principali responsabili della scadente
qualit dellaria in molte zone dellisola (Assessori regionali al Territorio e Ambiente, Direttori generali
del Dipartimento Territorio e Ambiente e Responsabili del Servizio 3 Tutela dallInquinamento
AtmosfericodelmedesimodipartimentodellaRegionesiciliana),opiprecisamentecomefotografato
dagliesperticonsulentitecnicidelPMdeilivellicrescentidiinquinamentooltreilimiticonsentitidalla
legge, che da anni non smettono di registrarsi nellisola (cnfr. le parti relative delle efficaci analisi dei
CTU, nel rispondere a tutti i precisi e adeguati quesiti del PM, cnfr. anche le conclusioni della cit.
relazione)..
Non vi un atto del fascicolo delle indagini che gi da solo non riveli spaccati del coacervo di
persistentiinazioniedeformit,omissionidispecifichiobblighiodiazionigrossolanamenteinadeguate,
che sono consumati nei predetti uffici della Regione Siciliana, in uno scenario di sovrapposizioni di
contenziosi col Ministero allAmbiente e di procedure dinfrazione, che da anni continuano a fioccare
dalla Commissione europea (come messo in evidenza dalla sentenza del 19.12.12 della Comunit
europea cnfr. al riguardo pure le dichiarazioni di XXXX, XXX, XXX, e XXX) e nonostante i connessi
allarmi sanitari degli agglomerati urbani tra laltro di Palermo, Catania e Messina e dei poli industriali
nelle zone di Gela, Augusta e Milazzo (cnfr. le dettagliate analisi ed anche gli atti dei dirigenti del
settore3sutalispecificheareedellamappaturadelterritoriodellaSicilia).
E stato evidenziato che la presente indagine ha anche il merito di avere messo di fronte ad una
ampissima documentazione che consente di sostenere che a base delle condotte degli indagati con
leccezione suddetta di XXX, che non ebbe tempi tecnici per operare vi fosse una volont di non
azioneounanegligenza,chesifacevaschermodellacortinaintricataecaoticadelcontesto,adettadi
ciascuno provocato da colpe di altri o da inviluppi senza responsabili e senza vie duscita, dove le
responsabilitindividualipossonosempreappariresfumateeinafferrabili.
Inveritifattirivelatidallindaginerappresentanoloscarsointeresseevolontdirisolvereveramentei
problemidiinefficienzaesistentiinqueisettori,dimostratidaiPresidentidellaRegione,dagliassessori
e dagli stessi dirigenti, susseguitisi alla guida dellARTA, ognuno dei quali a fronte della gravit della
situazioneavrebbedovutousaremassimoimpegnoefermezza.
I criteri usati dagli assessori per la scelta dei dirigenti generali designati, a giudicare dai fatti non
sembraavesseroprivilegiatolecapacitelefficienza.Lanalisidegliattiedellereciprocheaccusedegli
indagati, rivelano condotte che comunque non contribuivano alla fuoriuscita dagli inviluppi che essi
stessi additano. Non azioni dirette a venir fuori da quellindebito sfaldamento di competenze
sulladozione dei piani, ad esempio, determinata delegando altri enti, rilevato con chiarezza assoluta
anche nelle conclusioni della relazione dei CTU . E risultano al contrario una serie di atti di nessuna
utilit e dalleffetto dilatorio rispetto ai problemi urgenti che si ponevano. Lindagine mostra che i
suddettidirigentieassessori,puravendoadisposizionemarginidiazioneelautifondiadisposizioneo
da ottenere con gli adempimenti comunitari (di cui alcuni di essi hanno pure riferito), non hanno
compiuto nei tempi utili alcuna di quelle azioni delle quali la legge non solo imponeva lobbligo ma,
come si rilevato, dettava anche dettagliatamente le modalit operative agevolandone lesecuzione
(sono interessanti al riguardo pure le annotazioni e lindice della relazione del dottor Ivo Allegrini
consulentedelPM.).
