Estado Territorio Gobernabilidad o Gober

Matilde Gonzlez-Izs
ESTADO, TERRITORIO:
GOBERNABILIDAD O GOBERNANZA?
El debate conceptual en Amrica Latina

1a Edicin
Guatemala, 2012
320.98
G643
Gonzlez-Izs, Matilde
Estado, territorio: gobernabilidad o gobernanza? El debate
conceptual en Amrica Latina. Matilde Gonzlez-Izs; ed. Belinda
Ramos Muoz. Guatemala: URL; Editorial Cara Parens, 2012.
xi, 211 p. (Coleccin Documentos para el debate y la formacin, No. 1)
ISBN:
1. Militarismo Amrica Latina
2. Globalizacin Amrica Latina
3. Estado Amrica Latina
4. Territorio nacional Amrica Latina
5. Administracin pblica Amrica Latina
6. Amrica Latina Poltica y gobierno
7. Reforma del Estado Amrica Latina
I Ramos Muoz, Belinda, ed.
II t.
Estado, territorio: gobernabilidad o gobernanza?

El debate conceptual en Amrica Latina
Autora: Matilde Gonzlez-Izs

1a edicin, 2012, Editorial Cara Parens de la Universidad Rafael Landvar
Reservados todos los derechos de conformidad con la ley. No se permite
la reproduccin total o parcial de este libro, ni su traduccin, ni su
incorporacin a un sistema informtico, ni su transmisin en cualquier
forma o por cualquier medio, sea ste electrnico, mecnico, por fotocopia,
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Editora responsable: Msc. Belinda Ramos Muoz
Correccin de texto, diagramacin
y diseo de portada: Guisela Asensio Lueg
Impreso en Magna Terra Editores
Esta publicacin fue posible gracias al apoyo financiero de la Netherlands
Organization for International Cooperation in Higher Education (NUFFIC).
ii
Autoridades de la Universidad Rafael Landvar

Rector

Vicerrectora Acadmica
Vicerrector Administrativo
Vicerrector de Investigacin

y Proyeccin
Vicerrector de Integracin

Universitaria

Secretaria General
P. Rolando Alvarado Lpez, S.J.

Dra. Marta Lucrecia Mndez de Penedo
Lic. Ariel Rivera Iras
P. Carlos Rafael Cabarrs Pellecer, S.J.
P. Eduardo Valds Barra, S.J.
Licda. Fabiola Padilla de Lorenzana
Autoridades de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales

Decano Dr. Vctor Manuel Glvez Borrell

Vicedecano Msc. Luis Andrs Padilla Vassaux
Secretaria Acadmica Msc. Lourdes Balconi Villaseor
Autoridades del Instituto de Investigaciones
y Gerencia Poltica (INGEP)
Director Dr. J. Fernando Valdez Gordillo

Coordinacin del Proyecto Fiscar,
Administracin Pblica y Desarrollo Territorial
Coordinadora Internacional,

University of Applied

Sciences, Leiden Dra. Annemiek Ravenhorst

Coordinadora Nacional,
Universidad Rafael Landvar Msc. Belinda Ramos Muoz
iii
iv
NDICE
Presentacin
vii
INTRODUCCIN
Captulo i
Los paradigmas de la modernizacin y el Estado
tras la Segunda Guerra Mundial
El Estado de Bienestar
Militarismo y Estado desarrollista en Amrica Latina
5
6
9
Captulo ii
Globalizacin, Estado y gestin pblica
Globalizacin y reconfiguracin del Estado
Mercado versus Estado
Las nuevas formas de gestin postburocrtica
La crtica a las teoras neoliberales
33
34
45
51
67
Captulo iii
El Estado, un actor del desarrollo
El papel del Estado visto desde la sociologa histrica
El debate contemporneo sobre

la formacin cotidiana del Estado
79
79
103
v
Captulo iv
Globalizacin y desarrollo territorial
El debate sobre desarrollo territorial en Amrica Latina
Desarrollo territorial y desigualdad social
111
117
155
Bibliografa
165
vi
Presentacin vii
PRESENTACIN
de la COLECCIN
a Coleccin Documentos para el debate y la formacin del

Programa en Gestin Pblica y Desarrollo Territorial de la
Universidad Rafael Landvar persigue promover la reflexin y
discusin sobre temas relevantes de la administracin pblica.
Recoge as textos diversos producto del trabajo e investigacin
de los y las autoras de los primeros documentos de dicha
Coleccin.
El Programa en Gestin Pblica y Desarrollo Territorial que
ejecuta la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales y el Instituto
de Investigaciones y Gerencia Poltica (INGEP), ambos de la
Universidad Rafael Landvar, cont desde 2009 a la fecha con
el apoyo financiero y tcnico del Programa Neerlands para el
Fortalecimiento Institucional de la Educacin y Capacitacin
Postsecundaria (NPT) de la Netherlands Organization for
International Cooperation in Higher Education (Nuffic). Entre
otros objetivos, el Programa en Gestin Pblica y Desarrollo
Territorial ofrece una oferta diversificada (cursos cortos,
diplomados, niveles tcnico, licenciatura, especializacin y
maestra) para mejorar la calidad y eficiencia de los recursos
humanos que trabajan en la administracin pblica del
pas, tanto en el mbito local, departamental, regional como
viii Estado, territorio: gobernabilidad o gobernanza?
nacional. El Programa se desarrolla en cinco campus y sedes

regionales: Campus Central, Campus de Quetzaltenango,
Campus San Pedro Claver S.J. (Verapaces) y en las sedes
regionales de La Antigua Guatemala y Escuintla.
La Coleccin se inicia con dos documentos. El primero
corresponde al trabajo titulado Estado, territorio: gobernabilidad
o gobernanza? El debate conceptual en Amrica Latina, de
Matilde Gonzlez-Izs, doctora en sociologa por el Colegio
de Mxico. Tomando en cuenta la importancia que reviste
la nocin y las funciones del Estado para la administracin
pblica, la autora pasa revista a los debates sobre el Estado,
la gestin pblica y el desarrollo territorial que han tenido
lugar en las ltimas dcadas en Amrica Latina. Presenta as
un interesante panorama sobre el estado de la discusin de
estos conceptos, en el marco del cambiante entorno nacional e
internacional que ha influido y afectado las ideas tradicionales
que se tenan sobre los mismos.
El segundo documento de la Coleccin es el de Mauricio
Snchez-lvarez, doctor en antropologa por la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico, Forjando saberes desde la
diferencia: Reflexiones acerca de la educacin intercultural en
Amrica Latina. A partir de la importancia conferida por el
Programa de Gestin Pblica y Desarrollo Territorial a los
territorios como espacios caracterizados por su diversidad
histrica, social y cultural, este texto se enfoca en los orgenes
de la educacin intercultural en el continente (entre los pueblos
afro e indoamericanos) y en tres experiencias relevantes de
educacin universitaria intercultural: en Mxico, Colombia y
Nicaragua.
Estamos seguros de que el aporte que brindar esta Coleccin
a travs de los textos que la conforman contribuir a satisfacer,
en parte, la amplia necesidad existente en el pas de contar con
Presentacin ix
estudios especializados y accesibles en materia de gestin pblica

y desarrollo territorial. La Coleccin, que esperamos se nutra
en el futuro con nuevos aportes bibliogrficos, se convierte
en importante apoyo para la docencia y la investigacin, en
beneficio de los futuros estudiantes e investigadores de este
nuevo programa acadmico.
Dr. Vctor Glvez Borrell
Decano
Facultad de Ciencias Polticas y Sociales
x Estado, territorio: gobernabilidad o gobernanza?
Introduccin 1
INTRODUCCIN
os debates contemporneos acerca del desarrollo territorial

y la nueva gestin pblica (o postburocrtica) se estn
dando en una coyuntura en la que la nocin misma del Estado
como regulador de la vida social y locus de soberana territorial
y legitimidad cultural se enfrenta a desafos sin precedentes en
la historia. Los avances en la internacionalizacin del capital
como parte de la globalizacin econmica y la liberalizacin del
comercio, la migracin, la movilizacin tnica y las demandas
de autonoma han contribuido a debilitar la soberana del
poder del Estado en Amrica Latina. Concluida la Guerra Fra,
los analistas del Estado observan que las antiguas ecuaciones
entre Estado, economa, sociedad y nacin que constituan
las ideas dominantes de la nocin de Estado durante el siglo
XX han sido socavadas desde arriba por los imperativos de
las polticas neoliberales y la coordinacin supranacional de
polticas monetarias, ambientales y militares, y desde abajo
por crecientes demandas de descentralizacin y autonoma.
La gran paradoja de nuestro tiempo, plantean Thomas
Blom y Finn Stepputat (2001), pareciera ser que, justo cuando
la autoridad y recursos del Estado estn siendo constantemente
cuestionados y funcionalmente socavados, hay crecientes
presiones sobre los Estados para conferirle plenos derechos a
2 Estado, territorio: gobernabilidad o gobernanza?
ms ciudadanos, para conferirles reconocimiento y visibilidad

a ms instituciones, movimientos u organizaciones, y una
creciente demanda de los Estados por parte de la llamada
comunidad internacional por abordar con efectividad los
problemas de la seguridad y el desarrollo mediante una cultura
de eficacia en la administracin pblica y en el cumplimiento
de los derechos humanos.
Segn los socilogos citados arriba, esta paradoja tiene
que ver con la persistencia de un imaginario del Estado como
fuente del orden y estabilidad social y como un agente capaz de
crear un espacio-nacin definido y materializado en fronteras,
infraestructura, monumentos e instituciones de autoridad. Este
mito del Estado (aparato institucional homogneo y poderoso)
parece persistir an frente a las experiencias cotidianas de
prcticas gubernamentales a menudo violentas e ineficientes,
o a la improvisacin, fragilidad y colapso del mismo Estado.
La dimensin positiva de esta paradoja del Estado como
problema (o algo no adecuado), pero a la vez indispensable,
ha sido el que ha despojado al Estado de su naturalidad y
ha permitido a acadmicos de diversas disciplinas estudiar
la condicin de Estado como una construccin histrica
y contingente. Esto ltimo hace que un creciente grupo de
acadmicos latinoamericanos y latinoamericanistas hayan
empezado a hacer un mapa de las trayectorias que sigui la
formacin del Estado en diferentes regiones del continente y
hoy nos ofrezcan preguntas sugerentes para interpelar aquellas
ideas normativas y/o totalizadoras del Estado que nos dicen
poco o nada acerca de cmo ste funciona.
Uno de los objetivos de este libro es presentar al lector una
sntesis sociohistrica de los debates acadmicos ms influyentes
en relacin con el Estado, la gestin pblica y el desarrollo
territorial en Amrica Latina durante las tres ltimas dcadas
Introduccin 3
(1980-2010). Considero que profundizar en estos debates

contribuye a comprender algunos de los problemas y desafos
que actualmente enfrenta el rol del Estado en Amrica Latina
como resultado de la globalizacin y de la nueva dinmica
capitalista mundial.
En el primer captulo analizo de forma muy general los
procesos de formacin del Estado de Bienestar en Europa y del
Estado desarrollista en Amrica Latina, pues ello nos permitir
entender las profundas transformaciones que experimenta el
Estado a partir de la crisis econmica de la dcada de 1970 y la
puesta en marcha de las polticas de Reforma del Estado que se
impulsan durante las dos ltimas dcadas del siglo XX.
En el segundo captulo examino las conexiones cruciales
que se establecen entre los procesos de globalizacin, la
reconfiguracin de los Estados-nacin, el rediseo de
la institucionalidad estatal y la nueva gestin pblica.
Asimismo, analizo las interpretaciones sobre el fenmeno de
la globalizacin, destacando la crtica a la ortodoxia neoliberal
caracterstica del Consenso de Washington.
En el tercer captulo retomo los enfoques propuestos por
tericos latinoamericanos que abogan por una vuelta al Estado
y procesos de reforma que fortalezcan el rol del Estado en la
regulacin de la economa, la promocin del desarrollo y la
democracia con sentido social.
En el cuarto captulo analizo los debates latinoamericanos
que abordan la relacin entre globalizacin y desarrollo
territorial, al mismo tiempo que identifico y sistematizo las
diferentes configuraciones tericas que dan sentido al nuevo
paradigma del desarrollo territorial. Asimismo, hago un balance
de las potencialidades y riesgos implcitos en el paradigma de
desarrollo territorial cuando se deja por afuera el anlisis de las
relaciones de poder y los procesos de construccin histrica de
las desigualdades socioespaciales. Teniendo claro que en este

perodo de la historia ya ningn territorio puede mantenerse al
margen de las nuevas trasformaciones geoespaciales derivadas
del proceso de globalizacin y las nuevas formas de expansin
capitalista, se analizan las consecuencias de este fenmeno
para el desarrollo territorial. En este sentido coincido con
varios de los tericos que han contribuido a la definicin del
paradigma del desarrollo territorial, quienes reconocen que,
si bien la globalizacin ofrece diversas posibilidades, a la vez,
plantea grandes amenazas, las cuales deben aquilatarse a la luz
de las caractersticas especficas de cada territorio, producto de
su particular historia (Bervejillo, 1996).
En la ltima seccin del texto, a manera de apndice, se
presenta una serie de cuadros en los que se ofrece una muestra
de la produccin intelectual publicada por los principales
centros de investigacin de Amrica Latina y organismos
multilaterales sobre las temticas de desarrollo territorial,
gestin pblica, desarrollo local y medio ambiente. El propsito
de estos cuadros es ofrecer al lector interesado algunas pistas
para continuar sus propias bsquedas.
El argumento que desarrollo en este texto es que, en
las actuales circunstancias de transnacionalizacin de las
relaciones sociales, nuevas formas de expansin capitalista
y profunda reconfiguracin geopoltica, se vuelve riesgoso
abstraer los debates atinentes al desarrollo territorial y las
nuevas formas de gestin pblica de aquellas transformaciones
que estn experimentando los Estado-nacin en relacin con
su soberana y el manejo de sus territorios y recursos.
Como veremos a lo largo de este libro, los paradigmas,
frmulas o recetas para reconfigurar los territorios nacionales
son profusas y algunas hasta cierto punto confusas cuando no
engaosas. Igualmente, los cambios en las geografas nacionales
Introduccin 5
se estn produciendo vertiginosamente, en consecuencia, se

hace necesario que ahondemos en la compresin de los debates
contemporneos sobre globalizacin, Estado, gestin pblica
y desarrollo territorial, al mismo tiempo que desarrollamos
nuestra imaginacin investigativa para tratar de entender
cmo se estn tejiendo estas redes de poder global-territorial
y qu tipo de cambios estn ocurriendo en los diferentes
territorios de nuestro pas. Asimismo, se hace necesario
generar procesos de debate sobre la relacin Estado, economa
y desarrollo territorial, tal como est ocurriendo en diferentes
pases de Amrica Latina en donde la academia, la poltica y
la administracin pblica estn repensando el papel que debe
jugar el Estado en el desarrollo de sus respectivas sociedades.
Los paradigmas de la modernizacin y el Estado 7
CAPTULO I
Los paradigmas de la modernizacin

y el Estado tras la
Segunda Guerra Mundial
rascurridos ya varios aos de evaluacin de las crisis y

trasformaciones provocadas por las polticas neoliberales
de las dcadas de 1980 y 1990, muchos de los tericos del
Estado coinciden en la necesidad de (re)pensar los aportes,
aciertos y desaciertos de las perspectivas del Estado de Bienestar
(en Europa) y el Estado Desarrollista (en Amrica Latina) que
se pusieron en prctica tras la Segunda Guerra Mundial. Esta
mirada retrospectiva busca contextualizar en el tiempo largo
las profundas transformaciones impulsadas por los tericos
neoliberales que sustentaron la creencia en los mercados libres
y sin restricciones que llev al mundo al borde de la ruina y la
crisis financiera en la dcada del 2000.
Mi argumento es que, si bien el paradigma del Estado
desarrollista en Amrica Latina adoleca de graves problemas
como el autoritarismo y la persistente violacin a los derechos
humanos, las generalizaciones e interpretaciones simplistas
que se han hecho de ste finalmente oscurecen la comprensin

de la multiplicidad de modalidades, facetas y matices que
ste adquiri en los diferentes pases y perodos histricos.
Por consiguiente, la sntesis que se presenta a continuacin,
ms bien, es una invitacin a profundizar en el estudio de
las formas de relacin entre Estado, economa y sociedad que
han prevalecido en cada uno de nuestros pases en la historia
presente. Indudablemente sern estos estudios meticulosos los
que nos permitirn comprender el dinamismo de los procesos
sociales que han modelado los diseos estatales en la regin.
Antes de adentrarme en los debates sobre el Estado en Amrica
Latina, esbozar algunos de los rasgos ms caractersticos del
paradigma del Estado de Bienestar en Europa occidental
que en buena medida inspiraron no slo la discusin sino la
disputa social en Amrica Latina.
El Estado de Bienestar
Despus de la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos se
encontraba en una posicin extraordinariamente poderosa,
lo que le permiti promover su propia concepcin liberal
del orden internacional. En el ncleo de sus concepciones
econmicas del perodo de la postguerra se encontraba un
tipo de relaciones comerciales y financieras basadas en el
multilateralismo liberal, el cual exiga que los gobiernos se
comportaran acorde a la disciplina del mercado y facilitaran
el ajuste interno al cambio econmico internacional (Hall e
Ikenberry, 1993). En contrapartida, muchos de los dirigentes
europeos en particular los britnicos eran reticentes frente
al multilateralismo liberal puro. Por consiguiente, en la
diplomacia econmica de postguerra, las negociaciones volvan
una y otra vez a la cuestin bsica: Cul deba de ser el alcance
de la autonoma nacional en temas de poltica econmica? Al
resolver esta cuestin, los Estados capitalistas buscaron modos

