Seccin de Jurisprudencia Contencioso-Administrativa1

2.1. Comentarios de Jurisprudencia

Comentario a la Sentencia del Tribunal Constitucional 200/2009, de 28 de septiembre (Reflexiones sobre la distribucin de competencias
entre el Estado, las Comunidades Autnomas en
materia de turismo)
Miguel Corchero
Abogado
Sumario: I. El protagonismo de las Comunidades Autnomas: trascendencia de la
autonoma poltica y diversidad de las polticas tursticas autonmicas. II. Las competencias de las Comunidades Autnomas en materia de turismo. 1. La no atribucin
de competencias al Estado y la competencia exclusiva de las Comunidades Autnomas. 2. Jurisprudencia constitucional en materia de turismo. 3. La Sentencia del
Tribunal Constitucional 200/2009, de 28 de septiembre.

I. El protagonismo de las Comunidades Autnomas: trascendencia de la

autonoma poltica y diversidad de las polticas tursticas autonmicas
La gestin turstica se ha desplazado casi en su totalidad a la Comunidades Autnomas. La Constitucin espaola establece el turismo como una competencia exclusiva
de las mismas y stas la asumieron como tal desde la primera redaccin de los Estatutos
de Autonoma. El mejor conocimiento del territorio, el fracaso de la centralizacin y
el que ya se hubiese iniciado el proceso de traspaso a algunas Comunidades fueron
las principales razones que motivaron tal previsin constitucional. En cualquier caso,
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Seccin coordinada por M Jess Gallardo Castillo.

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lo que parece resultar ms significativo como indica J. TUDELA ARANDA2 no es

que esta competencia se atribuyese a las Comunidades Autnomas sino que el Estado
no se reservase explcitamente ninguna competencia al respecto. Aunque esta carencia
no puede extraar cuando el turismo no merece en la Constitucin otra mencin que
la citada de ndole competencial. La autonoma poltica y la consiguiente autonoma
organizativa, se han traducido en modelos diversos modelos que se han ido enriqueciendo mutuamente. As: por una parte, la autonoma ha ofrecido toda su virtualidad al
permitir a regiones con realidades tursticas muy diferentes respuestas tambin distintas.
En efecto como es fcil de intuir no tendr nada que ver la respuesta del poder pblico
al fenmeno turstico en Comunidades Autnomas como Canarias o Baleares, cuya
economa es casi exclusivamente dependiente del turismo que en otras Comunidades en
las que su importancia es mucho menos significativa. Por otro lado, si bien en todas ellas
la importancia econmica del fenmeno turstico seguir siendo un dato decisivo para
entender la reaccin pblica, tambin hay que hacer notar como la mayor importancia
que en algunas poseen las llamadas funciones complementarias del turismo como la
ordenacin del territorio o la recuperacin medioambiental y del patrimonio histrico,
han introducido algunas variantes.

II. Las competencias de las Comunidades Autnomas en materia de

turismo
1. La no atribucin de competencias al Estado y la competencia exclusiva de las Comunidades Autnomas
El artculo 149 de la Constitucin espaola no atribuye ninguna competencia al Estado en materia de turismo. En cambio, conforme al artculo 148.1 8 las Comunidades
Autnomas podrn asumir en la materia de promocin y ordenacin del turismo en su mbito territorial. Por tanto, las Comunidades Autnomas tienen competencia exclusiva
en materia de turismo. El legislador constituyente concibi la actividad turstica como
una competencia natural de las Comunidades Autnomas3. No obstante, como sealan
R. PEREZ GUERRA y M. M. CEBALLOS MARTN, el Estado puede ampararse en
alguno de los ttulos competenciales comprendidos en el artculo 149.1 CE y referidos

2 J. TUDELA ARANDA, La organizacin administrativa del turismo, en R. GARCA MACHO,

A. RECALDE CASTELLS y M.V. PETIT LAVALL, Lecciones de Derecho del Turismo, Valencia, 2000,
pgs. 61-62.
3 En este sentido, A. SALGADO CASTRO, La distribucin de competencias en materia de turismo,
Revista Aragonesa de Administracin Pblica, n 9, 1996, pgs. 319 y ss; y M.A. GUILLEN GALINDO,
La distribucin de competencias en materia turstica entre el Estado, las Comunidades Autnomas y las
Entidades Locales. Especial referencia a la Comunidad Valenciana, en D. BLANQUER, Turismo (organizacin administrativa, calidad de servicios y competitividad empresarial), Valencia, 1999, pg. 46.
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a materias conexas con el turismo, para esgrimir su legitimidad constitucional de incidir