Con atteggiamento ben differente da quello dimostrato dagli assessori e responsabili degli uffici della
Regionesiciliana,quiindagati,laCommissioneeuropeaprepostaallavigilanzedellenormedeltrattato
e delle direttive da parte degli stati membri, non ha mai invece mancato di pretendere il rispetto e di
considerare non plausibili le motivazioni addotte con riferimento, per quanto qui interessa, alla Sicilia,
inconsiderazionedellallarmeperlasaluteumanacheilivelliditaluniinquinantidatroppiannipresenti
nellaria di alcune zone ed agglomerati dellisola continua a suscitare (la citata sentenza della Corte
europea del 19 dicembre 2012 ha appunto giudicato ingiustificata la mancata adozione da parte della
Regionesicilianadeipianidellariaperlesuddettezoneinquinate8,9,10,11e12Catania,Palermo,
Agrigento,SiracusaeMessina).
La materia degli obblighi di controllo e di azione al fine di ridurre e mantenere nei limiti di legge le
sostanze inquinanti come si visto complessa, ma lindagine mostra con assoluta chiarezza che i
responsabilidegliufficicompetentidellaRegionesiciliananehannosempreavutoassolutacontezzae
dominio, cos hanno sempre avuto consapevolezza dei loro correlativi obblighi. Ci reso
particolarmente evidente dalle numerose note ufficiali in atti, di cui alcuni degli stessi indagati furono
autori,incostanzadeilororispettiviincarichi(sidettodellariccaproduzionediXXXediXXX,incui
enunciano punto per tutto tutti gli obblighi e le scadenze delle diverse leggi che i loro uffici avrebbero
dovuto rispettare, e anche le note relative allannosa vicenda della mancato adozione dei piani che
dovevanoconseguireairilevamentideisuperamentiperPalermoeCataniaepoiaisuperamentinelle
altrezonepureviste,elavicendadelpianodicoordinamentodeliberatocondecretoassessorialedel
9 agosto 2007, a ridosso dellultimo termine dato dalla Commissione europea per ladozione dei piani
della direttiva comunitaria (cnfr. anche la nota di XXX del 17.3.2008 alla fine, del 15.9.2008, del
5.8.2009conmemoriaperilPMallegata).
In sintesi dunque le argomentazioni addotte dai suddetti indagati a giustificazione del loro carente
operatononappaionoallostatopotercostituisceunagiustificazionedelleomissionirilevate,coscome
ritenuto nella puntualissima analisi della Corte europea nella sentenza del 19.12.12, che ha
stigmatizzatoicomportamentidilatoridellaRegionesiciliana,ritenendogenericheepococonvincentile
giustificazioniaddottedallostatoitaliano.
Rispetto proprio ad alcune delle vaghe motivazioni addotte da taluni degli indagati, come nel caso di
XXXoXXXeXXX,sullacomplessitdellimpegnochelapredisposizionedeipianidellariarichiedeva
e sulle difficolt di comunicazione tra settori, sembrano calzare le osservazioni logicamente rigorose,
con cui la citata sentenza del 19.12.12 la Corte europea (nel respingere le giustificazione dello stato
italiano sulla mancato rispetto delle direttive sul PM 10, secondo cui la pretesa di adeguamento alla
normativa europea avrebbe comportato per i cittadini italiani violazioni delle libert costituzionali di
movimento e sacrifici economici impossibili) ne ha stigmatizzato la pretestuosit e linconsistenza,
rilevando in particolare che se esistono cause di forza maggiore si devono affrontare entro termini
sufficienti e che comunque la forza maggiore nel caso dellItalia non era ravviabile poich le
prospettazione addotte a sostegno erano troppo generiche e poco convincenti (vedi motivazioni della
sentenza e in particolare paragrafi "64 e 65 In ogni caso, uno Stato membro che si trovi a dover far
fronte a difficolt momentaneamente insormontabili che gli impediscono di conformarsi agli obblighi
derivanti dal diritto dellUnione pu appellarsi a una situazione di fORZa mAggiore solo per il periodo
necessario a porre rimedio a tali difficolt (v., in tal senso, sentenza del 13 dicembre 2001,
Commissione/Francia, C1/00, Racc. pag. I9989, punto 131). "65Invece, nel caso di specie, gli
argomenti addotti dalla Repubblica italiana sono troppo generici e imprecisi per poter configurare un
casodiforzamaggiorechegiustifichiilmancatorispettodeivalorilimiteapplicabilialleconcentrazioni
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casodiforzamaggiorechegiustifichiilmancatorispettodeivalorilimiteapplicabilialleconcentrazioni
diPM10nelle55zoneeagglomeratiitalianiconsideratidallaCommissione").