de reconciliar el liberalismo global y el Estado de Bienestar
que estaba surgiendo (Ibid., 114-122).
Prueba de estas negociaciones y disputas es la propuesta
de John Keynes y Dexter White para el orden econmico
de postguerra que dio fundamento al tratado de Bretton
Woods en 1944. En este tratado, las potencias capitalistas
de postguerra reconocieron la necesidad de respetar las leyes
econmicas bsicas, especficamente, la necesidad de que
la balanza de pagos internacionales estuviera equilibrada.
Adems, acordaron establecer reglas que permitieran la no
discriminacin en las relaciones comerciales y monetarias, al
mismo tiempo que facilitaran la consolidacin del Estado de
Bienestar. En las negociaciones y compromisos que siguieron
a estos acuerdos, los mismos Estados Unidos llegaron a aceptar
un sistema liberal multilateral ms laxo y menos disciplinado:
un sistema congruente con el keynesianismo interior y el
Estado de Bienestar. En su mayor parte, este sistema adopt la
forma de exenciones y recortes en los acuerdos comerciales y
financieros. Estos compromisos permitieron un mayor grado
de autonoma econmica nacional y confirieron al Estado
un papel ms fuerte en la persecucin del pleno empleo y
el bienestar social. En el caso de la Europa occidental, estos
acuerdos dieron como resultado un tipo de liberalismo
integrado ocupado en la reconstruccin institucional de
postguerra (Hall e Ikenberry, 1993). Este modelo surgi de
forma gradual, diferenciada y fragmentaria a lo largo de las
dcadas de 1940 y 1950. Consiguientemente, el mismo Estado
de Bienestar europeo adquiri formas altamente desiguales, de
norte a sur, de pas a pas y de regin a regin.
Independientemente de las particularidades que haya
adquirido el Estado de Bienestar dentro de la propia Europa
occidental, hoy por hoy, se reconoce que ste constituy

una respuesta a las luchas polticas de los trabajadores y a
la necesidad del capital de responder al poder organizativo
de la clase trabajadora que pugn por la ampliacin de una
ciudadana social en trminos de clase. Segn Jrgen Habermas
(1999, 2000 y 2001), el Estado de Bienestar fue una respuesta
institucional al poder de la clase trabajadora, posibilitndole a
sta una cobertura de riesgos vitales mediante un sostenimiento
financiero general a travs de los impuestos, cotizaciones
laborales o una combinacin de ambos procedimientos. La
regulacin del empleo y la organizacin de los trabajadores
fue una de las intervenciones ms importantes de este tipo de
Estado, puesto que el trabajo, entendido dentro de un marco
de regulaciones y prestaciones laborales, provea a la mayora
de los ciudadanos los medios para asegurase un nivel de vida
digno (Altaba Dolz, 2010).
Desde el punto de vista de Adam Przeworski y Michael
Wallerstein (1982, 1988 y 1989), el Estado de Bienestar fue
una expresin del perodo de oro del capitalismo regulado en
las democracias occidentales tras la Segunda Guerra Mundial.
Fundamentalmente, ste constitua un marco de gestin
democrtica a la contradiccin capital/trabajo por medio
de la intervencin y la mediacin estatal. En otras palabras,
una de las responsabilidades del Estado de Bienestar fue
institucionalizar, hacer cumplir y coordinar los trminos de
las negociaciones, pactos y compromisos alcanzados entre
capitalistas y trabajadores en ciertas coyunturas polticas
y econmicas en las que los capitalistas llegaron a estar de
acuerdo con las instituciones democrticas y los trabajadores
con las instituciones de beneficio. En sntesis, una de las
principales funciones del Estado de Bienestar era la de regular
las tensiones entre capital-trabajo.
Durante las dcadas de 1950 y 1960, el Estado de Bienestar

se consolid, principalmente, en los pases de altos ingresos
de la Europa occidental caracterizados por tener un sistema
democrtico, economas mixtas y un sistema de garantas de
acceso a beneficios sociales para la poblacin en general. Entre
las caractersticas ms significativas del Estado de Bienestar que
fueron o intentaron ser revocadas por las polticas neoliberales
estn: 1) la intervencin estatal en la economa para mantener
el buen empleo fundamentado en una normativa clara de
derechos laborales; 2) la provisin pblica de una serie de
servicios sociales universales, cuyo objetivo era la seguridad
social; y 3) el mantenimiento de un mnimo de calidad de vida,
entendido como un derecho social y no como un problema
de caridad pblica o mero control del hambre o la pobreza
extrema.
Desde el enfoque de la teora de las fallas del mercado
desarrollada por John Keynes ([1936] 1985) uno de los
economistas que dio fundamento al Estado de Bienestar
en los pases de la Europa occidental, el Estado no deba
limitarse a salvaguardar una sociedad del mercado sino, por el
contrario, ste tendra que constituirse en un ente regulador y
promotor de la sociedad de bienestar, asumiendo la obligacin
de constituirla e institucionalizarla. Segn Keynes, slo
el Estado tena la capacidad de actuar en el inters general
salvaguardando al mismo tiempo la democracia. Desde esta
perspectiva, se consideraba que la intervencin del Estado deba
resguardar a la sociedad del poder ilimitado del mercado, el
cual dejado a sus anchas sera capaz de socavar las instituciones
polticas y sociales ms significativas dentro de los regmenes
democrticos. Segn los tericos keynesianos, un mercado
libre nunca sera el mejor mercado para el desarrollo de la
democracia, en tanto que un mercado sin regulaciones no
garantizara la justicia ni la prosperidad del conjunto de la

sociedad.1
Militarismo y Estado desarrollista en Amrica Latina
En varios pases de Amrica Latina, las intervenciones militares
populistas versus las antipopulistas o anticomunistas marcaron
la turbulenta dcada de 1930 y los aos que le siguieron. En
este contexto, algunos militares de orientacin nacionalista
y/o reformista solan aliarse con sectores urbanos industriales,
en tanto que los militares conservadores procuraban intervenir
preservando el status quo oligarca. Alain Rouqui (1984) llam
a este perodo como la era del poder del ejrcito, el cual a
menudo estuvo acompaado por iniciativas izquierdistas o
nacionalistas a la hora de tratar de defender la integridad del
Estado y la nacin en un contexto en que estaban ocurriendo
cambios acelerados en los diferentes pases del continente.
Kees Koonings (1991) plantea que las perspectivas acerca
del militarismo latinoamericano se inspiraron en el paradigma
de la modernizacin y encajaron con dicho fenmeno tanto
por las caractersticas del conservadurismo de las sociedades
latinoamericanas (verticalidad, paternalismo, dependencia
personal, corporativismo) como por la rapidez de los cambios
provocados por las diferentes iniciativas de la modernizacin
econmica, poltica y sociocultural. De esa cuenta, el
militarismo fue visto por los tericos de la modernizacin
como un mal necesario, pero al mismo tiempo transitorio, el
cual podra superarse luego que las sociedades latinoamericanas
Para profundizar en la discusin sobre el Estado de Bienestar, ver la pgina

Liberal Economics and Democracy en <http://www.kansaspress.ku.edu.wallib.
html>.
alcanzaran la modernizacin de sus instituciones sociales y

polticas.
La industrializacin por sustitucin de importaciones
Autores como Edwin Lieuwen (1960) identifican que algunas
de las intervenciones polticas del Ejrcito en Amrica Latina en
las dcadas de 1930 a 1950 fueron responsabilidad de jvenes
oficiales de tendencia nacionalista y/o reformista que estaban
insatisfechos con el orden oligrquico prevaleciente en sus
sociedades y abogaban por un tipo de desarrollismo nacional
liderado por el Estado. A manera de ejemplo, este autor hace
alusin al fenmeno del tenientismo en Brasil, mismo que
apoy la revolucin de Getulio Vargas en 1930 y sus sucesivos
gobiernos (1930-1934, 1934-1937, 1937-1945, 1951-1954);
al gobierno de Juan Domingo Pern en Argentina (19461952, 1952-1955); al gobierno de Jacobo Arbenz Guzmn en
Guatemala (1950-1954); y al de Rojas Pinilla en Colombia
(1953-1957). Tambin hace referencia a los jvenes oficiales
que apoyaron el movimiento revolucionario (MLN) en Bolivia
durante la dcada de 1950.
En el perodo que va de 1930 a 1960, el proceso de
industrializacin por sustitucin de importaciones orientadas
hacia adentro representaba, en cierto modo, un esfuerzo
nacional para sobreponerse a las limitaciones de la dependencia
clsica. De ah que los sectores sociales en ascenso, como la
burguesa industrial, los sectores medios y la clase trabajadora
urbana, se unieran bajo el liderazgo de un rgimen de
inclusin promovido por un tipo de alianzas populistas los
ejemplos ms conocidos son el de Vargas en Brasil y el de
Pern en Argentina (Koonings, 1991). Este perodo tambin
es catalogado por Guillermo ODonnell (1988) como la fase
holgada o nacional de la sustitucin de importaciones.
Durante esta primera etapa, el Estado procuraba desarrollar

la estructura bsica y asegurar las mejores condiciones para
el mercado; a cambio, peda a los inversores industriales
que produjeran en el pas. Bajo estas condiciones, el Estado
buscaba impulsar la industrializacin, no slo porque aquellos
sectores que la controlaban necesitaban crear mecanismos de
acumulacin rpida de capitales, sino porque dichos sectores
estaban constituidos por una alianza entre sectores populares,
grupos medios, la burocracia estatal y aquellos elementos
pertenecientes a la nueva burguesa. Para poder sostener
este tipo de alianzas, el Estado necesit crear o expandir las
posibilidades de brindar trabajo a la mayora de la poblacin
econmicamente activa, principalmente en los centros
urbanos. Adems, el Estado deba promover la inversin para
aumentar y diversificar la productividad agrcola y formar un
campesino medio con acceso a la tecnificacin. No obstante, en
muchos pases, la urgencia por formar una rpida base agrcola
llev a que el Estado empezara a favorecer a los sectores ms
capitalista del agro. El ejemplo emblemtico de este proceso
fue el impulso de la industria algodonera que finalmente
desplaz y/o subordin al resto de productores (Cardoso y
Faletto, [1969] 1987: 125).
Constantemente, el Estado desarrollista utiliz diferentes
mecanismos para favorecer la industrializacin, entre ellos, la
poltica de gastos e inversiones de infraestructura, estrategias
tributarias de subsidio, recepcin de recursos provenientes del
exterior en grandes volmenes, estmulos al financiamiento
mediante prstamos, contencin salarial y proteccin del
mercado. Esta situacin condujo a que el Gobierno tuviera
un dficit presupuestal cada vez mayor, obligndolo a recurrir
a la deuda para su financiamiento. En un momento dado, el
hecho de contraer deudas llev a que la tasa de crecimiento
de las importaciones fuera mayor a la de las exportaciones,
provocando as un elevado dficit en la balanza comercial.

En tales circunstancias, el capital extranjero control parte
importante de los recursos financieros a travs de la deuda,
conformando as poderosos consorcios con capacidad de
decisin sobre la poltica econmica a seguir en las ramas
industriales (Gonzlez Arvalo, 2009).
A finales de la dcada de 1950, el modelo clsico de
la industrializacin por sustitucin de importaciones ya
enfrentaba serias dificultades econmicas y polticas: descenso
en las tasas de crecimiento, el estancamiento tecnolgico en
la industria manufacturera, problemas en la balanza de pagos
e inflacin creciente. Todos estos problemas fueron vistos por
los tericos de la dependencia como una clara expresin de
los desequilibrios provocados por la dependencia de Amrica
Latina (Cardoso y Faletto, [1969] 1987; Bambirra [1974]
1986). Por su parte, ODonnell (1988) analiza que en este
contexto de dependencia se (re)estructur el modelo de la
sustitucin de importaciones y perdi el apoyo que hasta
entonces haba tenido por parte de amplias alianzas de tipo
populista. En principio, esta (re)estructuracin trajo consigo la
desnacionalizacin del sector industrial y la vuelta a las formas
forneas de inversin. Adems, se dio un viraje hacia ramas
ms dinmicas de la industrializacin para producir bienes
de consumo y de capital duradero, estabilizacin econmica
y control de la inflacin en la balanza de pago. Finalmente,
esta reestructuracin slo pudo ser llevada a cabo instalando
regmenes de exclusin altamente autoritarios (ODonnell,
1988; Koonings, 1991). De hecho, en las cuatro dictaduras
modernas del Cono Sur se llev a cabo una sustancial
reestructuracin econmica por parte de los regmenes
militares en una forma claramente contraria a los intereses de
la poblacin de escasos recursos (Koonings, 1991).
En todo caso, es importante reconocer, expresa Leonardo

Garnier (2005: 11), que el viejo Estado desarrollista-benefactor
haba encontrado su principal apoyo en la alianza entre los
emergentes grupos empresariales y los sectores medios urbanos
que crecan en esos aos. Ese tipo de Estado sirvi tanto
para generar las condiciones financieras, infraestructurales e
institucionales requeridas para el surgimiento y consolidacin
de las nuevas inversiones y negocios, como para montar
amplias redes de servicios pblicos educacin, salud, energa,
telecomunicaciones, transporte que atendan en primera
instancia a esos sectores medios en expansin, dejando
muchas veces de lado o postergados a los sectores ms pobres
del campo y la ciudad que reclamaban ms bien contra ese
Estado modernizante y nacionalista, pero urbano, centralista
y de clase media.
Las teoras de la modernizacin y el Estado autoritario
Las preocupaciones por la modernizacin, el progreso, el
desarrollo y el subdesarrollo en el sentido ms restringido
de los trminos surgen tras la Segunda Guerra Mundial,
cuando cientistas sociales (mayoritariamente estadounidenses)
se preguntaban sobre cmo desarrollar los nuevos Estados
surgidos de regmenes coloniales. En este contexto (postguerra
y/o postcolonial), cobran fuerza las teoras de la modernizacin
cuyos rasgos predominantes fueron, por un lado, la bsqueda
de un diseo de interpretacin capaz de integrar las
diferentes dimensiones (econmica, poltica, social, cultural
y psicolgica) del cambio social y, por el otro, la voluntad
de dirigir u orientar ese cambio tomando como modelo los
aprendizajes de la modernizacin europea y estadounidense.
Un elemento importante de esta corriente de pensamiento
fue la incorporacin de acadmicos de diversas disciplinas en
la investigacin y definicin de las pautas modernizadoras.

Dentro de esta escuela de pensamiento, adems de socilogos y
politlogos, participaron economistas, demgrafos, psiclogos,
antroplogos, etc. En consecuencia, sus tesis ofertaron
respuestas en las diferentes esferas de lo social e influyeron
activamente en la definicin de los grandes lineamientos que
impulsaran la modernizacin o el desarrollo en los pases
del tercer mundo. Otra caracterstica de las investigaciones
desarrolladas desde esta perspectiva fue el uso y actualizacin de
los conceptos binarios atraso-progreso, tradicin-modernidad
y comunidad-sociedad propios de la produccin sociolgica
durante los ltimos aos del siglo XIX y primera mitad del
XX.
Una de las tesis ms influyentes de este enfoque planteaba
que la modernizacin estara asegurada tras el despegue inicial
de la economa. Segn Walter Rostow (1984: 251), uno de los
economistas ms influyentes de esta corriente, luego de que se
produjera dicho despegue, en un intervalo de tiempo de dos o
tres decenios la economa y la sociedad donde ste se diera
se transformaran de tal manera que el desarrollo econmico
sera ms o menos automtico. Finalmente, lo que esta tesis
defenda era que dos o ms sectores manufactureros nuevos
constituan un poderoso motor de transformacin econmica.
Su fuerza proceda de la multiplicad de sus efectos, toda
vez que la sociedad estuviera preparada positivamente para
potenciarlos.2 Mediante el desarrollo de esta tesis se consolid
la idea acerca de que la modernizacin supondra un proceso
2 Segn W. W. Rostow (1984: 263), algunos de estos efectos producidos por los
nuevos sectores manufactureros podran ser: el incremento de la produccin; ms
altos ingresos para cada individuo y su reinversin en la produccin; crecimiento
de la cadena de demanda de otros productos manufacturados; y necesidad de zonas
urbanas ms amplias cuya organizacin del mercado contribuira a hacer de la
industrializacin un proceso avanzado. Finalmente, todos estos efectos econmicos
ayudaran a producir nuevos sectores directivos de modernizacin.
multifactico que involucrara cambios simultneos en todas

las esferas del pensamiento y la actividad humana (econmica,
poltica social, demogrfica cultural-intelectual y psicolgica)
(Huntington, 1997: 40-47).
En relacin con la esfera sociopoltica, los tericos de la
modernizacin argan que las estructuras institucionales
indiferenciadas constituan un obstculo social para la
modernizacin econmica, pues a causa de sus vnculos
tradicionales de parentesco, comunales o tribales, los
individuos se negaban a trabajar por un jornal. En consecuencia,
el desarrollo de las empresas productivas, agrcolas e industriales
necesitaba de una fuerte presin poltica para obligar a los
individuos a desprenderse de dichos vnculos. En ese sentido,
la presin poltica tendra que aumentar en relacin con el
grado de modernizacin que se deseara impulsar (Smelser,
[1962] 1984).
Por consiguiente, en aquellos pases del tercer mundo
o en vas de desarrollo, los tericos de la modernizacin
econmica abogaban en favor de Estados autoritarios que fueran
capaces de administrar los problemas propios de la creciente
heterogeneidad (cultural, econmica y social) y controlar las
repercusiones polticas de la redistribucin del poder dentro
de una reorganizacin social extensa. Economistas como el
mismo Neil Smelser ([1962] 1984) aducan que la viabilidad
de la modernizacin econmica precisaba de la planificacin
y la actividad del Estado para orientar la inversin, regular
incentivos, estimular la iniciativa, controlar el comercio y los
precios, etc. En palabras del economista citado, las fuerzas
sociales de la modernizacin requeran de un tipo de gobierno
eficaz, un Gobierno capacitado para alcanzar: a) la pretensin
de legitimidad invistindose a s mismo de la tarea de crear
el Estado-nacin; b) la consecucin de sacrificios de un
populacho que se dedicara a las tareas de la modernizacin,
aun cuando se resistiera a romper con los modos tradicionales;

