ORGENES DEL CONCEPTO DE ORDEN PBLICO EN ESPAA:

SU NACIMIENTO EN UN MARCO JURISDICCIONAL1

FRANOIS GODICHEAU
Universidad Bordeaux-Montaigne, Institut Universitaire de France
fgodicheau@u-bordeaux3.fr

Resumen: La asociacin de las dos palabras orden y pblico, pertenecientes al

vocabulario de la ciencia de la polica y referida directamente a los lugares de
pblica concurrencia de las ciudades, conoci a finales del siglo XVIII una
importante evolucin. Esta dependi a su vez de la del vocablo polica y del empuje
de una concepcin moderna de lo pblico que afirmaba la existencia de un espacio
de carcter extensivo e igualitario. Esta afirmacin se haca contra el contexto de la
cultura jurisdiccional que organizaba las relaciones entre los sujetos, las
comunidades y el poder poltico. La promocin de una concepcin nueva del poder
poltico, de las leyes y de cmo deben aplicarse, que dara al orden pblico su
carcter de clasula de habilitacin de la fuerza del ejecutivo, encontr tambin en la
nocin de anarqua un punto de apoyo interesante: la anarqua feudal pas a
simbolizar todos los defectos imputados al orden jurisdiccional. Sin embargo, las
luchas polticas y movilizaciones sociales que marcaron la Revolucin francesa
impulsaron otro significado para este trmino, el de un peligro de caos ya no en el
terreno normativo sino en el social, a modo de insulto dirigido a los jacobinos y a
todos los defensores de la plebe, sentido ste que se iba a consolidar en Espaa
durante el medio siglo siguiente.
Palabras clave: Orden pblico; anarqua; polica; Estado; revolucin; cultura
jurisdiccional

Abstract: The combination of the two words public and order in the vocabulary of science of
police, referred to public places in town, was affected by important changes at the end of 18th
century. These changes came from the proper evolution of the word police and the progress of a
modern conception of the public which was an assertion of the existence of an extensive and
egalitarian public space. This assertion was made against the background of a juridictional culture
which organized the relations between subjects, communities and political power. The promotion of

Este artculo es parte del resultado de una investigacin desarrollada en el marco de un proyecto
sobre metforas y vnculo social, que une el grupo de historia de los conceptos de Bilbao y el
grupo de investigacin de la Universidad de Burdeos, al cual pertenezco, proyecto que cuenta
con financiacin por parte del Gobierno de Euskadi y de la Region Aquitaine. Esta investigacin
ha podido ser llevada a cabo gracias a los fondos del Institut Universitaire de France. Quiero dar
las gracias a los profesores Daro Barriera y Manel Risques por su lectura y sugerencias.

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a new concept of political power, and of the law and its enforcement that would give to the notion
of public order its dimension as enabling the executive power would grow in strength with the
notion of anarchy: feudal anarchy rapidly simbolized all the faults attributed to the juridictional
order. Nevertheless, the political struggles and social mobilisations in the wake of the French
Revolution would add a new meaning to this word: the hazard of chaos, understood not in its
normative but rather in its social dimension, which was used to insult Jacobins and any advocates of
the plebs. This meaning would be stabilized during the first part of XIX century.

Keywords: Public order; anarchy, police; State; revolution; juridictional culture

El orden pblico puede ser tema de estudio por parte de los historiadores, y
objeto de anlisis por parte de juristas y cientficos sociales; pero en cuanto que
nocin, parece haber escapado de momento a una historizacin sistemtica. No se
trata en este artculo de hacer la genealoga del concepto de orden pblico ya que,
aparte de lo desaconsejable que resultara semejante enfoque por su carcter
teleolgico, a imagen de muchas genealogas del Estado que adoptan la perspectiva
de lo-que-acab-por-suceder, sera ms que complicado llegar a una definicin
estable por las caractersticas particulares de esta nocin 2. Por una parte, el orden
pblico comparte con el Estado esa tendencia a la naturalizacin, a convertirse tanto
en un deber-ser como en una cosa. En una de las escasas reflexiones tericas existentes
sobre el concepto de orden pblico en el marco francs, partiendo del carcter
permanentemente cambiante de su contenido en funcin de la capacidad arbitraria
del poder ejecutivo, desde el ministro del Interior hasta el simple polica, para
apreciar situaciones de orden y desorden, se ha propuesto que sea designada como
nocin funcional, que no conceptual 3.
Sin basar nuestra investigacin sobre una lectura al pie de la letra de la
funcin, y teniendo en cuenta tanto el carcter no diacrnico de ese trabajo de teora
del derecho como las prevenciones contra toda actitud teleolgica, quizs podamos

GARRIGA, Carlos: Orden jurdico y poder poltico en el Antiguo Rgimen, Istor. Revista de historia
internacional, 16 (marzo 2004), pp. 13-44.
PELIEU, Isabelle: Essai de rflexion sur la notion dordre public, en MAZERES, Jean Arnaud
(dir.): DEA de droit public fondamental, Toulouse, Universit Toulouse I, 2000.

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sacar de ah dos ideas que nos servirn como orientaciones. Primero, optamos por
descartar toda homologa del orden pblico de un pas a otro: los significados y los
lugares ocupados por el orden pblico en la historia reciente de Espaa no tienen por
qu ser parecidos al caso francs, o ingls, o italiano. Esta posicin de principio
puede verse reforzada por la consideracin de la presencia de la expresin en
mltiples situaciones de mxima tensin o conflicto en los dos ltimos siglos de la
vida poltica espaola. Segundo, recordando que la pluralidad de contenidos en un
concepto es lo ms comn, debemos considerar las diferentes interpretaciones
posibles, las cuales nos remiten a configuraciones semnticas basadas en
oposiciones, proximidades, solapamientos y traducciones de elementos discursivos.
En esta primera aproximacin a la gnesis del concepto de orden pblico, nos
limitaremos a la primera etapa, a partir de la Ilustracin y hasta las Cortes de Cdiz,
y abordaremos el estudio a partir de la tensin con el concepto de anarqua, cuya
resignificacin durante el mismo perodo ofrece un punto de apoyo para afirmar que
orden pblico es un concepto central de la concepcin moderna del Estado,. De
hecho, los dos trminos comparten, en la historiografa de la Espaa contempornea,
la misma naturalizacin 4. Se podran traer a colacin otros elementos discursivos, en
particular los vnculos sociales y la guerra civil, pero las dimensiones de este
trabajo nos obligan a no incorporarlo sistemticamente aunque s los encontraremos
por el camino.

Aunque en el centro de un anlisis diacrnico de las relaciones entre constitucin y militarismo

como es el libro de Manuel BALLBE (Orden pblico y militarismo en la Espaa constitucional (1812-1983),
Madrid, Alianza, 1983), el orden pblico aparece como una expresin sin historia. Posteriomente,
los dos recientes volmenes escritos por Eduardo GONZALEZ CALLEJA (La razn de la fuerza. Orden
pblico, subversin y violencia poltica en la Espaa de la Restauracin (1875-1917), Madrid, CSIC, 1998, y El
Mauser y el sufragio. Orden pblico, subversin y violencia poltica en la crisis de la Restauracin (1917-1931),
Madrid, CSIC, 1999) arrancan en un momento en que las bases de la comprensin espaola de la
expresin han sido ya sentadas, aunque es cierto que las prcticas desarrolladas durante la
Restauracin no dejan de modificar sustancialmente el panorama. Sin embargo, el autor no
dedica especial esfuerzo a rastrear la evolucin de los significados del vocablo. En cuanto a la
anarqua, las muy abundantes bibliografas, tanto de signo libertario como de orientaciones
contrarias, han acumulado ms de un siglo de naturalizacin cuando en realidad, incluso a
principios de la dcada de 1890, el significado de la palabra anarquista no estaba nada claro a
pesar de veinte aos de reivindicacin del calificativo por parte de grupos y organizaciones. Ver
tambin GODICHEAU, Franois: El anarquista: la construccin social del enemigo de la sociedad,
en PEREZ LEDESMA, Manuel (coord.), Palabras de modernidad en la pennsula ibrica, Madrid, Alianza
Editorial, 2012, pp. 191-217.

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Hasta las Cortes de Cdiz, el contexto del empleo, muy poco frecuente, de la
expresin orden pblico, es el de un orden jurisdiccional, aunque la sensibilidad y
la reflexin sobre lo que se lleg a llamar ciencia de la polica contemplase una
organizacin ms sistemtica del asunto para la res pblica. El nacimiento del orden
pblico como categora poltica y jurdica es contemporneo a una intensificacin
del uso del vocablo anarqua, cuyo uso se dispara desde el comienzo de la
Revolucin francesa.