en la materia turstica4. En este sentido, se afirma que la competencia exclusiva de las
Comunidades Autnomas sobre el turismo se convierte en concurrente cuando se afectan
a determinados mbitos en los que el Estado tiene competencia5. Asimismo, es preciso
indicar siguiendo a M. J. GALLARDO CASTILLO que la competencia promocional del
turismo de las Comunidades Autnomas se extiende ms all de su propio territorio por
lgicas razones de efectividad6.
2. Jurisprudencia constitucional en materia de turismo
La Jurisprudencia Constitucional se ha ocupado en diversas ocasiones de la materia
turstica. Veamos algunas de las ms destacadas.
La Sentencia del Tribunal Constitucional 125/1984, de 20 de diciembre, estudia los
conflictos positivos de competencia promovido, el primero, por el Consejo Ejecutivo de
la Generalidad de Catalua, el segundo, por el Gobierno de Canarias y, el tercero, por
el Gobierno valenciano, en relacin con el Real Decreto 2288/1983, de 27 de julio, por
el que se establece para los hoteles como elemento promocional la distincin especial
Recomendado por su calidad. El Tribunal Constitucional declara que pertenece a la
Generalidad de Catalua, al Gobierno de Canarias y a la Generalidad de la Comunidad
Autnoma Valenciana, en sus respectivos mbitos territoriales, la competencia ejercida
por el Estado en el Real Decreto 2288/1983, de 27 de julio. Tambin considera que
el Real Decreto 2288/1983, de 27 de julio, no es aplicable en los respectivos mbitos
territoriales de las Comunidades Autnomas de Catalua, Canarias y Valencia. Del voto
particular a la sentencia formulado por el Magistrado J. AROZAMENA SIERRA hay
que destacar, por su inters, el siguiente prrafo:
Disiento de que el RD 2288/1983 no respete esta competencia y ejercite competencia perteneciente a las Comunidades Autnomas. El Real Decreto se inserta en
la promocin del turismo, arbitrando medidas que no son de ordenacin del sub4 R. PREZ GUERRA y M. M. CEBALLOS MARTN, A vueltas con el rgimen jurdicoadministrativo de la distribucin de competencias en materia de turismo y de otros ttulos que inciden
directamente sobre el mismo: el ejercicio de competencias tursticas por la Comunidad Autnoma
Andaluza, Revista Andaluza de Administracin Pblica, n 27, 1996, pgs. 98-99. Tambin, E. ROCA
ROCA, M. M. CEBALLOS MARTN y R. PREZ GUERRA, La regulacin jurdica del turismo en
Espaa, Almera, 1998, pgs. 58-59 y M. A. GUILLN GALINDO, La distribucin de competencias.....,
ob. cit., Valencia, 1999, pgs 44-45).
5 R. GARCA MACHO, La legislacin turstica: naturaleza jurdica; relaciones entre derecho estatal,
autonmico y local, en R. GARCA MACHO, A. RECALDE CASTELLS y M.V. PETIT LAVALL, Lecciones de Derecho del Turismo, Valencia, 2000, pg. 30.
6 M.J. GALLARDO CASTILLO, La Ordenacin Jurdico-Administrativa del Turismo, Revista Andaluza de Administracin Pblica, 25, 1996, pgs. 46-47.
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sector de hostelera; pertenecen al campo de la promocin del mercado turstico