y c) el uso de la pretensin de legitimidad del Estado para
reprimir las protestas y evitar que smbolos generalizados
como el comunismo se aplicaran a toda clase de agravios.
Al mismo tiempo, el Estado deba ejercer la poltica en
el sentido usual con los grupos quejosos para darles acceso
a agencias polticas orientadas y responsables y con ello
reducir las contrapretensiones de legitimidad (Ibid., 248).
En las sociedades tradicionales y pretorianas era evidente,
sostena Samuel Huntington, que los militares podran poseer
mayor capacidad para engendrar el orden cvico e impulsar
la modernidad. En tales circunstancias, los tericos de esta
corriente crean que las dictaduras militares eran justificables
en aquellos pases que estuvieran experimentando cambios
veloces y significativos en su desarrollo econmico y en su
sociopoltica. Esto debido a que, al mejorar las condiciones
econmicas y la movilidad social de los individuos en las
sociedades del tercer mundo, stas necesariamente transitaran
al modelo de democracia occidental, los militares regresaran a
sus cuarteles y se alcanzara la madurez institucional propia de
los Estados modernos.
As, la modernizacin poltica se entenda como un proceso
de cambio a partir del cual se reemplazaran las autoridades
y formas de gobierno tradicional por nuevas instituciones
y formas de organizacin poltica dentro de las cuales se
abandonara la vieja cultura del clientelismo, la corrupcin
y las lealtades tradicionales por nuevas formas de entender
al Estado moderno. En lo concreto, explica Huntington, la
modernizacin poltica traera consigo la racionalizacin de la
autoridad o el reemplazo de un gran nmero de autoridades
polticas tradicionales (religiosas, familiares y tnicas) por
una nica autoridad poltica, secular y nacional, cuya ley
positiva sera acatada por encima de toda otra obligacin
(Huntington, 1997: 40-46). Adems, tendra que fortalecerse

la soberana interna del Gobierno nacional ante los poderes
locales y regionales y alcanzarse la integracin nacional,
la centralizacin del poder, la diferenciacin de nuevas
funciones polticas y el desarrollo de estructuras especializadas
(legal, militar, administrativa y cientfica) con jerarquas
administrativas ms elaboradas, complejas y disciplinadas.
Huntington (1994) consideraba que aquellos pases en
desarrollo que elevaran sus niveles de ingresos y educacin
entraran a una zona de transicin en la cual aumentaban
sus posibilidades de convertirse en democrticos. En este caso,
las transiciones dependan de sus lderes y de las estrategias
que stos adoptaran (Brachet-Mrquez, 2001).
Desde este enfoque, un tipo de gobierno altamente
institucionalizado tendra que definir no slo las pautas de
la socializacin poltica sino los mrgenes de la accin del
poder. Todas las autoridades tendran lmites en el uso de los
recursos polticos, en los procedimientos para conseguir el
poder y en las actitudes que podran adoptar aqullos quienes
lo poseyeran. Para que este modelo funcionara, los individuos
tendran que realizar grandes cambios en su conducta, valores
y actitudes durante el proceso de adquisicin del poder a
travs de las instituciones polticas. Quiz, agrega Huntington
(1997: 83), los individuos tendran que olvidar mucho de lo
que aprendieron de su familia, su grupo tnico y su clase social
y adaptarse a un cdigo de conducta enteramente nuevo.
La Guerra Fra y las coaliciones golpistas
Luego de 1959, los conceptos estadounidenses de seguridad
interna y contrainsurgencia combinados con la ampliacin
de las actividades socioeconmicas del Ejrcito cobraron fuerza
en varios ejrcitos de Amrica Latina particularmente en pases
como Chile y Uruguay que enfrentaban una desestructuracin

del Estado de compromiso social. En el contexto de la Guerra
Fra, segn Dirk Kruijt y Edelberto Torres-Rivas (1991), la
focalizacin en las tareas policiales de combate del enemigo
interno definido este ltimo por las tesis nacionales de
seguridad, constituyeron, a la vez, la debilidad y la fuerza de
las instituciones castrenses. Debilidad en tanto que esta nueva
tarea desvi el objetivo intrnseco de defensa de la autonoma
nacional hacia el objetivo lateral de deshacerse del enemigo
interno; mientras, otra potencia (los Estados Unidos) se
dedicaba a la neutralizacin del enemigo externo. Fuerza
porque, a la larga, sta les brind la oportunidad de intervenir
en la poltica nacional como sostn del orden econmico,
social y poltico. Con ello, las fuerzas armadas se transformaron
en un poderoso recurso de poder que remplaz no slo a las
fuerzas polticas competitivas sino a las instituciones polticas
de la sociedad civil.
A fines de la dcada de 1950, segn Rouqui (1984),
se produjo un proceso de desnacionalizacin del Ejrcito.
Se remplaz el inters militar en las realidades nacionales
concretas por aquellos valores ms abstractos vinculados a
la modernizacin econmica, la civilizacin occidental, la
moralidad cristiana y la democracia liberal que deban ser
defendidos del ataque del comunismo y/o la subversin. De
esa cuenta, durante la dcada de 1960, un tipo completamente
nuevo de militarismo tom ventaja en la mayora de los pases
del continente. Durante este nuevo perodo, algunos de los
tericos de la modernizacin como Alfred Stepan (1978)
hicieron grandes esfuerzos para demostrar que las nuevas
dictaduras podran ser tcnicamente capaces y moralmente
responsables. De acuerdo con estos analistas, la autonoma
militar respecto a las presiones externas se entenda como una
ventaja en la tarea de tomar las necesarias, aunque impopulares,
decisiones para dar por terminada la industrializacin de

sustitucin por importaciones (Brachet-Mrquez, 2001: 32).
Independientemente de las amplias diferencias entre los
regmenes militares de Brasil (1964-1985), Argentina (19661972 y 1976-1983), Uruguay (1973-1985), Chile (1973-1990)
o Guatemala (1954-1966 y 1970-1986), en definitiva, stos
tenan en comn algunos de los fundamentos institucionales
e ideolgicos derivados de la llamada doctrina de seguridad
nacional. De igual modo, compartan la ambicin de imponer
un proyecto de modernizacin socioeconmica conservadora
e incluso neoliberal en sus pases con la ayuda de influyentes
tecncratas civiles (ODonnell, 1988; Koonings, 1991).
Este tipo de regmenes, en su momento, fueron nombrados
como autoritarismo burocrtico por ODonnell (1988) o
burocracia autoritaria por Kruijt (1991). Lo cierto es que
los militares que llegaron al poder pronto se interesaron por
hacerse de riqueza, ampliar el radio de su poder y preservar su
posicin en la vida poltica. De este modo, para la dcada de
1960, los antiguos regmenes militares reformistas ya haban
sido reemplazados por regmenes militares conservadores y
altamente represivos que nada ms anhelaban preservar su
poder y el de aquellas lites oligarcas que les apoyaban.
A medida que las dictaduras militares en Amrica Latina
fueron conquistando significativos mrgenes de autonoma
poltica y consolidaron su poder, los mismo tericos de la
modernizacin econmica desarrollaron una visin negativa
acerca del militarismo y calificaron su actuacin poltica
como esttica o reaccionaria, marcada por una poltica
econmica incompetente, rigidez poltica, conducta represiva
y antidemocrtica, corrupcin, autoenriquecimiento y
expansin ilimitada de los presupuestos militares (Koonings,
1991).
Los agujeros del paradigma de la modernizacin

Tras los primeros aos (dcada de 1950) de entusiasmo
se hicieron evidentes las desigualdades y contradicciones
producidas por el paradigma de la modernizacin. De hecho,
fueron los tericos de la modernizacin poltica los primeros en
reconocer las trayectorias no previstas de la modernizacin en
los pases en transicin. Por ejemplo, ya en 1968 Huntington
reconsider que, en lugar de un avance hacia la actividad
competitiva y la democracia, en la mayora de pases del tercer
mundo se haba producido una erosin de la democracia, una
propensin hacia los regmenes militares autocrticos y hacia
los gobiernos unipartidarios. En lugar de estabilidad poltica,
haba frecuentes golpes de Estado y rebeliones. En lugar de
un nacionalismo unificador, se desataron repetidos conflictos
tnicos y guerras civiles. En lugar de racionalizacin y
diferenciacin institucional, se haba producido una frecuente
decadencia de las organizaciones administrativas y un
debilitamiento de las organizaciones polticas (Huntington,
1997: 43).
Es importante anotar que, aun cuando los tericos
de la modernizacin poltica compartan la idea del
fracaso de la democracia en los pases del tercer mundo,
sus interpretaciones respecto a las races de dicho fracaso
diferan ampliamente. Por ejemplo, Huntington (1997:
86) argumentaba que algunas de las causas del fracaso de la
democratizacin en los pases subdesarrollados se deban a
que la modernizacin y la movilizacin social en s tendan
a producir una decadencia poltica, a menos que se
tomaran las medidas necesarias para reducir su impacto en
la conciencia y en la participacin poltica. Segn este autor,
esto se deba a que gran parte de las sociedades, aun aqullas
que posean instituciones polticas tradicionales bastante
complejas y adaptables, sufran una prdida de comunidad

poltica y una decadencia de las instituciones durante las fases
ms intensas de la modernizacin. Para Huntington, otra
causa de este fracaso radicaba en que muchos de los pases
del tercer mundo no estaban institucionalmente preparados
para autogobernarse. Desde su perspectiva, en estos pases la
evolucin institucional estaba desequilibrada: la burocracia civil
y la militar se encontraban ms desarrolladas que los partidos
polticos y los militares tenan fuertes incentivos para llenar
el vaco institucional en el sistema poltico y as tratar de
ejecutar funciones de acumulacin de intereses (Ibid., 1997:
86). Este modelo, afirm Huntington, fue sustancialmente
comn en Amrica Latina, particularmente en pases como
Guatemala, El Salvador, Per y Argentina en donde los
militares representaban la institucin mejor organizada del
pas y por lo tanto la ms capacitada para dar expresin objetiva
a la voluntad nacional (Huntington, 1997: 85). Durante la
dcada de 1970, Huntington incluso lleg a considerar que
los modelos y conceptos ambiciosamente denominados del
desarrollo, la modernizacin y la democratizacin tenan
escasa validez para muchos de los pases a los que stos se
aplicaban. En contrapartida, argumentaba que, para estudiar
el devenir poltico en los pases llamados en desarrollo, sera
ms acertado postular una teora sobre la decadencia poltica
o el orden poltico corrompido (Ibid., 1997: 86).
Desde un ngulo ms equilibrado y crtico, Shmuel Noah
Eisenstadt (1984), uno de los tericos ms destacados de las
teoras de la modernizacin, seal que entre los factores
sociolgicos que influyeron en el rumbo que tomaron los
acontecimientos polticos en los pases subdesarrollados
se encontraban, en primer lugar, el predominio colonial
que ejercieron los pases occidentales en la mayora de
estos pases. Esto ya que, aun cuando muchas sociedades
subdesarrolladas no hubieran tenido una relacin colonial

oficialmente reconocida, la mayor parte de los cambios hacia
la modernizacin dentro de stas tuvieron lugar bajo los
efectos del choque con Occidente. A consecuencia de ello,
esas sociedades fueron colocadas en una posicin inferior,
dependiente y desequilibrada en relacin con las potencias
europeas. Adems, su situacin estaba siendo evaluada dentro
de un marco de instituciones y valores occidentales que
olvidaba por completo el examen de los procesos histricos
que modelaron a esas sociedades (Ibid., 280).
Otro factor importante, explica Eisenstadt (1984), radic
en el hecho de que los procesos de transicin y cambio en las
sociedades subdesarrolladas fueron y siguen siendo altamente
desiguales y desequilibrados. Este desequilibrio se expresa, por
ejemplo, en la disparidad en la que se produce el proceso de
cambio entre el nivel central y el nivel local o entre el cambio
econmico y el cambio social. Por otra parte, muchos de los
cambios acelerados introducidos directa o indirectamente
por las potencias occidentales normalmente se hacan en
coordinacin con las autoridades tradicionales de las
sociedades subdesarrolladas sobre la base de lealtades existentes,
sin cambiar mucho sus orientaciones sociales y culturales
bsicas. Finalmente, Eisenstadt subraya que la contradiccin
fundamental implcita en los procesos de modernizacin en
estas sociedades radic, por un lado, en la expectativa de los
modernizadores occidentales de que la poblacin nativa
aceptara ciertos ambientes institucionales modernos y que
desempaase dentro de ellos diferentes papeles (econmicos
y administrativos) en tanto que, al mismo tiempo, se les
negaban algunas de las remuneraciones bsicas inherentes a
dichos ambientes; sobre todo, se les negaba la participacin
plena en un sistema poltico comn y la integracin completa
en un sistema social comn. Es evidente, afirma Eisenstadt
(1984), que este proceso de cambio desigual provoc serios

procesos de desintegracin y violencia social.
Quiz las ms agudas crticas a la perspectiva funcionalista
de las teoras de la modernizacin se produjeron en la dcada
de 1950, cuando las sociedades occidentales estaban inmersas
en nuevos conflictos clasistas y raciales. Algunos de los crticos
de este enfoque argan que tanto las guerras mundiales como
el mismo Holocausto haban asestado decisivos golpes a todas
aquellas concepciones optimistas y lineales acerca del progreso.
Incluso, dentro de Estados Unidos el movimiento de derechos
civiles estaba cuestionando el modelo de modernizacin y
ciudadana excluyente que se estableci en los estados sureos.
Otro factor de peso en la interpretacin de las debilidades
de esta corriente fue el crecimiento de la desigualdad e
inestabilidad en los pases llamados subdesarrollados. En los
aos posteriores a la Segunda Guerra Mundial, estos pases
haban experimentado un rpido proceso de descolonizacin
y Estados Unidos confiaba en poder orientar su desarrollo.
Sin embargo, hacia 1960 era evidente que el desarrollo no
resultara fcil y que ste no era un proceso lineal e inevitable.
Ms an, el tercer mundo, como lo llamaron los tericos
de la modernizacin se presentaba cada vez ms como una
causa de inestabilidad y revolucin, antes que un espacio para
impulsar las ideas evolucionistas del progreso occidental. As, las
teoras de la modernizacin fueron refutadas por el desarrollo
de nuevos conflictos econmicos y raciales, la inestabilidad del
tercer mundo, el surgimiento de nuevas escuelas de sociologa
y nuevas teoras que cuestionaron el paradigma dominante
del orden moderno y criticaron la perspectiva complaciente y
conformista que ste promova.
Desde mi punto de vista, una de las debilidades ms
grades de las teoras de la modernizacin fue su descuido en
la interpretacin de la accin poltica de los actores sociales.
Derivado de ello, su dificultad para entender las relaciones de

poder y la conflictividad implcita en los procesos de cambio
social, adems, su miopa (o indiferencia) para observar la
violencia y la profunda desigualdad socioespacial producida
por las diferentes iniciativas modernizadoras que se impulsaron
en los diferentes pases latinoamericanos.
Hans Joas (2005), uno de los exponentes de la sociologa
alemana contempornea, propone reevaluar las teoras de la
modernizacin a la luz de la violencia poltica y las grandes
guerras del siglo XX e insiste en la importancia de establecer una
distancia metdica respecto a la fe en el progreso. Para entender
equilibradamente la dinmica de los cambios producidos en
la segunda mitad del siglo XX, Joas considera que es necesario
entender la relacin entre los procesos de modernizacin, la
violencia poltica y la guerra. Por lo tanto, es necesario partir
del estudio de las constelaciones de poder y centrar la mirada
no tanto en los acontecimientos o procesos histricos en s,
sino en los puntos ciegos y las distorsiones de perspectiva en
el acto de su percepcin (Joas, 2005: 14). Para este socilogo,
la nocin de modernizacin debe sustentarse en una adecuada
comprensin de los fenmenos de la violencia que tome
en serio la indisoluble relacin entre creatividad y violencia
(Ibid., 63), as como el nexo entre los desarrollos culturales,
econmicos, polticos y militares de la modernizacin y
el papel destacado que las guerras han tenido en sta, pues
las guerras mundiales y las guerras civiles han construido la
modernidad en su ncleo ms ntimo. Una explicacin que
tome en cuenta el papel de la guerra, argumenta Joas, no
pretende ignorar las slidas tradiciones de cultura y estatalidad
ni minimizar sus desarrollos econmicos y tcnicos; ms
bien, aspira a conceptualizar la emergencia de la modernidad
como una constelacin histrica contingente, nunca como un
acontecimiento nico y no recurrente (Ibid., 84).
Las crticas de la teora de la dependencia

