Módulo07 - Poderes e Deveres

U N I V E R S I DA D E
CANDIDO MENDES
CREDENCIADA JUNTO AO MEC PELA
PORTARIA N 1.282 DO DIA 26/10/2010
MATERIAL DIDTICO
PODERES E DEVERES
ADMINISTRATIVOS
Impresso
e
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SUMRIO
UNIDADE 1 INTRODUO .......................................................................... 03
UNIDADE 2 DEVERES ADMINISTRATIVOS ............................................... 05
UNIDADE 3 PODERES ADMINISTRATIVOS .............................................. 10
UNIDADE 4 RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAO
PBLICA ......................................................................................................... 34
UNIDADE 5 BENS PBLICOS..................................................................... 42
UNIDADE 6 CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA........................ 50
REFERNCIAS ................................................................................................ 61
ANEXOS .......................................................................................................... 65
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UNIDADE 1 INTRODUO
A Administrao Pblica pode ser definida como a gesto de bens e

interesses qualificados da comunidade no mbito federal, estadual ou municipal,
seguindo, evidentemente, os preceitos de Direito e da Moral, visando ao bem
comum.
Os fins da administrao pblica resumem-se num nico objetivo: o bem
comum da coletividade administrativa; toda atividade deve ser orientada para esse
objetivo; sendo que todo ato administrativo que no for praticado no interesse da
coletividade ser ilcito e imoral.
No desempenho dos encargos administrativos, o agente do Poder Pblico
no tem a liberdade de procurar outro objetivo ou de dar fim diverso do prescrito em
lei para a atividade; descumpri-los ou renunci-los equivaler a desconsiderar a
incumbncia que aceitou ao empossar-se no cargo ou funo pblica.
Em tempos de globalizao, de foco no modelo gerencial e num momento em
que as pessoas tem exigido eficincia, eficcia, qualidade e transparncia, a
responsabilidade do gestor pblico se torna maior, uma vez que, alm de ter o dever
de atender bem coletividade, ele tambm deve guardar e conservar os bens
pblicos. Alm do dever lhe so dados poderes administrativos, portanto, temos uma
soma de deveres, poderes e responsabilidades que sero os temas tratados neste
mdulo.
Ressaltamos em primeiro lugar que, embora a escrita acadmica tenha como
premissa ser cientfica, baseada em normas e padres da academia, fugiremos um
pouco s regras para nos aproximarmos de vocs e para que os temas abordados
cheguem de maneira clara e objetiva, mas no menos cientficos. Em segundo lugar,
deixamos claro que este mdulo uma compilao das ideias de vrios autores,
incluindo aqueles que consideramos clssicos, no se tratando, portanto, de uma
redao original.
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Ao final do mdulo, alm da lista de referncias bsicas, encontram-se muitas

outras que foram ora utilizadas, ora somente consultadas e que podem servir para
sanar lacunas que por ventura surgirem ao longo dos estudos.
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UNIDADE 2 DEVERES ADMINISTRATIVOS

Em vrios momentos deste curso, ora apresentamos, ora utilizamos os
princpios ou postulados que regem a Administrao Pblica, pois bem, mais uma
vez eles se fazem presentes, especialmente o princpio da supremacia do interesse
pblico e o princpio da indisponibilidade do interesse pblico.
MARCELO ALEXANDRINO e VICENTE PAULO (2011) asseveram que do
primeiro desses postulados derivam todas as prerrogativas especiais que dispe a
administrao pblica, as quais a ela so conferidas to somente na estrita medida
em que necessrias satisfao dos fins pblicos cuja persecuo o mesmo
ordenamento jurdico lhe impe. Tais prerrogativas consubstanciam os chamados
poderes administrativos.
Esses poderes so exercidos pelos administradores pblicos nos termos da
lei, com estrita observncia dos princpios jurdicos e respeito aos direitos e
garantias fundamentais, tais como o devido processo legal, as garantias do
contraditrio e da ampla defesa, a garantia da inafastabilidade da tutela judicial, etc.
De outra parte, como decorrncia da indisponibilidade do interesse pblico, a
Constituio e as leis impem ao administrador pblico alguns deveres especficos e
peculiares, preordenados a assegurar que sua atuao efetivamente se d em
benefcio do interesse pblico e sob controle direto e indireto do titular da coisa
pblica, o povo. So esses os chamados deveres administrativos.
Por uma questo didtica, neste primeiro momento veremos somente os
deveres administrativos mais frequentemente descritos pela doutrina, deixando para
a unidade 3, os poderes administrativos.
Concordamos com Alexandrino e Paulo e tambm frisamos que de forma
nenhuma eles esgotam o conjunto de restries e de prerrogativas especiais que
orientam a atuao da administrao pblica no adequado desempenho de suas
inmeras atribuies.
Doutrinadores como HELY LOPES MEIRELLES, MARCELO ALEXANDRINO,
VICENTE PAULO, MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, CELSO ANTONIO
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BANDEIRA DE MELLO enumeram como alguns dos principais deveres impostos

aos agentes administrativos pelo ordenamento jurdico, o poder-dever de agir, os
deveres de eficincia, de probidade e de prestar contas, como veremos em detalhes
neste momento.
2.1 O poder-dever de agir
O poder-dever de agir do administrador pblico hoje pacificamente

reconhecido pela doutrina e pela jurisprudncia. Significa dizer que as competncias
administrativas, por serem conferidas visando ao atingimento de fins pblicos,
implicam ao mesmo tempo um poder para desempenhar as correspondentes
funes pblicas e um dever de exerccio dessas funes.
Enquanto no direito privado o poder de agir mera faculdade, no direito
administrativo uma imposio, um dever de exerccio das competncias, de que o
agente pblico no pode dispor.
Como decorrncias relevantes desse poder-dever da administrao pblica,
temos que:
a)
os
poderes
administrativos
so
irrenunciveis,
devendo
ser
obrigatoriamente exercidos pelos titulares;

b) a omisso do agente, diante de situaes que exigem sua atuao,
caracteriza abuso de poder, que poder ensejar, inclusive, responsabilidade civil da
administrao publica, pelos danos que porventura decorram da omisso ilegal.
2.2 O dever da eficincia
O dever de eficincia traduz-se na exigncia de elevado padro de qualidade

na atividade administrativa, na imposio de que o administrador e os agentes
pblicos, em geral, tenham sua atuao pautada por celeridade, perfeio tcnica,
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economicidade, coordenao, controle, entre outros atributos. um dever imposto a

todos os nveis da administrao pblica.
Cabe ressaltar que a EC n 19/1998 erigiu esse dever categoria de princpio
constitucional administrativo (princpio da eficincia, expresso no caput do art. 37),
manifestando preocupao no s com a produtividade do servidor, mas tambm
com o aperfeioamento de toda a mquina administrativa, por meio da criao de
institutos e controles que permitam o aprimoramento e uma adequada avaliao do
desempenho de seus rgos, entidades e agentes.
Esse novo paradigma introduzido no texto constitucional com o que se
explicitou o intuito de adotar o modelo de gesto pblica doutrinariamente
denominado administrao gerencial, marcado pela nfase nos controles de
resultado e flexibilizao dos controles de procedimentos desdobra-se em diversas
disposies, tambm trazidas pela EC n 19/1998, de que so exemplos:
a possibilidade de perda do cargo do servidor pblico estvel em razo de
insuficincia de desempenho (art. 41, 1., III);
o estabelecimento, como condio para a aquisio da estabilidade, de
avaliao especial de desempenho (art. 41, 4.);
a possibilidade de celebrao de contratos de gesto entre o poder pblico e
seus rgos e entidades, visando a propiciar fixao de metas e controle do
respectivo atingimento (art. 37, 8.);
a exigncia de participao do servidor pblico em cursos de aperfeioamento
profissional como um dos requisitos para a promoo na carreira (art. 39,
2.), entre outros.
2.3 O dever da probidade

O dever de probidade exige que o administrador pblico, no desempenho de
suas atividades, atue sempre com tica, honestidade e boa-f, em consonncia com
o princpio da moralidade administrativa.
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So crimes de responsabilidade os atos do Presidente da Repblica que

atentem contra a probidade na administrao (CF, art. 85, V).
O dever de probidade imposto a todo e qualquer agente pblico. O 4. do
art. 37 da Constituio da Repblica estabelece que, sem prejuzo da ao penal
cabvel, os atos de improbidade administrativa acarretaro, na forma e gradao
previstas em lei:
a) a suspenso dos direitos polticos;
b) a perda da funo pblica;
c) a indisponibilidade dos bens;
d) o ressarcimento ao errio.
Regulamentando esse importante dispositivo constitucional, foi editada a Lei
n 8.429/1992, que tipifica e sanciona os atos de improbidade administrativa.
oportuno registrar que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Rcl n
2.138/DF, rel. orig. Min. Nelson Jobim, rel. p/ o acrdo Min. Gilmar Mendes, em
13.06.2007, decidiu que a Lei n 8.429/1992 no se aplica a todos os agentes
pblicos. Segundo entendimento da Corte Suprema, ela no se aplica aos agentes
polticos que estejam sujeitos ao regime de crime de responsabilidade.
2.4 O dever de prestar contas
dever
de
prestar
contas
decorre
diretamente
do
princpio
da
indisponibilidade do interesse pblico, sendo inerente funo do administrador

pblico, mero gestor de bens e interesses alheios, vale dizer, do povo.
um dever indissocivel do exerccio de funo pblica, imposto a qualquer
agente que de algum modo seja responsvel pela gesto ou conservao de bens
pblicos. Alis, o dever de prestar contas to abrangente e inafastvel que a ele
esto sujeitos, inclusive, particulares aos quais de algum modo sejam entregues
recursos pblicos de qualquer espcie, para gesto ou aplicao, conforme explicita
o pargrafo nico do art. 70 da Constituio Federal, abaixo transcrito (o dispositivo
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endereado esfera federal, mas a regra igual, por simetria, para todos os entes
da Federao):
Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica
ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros,
bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome
desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.
Em sntese, consoante a lio do Prof. HELY LOPES MEIRELLES (2006):
A regra universal: quem gere dinheiro pblico ou administra bens ou

interesses da comunidade deve contas ao rgo competente para a
fiscalizao.
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UNIDADE 3 PODERES ADMINISTRATIVOS

Os poderes administrativos representam instrumentos que, utilizados isolada
ou conjuntamente, permitem administrao cumprir suas finalidades.
Trata-se, assim, de poderes instrumentais, aspecto em que diferem dos
poderes polticos - Legislativo, Judicirio e Executivo -, os quais so Poderes
estruturais, condizem com a prpria estrutura do Estado, estabelecida diretamente
pela Constituio.
O Prof. JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO (2009) conceitua poderes
administrativos como o conjunto de prerrogativas de direito pblico que a ordem
jurdica confere aos agentes administrativos para o fim de permitir que o Estado
alcance seus fins.
Os principais poderes administrativos comumente descritos pela doutrina so
analisados a seguir, principalmente luz dos ensinamentos de MARIA SYLVIA
ZANELLA DI PIETRO (2011); HELY LOPES MEIRELLES (2009) e MARCELO
ALEXANDRINO E VICENTE PAULO (2011), os quais balizaram todo nosso curso.
3.1 O poder vinculado

O denominado poder vinculado aquele de que dispe a administrao para
a prtica de atos administrativos em que mnima ou inexistente a sua liberdade de
atuao, ou seja, o poder de que ela se utiliza quando pratica atos vinculados.
Em relao aos atos vinculados, no cabe administrao tecer
consideraes de oportunidade e convenincia, nem escolher seu contedo. O
poder vinculado apenas possibilita administrao executar o ato vinculado nas
estritas hipteses legais, observando o contedo rigidamente estabelecido na lei.
Cabe anotar, para sermos precisos, que o poder vinculado fundamento
tambm dos atos discricionrios, quanto aos elementos vinculados destes, a saber,
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a competncia, a finalidade e, segundo a doutrina tradicional, a forma (com a

ressalva de que a forma apontada por importantes administrativistas atuais como
elemento que pode ser vinculado ou discricionrio, dependendo do que dispuser a
lei que discipline a prtica do ato) (ALEXANDRINO; PAULO, 2011).
Portanto, na edio de um ato vinculado, o agente administrativo tem
respaldo somente no poder vinculado. Na prtica de um ato discricionrio, a
administrao pblica exerce o poder discricionrio e, tambm, o poder vinculado.
fcil constatar que o assim denominado poder vinculado no
exatamente um poder, mas sim um dever da administrao pblica. Quando pratica
um ato vinculado ou mesmo quando observa os elementos vinculados de um ato
discricionrio a administrao est muito mais cumprindo um dever do que
exercendo uma prerrogativa.
A fim de confirmar a assero que se vem de aduzir, basta notar que, no caso
de um ato vinculado, quando a administrao verifica estarem presentes os
pressupostos de sua edio, ela obrigada a pratic-lo, no dispondo de qualquer
poder para se abster de atuar, ou para deixar de observar estritamente o contedo
do ato, objetivamente descrito na lei de regncia. Tal quadro, a toda evidncia, no
se coaduna com a ideia de um verdadeiro poder.
3.2 O poder discricionrio