El orden pblico en el vocabulario poltico ilustrado de la polica

En la dcada de 1780, se multiplica la asociacin de las palabras orden y
pblico, pero con un uso bastante flexible, poco definido y en competicin con
tranquilidad pblica y sosiego pblico, dos trminos que dominan en la
Pragmtica Sancin de 17 de abril de 1774, identificada por Antonio Ferrer del Ro en
1856 como la primera ley de orden pblico segn el lenguaje de ahora 5.
El rastreo de los empleos de la expresin en documentos impresos da como
resultado una antecedencia del uso en la monarqua francesa respecto a la espaola.
La hiptesis es entonces la de una transferencia de este trmino, perteneciente al
vocabulario poltico de los borbones, de un pas al otro. En efecto, en el Trait de Police
de Nicolas Delamare, fechado en 1705, se encuentra varias veces el orden pblico,
en particular en el Libro I, Ttulo IV, Captulo VI, titulado Etablissement de
nouveaux Officiers auprs des Magistrats des Provinces. Distribution de ces
Officiers dans les quartiers des Villes, pour y maintenir lordre public. Importance de
cet employ. Qualitez de ceux qui le devoient remplir. Luego, se encuentra en varios
otros escritos de la primera mitad del siglo XVIII que tratan de polica urbana 6.
Como ya se sabe, los tratados franceses sobre la materia, igual que los alemanes,

BALLBE, Manuel: Orden pblico y militarismo, p. 26. La pragmtica en Novsima Recopilacin, Libro XII,
tt. XI, Ley V. Pragmtica por la cual se prescribe el orden con que se ha de proceder contra los
que cometen bullicios o conmociones populares, de 17 de abril de 1774, Archivo General Militar
de Madrid, Documentacin sobre orden publico (fondo 3.2), Legajo 5846, exp. 1.

En particular en los numerosos volmenes del Recueil des documents sur la Police form par Dupr,
Commissaire au Chtelet de Paris. Vase HERVE, Jean-Claude: L'ordre Paris au XVIIe sicle: les
enseignements du Recueil des rglements de police du commissaire Dupr, Revue d'histoire
moderne et contemporaine XXXIV (abril-junio 1987), pp. 185-214.

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fueron recibidos en Espaa a travs de varias traducciones posteriores al motn de

Esquilache, concretamente entre 1768 y 1805, e inspiraron notables reflexiones
autctonas: en 1767 y hasta 1781, Domingo de la Torre y Mollinedo publica la
traduccin del tratado de Jacob Friedrich, Barn de Bielfeld publicado por vez
primera en 1760 en lengua francesa, y en 1781 hace lo propio Valentn de Foronda,
autor ms tarde de las famosas Cartas sobre la polica (1801). En 1784, Puig de Gelabert
traduce a von Justi, originalmente editado en 1758. Finalmente, Toms Valeriola
publicaba entre 1798 y 1805 su tratado de polica a base de traducciones de prrafos
de los dos primeros tomos del tratado de Delamare completadas con bandos,
decretos y normas diversas correspondientes en general al reino y a la ciudad de
Valencia 7.
La nocin de polica, tal como fue desarrollada por Delamare a principios del
XVIII, parta de realidades exclusivamente urbanas y abarcaba un conjunto de
significados muy amplio, el de toda la regulacin de la vida en la ciudad. Segn un
estudio muy interesante sobre los objetos de la polica en los numerosos volmenes
reunidos en la poca por Delamare y por Dupr, de los once campos cubiertos por la
polica la religion, la discipline des murs, la sant, les vivres, la sret et la
tranquillit publiques, la voirie, le sciences et les art libraux, le commerce, les
manufactures et les arts mcaniques, les serviteurs domestiques, les manouvriers et
les pauvres la mayor parte de los reglamentos casi el 60 por ciento tocaban el
tema de la regulacin econmica, a continuacin la regulacin material de la ciudad
(modernizacin de las calles, salubridad), la vigilancia religiosa y moral y, solo al
final, la seguridad y tranquilidad pblica. En la definicin de esta ltima
encontramos tanto la seguridad fsica contra accidentes en la calle debidos a
animales (cerdos, caballos, etc), juegos violentos, uso de armas de fuego, obras en
edificios, as como la proteccin contra ladrones y asesinos. Pero encontramos
tambin el tema de la tranquilidad nocturna (gritos y ruidos, cierre de comercios y
tabernas, cierre de las puertas de las casas, alumbrado pblico, vigilancia de las

Vase JORDANA DE POZAS, Luis: Presentacin en VALERIOLA, Toms: Tratado de polica o Idea
general de polica, Madrid, Instituto de Estudios Administrativos, 1977, pp. VI-XIX. Ver tambin,
del mismo autor: Los cultivadores espaoles de la Ciencia de la Polica, en Homenaje a Jordana de
Pozas, tomo I, Estudios de Administracin Local y General, Madrid, Instituto de Estudios de
Administracin Local, 1961, pp. 3-13.

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entradas de la ciudad, rondas), la reglamentacin de las armas, la vigilancia contra

vendedores clandestinos, vagabundos y prostitucin, la polica de extranjeros, la
prohibicin de rumores y discursos sediciosos, escritos escandalosos, gacetas,
impresos y libros varios considerados como peligrosos, la prohibicin de asambleas
ilcitas de artesanos y el mantenimiento del orden en tiempos de guerra o de
emocin popular 8.
Segn Delamare, el nombre de polica corresponde al orden pblico de cada
ciudad, aunque no aparece rastro de la aplicacin de la idea de orden pblico a otro
mbito ms amplio. No se confunde entonces con la seguridad y tranquilidad
pblica sino que existe en un plano ms terico. Precisamente en este plano,
Delamare explica en su prefacio, al referirse al sentido original de la palabra polica,
que para los griegos la ejecucin de las leyes que componen el derecho pblico y la
conservacin de la sociedad civil eran dos cosas inseparables. Por otra parte, este
orden apoyado en el derecho pero de carcter ejecutivo, instituido como un antdoto
a la guerra civil, es presentado por Delamare, en plena conformidad con la poca,
como asunto de origen divino en su esencia y humano en su realizacin: la polica es
un ramo del derecho pblico hecho necesario porque los hombres no cumplen los
mandamientos divinos. De hecho, en plena conformidad con la lgica de la sociedad
del Antiguo Rgimen 9, el ttulo primero del segundo libro del Trait de la police era: la
religin es el primer y principal objeto de la polica, y en el captulo primero el autor
detalla esa aseveracin comentando los cambios que significara la observacin de los
deberes prescritos por la religin en las once subdivisiones del campo de la polica.
Luego, ms concretamente, observamos que la polica trataba en efecto de los
mandamientos divinos que tenan implicaciones pblicas y se ordenaba su cometido
en relacin con las exigencias de la religin: la observacin del descanso dominical, la

JORDANA DE POZAS, Luis, p. 207. Nota bene: la lucha contra la mendicidad, la polica de los
pobres, en palabras del mismo Delamare, representaba un cometido distinto al de tranquilidad
y seguridad pblica.

Como recuerda Carlos GARRIGA

rdenes que disc

constituida

cter tradicional
n. Orden jurdico y poder poltico, p. 14.

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reglamentacin de procesiones, peregrinaciones, cofradas, leyes suntuarias, juegos y

teatros, prostitucin, blasfemia e incluso medicina y profilaxia.
En la segunda mitad del siglo, la ciencia de la polica se desarrolla como una
reflexin general y con pretensiones sistemticas para ordenar el mundo econmico
y poltico, yendo ms all del espacio propiamente urbano, como ilustra el ttulo
original en francs del libro del barn de Bielfeld: Institutions Politiques, ouvrage o lon
traite de la socit civile, des loix, de la police, des finances, du commerce, des forces dun tat. La
polica se incluye entonces en el despliegue de un vocabulario que encarna una
concepcin voluntarista del derecho, que encontr en las revoluciones parte de su
realizacin. En Espaa, lo que ms interesa aparentemente son las dimensiones de la
polica que tienen que ver con el comercio. El libro de Bielfeld, ms abarcativo que el
de Delamare, es el primero en conocer una traduccin, el segundo, de Von Justi,
mezcla de manera indisociable ciencia de la polica y economa poltica, y en cuanto a
la seleccin operada por Valeriola en Delamare, desecha precisamente lo que en el
tratado del francs tena que ver con los motines y las conspiraciones 10. El papel de la
nocin de polica en las reflexiones ilustradas y especialmente en la economa
poltica en Espaa ya ha sido explicado por Pablo Snchez Len, que apunta un
cambio importante despus del motn de Esquilache, una diferenciacin de los
campos semnticos del orden y de la civilizacin, efectiva inmediatamente en los
crculos del poder monrquico, por la visibilidad adquirida de repente, tan
inesperada como monstruosa, por una nueva modalidad de sujeto poltico colectivo
durante el motn 11.
La orientacin de los significados de la polica hacia el orden, y la
reincorporacin de los vecinos en sus barrios toman forma en la Real Cdula de