Rifiutodiattidufficio,art.328commaprimoc.p..
Le omissioni responsabili specificamente attribuibili a ciascuno dei suddetti indagati, nei contesti pure
messi in luce della vicenda esaminata, consentono(con lunica eccezione delex assessore XXX per il
troppo breve periodo del suo mandato), di ravvisarvi gli estremi della fattispecie del rifiuto di atti
dufficio,coscomedisciplinataalcommaprimodellart.328c.p.,avendocostoroinqualitdipubblici
ufficiali preposti, in breve, a specifici adempimenti di cui allesaminata disciplina sullinquinamento
dellaria a tutela della salute pubblica, omesso di compiere atti del loro ufficio, cui erano oltretutto
obbligati a provvedere con urgenza anche a causa dei ripetuti sforamenti dei limiti consentiti dalle
normative.
In primo luogo, se la disciplina primaria e secondaria sulla qualit dellaria e i correlativi specifici
obblighi di intervento, previsti fin nei dettagli per le amministrazione designate (leggi quadro e decreti
attuativipredisposizionediretidimonitoraggioediazioniprogrammaticheeconcretediinterventoper
la riqualificazione dellaria), hanno come finalit espressamente dichiarata fin nei loro titoli, la tutela
della salute umana, non ve dubbio che le omissioni degli interventi dettati da tale disciplina, in
presenzadideterminatecondizionidaessapuredescritte(situazionipresuppostedunqueexlegecome
di allarme per la salute pubblica es. sforamenti dei limiti minimi e massimi consentiti), ove
ingiustificate, configurano in capo ai pubblici ufficiali responsabili gli estremi del reato di rifiuto di atti
dufficio,aisensidellart.328c.p..
Il primo comma dellart. 328 c.p. descrive infatti, come anche da giurisprudenza pacifica, un reato di
pericolo e non di danno : dal punto di vista oggettivo la condotta incriminata si realizza in presenza
della situazione di rischio per la salute pubblica, che impone lintervento, e dellomissione della
condottachesarebbestatafunzionalealleliminazioneoallariduzioneditalerischio.
Insostanzaperritenerelasussistenzadellelementooggettivodelreatononsarnecessarialaprovadi
unnessocausaletralomissioneeundannoeffettivo,malaviolazionediunobbligodazionedaparte
del pubblico ufficiale competente, in presenza di una situazione che reclamava un suo intervento
perchrischiosaperlasalutepubblica.
La fattispecie del rifiuto configurabile non necessariamente in presenza di una richiesta in
ottemperataditaluno,matuttelevoltechesussistaunaurgenzasostanzialedellatto,resaevidenteda
fatti oggettivi posti allattenzione dellagente obbligato ad intervenire, di modo che linerzia assuma le
fattezze del rifiuto (Cass. 11.5. 98 Buzzanca ced 210497, ove si parla di emergenza di natura
oggettiva,edancheCass.8.3.2005).
Anche la dottrina in materia di ambiente ritiene penalmente rilevante lomissione della p.a. in materia
disuperamentodeilimitiprecisidallaleggeintemadiinquinamentoatmosferico.Allostessomodola
Cassazione che ha ritenuto che lomesso intervento dellassessore in materia di acque dovuto alla
disattivazionedeldepuratorecomunaleintegrailreatodiomissionediattidufficiovistoilpoteredovere
disorveglianzaelasuainosservanza(CASS.23.1.88Egidi,ced177461Cass.2.10.85Puccini,Cass.
15.3.94Belloniced196813).
VuoleosservarsicheilcasodispecierendepalesecheinmateriadiOBBLIGHIamministrativiafferenti
allaqualitdellarialaminuziosaformulazioneelatipizzazionedapartedellegislatoredegliobblighi
specifici di cui presuppone la necessit per la tutela della salute pubblica (che vanno dagli obblighi di
monitoraggio degli inquinanti, conformemente alle modalit e criteri ammessi, agli obblighi di
zonizzazione e pianificazione degli interventi a quelli di adozione ed attuazione di misure concrete di
intervento sulle fonti inquinanti) comporta limmediata individuazione delle condotte omissive dei
soggettiinvestiti,almenodalpuntodivistooggettivo.