Poder discricionrio o conferido administrao para a prtica de atos
discricionrios (e sua revogao), ou seja, aquele em que o agente administrativo
dispe de uma razovel liberdade de atuao, podendo valorar a oportunidade e
convenincia da prtica do ato, quanto ao seu motivo, e, sendo o caso, escolher,
dentro dos limites legais, o seu contedo (objeto).
O poder discricionrio tem como ncleo a autorizao legal para que o agente
pblico decida, nos limites da lei, acerca da convenincia e da oportunidade de
praticar, ou no, um ato administrativo e, quando for o caso, escolher o seu
contedo. Dito de outro modo, o ncleo essencial do poder discricionrio traduz-se
no denominado mrito administrativo.
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Trata-se, efetivamente, de um poder conferido pela lei administrao

pblica: diante de um caso concreto, a administrao, nos termos e limites
legalmente fixados, decidir, segundo seus critrios de oportunidade e convenincia
administrativas, a conduta, dentre as previstas na lei, mais condizente com a
satisfao do interesse pblico.
Observe-se que tambm tem fundamento no poder discricionrio a revogao
de atos discricionrios que a administrao pblica tenha praticado e, num momento
posterior, passe a considerar inoportunos ou inconvenientes.
Cumpre enfatizar que somente pode revogar um ato administrativo a prpria
administrao pblica que o tenha praticado. Assim, o Poder Judicirio nunca
poder revogar um ato administrativo praticado pelo Poder Executivo ou pelo Poder
Legislativo. Porm, quando estiver atuando como administrao pblica, o Poder
Judicirio e s ele poder revogar os atos administrativos discricionrios que ele
mesmo tenha editado.
relevante registrar que, no Brasil, a doutrina administrativista mais moderna
a nosso ver, hoje majoritria identifica a existncia de discricionariedade no s
quando a lei expressamente confere administrao pblica o poder de decidir
acerca da oportunidade e convenincia de praticar um determinado ato. Para essa
corrente, h discricionariedade, ou possibilidade de atuao discricionria, tambm,
quando a lei utiliza os denominados conceitos jurdicos indeterminados na descrio
hipottica do motivo que enseja a prtica do ato administrativo.
Portanto, segundo a corrente hoje dominante em nossa doutrina, existe
discricionariedade:
a) quando a lei expressamente d administrao liberdade para atuar dentro
de limites bem definidos; so as hipteses em que a prpria norma legal explicita,
por exemplo, que a administrao poder prorrogar determinado prazo por at
quinze dias, ou que facultado administrao, a seu critrio, conceder ou no
uma determinada autorizao, ou que, no exerccio do poder disciplinar ou de polcia
administrativa, o ato a ser praticado poder ter como objeto (contedo) esta ou
aquela sano, e assim por diante;
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b) quando a lei emprega conceitos jurdicos indeterminados na descrio do

motivo determinante da prtica de um ato administrativo e, no caso concreto, a
administrao se depara com uma situao em que no existe possibilidade de
afirmar, com certeza, se o fato est ou no abrangido pelo contedo da norma;
nessas situaes, a administrao, conforme o seu juzo privativo de oportunidade e
convenincia administrativas, tendo em conta o interesse pblico, decidir se
considera, ou no, que o fato est enquadrado no contedo do conceito
indeterminado empregado no descritor da hiptese normativa e, conforme essa
deciso, praticar, ou no, o ato previsto no comando legal (MELLO, 2009; DI
PIETRO, 2011).
Por fim, oportuno reprisar que mesmo os atos discricionrios apresentam-se
vinculados estrita previso da lei quanto a seus requisitos competncia, finalidade
e, segundo a doutrina tradicional, tambm forma.
3.2.1 Limites do poder discricionrio

O poder discricionrio tem como limites, alm do prprio contedo da lei, os
princpios
jurdicos
administrativos,
sobretudo
os
da
razoabilidade
da
proporcionalidade, os quais decorrem implicitamente do postulado do devido

processo legal, em sua acepo substantiva.
A extrapolao dos limites legais, assim como a atuao contrria aos
princpios administrativos, configura a denominada arbitrariedade (arbitrariedade
sempre sinnimo de atuao ilegal). O poder discricionrio implica liberdade de
atuao administrativa, sempre dentro dos limites expressamente estabelecidos na
lei, ou dela decorrentes.
Se uma lei prev, por exemplo, a possibilidade de suspenso punitiva de uma
atividade por um mnimo de trinta e um mximo de noventa dias, claro est que uma
suspenso por 100 dias ser puramente arbitrria, no sendo cabvel, ento, cogitar
a utilizao do poder discricionrio, e sim pura ilegalidade, abuso de poder. O ato
ser nulo por vcio de objeto, uma vez que a lei no prev a possibilidade de o ato
ter como contedo a suspenso pelo prazo de 100 dias.
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Deve-se ter em mente que o ato discricionrio ilegal ou ilegtimo poder

como qualquer ato ilegal ser anulado tanto pela administrao pblica que o
praticou quanto pelo Poder Judicirio. O que no pode ser apreciado pelo Judicirio
(no exerccio de sua funo jurisdicional) o mrito administrativo, que consiste
justamente na atividade valorativa de oportunidade e convenincia que levou o
administrador a praticar o ato e, se for o caso, escolher o seu objeto, dentro dos
limites legalmente fixados, ou decorrentes do texto da lei.
A doutrina e a jurisprudncia atuais enfatizam a necessidade de existirem
instrumentos de controle do poder discricionrio da administrao, que permitam o
adequado delineamento de seus legtimos limites, evitando o indevido uso da
discricionariedade administrativa, como manto protetor de atos que, embora
praticados
sob
fundamento
da
discricionariedade,
revistam
insidiosa
arbitrariedade. A ideia central possibilitar um controle judicial mais efetivo dos atos
discricionrios praticados pela administrao pblica (ALEXANDRINO; PAULO,
2011).
Assumem relevo, para esse fim, os princpios implcitos da razoabilidade e da
proporcionalidade, eficazes limitaes impostas ao poder discricionrio
administrao.
Por
meio
desses
princpios,
impem-se
limitaes
da
discricionariedade administrativa, ampliando-se os aspectos de controle do ato

administrativo realizado pelo Poder Judicirio.
sempre importante frisar que, embora razoabilidade e proporcionalidade
sejam princpios utilizados para controlar a discricionariedade administrativa, no se
trata de controle de mrito administrativo. Vale dizer, o ato que fira a razoabilidade
ou a proporcionalidade um ato ilegtimo (no meramente inconveniente ou
inoportuno), e deve ser anulado (no cabvel cogitar a revogao de um ato, sob o
fundamento de que ele seja desarrazoado ou desproporcional).
Assim, o controle da discricionariedade pelos princpios da razoabilidade e
proporcionalidade deve ser entendido desta forma: quando a administrao pratica
um ato discricionrio alm dos limites legtimos de discricionariedade que a lei lhe
conferiu, esse ato ilegal, e um dos meios efetivos de verificar sua ilegalidade a
aferio de razoabilidade e proporcionalidade.
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Ainda que a administrao alegue que agiu dentro do mrito administrativo,

pode o controle de razoabilidade e proporcionalidade demonstrar que, na verdade, a
administrao extrapolou os limites legais do mrito administrativo, ratificando, por
isso, um ato passvel de anulao (controle de legalidade ou legitimidade), e no um
ato passvel de revogao (controle de mrito, e oportunidade e convenincia
administrativas, que sempre exclusivo da prpria administrao pblica).
A esse respeito, CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO (2009) comenta
que:
No se imagine que a correo judicial baseada na violao do princpio da

razoabilidade invade o mrito do ato administrativo, isto , o campo de
liberdade conferido pela lei Administrao para decidir-se segundo uma
estimativa da situao e critrios de convenincia e oportunidade. Tal no
ocorre porque a sobredita liberdade liberdade dentro da lei, vale dizer,
segundo as possibilidades nela comportadas. Uma providncia
desarrazoada, consoante dito, no pode ser havida como comportada pela
lei. Logo, ilegal: desbordante dos limites nela admitidos.
Em vrias situaes no feita uma distino precisa entre os dois princpios

citados. Pensamos ser mais frequente os administrativistas associarem o princpio
da razoabilidade s anlises de adequao e de necessidade do ato ou da atuao
da administrao pblica. Assim, no basta que o ato tenha uma finalidade legtima.
necessrio que os meios empregados pela administrao sejam adequados
consecuo do fim almejado (ou seja, os meios devem ter efetiva possibilidade de
levar ao resultado pretendido) e que sua utilizao, especialmente quando se trate
de medidas restritivas ou punitivas, seja realmente necessria (isso porque qualquer
restrio a direitos dos particulares s legtima na estrita medida em que seja
necessria ao atendimento do interesse pblico; qualquer restrio acima dessa
medida excessiva, desnecessria, portanto, ilegtima).
O postulado da proporcionalidade importante, sobretudo, no controle dos
atos sancionatrios, especialmente nos atos de polcia administrativa. Com efeito, a
intensidade e a extenso do ato sancionatrio devem corresponder, devem guardar
relao de congruncia com a lesividade e gravidade da conduta que se tenciona
reprimir ou prevenir. A noo intuitiva: uma infrao leve deve receber uma sano
branda; a uma falta grave deve corresponder uma punio severa.
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Em sntese, o poder discricionrio como qualquer poder administrativo s

legtimo quando exercido nos limites explcitos na lei, ou implicitamente dela
decorrentes. No delineamento de tais limites assumem grande importncia os
princpios administrativos, especialmente os postulados da razoabilidade e da
proporcionalidade. A atuao fora dos referidos limites ilegal ou ilegtima e no
meramente inoportuna ou inconveniente implicando, portanto, a anulao do ato,
pela prpria administrao que o praticou ou, desde que provocado, pelo Poder
Judicirio (ALEXANDRINO; PAULO, 2011).
3.3 Poder hierrquico

Hierarquia caracteriza-se pela existncia de nveis de subordinao entre
rgos e agentes pblicos, sempre no mbito de uma mesma pessoa jurdica.
Deve-se frisar que a subordinao s existe no mbito de uma mesma
pessoa jurdica, estabelecida entre agentes e rgos de uma mesma entidade,
verticalmente escalonados, como decorrncia do poder hierrquico.
Relaes de natureza hierrquica, isto , relaes superior-subordinado, so
tpicas da organizao administrativa. No h hierarquia, entretanto, entre diferentes
pessoas jurdicas, nem entre os Poderes da Repblica, nem mesmo entre a
administrao e os administrados.
Dessa forma, podemos ter hierarquia entre rgos e agentes no mbito
interno da administrao direta do Poder Executivo, ou hierarquia entre rgos e
agentes no mbito interno de uma autarquia.
Diferentemente, no pode existir hierarquia, por exemplo, entre agentes e
rgos administrativos do Poder Legislativo, de um lado, e agentes e rgos do
Poder Executivo, de outro. Tampouco pode haver hierarquia, ainda exemplificando,
entre rgos e agentes da administrao direta, de um lado, e entidades e agentes
da administrao indireta, de outro.
Cabe mencionar, de passagem, que a doutrina usa o vocbulo vinculao
para se referir relao no hierrquica que existe entre a administrao direta
e as entidades da respectiva administrao indireta. A existncia de vinculao
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administrativa fundamenta o controle que os entes federados (Unio, estados,

Distrito Federal e municpios) exercem sobre as suas administraes indiretas,
chamado de controle finalstico, tutela administrativa ou superviso - menos
abrangente do que o controle hierrquico, porque incide apenas sobre os aspectos
que a lei expressamente preveja.
Assim, a relao entre uma secretaria e uma superintendncia, no mbito de
um ministrio, de subordinao; a relao que existe entre a Unio e suas
autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista
de vinculao (ou seja, no hierrquica).
A doutrina em geral aponta como decorrncia do poder hierrquico as
prerrogativas, exercidas pelo superior sobre seus subordinados, de dar ordens,
fiscalizar, controlar, aplicar sanes, delegar competncias e avocar competncias.
A prerrogativa de dar ordens, tambm referida como poder de comando,
permite que o superior hierrquico assegure o adequado funcionamento dos
servios sob sua responsabilidade. Para tanto, no s d ordens diretas, verbais ou
escritas, a subordinados determinados, como tambm edita os assim chamados
atos administrativos ordinatrios (por exemplo, ordens de servio, portarias,
instrues, circulares internas, etc.), que obrigam indistintamente todos os agentes
subordinados que devam executar as tarefas neles disciplinadas.
Os servidores pblicos tm o dever de acatar e cumprir as ordens de seus
superiores hierrquicos (dever de obedincia), exceto quando manifestamente
ilegais, hiptese em que surge para o destinatrio da ordem o dever de
representao contra a ilegalidade, conforme preceitua, no caso dos servidores
federais, a Lei n 8.112/1990, art. 116, IV e XII.
O poder-dever de fiscalizao, estritamente, diz respeito ao acompanhamento
permanente, pelo superior, da atuao de seus subordinados. Corolrio da
fiscalizao o poder de controle. Com efeito, o mero acompanhamento da atuao
dos subordinados nenhuma serventia teria se o superior no pudesse controlar essa
atuao, mantendo os atos que devam ser mantidos e extinguindo os ilegais,
inadequados, inconvenientes ou inoportunos.
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Os administrativistas, ao tratar do poder hierrquico, frequentemente

empregam como sinnimas as expresses controle, correo e reviso
hierrquica, atribuindo a elas o sentido genrico de autotutela. Alertamos,
entretanto, que, dependendo do contexto, alguns desses termos podem assumir
significados especficos (por exemplo, reviso tem um sentido tcnico prprio no
mbito de processos administrativos federais que resultem na aplicao de sanes,
como demonstra o art. 65 da Lei n 9.784/1999 e os arts. - a 182 da Lei 8.112/1990).
Feita essa ressalva, certo que o poder de controle inclui a manuteno dos
atos vlidos, convenientes e oportunos, a convalidao de atos com defeitos
sanveis, quando esta for possvel e conveniente, a anulao de atos ilegais e a
revogao de atos discricionrios inoportunos ou inconvenientes.
O controle hierrquico irrestrito, permanente e automtico, isto , no
depende de lei que expressamente o preveja ou que estabelea o momento de seu
exerccio ou os aspectos a serem controlados. O controle hierrquico permite que o
superior aprecie todos os aspectos dos atos de seus subordinados (quanto
legalidade e quanto ao mrito administrativo) e pode ocorrer de ofcio ou, quando for
o caso, mediante provocao dos interessados, por meio de recursos hierrquicos.
No mbito dos processos administrativos, entretanto, o controle hierrquico
somente possvel enquanto o ato controlado no tenha se tornado definitivo para a
administrao, ou seja, enquanto no ocorrida a precluso da via administrativa,
impropriamente chamada, por vezes, coisa julgada administrativa (irretratabilidade
do ato pela prpria administrao pblica).
Registre-se, ainda, que a revogao de atos administrativos que s se
aplica a atos vlidos discricionrios no possvel no caso de atos que j tenham
originado direito adquirido para o administrado.
A aplicao de sanes administrativas nem sempre est relacionada ao
poder hierrquico. Conforme ser visto no tpico relativo ao poder disciplinar,
somente derivam do poder hierrquico as sanes disciplinares aplicadas aos
servidores
pblicos
que
pratiquem
infraes
funcionais.
Outras
sanes
administrativas, tais quais as aplicadas a um particular que tenha celebrado um

contrato administrativo com o poder pblico e incorra em alguma irregularidade na
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execuo desse contrato, tm fundamento no poder disciplinar, mas no no poder

hierrquico.
Tampouco tm fundamento no poder hierrquico as sanes administrativas
aplicadas no exerccio do poder de polcia. Afinal, no existe hierarquia entre a
administrao pblica e os administrados (o princpio da supremacia do interesse
pblico no tem como corolrio a existncia de poder hierrquico entre a
administrao pblica e os administrados em geral; embora seja usual falar em
verticalidade das relaes jurdicas administrao-particular regidas pelo princpio
da supremacia do interesse pblico, a palavra verticalidade, nesse contexto, no
significa nem implica a existncia de hierarquia).
A doutrina, tradicionalmente, conceitua delegao de competncia como o ato
discricionrio, revogvel a qualquer tempo, mediante o qual o superior hierrquico
confere o exerccio temporrio de algumas atribuies, originariamente pertencentes
ao seu cargo, a um subordinado.
Enfatizam os autores que somente podem ser delegados os atos
administrativos, e no os atos polticos. Tambm no se admite a delegao de
atribuies de um Poder do Estado a outro, salvo nos casos expressamente
previstos na Constituio (por exemplo, no caso das leis delegadas, disciplinadas no
art. 68 da Carta Poltica).
Ademais, a delegao confere ao delegado o mero exerccio de uma
competncia; nunca o agente delegante pode renunciar a suas competncias, ou
transferir a titularidade delas, pois esta decorre sempre e diretamente da lei.
A avocao o ato discricionrio mediante o qual o superior hierrquico traz
para si o exerccio temporrio de determinada competncia atribuda por lei a um
subordinado. De um modo geral, a doutrina enfatiza que a avocao de competncia
deve ser medida excepcional e devidamente fundamentada.
Ainda, prelecionam os principais autores que a avocao no possvel
quando se tratar de competncia exclusiva do subordinado, o que parece para
Alexandrino e Paulo (2011) irrefutavelmente lgico.
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Por fim, os autores acima anotam que, no obstante sejam essas as linhas
gerais acerca da delegao de competncia e da avocao traadas pela doutrina,
esses institutos, na esfera federal, esto disciplinados na Lei n 9.784/1999, nos
seus arts. 11 a 15 ( interessante notar que a lei admite delegao de competncia
para rgos no subordinados, ou seja, fora do mbito do poder hierrquico, mas
no prev essa possibilidade no caso da avocao e competncia).
Conquanto a Lei n 9.784/1999, a rigor, somente seja aplicvel esfera
federal, ela incorporou em seu texto grande parte daquilo que consagrados
publicistas e mesmo a jurisprudncia ptria h muito estabeleceram, sendo
vlido, portanto, afirmar que, em princpio, os demais entes federados observam
regras similares s vazadas na Lei n 9.784/1999.
3.4 Poder disciplinar