10

11

La obra de VON JUSTI se divide en tres libros que tratan De la cultura de las tierras (agricultura,
ciudades, poblaciones y sanidad), De las reglas que se deben observar para hacer florecer la
Agricultura (mercaderas, manufacturas, oficios y profesiones, Comercio y Crdito y Orden
econmico) y De las Costumbres de los Sbditos y del orden y disciplina que debe establecerse
entre ellos. Ver JORDANA DE POZAS, Luis: Los cultivadores espaoles de la Ciencia de la Polica.
SANCHEZ LEON, Pablo: Ordenar la civilizacin: semntica del concepto de Polica en los orgenes
de la Ilustracin Espaola, Poltica y Sociedad, 42/3 (2005), pp. 139-156; cita en p. 152. Las fechas
de publicacin tardas de las traducciones referidas en los prrafos anteriores no contradicen el
anlisis aunque lo matizaran, pero se puede aducir, como hace el autor en el caso de las Cartas
sobre la polica de Foronda, el hecho de que ste y otros traductores o introductores de autores
extranjeros estaban bastante alejados de los crculos decisorios de la monarqua.

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creacin de los alcaldes de barrio de Madrid en 1768, que se circunscribe a los

sentidos marcados por el tratado de Delamare. Es ah donde encontramos una de las
primeras menciones de orden pblico (artculo VII.1) en una frase que precisa las
competencias de la nueva figura policial de la ciudad y corte: la matrcula de los
vecinos, entrantes y salientes, la polica, el alumbrado, la limpieza de las calles y de
las fuentes [], la quietud y el orden pblico 12. Aparece aqu como sinnimo de
pblica tranquilidad y buen orden de los habitantes en las Reglas que deben
observar los alcaldes de barrio de Madrid 13; es decir, es bastante prximo a los
tratados franceses de la primera mitad del XVIII, hasta en el hecho de que no era el
equivalente de la seguridad pblica sino que constitua un campo ms amplio y
englobador 14.
En cambio, en las ordenanzas militares de 1768, el captulo que detalla las
atribuciones de los capitanes generales solo menciona la quietud de las provincias,
y el de los comandantes de plazas los posibles desrdenes que pueden venir de
acto pblico o del hecho de juntarse mucho pueblo. Falta mucho hasta llegar a la
lexicalizacin del siglo siguiente 15. Tampoco en la Pragmtica Sancin de abril de
1774 sobre bullicios y conmociones populares aparece la expresin: se trata de
contener los espritus inquietos, enemigos del sosiego pblico, y defender a los
dignos vasallos de sus malignos perjuicios (prembulo), de la defensa de la
tranquilidad pblica y de pacificacin del bullicio (art. 3). Sin embargo, las
actitudes represaliadas hubieran podido entrar bajo el rtulo de lo que ms tarde se

12

Novsima Recopilacin, Libro III, Tt. XXI, Ley IX : Divisin de Madrid en ocho quarteles y
establecimiento de los Alcaldes de barrio. Sobre esta figura institucional, ver BRIGITTE, Marin:
Lalcalde de barrio Madrid. De la cration de la charge lamorce dune professionnalisation
(1768-1901), en BERLIERE, Jean-Marc; DENYS, Catherine; KALIFA, Dominique y MILLIOT, Vincent
(dirs.): Mtiers de police. tre policier en Europe, XVIIIe-XXe sicle, Rennes, Presses Universitaires de
Rennes, 2008, pp. 165-176.

13

Novsima Recopilacin, Libro III, Tt. XXI, Ley X, art. XXIV.

La hiptesis de una influencia directa del pensamiento poltico-administrativo galo es reforzada
por la ausencia de la expresin orden pblico en textos anteriores que trataban de polica
urbana. En la Real Orden de 3 de mayo de 1609, de creacin de los Alcaldes de Madrid, se habla
ms bien de delitos, escndalos y ruidos, Novisima Recopilacin, Libro III, Tt. XXI, Ley I, art. XX.
En el Tratado breve sobre las ordenanzas de la villa de Madrid y polica de ella, del maestro Ivn de Torija,
publicado en 1664, tampoco aparece nada que tenga que ver con la concepcin dieciochesca
francesa del orden pblico, ya que se trata sobre todo de la reglamentacin de aguas,
edificaciones, calles, propiedad de inmuebles, herencias, pozos, puertas, etc.
Ordenanzas de Su Majestad para el rgimen, disciplina, subordinacin, y servicio de sus
ejrcitos, Tomo III, Trat. VI, Tt. II.

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15

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comprendi como orden pblico: pasquines y papeles sediciosos en puestos

pblicos; bullicio o resistencia popular de muchos a los magistrados en sitios
pblicos; tabernas, casas de juego y dems oficinas pblicas 16.
Dos aos ms tarde, en 1776, se publica una Real Cdula a Consulta del
Consejo, que fija la jurisdiccin Econmica de los Dependientes del Hospital en el
Juez Conservador; y la Criminal en la Justicia Ordinaria para restablecer el orden
pblico. Aqu vuelve a aparecer la expresin y su presencia en el ttulo constituye
sin duda ya un testimonio de mayor difusin pero, de la misma manera que en el caso
de los alcaldes de barrio no se distingua entre un campo o una funcin judicial y otra
que sera policial, la Real Cdula consiste en una decisin en cuanto a jurisdicciones,
propia entonces de un sistema jurisdiccional en el cual no se considera un orden de
lo pblico unitario y homogneo, por lo menos a efectos prcticos 17.
La consolidacin del orden de lo pblico
En cambio, progresaba en un plano terico la idea de una bipolarizacin entre
un orden de lo pblico y uno de lo privado, sin llegar sin embargo a triunfar, por lo
menos en Espaa 18 . En 1782, Manuel de Lardizbal y Uribe, jurista ilustrado,
miembro del Consejo de Castilla y contemporneo de Floridablanca, Campomanes
y Jovellanos y Alcalde del Crimen de la Chancillera de Granada, al reflexionar en
su Discurso sobre las penas sobre la medicin de los delitos, segua los principios de
Beccaria traducido al castellano desde 1774, fundndola en el dao hecho a la
sociedad o la turbacin directa o indirecta de la pblica tranquilidad, en vez de
en la intencin o en la dignidad de la persona ofendida. Igualmente, para definir un
orden de importancia, retomaba de la Thorie des lois criminelles de Brissot la oposicin
16

En la Francia de principios de la Revolucin tampoco parece haberse lexicalizado tanto la

expresin orden pblico, al menos para esos casos, ya que la ley marcial del 21 de octubre de
1789 gira tambin alrededor de la nocin de tranquilidad pblica: La Loi martiale continuera
tre proclame lorsque la tranquillit publique sera habituellement menace par des meutes
populaires ou des attroupements sditieux qui se succderaient lun lautre (art. 14).

17

BRIGITTE, Marin: LAlcalde de barrio Madrid.

Es importante aqu la advertencia de Carlos GARRIGA: se imagina y postula que el poder poltico
se halla de suyo concentrado en una instancia nica, presuponiendo, en consecuencia, que
tambin en el mundo precontemporneo se daba una separacin tajante entre el Estado y la
sociedad civil, como sedes para la realizacin del inters pblico y de los intereses privados,
respectivamente sometidos a regmenes jurdicos diferenciados, componentes del derecho pblico y
del derecho privado. Orden jurdico y poder poltico, p. 14.