Nella fattispecie sono state rilevate superamenti sistematici e a volte anche gravissimi dei limiti della
omissione e specifiche trasgressioni e sistematiche anche di altri aspetti della normativa europea e
nazionalesullaqualitdellaria,dapartediAssessori(cheavevanoildoveredirendersicompetentied
avvertiti delle problematiche esistenti e di avvalersi di dirigenti adeguatamente selezionati secondo
criteri congrui, e di vigilare sul metodo e sui risultati del loro operato ed eventualmente di agire per
trovarelesoluzionipiadeguate)didirigentididipartimento(cheavevanolobbligodirazionalizzarele
modalit delloperare dei settori affidati ai loro poteri con azioni congrue) e di dirigenti dei servizi
dedicati (che avevano il dovere di studiare e mettere a punto e proporre i migliori sistemi per il
raggiungimento degli obiettivi di legge e per la tutela della salute della popolazione dalle aree
interessateallinquinamento,ediporreinesseretutteleprocedurepersuperaregliinghippierisolverei
problemi presenti di mal funzionamento dei settori, anche attraverso conferenze di servizio anche con
altrisettoriedenti,confinalitrisolutiveedeliberative).
Al riguardo va ancora rilevato che la fattispecie di cui allart. 328 comma primo c.p. richiede per
giurisprudenza e dottrina incontrastate un dolo generico, vale a dire la consapevolezza della presenza
dellasituazionedifattocheimponevauninterventoelaliberasceltadinonintervenireadeguatamente,
nellaconsapevolezzadicontravvenireadunobbligogiuridicodiintervento,dettatoatuteladellasalute
pubblica dellordine pubblico o di ragioni di giustizia, senza che rilevi la volont del soggetto che era
tenutoaprovvederedirettaaottenereilrisultatodannosodellomissione.
Sullaratiolegisstatoevidenziatocheconlariformadel90dellart.328c.p.illegislatorelimitandola
rilevanza penale solo ad alcune aree dellazione amministrativa ha mostrato di porre in primo piano la
salvaguardia di interessi generali di intangibile importanza piuttosto che linteresse laspetto formale
della fedelt ai suoi compiti del pubblico funzionario. La specifica funzione di tutela dellart. 328 va
dunque ricostruita alla luce delle specifiche esigenze di tutele collettive che reclamano lintervento
indefettibiledelpubblicofunzionarioinsettoriincuiallap.a.affidatoilcontrollodellefontidipericolo
che possono incombere su preminenti interessi collettivi. Beni rispetto ai quali il p.u. assume una
posizionedigaranzia,inforzadeisuoipoteridiinterventoedellaposizionedifatto,assuntainforzadi
questi,disoggettoingradodiporreinessereazioniconcrete,ancheautoritative,valideafronteggiare
datesituazionidirischioperbenidellavitadiprimariaimportanza.
La dottrina specialistica tradizionalmente rileva che le norme che riguarda i limiti dellinquinamento
dellaria e le regole del suo governo sono norme che interessano lo studio del diritto penale,
rappresentando la fonte di obblighi a carico della pubblica amministrazione in funzione di garantire le
migliori condizioni per la prevenzione della salute umana , il disprezzo delle quali potrebbe essere
evidentementerilevantecomerifiutodiattidiufficioaisensidelcommaIdellart.328c.p..
Sugli stessi principi espressi da sempre dalla giurisprudenza di legittimit, appare emblematica e
perfettamente pertinente al caso di specie la sentenza della Cassazione del 12.2.2009 Sez. VI n.