O poder disciplinar (trata-se, a rigor, de um poder-dever) possibilita
administrao pblica:
a) punir internamente as infraes funcionais de seus servidores; e
b) punir infraes administrativas cometidas por particulares a ela ligados
mediante algum vnculo jurdico especfico (por exemplo, a punio pela
administrao de um particular que com ela tenha celebrado um contrato
administrativo e descumpra as obrigaes contratuais que assumiu).
Note-se que, quando a administrao aplica uma sano disciplinar a um
agente pblico, essa atuao decorre imediatamente do poder disciplinar e
mediatamente do poder hierrquico. Vale dizer, o poder disciplinar, nesses casos,
deriva do hierrquico. Entretanto, quando a administrao pblica aplica uma
sano administrativa a algum que descumpriu um contrato administrativo, h
exerccio do poder disciplinar, mas no existe liame hierrquico. Nesses casos, o
poder disciplinar no est relacionado ao poder hierrquico.
No se deve confundir o poder disciplinar da administrao pblica com o
poder punitivo do Estado (jus puniendi), que exercido pelo Poder Judicirio e diz
respeito represso de crimes e contravenes tipificados nas leis penais.
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Toda e qualquer pessoa est sujeita ao poder punitivo do Estado, ao passo

que somente as pessoas que possuem algum vnculo jurdico especfico com a
administrao pblica (por exemplo, vnculo funcional ou vnculo contratual) so
alcanadas pelo poder disciplinar. Diz-se que essas pessoas sejam agentes
pblicos, sejam meros particulares ligadas ao poder pblico por um vnculo jurdico
especfico esto sujeitas disciplina interna da administrao.
A mesma distino, alis, se verifica a respeito do poder de polcia, que ser
estudado adiante. Com efeito, todas as pessoas que exeram atividades que
possam, de algum modo, acarretar risco ou transtorno coletividade esto sujeitas
ao poder de polcia, ou seja, este decorre de um vnculo geral entre os indivduos e a
administrao pblica, enquanto o poder disciplinar, cumpre repetir, funda-se em um
vnculo especfico entre uma pessoa e a administrao, como se d com um
servidor pblico, ou com um particular que esteja executando um contrato
administrativo ou participando de um procedimento licitatrio.
A doutrina costuma apontar o poder disciplinar como de exerccio
caracteristicamente discricionrio. Trata-se, entretanto, de uma regra geral, porque
h situaes, no raras, em que a lei descreve objetivamente infraes
administrativas e lhes comina penalidades como atos vinculados, obrigatrios, de
contedo definido e invarivel.
Todavia,
cabe
repetir,
regra
geral
existncia
de
alguma
discricionariedade no exerccio do poder disciplinar, ao menos quanto escolha ou

graduao da penalidade.
Embora possa existir alguma discricionariedade na graduao de uma
penalidade disciplinar, ou no enquadramento de determinada conduta descrita na
lei mediante a utilizao de um conceito jurdico indeterminado como a infrao
administrativa A ou a infrao administrativa B, certo que nenhuma
discricionariedade existe quanto ao dever de punir quem comprovadamente tenha
praticado uma infrao disciplinar.
Por outras palavras, quando a administrao constata que um servidor
pblico, ou um particular que com ela possua vinculao jurdica especfica, praticou
uma infrao administrativa, ela obrigada a puni-lo; no h discricionariedade
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quanto a punir ou no algum que comprovadamente tenha praticado uma infrao

disciplinar. O que pode existir discricionariedade na graduao da penalidade
disciplinar, ou mesmo no enquadramento da conduta como infrao sujeita a uma ou
outra penalidade dentre as previstas em lei, mas no h discricionariedade quanto
ao dever de punir o infrator.
Por ltimo, devemos registrar que o ato de aplicao da penalidade dever
sempre ser motivado. Essa regra no comporta exceo: toda e qualquer aplicao
de sano administrativa (no s as sanes disciplinares) exige motivao,
sobretudo porque, impreterivelmente, deve ser a todos assegurado direito ao
contraditrio e ampla defesa.
No entendimento de MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (2011), poder
disciplinar o que cabe Administrao Pblica para apurar infraes e aplicar
penalidades aos servidores pblicos e demais pessoas sujeitas disciplina
administrativa; o caso dos estudantes de uma escola pblica.
No abrange as sanes impostas a particulares no sujeitos disciplina
interna da Administrao, porque, nesse caso, as medidas punitivas encontram seu
fundamento no poder de polcia do Estado. No que diz respeito aos servidores
pblicos, o poder disciplinar uma decorrncia da hierarquia; mesmo no Poder
Judicirio e no Ministrio Pblico, onde no h hierarquia quanto ao exerccio de
suas funes institucionais, ela existe quanto ao aspecto funcional da relao de
trabalho, ficando os seus membros sujeitos disciplina interna da instituio.
O poder disciplinar discricionrio, o que deve ser entendido em seus
devidos termos. A Administrao no tem liberdade de escolha entre punir e no
punir,
pois,
tendo
conhecimento
de
falta
praticada
por
servidor,
tem
necessariamente que instaurar o procedimento adequado para sua apurao e, se

for o caso, aplicar a pena cabvel. No o fazendo, incide em crime de
condescendncia criminosa, previsto no artigo 320 do Cdigo Penal e em
improbidade administrativa, conforme artigo 11, inciso II, da Lei n 8.429/1992.
A discricionariedade existe, limitadamente, nos procedimentos previstos para
apurao da falta, uma vez que os Estatutos funcionais no estabelecem regras
rgidas como as que se impem na esfera criminal. O Estatuto dos Funcionrios
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Pblicos Civis do Estado de So Paulo, por exemplo (Lei n 10.261, de 28-10-68)

determina, no artigo 310, que no ser declarada a nulidade de nenhum ato
processual que no houver infludo na apurao da verdade substancial, ou,
diretamente, na deciso do processo ou da sindicncia.
3.5 Poder regulamentar
doutrina
tradicional
emprega
expresso
poder
regulamentar
exclusivamente para designar as competncias do Chefe do Poder Executivo para

editar atos administrativos normativos. Os atos administrativos normativos contm
determinaes gerais e abstratas.
Tais atos no tm destinatrios determinados; incidem sobre todos os fatos
ou situaes que se enquadrem nas hipteses que abstratamente preveem. Os atos
administrativos normativos editados pelo Chefe do Poder Executivo assumem a
forma de decreto.
Normalmente, fala-se em poder regulamentar; MARCELO ALEXANDRINO e
VICENTE PAULO (2011) preferem falar em poder normativo, j que aquele no
esgota toda a competncia normativa da Administrao Pblica; apenas uma de
suas formas de expresso, coexistindo com outras, conforme se ver.
Os atos pelos quais a Administrao exerce o seu poder normativo tm em
comum com a lei o fato de emanarem normas, ou seja, atos com efeitos gerais e
abstratos.
Segundo a lio de MIGUEL REALE (1980, p. 12-14), podem-se dividir os
atos normativos em originrios e derivados. Originrios se dizem os emanados de
um rgo estatal em virtude de competncia prpria, outorgada imediata e
diretamente pela Constituio, para edio de regras instituidoras de direito novo;
compreende os atos emanados do Legislativo. J os atos normativos derivados tm
por objetivo a explicitao ou especificao de um contedo normativo preexistente,
visando sua execuo no plano da prxis; o ato normativo derivado, por
excelncia, o regulamento. Acrescenta o mesmo autor que
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os atos legislativos no diferem dos regulamentos ou de certas sentenas

por sua natureza normativa, mas sim pela originariedade com que
instauram situaes jurdicas novas, pondo o direito e, ao mesmo tempo, os
limites de sua vigncia e eficcia, ao passo que os demais atos normativos
explicitam ou complementam as leis, sem ultrapassar os horizontes da
legalidade.
Insere-se, portanto, o poder regulamentar como uma das formas pelas quais
se expressa a funo normativa do Poder Executivo. Pode ser definido como o que
cabe ao Chefe do Poder Executivo da Unio, dos Estados e dos Municpios, de
editar normas complementares lei, para sua fiel execuo.
Doutrinariamente, admitem-se dois tipos de regulamentos: o regulamento
executivo e o regulamento independente ou autnomo. O primeiro complementa a
lei ou, nos termos do artigo 84, IV, da Constituio, contm normas para fiel
execuo da lei; ele no pode estabelecer normas contra legem ou ultra legem. Ele
no pode inovar na ordem jurdica, criando direitos, obrigaes, proibies, medidas
punitivas, at porque ningum obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa
seno em virtude de lei, conforme artigo 5, II, da Constituio; ele tem que se limitar
a estabelecer normas sobre a forma como a lei vai ser cumprida pela Administrao
(DI PIETRO, 2011).
O regulamento autnomo ou independente inova na ordem jurdica, porque
estabelece normas sobre matrias no disciplinadas em lei; ele no completa nem
desenvolve nenhuma lei prvia. Essa distino, nos pases em que o sistema
jurdico a agasalha, ligada a outra distino entre regulamentos jurdicos ou
normativos e regulamentos administrativos ou de organizao.
Os regulamentos jurdicos ou normativos estabelecem normas sobre relaes
de supremacia geral, ou seja, aquelas relaes que ligam todos os cidados ao
Estado, tal como ocorre com as normas inseridas no poder de polcia, limitadoras
dos direitos individuais em benefcio do interesse pblico. Eles voltam-se para fora
da Administrao Pblica.
Os regulamentos administrativos ou de organizao contm normas sobre a
organizao administrativa ou sobre as relaes entre os particulares que estejam
em situao de submisso especial ao Estado, decorrente de um ttulo jurdico
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especial, como um contrato, uma concesso de servio pblico, a outorga de

auxlios ou subvenes, a nomeao de servidor pblico, a convocao para o
servio militar, a internao em hospital pblico, etc.
Nos casos de regulamentos jurdicos, o poder regulamentar menor, com
menos discricionariedade, porque diz respeito liberdade e aos direitos dos
particulares, sem qualquer ttulo jurdico concedido por parte da Administrao.
Nos
casos
de
regulamentos
administrativos
ou
de
organizao,
discricionariedade administrativa no estabelecimento de normas maior porque a

situao de sujeio do cidado especial, presa a um ttulo jurdico emitido pela
prpria Administrao, dizendo respeito prpria organizao administrativa ou
forma de prestao do servio. Em consequncia, os regulamentos jurdicos so
necessariamente complementares lei, enquanto os regulamentos administrativos
podem ser baixados com maior liberdade.
Nos sistemas jurdicos que admitem essa distino, os regulamentos
independentes ou autnomos s podem existir em matria organizativa ou de
sujeio; nunca nas relaes de supremacia geral.
No direito brasileiro, a Constituio de 1988 limitou consideravelmente o
poder regulamentar, no deixando espao para os regulamentos autnomos, a no
ser a partir da EC. n 32/01. Na Constituio de 1967, com redao dada pela EC. n
1/1969, o artigo 81, V, outorgava competncia ao Presidente da Repblica para
dispor sobre a estruturao, atribuies e funcionamento dos rgos da
administrao federal, nica hiptese de decreto dessa natureza agasalhada
expressamente na legislao; tratava-se de decreto autnomo sobre matria de
organizao da Administrao Pblica.
A atual Constituio, no artigo 84, VI, previa, na redao original, competncia
para dispor sobre a organizao e o funcionamento da administrao federal, na
forma da lei.
Alm disso, o artigo 25 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias,
revogou, a partir de 180 dias da promulgao da Constituio, sujeito esse prazo a
prorrogao por lei, todos os dispositivos legais que atribuam ou deleguem a rgo
do Poder Executivo competncia assinalada pela Constituio ao Congresso
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Nacional, especialmente no que tange ao normativa. Paralelamente, o artigo 61,