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entre el dao a los particulares y el dao hecho al orden pblico o dao hecho a
la sociedad. En efecto, el que sera despus uno de los grandes protagonistas de la
Revolucin de 1789 recuperaba la distincin entre intereses particulares e intereses
pblicos ya presente en el Trait de la police de 1705 y le daba una formulacin
relativamente nueva, separando los crmenes contra el orden pblico de los que
iban contra el inters de los particulares. Notemos que inmediatamente la
categora de los primeros devena crmenes pblicos, seal de la fragilidad de la
expresin que nos interesa, esto en un momento en que los vocablos estado y
sociedad civil no tenan significados muy distintos 19. Esto permita abarcar hasta
acciones que perturbaban el ejercicio de la religin catlica, por ser sta el vnculo
ms fuerte y el ms firme apoyo de la sociedad 20. En Francia como en Espaa, la
expresin orden pblico se encuentra en el principio de la oposicin ideal entre
inters pblico e inters privado, que se traduce ms tarde, despus de la afirmacin
estatal de la Revolucin francesa, en la separacin entre Estado y sociedad civil. El
orden pblico es entonces, primero, el orden de lo pblico, adems de relacionarse
con el cometido de polica y, en la monarqua espaola posterior al motn de
Esquilache, con el control de los bullicios populares.
Podemos suponer que en esa configuracin de ideas empezaba a despuntar
cierta inquietud acerca de la permanencia y la trascendencia del orden. Segn
Brissot, la polica se haba vuelto una necesidad en la historia de los hombres por
haber pasado de una sociedad en la que imperaba la autoridad del pater familias
apoyada en la droite raison, es decir la justa interpretacin de los mandamientos
divinos, a una sociedad urbana. La consecuencia de ese cambio, es decir el
cuestionamiento creciente del vnculo entre el orden divino y el de la sociedad de los
hombres haca de la defensa del orden social y poltico un tema cada vez ms

19

BRISSOT DE WARVILLE, Jacques Pierre: Thorie des lois criminelles, t. 1, 1781, pp. 101-103: On
nadoptera point les nombreuses divisions de crimes introduites par les jurisconsultes. Si le crime
nest quun attentat lordre, lintrt social, les diffrentes branches de cet intrt produiront
autant de ramifications dans les crimes. Or, dans toute socit, il ny a que deux intrts, lintrt
gnral et lintrt des particuliers. Il ne peut donc y avoir que deux espces de crimes, 1. les
crimes contre lordre public ; 2. ceux contre lintrt des particuliers. El prrafo siguiente tiene
como ttulo Crimes publics, y distingue entre crmenes morales, civiles y polticos y religiosos.

20

LARDIZABAL Y URIBE, Manuel de: Discurso sobre las penas contrahido a las leyes criminales de Espaa para
facilitar su reforma, Madrid, Joachin Ibarra, 1782, pp. 93-96 y p. 102.

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relevante 21 . Quizs se trate, ms que de inquietud acerca de la permanencia del

orden, de lo inquietante que poda resultar el cambio de naturaleza del poder
poltico, de una instancia que exista y se legitimaba para mantener el orden
constituido (y querido por Dios).
Esa polarizacin entre pblico y privado tambin fue considerablemente
reforzada durante esos aos por una obra muy exitosa en Europa, la del ilustrado
napolitano Gaetano Filangieri, La scienza della legislazione, publicado en lengua original
entre 1784 y 1788, y traducida inmediatamente en Espaa 22. En esta obra, Filangieri
distingua diez clases de delitos. Los tres primeros por orden de importancia eran: 1)
los delitos contra la divinidad; 2) contra el soberano y 3) contra el orden pblico 23.
La separacin y la progresin descendente entre esas tres categoras de crmenes y la
gravedad de las penas que les corresponda mantena la relacin que exista entre el
orden divino y el terrenal y social. Como sucede con el autor antes mencionado y sus
fuentes, la mayor distincin se efectuaba entre delitos privados y pblicos y se
fundaba en la naturaleza de los pactos violados por el delito: si todo delito supona la
violacin de un pacto de que es garante la sociedad entera, se distinguan
obligaciones en cuyo cumplimiento es mximo el inters de la sociedad 24 . Es

21

22

23

24

DYONET, Nicole: L'Ordre public est-il l'objet de la police dans le Trait de Delamare?, en
RIDEAU, Gal y SERNA, Pierre (dir.): Ordonner et partager la ville (XVIIe-XIXe sicle), Rennes, Presses
universitaires de Rennes, 2011, pp. 47-74. Tendramos que tratar aqu el vocabulario poltico de
Montesquieu y de Rousseau, pero nos alejara demasiado del tema de este artculo.
La traduccin al castellano se hizo casi inmediatamente, entre 1787 y 1789. La francesa debut
antes (1786) pero termin despus, en 1791. Hubo dos ediciones posteriores en castellano, en 1813
y 1821, y tambin se tradujeron otras obras del mismo autor e incluso comentarios importantes
como el de Benjamin Constant. Esa difusin de la obra se prolong incluso hasta 1839,
coincidiendo en general con pocas de relativa libertad. Vase ASTIGARRAGA, Jess: Espaa y la
Scienza della Legislazione de Gaetano Filangieri, en VERDO, Genevive, MORELLI, Federica y
RICHARD, Elodie (eds.): Entre Npoles y Amrica. Ilustracin y cultura jurdica en el mundo hispnico (Siglos
XVIII y XIX), Medelln, La Carreta Editores, 2012, pp. 26-47 ; tambin SCANDELLARI, Simonetta:
La difusin del pensamiento criminal de Gaetano Filangieri en Espaa, Nuevo Mundo Mundos
Nuevos, , Coloquios, [edicin en lnea : http://nuevomundo.revues.org/3484?lang=en. Puesto en
lnea el 28 enero 2007, consultado el 6 septiembre 2012].
Los siguientes eran: 4) contra la f pblica; 5) contra el derecho de gentes; 6) contra el orden de
las familias; 7) contra la vida y la persona de los particulares; 8) contra la dignidad del ciudadano,
o sea de los insultos y ultrages; 9) contra el honor del ciudadano; 10) contra la propiedad del
ciudadano.
FILANGIERI, Gaetano: Ciencia de la legislacin, obra escrita en italiano por el caballero Cayetano Filangieri,
nuevamente traducida por Don Juan Ribera, tomo IV, Madrid, Imprenta de D. Fermn Villalpando,
1822, p. 142. Filangieri segua as a Beccaria que haca del dao hecho a la sociedad la verdadera
medida de los delitos.

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precisamente este principio el que sigue Filangieri para distinguir entre las clases de
delitos: coloco en la de los pblicos todos aquellos que segn la prctica casi general
de Europa puede perseguir en juicio a instancia suya la parte pblica, o sea el
magistrado que representa el fisco 25 . Defina entonces una categora de delitos
amplsima que elevaba a un fuerte grado de sistematicidad un principio nacido con la
Inquisicin y que habilitaba la parte pblica a proceder, juzgar e incluso condenar,
ejecutando la ley y por cuenta de la ley, como si la ley se defendiera sola a travs del
fisco y en funcin de su arbitrio 26.
La distincin entre la segunda y la tercera clase de delitos, interesante en su
argumentacin, aparece en la definicin del orden pblico: Entre la serie de las
obligaciones que contrae todo ciudadano con la sociedad entera, adems de aquellas
de que ya hemos hablado, hay otras que no tienen directamente por objeto ni al
soberano ni la Constitucin del gobierno, pero que interesan de un modo indirecto a
todo el cuerpo social considerado colectivamente: y son las que dependen de las leyes
destinadas a conservar el orden pblico 27 . Posteriormente, la enumeracin de los
campos que componen este orden pblico correspondiendo a los ttulos de los
delitos de esa tercera clase detallados a continuacin, gira alrededor de un adjetivo
pblico, salvo uno: Colocaremos pues en esta clase todos aquellos delitos que
turban el orden pblico y la pblica economa. Tales son todos los delitos contra la
justicia pblica, contra la tranquilidad y seguridad pblica, contra la salud pblica, contra el
comercio pblico, contra el erario pblico, contra la continencia pblica, contra la polica
pblica, y contra el orden poltico 28 . Esta multiplicacin del adjetivo pblico,
tautolgica por carencia de definiciones, es una afirmacin bastante enftica de que
existe un mbito de lo pblico, como una instancia nica vinculada a la constitucin
poltica el orden poltico; es un ejemplo del poder performativo de la teora
poltica. Esta fuerza le viene de la novedad del esfuerzo definitorio, de la poca

25
26

FILANGIERI, Gaetano: Scienza della legislazione, tomo IV, p. 143.

Vase THERY, Julien: Fama: lopinion publique comme preuve judiciaire. Aperu sur la
rvolution mdivale de linquisitoire (XIIe-XIVe sicles), en LEMESLE, Bruno (dir.): La preuve en
justice de lAntiquit nos jours, Rennes : Presses universitaires de Rennes, 2003, p. 119-147

27

FILANGIERI, Gaetano: Scienza della legislazione, tomo IV, p. 145.

28

FILANGIERI, Gaetano: Scienza della legislazione, tomo IV, pp. 145-146.