tanto interno como internacional, regulando un elemento promocional (como es
el otorgamiento de una distincin) que al incorporarse a la publicidad que realice la
Administracin del Estado, influye en la mejora de la calidad del producto ofrecido, y orienta un turismo selectivo. Me parece por lo que paso a decir que la promocin turstica con el mbito que decimos, el del mercado interior y el del mercado
mundial no invade competencias autonmicas; constituye una promocin o una
actividad con incidencia inmediata en el mercado interior y en el mercado exterior,
que s sera contraria a postulados constitucionales si esa promocin se orientara a
favorecer a unas ofertas hoteleras de una nacionalidad o de una regin y no a otras.
No es sta, sin embargo, la lnea argumental por la que voy a seguir, aun creyendo
que proporciona una base de fundamentacin segura.
La Sentencia del Tribunal Constitucional 75/1989, de 21 de abril, analiza los cuatro conflictos positivos de competencia promovidos por la Junta de Galicia en relacin con cuatro
Ordenes del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones de fecha de 19 de julio
de 1984, y otros dos en relacin con otras tantas Ordenes del mismo Ministerio de fecha
31 de mayo de 1985.El Tribunal Constitucional considera que las citadas Ordenes, que
establecen subvenciones para las actividades privadas de carcter turstico, invaden competencia de la Comunidad Autnoma de Galicia. El Magistrado F. RUBIO LLORENTE
formula un voto particular en el que resaltan las siguientes consideraciones:
La competencia exclusiva de la Comunidad Autnoma de Galicia (y de todas
y cada una de las restantes) para promocionar el turismo dentro de su propio
territorio no significa ni puede significar que el Estado espaol no pueda hacer
nada para promocionar el turismo espaol en cuanto tal, pues las actuaciones
promocionales del gnero aqu contemplado no implican ejercicio alguno del
poder (normativo o coactivo) dentro del territorio de la Comunidad Autnoma.
La distribucin de los recursos presupuestarios entre el Estado y las Comunidades Autnomas deber tener en cuenta, sin duda, las obligaciones a las que
aqul y stas, en razn de sus competencias respectivas, habrn de hacer frente y
la ley presupuestaria podr ser impugnada en cuanto olvide esa necesidad. Una
vez efectuada esa distribucin por el legislador, no cabe atacarla, sin embargo,
a travs de un conflicto de competencias trabado en torno a las medidas adoptadas por la Administracin para gestionar, de acuerdo con la voluntad de las
Cortes Generales, los fondos que sta consigna a su disposicin a travs de una
Ley que ni antes ni ahora es objeto de reproche constitucional, utilizando para
ello el argumento (que no podra esgrimirse. ni frente a una entidad privada,
frente a un Estado extranjero) de que slo la Administracin autonmica puede
llevar a cabo acciones de fomento de las que puedan beneficiarse eventualmente
algn residente en su territorio. Lo ms que la Comunidad puede pretender es
que esa actuacin estatal, que en ningn caso impide u obstaculiza las que la
Comunidad decida acometer, no fomente actuaciones que ella considera que no
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deben serlo, pero esta pretensin est ya atendida en las Ordenes impugnadas
al hacer vinculante para la Administracin Central el informe negativo de la
Comunidad Autnoma.
La Sentencia del Tribunal Constitucional 122/1989, de 6 de julio, estudia el conflicto
positivo de competencia interpuesto por el Gobierno de la Nacin frente al Consejo de
Gobierno de la Diputacin Regional de Cantabria, en relacin con la Orden de 24 de
junio de 1984, de la Conserjera de Industria, Transporte y Comunicacin y Turismo,
de convocatoria de exmenes para guas y guas intrpretes El Tribunal Constitucional
considera que la competencia controvertida corresponde a la Comunidad Autnoma
de Cantabria.
3. La Sentencia del Tribunal Constitucional 200/2009, de 28 de septiembre
a) Conflicto positivo de competencia planteado por la Junta de Galicia contra diversos
preceptos del Real Decreto 1916/2008, de 21 de noviembre, por el que se regula la
iniciativa de modernizacin de destinos tursticos maduros
La Sentencia del Tribunal Constitucional resuelve el conflicto positivo de competencia planteado por la Junta de Galicia contra diversos preceptos del Real Decreto
1916/2008, de 21 de noviembre, por el que se regula la iniciativa de modernizacin de
destinos tursticos maduros, expresin con la que se hace referencia a aquellos destinos
que, por diversas razones, muestran signos de obsolescencia y precisan ser renovados a
fin de adecuarse a las necesidades y exigencias de los mercados tursticos.
a) Estimacin parcial
El Tribunal Constitucional estima parcialmente dicho conflicto positivo de competencia, declara inconstitucionales y nulos determinados preceptos del Real Decreto
1916/2008, de 21 de noviembre, por el que se regula la iniciativa de modernizacin de
destinos tursticos maduros.
a) Posiciones de las partes:
Letrado de la Junta de Galicia
La representacin procesal de la Junta de Galicia considera que los preceptos impugnados del Real Decreto 1916/2008 sobrepasan el marco fijado por la doctrina constitucional, marco segn el cual el poder de gastar y subvencionar va unido a la competencia
en la materia sobre la que se incide. Por esta razn, la Junta admite la posibilidad de que
el Estado pueda intervenir, al amparo del art. 149.1.13 CE, en una materia como el
turismo que, en principio, es de la exclusiva competencia autonmica (art. 27.21 EAG),
pero rechaza que esa intervencin pueda implicar una configuracin como la que se
deriva de los artculos del Real Decreto 1916/2008 objeto del conflicto. En tal sentido,
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entiende vulneradas no solamente sus competencias en materia de turismo sino tambin