1, II, e, faz depender de lei de iniciativa do Presidente da Repblica a criao,
estruturao e atribuies dos Ministrios e rgos da administrao pblica. Isto
significa que nem mesmo os regulamentos autnomos em matria de organizao
administrativa existem no direito brasileiro, o que lamentvel, porque esse poder
atribudo aos demais Poderes, conforme artigos 51, IV (relativo Cmara dos
Deputados), 52, XIII (relativo ao Senado) e 96, I, b (relativo aos Tribunais).
Com a EC. n 32, altera-se o artigo 84, VI, para outorgar ao Presidente da
Repblica competncia para dispor, mediante decreto, sobre:
(a) organizao e funcionamento da administrao federal, quando no
implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos;
(b) extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos.
A competncia, quanto alnea a, limita-se organizao e funcionamento,
pois a criao e extino de Ministrios e rgos da Administrao Pblica continua
a depender de lei, conforme artigo 88, alterado pela Emenda Constitucional n 32.
Quanto alnea b, no se trata de funo regulamentar, mas de tpico ato de efeitos
concretos, porque a competncia do Presidente da Repblica se limitar a extinguir
cargos ou funes, quando vagos, e no a estabelecer normas sobre a matria.
Com a alterao do dispositivo constitucional, fica restabelecido, de forma
muito limitada, o regulamento autnomo no direito brasileiro, para a hiptese
especfica inserida na alnea a. A norma estabelece certo paralelismo com
atribuies semelhantes da Cmara dos Deputados (art. 51, IV), do Senado (art. 52,
XIII) e dos Tribunais (art. 96, I, b).
Portanto, no direito brasileiro, excluda a hiptese do artigo 84, VI, com a
redao dada pela Emenda Constitucional n 32, s existe o regulamento de
execuo, hierarquicamente subordinado a uma lei prvia, sendo ato de
competncia privativa do Chefe do Poder Executivo (DI PIETRO, 2011).
No entanto, alguns rgos ainda hoje dispem de competncia normativa,
porque a legislao que a delegava, antes da Constituio de 1988, teve o prazo de
vigncia prorrogado por lei, tal como previsto expressamente no artigo 25 das
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Disposies Transitrias. Fora dessas hipteses, os demais rgos administrativos

que continuam a exercer funo normativa, dispondo sobre matria reservada lei
ou ao regulamento, no mais dispem desse poder e as normas que editam
padecem do vcio de inconstitucionalidade.
H que se lembrar que, em matria de telecomunicaes e de petrleo, as
Emendas Constitucionais n 8/95 e 9/95 alteraram, respectivamente, a redao dos
artigos 21, XI, e 177, 2, III, para prever a promulgao de lei que disponha sobre a
explorao dessas atividades e a instituio de seu rgo regulador. Com base
nesses dispositivos, foram criadas a Agncia Nacional de Telecomunicaes Anatel (Lei n 9.472, de 26-12-96) e a Agncia Nacional do Petrleo - ANP (Lei n
9.478, de 6-8-97). Alm disso, leis ordinrias foram criando outras agncias
reguladoras, algumas com funes ligadas a concesses, como o caso da Agncia
Nacional de Energia Eltrica - Aneel (Lei n 9.427, de 26-12-96), outras com funes
de polcia em reas especficas, a exemplo da Agncia Nacional de guas - ANA
(Lei n 9.984, de 17-7-2000), Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria - Anvisa (Lei
n 9.782, de 26-1-99), Agncia Nacional de Sade Suplementar-ANS (Lei n 9.961,
de 29-1-2000), alm de agncias criadas nos mbitos estadual e municipal. Isso
significa que esses rgos reguladores exercero funo normativa, porm dentro
dos limites do princpio da legalidade.
Alm do decreto regulamentar, o poder normativo da Administrao ainda se
expressa por meio de resolues, portarias, deliberaes, instrues, editadas por
autoridades que no o Chefe do Executivo. Note-se que o artigo 87, pargrafo nico,
inciso II, outorga aos Ministros de Estado competncia para expedir instrues para
a execuo das leis, decretos e regulamentos. H, ainda, os regimentos, pelos
quais os rgos colegiados estabelecem normas sobre o seu funcionamento interno.
Todos esses atos estabelecem normas que tm alcance limitado ao mbito de
atuao do rgo expedidor. No tm o mesmo alcance nem a mesma natureza que
os regulamentos baixados pelo Chefe do Executivo.
Em todas essas hipteses, o ato normativo no pode contrariar a lei, nem
criar direitos, impor obrigaes, proibies, penalidades que nela no estejam
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previstos, sob pena de ofensa ao princpio da legalidade (arts. 5, lI, e 37, caput, da
Constituio).
DI PIETRO (2011) bem nos lembra que o Congresso Nacional dispe agora
de poder de controle sobre atos normativos do Poder Executivo, podendo sustar os
que exorbitem do poder regulamentar (art. 49, V), e que o controle de
constitucionalidade exercido pelo STF,com base no artigo 102, I, a, da Constituio,
abrange no s a lei como tambm o ato normativo federal ou estadual; por outras
palavras,
abrange
tambm
qualquer
ato
normativo
baixado
por
rgos
administrativos.
Quanto omisso do Poder Executivo em editar regulamentos, a Constituio
de 1988 trouxe remdio que resolve parcialmente o problema; previu o mandado de
injuno e a ao de inconstitucionalidade por omisso.
O primeiro tem alcance restrito s hipteses em que a falta de norma
regulamentadora torna invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e
das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania (art. 5,
LXXI). Cabe, nesse caso, ao Poder Judicirio, suprir a omisso, estabelecendo a
norma que resolva o caso concreto. O segundo, previsto no artigo 103, 2, tem
mbito um pouco menos restrito, porque cabvel quando haja omisso de medida
necessria para tornar efetiva norma constitucional; nesse caso, o STF, rgo
competente para julgar, dever dar cincia da deciso ao Poder competente para
cumprimento no prazo de 30 dias.
Continuam desprotegidas as hipteses em que a falta de regulamentao
torna invivel o cumprimento da legislao infraconstitucional. HELY LOPES
MEIRELLES (2006) entende que, quando a prpria lei fixa o prazo para sua
regulamentao, decorrido este sem a publicao do decreto regulamentar, os
destinatrios da norma legislativa podem invocar utilmente os seus preceitos e
auferir todas as vantagens dela decorrentes, desde que possa prescindir do
regulamento, porque a omisso do Executivo no tem o condo de invalidar os
mandamentos legais do Legislativo.
3.6 Poder de polcia

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O Cdigo Tributrio Nacional, em seu art. 78, ao tratar dos fatos geradores
das taxas, assim conceitua poder de polcia:
Art. 78. Considera-se poder de polcia a atividade da administrao pblica
que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a
prtica de ato ou absteno de fato, em razo de interesse pblico
concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da
produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas
dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico,
tranquilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais
ou coletivos. o texto legal, demasiado extenso, dificulta a apreenso do seu
contedo.
HELY LOPES MEIRELLES (2006) apresenta definio mais concisa, nos

termos da qual poder de polcia a faculdade de que dispe a Administrao
Pblica para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos
individuais, em benefcio da coletividade ou do prprio Estado.
Alguns autores adotam uma acepo ampla de poder de polcia, abrangendo
no s as atividades, exercidas pela administrao pblica, de execuo e de
regulamentao das leis em que ele se fundamenta, mas tambm a prpria
atividade de edio dessas leis, desempenhada pelo Poder Legislativo. o que faz
MARIA SYLVIA DI PIETRO (2011), ao ressaltar que o Poder Legislativo, no
exerccio do poder de polcia que incumbe ao Estado, cria, por lei, as chamadas
limitaes administrativas ao exerccio das liberdades pblicas.
A Administrao Pblica, no exerccio da parcela que lhe outorgada do
mesmo poder, regulamenta as leis e controla a sua aplicao, preventivamente (por
meio de ordens, notificaes, licenas ou autorizaes) ou repressivamente
(mediante imposio de medidas coercitivas).
Em um sentido restrito o poder de polcia no inclui a atividade legislativa,
mas, to somente, as atividades administrativas de regulamentao e de execuo
das leis que estabelecem normas primrias de polcia. Assim sendo, baseados na
lio de HELY LOPES MEIRELLES, conceituamos poder de polcia, simplesmente,
como o poder de que dispe administrao pblica para, na forma da lei, condicionar
ou restringir uso de bens, o exerccio de direitos e a prtica de atividades privadas,
visando a proteger os interesses gerais da coletividade.
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O poder de polcia inerente atividade administrativa. A administrao

pblica exerce poder de polcia sobre todas as condutas ou situaes particulares
que possam, direta ou indiretamente, afetar os interesses da coletividade.
O poder de polcia desempenhado por variados rgos e entidades
administrativos - e no por alguma unidade administrativa especfica -, em todos os
nveis da Federao.
competente para exercer poder de polcia administrativa sobre uma da
atividade o ente federado ao qual a Constituio da Repblica atribui competncia
para legislar sobre essa mesma atividade, para regular na prtica essa atividade.
Tendo em conta o princpio da predominncia do interesse - que determina a
repartio de competncias entre as pessoas polticas na Carta de 1988 -, pode-se
afirmar, reproduzindo lio do Prof. HELY LOPES MEIRELLES (2006), que os
assuntos de interesse nacional ficam sujeitos regulamentao e policiamento da
Unio; as matrias de interesse regional sujeitam-se s normas e polcia estadual;
e os assuntos de interesse local subordinam-se aos regulamentos edilcios e ao
policiamento administrativo municipal (ALEXANDRINO E PAULO, 2011).
Para MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (2011), quando se estuda o
regime jurdico-administrativo a que se submete a Administrao Pblica, conclui-se
que os dois aspectos fundamentais que o caracterizam so resumidos nos
vocbulos prerrogativas e sujeies, as primeiras concedidas Administrao, para
oferecer-lhe meios para assegurar o exerccio de suas atividades, e as segundas
como limites opostos atuao administrativa em benefcio dos direitos dos
cidados. Praticamente, todo o direito administrativo cuida de temas em que se
colocam em tenso dois aspectos opostos: a autoridade a Administrao Pblica e a
liberdade individual.
O tema relativo ao poder de polcia um daqueles em que se colocam em
confronto esses dois aspectos: de um lado, o cidado quer exercer plenamente os
seus direitos; de outro, a Administrao tem por incumbncia condicionar o exerccio
daqueles direitos ao bem-estar coletivo, e ela o faz usando de seu poder de polcia.
No existe qualquer incompatibilidade entre os direitos individuais e os limites
a eles opostos pelo poder de polcia do Estado porque, como ensina GUIDO
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ZANOBINI 1968, v. 4, p. 191), a ideia de limite surge do prprio conceito de direito

subjetivo: do aquilo que juridicamente garantido tambm juridicamente limitado.
THEMSTOCLES BRANDO CAVALCANTI (1956, v. 3, p. 6-7) diz que o
poder de polcia constitui um meio de assegurar os direitos individuais porventura
ameaados pelo exerccio ilimitado, sem disciplina normativa dos direitos individuais
por parte de todos. E acrescenta que se trata de limitao liberdade individual,
mas tem por assegurar esta prpria liberdade e os direitos essenciais ao homem.
Um resumo bsico sobre o Poder de Polcia:
Definio Faculdade de que dispe a Administrao Pblica para
condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais
em benefcio da coletividade ou do prprio Estado.
A Administrao exerce tal poder sobre todas as atividades que possam
afetar os interesses da coletividade.
Princpio bsico o da predominncia do interesse.
Polcia administrativa distingue-se das demais, pois esta incide sobre
bens, direitos e atividades.
Meios de atuao Poder de polcia originrio (pessoas polticas do Estado),
e delegado/outorgado (Administrao indireta). Seu exerccio no pode ser
delegado a entidades privadas. A polcia administrativa pode agir preventiva
ou repressivamente. No primeiro, ela outorga alvars a particulares para que
cumpram certos requisitos, podendo ser de licena (ato administrativo
vinculado e definitivo) ou de autorizao (ato administrativo discricionrio e
precrio). No segundo, ocorre a fiscalizao das atividades e bens sujeitos ao
controle da Administrao.
Limites a imposio de uma restrio a um direito individual sem vantagem
correspondente para a coletividade invalida o fundamento do interesse
pblico do ato de polcia, por ofender o princpio da proporcionalidade.
Sanes e condies de validade multa, interdio da atividade,
fechamento de estabelecimento, demolio de construo irregular, embargo
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32
administrativo de obra, inutilizao de gneros, apreenso/destruio de

objetos, etc.
Atributos do poder de polcia discricionariedade, autoexecutoriedade e
coercibilidade. Na discricionariedade, h razovel liberdade de atuao,
podendo valorar a oportunidade e convenincia de sua prtica. Na segunda,
certos atos administrativos ensejam imediata e direta execuo pela prpria
Administrao, por isso ela precisa impor diretamente, sem necessidade de
prvia autorizao judicial, sendo a obteno de tal autorizao facultada
Administrao. A autoexecutoriedade existe quando a lei expressamente a
prev e em situaes de urgncia (situao no prevista em lei), a fim de
assegurar a segurana da coletividade. Nem todo ato de polcia goza de
autoexecutoriedade. Alguns autores desmembram a autoexecutoriedade em
exigibilidade
(administrao
impor
obrigaes
ao
administrado,
sem
necessidade de autorizao judicial) e executoriedade (possibilidade de a

Administrao realizar diretamente a execuo forada da medida que ela
imps ao administrado). O ltimo atributo do poder de polcia, a
coercibilidade, traduz-se na possibilidade de medidas serem impostas
coativamente ao administrado, inclusive mediante o emprego da fora,
independendo
de
prvia
autorizao
judicial.
indissocivel
da
autoexecutoriedade, mas nem todos os atos de polcia ostentam tais

atributos.
Prescrio 5 anos nas aes punitivas decorrentes do exerccio do poder
de polcia. Se tambm constituir crime, aplicam-se os prazos da lei penal.
Interrompe-se
prescrio
pela
citao
do
indiciado,
por
deciso
condenatria recorrvel ou por qualquer ato inequvoco que importe apurao

do fato.
3.7 O abuso de poder
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33
O abuso de poder ocorre quando a autoridade, embora competente,

ultrapassa os limites de suas atribuies ou se desvia das finalidades
administrativas, seja na forma comissiva ou omissiva.
- Excesso de poder: Violao do requisito COMPETNCIA, tornando o ato
arbitrrio, ilcito e nulo. O agente age fora dos limites de sua competncia
administrativa. Ultrapassa suas atribuies legais, agindo claramente alm do que a
lei permite, ou seja, burlando os limites legais para exorbitar de suas atribuies.
- Desvio de poder (ou de finalidade): Ofende o princpio da FINALIDADE,
implicando nulidade do ato. O administrador pratica o ato buscando alcanar fim
diverso do determinado na lei. Algumas das formas clssicas so a prtica de atos
no dirigidos satisfao do interesse pblico ou visando finalidade diversa da
prescrita em lei (ex. desapropriao por desafeto).
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34
UNIDADE 4 RESPONSABILIDADE CIVIL DA

ADMINISTRAO PBLICA
O Estado como Ente Poltico de Direito Pblico responsvel pelos atos que
pratica quando de suas atividades no exerccio de suas obrigaes e deveres.
A premissa abaixo nos leva ao ensinamento de CARLOS ARI SUNDFELD
(1993, p. 64)
Reconhecer ao Estado a condio de pessoa jurdica significa duas coisas.