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costumbre de emplear la expresin orden pblico en ese momento y del carcter de

la obra, que se quera fundadora de una ciencia jurdica moderna 29.
Falta sin embargo mucho para que lleguemos a una lexicalizacin del
trmino: an en la nueva promulgacin de la Pragmtica de 1774 por la Junta
Suprema Central Gubernativa del Reyno en febrero de 1809, el orden pblico solo
aparece en el decimonoveno de los 20 artculos adicionales. En aquel momento
todava se emplea poco y no se diferencia de la idea de categora de las cosas que son
pblicas ni se separa del paralelismo con el inters de la sociedad. Hasta en una
prosa tan influida por Filangieri como la de Foronda cuando trata de derecho penal
est casi ausente. Solo aparece una vez en la carta fechada en Vergara el 7 de
septiembre de 1789 y titulada, en el volumen, Sobre las leyes criminales, en un
comentario sobre la accin del Prncipe [que] debe hacer bien a los que son tiles al
pblico mientras debe tambin castigar los crmenes que turban el orden
pblico 30. Un mes ms tarde, en Francia, el Projet de loi concernant les attroupements, de
octubre de 1789, que apunta al mismo tipo de acontecimientos que la Pragmtica
Sancin de 1774, ignora la expresin. Aunque quiera reprimir todo movimiento que
haga renacer la confusin y la anarqua solo habla de tranquilidad pblica y
seguridad pblica.

La anarqua del Antiguo Rgimen y el orden nuevo

Fuera del mbito concreto de la calle, donde se aplicaba la polica y se haca
observar un orden eterno y jerrquico, que asignaba a cada uno su lugar en la

29

Mereceran ser estudiadas detalladamente las diferencias entre Filangieri y el Plan de Cdigo
Criminal de 1787, en particular en lo que toca al mbito de lo que es poltico o institucional. En
efecto, segn Nicols GARCIA RIVAS (La rebelin militar en derecho penal, Universidad de Castilla La
Mancha, 1990, p. 54), en esta obra aparece, eso s, el orden pblico como bien jurdico digno de
proteccin, pero su imagen es ajena a toda nota poltica. En efecto, si, por un lado, Filangieri
incluye entre los delitos contra el orden pblico los llamados delitos contra el orden poltico,
esto es los ataques a las leyes fundamentales que regulan la reparticin del poder, los lmites de
cada autoridad, el Plan, en cambio, alude a atentados contra magistrados, ocultacin de hurtos,
etc., es decir al funcionamiento de la Administracin. No obstante, presentar una distincin tan
clara entre el mbito de la administracin y el de la poltica me parece arriesgado para la poca.

30

FORONDA, Valentn de: Cartas sobre los asuntos ms exquisitos de la economa-poltica y sobre las leyes
criminales escritas por Don Valentn de Foronda, Madrid, Imprenta de Manuel Gonzlez, 1794, II, p.
195.

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comunidad en conformidad con la tradicin y los mandamientos divinos, apareca

una nueva manera de asociar el sustantivo orden con el adjetivo pblico. Esa
asociacin, que designar la capacidad ejecutiva de un poder poltico para imponer el
monopolio de sus leyes y reglamentos a un cuerpo social concebido como la
agregacin de los ciudadanos, contrastaba sin duda mucho con la manera tradicional
de entender el orden, un orden no necesitado de adjetivacin. Sin duda, la novedad
del orden pblico fue una entre las muchas que facilitaron la afirmacin de la
modernidad poltica, y tenemos que pensarla de manera relacional con otras piezas
de un vocabulario poltico nuevo. Una de esas piezas es la palabra anarqua.
El progreso de una concepcin que tenda a oponer un polo estatal
monopolizador del poder poltico a otro polo, el de un cuerpo social regido
nicamente por unas leyes producidas por el soberano, concepcin contraria a la
idea jurisdiccional del poder caracterstica del Antiguo Rgimen pas, en la Francia
prerrevolucionaria y revolucionaria, por la importancia dada a la voz anarqua, que
se fue resignificando a partir de mediados del siglo XVIII. En el diccionario de la
Academia francesa de 1694, anarqua era simplemente la ausencia de cabeza poltica,
es decir que no funcionaba la oposicin absoluta con el orden, lo cual se comprende
bastante bien si pensamos en el fundamento religioso de la idea de ordo 31. El orden
dispuesto por Dios era objeto de lectura y declaracin por parte del poder poltico,
cuyo papel consista solamente en mantenerlo, lo cual pasaba por la iuris dictio, el
hecho de decir el derecho y de mantener a cada uno en su derecho, en el lugar que
ocupaba dentro de un orden ya constituido e inmutable 32.
El sentido de la voz anarqua, conocida en Espaa desde el siglo XVII,
cambi a raz de los debates ilustrados franceses sobre las caractersticas de los
diferentes regmenes polticos y en particular las del ms tarde llamado Antiguo
Rgimen, caracterizado ste por los revolucionarios como feudal. La primera
encarnacin de la anarqua a la hora de definir un rgimen poltico fue precisamente
con el fin de denostar el pasado reciente: se acuo una expresin cuyo xito se

31

32

El diccionario de lAcadmie dice Estat drgl, sans chef et sans aucune sorte de gouvernement,
y sigue un ejemplo que asocia la voz a la democracia: La dmocratie pure dgnre facilement en
anarchie.
Sobre la evolucin de las concepciones del poder poltico entre el Antiguo Rgimen y la poca
contempornea, ver GARRIGA, Carlos: Orden jurdico y poder poltico.

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mantuvo durante todo el siglo XIX, la de anarqua feudal. Veamos por qu. En la
Enciclopedia, Diderot habla de un desorden en el Estado que consiste en que nadie
tiene suficiente autoridad para mandar y hacer respetar las leyes, y que por
consiguiente el pueblo puede comportarse como quiere, sin subordinacin y sin
polica. Aunque no la segunda, la primera parte de la definicin podra
perfectamente aplicarse al poder del soberano caracterstico del Antiguo rgimen,
incluso a los reinos ms absolutistas. Como escribe Carlos Garriga: [l]a
historiografa de los ltimos aos, especialmente dedicada a la Francia de Luis XIV,
que funge como paradigma del absolutismo, est poniendo de manifiesto la
dramtica lucha entablada en la prctica para asentar las decisiones regias 33. En la
definicin de la Enciclopedia metdica de Panckouke, en 1784, volvemos a encontrar
la misma naturaleza del desorden: [a]narqua, es propiamente dicho, la situacin de
un Estado donde el desorden llega a tal punto que nadie teniendo suficiente
autoridad para mandar y hacer respetar las leyes, ya no hay gobierno, ni polica, ni
subordinacin: el pueblo se conduce a su antojo, sin ningn tipo de regla. Se dice
tambin que la anarqua reina en un Estado cuando los diferentes cuerpos que
componen la nacin invaden respectivamente los derechos y las prerrogativas de
unos y otros, y que la potencia ejecutiva deja que se violen todas las leyes en
completa impunidad 34 . Adems de una ataque ms preciso contra la lgica
jurisdiccional del Antiguo Rgimen, esta definicin constituye, como la anterior, un
acto de militancia a favor de una concepcin moderna del poder poltico, con un
gobierno que aplica unas leyes necesariamente generales, derogatorias y pblicas
(aplicables a todos y conocidas por todos), merced a una concepcin vertical y
transparente de la subordinacin que permite contemplar una polica eficaz,
civilizatoria y productora de bienestar y riqueza comercial.
Ms concretamente, Ption critica el sistema judicial del reino de Francia,
caracterizado por su incoherencia, a la que opone la mano del legislador, que busca
unir a los hombres, suavizar su suerte, proteger su persona y sus bienes; subordinar
el inters general al inters particular. Esa proteccin, subordinacin e incluso

33

GARRIGA, Carlos: Orden jurdico y poder poltico, p. 19.

34

Citado por DELEPLACE, Marc: Lanarchie de Mably Proudhon (1750-1850). Histoire dune appropriation
polmique, Lyon, ENS ditions, 2000, p. 16.