12147,che,propriointemadiinquinamentoambientale,ravvisanelleomissionidelsindaco,afrontedi
situazioni potenzialmente pregiudizievoli, il reato di cui allart. 328 c.p., definendo la fattispecie come
reatodimeropericolo:integrailreatodirifiutodiattid'ufficioaisensidelcommaprimodellart.328
c.p., la condotta del sindaco di un comune il quale a fronte di una situazione potenzialmente
pregiudizievoleperl'igieneelasalutepubblicaacausadell'assenzadeirequisitiprevistiperlapotabilit
dell'acquaerogataperilconsumodirettiva CEE 98/83 sulla qualit delle acque destinate al consumo
umanoomettadiadottareiprovvedimenti idonei ad eliminare il rischio dei superamenti dei parametri
stabiliti dalla legislazione speciale in materia.. Il reato di cui all'art. 328 c.p., comma 1 un reato di
pericolo,chesiperfezionaogniqualvoltavengadenegatounattononritardabile,incidentesubenidi
valore primario tutelati dall'ordinamento, indipendentemente dal nocumento che in concreto possa
derivarneCass.Sez.6,1992008n.38386Cass.Sez.VI,4.7.2006n.34066.Lamancanzadiuna
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derivarneCass.Sez.6,1992008n.38386Cass.Sez.VI,4.7.2006n.34066.Lamancanzadiuna
concreta pericolosit delle acque, risultante dall'accertamento ex post compiuto dal perito, non vale di
persadeliderelapotenzialepericolositdellestesseacque,rivelatadairisultatidelleanalisiall'epoca
compiute, e il conseguente dovere, per le autorit preposte per legge alla tutela della salute pubblica,
di intervenire senza ritardo e in modo adeguato onde rimuovere le cause dell'inquinamento (v. inoltre
Cass.VI13519del29/01/2009Rv.243684Ildelittodiomissionediattid'ufficiounreatodipericolo
lacuiprevisionesanzionailrifiutonongidiunattourgente,bensdiunattodovutochedeveessere
compiutosenzaritardo,ossiacontempestivit,inmododaconseguireglieffetticheglisonopropriin
relazione al bene oggetto di tutela in fattispecie relativa alla mancata adozione di un'ordinanza
sindacale di sgombero di una palazzina priva del certificato di abitabilit e con gravi carenze igienico
sanitarie dovute alla mancata autorizzazione del sistema di smaltimento dei reflui Sez. 3, E
interessanteancheperleanalogiecheilcasocheesaminapuavereconlecondotteomissivediuna
p.a.deputataagliinterventisullinquinamentolaSentenzaCass.VIn.422del03/12/1999:inmateria
dituteladall'inquinamentoladelegadifunzioni,perpotereagirequalescriminantedellaresponsabilit
penale,deveessereaccompagnatadalleseguenticondizioni:a)lanaturaformaleedespressa,ovvero
unadelegascrittab)lanaturanonoccasionale,mastrutturale,nelsensodellaconformitallenorme
statuariepreviaadozionesecondoleprocedureedapartedegliorganicompetentic)laspecificit,nel
senso di un puntuale contenuto d) la pubblicit e)l'effettivo trasferimento di poteri decisionali in capo
al delegato, con la attribuzione di una completa autonomia di gestione e con piena e completa
disponibilit economica f) le dimensioni dell'impresa, tali da giustificare la necessit di decentrare
compiti e responsabilit g) la capacit ed idoneit tecnica del soggetto delegato h) l'insussistenza di
una richiesta di intervento da parte del delegato i) la mancata conoscenza della negligenza o
sopravvenuta inidoneit del delegato l) che l' inquinamento non derivi da cause strutturali dovute ad
omissionidisceltegeneralim)lanaturaeccezionaledelladelegaelanecessitdiunaprovarigorosa
dellaosservanzadituttelecondizionidilegge
EancoraCASS.III17.1.2012,MiottiNeireatidipericolol'offesaalbenegiuridicoprotettoconsistein
un nocumento potenziale dello stesso, che viene soltanto minacciato, e come evidenziato da
autorevole dottrina pu parlarsi di "pericolo" quando, secondo un giudizio ex ante e secondo la
migliore scienza ed esperienza, appare probabile che dalla condotta consegua l'evento lesivo. In
conformitallafunzionepreventivadeireatidipericolo,pertantoessenzialechelavalutazionedebba
essereretrocessaalmomentodellacondottagiudizioprognosticoexante).
Art.328c.p.inmateriadiinquinamentodellaria
Nota il giudice che in materia di aria, proprio la non materiale percettibilit visiva dei rapporti tra il
superamento di certi limiti dello smog e gli effetti sulla salute uniti ad una limitata informazione porta
consunadiffusascarsapercezionesocialedellagravitditalefenomenoelapossibilitdiingenerare
confusione,comodemanipolazioniedequivoci,chepossonoportareanegarelastessaesistenzadegli
obblighi giuridici di agire, dettati dalla disciplina del settore, e le omissioni, sia pure a volte evidenti,
della pubbliche amministrazioni competenti (cnfr. ad es. i brevi cenni fatti allinizio sulle
schematizzazioni degli specialistiche circa le modalit di incidenza delle diverse sostanze inquinanti
dellariasullasalutedelluomo).