sobre el fomento y planificacin de la actividad econmica de Galicia del art. 30.I.1
EAG y la propia autonoma financiera de la Comunidad Autnoma.
De acuerdo con lo anterior, admite la posibilidad de que el Estado pueda crear un
instrumento financiero como el Fondo financiero del Estado para la modernizacin de
las infraestructuras tursticas (FOMIT), pero advierte que alguna de sus formas previstas
de actuacin no se ajustan al orden constitucional de distribucin de competencias. As,
cuestiona los siguientes aspectos.
En primer lugar, determinados aspectos relacionados con las operaciones de prstamos bonificados y de constitucin de garantas con cargo al FOMIT por cuanto los
mismos conculcaran las competencias autonmicas. Asimismo, por no residenciar en las
autoridades autonmicas la labor de gestin o tramitacin administrativa que pueda existir en el procedimiento de otorgamiento de esos prstamos, contradiciendo la doctrina
constitucional al respecto.
En segundo lugar, en cuanto a la regulacin de la constitucin de garantas, se impugna por cuanto regula la concesin de crditos directos del Instituto de Crdito Oficial,
residenciando en el Estado la tramitacin administrativa y la decisin sobre su concesin,
de forma que se contraviene expresamente la doctrina de la STC 95/1986, de 10 de julio.
Por ltimo, en relacin a las ayudas complementarias a los planes de dinamizacin
turstica, el escrito de interposicin del conflicto seala que a las mismas les debera ser de
aplicacin la doctrina contenida en el Fundamento Jurdico 8 b) de la STC 13/1992, con
la consiguiente territorializacin de los fondos y asuncin de las competencias de gestin
y tramitacin por las Comunidades Autnomas.

Abogado del Estado

El Abogado del Estado present su escrito de alegaciones en el que se opona a la demanda por las razones que se recogen a continuacin.
Seala, en primer lugar, que el presente conflicto tiene por objeto la accin estatal en
relacin con los denominados destinos tursticos maduros, que viene siendo regulada en
sucesivas leyes de presupuestos, as como en el Real Decreto 721/2005, de 20 de junio,
derogado por el que ahora se controvierte, el cual tiene por objeto, a su juicio, una medida
de estricta poltica econmica dirigida al favorecimiento del turismo exterior establecida
al amparo del art. 149.1.13 CE. El objetivo de esta accin estatal sera la consecucin de
un modelo o tipo de destino turstico que pueda ser identificado como un destino atractivo, mediante un proceso de mejora de las infraestructuras tursticas a travs de acciones o
medidas singulares y concretas, otorgando una imagen propia y general de estos destinos.
Por ello estima que el objetivo de alcanzar esos estndares para la renovacin de infraestructuras tursticas solamente puede ser conseguido mediante una accin unitaria, la cual
en todo caso no se aborda sin la participacin de las Comunidades Autnomas, pues las
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previsiones de ayudas estatales se contemplan en planes aprobados con el consenso autonmico, aadindose a eso la previsin de que las bases reguladoras especficas de cada
lnea de ayudas hayan de contar con la previa aprobacin de la conferencia sectorial.
Seguidamente, justifica la regulacin cuestionada relativa a las operaciones de prstamo a largo plazo sealando que a la misma no pueden serle de aplicacin las particularidades procedimentales propias de las subvenciones, como se reclama en la demanda,
por cuanto respecto de los prstamos son inseparables la convocatoria, la determinacin
de la cuanta de los mismos y el examen de la aptitud de los solicitantes y de su solvencia
financiera, destacando que, a partir de la admisin a trmite de las solicitudes, las Comunidades Autnomas son las llamadas a la primera valoracin de los proyectos, fijando
prioridades entre los mismos.
En cuanto a los criterios de evaluacin de los proyectos defiende que con ellos se busca
asegurar que el esfuerzo inversor del Estado responda a unas pautas mnimas y comunes
en relacin con los destinos tursticos maduros, lo que explica tambin que su valoracin
corresponda al mismo rgano y que la decisin se tome por la Administracin central, a
la vista del criterio de la Comunidad Autnoma respectiva.
En lo relativo a la prestacin de avales por parte del Fondo financiero del Estado para
la modernizacin de las infraestructuras tursticas (FOMIT) entiende que se trata de
operaciones de crdito libremente negociadas entre el ICO y las entidades prestatarias y
en las que el Estado se limita a actuar de garante. Dada su naturaleza, el Abogado del Estado estima que no resulta posible atender a lo solicitado por la demanda, en el sentido
de ubicar en sede autonmica las referencias resolutorias y autorizatorias que el precepto
recoge, por cuanto se trata de un acto de disposicin de fondos estatales.
Finalmente, tampoco acepta que a las cuestiones relativas al procedimiento de concesin de estas ayudas les sea de aplicacin la doctrina contendida en el Fundamento
Jurdico 8 b) de la STC 13/1992, de 6 de febrero, por cuanto estima que este aspecto
debera determinarse a la vista de las bases reguladoras, a cuya aprobacin se ha anticipado el conflicto planteado.
a) Doctrina del Tribunal Constitucional (Fundamentos Jurdicos 3 y 4 de la Sentencia
del Tribunal Constitucional 200/2009, de 28 de septiembre)