Frente a las contradicciones abiertas entre teora y realidad,
un grupo de cientficos sociales signatarios de la teora de
la dependencia3 empezaron a cuestionar las afirmaciones
derivadas de las teoras de la modernizacin. En Amrica
Latina, el capitalismo, decan stos, era tardo, desigual y
dependiente por estar atado al proceso de acumulacin de
la metrpoli. Por lo tanto, no poda considerarse anlogo al
desarrollo capitalista de Europa o de la porcin anglosajona de
Amrica del Norte (Brachet-Mrquez, 2001: 13).
Desde el punto de vista metodolgico, el principal esfuerzo
de los tericos de la dependencia buscaba, segn Fernando
Henrique Cardoso y Enzo Falleto ([1969] 1987: 161-162),
reevaluar los problemas del desarrollo econmico a partir de
una perspectiva que tomara en serio la naturaleza poltica de
los procesos de transformacin econmica y estudiara a fondo
las situaciones histricas concretas en las que stas ocurran
y de este modo comprender no slo sus lmites estructurales
sino las condiciones que las hacan viables.
En trminos generales, los tericos de esta corriente
sostenan que al observar la relacin entre el proceso econmico,
las condiciones estructurales y la situacin histrica de cada
pas se hacan evidentes los lmites de la aplicacin ortodoxa
de los enfoques relativos a la modernizacin y la formacin
de las sociedades capitalistas en los pases desarrollados
para tratar de comprender las problemticas especficas que
enfrentaban los pases latinoamericanos. Consiguientemente,
argumentaban que no slo el momento histrico era otro
3 Entre otros intelectuales que destacaron en esta corriente de pensamiento se
pueden mencionar a: Fernando Henrique Cardoso, Enzo Falleto, Francisco Weffort,
Octavio Sunkel, Theotonio Dos Santos, Celso Furtado, Anivel Quijano, Edelberto
Torres-Rivas, Ruy Mauro Marini, Immanuel Wallerstein y Andr Gunder Frank.
sino las condiciones estructurales de estas sociedades eran

totalmente diferentes entre s y en relacin con aqullas que
haban tenido las sociedades europeas y estadounidense durante
el perodo de acumulacin capitalista y desarrollo industrial.
El reconocimiento de estas diferencias les permiti debatir
la validez de los conceptos de subdesarrollo y periferia
econmica. En contrapartida, propusieron el concepto de
dependencia para pensar tericamente aquellos aspectos
econmicos del subdesarrollo y su relacin con los procesos
polticos de dominacin (de unos pases por otros, de unas
clases por otras) en contextos de dependencia nacional. Adems,
subrayaban la importancia de observar las especificidades que
adquira el modelo capitalista de produccin en formaciones
sociales que se encontraban en una situacin de dependencia.
Esto ltimo requera examinar cmo se establecan las redes
de inters y/o coaccin que ligaban a unos grupos sociales con
otros y dilucidar cmo se relacionaban las clases sociales entre
s, con el Estado y con el sistema productivo.
Para llevar adelante las investigaciones histricas especficas
y sostener los debates propuestos por los tericos de la
dependencia, se necesitaban acadmicos formados, centros
universitarios que los estimularan y protegieran e instituciones
estables que garantizaran la libertad de expresin, elementos
que en la dcada de 1960 eran incipientes y pronto iban a
desaparecer (Brachet-Mrquez, 2001: 14). En vez de dar paso
a importantes estudios histricos de caso sobre los distintos
caminos emprendidos por los pases de Amrica Latina para
resolver la tensin entre dependencia y autonoma, este debate
se hundi en un mar de determinismo estructural (Ibid., 14).
Adems, la dcada de 1970 se caracteriz por un gran
dinamismo poltico, disputa social y reclamo de los sectores
subalternos (trabajadores agrcolas, mineros, obreros,
estudiantes, etc.) por una distribucin menos desigual de los

recursos y mejores condiciones de trabajo. En fin, sta fue
una dcada de fuerte cuestionamiento a las desigualdades
producidas por el modelo de desarrollo econmico y el
autoritarismo poltico. Fue un perodo de polarizacin de las
posiciones polticas, conflictividad y guerra en pases como
Nicaragua, Guatemala, El Salvador, Colombia y Per. De
este modo, las predicciones de la teora de la modernizacin
se vieron burladas por los eventos reales y la tan anhelada
democracia fue sucedida por dictaduras militares despiadadas.
As, el gran aprendizaje de este proceso fue que el desarrollo
forzado, finalmente, nos llev a la dictadura (Hall e Ikenberry,
1993: 123).
Viviane Brachet-Mrquez (2001: 12) pone de manifiesto
que, durante los aos de auge de las ideas de la modernizacin,
los pases de Amrica Latina efectivamente se estaban
desarrollando en el sentido econmico convencional de
la palabra. Bajo el estmulo de las polticas de sustitucin de
importaciones dirigida por el Estado se observaban procesos de
industrializacin, urbanizacin, diferenciacin en la estructura
de clase, alfabetizacin masiva, etc. No obstante, advierte
la sociloga citada, el desarrollo latinoamericano mostraba
seales de graves efectos perversos: el desarrollo estaba siendo
visiblemente mejor aprovechado por las lites que por los
pobres, los campesinos sin tierra estaban siendo desplazados a
las zonas marginales de las grandes urbes (lase urbanizndose),
se reprima la libre expresin de las ideas al mismo tiempo que
se imparta educacin y se creaba un crecimiento industrial
espurio que se nutra de exclusin y explotacin. Ante todo, ese
crecimiento amenazaba con aniquilar la rica herencia cultural
de los pueblos latinoamericanos y as borrar su memoria
histrica (Ibid., 12-13).
La deuda externa y la recesin econmica en Amrica Latina

De alguna manera, la construccin de la imagen del Estado de
Amrica Latina como problema fue una de las consecuencias
de su fracaso en cumplir las funciones que le haban fijado
las teoras de la modernizacin; sin embargo, sta no fue la
nica razn.4 Otra muy importante fue el giro negativo que
adopt el crecimiento del comercio internacional a fines de
la dcada de 1970, junto con el espectacular aumento de la
deuda externa (Evans, [1985] 1996).
Paradjicamente, plantea Carlos Marichal (2010),
durante la dcada de 1960 e inicios de la de 1970 se estaba
dando un contraste marcado entre la recesin econmica y
la hiperinflacin que golpeaba a los pases industrializados
y el notable grado de prosperidad de muchos de los pases
de Amrica Latina (principalmente en Mxico, Venezuela
y Brasil). El auge econmico de los pases de la regin se
vinculaba con el auge de sus exportaciones petroleras, pero
tambin con los fuertes aumentos en los precios de numerosos
minerales y productos de agroexportacin. Por ejemplo, entre
1971 y 1977, el ndice de los precios del caf registr una
subida de 30 a 152 unidades, el ndice de precios del algodn
se increment de 34 a ms de 80, el de estao se elev de 20 a
62 y el de cacao de 22 a 171 (Ibid., 193).
Es importante resaltar que a los mayores ingresos alcanzados
por medio de las exportaciones se sum la enorme cantidad del
dinero que fue llegando en forma de prstamos externos a los
diferentes pases de Amrica Latina, los cuales contribuyeron
a mantener tasas relativamente altas (pero artificiales) de
4 Por lo menos, en algunos casos el Estado haba estimulado un cambio
estructural notable allanando el camino para poder confiar en mayor medida
en la produccin industrial nacional. Adems, se haba modificado la definicin
prevaleciente del cambio estructural.
crecimiento de las economas de la regin (Ibid., 193-194).

No obstante, fue sorprendente la rapidez del incremento del
endeudamiento externo de los pases latinoamericanos durante
la dcada de 1970. Anteriormente en la dcada de 1960,
la cantidad de emprstitos contratados por Argentina, Brasil,
Mxico y otros pases de la regin haba sido relativamente
moderada. Buena parte de esos crditos, normalmente, fueron
otorgados por agencias multilaterales como el Banco Mundial
y el Banco Interamericano de Desarrollo. A partir de 1973 se
aceler el ritmo del negocio de los prstamos latinoamericanos
y el nmero de bancos multilaterales y bancos privados
extranjeros involucrados en este tipo de transaccin aument
desproporcionadamente. Entre 1978 y 1981, los gobiernos
deudores se dejaron arrastrar a una espiral de endeudamiento
tan fuerte que los oblig a contratar docenas de prstamos con
el nico fin de dar servicio a aqullos que haban contratado
con anterioridad (Ibid., 196).5 De hecho, uno de los negocios
ms rentables de esa poca fue el suministro de prstamos a los
gobiernos de los pases de Amrica Latina y eso se reflej en
el aumento de los beneficios obtenidos por ese sector.6 En un
principio, los bancos estadounidenses fueron los ms activos
gestores de los prstamos para los pases en desarrollo, pero
luego fueron acompaados por los grandes bancos europeos y
5 La acumulacin de enormes excedentes de petrodlares por un puado de
pases rabes requera nuevos vehculos y caminos para reciclarse. Por consiguiente,
los agentes de los bancos globales se convirtieron en vendedores a gran escala de
prstamos para Amrica Latina.
6 En 1970, el mayor banco comercial de Estados Unidos, el Bank of Amrica,
reciba apenas 15% de sus ganancias totales de los prstamos internacionales,
en tanto que para 1982 superaba 60% de sus beneficios. Mientras que el Chase
Manhattan Bank (encabezado por David Rockefeller) pas del 22% al 78% en
1976 y se mantuvo cerca del 55% entre 1977 y 1982. A la cabeza de todos los
bancos estaba el Citicorp, la mayor corporacin de Estados Unidos, cuyo presidente,
Walter Wriston, era un agresivo promotor de los prstamos a los pases en vas de
desarrollo (Marichal, 2010: 197).
japoneses. En la dcada de 1970, los flujos de fondos debidos

a los prstamos rebasaron los 500 mil millones de dlares.
Tomando en cuenta esta cifra, Marichal (2010) considera
que las firmas financieras acreedoras (ms de trescientos
bancos de Estados Unidos, Europa occidental y Japn) fueron
los primeros agentes de una temprana pero singular fase de
globalizacin financiera.
Durante el perodo de las dictaduras y los gobiernos
militares de Amrica Latina, particularmente entre los aos
que van de 1973 a 1982, los prstamos fueron utilizados
para cubrir el dficit pblico, para promover gran nmero
de empresas pblicas y tambin sirvieron para financiar la
adquisicin de armas y promover la expansin de industrias
militares.7
Aun cuando las causas de la crisis de la deuda en Amrica
Latina puedan ser varias, el detonador principal fue el alza
desmedida de las tasas de inters bancarias en Estados Unidos,
misma que alcanzara hasta un 20% anual.8 De esa cuenta,
7 Al respecto, Marichal documenta los vnculos que existan entre los bancos
y los dictadores de diferentes pases de Amrica Latina. Un ejemplo notorio es
el de Chile, en el que es posible observar que inmediatamente despus del golpe
militar de septiembre de 1973 y el asesinato de Salvador Allende, los banqueros
estadounidenses comenzaron a acercarse al nuevo rgimen encabezado por
Augusto Pinochet y con el aval del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del
Banco Mundial impulsaron polticas de estabilizacin financiera. Algo similar
ocurri en 1976 con el golpe militar que derroc a Isabel Pern y reprimi a las
agrupaciones polticas y a los sindicatos de izquierda. Despus de asumir el poder,
la Junta Militar propici un clima preblico de rivalidad con los pases vecinos. A
raz de esto las dictaduras de Argentina, Chile y Brasil contrataron prstamos por
miles de millones de dlares y fomentaron una fase de creciente militarizacin en
sus respectivos pases (Ibid., 201).
8 Este brusco cambio era resultado de la nueva poltica monetaria adoptada
por el jefe de Reserva Federal de Estados Unidos, Paul Volcker. Las consecuencias
de estas medidas fueron inmediatas, ya que todos los pases industriales se vieron
obligados a aumentar el precio del dinero para evitar una sbita fuga de capitales
hacia Estados Unidos (Ibid., 206).
entre 1980 y mediados de 1982 se dispararon vertiginosamente

los pagos anuales que los pases deudores se vean obligados
a efectuar. El monto de las deudas creci abruptamente y el
servicio an ms. El endeudamiento externo a largo y corto
plazo de los pases latinoamericanos haba aumentado de
68 mil millones de dlares en 1975 hasta llegar a 318 mil
millones de dlares en 1982 (Marichal, 2010: 192). Despus
del aumento desmedido de las tasas de inters en 1980 y
1981, muchos pases deudores se encontraban al borde de
la suspensin de pagos. Frente a las mltiples presiones que
sufran para que cubrieran los abultados servicios de las deudas
externas, buena parte de los gobiernos latinoamericanos no
tuvo otro recurso que aumentar la emisin monetaria a fin
de cubrir el dficit pblico. Luego incurrieron en moratoria y
prolongadas renegociaciones de las deudas.
Al analizar la crisis de la deuda en Amrica Latina, Joseph
Stiglitz (2003) objeta los argumentos de los defensores de
las reformas estructurales quienes sostienen que, sin bien
el crecimiento durante los decenios de 1950, 1960 y 1970
fue vigoroso, ste no era sostenible. En contrapartida, el
economista citado plantea que, aun cuando es verdad que ese
crecimiento no se mantuvo, habra que preguntarse si fueron
fuerzas internas las que le pusieron fin?, o ms bien fue un
shock exgeno del aumento repentino y sin precedentes de las tasas
de inters en Estados Unidos lo que determin que la deuda de
Amrica Latina fuera insostenible? Para Stiglitz, el mismo hecho
de que el aumento desmedido de las tasas de inters haya tenido
por s solo un efecto de tal magnitud, en primera instancia
refleja el fracaso de los mercados internacionales de capital y
del sistema financiero mundial. Esto ya que, si los mercados de
capital hubieran funcionado bien, los pases industrializados
avanzados habran asumido el riesgo de las fluctuaciones de
las tasas de inters. Sin embargo, las autoridades econmicas
de los pases industrializados avanzados no quisieron asumir

la plena responsabilidad de esos fracasos, pues era ms fcil,
y polticamente mucho ms plausible, sealar las fallas de
Amrica Latina y sta, lamentablemente, era una presa fcil,
ya que tena empresas estatales ineficientes y corruptas, altas
tasas de inflacin, grandes dficit fiscales (Ibid., 10).
La crisis de la deuda en la dcada de 1980, provoc un
estancamiento econmico en toda Amrica Latina, a tal
punto que este perodo fue calificado como la dcada perdida.
Algunas de las causas ms inmediatas de este estancamiento
fueron la dureza del ajuste fiscal, las polticas de reduccin de
salarios reales, la transferencia de los recursos petroleros para
el pago de la deuda (principalmente en Mxico) y la continua
fuga de capitales (Marichal, 2010: 218).
Finalmente, las (re)negociaciones de la deuda que tuvieron
lugar desde 1982 implicaron la aplicacin del programa de
ajustes y reformas estructurales conocido comnmente como
el Consenso de Washington. Bsicamente, ste consisti en
un conjunto de recomendaciones para los pases endeudados
cuyo objetivo era lograr: 1) disciplina fiscal, 2) reduccin del
gasto social, 3) reforma tributaria, 4) liberalizacin financiera,
5) tipos de cambio unificados 6) liberalizacin del comercio
exterior, 7) apertura financiera, 8) privatizacin de las empresas
estatales, 9) desregulacin de la economa y 10) respeto a los
derechos de propiedad. En sntesis, el Consenso de Washington
implicaba un fuerte ajuste no slo a las economas de los pases
deudores sino al mbito de accin de sus Estados. En buena
medida, estas reformas preparaban el camino para la fase ms
fuerte de la globalizacin financiera que caracterizara a la
dcada de 1990 (Ibid., 222).
La tesis central del Consenso de Washington era que
la causa del atraso latinoamericano eran las distorsiones
macroeconmicas inducidas por las malas polticas de

regulacin econmica. Se pensaba que el Estado estaba
sobredimensionado, que las economas eran muy cerradas
y los precios relativos a los distintos mercados estaban
marcadamente alejados de sus niveles de que equilibrio
(Moncayo, 2006: 200). La aplicacin en Amrica Latina de
las reformas recomendadas por el Consenso de Washington
fue una operacin esencialmente poltica, un proceso guiado
por las salidas que las lites gubernamentales encontraron a
los desafos impuestos por la crisis econmica, en el marco de
las restricciones polticas e institucionales que condicionaban
su margen de maniobras (Torre, 1998; Moncayo, 2006).
Estas polticas fueron adoptadas por los pases andinos entre
1985 y 1992: Bolivia (1985), Venezuela (1989), Per (1990),
Colombia (1991) y Ecuador (1992).
En ltima instancia, las llamadas crisis de la deuda externa
de las dcadas de 1980 y 1990 fueron administradas tanto
para racionalizar el sistema como para redistribuir y privatizar
los activos del Estado y rescindir el modelo de sustitucin de
importaciones cuya caracterstica principal haba sido el alto
proteccionismo a la industria y comercio en los pases de Cono
Sur.9
Desde el punto de vista de Michael Mann (2000), las crisis
y la recesin econmica que experiment Amrica Latina en
la dcada de 1980 fueron el resultado del poder conferido
al capital financiero y a sus principales instituciones a causa
del peso de la deuda. Usualmente, estos acreedores hicieron
combinaciones entre bancos de identidad nacional, pero con
actividades transnacionales, agencias internacionales como
9 Recordemos que este modelo se haba caracterizado por un Estado interventor,
con empresas pblicas en ciertos sectores estratgicos, marcado proteccionismo con

altos aranceles, la regulacin comercial y la poca apertura a flujos de capitales.
el Banco Mundial y el FMI y, finalmente, el Gobierno de