Edinveroinuncontestodiinformazioneapprossimativaedidisattenzioneperlequestioniambientali,
fin tanto che essi restano non immediatamente visibili, la comprensione dei nessi tra inquinamento e
pericoli per la salute rimane appannaggio di una cerchia di specialisti medici, epidemiologi, biologi e
chimicieoperatorideldirittopiaccorti,nonostantedagliannitrentarigorosistudidisettorerilevinole
evidenze di dette relazioni e continuino incessantemente con lavanzare delle tecnologie a riceverne
conferme (vedi studio citato EPIAIR e dichiarazioni del OMS negli atti del fascicolo del Pubblico
Ministero).
E gi stato sottolineato che proprio questa caratteristica di invisibilit degli effetti deleteri dei
contaminantidellariasullasalutedellapopolazione,elatendenzaaeludereiproblemidelfenomeno,
la ragione per cui il legislatore pone al centro degli obblighi delle p.a. designate gli obblighi di
informazionealpubblicodellerilevazioniedeglisformantidellesostanzerispettoailimiticonsentiti.
Art.328c.p.ediscrezionalitamministrativa
Lanaturadiscrezionalediunattoamministrativonondipersediostacoloalsuosindacatodaparte
di un giudice ordinario, anche penale, soprattutto quanto la discrezionalit riguardi solo il contenuto e
non l'an dell'azione , quando cio l'adozione di un atto discrezionale sia obbligatoria, come
evidentementeneicasiincuil'urgentenecessitdiinterventoconattidiautoritriguardilasalute.Un
giudice in sostanza non potr mai sottrarsi all'esercizio di un controllo (oltre che sulla conformit
dell'atto alla legge) afferente ai profili visibili di logica intrinseca ed estrinseca dell'atto, ai fini ad
esempio di valutarne la strumentalizzazione distorta (l'eccesso di potere che potrebbe addirittura
travalicare nella assenza dello stesso). Va sempre in breve esercitato da parte del giudice investito di
una vicenda, che passi attraverso provvedimenti amministrativi discrezionali, un controllo, che pu
definirsi di legalit dell'atto discrezionale, condotto in modo da non invadere alcun ambito del potere
amministrativoechefarsalvoilprincipiodellasuddivisionedeipoteri.Dettocontrollo,siripete,deve
ciolimitarsiadunavalutazionedellalogicitecongruenzaintrinsecaedestrinsecadell'atto,inbasea
quelleregoleimprescindibilidigeneraleragionevolezzaelogicit,chedevonosorreggerequalsiasiatto
delle autorit (tanto che la stessa Corte costituzionale adotta nel sindacato sulla legge il principio
costituzionale di ragionevolezza). Nell'ambito di detto tipo di valutazione potranno ravvisarsi indici di
vizi ed incongruenze logiche ad esempio nella contraddittoriet intrinseca di parti della motivazione
dell'attoamministrativo,nellapaleseincongruenzatradiversemisuredisposteconlostessoatto,nella
assoluta inefficacia tecnica della misura adottata con l'atto rispetto al problema, nella irragionevolezza
della scelta rispetto a parametri tecnici comprovati all'entit della situazione di fatto da risolvere, nel
paleseedimmotivatoscostamentodaregoletecnicherivelatesivalidegiadottatedallostessoufficio,
nellacontraddittoriettralemotivazionidiatticonsecutivieconnessiinpartiessenziali,ecosvia).
Correttamente questo genere di sindacato del giudice penale sugli atti discrezionali
dell'amministrazione viene condotta preliminarmente e senza la pretesa di soprapporre una sua
soluzionedimerito(traletantepossibili)suquellechecompetonoesclusivamenteall'amministrazione.
Unsindacatointalmodolimitatoeviterunasostituzionedelgiudiceallaamministrazionenell'esercizio
deisuoipoteriel'invasionedellasuasferadipotere.
Unadiversainterpretazionedellanormaincommento,menoattentaallasuaratioedaipregnantivalori
costituzionale che intende tutelare, in situazioni di grave negligenza di un potere amministrativo,
camuffata sotto la forma di un atto amministrativo, ma pur inesistente nei contenuti e negli effetti,
lascerebbesprovvistidiognipresidiopenalisticosettoridirilevanzacostituzionaleprimariacomequello
dellenormativecheriguardanolasalutepubblica.