El alcance de la actividad genrica de fomento del sector turstico (ayudas y

subvenciones) debe delimitarse con precisin a fin de evitar la invasin del
mbito competencial de las Comunidades Autnomas

A juicio del Tribunal Constitucional, nos encontramos ante una controversia trabada
en relacin con la delimitacin de competencias en relacin con la regulacin y aplicacin de ayudas o subvenciones al sector turstico. Para resolverla parte, tal como tiene
reiteradamente establecido (entre las ltimas, SSTC 136/2009 y 138/2009, ambas de 15
de junio), de la distribucin de competencias existente en la materia constitucional en la
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que proceda encuadrar las ayudas o subvenciones de que se trate.

En este caso las partes coinciden en que la norma se inserta en la materia turismo,
coincidencia que tambin se extiende a la apreciacin de que, pese al carcter exclusivo
con el que las competencias en dicha materia han sido asumidas por los distintos Estatutos de Autonoma (en el caso de Galicia, art. 27.21 del Estatuto de Autonoma), sobre las
mismas incidiran las competencias estatales relativas a la planificacin de la actividad
econmica del art. 149.1.13 CE, extremo ste ltimo tambin sealado en la doctrina
constitucional en relacin expresamente con ayudas y subvenciones estatales en el sector
turstico (al respecto, SSTC 242/1999, de 21 de diciembre, 75/1989, de 21 de abril).
Por ello, no cabe duda de que, en la competencia del Estado ex art. 149.1.13 CE,
se incluye la planificacin bsica de determinadas actuaciones de inversin en destinos
tursticos en el territorio espaol, lo que justifica la regulacin por el Estado de los
correspondientes instrumentos de financiacin ya que con ello se trata de asegurar el
mantenimiento de unas inversiones necesarias desde el punto de vista de la poltica econmica general en atencin al peso del sector turstico en nuestra economa.
Con arreglo a lo expuesto, el Tribunal Constitucional concluye que el Estado puede
destinar las ayudas reguladas en el Real Decreto 1916/2008 a las finalidades previstas en
el mismo si bien, al no tratarse el turismo de una competencia exclusiva estatal, el alcance de esta actividad genrica de fomento debe delimitarse con precisin a fin de evitar
la invasin del mbito competencial de las Comunidades Autnomas. Delimitacin que
debe llevarse a cabo atendiendo a la doctrina del Tribunal Constitucional en relacin con
la actividad estatal de subvenciones y ayudas pblicas.

Inexistencia de un poder general para subvenciones entendido como poder

libre o desvinculado del orden competencial. Las consecuencias de la competencia estatal o autonmica sobre la materia

Los criterios de la doctrina constitucional, extrados de la STC 13/1992, de 6 de febrero, son los siguientes, tal como se recogen en la STC 242/1999, de 21 de diciembre,
relativa a ayudas y subvenciones en materia turstica. En sta ltima recordamos que no
existe una competencia subvencional diferenciada resultante de la potestad financiera
del Estado o, lo que es lo mismo, que el Estado ... no dispone de un poder general
para subvenciones (gasto pblico), entendido como poder libre o desvinculado del orden
competencial [FJ 6 a), que remite a la STC 13/1992]; igualmente destacan que las
diversas instancias territoriales ejercern sobre las subvenciones las competencias que
tienen atribuidas, de modo que si estas instancias son exclusivamente estatales, por ser
tambin de competencia exclusiva del Estado la materia o sector de la actividad pblica,
no se plantea ningn problema en cuanto a la delimitacin competencial. Cuando, por
el contrario, tal materia o sector corresponden en uno u otro grado a las Comunidades
Autnomas, las medidas que hayan de adoptarse para conseguir la finalidad a que se
destinan los recursos debern respetar el orden constitucional y estatuario de competen90 Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Nmero 4 - Junio 2010