Estados Unidos, quien tena el doble objetivo de proteger
a los inversores americanos y de hacer de la regin un lugar
geopoltica y geoeconmicamente ms amigable o, si se
prefiere, ms subordinado (Ibid., 305). De este modo, la crisis
de la deuda externa de la dcada de 1980 y la dependencia
cada vez mayor de los pases latinoamericanos respecto de
las instituciones financieras internacionales deriv en la
imposicin de criterios ortodoxos, la erosin de la relativa
autonoma de los decisores de cada pas en relacin con los
procesos econmicos globales y la reduccin de la gama de
estrategias aceptables de estabilizacin econmica (Stallings,
1992; Kahler, 1992; Vacs, 1994; Acua y Smith, 1996).
Globalizacin, Estado y gestin pblica 39
CAPTULO II
Globalizacin, Estado
y gestin pblica
recuentemente, cuando nos referimos a la gestin pblica,

pensamos en la dimensin propiamente gerencial y/o
burocrtica de este campo de la estatalidad. Sin embargo,
cuando nos acercarnos a los debates tericos dentro de los
cuales se han definido los nuevos diseos de la gestin pblica,
comprendemos que stos no pueden entenderse al margen del
Estado y su relacin con la economa y la sociedad; tampoco
pueden entenderse fuera de las grandes transformaciones que
experimenta la geografa global/local. Teniendo en cuenta
estas cuestiones, en el presente captulo analizar el proceso
sociohistrico dentro del cual surgen las propuestas de la
nueva gestin pblica o nueva gobernanza y su relacin con
los debates acerca del papel que el Estado debera jugar en
la regulacin de la economa, el fomento del desarrollo, el
bienestar y la seguridad de la poblacin. Por consiguiente,
recupero con especial atencin los debates tericos que se han
sostenido en Amrica Latina en relacin con cmo entender
los procesos de globalizacin y las grandes transformaciones
que sta produce en el (re)diseo institucional, el mbito

de accin, recursos, desempeo y formas de gestin del
Estado. A sabiendas que los debates latinoamericanos no
son autocontenidos ni autorreferenciados, tambin retomo
las ideas de aquellos tericos que han contribuido a definir
los campos de debate y/o las constelaciones tericas dentro
de las cuales se mueven los acadmicos latinoamericanos que
trabajan los temas de nuestro inters.
Por razones propiamente pedaggicas, divido el captulo
en cuatro apartados. En el primero, titulado Globalizacin
y reconfiguracin del Estado, observo las transformaciones
que sufre el Estado en los pases del continente a raz de la
crisis producida por la deuda externa, la recesin econmica
de las dcadas de 1970 y 1980 y las consiguientes polticas
de ajuste estructural aplicadas a partir del llamado Consenso
de Washington. En el segundo apartado, Mercado versus
Estado, examino los postulados y argumentos de la teora
neoliberal en relacin con la liberalizacin de la economa y el
rechazo a aquellas formas de regulacin y redistribucin que,
hasta entonces, haba desempeado el Estado. En el tercero,
Las nuevas formas de gestin postburocrtica, identifico
los principios de la nueva gobernanza, la gestin pblica
y/o postburocrtica. En el ltimo, La crtica a las teoras
neoliberales, retomo algunas de las observaciones crticas a
estos nuevos modelos.
Globalizacin y reconfiguracin del Estado
En la dcada de 1970, la economa global del capitalismo
regulado experiment una transformacin radical como
respuesta a la crisis de sobreacumulacin ocurrida entre
1973 y 1975. A partir de ese entonces, los flujos del capital
financiero se convertiran en el medio ms importante
para articular la lgica capitalista de poder. Los tericos

neoliberales subrayaron los beneficios de la liberacin del
mercado o la desregulacin de la economa e incrementaron
la presin a favor de la transformacin de los aparatos
estatales constreimiento del mbito de accin, funciones,
recursos e instituciones. En la dcada de 1980 arranc, lo
que ahora conocemos como la ofensiva neoliberal, la cual se
tradujo en un fuerte cuestionamiento de la legitimidad del
Estado de Bienestar (europeo) y/o el Estado desarrollista (en
Amrica Latina), la desestructuracin o adelgazamiento de sus
estructuras, la liberalizacin del comercio y la instauracin
de un capitalismo global desregulado. Segn Eugenia Altaba
Dolz (2010), estas transformaciones se hicieron sentir con ms
fuerza con la llegada al poder de la derecha radical representada
por Margaret Thatcher en Gran Bretaa y Ronald Reagan en
Estados Unidos.
En principio, la perspectiva neoliberal cuestion los
fundamentos y la legitimidad sobre los cuales se habra
consolidado el paradigma del Estado de Bienestar tras la
Segunda Guerra Mundial. Entre otras cosas, critic la excesiva
centralizacin del Estado, los vicios de la burocratizacin,
la deficiencia en los servicios pblicos y el creciente dficit
presupuestal. Asimismo, interpel la corrupcin de los
funcionarios y la ineficiencia e ineficacia de la institucionalidad
estatal que se haba encargado de regular los mercados de trabajo
y atenuar las profundas desigualdades sociales producidas por
las fallas del mercado. La mxima de la perspectiva neoliberal
fue: el Estado es el problema y el mercado la solucin,
consiguientemente, menos Estado es un mejor Estado.
Desde la perspectiva de David Harvey (2008), el capitalismo
arraigado del perodo de postguerra, con su fuerte nfasis en
un pacto difcil entre el capital y el trabajo realizado gracias a
la mediacin de un Estado intervencionista que haba prestado
atencin a los programas de asistencia social y a los salarios

individuales, ya no funcionaba. Principalmente, tras la crisis
de sobreacumulacin/produccin de la dcada de 1970, los
acuerdos establecidos para regular el comercio y las finanzas
internacionales fueron finalmente abandonados a favor de
tasas de cambio flotantes que produjeron ciclos de inflacin
sin precedentes en la historia. Este proceso de trasgresin de
los pactos de regulacin comercial se ejemplifica ampliamente
con la violacin al tratado de Bretton Woods por parte de
Estados Unidos en 1971.10 Al invalidar las formas bsicas de
regulacin comercial, la perspectiva neoliberal se impuso a
travs del llamado Consenso de Washington en la dcada de
1990.
Las reformas estructurales
En Amrica Latina, la dcada de 1980 se caracteriz por una
serie de procesos de transicin hacia la democracia, los cuales
estuvieron acompaados de endmicas crisis econmicas y
agresivas reformas estructurales. Independientemente del color
del autoritarismo o democracia que mostraran los diferentes
gobiernos latinoamericanos, segn Brachet-Mrquez (2001),
las polticas de ajuste o estabilidad econmica por las que
optaron la mayora de stos redujeron considerablemente las
opciones polticas de sus dirigentes. Tambin aumentaron las
desigualdades, entre y dentro de los pases, en relacin con
10 En ese ao, Estados Unidos bajo la presidencia de Richard Nixon, viol

el acuerdo de Bretton Woods abandonando la obligacin de cambiar dlares por
oro a una tasa establecida en esos acuerdos. Esto condujo directamente a la Crisis
del Petrleo en 1973, fenmeno conocido como la Gran Inflacin de la dcada
de 1970 y la posterior recesin econmica de la dcada de 1980. Actualmente,
se identifica la violacin del acuerdo Bretton Woods como un marcador del giro
neoliberal y las nuevas formas de expansin global del capital.
el xito o los fracasos frente al mercado global (Przeworski,

1995).
Segn analistas de la Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL), la crisis de crecimiento y
productividad de la dcada de 1970 en los pases centrales,
tuvo en el contexto latinoamericano su correlato exacto en la
tristemente clebre dcada perdida (dcada de 1980), seguida
de la no menos frustrante de luces y sombras (dcada de
1990). En palabras de Edgar Moncayo (2002: 46), el ocaso
del Estado de Bienestar (keynesiano) en los pases de la Europa
occidental tuvo su equivalencia en una crisis generalizada de
gobernabilidad en Amrica Latina. Durante las dcadas de 1980
y 1990, en la mayora de los foros de la vida pblica, nos recuerda
Peter Evans (2003: 29-30) se observaban las distintas maneras
en que la monocultura institucional ofreca la propuesta estril
de que la mejor respuesta al mal gobierno era menos gobierno
y las formas institucionales correspondientes a una versin
idealizada de supuestas instituciones angloamericanas fueron
impuestas en aquellos dominios organizacionales ms sujetos a
la presin externa, descartando as las especificidades histricas
que interferan en los procesos de ajuste estructural. Para los
analistas neoliberales, las crisis de crecimiento econmico en
los pases latinoamericanos se reducan al agotamiento del
modelo de crecimiento hacia adentro, por lo que se recet el
Consenso de Washington (con las consecuencias conocidas),
y frente a la crisis de gobernabilidad, se recet la frmula de
menos Estado es mejor Estado (Moncayo, 2002: 46).
En este contexto se fortaleci la concepcin del Estado
liberal mnimo y se inici un proceso de recorte del gasto
pblico, privatizacin de las empresas estatales y ajuste
estructural. La explicacin preferida en este proceso de adel
gazamiento estatal fue que, mientras menos Estado hubiera,
ms podra florecer la iniciativa individual en el mercado.

De cara a acentuar esta idea, se construy el mito del Estado
despilfarrador, irresponsable, artfice de deudas, instalador
de barreras, burcrata, dispensador de sospechosos favores y
germen malfico opuesto a las grandes bondades del mercado
(Harvey, 2007; Ramonet, 2009; Altaba Dolz, 2010).11
En circunstancias y formas altamente diferenciadas,
durante la dcada de 1980, en casi todos los pases de la regin
se iniciaron dos procesos relevantes: 1) la desvalorizacin de
la planificacin macroeconmica y de las polticas sectoriales
y regionales, y 2) la descentralizacin para aligerar al Estado
nacional de responsabilidades que supuestamente podan
ser mejor cumplidas por los niveles subnacionales. De
esta manera, las polticas regionales intervencionistas que
buscaban la desconcentracin territorial y la disminucin de
las disparidades interregionales practicadas en las dcadas de
1960 y 1970 fueron en cierto modo reemplazadas por los
procesos descentralizadores por medio de los cuales se buscaba
sentar las bases para un desarrollo local competitivo, asegurar
la equidad social a nivel territorial, aumentar la participacin
poltica y promover la eficiencia y la transparencia de las
administraciones pblicas (Finot, 2001; Moncayo, 2002).
Paralelamente, se promovieron reformas polticas para
la construccin de regmenes democrticos, programas de
estabilizacin econmica y reformas orientadas al mercado,
especialmente la privatizacin y la apertura externa de la
economa. Se echaron a andar las primeras reformas basadas
en la apertura (hasta cierto punto unilateral) de la economa,
11 Como veremos ms adelante, esta oposicin binaria, por dems maniquea
entre Estado y mercado, ser objeto de interpretacin por los tericos ms
contemporneos del Estado, quienes ms bien observan las fronteras porosas entre
Estado, economa y sociedad y, por consiguiente, la no neutralidad de mercado en
todos aquellos males que se imputan al Estado.
la libre circulacin de los capitales, la desregulacin, la

privatizacin de empresas pblicas, la bsqueda de inversin
extranjera directa y nuevas formas de endeudamiento externo
como formas de financiamiento de los dficit comerciales
(Lafferriere, 2004). El primer experimento se ech a andar en
Chile12 luego en Argentina, Uruguay y Per; hacia fines de la
dcada de 1970 tambin se implement en Mxico.13
Aquellos Estados que asumieron con entusiasmo las
reformas estructurales regularmente se saltaban los mecanismos
de decisin consensuales de los cuerpos representativos e
incorporaban en sus gabinetes a equipos de tecncratas
para que implementaran las respectivas polticas de ajuste
estructural. Entre las figuras ms representativas de estos
gobiernos autocrticos figuran la de Carlos Menem, Alberto
Fujimori y Carlos Salinas de Gortari, quienes solan tomar
las decisiones polticas a puertas cerradas y gobernaban por
decreto.
12
Es til recordar, nos sugiere David Harvey, que el primer gran experimento
en la formacin de un Estado neoliberal fue Chile despus del golpe de Augusto
Pinochet en el pequeo 11 de septiembre de 1973. En la dcada de 1970, las
polticas de sustitucin de importacin que buscaban la regeneracin econmica
en Amrica Latina, y haban tenido un cierto xito en Brasil despus del golpe de
1964, se fueron desprestigiado. Con la economa mundial en medio de una seria
recesin, se necesitaba evidentemente algo nuevo. Un grupo de economistas de
Estados Unidos, conocido como los Chicago boys, por su apego a las teoras
neoliberales de Milton Friedman, quien entonces enseaba en la Universidad
de Chicago, fueron llamados para ayudar a reconstruir la economa chilena. Lo
hicieron siguiendo lneas de libre mercado, privatizando activos pblicos, abriendo
recursos naturales a la explotacin privada y facilitando inversiones extranjeras
directas y el libre comercio. Garantizaron el derecho de las compaas extranjeras
a repatriar los beneficios de sus operaciones chilenas y favorecieron el crecimiento
basado en las exportaciones por sobre la sustitucin de importaciones (Harvey,
2008: 3).
13
A diferencia del caso chileno, el FMI influy decisivamente en el Gobierno

mexicano para que ste implementara las primeras prcticas aunque nunca lleg a
ser un compromiso poltico de recorte del gasto social y reduccin de programas
de asistencia para restablecer la probidad fiscal.
Es importante decir que, en los pases latinoamericanos,

los procesos de reforma estructural (liberacin econmica)
fueron entrecortados e irregulares desde el punto de vista
geogrfico, y fuertemente influenciados por estructuras
de clase y otras fuerzas sociales que se movan a favor o en
contra de sus propuestas dentro de las formaciones estatales y
sectores en particular (salud o educacin) (Harvey, 2008: 5).
No obstante, las transformaciones producidas durante las tres
ltimas dcadas del siglo XX s trastocaron la geografa poltica,
econmica y sociocultural latinoamericana. Entre dichas
transformaciones destacan, por ejemplo, el surgimiento y
resolucin parcial de la crisis de la deuda externa, el arranque de
los procesos de democratizacin, el realineamiento a la poltica
internacional y la creciente influencia de las instituciones
financieras internacionales en las estrategias econmicas
adoptadas en los pases de la regin. Si bien todos estos cambios
fueron de impacto global, el desigual desarrollo geogrfico
del neoliberalismo, y su aplicacin parcial y asimtrica de un
pas a otro, nos muestra su carcter vacilante; asimismo, nos
permite ver las distintas maneras en que las fuerzas polticas,
tradiciones histricas y configuraciones institucionales de cada
pas influyeron en los por qu y cmo ocurrieron los procesos
de cambio en el terreno.
En esta coyuntura histrica, un elemento que merece
especial atencin es el hecho de que la crisis de acumulacin
de capital en las grandes potencias capitalistas finalmente
se tradujo en drsticas presiones para el pago de la deuda
externa (con onerosos intereses) en Amrica Latina, lo cual
afect dramticamente a todos a los pases de la regin a travs
de la combinacin de un creciente desempleo e inflacin
acelerada. Finalmente, las polticas derivadas del Consenso de
Washington que se fueron forjando en la dcada de 1990 y las
reglas de negociacin fijadas bajo la Organizacin Mundial
de Comercio en 1998 confirmaron el giro global hacia las

prcticas neoliberales (Harvey, 2008: 7). Efectivamente,
en la dcada de 1990 se observ la ejecucin de la agenda
neoliberal en los pases latinoamericanos recin salidos de
dictaduras y regmenes autoritarios de diferentes tipos. La
puesta en marcha de dicha agenda trajo consigo una profunda
reestructuracin productiva de estas economas, llevando
a la desaparicin de gran nmero de empresas, impulsando
fusiones e incorporaciones, provocando, incluso, una nueva
modalidad de insercin en el sistema internacional por medio
de la desreglamentacin de los mercados de productos,
financieros y de trabajo (Diniz, 2009: 12). Con todas estas
medidas, la agenda del Consenso de Washington, lejos de
producir un orden mundial ms integrado, democrtico e
inclusivo, lo que provoc fue la configuracin de un sistema
internacional marcado por grandes contrastes y polaridades,
aumentando el hiato entre las grandes potencias y los
pases menos desarrollados, reeditndose los desequilibrios
preexistentes (Ibid., 12).
En el caso de los pases centroamericanos, algunas de las
consecuencias de mediano y largo plazo del tipo de reformas
estructurales que se implementaron en la regin durante las
dcadas de 1980 y 1990 son la persistencia de un modelo de
acumulacin excluyente, la precarizacin de las relaciones
salariales, la naturaleza estructural del desempleo, la migracin
internacional y la persistencia de una economa de la pobreza
(Prez Sinz, 2003 y 2004); adems, el debilitamiento del
Estado, la fragilidad democrtica y la violencia generalizada.
Los lmites de los procesos democratizadores
La gran paradoja de la coyuntura histrica de la dcada de 1980
fue la doble transicin que se vivi en Amrica Latina; por un
lado, se transit hacia la economa de mercado desregulado,

y por el otro, hacia la democracia poltica. En este doble
movimiento hay que observar la dimensin de los cambios
ocurridos en la regin y sus efectos transformadores para
las sociedades latinoamericanas, justo porque estos cambios
tuvieron lugar en un ambiente internacional favorable y
contradictorio a la vez. Lo favorable apuntaba a la posibilidad
de avanzar en la construccin de sociedades democrticas, cuyo
valor sustantivo era la tolerancia y la aceptacin de la diversidad.
Lo contradictorio, eran los graves problemas producidos por las
crisis econmicas ms prolongadas de este siglo y el creciente
empobrecimiento de importantes segmentos de poblacin.
Ambas tendencias (poltica y econmica) han modificado
y continuarn alterando profundamente a la sociedad
latinoamericana (Kruijt y Torres-Rivas, 1991).
Sin duda, el tipo de reformas de los Estados latino
americanos que se echaron andar en las dcadas de 1980
y 1990 respondieron a mltiples presiones derivadas de
los requerimientos del ajuste estructural, as como de las
demandas y luchas de distintos sectores sociales para lograr el
fin de las dictaduras militares y la apertura democrtica. Por
consiguiente, el anlisis de esta particular coyuntura histrica
requiere, por un lado, no perder de vista el grave deterioro
de la capacidad del Estado para manejar las grandes variables
macroeconmicas y las profundas tensiones entre la lgica
del mercado y, por el otro, observar las mltiples presiones
tendientes a institucionalizar y expandir la participacin
popular y los derechos de los ciudadanos ms all del terreno
poltico institucional de las campaas electorales (Acua y
Smith, 1996: 204).
En la dimensin poltica, algunos de los resultados ms
notorios fueron: la desmilitarizacin de las instituciones del
Estado, la ruptura con la tradicin golpista, el aprendizaje
paulatino en torno a las reglas del juego democrtico, la

capacidad de lidiar con el grado de indeterminacin tpico
de la democracia por medio del acatamiento de los resultados
electorales, la tolerancia del disenso y el respeto a la gestin
negociada de los conflictos.
Otro resultado importante fue el que en varios pases
de Amrica Latina (particularmente en aqullos cuya
poblacin indgena es mayoritaria) en los proceso de reforma
constitucional de las dcadas 1990-2000 se replante la
relacin Estado, pueblos indgenas y/o afrodescendientes. En la
definicin de estas reformas desempearon un papel activo los
movimientos indgenas que demandaron y presionaron para
que se reconocieran y garantizaran sus derechos colectivos. De
una u otra forma, segn Pablo Ortiz y Alberto Chirif (2010:
21), estos nuevos marcos constitucionales incorporaron o
reformularon de manera restringida o amplia, segn cada
caso el reconocimiento de los pueblos indgenas como sujetos
de derecho; adems, explicitaron el respeto a sus derechos
econmicos, sociales, culturales y polticos. En algunas de
las constituciones ms avanzadas en este tema, se incluyeron
referencias a las tierras indgenas posedas ancestralmente, a las
autoridades tradicionales y a la jurisdiccin y administracin
de la justicia de conformidad con sus propias normas y
prcticas.14 De una u otra forma, algunos de los procesos de
reforma constitucional en Amrica Latina (especialmente en
14 En este contexto, el logro alcanzado en la aprobacin del Convenio 169 de la
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) en 1989 y su posterior ratificacin
por parte de una veintena de pases abri el espacio para plantear una reforma
parcial del sistema de Estados-nacin vigente al reconocer y proteger los territorios
de los pueblos ancestrales y hasta reconocer sus derechos como pueblos a
la autodeterminacin que les posibilite definir sus prioridades de desarrollo
econmico, social y cultural en el marco de los Estados-nacin a los cuales
pertenecen (Ortiz y Chirif, 2010: 23). A ese convenio se sumaron otras normativas
como el Pacto de Derechos Civiles y Polticos, el Sistema Interamericano sobre
Derechos Humanos y la Declaratoria de las Naciones Unidas sobre los Derechos
el caso de Bolivia y Ecuador) son una muestra de las grandes