CONCLUSIONI
InultimaanalisilarchiviazionevadispostainordinealcapoB,relativoallacontravvenzioneexart.674
c.p., per tutti gli indagati, essendo trascorso il termine di prescrizione. Per le ragioni diverse gi per
ciascunoapprofondite,larchiviazionevapoidispostaneiconfrontidiXXX,XXX,XXX,XXXeXXX.
Invece,perimotividiffusamentemessiinlucelarichiestavarigettatainordinealcapoAneiconfronti
diXXX,XXXeXXXevapertantoordinatoalPMdiformularelimputazioneneiconfrontideipredetti
relativamentealreatodicuiallart.328commaprimoc.p.,coscomegirubricato(masiintendeconi
necessari adattamenti) nei confronti degli altri originari coindagati (a giudizio, ex presidenti della
Regioneedassessori,Cuffaro,Lombardo,Interlandiedaltri).
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Taliresponsabilitsonoravvisabiliinaltritermininonperilsolofattochecostoroassessoriedirettori
generali del dipartimento Ambiente e dirigenti preposti al Servizio 3 tutela dallinquinamento dello
stesso Dipartimento, che si sono susseguiti nel tempo rivestissero le funzioni che li obbligavano alla
vigilanza, alla predisposizione e allattuazione dei provvedimenti e delle azioni preliminari fissate dalla
legge, ma per non avere agito o per avere posto in essere azioni del tutto incongrue, inadeguate ed
elusive degli obblighi diretti alla predisposizione delle misure e dei rilevamenti necessari alle
comunicazioni (anche al Ministero, oltre che al pubblico) e alle azioni concrete per garantire la qualit
dellaria, secondo i parametri di legge. E soprattutto per non avere posto in essere azioni realmente
dirette a sbloccare gli inviluppi di competenze e di inconcludenza da essi stessi additata e a volte
provocatiodeliberatamentemantenuti(daalcunidiessievidenziatiancheinnoteinviateduranteiloro
mandati).LeanalisielevalutazionitecnichedeiconsulentidelPM,altamentedocumentate,scevresi
ripete da ogni pregiudizio ideologico e al contrario molto concrete, mettono a nudo le strette
correlazioni che esistono tra i livelli dellinquinamento atmosferico delle suddette aree del territorio
siciliano e le inefficienze e le omissioni specifiche dei responsabili della amministrazione regionale,
detentorideipoteriamministratividiinterventoinmateriaediunaseriedistrumentiattiadottenereil
risultatielledeliberazionirichiestedallalegge.
Con altrettanta concretezza le medesime omissioni degli obblighi delle direttive europee gravanti sulla
Regionesicilianasonorilevatenelladecisionedel1febbraio2010dellaCommissioneeuropea(allegata
alla relazione Sanna, Stoli, Felici), che rappresenta punto per punto i mancati interventi rispetto alle
zone inquinate della Sicilia e la genericit e scarsa congruenza delle giustificazioni addotte negli atti
relativi.
Materia di detti poteri infatti il governo delle fonti di emissione inquinanti, attraverso misure che
vannopreseconprovvedimentiespressionedipotestamministrativeesercitatenelrispettodellalegge
edelfinedisalvaguardiadellasalutepubblica,attichecometaliquindiincidonounilateralmentenella
sferadeidestinatari.Interminidifattosivistocheipianieleattuazioniomesseriguardanolemisure
da attuare a salvaguardia delle popolazioni delle aree metropolitane inquinate e dei poli industriali pi
inquinatidellisola.
Listruttiva decisione della Commissione europea del 1 febbraio 2010, esamina il caso Sicilia,
riportandoecommentandoidatifornitidallaRegioneSicilia,citataalparagrafon.26dellasentenza
menzionata della Corte di Giustizia europea del 19.12.12, che ha condannato lItalia per la violazione
dellenormativesulPM10inordineallozolfoealtresostanze.Malerelazionideiconsulentinonsono
gliuniciattichedocumentanolesuddetteomissioni,poichnonviunsoloattodellindaginechenon
rappresenti con estrema chiarezza le sistematiche violazione degli obblighi dazione a tutela della
qualit dellaria da parte dei responsabili degli uffici della Regione Siciliana come di altre
amministrazioni locali investiti di volta in volta della loro applicazione. Gli stessi atti mostrano anche
lassenza, al di la degli annunci e della predisposizione di tavoli tecnici (che si concludevano senza
deliberazioni che attuassero realmente gli obblighi imposti dalla legge) di un progetto presso gli uffici
dellARTAperilrecuperodelrispettoditalinormativeedellatuteladellasalutepubblica.