Inicialmente, que ele pessoa, um centro de direitos e deveres (isto , que
ele tem direitos e deveres). Em segundo lugar, que, quando o Estado se
envolver em relaes jurdicas, titularizando direitos ou contraindo deveres,
s saberemos que o ser humano cujo comportamento est sendo
vinculado se consultarmos outras normas: as de organizao deste centro
unificador de direitos e deveres a que chamamos de Estado.
Para consecuo de suas obrigaes o Estado, na qualidade de Ente dotado

de personalidade jurdica, como qualquer outra pessoa, fsica ou jurdica, possui
responsabilidade sobre as consequncias de seus atos, sendo que, quando da
prtica de atos lesivos com repercusses patrimoniais, responder pelos danos
causados mediante ressarcimento dos prejuzos causados a terceiros.
neste momento que surge a responsabilidade civil da Administrao
Pblica, que tem por obrigao reparar danos patrimoniais causados a terceiros,
mediante indenizao. Vale dizer que a obrigao de cunho meramente patrimonial
independe
da
responsabilidade
criminal
administrativa,
sendo
que
responsabilidade civil pode at coexistir com as demais, todavia, sem serem

confundidas.
Para o Direito Pblico, a responsabilidade civil do Estado e dos prestadores
de servios pblicos objetiva, bastando a relao de causa e efeito entre a ao ou
omisso e o dano, independentemente de culpa. O Estado responsvel e obrigado
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35
a reparar os danos que tenha causado, quer por atos lcitos, quer por atos ilcitos.
Faz-se necessria a relao de causa e efeito entre o comportamento lesivo do
Estado e o dano.
Neste ponto, a Constituio Federal estabelece diversos princpios a serem
observados pela administrao pblica, norteando a atividade pblica quando do
desempenho de suas funes.
Ademais,
atravs
da
legislao
infraconstitucional,
toda
uma
regulamentao especfica, com o fito de estabelecer deveres e obrigaes a serem

observados pelo Estado e seus agentes pblicos e polticos, em qualquer
modalidade de servio pblico prestado aos administrados. Responsabilidade
objetiva
do
Estado,
doutrinariamente
uma
evoluo
do
conceito
de
irresponsabilidade (SILVA, 2005, p. 55).

Antigamente, em muitos pases adotava-se a ideia de que o Estado com ente
soberano era infalvel no desempenho de suas funes, no devendo ser
responsabilizado por seus atos falhos, mesmo que causassem danos a terceiros.
Superada esta doutrina, em evoluo, surgiu a teoria da responsabilidade com
culpa, que em poucas palavras relacionava a responsabilidade do Estado com a
comprovao de culpa de seus agentes.
Contudo, aps a teoria da responsabilidade com culpa, surgiu a teoria da
responsabilidade civilstica e por fim a teoria da responsabilidade pblica.
Tal evoluo decorre da prevalncia, cada vez mais, das normas de Direito
Pblico sobre as regras de Direito Privado quando da relao entre a Administrao
e o Administrado. O caminho percorrido decorre da isonomia constitucional que
equipara o Estado, com seu poder e privilgios administrativos com o cidado
comum, que despido de autoridade e de prerrogativas pblicas.
Referida equiparao que afasta as teorias anteriores e permite ao cidado
fazer prevalecer seus direitos em face da instituio maior que o Estado,
protegendo-se seus direitos aos privilgios da Administrao Pblica.
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36
Neste diapaso surgiram as teses da culpa administrativa, do risco

administrativo e do risco integral, todas elas ligadas, diretamente, responsabilidade
objetiva da Administrao Pblica.
Assim, temos que pela teoria da culpa administrativa que diz respeito aos
danos decorrentes de uma inao do Estado, seja pela inexistncia do servio, mau
funcionamento do servio ou at mesmo retardamento do servio.
No tocante teoria do risco administrativo, esta modalidade diz respeito
ocorrncia de leso injusta independentemente de culpa por parte da Administrao
Pblica, que em respeito teoria do risco administrativo, traz em seu bojo a
obrigao de indenizar o terceiro lesado.
Segundo Silva (2005), vale dizer que a culpa ou dolo da vtima so fatores
excludentes da responsabilidade da Administrao Pblica, ainda que se sustente a
superada teoria do risco integral, a qual opina pela obrigao de indenizar do
estado, inclusive pelos danos causados por culpa e dolo exclusivos do lesado.
Assim temos que a responsabilidade civil da administrao pblica o dever
de indenizar ao terceiro lesado pelos atos lesivos que praticou com dolo ou culpa,
desde que no causado por culpa ou dolo decorrentes, exclusivamente, da pessoa
lesada. A Constituio Federal, em seu artigo 37, 6 dispe que
as pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de

servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nesta
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsvel nos casos de culpa e dolo.
O dispositivo constitucional citado estabelece expressamente que o Estado

responsvel e deve responder por seus atos e de prestadores de servios pblicos.
Neste sentido, estamos falando em todas as esferas e nveis do Poder Pblico, a
saber, Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal.
Anteriormente, o Cdigo Civil ptrio, em seu artigo 15 j responsabilizava o
Estado, mas apenas nos casos de dolo ou culpa, e tambm j estabelecia o direito
de regresso. O texto legal assim estabelecia:
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37
As pessoas jurdicas de direito pblico so, civilmente, responsveis por

atos de seus representantes, que, nessa qualidade, causem danos a
terceiros, procedendo de modo contrrio ao direito, ou faltando a dever
prescrito em lei, salvo o direito regressivo contra o causador do dano (CC,
Lei n 3071/16).
Verificamos, j no incio do sculo passado, a preocupao do legislador em

proteger a Sociedade contra eventuais abusos estatais, bem como uma clara
tendncia, inclusive mundial, de limitar a atuao do Estado.
O Atual Diploma Civil de 2002, em seus artigos 40 43, estabelecem regras
quanto a responsabilidade das pessoas jurdicas de direito pblico. Assim, temos no
artigo 43 do referido Diploma a seguinte determinao:
Art. 43. As pessoas jurdicas de direito pblico so civilmente responsveis

por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiro,
ressalvando direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por
parte destes, culpa ou dolo (CC, Lei n 10.406/2002).
Ademais, no podemos esquecer o princpio da legalidade que um dos

sustentculos do Estado Democrtico de Direito, entendendo-se este como o
princpio da completa submisso da Administrao s leis. Esta deve to somente
obedec-las, cumpri-las, p-las em prtica. O princpio da legalidade, no Brasil,
significa que a Administrao no pode fazer nada seno em virtude de lei. A
Administrao e seus agentes s podem agir secundum legem, no podendo agir
contra legem ou praeter legem. Em outras palavras, a administrao atividade
subalterna lei, est totalmente presa lei e a funo de seus agentes a de
cumprir cabal e fielmente a lei preexistente.
CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO (2006, p. 58) destaca que
Este o princpio capital para a configurao do regime jurdicoadministrativo. [...] O princpio da legalidade o antdoto natural do poder
monocrtico ou oligrquico, pois tem como raiz a ideia de soberania
popular, de exaltao da cidadania.
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38
Sentencia, ainda que O princpio da legalidade, no Brasil, significa que a

Administrao nada pode fazer seno o que a lei determina.
Desta feita, administrar prover aos interesses pblicos caracterizados desta
forma em lei, fazendo-o nas formas nela estabelecidos ou particularizados e na
conformidade dos meios segundo suas disposies. Segue-se que a atividade
administrativa consiste na produo de decises e comportamentos que, na
formao escalonada do direito, agregam nveis maiores de concreo ao que j se
contm abstratamente nas leis.
O que hoje est elencado no artigo 37, 6, temos como decorrncia do
artigo 194, da Constituio Ptria de 1946, que tinha uma redao muito semelhante
a do artigo atual. Este dispositivo de 1946 foi mantido, com redao similar, na Carta
de 1967 (artigo 105) e pela Emenda 1/69 (artigo 107).
O Estado de Direito, o estado moderno, reconhece e estabelece o princpio da
igualdade, que em nossa Carta Magna encontra-se petrificado no caput do artigo 5 .
O referido artigo clusula ptrea esculpida em nossa Constituio Federal, sendo
resultado do grande sentimento ps-ditadura que preencheu todos os espritos
daqueles que participaram, direta e indiretamente da Assembleia Constituinte, sendo
que representa um complexo detalhamento de direitos e garantias fundamentais
garantidos aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas.
Assim, se um Estado reconhece que todos os indivduos so iguais perante a
lei, sem distino de qualquer natureza, e este Estado causa dano/lesa um cidado
sob esta Constituio, tem ele o dever moral de indenizar, no bastasse o dever
legal estabelecido no artigo 37, 6.
No Estado de Direito, o que se busca o governo das leis, no dos homens,
radicando o princpio da legalidade, especificamente, nos arts. 5, II , 37, 84, IV,
todos da Carta Constitucional vigente, significando que a Administrao nada pode
fazer seno o que a lei determina. Ao contrrio dos particulares, que podem fazer
tudo o que a lei no probe, a Administrao s pode fazer o que a lei previamente
estabelea e autorize.
No caso de responsabilidade por ao, evidente o dever de ressarcimento
do Estado para o caso de ao contra legem, ou seja, ilcita. Ainda nos resta a ao
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lcita, que causa um dano, ou seja, uma ao do Estado, que mesmo em

conformidade com a legislao vigente e seguindo todos os princpios da
administrao, causa dano a indivduo ou grupo de pessoas.
Esta, por sua vez, como dito acima, envolve a obrigao disposta no artigo
37, 6 de responsabilizar-se pelo dano e a obrigao moral, em face ao princpio
constitucional da igualdade. Existindo a relao causa/efeito entre o Estado e o
dano, surge a vinculao do Estado.
Existe, ainda, a responsabilidade por omisso. Neste caso, nas palavras de
CARLOS ARI SUNDFELD (1993, p. 175), o Estado s responder se houver
omitido dever que lhe tenha sido prescrito pelas normas; no se a inao for lcita.
A inao, tem, obrigatoriamente, que apresentar o carter ilcito para que configurese a omisso.
A responsabilidade do Estado aplica-se a todas as funes pblicas, no
restrita a danos decorrentes de atos administrativos. Nos casos de dolo ou culpa, o
direito de regresso contra o agente responsvel claro. Quando no houver culpa
ou dolo, no existe o direito de regresso, mas o Estado continua sendo responsvel.
A impercia, imprudncia e negligncia tambm so caracterizadoras do dever
indenizatrio consagrado nos artigo 927 954 do atual Cdigo Civil, sendo que nada
obsta o reconhecimento da culpa objetiva, estabelecida na norma constitucional
(artigo 37, 6). Devemos observar tambm as caractersticas do dano indenizvel,
pois, conforme dito anteriormente, nem todo dano indenizvel.
Primeiramente, como objetiva-se uma indenizao, devemos ter certeza de
qual o dano, at mesmo, para sabermos se podemos ou no responsabilizar o
Estado. Portanto, ele deve ser certo. Deve ser anormal, em outras palavras, deve
superar todos os nus e incmodos que os indivduos so obrigados a suportar por
viver em coletividade (SILVA, 2005).
Outra caracterstica a que ele deve ser especial, atingindo um indivduo ou
um grupo restrito. Se, o dano atingisse toda a coletividade, no haveria que se falar
em violao ao princpio da igualdade. Perante o mundo jurdico, deve atingir uma
situao que est protegida.
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E, por fim, deve ter contedo patrimonial, para que possa ser aferido
economicamente, uma vez que o objetivo do instituto da responsabilidade fazer
desaparecer o dano atravs de uma compensao pecuniria.
A leso pode ser contra bens materiais ou no, mas ser indenizvel se, e
somente se, o dano for patrimonial. claro que, daquele bem jurdico lesado vida,
honra, liberdade deve-se poder auferir algum valor pecunirio, algum bem
patrimonial.
A responsabilidade sempre ser da Administrao Pblica, ou seja, quem
ordenou a execuo de um ato lesivo, ou da inao. Neste sentido, a Constituio
de 1988 incluiu, expressamente, ao lado das pessoas jurdicas de Direito Pblico, as
pessoas jurdicas de Direito Privado prestadoras de servios pblicos, sob a teoria
objetiva da responsabilidade do Estado.
Esta incluso foi uma inovao da nova Constituio no texto da anterior, que
apenas estabelecia a responsabilidade s pessoas jurdicas de Direito Pblico e aos
danos causados por seus funcionrios. O vocbulo funcionrios, do texto anterior
no apresentava um rigor tcnico, o que tambm foi suprido pela nova Carta, ao
estabelecer-se a responsabilidade para as prestadoras de servios pblicos.
Silva (2005) conclui que a Responsabilidade Objetiva da Administrao
Pblica decorre das diversas atividades do Estado que, no desempenho de suas
funes, pratica atos que por culpa ou at mesmo dolo poder gerar danos
patrimoniais a terceiros, lesando-os de diversas formas.
Em decorrncia das leses praticadas, dever o Estado responsabilizar-se
pelos atos de seus funcionrios, empresas pblicas ou quaisquer pessoas que
estejam em exerccio de mnus pblico quando, evitando-se o detrimento de
terceiros. Valemos da lio de Beccaria (2003 apud SILVA, 2005), que em seu
tempo j previa: Cada cidado pode realizar tudo quanto no contrarie as leis, sem
temer outros inconvenientes seno os que podem advir de sua atividade em si
mesma. Tal dogma poltico deveria ser inscrito no esprito dos povos, proclamado
pelos juzes supremos e defendido pelas leis. Sem tal dogma sagrado, toda
sociedade legtima no pode existir por muito tempo, pois ele justo prmio do
sacrifcio que os homens fizeram de sua independncia e da sua liberdade. Ora, se
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41
aos administrados garantido exerccio de seus direitos, dentre eles o da liberdade

e da igualdade, na presena de leso causada pela Administrao Pblica, preciosa
seria a ferida nas garantias constitucionais e nos princpios norteadores de nosso
Estado se no houvesse a responsabilidade e a obrigao de reparao.
Vale dizer que esta teoria tem por escopo a aplicao do princpio da
isonomia, de modo a garantir os direitos dos administrados em face ao Estado
Soberano.
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UNIDADE 5 BENS PBLICOS