transformaciones que ha experimentado el Estado en la regin
y el espacio poltico que, paulatinamente, van recuperando los
diferentes movimientos indgenas.
Ahora bien, toca decir que, aun cuando la mayora de los
regmenes civiles que emergieron en la dcada de 1980 a partir
de una dictadura militar lograron cierto grado de estabilidad
institucional y consolidacin democrtica, la mayora de stos
continan enfrentando serios desafos polticos y econmicos
(Acua y Smith, 1996). Esto ltimo se debe a que las Reformas
de Ajuste Estructural erosionaron an ms la capacidad del
Estado de realizar sus funciones bsicas e intransferibles,
como la garanta del orden y la seguridad pblicas e incluso
de asegurar condiciones mnimas de existencia para amplios
sectores de la poblacin en condiciones de pobreza extrema
(Ibid., 203).
Tras aos de evaluar los resultados de la Reforma del
Estado, Stiglitz (2003) afirma que, si bien el restablecimiento
de la democracia fue un autntico logro de la reforma
latinoamericana, sta an contina reducindose al juego
electoral. No obstante, la democracia en el verdadero sentido
de la palabra supone la participacin en la toma de decisiones
del pas, y entre las decisiones ms importantes estn las
que repercuten en mayor medida en la vida de la gente: las
decisiones econmicas. Ahora bien, arguye este economista,
en el marco de las llamadas reformas orientadas al mercado,
mucha gente de los pases en desarrollo considera que ha sido
estafada. Es posible que ahora pueda votar, pero se le ha
privado del derecho a ser oda en otros aspectos esenciales.
Despus de venderle la democracia, le dicen que las decisiones
de los Pueblos Indgenas que, en suma, reconocen a los pueblos indgenas como
sujetos colectivos de derechos fundamentales.
fundamentales, relativas a la poltica macroeconmica (y

especialmente la monetaria), son demasiado importantes como
para dejarlas libradas a los procesos polticos democrticos
(Ibid., 14). Consiguientemente, los pases se han sometido
a la disciplina de los intereses de especuladores financieros
que slo piensan en el muy corto plazo, sin preocuparse en
lo ms mnimo por otros valores sociales como la equidad u
otros aspectos con repercusiones a ms largo plazo como el
medio ambiente (Ibid., 15). En la celeridad de la especulacin
financiera y los imperativos que se derivan de sta, realmente
queda poco o ningn espacio para escuchar los reclamos de
ciudana de aqullos que han sido despojados de sus derechos
ms elementales, tales como un empleo digno y la seguridad
social.
Tras lustros de aplicacin de medidas que impulsaron
la flexibilidad del mercado laboral, la desregulacin de la
economa y el achicamiento del Estado, los resultados ms
evidente son la profundizacin de las desigualdades sociales,
la exposicin de grandes sectores de la poblacin a diferentes
situaciones de riesgo y la incapacidad del sector pblico para
enfrentar los diferentes ciclos de desastre y emergencia. De
igual modo, se reconoce que la violencia social constituye un
rasgo comn de los procesos de democratizacin en aquellos
pases como Guatemala que sufrieron hechos de violencia
extrema y altos ndices de militarizacin de la vida cotidiana
durante sus conflictos armados. Durante los ltimos aos,
el problema de la impunidad sobre la cual se asentaron las
nuevas formas de organizacin de la relacin Estado-sociedad
pareciera estar alcanzando situaciones lmite. Esto se debe
particularmente a que el viejo problema de la violencia
estructural y poltica adquiri nuevas formas de expresin a
partir de las crisis econmicas, el franco debilitamiento del
Estado y su incapacidad para dar respuesta a las demandas de
una creciente ciudadana que reclama el cumplimiento de sus

derechos ms elementales.
En tales circunstancias, Brachet-Mrquez (2001) plantea
la pregunta sobre el Estado, aunque incipiente, en la discusin
sobre la democracia, tema que promete convertirse, una
vez ms, en un asunto central, pues no puede haber un
rgimen democrtico sin un Estado democrtico. Por Estado
democrtico se entiende un Estado que no sirve a los intereses
de una sola clase a cambio de la exclusin de las otras, que no
se encierra en sus propios intereses burocrticos, que castiga
cualquier violacin de las reglas del juego y que mantiene al
conflicto social bajo control, pero sin faltar a los derechos
ciudadanos (Ibid., 69)
Las profundas transformaciones ocurridas en los diferentes
pases de Amrica Latina durante las ltimas dcadas del siglo
XX fueron resultado de procesos sociales de gran complejidad.
Por esta razn, no pueden ser consideradas desde una
perspectiva unilateral y/o determinista, como si fueran el
resultado inexorable del proceso de globalizacin, expresando
la lgica ineluctable del nuevo orden mundial (Diniz, 2009:
5). En conclusin, ello significa que las polticas de Reforma
del Estado no fueron dictadas por criterios exclusivamente
tcnicos, sino que obedecieron a decisiones de naturaleza
poltica y, adems, respondieron a las distintas trayectorias
histricas de cada pas.
Mercado versus Estado
Recapitulando
En oposicin a la teora keynesiana de las fallas del mercado que

planteaba que la alternativa a dichas fallas era la regulacin de
la economa, el fortalecimiento de la produccin y la capacidad
de consumo nacional, el aumento del nivel educativo de la

fuerza laboral y la nacionalizacin de los servicios pblicos,
en las dcadas de 1970 y 1980 cobr fuerza la teora neoliberal
de las fallas del Estado que plane remplazar al Estado de
Bienestar y/o desarrollista por sistemas de gestin pblica
ms privatizados en sus mecanismos de gestin y control. En
breve, la teora de las fallas del Estado, fundamentalmente,
divulgaron la idea: el Estado es el problema y el mercado la
solucin.
Los argumentos de los tericos neoliberales en contra
de la teora de las fallas del mercado (que dio sentido al
Estado de Bienestar y/o desarrollista) podran agruparse en
tres enunciados: el primero afirma que las imperfecciones
del mercado pueden ser corregidas eficientemente por el
mercado mismo, apoyado por una reasignacin adecuada de
los derechos de propiedad; el segundo seala que la nocin
de imperfecciones del mercado incluyendo la de bienes
pblicos es poco clara y que ninguna teora los especifica
(Stigler, 1975); el tercero subraya que si el mercado no
puede actuar eficientemente, no hay ninguna garanta de
que el Estado pueda hacerlo mejor. Bsicamente, nos explica
Przeworski (1998, 2007), los tericos neoliberales sostienen
que las razones para la intervencin estatal se basan en un
modelo ingenuo de un Estado omnisciente y benevolente.
Consiguientemente, arguyen que la razn por la que el Estado
interviene es la misma que se encuentra tras cualquier otra
accin econmica: el autointers privado de alguien. Por
lo tanto, aun cuando el Estado fuera necesario para que una
economa funcione bien, ste puede daar a la economa y
de hecho lo hace. Por ejemplo, Richard Posner (1987: 21)
plantea que, aun cuando el Gobierno podra hacer algunas
cosas mejor de lo que puede hacerlas el mercado libre, no
existe ninguna razn para creer que los procesos democrticos
impedirn que los gobiernos concretos excedan los lmites de

una intervencin ptima.
Dentro de la perspectiva de las fallas del Estado (o del sector
pblico), las premisas para reducir el Estado, reestructurar o
modernizar su administracin pblica son: 1) reorganizar
un aparato administrativo pequeo, que gaste poco, con
burocracias flexibles (por contrato de servicios profesionales
y/o consultoras) y servicios de calidad que respondan a las
genuinas y selectivas demandas de los denominados clientesciudadanos (en tanto que stos, ahora, pagan por los servicios
requeridos); y 2) maximizar las libertades empresariales dentro
de un marco institucional caracterizado por los derechos de
propiedad privada, la libertad individual, los mercados sin
trabas y el libre comercio. Por lo tanto, el papel del Estado
tendra que reducirse a crear y preservar un marco institucional
apropiado para tales prcticas. Por ejemplo, el Estado tendra
que preocuparse de la calidad y la integridad del dinero, as
como de establecer funciones militares, policiacas y judiciales
requeridas para asegurar los derechos de propiedad privada
y el libre funcionamiento de los mercados. Adems, en
aquellos campos (como la educacin, la atencin sanitaria
o la contaminacin del medio ambiente) donde no existan
mercados, stos deberan ser creados mediante la accin estatal.
De este modo, el intervencionismo del Estado en los mercados
(una vez creados) debera limitarse a lo bsico, en tanto que el
Estado no posee suficiente informacin como para anticiparse
a seales del mercado (precios) y porque poderosos intereses
inevitablemente deformarn e influenciarn las intervenciones
del Estado para su propio beneficio (Harvey, 2008).
La perspectiva neoliberal tendiente a minimizar el rol
del Estado en diferentes esferas de la actividad econmica y
social legitima los procesos de desregulacin de la economa,
reordenamiento del territorio y privatizacin del sector pblico

por medio del movimiento de reforma constitucional de
la public choice. Adems, limita la posibilidad del Estado
de gravar y/o confiscar la propiedad privada y restringe su
capacidad de auditar y/o regular la movilidad de los capitales.
Simultneamente, se introducen los mtodos de gestin
empresarial en el sector pblico aduciendo razones de eficacia
y eficiencia. Asimismo, se fomentan la competencia y apertura
dentro de las principales instituciones gubernamentales (a fin
de romper el monopolio estatal), la descentralizacin de la
administracin y el gasto pblico y la instrumentalizacin de
prcticas de participacin ciudadanas. En otras palabras, se
produce un nuevo modelo de administracin pblica inspirado
en los modelos gerenciales del sector privado (Pollitt, 1993;
Altaba Dolz, 2010).
Algunos de los rasgos ms caractersticos del nuevo orden
institucional son su capacidad de privatizar lo que antes era
pblico y de desnacionalizar lo que en otro tiempo fueron
autoridades y programas de poltica pblica. Esta capacidad
para privatizar y desnacionalizar produjo transformaciones
concretas del Estado nacional y, especficamente, de algunos
de sus componentes. Ms an, afirma Saskia Sassen (2010:
107), este nuevo orden institucional tiene tambin autoridad
normativa. Esta nueva normativa proviene del mundo del
poder privado, pero aun as se sita en la esfera pblica y al
hacerlo contribuye a desnacionalizar lo que histricamente se
haba organizado mediante polticas estatales nacionales. Al
mismo tiempo, algunos elementos institucionales concretos
del Estado nacional comienzan a funcionar como sedes
institucionales del funcionamiento de las dinmicas poderosas
constitutivas de los que podramos describir como capital
global y mercado global de capitales. Al hacer esto, estas
instituciones estatales contribuyen a alinear las polticas
pblicas y/o los programas estatales con las exigencias de la

economa global (Ibid., 107-108).
Un Estado policiaco fuerte e infraestructuralmente dbil
Desde la perspectiva de Posner (1987: 28), la nueva economa
de mercado requiere de un Gobierno lo suficientemente fuerte
para mantener la ley y el orden, pero totalmente dbil para
lanzar e implementar esquemas ambiciosos de regulacin
econmica o para comprometerse en una redistribucin social
extensiva. Precisamente, la prescripcin institucional neoliberal
apunta a evitar que el Estado sea capaz de intervenir en la lgica
del mercado, porque la potencialidad misma de que el Estado
pudiera hacer algo es suficiente, segn este punto de vista, para
causar daos econmicos (Przeworski, 1998: 145-146).
Desde la perspectiva neoliberal, la tecnologa institucional
para limitar al Estado incluye 1) la privatizacin de las empresas
estatales, la reduccin del tamao de la administracin
pblica y tercerizacin de sus funciones, 2) la reduccin
del tamao del sector pblico, 3) el aislamiento del Estado
respecto de las presiones privadas, 4) la confianza en las reglas
ms que en las decisiones discrecionales, y 5) las decisiones
sujetas a inconsistencias dinmicas deben delegarse a
cuerpos independientes que no tengan incentivos para ceder
a las presiones polticas. La idea detrs de estas medidas de
contraccin de la estructura y accin del Estado es que la
administracin pblica debe ser reducida porque el Estado se
infl y la productividad de los servicios pblicos es inferior a
la del sector privado (Przeworski, 1998: 146).
Segn Harvey (2007), el ncleo duro de la teora neoliberal
radica en que valora el intercambio del mercado como una
tica en s misma y sostiene que el bien social se maximiza
al maximizar el alcance y la frecuencia de las transacciones

comerciales y busca atraer toda la accin humana (incluso
aqulla que histricamente cumpli el sector pblico) al
dominio del mercado. El enfoque de la public choice enuncia
la regla de que por encima de cierto margen apropiado de
actividad gubernamental se asfixia la empresa privada,
perturbndose el sistema de economa de mercado y la
productividad (Altaba Dolz, 2010). De ah que se argumente
que el constante crecimiento del sector pblico absorbe cada
vez ms hacia s el ahorro y los recursos nacionales y provoca
que disminuyan las expectativas de beneficio de las empresas
por las subidas de los impuestos y consecuentemente se debilita
el nimo empresarial (Ibid., 2010).
Bajo la teora de la public choice se establece que el Estado debe
garantizar las libertades individuales. Esto significa favorecer
los derechos de propiedad privada individual, el imperio de la
ley y las instituciones del libre mercado y del libre comercio.
Bajo estas premisas se redisean nuevos marcos legales que
protejan las obligaciones contractuales libremente negociadas
entre sujetos jurdicos en el mercado, as como la inviolabilidad
de los contratos y el derecho individual a la libertad de accin,
de expresin y de eleccin (Altaba Dolz, 2010). En otras
palabras, la intervencin mnima de los gobiernos nacionales
ha de servir como fuerza motriz y como filtro de la agenda
transnacional de los intereses del capitalismo global. Esto
ltimo significa: 1) adoptar las polticas monetarias y fiscales
que aseguren la estabilidad macroeconmica, 2) construir la
infraestructura necesaria para la actividad econmica global
(puertos y aeropuertos, red de comunicaciones, sistemas
educativos, etc.), y 3) garantizar la estabilidad y el orden
social, lo cual requiere de instrumentos de coercin directa e
indirecta (Purcalla, 2008). En lo fundamental, el Estado debe
cumplir una funcin policiaca y utilizar el monopolio de los
medios de ejercicio de la violencia para preservar las libertades

del mercado por encima de todo. Por ende, la libertad de los
empresarios y de las corporaciones para operar dentro de este
marco institucional de mercados libres y de libre comercio es
considerado el bien fundamental.
En sntesis, la perspectiva neoliberal aboga por un Estado
infraestructuralmente dbil, pero fuerte en su dimensin
policiaca. Desde este enfoque, la accin estatal debe limitarse
al suministro de los considerados bienes pblicos puros, tales
como la defensa, la administracin de justicia, el orden pblico,
la salud bsica de los ciudadanos y el marco legal requerido
para el funcionamiento de las actividades econmicas. Adems,
busca que los Estados se limiten a llevar adelante programas
de combate a la pobreza extrema, asistencia o socorro frente
al riesgo eminente de catstrofes naturales y programas de
proteccin del medio ambiente (Altaba Dolz, 2010).
Lo que no calcularon los economistas neoliberales fue que
una de las consecuencias del bajo poder infraestructural del
Estado tras las polticas de ajuste estructural fuera la erosin
de su capacidad para realizar sus funciones ms elementales e
intransferibles, tales como la garanta del orden y la seguridad
pblicas y asegurar condiciones mnimas de existencia en los
sectores ms pobres de la sociedad. Finalmente, arguye Eli
Diniz (2009: 24), esta perspectiva ahond de forma destacada
la incapacidad histrica del Estado de penetrar en el conjunto
del territorio nacional y de incluir, en su radio de accin, a los
diferentes segmentos de la sociedad, garantizando de forma
universal el acceso a los servicios pblicos esenciales en las
reas de salud, educacin y saneamiento bsico, as como la
eficacia de sus ordenamientos legales. Desde la perspectiva
de ODonnell (1993: 67-68), los intentos de reducir el
tamao y los dficits del Estado como burocracia finalmente
contribuyeron a destruir el Estado como ley, al tiempo que

erosionaban su legitimidad ideolgica.15
Las nuevas formas de gestin postburocrtica
La nueva gestin pblica
La nueva gestin pblica (NGP) constituye un conjunto de
propuestas para mejorar el desempeo del sector pblico y
encuentra sustento en el discurso que contrapone la eficiencia
privada versus la ineficacia pblica. Independientemente
de todas sus versiones y variantes, la idea central que da
sentido a la NGP es, segn Joel Aberbach y Bert Rockman
(1999), que se debe cambiar la administracin pblica y la
cultura administrativa, para lo cual es necesario centrarse en
los resultados organizacionales, la gestin individual y los
incentivos del mercado.
Actualmente, los esfuerzos de modernizacin de la adminis
tracin pblica se basan en un conjunto de premisas normativas
ampliamente aceptadas, tanto en los pases en desarrollo como
en los industrializados. Estas premisas a menudo se engloban
bajo el nombre de nueva gestin pblica. Ms que de un
15 En su artculo Estado, democratizacin y ciudadana, ODonnell
muestra que en muchas democracias emergentes la eficacia de un orden nacional
representado por la ley y la autoridad del Estado se desvanece en cuanto uno se
aleja de los centros urbanos nacionales. Pero incluso all se evidencia tambin la
evaporacin funcional y territorial de la dimensin pblica del Estado. El aumento
de la criminalidad, las intervenciones ilcitas de la polica en los vecindarios pobres,
la prctica habitual de la tortura e incluso ejecuciones sumarias de sospechosos
de crmenes que provienen de sectores pobres o estigmatizados, la negacin de
derechos de la mujer y de diversas minoras, la impunidad del trfico de drogas
y el gran nmero de nios abandonados en las calles (todo lo cual denota escaso
progreso en relacin con el anterior perodo autoritario), no reflejan nicamente
un grave proceso de decadencia urbana, tambin expresan la ineptitud creciente del
Estado para poner en vigor sus propias regulaciones (ODonnell, 1993: 69).
modelo de reforma administrativa, se trata de un conjunto de