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cias pues, de no ser as, el Estado estara restringiendo la autonoma poltica de las
Comunidades Autnomas y su capacidad de autogobierno [FJ 6 c)].
De esta forma en caso de que la materia directamente implicada sea de la exclusiva
competencia estatal, el Estado podr regular y gestionar completamente las subvenciones
correspondientes.
Por el contrario, cuando las Comunidades Autnomas tienen atribuidas competencias sobre la materia objeto de la subvencin, el Fundamento Jurdico 8 de la ya citada STC 13/1992 sintetiza los cuatro supuestos que pueden darse, segn el alcance
e intensidad de las competencias autonmicas, distinguiendo entre: a) supuestos en
los que el Estado no invoca ttulo competencial alguno, mientras que la Comunidad
Autnoma ostenta competencia exclusiva sobre una determinada materia; b) aqullos
en los que el Estado dispone de un ttulo genrico, bsico o de coordinacin, correspondiendo a la Comunidad Autnoma la competencia de desarrollo legislativo y de
ejecucin; c) casos en los que el Estado tiene atribuida la competencia sobre la legislacin relativa a una materia, cuya ejecucin corresponde a la Comunidad Autnoma;
y d) supuestos de competencia exclusiva de la Comunidad Autnoma, pero en los que
concurren circunstancias excepcionales que determinan que la gestin de las ayudas
pueda ser realizada por el Estado.
Encuadradas las ayudas y subvenciones controvertidas en la materia turismo el debate trabado entre las partes se centra en torno al supuesto que, de los cuatro contemplados
en la doctrina constitucional, resulta de aplicacin a las ahora controvertidas.
Al respecto, la representacin procesal de la Junta de Galicia entiende que nos encontramos en el denominado segundo supuesto, recogido en el FJ 8 b) de la meritada STC
13/1992, el cual determina lo siguiente:
El segundo supuesto se da cuando el Estado ostenta un ttulo competencial genrico de intervencin que se superpone a la competencia de las Comunidades Autnomas sobre una materia, aun si sta se califica de exclusiva (v.gr., la ordenacin
general de la economa), o bien tiene competencia sobre las bases o la coordinacin
general de un sector o materia, correspondiendo a las Comunidades Autnomas
las competencias de desarrollo normativo y de ejecucin. En estos supuestos el
Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus presupuestos generales,
especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento
hasta donde lo permita su competencia genrica, bsica o de coordinacin, pero
siempre que deje un margen a las Comunidades Autnomas para concretar con
mayor detalle la afectacin o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar
la regulacin de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitacin.
Adems, la gestin de estos fondos corresponde a las Comunidades Autnomas de
manera, por regla general, que no pueden consignarse en favor de un rgano de la
Administracin del Estado u organismo intermediario de sta. Se trata de partidas
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que deben territorializarse en los propios presupuestos generales del Estado si ello
es posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen
criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboracin ajustados a los
principios constitucionales y al orden de distribucin de competencias.
Sin embargo, el Abogado del Estado disiente del anterior planteamiento y considera
que la peculiaridad de estas ayudas conlleva que, como excepcin, resulte procedente la
aplicacin a todas ellas de la doctrina recada en el Fundamento Jurdico 8 d) (cuarto
supuesto) de la misma Sentencia 13/1992, en el que se afirmaba que la gestin centralizada estatal:
Slo es posible cuando el Estado ostente algn ttulo competencial, genrico o
especfico, sobre la materia y en las circunstancias ya sealadas en nuestra doctrina
anterior, a saber: que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de
las medidas dentro de la ordenacin bsica del sector y para garantizar las mismas
posibilidades de obtencin y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en
todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuanta
global de los fondos estatales destinados al sector. Su procedencia en cada caso
habr de aparecer razonablemente justificada de la medida de fomento de que se
trate.
Una vez planteado el conflicto en estos trminos, el Tribunal Constitucional lo resuelve analizando separadamente cada una de las iniciativas del Real Decreto 1916/2008
en los aspectos que han sido objeto de impugnacin. Aqu no vamos a recoger la argumentacin relativa a cada uno de los artculos impugnados, sino la doctrina general
sentada sobre la materia que nos ocupa.
Por ello debemos destacar el enjuiciamiento de lo relativo a los denominados prstamos bonificados. Respecto a tales prstamos, no se cuestiona su existencia ni tampoco
las caractersticas de los mismos sino que su reivindicacin se centra exclusivamente
en los aspectos relacionados con su convocatoria y gestin, todos ellos centralizados en
rganos estatales, consistiendo la intervencin autonmica en la primera valoracin y
priorizacin de las solicitudes de prstamo presentadas, emitiendo un informe respecto
a la eventual concesin del prstamo, informe que ser vinculante en caso de ser negativo
as como en la emisin de un informe en caso de iniciarse un procedimiento de reintegro
por incumplimiento.
Al respecto, el Tribunal Constitucional establece lo siguiente:
En este caso, las razones aducidas por el Abogado del Estado en favor de la centralizacin de las tareas de convocatoria y gestin en aplicacin de la doctrina contenida en el fundamento jurdico 8 d) de la STC 13/1992 no resultan convincentes.
No se ha aportado ninguna justificacin que haga imprescindible la intervencin
estatal en la gestin, ms all de la referencia de que la norma persigue seleccionar
unos concretos proyectos dirigidos a la consecucin de un modelo o tipo de des92 Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Nmero 4 - Junio 2010