Appare pertinente a questo riguardo rilevare che infatti dopo tale condanna del 2012 (che ha
confermato il mancato rispetto nel 2006 e nel 2007 dei limiti di PM10 in 55 zone), la Commissione
Europeaharespintolarichiestaitalianachechiedevadiavereulterioretempoperintervenireinalcune
areeinquinate,tracuilaSicilia.Lanuovaproceduradiinfrazionerisultaapertanelluglio2014sempre
per il superamento dei limiti delle polveri sottili in 19 "zone e agglomerati" di dieci Regioni, tra cui la
SICILIA (Veneto, Lombardia, Toscana, Marche, Lazio, Puglia, Sicilia, Molise, Campania e Umbria
dopo la messa in mora a cui le autorit italiane dovevano rispondere, fornendo chiarimenti entro fine
ottobre2014.Selarispostanondovesseessereritenutasoddisfacente,laCommissioneeuropeapotr
passareallasecondafasedellaproceduraattraversounpareremotivatoincuiinviterl'Italiaamettersi
inregolaalpiprestoconlenormesullaqualitdell'arial'esamedeivaloridipolverisottilihamostrato
che in 13 di queste 55 aeree i valori massimi sono stati continuamente superati anche nel periodo
20082012. Per questo motivo la Commissione europea ha deciso di avviare tale nuova procedura
d'infrazione).
ConriferimentoallaSicilia,tralevicendegirilevate
(ealtredocumentateinatti)costituisconofulgidiesempidellanoncasualitditalesistemadiomissioni
lastessanonpredisposizioneeattuazionedeipianidellaria,chehacontribuitoadinceppareperlunghi
anni il corso delle citate procedure dinfrazione una conclusasi con la citata sentenza di condanna
dellItalia del 19.12.12, che si va ad incrociare con il peculiare caso del piano c.d. di coordinamento
deliberatocondecretoassessorialedel9agostodel2007(stilatointuttafrettaperevitarelaprocedura
dinfrazione,marivelatosinientaffattoconformeallaleggeedinessunavaliditepalesementeelusivo
deitempiedelleazionidovuteeprivodelleindicazioni,chesiapuresuccessivamenteavrebberopotuto
contribuireavarareipianivolutidallalegge),elavicendadelladismissionedicentralinedirilevamento
dello smog in alcune citt, tra cui Palermo citt tra le pi inquinate pur in assenza di poli industriali
affidate prima dallARPA passate poi allAMIA, travolte dal noto dissesto della ex municipalizzata
(come dichiarato agli investigatori dalling. Capilli dellARPA la dismissione delle centraline a giudizio
dei CTU ha comportato un rischio ambientale incontrollato v. primo parte delle conclusioni della
relazione dei CTU e le chiare dichiarazioni delling. Capilli dellARPA rese il 18 novembre 2010 ai
carabinieri del NOE, allegate alla CTU e di cui pure al primo capitolo della sessa relazione dei dottori
Sanna,StolieFelici).
PQM
Vistolart.409c.p.p.
Ordina larchiviazione in ordine al capo B (art. 674 c.p.) per tutti gli indagati, essendosi prescritto il
reato. Ordina altres larchiviazione nei confronti di XXX, XXX, XXX, XXX e XXX, per le distinte
ragioniprescrizioneealtredicuiinmotivazione,ancherelativamentealcapoAart.328c.p.).
Rigetta la richiesta di archiviazione, disponendo che nel termine di dieci giorni il PM formuli
limputazioneneiconfrontidiXXX,XXXeXXX,relativamentealreatodicuiallart.328commaprimo
c.p.,coscomegiformulataneiconfrontideglialtrioriginaricoindagati(expresidentidellaRegionee
assessori allambiente) nel medesimo procedimento, con i necessari adattamenti cui provveder il
pubblicoministero.
SinotifichiancheallepartioffesegiidentificatenellaRegionesiciliana,Ministero
dellambiente,WWFItalia,LegambientesedediPalermo.
Palermo12novembre2014IlGiudice
dott.ssaMarinaPetruzzella
20/21

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