instrumentos y directrices normativas extrados de la prctica
innovadora en materia de administracin pblica, sobre todo
en pases anglosajones y escandinavos. Segn Christian von
Haldenwang (2005), sus elementos clave son los siguientes:
a. La transformacin de la gestin burocrtica centrada
en las reglas por una gestin interesada en los resultados
e impactos de la intervencin pblica en los grupos
meta (principal criterio de calidad administrativa);
b. La descentralizacin interna de las competencias y la
responsabilidad fiscal, junto con la introduccin de
mtodos de contabilidad y gestin de contratos propios
del sector privado;
c. La movilizacin de capitales privados hacia la inversin,
por medio de privatizaciones, asociaciones entre
pblicos y privados y subcontratacin;
d. La orientacin hacia los clientes y los ciudadanos,
incluyendo nuevos mtodos de participacin,
elaboracin de presupuestos y evaluacin de las
demandas, as como tambin de gestin del personal.
El paradigma de la NGP postula que el bienestar y desarrollo
econmico se gestione a travs del mercado, por consiguiente,
el cliente juega un papel clave. En este paradigma se busca que
los gestores pblicos sean igual de eficientes y emprendedores
que los del sector privado, en donde hay que ofrecer lo que el
cliente solicita y est dispuesto a pagar. Los gestores pblicos
necesitan liderar el cambio cultural y para ello deben orientar
la organizacin a la satisfaccin del ciudadano cliente. Por su
parte, los ciudadanos clientes ejercen el poder que les da su
disponibilidad monetaria.
La NGP, segn Michael Barzelay (2001), es un dispositivo

conceptual que tiene por finalidad estructurar la discusin
acadmica sobre los cambios contemporneos en la organizacin
y la gestin de la rama ejecutiva del Gobierno. Segn otros
autores como J. M. Shafritz (1998), es un programa de reforma
del sector pblico orientado a reemplazar la administracin
por la gestin, sustituir la burocracia formal por los mercados
o contratos hasta donde sea posible de manera que se alcance
la reduccin de la administracin pblica. Gernod Gruening
(1998) y Eugenia Altaba Dolz (2010) identifican que las
caractersticas que son inequvocamente nombradas por los
diferentes autores de la NGP son: los recortes presupuestarios,
la privatizacin de las instituciones y servicios del Estado; la
separacin de la produccin, la provisin y la externalizacin;
la responsabilidad por resultados, la auditora de resultados;
los conceptos de cliente, la descentralizacin, la planificacin
estratgica, la competitividad, la evaluacin de la ejecucin,
el cambio de estilo de gestin, la flexibilidad y mejora de la
contabilidad, la gestin del personal, el cobro al usuario, la
separacin de la poltica de la administracin, la mejora de la
gestin financiera y el uso de tecnologas de la informacin
(Altaba Dolz, 2010), en tanto que el propsito de la NGP es la
configuracin de un Estado mnimo que encarne las reformas
del sector pblico o su modernizacin. Dentro de este nuevo
paradigma cobran fuerza las nociones de ciudadano (elector),
financiador (contribuyente), usuario (cliente) que demandan
de los poderes pblicos una serie de servicios y exigen una
provisin eficiente de los mismos (Ibid., 2010).
La nueva gobernanza
La nocin de la nueva gobernanza y/o la buena gobernanza,
segn Martin Doornbos (2007), se volvi prominente en los
crculos de ayuda internacional a fines de la dcada de 1980 e

inicios de la de 1990, justo al final de la Guerra Fra, la cada
del muro de Berln y los alcances del capitalismo mundial que
dieron paso a un sistema globalizado.
Inicialmente, las ideas acerca de la buena gobernanza, nos
explica Thomas Weiss (2000), se relacionaban con los procesos
de descolonizacin, la Independencia y la lucha en pro de los
derechos humanos. No obstante, hacia fines de la dcada de
1980 comenz a perfilarse hacia una perspectiva econmica,
una bsqueda de mejores condiciones que permitieran
funcionar al mercado y al sector privado bajo la gua de las
instituciones econmicas occidentales. El significado actual
de esta nocin busca apartar la figura del Estado y permitir la
intervencin de nuevos actores pblicos y privados desde un
nivel nacional a un nivel internacional.16
El Banco Mundial introdujo la nocin de buena gobernanza
a fines de la dcada de 1980 con el objeto de dejar claro que
para alcanzar un crecimiento liderado por el mercado es preciso
contar, principalmente a nivel nacional, con una regulacin
pblica transparente y servicios pblicos que funcionen con
eficiencia. Segn von Haldenwang (2005: 37), este concepto
sirvi de orientacin para las reformas del Estado y de la
cooperacin para el desarrollo durante el proceso de ajuste
estructural promovidas a partir del Consenso de Washington.
Desde entonces, se ha transformado en un punto de referencia
para la reforma institucional. Puede sostenerse, arguye von
16 Como ejemplo, vale decir que, para poner en obra programas pblicos
que anteriormente eran servidos por el Estado (programas de salud, educacin,
infraestructura, industria, agricultura, explotacin de recursos naturales), a partir
de la introduccin y puesta en prctica de la nocin de gobernanza, ahora se habla
de la intervencin de varios agentes e instrumentos de gobierno, tales como, las
subcontrataciones, las sociedades civiles, los cofinanciamientos, las organizaciones
no gubernamentales, los organismos internacionales, el sector empresarial y las
compaas multinacionales.
Haldenwang, que el concepto de gobernanza del Banco

Mundial es una visin bsica compartida por la mayor parte
de las organizaciones internacionales. Fundamentalmente,
la nocin de gobernanza ha servido para canalizar las ideas
liberales de Occidente: creacin de bienestar, estabilidad y
organizacin poltica, liberacin de mercados y desarrollo
social, entre otros, para legitimar procesos legales y normativos
que permitieran la instauracin de un capitalismo global
que apunta a la apertura del mercado y a la influencia de la
cooperacin multilateral ms all de las fronteras nacionales.
No obstante, al promover la gobernanza el Banco Mundial se
ha abocado slo a aspectos cubiertos por su mandato, dejando
al margen, por ejemplo, la reforma de instituciones polticas
clave como los parlamentos o los regmenes electorales.
Actualmente, sus actividades se concentran sobre todo en la
reforma judicial y administrativa, la regulacin y fomento de la
competencia, la descentralizacin, las medidas anticorrupcin
y la reforma fiscal.
A partir de 1997, el nuevo enfoque del Banco Mundial en
sus polticas de ayuda puede ser considerado como el punto de
partida del modelo de buena gobernanza de las instituciones
internacionales. ste se basa en un nuevo comportamiento del
Estado, de su Gobierno y de toda su administracin, cimentado
en tres reglas principales: transparencia, responsabilidad y
rendicin de cuentas. Este concepto de buena gobernanza
define una nueva relacin entre los organismos internacionales
y los gobiernos, un modelo de condicionalidad (Cruz
Fernndez, 2006: 21-22).
El Banco Mundial promueve la buena gobernanza
por medio de una relacin institucin-Estado. El objetivo
en este caso refiere a la implementacin de la agenda de
buena gobernanza para proyectos de desarrollo, por lo que
condiciona y determina la estructura del Estado para otorgar

la ayuda financiera y asegurar el buen uso de la misma. Este
nuevo modelo refleja la necesidad de un equilibrio en los
pases en vas de desarrollo, pobres y frgiles, mediante el
establecimiento de instituciones pblicas y el reforzamiento
de las ya existentes que permitan promover la liberalizacin
de la economa, la competencia del mercado y la democracia.
Es por eso ineludible la promocin de una buena gobernanza
a travs de instituciones pblicas autnomas para asegurar
el buen gobierno de los pases y lograr un buen desarrollo
sustentable de acuerdo al Banco Mundial (Cruz Fernndez,
2006: 22). Segn el Banco Mundial, los seis parmetros bsicos
para alcanzar una buena gobernanza son los que aparecen en
el siguiente cuadro.
PARMETROS de la BUENA GOBERNANZA

(Segn el Banco Mundial, 1997)
PARMETRO
1. VOZ Y
RENDICIN DE
CUENTAS
2. ESTABILIDAD
POLTICA Y
AUSENCIA DE
VIOLENCIA
3. EFECTIVIDAD
DEL GOBIERNO
4. CALIDAD
REGULATORIA
CONDICIONES BSICAS
La amplitud que tienen los

ciudadanos para participar en la
seleccin de sus gobiernos y la
respuesta de los mismos sobre
el cumplimiento de los bienes y
necesidades de la sociedad; as
como la libertad de expresin,
libertad de asociacin y libertad
de medios.
Percepciones de probabilidad que
el Gobierno sea desestabilizado o
derrocado por un golpe de Estado por medios inconstitucionales
o violentos, incluyendo violencia
poltica y terrorismo.
La calidad de servicios pblicos,
la calidad del servicio civil y el
grado de su independencia de las
presiones polticas, la calidad en
la formulacin de las polticas y
su implementacin, as como la
credibilidad del comit que elabore
dichas polticas.
La habilidad del Gobierno para
formular e implementar polticas
sanas y regulaciones que permitan
promover el desarrollo del sector
privado.
5. ESTADO DE
DERECHO
6. CONTROL DE LA
CORRUPCIN
El grado de confianza de los agentes y tolerancia dentro del sistema

de gobierno, al mismo tiempo, el
cumplimiento de las reglas de la
sociedad y la capacidad de compromiso con las mismas de la polica y de las cortes (de controlar) el
crimen y la violencia.
El grado del ejercicio de la fuerza
pblica para el logro de intereses
privados, incluyendo pequeas
y grandes formas de corrupcin,
como tambin el acaparamiento
del Estado por lites y agentes privados.
(Banco Mundial, 1997)
La agenda del Banco Mundial persigue principalmente

condiciones polticas, las cuales son la esencia de la condi
cionalidad de este organismo para otorgar su ayuda y prstamos.
De esta forma, los gobiernos tendrn que considerar la
estructura de su administracin y los procesos de elaboracin
de polticas que favorezcan una mejor relacin Estado-mercado
para garantizar la rendicin de cuentas financieras y procesos
legales que salvaguarden la inversin, es decir, instaurar los
parmetros de gobernanza (Cruz Fernndez, 2006: 25).
Este organismo financiero establece que la nocin de buena
gobernanza es significativa para el desarrollo econmico pues
fortalece la calidad de las instituciones elevando el ingreso
per cpita y promoviendo el crecimiento en todas partes del
mundo (Ibid., 25).
Crticas a la nocin de buena gobernanza del Banco Mundial

El Banco Mundial acta con un trasfondo poltico, ya que busca
despolitizar los procesos de toma de decisiones en los Estados.
Este aspecto contradice sus principios de no intervencin en
cuestiones de poltica interna de los Estados. El concepto de
buena gobernanza se manifest como un puente que abri
las puertas en 1990 a la implementacin de nuevas polticas
que continuaran con el modelo capitalista-globalista (Cruz
Fernndez, 2006: 27). Sin embargo, las estructuras sociales,
econmicas e institucionales histricamente derivadas, o las
necesidades y potencial especfico de pases particulares, no
figuran como puntos de partida en los diseos respectivos de
poltica. En su lugar, un objetivo clave ha sido la importacin
hacia los pases en desarrollo de relaciones mercado-estado,
caractersticas de sistemas occidentales liberales-capitalistas.
En el mundo de los donantes, segn Doornbos (2007),
la reinvencin de la nocin de la buena gobernanza ha
permitido la puesta en marcha de una nueva generacin de
condicionalidades polticas.
La idea de buena gobernanza en los discursos de los
organismos internacionales normalmente discrepa de las
prcticas polticas concretas. De hecho, el Banco Mundial no ha
sabido promover una mejor gobernabilidad en los pases en vas
de desarrollo ni sus prstamos han sido hbilmente manejados
para transformar realmente las polticas. La actividad principal
de este organismo ha sido dirigir polticas intervencionistas en
los pases prestarios para influenciar procesos en funcin del
mercado y el sector privado, sin un real o gran beneficio para
las sociedades en vas de desarrollo. La situacin requiere de
proceso y tomas de decisiones que tiendan a favorecer ms
el inters pblico en lugar de slo volcarse a establecer las
condiciones que permitan la explotacin de cualquier recurso

en beneficio del inters privado (Cruz Fernndez, 2006: 28).
La nocin de gobernanza del PNUD
Dadas las limitaciones sociales y econmicas del los ajustes
recesivos impulsados por los pases bajo la asesora y
vigilancia de los organismos financieros internacionales y los
excesos de las reformas institucionales de tipo fiscalista que
los acompaaron, en la dcada de 1990, fueron surgiendo
planteamientos ms balanceados, tanto del ajuste como de la
reforma estatal (Garnier, 2005: 16). Se plantea entonces que
la realidad del concepto mismo de gobernanza es an ms
complejo que simplemente abarcar las estructuras y los procesos
que determinan la administracin de los recursos dentro de
un pas. Se afirma que el desarrollo humano sostenible es
indispensable para dar fuerza a la instalacin de estructuras
democrticas y libertad y de esta manera formar un conjunto
integral y cvico en las dimensiones de gobernanza.
Teniendo presente estas ideas, desde mediados del
decenio de 1990, el Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD) adopt un enfoque diferente de la
gobernanza, el cual hace hincapi en la importancia de los
procesos de participacin poltica y de las organizaciones de
la sociedad civil que pueden hacerse escuchar y destaca el
papel del Estado en la promocin de un desarrollo humano
sostenible y no slo econmico (PNUD, 1995, 1997). El
PNUD entiende el desarrollo humano sostenible como un
proceso que ampla las oportunidades de los individuos como
el nivel de bienestar que stos alcancen, sobre todo en trminos
de una vida prolongada y saludable, acceso a la educacin
y el disfrute de un nivel de vida decente. Posteriormente a
esta primera definicin se agregaron elementos relativos a la
sostenibilidad ambiental, la vida democrtica y los derechos

humanos (PNUD, 1990). En concordancia con esta nocin de
desarrollo humano sostenible, el PNUD ha identificado cuatro
dimensiones de la gobernanza:
a. Gobernanza econmica: un orden econmico de mercado, competitivo y no discriminatorio, que favorece
el crecimiento econmico.
b. Gobernanza poltica: instituciones polticas participativas, democrticas, legtimas, pluralistas y accesibles.
c. Gobernanza administrativa: una administracin pblica eficiente, transparente, independiente y responsable.
d. Gobernanza sistmica: instituciones sociales que protegen los valores culturales y religiosos, contribuyen a
garantizar la libertad y la seguridad y promueven la
igualdad de oportunidades para el ejercicio de las capacidades personales.
Mientras que las primeras tres dimensiones constituyen la
estructura formal y organizativa de la toma de decisiones en el
Estado moderno (PNUD, 1997: 10), la cuarta pone de relieve
que el Estado se engarza en un contexto ms amplio de orden
social. Los lineamientos de un nuevo proyecto de desarrollo
estn apenas comenzando a surgir. La nueva prioridad que la
teora del desarrollo otorga a los derechos sociales, econmicos
y culturales (esto es, a los derechos colectivos), como lo
destaca el enfoque de buena gobernanza del PNUD, an no
se ha traducido en proyectos polticos. En este contexto, la
extensin de una ciudadana efectiva a los sectores sociales
hasta ahora excluidos es un factor clave para el cambio (von
Haldenwang, 2005: 51).