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suavizacin es el cometido de la polica y dibuja el campo del orden pblico gracias a

la capacidad ejecutiva que sigue la mano del legislador, todo lo cual permite escapar
de la anarqua producida por el incoherente sistema jurisdiccional 35.
La idea de anarqua feudal ya era un lugar comn antes de 1789, pero con los
debates constitucionales se hace ms concreta, aunque difiere segn los autores.
Difiere primero en cuanto al lugar que ocupa en los esquemas de la evolucin de las
sociedades polticas: el esquema cclico en el que la anarqua es el alfa y el omega de
la evolucin de esas sociedades, y el esquema lineal en el que es identificada como
momento de crisis 36. Segn Barnave, el orden monrquico no respeta la justicia del
orden natural: el olvido y la ignorancia de las leyes de la naturaleza son factores de
anarqua, es decir, de crisis profunda pero pasajera. Otros como Sieys asocian la
anarqua con el caos original, la naturaleza sin organizar, a la que se impone el orden
social difcilmente constituido por los hombres. Se asiste a una omnipresencia de las
metforas en la traduccin de la idea de anarqua: la de la tempestad en Sieys o la de
la enfermedad que corrompe el cuerpo social sano, o finalmente la de la mecnica
social, basada en el equilibrio (de los poderes), en la que la anarqua equivale a
introducir el desequilibrio. Otra diferencia consiste en que mientras unos autores
sitan la anarqua en los tiempos remotos de la Alta Edad Media, otros la hacen
llegar hasta el reinado de Luis XVI. Pero en todos la explicacin del por qu y del
cmo de la anarqua sirve para promocionar las concepciones nuevas de la ley y del
poder poltico: es un polo negativo que parece casi necesario para la afirmacin
discursiva de la modernidad poltica 37.

35

DELEPLACE, Marc: Lanarchie de Mably Proudhon (1750-1850), p. 22.

36

DELEPLACE, Marc: Lanarchie de Mably Proudhon (1750-1850), pp. 16 ss.

37

Lo ilustra otra vez esta explicacin de Mably sobre la anarqua feudal en sus Observations sur
lhistoire de France: [les Franais] firent des lois avant que de connatre lesprit qui doit les dicter
et la fin quelle doivent se proposer; et ces lois, souvent injustes ou toujours insuffisantes,
nacquirent presque aucun crdit. Les Franais continurent se laisser conduire au gr de leurs
passions et des vnements; et confondant la licence avec la libert, le pouvoir des lois avec la
tyrannie, ne formrent quune socit sans rgles et sans principes. Ils se familarisrent dans
lanarchie avec les dsordres auxquels ils navaient pas lart de remdier; lintrt du plus fort
sembla toujours dcider de lintrt public, et jusquau rgne de Philippe de Valois, les droits de
la souverainet appartinrent tour tour ou la fois tous ceux qui purent ou voulurent sen
emparer. [] Plus ladministration de la justice tait insense et cruelle, plus elle devait nuire au
maintien et ltablissement de la police et de lordre. Moins les Franais taient disposs
terminer leurs querelles par les formes judiciaires, plus lesprit de violence devait saccrditer
dans lanarchie: aussi ne voit-on jamais la fois autant de guerres particulires, et tant de

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La aclimatacin de la idea de anarqua feudal es realizada muy temprano en

Espaa, ya que se encuentra tres veces en el prlogo del Discurso sobre las penas de
Lardizbal, que la define como un estado de dominacin de la fuerza y de usurpacin
permanente de los derechos de la Corona por los nobles, lo que haca que [l]os
Soberanos despojados casi enteramente de sus prerogativas y derechos legtimos, no
tenan toda la autoridad y poder necesario, para oponerse a las usurpaciones de los
poderosos, para mantener el orden pblico y para sostener el curso regular de la
justicia 38.
Luego, a partir de 1792, se desarrolla un uso de anarqua que, sin provocar la
desaparicin de la anarqua feudal la cual se encuentra incluso bajo la pluma del
mismo Proudhon, produce una asociacin metafrica del terror con la anarqua,
hasta dar lugar a una nueva forma, la del anarquista, el jacobino o el enrag.
Progresivamente, diferentes referencias posibles del gobierno revolucionario se
deslizan y entran empujadas por sus adversarios, que usan el trmino para
descalificar poltica y moralmente en el campo de la anarqua: es el caso de la
Comuna, del Comit de Salud Pblica, de las leyes y de la Constitucin de 1793 y sus
promotores. A pesar de la contraofensiva semntica de los jacobinos, que intentan
resignificar el trmino para su beneficio, el uso de la palabra por el sector ms
moderado de los revolucionarios, desde el registro de la calumnia indeterminada al
de la descalificacin precisa, inaugura una larga tradicin que, como veremos, pasar
directamente a Espaa. El perodo jacobino se marca definitivamente con el sello de
la anarqua.
Ya desde Thermidor, el ataque se concentra contra el movimiento popular,
contra el derecho a la insurreccin en caso de opresin, con la idea de terminar la
revolucin y deslegitimar la violencia y el terror. Los blancos favoritos del
insulto anarquista son Robespierre y sus amigos, Marat, y ms tarde Babeuf y su
conspiracin, que vienen a representar exactamente el peligro de la anarqua: la
exigencia de igualdad de condiciones y no solo de derechos, una democracia
controlada por el pueblo bajo. La palabra anarquista nace entonces primero como

tribunaux pour les prvenir, en uvres, t. 2, 1789 p. 15, citado por DELEPLACE, Marc: Lanarchie de
Mably Proudhon (1750-1850), p. 37.
38

DELEPLACE, Marc: Lanarchie de Mably Proudhon (1750-1850), p. 7.

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insulto, como instrumento de descalificacin moral absoluta, de expulsin del

debate poltico, y adquiere rpidamente, con la conspiracin de los iguales, su
carcter de expresin del miedo social de la clase de los propietarios, de los que
tienen algo que perder frente a los que no tienen nada que perder 39. Sin embargo,
ya desde 1797, se ha banalizado la anarqua, lo que explica el uso muy abarcativo y
laxo que domina durante casi todo el siglo siguiente. El juramento cvico instituido el
21 de enero de ese ao en la conmemoracin de la ejecucin de Luis XVI lo recoge:
[j]e jure haine la royaut, haine lanarchie, je jure attachement et fidlit la
Rpublique et la constitution de lan III 40.
La importacin en Espaa sigue la evolucin de esos nuevos significados y
mantiene tambin la polisemia y los usos ms tericos, aunque lo que Jovellanos
llama el monstruo de la anarqua lo es por haberse encarnado, por haber bajado del
trascendental mundo de las ideas, apareciendo la invasin napolenica en muchos
textos como el principal factor de la anarqua. Hay que sealar tambin una
particularidad importante del trmino, que encontramos sistemticamente en sus
usos denotativos: segn Deleplace, su eficacia, ya en los ltimos aos de la
Revolucin francesa, no descansa tanto en la condena del adversario como en su
capacidad para cohesionar el propio grupo de los que emplean la palabra 41. Esta
necesidad de un polo negativo para definirse, o para definir su ideal y formular unos
conceptos que configuran una visin del mundo social y poltico, puede remitir a la

39

40

41

Escribe Marc DELEPLACE a este respecto: Linjure, loin de prcder dautres emplois de
lanarchie dans le discours politique, simpose au contraire comme un prolongement de la
capacit montre par celle-ci signifier les enjeux du dbat institutionnel. Sa valeur nest
cependant pas entirement lie ce premier niveau du discours, et le dsignant suit sa propre
dynamique. Linvention nologique nen est pas moins prpare ce premier niveau par une
double volution qui conduit dune part prsenter lanarchie comme une force agissante, et non
plus comme simple tat de fait, constat ou dplor; et dautre part lapparition dacteurs de
lanarchie, dont les exactions sont dnonces bien avant que la dnomination danarchistes ne
leur soit applique. Lanarchie de Mably Proudhon (1750-1850), p. 83 Sobre el miedo social de los
propietarios en Francia, p. 149.
El diputado Grenier justifica luego esta redaccin del juramento: Je ne crois pas que la
discussion doive avoir prcisment pour base la dfinition grammaticale du mot anarchie. Cette
matire est du nombre de celles sur lesquelles le sentiment, form par lexprience, devance la
pense, et rend les dfinitions superflues []; quand la chose est connue, quand elle lest sous un
mot qui est reu, quoi bon remonter la racine du mot dans la langue primitive o il a t
puis? Je crois que ce serait brouiller toutes les ides. En DELEPLACE, Marc: Lanarchie de Mably
Proudhon (1750-1850), p. 122.
DELEPLACE, Marc: Lanarchie de Mably Proudhon (1750-1850), p. 141.