No existe no mbito da doutrina administrativista um conceito uniforme de
bem pblico. Alguns autores entendem que a definio de bem pblico deve ser
extrada da observao do regime jurdico a que determinado bem esteja sujeito.
Outros consideram a natureza jurdica da pessoa proprietria como o fator
determinante do enquadramento de um bem como pblico ou privado. H, por fim,
quem proponha reconhecer predominncia ora natureza jurdica da pessoa
proprietria, ora utilizao do bem.
No obstante tais divergncias doutrinrias, pensamos que pelo menos a
discusso terica acerca da abrangncia da expresso bens pblicos deixou de ter
relevncia a partir da vigncia do atual Cdigo Civil (Lei n 10.406/2002).
Embora no se preocupe em estabelecer um conceito de bem pblico, o
Cdigo Civil no deixou margem a dvida, no mbito de nosso direito legislado,
quanto aos bens que devem e aos que no devem ser formalmente enquadrados
como bens pblicos.
De fato, nos expressos termos do art. 98 do Cdigo Civil, so pblicos os
bens do domnio nacional pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico
interno; todos os outros so particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
Portanto, consoante o direito positivo brasileiro, s so formalmente bens
pblicos os bens de propriedade das pessoas jurdicas de direito pblico. Significa
dizer que somente tm bens pblicos propriamente ditos: a Unio, os estados, o
Distrito Federal, os municpios e as respectivas autarquias e fundaes pblicas de
natureza autrquica.
Os bens dessas entidades corpreos e incorpreos, mveis e imveis,
qualquer que seja a sua utilizao esto integralmente sujeitos a regime jurdico
prprio, o denominado regime jurdico dos bens pblicos, traduzido nas
caractersticas de imprescritibilidade, impenhorabilidade, no onerabilidade e na
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43
existncia de restries e condicionamentos a sua alienao (inalienabilidade

relativa).
Todos os demais bens so privados (ou particulares), no s os bens das
pessoas da iniciativa privada, mas tambm os das empresas pblicas, das
sociedades de economia mista e das fundaes pblicas que tenham personalidade
jurdica de direito privado.
Isso no implica afirmar e este ponto tem grande importncia que o
regime jurdico dos bens pblicos seja exclusivo de tais bens e que em nenhum
aspecto possa um bem particular estar a ele sujeito. Pelo contrrio, h razovel
acordo doutrinrio quanto assero de que os bens de pessoas administrativas de
direito privado que estejam sendo diretamente empregados na prestao de um
servio pblico passam a revestir caractersticas prprias do regime dos bens
pblicos especialmente a impenhorabilidade e a proibio de que sejam onerados
, enquanto permanecerem com essa utilizao.
Portanto, o dissenso concerne, sobretudo, classificao: alguns autores
simplesmente prelecionam que os bens das pessoas administrativas privadas
passam a ser bens pblicos enquanto estiverem destinados prestao de servio
pblico; outros entendem que esses bens so privados, e no pblicos, mas a eles
se aplicam regras caractersticas do regime jurdico dos bens pblicos, enquanto
forem empregados na prestao de servio pblico. Essa sujeio a regras do
regime pblico, entretanto, decorre do princpio da continuidade dos servios
pblicos, e no de alguma caracterstica formal ou da natureza do bem em si mesmo
considerado. Ademais, ela no tem o dom de transmudar o bem da pessoa jurdica
de direito privado em bem pblico.
MARCELO ALEXANDRINO e VICENTE PAULO (2011) tomam a segunda
orientao, pois a nica consentnea ao nosso direito legislado, a saber, o antes
citado art. 98 do Cdigo Civil. Julgam incompatvel com a lei vigente o entendimento
de que bens de pessoas jurdicas de direito privado possam ser bens pblicos em
determinada circunstncia. Ainda que se tornem impenhorveis ou que no possam
ser onerados enquanto estiverem afetados prestao de um servio pblico, tais
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44
bens continuam sendo privados, no obstante sujeitos a limitaes caractersticas

do regime dos bens pblicos.
O Supremo Tribunal Federal parece inclinado ao posicionamento de que
somente os bens das pessoas jurdicas de direito pblico so bens pblicos. Isso
pode ser inferido das decises proferidas nos MS 23.627 e MS 23.875.
No so bens pblicos, destarte, os bens das pessoas jurdicas de direito
privado integrantes da administrao pblica. Sem embargo, em decorrncia do
princpio da continuidade dos servios pblicos, os bens das empresas pblicas e
das sociedades de economia mista prestadoras de servios pblicos, assim como
das fundaes pblicas com personalidade jurdica de direito privado, desde que
estejam sendo, em qualquer caso, diretamente utilizados na prestao de servio
pblico, ficam submetidos a regras prprias do regime jurdico dos bens pblicos,
revestindo, especialmente, as caractersticas de impenhorabilidade e de no
onerabilidade.
A rigor, como consequncia do princpio da continuidade dos servios
pblicos, at mesmo uma concessionria de servio pblico (pessoa no integrante
da administrao pblica formal) sofre restries quanto disponibilidade dos seus
bens que estejam sendo diretamente empregados na prestao do servio pblico
delegado!
Enfim, podemos sintetizar o que foi aqui exposto desta forma:
a) somente so bens pblicos, integralmente sujeitos ao regime jurdico dos
bens pblicos, qualquer que seja a sua utilizao, os bens pertencentes a pessoas
jurdicas de direito pblico;
b) os bens das pessoas jurdicas de direito privado integrantes da
administrao pblica no so bens pblicos, mas podem estar sujeitos a regras
prprias do regime jurdico dos bens pblicos, quando estiverem sendo utilizados na
prestao de um servio pblico.
Bens de Domnio Pblico so conjuntos de bens pblicos mveis e imveis.
BENS PBLICOS - Todos os bens pertencentes a pessoa jurdica de direito
pblico, e aqueles que no pertencem, mas prestem servio pblico, em suma; so
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todas as coisas, corpreas ou incorpreas, imveis, mveis e semoventes, crditos,

direitos e aes, que pertenam, a qualquer ttulo, s entidades estatais,
autrquicas, fundacionais e paraestatais.
As empresas pblicas e as sociedades de economia mista, embora sejam
pessoas jurdicas de direito privado, integram as pessoas jurdicas de direito pblico
interno (Unio, Estados, Distrito Federal ou Municpios), assim seus bens tambm
so pblicos, segundo a clssica lio de HELY LOPES MEIRELLES (2006).
Todavia, como bem observa JOS DOS SANTOS CARVALO FILHO, o STF,
quando da apreciao dos MS 23.627-DF e MS 23.875-DF, em 07/03/2002
(informativo n 259, maro/2002); manifestou-se no sentido de no considerar os
bens das Empresas Pblicas e das Sociedades de Economia Mista como bens
pblicos e sim como bens privados, dizendo no se aplicar matria o art. 71,II, da
CF, que fixa a competncia do TCU para julgar as contas dos responsveis por
dinheiros, bens e valores pblicos.
BENS FEDERAIS So bens da Unio. Os que atualmente lhe pertencem e
os que vierem a ser atribudos, as terras devolutas, os lagos, rios e correntes de
gua em terreno de seu domnio, ou que banhem mais de um Estado ou que sirvam
de limite com outros pases, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais, as
ilhas fluviais, as praias martimas, as ilhas ocenicas e costeiras, so bens da Unio
tambm; os recursos naturais da plataforma continental, o mar territorial, e os
terrenos de marinha e seus acrescidos, os potenciais de energia hidrulica e os
recursos minerais, inclusive os do subsolo, e as cavernas e stios arqueolgicos.
BENS ESTADUAIS Incluem-se entre os bens do Estado; as guas
superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes ou em depsito, ressalvadas as
decorrentes de obra da Unio, as reas nas ilhas ocenicas e costeiras, que
estiverem em seu domnio, as ilhas fluviais e lacustres no pertencentes a Unio, as
terras devolutas no compreendidas entre as terras da Unio.
BENS MUNICIPAIS Incluem-se entre os bens municipais que a pertencem
e os que vierem a integrar, e as ruas, praas e rea dominicais, todos os bens
pblicos, so bens nacionais por integrantes do patrimnio da nao na sua
unicidade estatal, mas politicamente componham um acervo nacional, civil e
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administrativamente pertencentes a cada uma das entidades pblicas que os

adquiriram.
De acordo com o Cdigo Civil, artigo 99, os bens pblicos esto classificados
em trs categorias (bens com relao destinao):
a) De uso comum Os bens de uso comum do povo, embora pertencentes a
pessoa jurdica de direito pblico interno, podem ser utilizados sem restrio e
gratuita ou onerosamente, por todos, sem necessidade de qualquer permisso
especial desde
que
cumpridas as
condies impostas por
regulamentos
administrativos (p. ex., praas, jardins, ruas, estradas, mares, praias (Lei n.
7.661/88, art. 90), rios, enseadas, baas, golfos, ( art. 99, 1 CC ). Nada obsta a que
o Poder Pblico venha a suspender seu uso por razes de segurana nacional ou do
prprio povo usurio. Por exemplo, interdio do porto, barragem do rio etc.
b) De uso especial So os afetados a um servio ou estabelecimento
pblico, como as reparties pblicas, isto , locais onde se realiza as atividades
pblicas ou onde encontra-se a disposio dos administrados um servio pblico,
como: teatros, universidades, museus e demais abertos visitao pblica; e,
c) Dominicais ou Dominiais So os prprios do Estado, como objeto de
direito real, no sendo aplicados nem ao uso comum e ao uso especial, moda de
qualquer proprietrio, ou que do mesmo modo, lhe assistam em conta de direito
pessoal. Constituem o patrimnio das pessoas jurdicas de direito pblico, como
objeto de direito pessoal ou real, de cada uma dessas entidades (art. 99, III do CC).
Os bens dominicais representam o patrimnio disponvel do Estado, pois no esto
destinados e, em razo disso, o Estado figura como proprietrio desses bens. Ex:
Terras devolutas.
Afetao e desafetao
Afetao a atribuio a um bem pblico, de uma destinao especfica.
Pode ocorrer de modo explcito ou implcito. Entre os meios de afetao explcita
esto a lei, o ato administrativo e o registro de projeto de loteamento. Implicitamente
a afetao se d quando o poder pblico passa a utilizar um bem para certa
finalidade sem manifestao formal, pois uma conduta que mostra o uso do bem,
exemplo: uma casa doada onde foi instalada uma biblioteca infantil.
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Desafetao a mudana de destinao do bem. Geralmente, a

desafetao visa a incluir bens de uso comum do povo ou bens de uso especial na
categoria de bens dominicais para possibilitar a alienao. A desafetao tambm
pode advir de maneira explcita, como no caso de autorizao legislativa para venda
de bem de uso especial, na qual est contida a desafetao para bem dominical, ou
decorre de conduta da Administrao, como na hiptese de operao urbanstica
que torne invivel o uso de uma rua prxima como via de circulao
Dos bens em relao s pessoas A diviso dos bens em pblico e
privado, repousa no modo diverso, pelo qual se exerce sobre eles os direitos dos
respectivos proprietrio.
Art. 99 Cdigo Civil: So bens pblicos: I- Os de uso comum do povo, tais

como rios, mares estradas, ruas e praas; II - Os de uso especial , tais como
edifcios ou terrenos destinados a servio ou estabelecimento da
administrao federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas
autarquias; III Os dominicais, que constituem o patrimnio das pessoas
jurdicas de direito pblico, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada
uma dessas entidades.
Pargrafo nico. No dispondo a lei em contrrio, consideram-se dominicais
os bens pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico a que se tenha
dado estrutura de direito privado.
Segundo HELY LOPES MEIRELLES (2006), bens pblicos,
em sentido amplo, so todas as coisas, corpreas ou incorpreas, imveis,

mveis e semoventes, crditos, direitos e aes, que pertenam, a qualquer
ttulo, s entidades estatais, autrquicas, fundacionais e empresas
governamentais.
Portanto, segundo este conceito, a categoria de bem pblico abrange inclusive o

patrimnio das entidades estatais dotadas de personalidade jurdica de direito
privado. Seguindo esta linha, domnio pblico o conjunto de bens pblicos, no
importando se o bem pertence realmente ao Estado, pois, bens particulares que
estejam ligados realizao de servios pblicos tambm so considerados bens
pblicos.
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48
As caractersticas do regime jurdico de bens pblicos so:

Inalienabilidade segundo o Cdigo Civil, art. 100, os bens pblicos de uso
comum do povo e os de uso especial so inalienveis, enquanto conservarem
a sua qualificao, na forma que a lei determinar. S podendo ser alienado
quando passarem classe dos dominicais (art. 101 do CC).
Impenhorabilidade forma prpria para satisfao de crditos contra o Estado
so os precatrios Art. 100 da CF.
Imprescritibilidade Os bens pblicos no esto sujeitos usucapio (art.
102 do CC).
Quanto a diviso por espcie, Mar territorial: a Lei Federal n 8.617/93
disciplinou as guas martimas, estabelecendo que o mar territorial brasileiro
estende-se por uma faixa de 12 milhas martimas de largura, a partir da linha de
baixa-mar, tal Lei determina que a soberania brasileira estende-se ao mar territorial
o espao correspondente, o leito e o subsolo. Os rios pblicos sero federais
quando situados em terras federais ou quando banhem mais de um Estado, ou
quando sirvam de limite com outros pases ou quando se estendam ou provenham
de territrio estrangeiro (art. 20 da CF). Os demais rios pblicos so estaduais (art.
26 da CF). Os lagos e lagoas pblicos so federais quando situados em terras
federais, ou quando banhem mais de um Estado ou sirvam de limite com territrio
estrangeiro (art. 20, III da CF). Estaduais nos demais casos (art. 26, I da CF). Os
potenciais de energia hidrulica so bens pblicos da Unio (art. 20, VIII da CF).
Terras devolutas: bens dominicais, por no terem destinao pblica. Sendo que a
titularidade da Unio (art. 20, II) e dos Estados (art. 26, IV da CF).
Terrenos de marinha e seus acrescidos: bens da Unio (art. 20, VII), natureza
de bens dominicais. Terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios: bens da Unio
(art. 20, XI), natureza de bens de uso especial (art. 231, 4 da CF).
Ilhas podem ser bens dominicais ou de uso comum do povo (art. 25 do
Cdigo de guas). As ilhas ocenicas, costeiras, fluviais e lacustres nas zonas
limtrofes com outros pases, pertencem Unio (art. 20, IV da CF). As demais,
salvo se estiverem no domnio municipal ou particular, pertencem aos Estados, aos
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quais tambm pertencem as ilhas costeiras que estiverem no seu domnio (art. 26, II
e III da CF).
Autorizao de uso de bem pblico ato unilateral pelo qual se faculta o uso
de bem pblico para utilizao de curta durao. Ex: comcio, passeata. A
Permisso de uso de bem pblico tambm ato unilateral, precrio, discricionrio
quanto ao deferimento, pelo qual se faculta o uso de bem pblico, mediante
licitao, em regra e, a concesso de uso de bem pblico, contrato administrativo
pelo qual o Estado transfere o uso de bem pblico para uma finalidade especfica
(MELLO, 2001; DI PIETRO, 2011; MEIRELLES, 2006).
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UNIDADE 6 CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA

Na Administrao empresarial o controle exercido e imposto pelo
empresrio, enquanto na Administrao Pblica a funo controle exercida em
decorrncia de exigncias legais.
A importncia do controle na Administrao Pblica brasileira passou a ser
destacada, principalmente, com a Reforma Administrativa de 1967, consoante o
artigo 6 do Decreto-lei n 200/67, que coloca o controle, ao lado do planejamento,
entre os cinco principais princpios fundamentais que norteiam a atividade pblica.
A Lei n 4.320/64 estabeleceu que o controle da execuo oramentria e
financeira da Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal ser exercido pelos
Poderes Legislativo e Executivo, mediante controles internos e externos,
respectivamente. Tal entendimento foi reafirmado pelo artigo n 70, da Constituio
Federal de 1988.
Nos termos do artigo 75, da Lei n 4.320/64, a finalidade do controle da
execuo oramentria compreender a legalidade dos atos de que resultem:
a arrecadao da receita ou a realizao da despesa;
o nascimento ou a extino de direitos e obrigaes;
a fidelidade funcional dos agentes da administrao responsveis por bens e
valores pblicos;
o cumprimento do programa de trabalho, expresso em termos monetrios; e,
em termos de realizao de obras e prestao de servios.
No mbito governamental, portanto, pode-se distinguir dois tipos de controles
que so executados na Administrao Pblica: controles externo e interno. O interno
quando exercido dentro da prpria administrao, ou seja, por agentes do mesmo
poder; e o externo exercido por rgos independentes desse poder.
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Pode-se afirmar que os governantes, desde a poca do Brasil colonial,

observavam a premente necessidade de controle, o que legalmente foi viabilizado a
partir da Lei n 4.320/64, artigos 75 a 82.
Posteriormente, pela Constituio Federal de 1988, artigo 74; e mais recente
a Lei Complementar 101/00 (LRF), cujo objetivo, consoante HERALDO DA COSTA
REIS e J. TEIXEIRA MACHADO JR. (2003, p. 166):
atravs do exerccio pleno do controle evitar que as entidades

governamentais desperdicem os recursos que lhes so oferecidos pela
sociedade, e se endividem mais do que o seu prprio lastro financeiro
permite.
Referida legislao ampliou e melhorou a ao do controle substantivo e nos

cabe relembrar o que foi visto em outro momento do curso.
A busca pela eficincia na gesto pblica brasileira e pelo equilbrio fiscal nas
contas pblicas ganhou impulso no incio de 1993, passando os governantes a
terem uma preocupao maior com o Controle na Administrao Pblica o que
implica em se afirmar na importncia do controle das finanas pblicas nacionais
razo pela qual pretende-se, com o presente trabalho, enfocar o assunto expondo
sua relevncia para o momento atual brasileiro
A Administrao Pblica pode ser considerada como o universo de rgos e
pessoas que desempenham a funo administrativa e compreende a Administrao
Direta e a Indireta.
A Administrao Direta composta dos rgos dos Poderes polticos dos
entes da federao que exercem atividades administrativas. O Poder Executivo,
incumbido da funo administrativa, que tpica deste Poder, possui uma estrutura
mais complexa, definida pela legislao pertinente e por atos prprios. Os Poderes
Legislativo e Judicirio definem, por atos prprios, sua estrutura orgnica.
A estrutura do Poder Executivo, em relao administrao direta, compese de rgos de trs classes: a chefia do governo, os rgos de assessoria direta ou
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de chefia, tais como, Casas Civil e Militar, Procuradorias e Defensorias, etc., e os

Ministrios ou Secretarias, como rgos de ao setorial.
Referida estrutura semelhante nas trs esferas de Governo: Unio, Estados
e Municpios.
A Administrao Indireta composta por pessoas jurdicas, ou entidades,
vinculadas administrao direta, que executam atividades administrativas de
interesse do Estado, de forma descentralizada. Possuem personalidade jurdica
prpria e compreendem as seguintes categorias de entidades: autarquias; empresas
pblicas; sociedades de economia mista; e fundaes.
A Administrao Pblica regida por vrios princpios emanados da
Constituio e das diversas leis relativas sua organizao. So princpios
constitucionais aplicveis obrigatoriamente s administraes direta e indireta de
todas as esferas de Governo: legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e
eficincia.
De acordo com o artigo 6, do Decreto-lei n 200/67, planejamento,
coordenao, descentralizao, delegao de competncia e controle so os
princpios bsicos que devem nortear a atividade operacional na Administrao
Pblica.
Consoante GUILHERME ALBUQUERQUE (2002), a funo de planejar um
processo racional para definir objetivos e meios de atingi-los, ou seja, a formulao
sistemtica de um conjunto de decises, devidamente integrado, que expressa os
propsitos e condiciona os meios para alcan-los.
Planejar , logicamente, o requisito primrio mais elementar da administrao
e consiste na ordenao sistemtica da conduta para a consecuo de
determinados propsitos. Se no houver um mnimo razovel de deliberao que as
oriente, as aes no merecem o qualitativo de administrativas. Segundo
Albuquerque (2002) o processo de programar parte necessria da funo
administrativa.
A ao governamental obedecer o planejamento que vise a promover o
desenvolvimento econmico e social do Pas, do Estado ou do Municpio e a
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segurana nacional, norteando-se segundo planos e programas gerais, setoriais e

regionais de durao plurianual elaborados atravs de rgos de planejamento sob
a orientao e a coordenao dos Chefes de Estado.
De acordo com o artigo 165, da Constituio Federal, o Planejamento
Governamental retratado financeiramente em trs instrumentos bsicos: as Leis de
Diretrizes Oramentrias (LDO), o Plano Plurianual (PPP) e o Oramento Anual
(LOA).
As atividades da administrao pblica, e especialmente a execuo dos
planos de programas, sero objeto de permanente coordenao e ser exercida em
todos os nveis da administrao mediante a atualizao dos responsveis diretos
pelas tarefas atravs de realizao sistemtica de reunies com os demais
responsveis envolvidos e a instituio e funcionamento de comisses de
coordenao em cada nvel administrativo, de acordo com os artigos 8 e 9, do
Decreto-lei n 200/67.
A descentralizao pressupe a existncia de agentes pblicos investidos de
poderes necessrios para exercitar a atividade pblica e ser posta em prtica em
trs planos principais seja na rea federal, estadual ou municipal: dentro dos
quadros da Administrao Federal, Estadual ou Municipal; da Administrao
Federal, Estadual ou Municipal para as respectivas unidades, quando estejam
devidamente aparelhadas e mediante convnio; e da Administrao Federal,
Estadual ou Municipal para a esfera privada, mediante contratos e concesses.
facultado s autoridades da administrao pblica delegar competncia
para a prtica de atos administrativos, conforme o previsto em regulamentos. O ato
de delegao indicar com preciso a autoridade delegante e a autoridade delegada
e as atribuies objeto da delegao.
A delegao de competncia considerada por ROBINSON G. DE CASTRO
(2002) como uma tcnica de descongestionamento e ser utilizada com o objetivo
de assegurar maior rapidez e objetividade s decises, situando os agentes pblicos
prximos dos fatos, pessoas ou problemas.
O controle das atividades administrativas um dos meios pelos quais se
exercita o poder hierrquico, isto , os rgos superiores controlam os inferiores
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fiscalizando o cumprimento das normas e regras que regem cada sistema. Deve ser
exercido em todos os nveis e em todos os rgos.
A Administrao de uma entidade pblica ou privada exercida atravs de
aes coordenadas e planejadas, denominadas de funes administrativas. Essas
funes, segundo Fayol (s.d., apud ERALDO DA COSTA REIS, 2000), so a
previso, a organizao, a coordenao, a direo e o controle.
A funo do controle indispensvel para acompanhar a execuo de
programas e apontar suas falhas e desvios; velar pela boa utilizao, manuteno e
guarda dos bens patrimoniais; verificar a perfeita aplicao das normas e princpios
adotados e constatar a veracidade das operaes realizadas.
A funo do controle exige a ateno da Administrao voltada para a
execuo de planos e programas, para que metas e objetivos previamente
delineados sejam atingidos (REIS, 2000).
Observe-se que a funo de controle est intimamente relacionada com a
Administrao que, ao exercer aquela funo, analisa e avalia os resultados obtidos,
compara-os com o que foi planejado ou previsto, objetivando verificar os resultados
e sanar possveis falhas que possam ter ocorrido.
Como qualquer atividade administrativa, o controle precisa ser planejado
considerando as peculiaridades da entidade tais como: objetivos; forma e origem
jurdica; dimenso; e, volume e natureza das operaes. O controle planejado
permite responder questes tais como, o que controlar; como; porque; e onde.
O controle exerce, na administrao sistmica, papel fundamental no
desempenho eficaz de qualquer organizao. atravs do controle que se pode
detectar eventuais desvios ou problemas que podem ocorrer durante a execuo de
um trabalho, possibilitando a adoo de medidas corretivas para que o processo se
reoriente na direo dos objetivos traados pela organizao.
Tratando-se de uma funo administrativa, o controle dever ser exercido em
todas as atividades, visando atingir as metas com a mxima eficincia, eficcia e
economicidade.
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No mbito da Administrao Pblica a funo do controle exercida em

decorrncia de imposies legais, destacando-se dois tipos de controles que so
executados: o interno e o externo.
HERALDO DA COSTA REIS e J. TEIXEIRA MACHADO JR. (2003) enfatizam
que: Tanto pelo preceito constitucional, inclusive da LC n. 101/2000, como pelo
sistema da Lei n 4.320/64, o controle se divide hoje, no Brasil, basicamente em
controle interno, controle interno integrado e controle externo.
Atravs dos artigos 75 a 82, a Lei n 4.320/64 estabeleceu que o controle da
execuo oramentria e financeira ser exercido pelo controle interno e externo
que compreender a legalidade, fidelidade funcional e o cumprimento de metas.
6.1 Controle interno

Quanto ao mbito, o controle pode ser:
a) Controle interno - aquele feito por rgos da prpria Administrao
Pblica, podendo ser hierrquico ou tutelar.
a.1) O controle hierrquico feito dentro de uma estrutura administrativa
hierarquizada, portanto, pressupe, via de regra, desconcentrao administrativa.
Ex.: controle de ato de um departamento por uma secretaria.
a.2) O controle tutelar tambm chamado de Superviso Ministerial, feito
tambm em mbito administrativo, todavia, por outra pessoa jurdica distinta daquela
donde precede o ato. Em verdade, no um controle hierrquico, pois no h
hierarquia entre as pessoas jurdicas distintas (Unio Federal e Autarquia Federal,
por exemplo), mas apenas um controle finalstico da controlada. Por isso, quando
cabvel recurso da pessoa controlada para a controladora, o mesmo chamado de
recurso hierrquico imprprio.
b) Controle externo aquele feito por estrutura diversificada, como, por
exemplo, Poder Legislativo e Poder Judicirio.
O fundamento do controle interno est previsto no artigo 76, da Lei n
4.320/64 e na Constituio Federal, artigo 74 e seus incisos e pargrafos. Isto
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significa que o sistema opera de forma integrada muito embora cada Poder organize
e mantenha o seu prprio controle interno. Tal sistema dever ser coordenado pelo
Poder Executivo a quem competir, ao final do exerccio, preparar a prestao de
contas.
Referido controle dever ser exercido pelos Poderes de forma integrada e
tendo por objetivos:
avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo
dos programas de governo e dos oramentos da Unio;
comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto eficcia e eficincia
de gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da
administrao pblica, conforme a esfera governamental, bem como da
aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado;
exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, e demais
direitos e haveres da entidade governamental; e,
apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.
Pode-se verificar a universalizao do controle, que abrange todos os atos da
administrao, sem exceo, quer se tratando das receitas ou das despesas.
Consoante a LRF e o artigo 99, da Lei n 4.320/64, o sistema de controle
interno dever considerar a apropriao e apurao de custos e de avaliao de
resultados para manter a integridade do patrimnio, portanto, deve a sua
organizao, implantao e implementao, prioritariamente, definir: a rea de
controlar; o perodo em que as informaes devem ser prestadas; quem informar a
quem; e o que deve ser informado (REIS; MACHADO JR., 2003).
Observe-se que tanto a Constituio Federal quanto a Lei n 4.320/64 e a
LRF enfatizam nos respectivos textos, como j afirmado, que a contabilidade
gerencial e financeira dever ter por objetivo preparar informaes no sentido de
verificao do cumprimento das metas estabelecidas e consequentemente do
objetivo da entidade
A legislao inovou, instituindo o que se denomina de controle gerencial, ou
contabilidade gerencial, no se preocupando exclusivamente com os aspectos
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legais. Trata-se, como j observado, do controle das metas e dos objetivos do plano
plurianual, nas diretrizes oramentrias e no oramento, ou seja, acompanhar,
analisar e avaliar a execuo oramentria em termos fsicos.
A Lei n 4.320/64, em seu artigo 77, dispe que a verificao da legalidade
dos atos de execuo oramentria ser prvia, concomitante e subsequente. A
verificao prvia pode ser exercida atravs das leis especficas, dos contratos,
convnios, acordos ou ajustes e ainda do empenho da despesa.
Quanto verificao concomitante, pode ser realizada atravs do conjunto de
demonstraes e de relatrios peridicos previstos na Lei n 4.320/64 e LRF, e
Portarias STN n 516 e 517, de 14 de outubro de 2002, que reeditaram a 2 Edio
do Manual de Elaborao do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e do
Manual de Elaborao do Relatrio de Gesto Fiscal, respectivamente.
Em relao verificao subsequente, os procedimentos sero realizados
aps concluso do projeto ou encerramento do exerccio financeiro, atravs da
prestao de contas. O artigo 78 da Lei n 4.320/64, trata do levantamento, tomada
ou prestao de contas anual, quando institudo em lei, ou por fim de gesto, e que
poder ocorrer, a qualquer tempo.
Observe-se que a verificao subsequente feita com base nas informaes
contidas nas demonstraes contbeis, oramentrias, financeiras e patrimoniais
que comporo a prestao de contas dos gestores responsveis pela guarda e
custdia de bens pertencentes ou confiados Fazenda Pblica, de cada um dos
Chefes do Poder e da Entidade Jurdica, uma das exigncias da LRF.
A obrigatoriedade da manuteno e operacionalizao do sistema de controle
interno integrado, com vistas queles objetivos, no sentido de assegurar
administrao a credibilidade, a sua continuidade e os benefcios em favor da
coletividade.
Portanto, as entidades governamentais, de direito pblico interno ou de direito
privado, esto obrigadas a se organizarem devidamente a fim de atenderem s suas
finalidades precpuas e s determinaes legais e constitucionais.
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A organizao de um sistema de controle interno dever considerar as

peculiaridades ou caractersticas da entidade.
Considerando-se o planejamento do controle no campo da administrao
pblica, o sistema pode ser estruturado nas seguintes partes, ou seja:
a) controle perifrico, que se constitui de rgos atuando articuladamente com
os rgos centrais de controle; e,
b) controle central, constituda dos rgos de Contabilidade, Planejamento e
Auditoria Interna (REIS; MACHADO JR., 2003).
O Sistema de Controle Integrado ser assim estruturado:
a) Controle Perifrico rgos de controle do patrimnio; de pessoal; do
material; das receitas; do movimento de numerrio; dos contratos; das obras
pblicas; procuradoria fiscal; rgos que compem a estrutura administrativa que
executam os seus prprios oramentos; rgos ou comisses que controlam a
programao financeira;
b) Controle Central Planejamento e Oramento; Contabilidade Central; e,
Auditoria Interna.
Para que o sistema funcione harmoniosamente faz-se necessrio a existncia
de instrumentos adequados tais como: Plano Geral de Contas; Lei de Preos;
Cdigo Tributrio; Cadastro Geral de Contribuintes; Programao Financeira;
Oramento-Programa, entre outros.
6.2 Controle externo
O controle externo exercido pela Unio atravs do Congresso Nacional,