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tino turstico predeterminado. Objetivo ste que puede conseguirse a travs del
sistema constitucional de distribucin de competencias teniendo muy en cuenta
que, como ya dijimos en la STC 242/1999, de 21 de diciembre, FJ 20, la cooperacin y la coordinacin entre el Estado y las Comunidades Autnomas constituye
el elemento fundamental del Estado autonmico, en particular, en mbitos como
el presente en que han de conciliarse las competencias estatales de ordenacin econmica del sector turstico con las exclusivas autonmicas en esta materia lo que
puede producirse bien sea a travs de convenios ajustados al orden de distribucin
de competencias (SSTC 95/1986, de 10 de julio, FJ 5, y 13/1992, de 6 de febreo,
FFJJ 7 y 10) u otras frmulas. Adems, no debe olvidarse que respecto al criterio
del inters, importancia o calidad de los proyectos en relacin con las eventuales facultades de gestin estatales, tenemos declarado que (STC 190/2000, de
13 de julio, FJ 10, citando la STC 186/1999, de 14 de octubre, FJ 10): tampoco
puede admitirse como justificacin de la gestin centralizada el argumento de que
lo determinante para recibir la subvencin es la excelencia de los proyectos, debiendo valorarse a tal efecto todos los que se presenten en el conjunto del territorio
nacional, pues tal tcnica conducira, simplemente, a la distorsin del orden de
competencias y por ello hemos declarado que ... bastara que en el diseo de una
legislacin estatal reguladora de una materia se dificultara artificialmente su ejecucin autonmica para justificar la negacin o supresin de esa competencia (STC
106/1987, FJ 4).
A continuacin, indica que:
Asimismo, debemos desechar tambin, en atencin al carcter exclusivo de las
competencias autonmicas en la materia, que pueda ser considerada suficiente la
existencia de un margen de intervencin de la Comunidad Autnoma para apreciar que no se hayan invadido las competencias autonmicas (al respecto, STC
75/1989, de 21 de abril, FJ 5). Como recuerda nuestra doctrina, la gestin por el
Estado de las actividades de ejecucin orientadas al otorgamiento de los prstamos
previstos en el Real Decreto 1916/2008 slo sera constitucionalmente admisible
si, como antes hemos indicado, la centralizacin de los expresados incentivos econmicos resultase imprescindible para asegurar su plena efectividad dentro de la ordenacin bsica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtencin
y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional,
siendo al tiempo un medio necesario para evitar que se sobrepase la cuanta global
de los fondos estatales o de los crditos que hayan de destinarse al sector. Ninguna
de estas exigencias concurre en el presente caso. No se cuestiona por la Comunidad Autnoma que corresponda al Estado determinar la cuanta de los recursos
que, con cargo al FOMIT, van a ser destinados a financiar los correspondientes
prstamos bonificados ni tampoco las condiciones de dichos prstamos, con lo
que la dimensin cuantitativa de esta modalidad de incentivos resulta as plenamente asegurada, sin riesgo de quebrantamiento por la gestin que lleve a cabo la
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Derecho del
del Turismo.
Turismo. Nmero
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Junio 2010 93