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eficacia de la construccin de la figura del enemigo en situaciones de guerra, un

fenmeno ampliamente estudiado 42. Esta dinmica, hasta ahora ilustrada por medio
de casos de guerras internacionales y ms an de guerras civiles, nos interesa para la
configuracin del orden pblico 43.
Es posible y deseable hacer un estudio pormenorizado de la evolucin de los
significados de anarqua en Espaa, a la manera del de Delaplace para Francia, pero
lo que nos interesa aqu es el hecho de que el uso metafrico nos permite seguir, por
ejemplo, en diversos textos de Jovellanos, el sistema de oposicin articulado a la idea
de anarqua que ya hemos vislumbrado. En el ltimo edicto de la Suprema Junta Central,
del 29 de enero de 1810, segn el ilustrado el no cortarle la cabeza al monstruo de la
anarqua podra disolver el Estado. Logramos ms precisin en otro texto un poco
anterior: en su crtica al desequilibrio del poder entre la asamblea y el rey, Jovellanos
escribe en su Exposicin hecha en la Comisin de Cortes (diciembre de 1809) que si la
balanza se inclinara hacia la primera, entonces la anarqua levantara su horrible
cabeza, y sus continuas agitaciones, despus de llenar el Estado de turbacin y
llanto, acabaran disolviendo todos los vnculos, arruinando todas las bases de la
constitucin, sin cuya firme estabilidad el edificio social sera arruinado.
El orden pblico en el marco del constitucionalismo jurisdiccional
Hace tiempo ya que la naturaleza de los cambios acaecidos con la revolucin
gaditana en el ordenamiento jurdico y poltico espaol ha empezado a ser analizada
con la atencin puesta en las continuidades formales entre el Antiguo Rgimen y un
primer constitucionalismo calificado de jurisdiccionalista

42

43

44

44

. En Cdiz se

Vanse los trabajos reunidos en CARON, Jean-Claude (dir.): (dir.): Lidentification de lennemi,
Cahiers Sicles 31 (2012).
Sobre la guerra civil y el caso espaol, vase GODICHEAU, Franois: La guerra civil, figura del
desorden pblico. El concepto de guerra civil y la definicin del orden poltico, en CANAL, Jordi
y GONZALEZ CALLEJA, Eduardo (dirs.): Guerras civiles. Una clave para entender la Europa de los siglos
XIX y XX, Madrid, Casa de Velzquez, 2013, pp. 75-88.
La bibliografa que refleja el trabajo del equipo HICOES Historia Cultura e Institucional del
Constitucionalismo en Espaa (y Amrica) es muy extensa, pero el libro que mejor sintetiza
esta mirada hacia la obra de Cdiz es el dirigido por LORENTE, Marta y GARRIGA, Carlos: Cadiz,
1812. La Constitucin jurisdiccional, Madrid, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2007.
Para apreciar las diferencias con el proceso francs, se puede leer tambin el libro de BUSAAL,
Jean Baptiste: Le spectre du jacobinisme: lexprience constitutionnelle franaise et le spectre du jacobinisme
espagnol, Madrid, Casa de Velzquez, 2012.

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ORIGENES DEL CONCEPTO DE ORDEN PBLICO EN ESPAA

constitucionalizaron los antiguos instrumentos culturales e institucionales de la

Monarqua Catlica anterior a la invasin napolenica. El anlisis de la manera en
que se efectu el experimento gaditano ha mostrado que all no cuaja la idea de ley
parlamentaria como fuente exclusiva de derecho, ni la figura del juez o empleado
pblico sometido a la ley, ni tampoco se asume la idea de la suficiencia constituyente
de la Nacin representada 45. Esto tiene una importancia decisiva en la manera de
entender en Espaa y de convertirse en categora jurdica la idea de orden pblico,
con un resultado muy diferente al del vecino del norte. El tema de las influencias
recibidas de otros pases ha de ser tenido en cuenta con muchas precauciones, y el
xito de determinados autores, como el del napolitano Filangieri, no es el nico
factor a tomar en consideracin en el desarrollo de las categoras polticas. La
recepcin de los acontecimientos polticos de la Revolucin francesa fue tambin
decisiva. Cuando en Francia se instala el imperio de Bonaparte y se publica el Cdigo
Civil (1804), en Espaa se dispone la publicacin de la Novsima Recopilacin
(1805) 46.
La Constitucin de 1791 es sin duda un elemento determinante en la
aclimatacin en Espaa del orden publico, pero no es el nico. Como recuerda
Pedro Cruz Villaln, otros inventos franceses, como la ley marcial, o la
metaforizacin del estado de sitio se intercalan entre esa Constitucin y la de
Cdiz 47. El constitucionalismo francs llega con el utillaje propio de lucha contra los
motines populares. Sin embargo, esa transferencia dista mucho de dar lugar al
nacimiento en Espaa de un orden pblico constitucional: la constitucionalizacin

45

46

47

LORENTE, Marta y GARRIGA, Carlos: Prlogo , en LORENTE, Marta y GARRIGA, Carlos: Cadiz,
1812. La Constitucin jurisdiccional, p. 19.
Segn Marta LORENTE: Las crticas de Filangieri y de tantos otros contra el gobierno
arbitrario, que sin duda inclua a esos jueces y magistrados que facian justicia manteniendo a cada
uno en su estado, pesaron muy poco en la reforma institucional de la Monarqua Catlica,
incapacitndola para cualquier otra cosa que no fuera encargar a sus juristas, y no precisamente a
los mejores, la redaccin de una otra Novsima Recopilacin, tan solo un ao despus que un
famoso texto abrogara les lois romaines, les ordonnances, les coutumes gnrales ou locales, les statuts, les
rglements en todas las materias tratadas por un nuevo Cdigo que haca tabla rasa del pasado.
En La suerte normativa de La ciencia de la legislacin. Filangieri y la codificacin en Espaa en
VERDO, Genevive, MORELLI, Federica, RICHARD, Elodie (eds.): Entre Npoles y Amrica. Ilustracin y
cultura jurdica en el mundo hispnico (Siglos XVIII y XIX), Medelln, La Carreta Editores, 2012, pp.135151.
CRUZ VILLALON, Pedro: El Estado de sitio y la constitucin, Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales, 1980.

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ISSN: 2255-0968 http://www.ehu.es/ojs/index.php/Ariadna

FRANOIS GODICHEAU

del orden pblico hubiera necesitado de una comprensin de la constitucin ajena a

la cultura jurisdiccional. Por eso, resulta complicada la contraposicin del Antiguo
Rgimen al perodo constitucional como la de dos eras basadas una en la prevencin,
la otra en la represin 48 . Es ms, segn otros autores, el orden pblico sera
precisamente una correa de transmisin con el Antiguo Rgimen, con el sistema
global de poderes de la Monarqua absoluta 49.
Jos Carlos de Bartolom explica que, en la Constitucin de 1812, el orden
pblico deviene una categora jurdica constitucional porque la expresin adquiere el
valor de una clusula que permite la recuperacin de los poderes absolutos por
parte del monarca 50. El artculo 170, tercero del captulo I del ttulo IV sobre la
inviolabilidad del rey y su autoridad, reza que la potestad de hacer ejecutar las leyes
reside exclusivamente en el Rey, y su autoridad se extiende a todo cuanto conduce a
la conservacin del orden pblico en lo interior y a la seguridad del Estado en lo
exterior; esto para no debilitar el poder del monarca y entonces, en palabras de
Rafael de Vlez, no exponer el Estado a una perpetua turbacin, a una continua
anarqua (esta ltima palabra tambin presente en el epgrafe 23 del Discurso
Preliminar de presentacin del proyecto de constitucin, sobre el poder del Monarca).
Reconocemos aqu el repudio, por parte del pensamiento ilustrado, de un sistema en
el cual la potestad ejecutiva del soberano se encontraba con las mltiples trabas
ofrecidas por la cultura y las prcticas jurisdiccionales. La anarqua a la que se
48

Pedro Cruz Villaln cambia de mtodo a la hora de estudiar los dos perodos: para el Antiguo
rgimen, lo hace a partir de una rpido examen de las prcticas y para el siglo XIX, a partir de las
leyes. Se justifica (citando a Tocqueville), argumentando lo ridculo que sera partir de las leyes
para estudiar el Antiguo rgimen y fundndose para la edad contempornea en el supuesto de
que la garanta de la libertad personal en un rgimen constitucional implica la desaparicin de
las medidas de prevencin propias del perodo anterior, por lo cual, lo ridculo sera no
comenzar por las leyes (CRUZ VILLALON, Pedro: El Estado de sitio y la constitucin, pp. 57-58).
Quizs no sea tan cierto, no solo por lo que sabemos hoy de la manera de entender las leyes
durante la primera mitad del siglo XIX, sino tambin si pensamos en la suerte de la poblacin
considerada como vaga, en la muy amplia aplicacin del fuero militar y tambin en prcticas,
que se verifican hasta principios del siglo XX, como la consistente en intervenir rapidsimamente
ante las huelgas de panaderos colocando a los reclutas aptos del ejrcito en las panaderas y
evitar as problemas de abastecimiento que podran derivar en motines. Lo mismo se podra decir
de la presencia de la beneficiencia entre las atribuciones del ministerio de Gobernacin hasta en
el siglo XX.