auxiliado pelo Tribunal de Contas da Unio; nos Estados pelas Assembleias
Legislativas, com o auxlio dos respectivos Tribunais de Contas Estaduais; e nos
Municpios, pelas Cmaras Municipais de Vereadores auxiliadas pelo Tribunal de
Contas dos Municpios, outro rgo equivalente, institudo pelo legislativo municipal.
So variveis-chave de controle do regime de gesto fiscal responsvel
consoante a LRF:
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endividamento pblico;
aumento dos gastos com a seguridade e demais aes de durao
continuada;
gastos com pessoal; e,
administrao financeira.
Consta ainda a ser observado, segundo aquela Lei, restries ao:
endividamento pblico;
disciplinamento das despesas;
normas gerais sobre administrao financeira;
normas prprias de cada ente da federao;
declarao de responsabilidade fiscal;
correo dos desvios e normas coercitivas;
transparncia, divulgao e fiscalizao;
dvida pblica, dvida mobiliria e concesso de garantias; e,
crimes de responsabilidade fiscal.
A propsito da transparncia da gesto fiscal, o controle da sociedade sobre o
uso do dinheiro pblico pea bsica da LRF e, para tanto, estabelece meios a
serem observados, o mesmo ocorrendo em relao s novas formas de escriturar e
consolidar as contas pblicas e consolidao das contas de todas as esferas de
governo.
Atravs do Relatrio Resumido de Execuo Oramentria e Financeira e
Relatrio
de
Gesto
Fiscal
os
controles
interno
externo
verificaro,
periodicamente, a observncia dos limites e condies da LRF. Referidos

demonstrativos ensejam o controle simultneo da execuo oramentria.
O cumprimento da LRF ser fiscalizado pelos Tribunais de Contas, conforme
artigo 59 daquela legislao.
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O fundamento do controle externo est previsto nos artigos 32 e seus

pargrafos, 70, 71, seus incisos e pargrafos, 163 a 168, seus incisos e pargrafos,
na Constituio Federal; nos artigos 81 e 83, da Lei n 4.320/64; bem como as
disposies contidas na LRF. Ter por objetivo a verificao da probidade da
administrao, guarda e legal emprego dos recursos pblicos e o fiel cumprimento
da Lei do Oramento Anual (LOA).
Seja qual for a esfera governamental em que se situe, o Executivo
anualmente
prestar
contas
ao
Legislativo,
no
prazo
estabelecido
pelas
Constituies Federal e Estaduais, ou nas Leis Orgnicas Municipais.

O controle externo exercido no apenas sobre os rgos da administrao
direta mas tambm sobre as entidades da administrao indireta bem como sobre
todos os agentes da administrao, consoante s disposies constitucionais.
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Telefone: (0xx31) 3865-1400
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ANEXOS
Cdigo Civil, Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002:
Art. 927. Aquele que, por ato ilcito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica
obrigado a repar-lo. Pargrafo nico. Haver obrigao de reparar o dano,
independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade
normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para
os direitos de outrem.
Art. 928. O incapaz responde pelos prejuzos que causar, se as pessoas por ele
responsveis no tiverem obrigao de faz-lo ou no dispuserem de meios
suficientes. Pargrafo nico. A indenizao prevista neste artigo, que dever ser
equitativa, no ter lugar se privar do necessrio o incapaz ou as pessoas que dele
dependem.
Art. 929. Se a pessoa lesada, ou o dono da coisa, no caso do inciso II do art. 188,
no forem culpados do perigo, assistir-lhes- direito indenizao do prejuzo que
sofreram.
Art. 930. No caso do inciso II do art. 188, se o perigo ocorrer por culpa de terceiro,
contra este ter o autor do dano ao regressiva para haver a importncia que tiver
ressarcido ao lesado. Pargrafo nico. A mesma ao competir contra aquele em
defesa de quem se causou o dano (art. 188, inciso I).
Art. 931. Ressalvados outros casos previstos em lei especial, os empresrios
individuais e as empresas respondem independentemente de culpa pelos danos
causados pelos produtos postos em circulao.
Art. 932. So tambm responsveis pela reparao civil: I - os pais, pelos filhos
menores que estiverem sob sua autoridade e em sua companhia; II - o tutor e o
curador, pelos pupilos e curatelados, que se acharem nas mesmas condies; III - o
empregador ou comitente, por seus empregados, serviais e prepostos, no exerccio
do trabalho que lhes competir, ou em razo dele; IV - os donos de hotis,
hospedarias, casas ou estabelecimentos onde se albergue por dinheiro, mesmo para
fins de educao, pelos seus hspedes, moradores e educandos; V - os que
gratuitamente houverem participado nos produtos do crime, at a concorrente
quantia.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
66
Art. 933. As pessoas indicadas nos incisos I a V do artigo antecedente, ainda que
no haja culpa de sua parte, respondero pelos atos praticados pelos terceiros ali
referidos.
Art. 934. Aquele que ressarcir o dano causado por outrem pode reaver o que houver
pago daquele por quem pagou, salvo se o causador do dano for descendente seu,
absoluta ou relativamente incapaz.
Art. 935. A responsabilidade civil independente da criminal, no se podendo
questionar mais sobre a existncia do fato, ou sobre quem seja o seu autor, quando
estas questes se acharem decididas no juzo criminal.
Art. 936. O dono, ou detentor, do animal ressarcir o dano por este causado, se no
provar culpa da vtima ou fora maior.
Art. 937. O dono de edifcio ou construo responde pelos danos que resultarem de
sua runa, se esta provier de falta de reparos, cuja necessidade fosse manifesta.
Art. 938. Aquele que habitar prdio, ou parte dele, responde pelo dano proveniente
das coisas que dele carem ou forem lanadas em lugar indevido.
Art. 939. O credor que demandar o devedor antes de vencida a dvida, fora dos
casos em que a lei o permita, ficar obrigado a esperar o tempo que faltava para o
vencimento, a descontar os juros correspondentes, embora estipulados, e a pagar
as custas em dobro.
Art. 940. Aquele que demandar por dvida j paga, no todo ou em parte, sem
ressalvar as quantias recebidas ou pedir mais do que for devido, ficar obrigado a
pagar ao devedor, no primeiro caso, o dobro do que houver cobrado e, no segundo,
o equivalente do que dele exigir, salvo se houver prescrio.
Art. 941. As penas previstas nos arts. 939 e 940 no se aplicaro quando o autor
desistir da ao antes de contestada a lide, salvo ao ru o direito de haver
indenizao por algum prejuzo que prove ter sofrido.
Art. 942. Os bens do responsvel pela ofensa ou violao do direito de outrem ficam
sujeitos reparao do dano causado; e, se a ofensa tiver mais de um autor, todos
respondero solidariamente pela reparao. Pargrafo nico. So solidariamente
responsveis com os autores os coautores e as pessoas designadas no art. 932.
Art. 943. O direito de exigir reparao e a obrigao de prest-la transmitem-se com
a herana.
Art. 944. A indenizao mede-se pela extenso do dano. Pargrafo nico. Se
houver excessiva desproporo entre a gravidade da culpa e o dano, poder o juiz
reduzir, equitativamente, a indenizao.
Telefone: (0xx31) 3865-1400
67
Art. 945. Se a vtima tiver concorrido culposamente para o evento danoso, a sua
indenizao ser fixada tendo-se em conta a gravidade de sua culpa em confronto
com a do autor do dano.
Art. 946. Se a obrigao for indeterminada, e no houver na lei ou no contrato
disposio fixando a indenizao devida pelo inadimplente, apurar-se- o valor das
perdas e danos na forma que a lei processual determinar.
Art. 947. Se o devedor no puder cumprir a prestao na espcie ajustada,
substituir-se- pelo seu valor, em moeda corrente.
Art. 948. No caso de homicdio, a indenizao consiste, sem excluir outras
reparaes: I - no pagamento das despesas com o tratamento da vtima, seu funeral
e o luto da famlia; II - na prestao de alimentos s pessoas a quem o morto os
devia, levando-se em conta a durao provvel da vida da vtima.
Art. 949. No caso de leso ou outra ofensa sade, o ofensor indenizar o ofendido
das despesas do tratamento e dos lucros cessantes at ao fim da convalescena,
alm de algum outro prejuzo que o ofendido prove haver sofrido.
Art. 950. Se da ofensa resultar defeito pelo qual o ofendido no possa exercer o seu
ofcio ou profisso, ou se lhe diminua a capacidade de trabalho, a indenizao, alm
das despesas do tratamento e lucros cessantes at ao fim da convalescena,
incluir penso correspondente importncia do trabalho para que se inabilitou, ou
da depreciao que ele sofreu. Pargrafo nico. O prejudicado, se preferir, poder
exigir que a indenizao seja arbitrada e paga de uma s vez.
Art. 951. O disposto nos arts. 948, 949 e 950 aplica-se ainda no caso de
indenizao devida por aquele que, no exerccio de atividade profissional, por
negligncia, imprudncia ou impercia, causar a morte do paciente, agravar-lhe o
mal, causar-lhe leso, ou inabilit-lo para o trabalho.
Art. 952. Havendo usurpao ou esbulho do alheio, alm da restituio da coisa, a
indenizao consistir em pagar o valor das suas deterioraes e o devido a ttulo
de lucros cessantes; faltando a coisa, dever-se- reembolsar o seu equivalente ao
prejudicado. Pargrafo nico. Para se restituir o equivalente, quando no exista a
prpria coisa, estimar-se- ela pelo seu preo ordinrio e pelo de afeio, contanto
que este no se avantaje quele.
Art. 953. A indenizao por injria, difamao ou calnia consistir na reparao do
dano que delas resulte ao ofendido. Pargrafo nico. Se o ofendido no puder
provar prejuzo material, caber ao juiz fixar, equitativamente, o valor da
indenizao, na conformidade das circunstncias do caso.
Art. 954. A indenizao por ofensa liberdade pessoal consistir no pagamento das
perdas e danos que sobrevierem ao ofendido, e se este no puder provar prejuzo,
tem aplicao o disposto no pargrafo nico do artigo antecedente. Pargrafo nico.
Consideram-se ofensivos da liberdade pessoal: I - o crcere privado; II - a priso por
Telefone: (0xx31) 3865-1400
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queixa ou denncia falsa e de m-f; III - a priso ilegal.. A referida lei est
disponvel em https://www.planalto.gov.br
Telefone: (0xx31) 3865-1400

Módulo07 - Poderes e Deveres

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U N I V E R S I DA D E

0800 283 8380

A Administrao Pblica pode ser definida como a gesto de bens e

Ao final do mdulo, alm da lista de referncias bsicas, encontram-se muitas

UNIDADE 2 DEVERES ADMINISTRATIVOS

BANDEIRA DE MELLO enumeram como alguns dos principais deveres impostos

2.1 O poder-dever de agir

O poder-dever de agir do administrador pblico hoje pacificamente

obrigatoriamente exercidos pelos titulares;

2.2 O dever da eficincia

O dever de eficincia traduz-se na exigncia de elevado padro de qualidade

economicidade, coordenao, controle, entre outros atributos. um dever imposto a

2.3 O dever da probidade

So crimes de responsabilidade os atos do Presidente da Repblica que

2.4 O dever de prestar contas

indisponibilidade do interesse pblico, sendo inerente funo do administrador

Em sntese, consoante a lio do Prof. HELY LOPES MEIRELLES (2006):

A regra universal: quem gere dinheiro pblico ou administra bens ou

UNIDADE 3 PODERES ADMINISTRATIVOS

3.1 O poder vinculado

a competncia, a finalidade e, segundo a doutrina tradicional, a forma (com a

3.2 O poder discricionrio

Trata-se, efetivamente, de um poder conferido pela lei administrao

b) quando a lei emprega conceitos jurdicos indeterminados na descrio do

3.2.1 Limites do poder discricionrio

proporcionalidade, os quais decorrem implicitamente do postulado do devido

Deve-se ter em mente que o ato discricionrio ilegal ou ilegtimo poder

discricionariedade administrativa, ampliando-se os aspectos de controle do ato

Ainda que a administrao alegue que agiu dentro do mrito administrativo,

No se imagine que a correo judicial baseada na violao do princpio da

Em vrias situaes no feita uma distino precisa entre os dois princpios

Em sntese, o poder discricionrio como qualquer poder administrativo s

3.3 Poder hierrquico

administrativa fundamenta o controle que os entes federados (Unio, estados,

Os administrativistas, ao tratar do poder hierrquico, frequentemente

administrativas, tais quais as aplicadas a um particular que tenha celebrado um

execuo desse contrato, tm fundamento no poder disciplinar, mas no no poder

3.4 Poder disciplinar

Toda e qualquer pessoa est sujeita ao poder punitivo do Estado, ao passo

discricionariedade no exerccio do poder disciplinar, ao menos quanto escolha ou

quanto a punir ou no algum que comprovadamente tenha praticado uma infrao

necessariamente que instaurar o procedimento adequado para sua apurao e, se

Pblicos Civis do Estado de So Paulo, por exemplo (Lei n 10.261, de 28-10-68)

3.5 Poder regulamentar

exclusivamente para designar as competncias do Chefe do Poder Executivo para

os atos legislativos no diferem dos regulamentos ou de certas sentenas

especial, como um contrato, uma concesso de servio pblico, a outorga de

discricionariedade administrativa no estabelecimento de normas maior porque a

Nacional, especialmente no que tange ao normativa. Paralelamente, o artigo 61,

Disposies Transitrias. Fora dessas hipteses, os demais rgos administrativos

3.6 Poder de polcia

HELY LOPES MEIRELLES (2006) apresenta definio mais concisa, nos

O poder de polcia inerente atividade administrativa. A administrao

ZANOBINI 1968, v. 4, p. 191), a ideia de limite surge do prprio conceito de direito

administrativo de obra, inutilizao de gneros, apreenso/destruio de

necessidade de autorizao judicial) e executoriedade (possibilidade de a

autoexecutoriedade, mas nem todos os atos de polcia ostentam tais

condenatria recorrvel ou por qualquer ato inequvoco que importe apurao

3.7 O abuso de poder

O abuso de poder ocorre quando a autoridade, embora competente,

UNIDADE 4 RESPONSABILIDADE CIVIL DA

Reconhecer ao Estado a condio de pessoa jurdica significa duas coisas.

Para consecuo de suas obrigaes o Estado, na qualidade de Ente dotado

responsabilidade civil pode at coexistir com as demais, todavia, sem serem