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Comunidad Autnoma que ha planteado el conflicto. Anlogo razonamiento cabe

sostener en relacin con las condiciones y requisitos bsicos que han de observarse
en la concesin y disfrute de aquellos beneficios, pues su aplicacin homognea en
todo el territorio nacional queda tambin garantizada por la regulacin unitaria del
Real Decreto, bastando aqu con comprobar, a salvo de lo que a continuacin se
dir, si en las peticiones de crditos y subvenciones se dan o no todos los elementos
que justificaran su otorgamiento o denegacin.
Y, termina afirmando:
En conclusin, dado que estas ayudas se insertan en la materia turismo, les ser de
aplicacin el segundo supuesto recogido en el FJ 8 b) de nuestra STC 13/1992 al
que ya hemos hecho referencia, pues, en este caso, no concurren las circunstancias
excepcionales previstas en la doctrina constitucional para que resulte justificada
la regulacin completa de las subvenciones y la centralizacin en la gestin que
se contiene en los preceptos impugnados. As, en este mbito al Estado le corresponder ex art. 149.1.13 CE la especificacin del destino de la subvencin y la
regulacin de sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita
su competencia genrica pero siempre que deje espacio a las Comunidades Autnomas para concretar con mayor detalle la afectacin o destino de la subvencin y
para desarrollar las condiciones de otorgamiento y tramitacin.

A modo de resumen

Para concluir es preciso sintetizar la doctrina sentada en esta sentencia respecto a la

delimitacin de competencias en relacin con la regulacin y aplicacin de ayudas o
subvenciones al sector turstico en los siguientes postulados:
Primero: Que, pese al carcter exclusivo con el que las competencias en materia de
turismo han sido asumidas por los distintos Estatutos de Autonoma (en el caso de Galicia, art. 27.21 del Estatuto de Autonoma), sobre las mismas incidiran las competencias
estatales relativas a la planificacin de la actividad econmica del art. 149.1.13 CE.
Segundo: Que no cabe duda de que, en la competencia del Estado ex art. 149.1.13
CE, se incluye la planificacin bsica de determinadas actuaciones de inversin en destinos tursticos en el territorio espaol, lo que justifica la regulacin por el Estado de
los correspondientes instrumentos de financiacin ya que con ello se trata de asegurar
el mantenimiento de unas inversiones necesarias desde el punto de vista de la poltica
econmica general en atencin al peso del sector turstico en nuestra economa.
Tercero: Que al no tratarse el turismo de una competencia exclusiva estatal, el alcance
de esta actividad genrica de fomento debe delimitarse con precisin a fin de evitar la
invasin del mbito competencial de las Comunidades Autnomas.
Cuarto: Que la delimitacin debe llevarse a cabo atendiendo a la doctrina del Tribunal Constitucional en relacin con la actividad estatal de subvenciones y ayudas p94 Revista Andaluza de Derecho del Turismo. Nmero 4 - Junio 2010

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Seccin Doctrinal

blicas.
Quinto: Que en caso de que la materia directamente implicada sea de la exclusiva
competencia estatal, el Estado podr regular y gestionar completamente las subvenciones correspondientes.
Sexto: Que cuando las Comunidades Autnomas tienen atribuidas competencias
sobre la materia objeto de la subvencin, el Fundamento Jurdico 8 de la STC 13/1992
sintetiza los cuatro supuestos que pueden darse, segn el alcance e intensidad de las competencias autonmicas, distinguiendo entre: a) supuestos en los que el Estado no invoca
ttulo competencial alguno, mientras que la Comunidad Autnoma ostenta competencia exclusiva sobre una determinada materia; b) aqullos en los que el Estado dispone de
un ttulo genrico, bsico o de coordinacin, correspondiendo a la Comunidad Autnoma la competencia de desarrollo legislativo y de ejecucin; c) casos en los que el Estado
tiene atribuida la competencia sobre la legislacin relativa a una materia, cuya ejecucin
corresponde a la Comunidad Autnoma; y d) supuestos de competencia exclusiva de
la Comunidad Autnoma, pero en los que concurren circunstancias excepcionales que
determinan que la gestin de las ayudas pueda ser realizada por el Estado.
Sptimo: Que dado que estas ayudas se insertan en la materia turismo, les ser de
aplicacin el segundo supuesto recogido en el FJ 8 b) de la STC 13/1992, pues, en
este caso, no concurren las circunstancias excepcionales previstas en la doctrina constitucional para que resulte justificada la regulacin completa de las subvenciones y la
centralizacin en la gestin que se contiene en los preceptos impugnados. As, en este
mbito al Estado le corresponder ex art. 149.1.13 CE la especificacin del destino de
la subvencin y la regulacin de sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde
lo permita su competencia genrica pero siempre que deje espacio a las Comunidades
Autnomas para concretar con mayor detalle la afectacin o destino de la subvencin y
para desarrollar las condiciones de otorgamiento y tramitacin.

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