49

MARTIN-RETORTILLO BAQUER, Lorenzo: Bajo el signo de la Constitucin, en Estudios de Derecho

pblico, Madrid, Instituto de Estudios de la Administracin Local, 1983, pp. 421-422.

50

DE BARTOLOME CENZANO, Jos Carlos: El orden pblico como lmite al ejercicio de los derechos y libertades,
Madrid, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2002, p. 153 ss.

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haca referencia y que se intentaba conjurar mediante esa formulacin no era una
fantasa del futuro sino ms bien una interpretacin del pasado reciente. Adems, ya
sabemos que de absolutos los poderes del monarca tenan bien poco durante el
Antiguo Rgimen y que a lo sumo, la palabra corresponde a una voluntad
monrquica de reforzar su capacidad ejecutiva, es decir, a una tendencia 51.
La autora de este artculo ha sido atribuida a Jovellanos (quien califica esa
potestad simplemente de gubernativa), sin dejar de ver ah la influencia de la
Constitucin francesa de 1791 (art. 1 del ttulo IV) 52. El poder que la clusula de
orden pblico confera al monarca era sin duda muy extenso y delimitado por las
leyes. Todava hoy, en el orden pblico contemporneo, todo lo que no prev la
legislacin lo pueden determinar reglas de simple polica, es decir, normas que
resultan de decisiones tomadas por el ejecutivo en funcin de las situaciones y de su
arbitrio, desde el minitro hasta el simple funcionario 53. Esos lmites de principio
seran clarsimos si la cultura jurisdiccional que se mantuvo muy viva hasta bien
entrado el siglo XIX no considerara tradicionalmente la ley como un componente del
derecho entre otros, sin atender su carcter idealmente derogatorio, mezclndola en
la prctica con bandos y otras normas gubernativas. La defensa efectiva de la ley
contra interpretaciones errneas de magistrados por una alta instancia a modo de
tribunal de casacin, o su carcter simplemente pblico mediante un sistema de
publicacin centralizado y estatal, tardaron muchsimo en hacerse realidad en
Espaa 54.

51

Como recuerda Carlos GARRIGA, [l]a historiografa de los ltimos aos, especialmente dedicada
a la Francia de Luis XIV, que funge como paradigma del absolutismo, est poniendo de
manifiesto la dramtica lucha entablada en la prctica para asentar las decisiones regias.
Orden jurdico y poder poltico, p. 19.,

52

DE BARTOLOME CENZANO, Jos Carlos: El orden pblico como lmite , p. 154.

Es cierto que el texto francs de 1791 afirma la inconstitucionalidad de toda legislacin de
carcter preventivo y el carcter nicamente reactivo de la punicin. En el ttulo 1, prrafo 3,
leemos: Le Pouvoir lgislatif ne pourra faire aucunes lois qui portent atteinte et mettent obstacle
lexercice des droits consigns dans le prsent titre, et garantis par la Constitution; mais
comme la libert ne consiste qu pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas aux droits dautrui, ni la
sret publique, la loi peut tablir des peines contre les actes qui, attaquant ou la sret publique
ou les droits dautrui, seraient nuisibles la socit (citado por CRUZ VILLALON, Pedro: El Estado
de sitio y la constitucin, p. 88). Sin embargo, la conclusin vale nicamente si las leyes votadas en el
parlamento no estn perdidas en un mar de disposiciones de todo tipo que van desde el siglo XIV
hasta el XIX.
Ver, entre otros muchos trabajos, LORENTE Marta: Justicia desconstitucionalizada. Espaa 18341868, en LORENTE Marta, Marta (coord.): De justicia de jueces a justicia de leyes. Hacia la Espaa de 1870,

53

54

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El carcter inacabado de la ereccin del orden pblico a la dignidad de

categora jurdica de mbito constitucional y nacional aparece incluso en la misma
Pepa, donde encontramos, en el artculo 321, el uso tradicional de orden pblico
como categora de polica urbana: el ayuntamiento estar encargado de Auxiliar al
alcalde en todo lo que pertenezca a la seguridad de las personas y bienes de los
vecinos, y a la conservacin del orden pblico. En realidad, estamos en un momento
en que se despliega todava una polisemia del vocablo que se fue reduciendo o
normalizando lentamente a lo largo del siglo, conforme se organiz, con mil y una
dificultades, un aparato administrativo. El 23 de julio de 1813, un decreto sobre los
Jefes Polticos defina sus misiones de la tranquilidad pblica, del buen orden, de
la seguridad de las personas y bienes de sus habitantes, de la ejecucin de las leyes y
rdenes del Gobierno resumindolas con una frmula que ensanchaba el
permetro del orden pblico y en general de todo lo que pertenece al orden
pblico y prosperidad de la provincia, manteniendo adems el vnculo fuerte de
polica con comercio 55.
Conclusin
La asociacin de las dos palabras orden y pblico, pertenecientes al
vocabulario de la ciencia de la polica y referida directamente a los lugares de
pblica concurrencia de las ciudades, conoci una evolucin que dependi de la del
vocablo polica mismo y del empuje de una concepcin moderna de lo pblico que

Madrid, Consejo General del Poder Judicial, 2007, pp. 245 ss. Tambin: La suerte de la
Recopilacin de 1680 en la Espaa del siglo XIX, en LORENTE, Marta: La nacin y las Espaas.
Representacin y territorio en el constitucionalismo gaditano, Madrid, Universidad Autnoma de Madrid,
2010, pp. 217-259.
55

DE BARTOLOME CENZANO, Jos Carlos: El orden pblico como lmite, p. 155. Ese vnculo, que prolonga
la comprensin ilustrada de la voz polica, lo encontramos tambin en la doble competencia de
fomento y gobernacin de los jefes polticos, incluso veinte aos ms tarde. Sin embargo, la
resignificacin de polica se acelera durante las primeras dcadas del siglo. En El Censor de 29 de
junio de 1822, en un comentario a un Proyecto de reglamento provisional de polica presentado a las Cortes
por la comisin nombrada al efecto, con aplicacin a la ciudad de Madrid, encontramos concepciones
y medidas ya clsicas de polica urbana, incluso un esfuerzo para resignificar el vocablo polica
contra la evolucin que ha tenido a raz de la represin absolutista y, solo al final del documento,
una nica aparicin de la expresin orden pblico. La tentativa de resignificacin es patente
aqu: Siempre hemos mirado con horror esa institucin peligrosa, que con el fastuoso nombre de
alta polica, crea el espionaje con todos sus ridculos apndices, introduce en el seno de las
familias las traiciones inquisitoriales y destruye la confianza, la libertad de hablar y los bienes
ms apetecibles del rgimen social.

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afirmaba la existencia de un espacio de carcter extensivo e igualitario,

contradictorio con la realidad de la cultura jurisdiccional que organizaba las
relaciones entre los sujetos, las comunidades y el poder poltico. La promocin de
una concepcin nueva del poder poltico, de las leyes y de cmo deben aplicarse, y
que dara al orden pblico su carcter de clusula de habilitacin de la fuerza del
ejecutivo, encontr tambin en la nocin de anarqua un punto de apoyo interesante,
cargando la anarqua feudal de todos los defectos prestados al orden jurisdiccional.
Sin embargo, las luchas polticas y movilizaciones sociales que marcaron la
Revolucin francesa desarrollaron otro significado de este trmino, el de un peligro
de caos ya no normativo sino social, empleado como un insulto dirigido a los
jacobinos y a todos los defensores de la plebe, sentido que se iba a consolidar en
Espaa durante el medio siglo siguiente.
Los acontecimientos franceses y en particular las medidas de lucha contra los
motines y bullicios populares iban a pesar tambin mucho en la configuracin
espaola del concepto del orden pblico. La defensa extraordinaria del Estado y la
aplicacin del principio de necesidad para defender una seguridad personal
interpretada como posibilidad de disfrutar tranquilamente de su propiedad iban a
dar un sentido muy poltico al orden pblico que, en el marco de un
jurisdiccionalismo prolongado hasta mediados de siglo, no poda nacer como
categora realmente administrativa 56.

Recibido: 24 de abril de 2013

Aceptado: 19 de junio de 2013

56

Vase CRUZ VILLALON, Pedro: El Estado de sitio y la constitucin, p. 184. El autor hace referencia a
Montesquieu, el cual insiste en que si la libertad individual debe ceder en ante el bien del Estado,
no es as con la propiedad individual. El bien particular puede ser sacrificado al bien pblico
salvo que se trate de la propiedad, porque el bien pblico consiste en que cada uno de los
individuos conserve la propiedad.

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