LA NOCIN DE GOBERNANZA
DE LOS ORGANISMOS MULTILATERALES
(dcada de 1990)
Banco Mundial
El Banco Mundial ([1994] 2000) define

la gobernanza como la forma en la que
se ejerce el poder en la gestin de los
recursos econmicos y sociales de un
pas e identifica tres aspectos distintos de
la gobernanza: 1) la forma del rgimen
poltico, 2) el proceso por medio del
cual se ejerce la autoridad en el manejo
de los recursos sociales y econmicos
de un pas para el desarrollo y 3) la
capacidad de los gobiernos para disear,
formular e implementar polticas y
delegar funciones.
Fundamentalmente, la posicin del
Banco Mundial sobre la gobernanza es
preocuparse por la gestin del sector
pblico, la reduccin de los costos de
transaccin y ejecutar contratos. Estos
asuntos estn vinculados al desarrollo
humano sostenible, pero no se enmarcan
dentro de una concepcin central de
una estrategia para la gobernanza que,
como prioridad, busca maximizar la
participacin local en la atencin de
las necesidades ms urgentes en una
comunidad determinada (Weiss, 2000).
OCDE
PNUD
Para la Organizacin para la Cooperacin

y el Desarrollo Econmico (OCDE)
(por sus siglas en ingls), el concepto de
gobernanza denota el uso de la autoridad
poltica y el ejercicio de control en una
sociedad en relacin al manejo de sus
recursos para el desarrollo econmico
y social. Esta amplia definicin abarca
el papel de las autoridades pblicas
para establecer el ambiente en el cual
las operaciones econmicas funcionan
y para determinar la distribucin de
los beneficios, as como tambin la
naturaleza de la relacin entre los que
gobiernan y los gobernados.
Segn el PNUD (1997), la gobernanza
es vista como el ejercicio de la autoridad
poltica, econmica y administrativa
para manejar los asuntos de un pas
en todos los niveles. Comprende
mecanismos, procesos e instituciones
por medio de las cuales los ciudadanos
y los grupos articulan sus intereses,
ejercitan sus derechos legales, conocen
sus obligaciones y median entre sus
diferencias.
(Cruz Fernndez, 2006: 15-16 y 22)
Pese a la diversidad de significados que cada instancia ha dado

al concepto de gobernanza, podra decirse que el ncleo duro
o la idea consensuada de este concepto alude a la manera
o proceso mediante el cual se logra la direccin, el control
y coordinacin completa o parcialmente de individuos u

organizaciones que buscan un inters comn para el cual
contribuyen (Cruz Fernndez, 2006). En el lenguaje acadmico,
la palabra gobernanza se refiere a la administracin pblica e
implica la accin y efecto de dirigir o mandar con autoridad,
cuyo objetivo es el logro de un desarrollo econmico, social e
institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre
el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economa.17 En
otras palabras, la gobernanza se traduce en procesos de toma
de decisiones por parte de un conjunto de actores pblicos y
privados involucrados en la gestin de las polticas pblicas.
La gobernanza, segn Kimi Cruz Fernndez (2006), se
refiere al proceso por el cual los elementos en la sociedad
ejercen poder y autoridad, y la influencia promulga polticas
y decisiones concernientes a la vida pblica y al desarrollo
econmico y social. Por consiguiente, la gobernanza es una
nocin ms amplia que el gobierno e implica la interaccin
entre estas instituciones formales y aqullas de la sociedad civil.
Para entender la complejidad del concepto de gobernanza,
quiz lo ms importante es tratar de entender cmo fluye
la autoridad? o cmo se ejerce la influencia de la autoridad?
y cmo se dan los procesos de toma de decisin?, pues stos
pueden darse de arriba hacia abajo o viceversa y/o en mltiples
direcciones. En otras palabras, las colectividades y los mismos
Estados se mueven en ms de una forma de gobernanza, tal
como puede observarse en el siguiente cuadro.
17 Diccionarios de la Lengua Espaola, Real Academia Espaola, Vigsima

segunda edicin, Engarbado Grimorio.
Tipos de Gobernanza
segn el Flujo de Autoridad
Tipo de
Gobernanza
Flujo de Autoridad
Top-down
En este tipo de gobernanza, las

negociaciones siempre tienen lugar
dentro del Gobierno o grandes
corporaciones dueas del sector
industrial.
Bottom-up
En este tipo de gobernanza, la

negociacin y las propuestas son
llevadas a cabo fuera del Gobierno y
regresan a su ratificacin dentro del
Gobierno. Un ejemplo sera la presin
de las empresas ante la cual ceden los
gobiernos para la aprobacin, por
ejemplo, de criterios de produccin
de mercanca o materia prima.
Market
Governance
Este tipo de gobernanza se fundamenta en estructuras formales

e informales a la vez, en tanto que
los gobiernos pueden ejercer un mnimo de vigilancia sobre los flujos
informales que se establecen entre
negociadores e inversionistas, y stos
a su vez pueden ejercer un tipo de
relacin horizontal debido a la interaccin jerarquizada que establecen
da a da.
Flujo
unidireccional
Network
gobernance
Implica que el trabajo se da con un

trato igualitario. Es decir, una negociacin entre iguales, ya sea entre colectividades organizadas y gobiernos o
entre alianzas de negocios, entre organizaciones gubernamentales y organizaciones no gubernamentales en cuestiones de derechos humanos, sociedad,
el hbitat y derechos de la mujer.
Side-by-side
gobernance
Este tipo de gobernanza sugiere que

el intercambio entre transnacionales,
ONGs y los Estados es de forma cooperativa para alcanzar un fin comn,
no necesariamente relacionadas para
alcanzar dicho fin. Por ejemplo, el
combate contra la corrupcin donde organismos como Transparencia
Internacional, el Banco Mundial, el
Fondo Monetario Internacional y la
OCDE, entre otras, tienen estrategias para reducir prcticas corruptas.
Es en este tipo de gobernanza donde
la estructura se mezcla entre lo informal y lo formal.
Mobius-web
gobernance
Esta forma de gobernanza se ejerce

mediante una interaccin multidireccional en la que organismos mutilaterales, transnacionales, empresas,
Estados, lites y la sociedad constituyen una estructura hbrida en donde
la dinmica de la gobernanza se yuxtapone entre diferentes niveles hasta formar una sola, sin culminar en
ningn momento y en ningn nivel.
Flujo
multidireccional
o
Influencia de
autoridades
mltiples que
sobrepasan al
Estado
(Rosenau, 2004)
Es importante resaltar que el concepto de gobernanza puede

ser utilizado en varios contextos, como el de gobernanza
corporativa, gobernanza internacional, gobernanza nacional
y gobernanza local.18 Fundamentalmente, el giro hacia la
gobernanza, segn John Hall (2002), significa que el Gobierno
ha dejado de ser parte de un Estado jerrquico y ordenador,
que gobierna mediante su propia autoridad, para convertirse
en parte de un Estado facilitador. No obstante, el debate
contemporneo subraya que, en la medida que estas nuevas
formas de gobernanza no se fundamenten en una clara
definicin de los papeles respectivos de los agentes pblicos
y privados y en cierto grado de autonoma estatal ante los
intereses sociales poderosos, es muy probable que se traduzcan
en un aumento de las presiones sobre el sistema poltico en
trminos de legitimidad, eficacia y eficiencia.
La gobernanza sistmica
El concepto de gobernanza sistmica engloba las funciones
que los Estados deberan asumir para promover un desarrollo
de amplia base. Esta nocin, segn von Haldenwang
(2005: 39-40), es bastante exigente en lo que respecta a la
capacidad del Estado. Este enfoque de gobernanza parte
de la premisa de que, aun cuando un grupo de pases ms
avanzados pudiera cumplir con las exigencias en materia de
competitividad sistmica, a los menos favorecidos ciertamente
les resultar muy difcil hacerlo. Sus tericos sugieren que,
respecto a este segundo grupo que incluye a la mayora de
18
Para ms amplitud de estas perspectivas y usos del concepto de gobernanza,

ver el documento Qu es la Buena Gobernanza?, publicado por la Comisin
Econmica y Social de las Naciones Unidas para Asia y el Pacfico, Asentamientos
Humanos en <www.Unescap.org> (Noviembre 2010) (United Nations Economic
and Social Commission for Asia and the Pacific, Human Settlement, What is
Good Governance?).
los pases latinoamericanos, cabe preguntarse si instituciones

con una capacidad regulatoria limitada y escasa autonoma
ante intereses sociales poderosos seran capaces de producir
polticas que respondan al inters comn, y cmo podran
hacerlo. Consiguientemente, este enfoque sugiere que para
garantizar la existencia de polticas que respondan al inters
comn no basta con un orden democrtico, como sugieren
algunas contribuciones al enfoque de buena gobernanza.
Esto dado que, aun cuando la gran mayora de los pases
de Amrica Latina estn regidos por autoridades elegidas
democrticamente, sera una ingenuidad dar por sentado que
sus dirigentes siempre abogarn por polticas que respondan
al inters comn. En contrapartida, el autoprivilegio y el
suministro de bienes pblicos (o polticas de inters comn)
constituyen dos opciones divergentes que deben reequilibrarse
continuamente en funcin de los recursos disponibles y el
marco institucional (von Haldenwang, 2005: 40). El enfoque,
denominado de gobernanza sistmica se basa en la capacidad
de tomar y aplicar decisiones en funcin del inters comn en
todos los niveles del sistema poltico. Para promover reformas
de segunda generacin, es preciso tener en cuenta el carcter
sistmico de la gobernanza (Ibid., 35).
En sntesis, la gobernanza sistmica supone que el correcto
funcionamiento de un sistema poltico, es decir, su capacidad
de formular y de aplicar polticas que respondan al inters
comn, descansa en la capacidad poltica en sus diferentes
niveles (meta, macro, meso y micro), los cuales deberan
considerarse un todo integrado. Por lo tanto, es necesario
identificar qu mecanismos y leyes rigen la interaccin de los
distintos niveles. En palabras de von Haldenwang (2005: 50),
el enfoque de gobernanza sistmica se define como la capacidad
de generar y aplicar decisiones en funcin del inters comn
en todos los niveles del sistema poltico.
a. El Nivel Meta: asume que el potencial de desarrollo

de una sociedad depende considerablemente de su
capacidad para proponerse metas y perseguirlas. Esto
se aplica tanto a las naciones como a las comunidades
locales. La identidad social y los objetivos son
requisitos fundamentales para movilizar y concentrar
recursos pblicos y privados con miras a superar los
obstculos al desarrollo. La planificacin estratgica y
el establecimiento de objetivos pueden describirse en
trminos de metaproyectos polticos que las sociedades
se plantean.
b. El Nivel Macro: asume que las instituciones
macropolticas determinan el contexto general de
la produccin de bienes y servicios pblicos. Estas
instituciones dan estabilidad a las previsiones y
contribuyen al desarrollo econmico dado que
disminuyen los costos de transaccin. En este nivel se
establecen las normas bsicas para el funcionamiento de
los mercados y la adopcin de decisiones polticas. El
fortalecimiento de la representatividad y la competencia
polticas por las vas democrticas formales se identifica
como un factor clave para la promocin eficaz de
polticas que respondan al bien comn, as como para
profundizar las reformas institucionales.
c. El Nivel Meso: asume que las polticas que responden
al inters comn, como la provisin de bienes pblicos
y el fomento del desarrollo, no dependen slo de las
instituciones macropolticas. En la mayora de los casos
se requiere tambin el aporte de instituciones de nivel
meso para orientar adecuadamente las polticas. El
pensamiento contemporneo asigna al Estado un rol
ms activo, e interactivo, en el proceso de desarrollo
que el contemplado por los promotores del Consenso

de Washington.
d. El Nivel Micro: se refiere a la estructura organizacional
y a la gestin de la administracin pblica y las
instituciones polticas.
Respecto al cambio poltico, ni las explicaciones de arriba
hacia abajo ni las de abajo hacia arriba son plenamente
satisfactorias. Los expertos que hacen hincapi en la
importancia de la planificacin y las grandes estrategias como
lineamientos normativos para la accin poltica probablemente
preferirn un modelo de cambio que surja del nivel meta de
la gobernanza sistmica y prosiga en sentido descendente, en
tanto que hay expertos que apoyan un modelo de reforma
que se sustenta en la modernizacin al nivel meso o incluso
micro. Segn este modelo, se espera que las mejoras evidentes
en un mbito estimulen las reformas en otros, en un proceso
de cambio de abajo hacia arriba en el que las islas de
modernidad crecen y se amalgaman de manera gradual. Este
enfoque que podramos llamar inductivo se ha traducido
en el concepto de aprendizaje de las buenas prcticas, en el
recurso a proyectos piloto como medio de innovacin y en un
nmero cada vez mayor de conferencias internacionales en las
que acadmicos y funcionarios exponen sus experiencias. Una
alternativa a los enfoques lineales que se acaban de mencionar,
sugiere von Haldenwang (2005), sera pensar en trminos de
crculos de retroalimentacin a travs de los diferentes niveles
de la gobernanza sistmica. Esto ltimo requiere un enfoque
que no se concentre nicamente en los objetivos finales de las
reformas, sino que tenga en cuenta los procesos que conducen
a ellos. Un enfoque de este tipo fomentara el desarrollo de
la capacidad del sector pblico y facultara a los Estados para
solucionar de manera fluida y sostenible los problemas de
legitimidad. Asimismo, fortalecera la adopcin y aplicacin de

decisiones en forma representativa, puesto que la democracia
representativa ha demostrado ser el sistema ms adecuado para
manejar asuntos complejos en materia de polticas pblicas.
Por ltimo, promovera la articulacin de intereses y la
movilizacin de los grupos desfavorecidos, de manera que las
deficiencias de desempeo que afectan a los ms necesitados
se encaren en la agenda poltica de manera ms eficaz (Ibid.,
51).
La crtica a las teoras neoliberales
Hoy en da se estn evaluando muchos de los errores e
inconsistencias de las recetas neoliberales, principalmente
tras la ltima crisis econmica del 2008-2009 que ilustr con
elocuencia devastadora la necesidad de fortalecer la capacidad
reguladora del Estado. Incluso, algunos funcionarios del
Banco Mundial ahora reconocen varias de las consecuencias
negativas implcitas en las polticas de ajuste o adelgazamiento
de los aparatos estatales, aunque an no terminan de aceptar las
presiones que ejercieron los propios organismos multilaterales
(incluido el Banco Mundial) sobre los gobiernos de los pases
en desarrollo para que stos se sujetaran a los imperativos
de reforma. Por ejemplo, en un informe de 1997, el Banco
Mundial analiza algunas de las consecuencias de reduccin del
Estado para el propio desarrollo del mercado:
El pndulo haba oscilado desde el modelo de desarrollo
dominado por el Estado de las dcadas de 1960 y 1970 hacia el
Estado minimalista de la dcada de 1980. Como usualmente pasa
con estos cambios radicales de perspectiva, los pases tendieron a
veces a pasarse de la raya. Los esfuerzos para (re)balancear el gasto
y el endeudamiento pblico fueron descoordinados y se cort
tanto lo bueno como lo malo. Para cumplir con sus obligaciones

financieras, los gobiernos ms endeudados estrujaron programas
de importancia crtica en educacin, salud e infraestructura [] el
resultado, visto con mayor intensidad en frica, la antigua Unin
Sovitica y en diferentes partes de Amrica Latina, fue el descuido
de las funciones vitales del Estado, amanzanando el bienestar social
y erosionando las bases para el propio desarrollo del mercado
(Banco Mundial, 1997: 24 y 25).
La evaluacin que hace Joseph Stiglitz (2003) (Premio Nobel

de Economa y exfuncionario del Banco Mundial) sobre el
experimento denominado la Reforma del Estado demuestra
que ste fracas rotundamente en Amrica Latina. Si bien
sus crticos haban dicho que era posible que ste generara
un crecimiento, les preocupaba que ese crecimiento no se
distribuyera en forma amplia. No obstante, afirma Stiglitz, los
resultados han sido peores de lo que muchos de sus crticos
teman: para gran parte de la regin, la reforma no slo no ha
generado crecimiento econmico, sino que adems ha contribuido
a aumentar la desigualdad y la pobreza. Adems, en la segunda
mitad de la dcada de 1990, y especialmente a partir de 1997,
hubo estancamiento, recesin y depresin. De hecho, el ingreso
per cpita disminuy en esos ltimos cinco aos, perodo que
la CEPAL ha dado en llamar la media dcada perdida (Ibid.,
11). Stiglitz incluso llega a afirmar que los impulsores de la
reformas no pusieron todas las cartas sobre la mesa, en tanto
que estas polticas llevaron a una mayor volatilidad econmica
y ms pobreza de lo que era previsible.19
19
Las principales fallas de las reformas del Estado dictadas por el consenso
de Washington, segn Stiglitz (2003), radican en que 1) stas aumentaron la
exposicin de los pases al riesgo, sin acrecentar su capacidad de enfrentarlo; 2)
las reformas macroeconmicas no fueron equilibradas en tanto que impulsaron
la privatizacin y el fortalecimiento del sector privado, pero dieron escasa
importancia al mejoramiento del sector pblico; 3) en lo que respecta a la pobreza,
el Consenso se bas en las antiguas teoras de la filtracin o goteo (trickle-down):
las polticas econmicas no estaban especficamente diseadas para combatir el
problema de la pobreza. Lo que se presuma era que los prometidos beneficios del
En Amrica Latina, en su conjunto, la proporcin de

personas que viven en la pobreza creci de 15.3% en 1987
a 15.6% en 1998.20 La volatilidad econmica, a su vez, se
asoci con un aumento de la pobreza: fueron los sectores
ms pobres de la sociedad los que sufrieron con mayor
rigor las consecuencias del aumento del desempleo; fueron
los trabajadores no calificados los que pasaron a engrosar
las filas de los desocupados, en tanto que no tenan ahorros
a los que recurrir (Ibid., 12).21 En la regin, el desempleo
creci casi tres puntos porcentuales y las cifras habran sido
peores si una parte mayor de la fuerza laboral no se hubiera
incorporado al sector informal de la economa, un sector en el
que normalmente los trabajadores gozan de menor proteccin
y acceso al capital y por ende el potencial de crecimiento
futuro es ms reducido.22
crecimiento llegaran de algn modo a los pobres aunque para entonces ya estaba
ampliamente demostrado que una marea que sube no eleva necesariamente todos
los botes (Ibid., 7-11).
20 Ver Stiglitz, Cuadro No. 1: Poblacin que vive con menos de 1.08 dlares
por da (2003: 9).
21 Segn la evaluacin de Stiglitz, los efectos de una contraccin incluso
temporal de la actividad econmica pueden ser duraderos porque las personas que
se quedan sin trabajo no pueden seguir costeando la educacin de sus hijos. Una
vez interrumpidos los estudios, existe una alta probabilidad de que no se retomen,
aun cuando mejoren las cosas. De esa manera, la pobreza se transmite de una
generacin a la siguiente. Por aadidura, algunas de las reformas son en s mismas
la causa directa del aumento de la pobreza: obligar a los agricultores pobres a
competir con la agricultura subsidiada estadounidense disminuy los ingresos de
algunos de los ms pobres de la regin y la aplicacin de regmenes de restriccin
monetaria dificult la creacin de nuevos puestos de trabajo que proporcionaran
otras fuentes de empleo. Adems, el legado de una educacin deficiente para los
ms desfavorecidos hizo an ms difcil la redistribucin de la mano de obra,
especialmente cuando la liberalizacin se llev a cabo con rapidez (Ibid., 12).
22 La estructura general de la reforma dio lugar a la adopcin de medidas
que tuvieron por efecto eliminar puestos de trabajo o rebajar los salarios de los
trabajadores no calificados como paso previo a la aplicacin de otras medidas que
podran haber propiciado la creacin de empleos y el aumento de su productividad;
Los efectos de la creciente volatilidad econmica recayeron

con mayor rigor sobre los pobres, se acentuaba en ellos la
sensacin de inseguridad econmica. De hecho, las reformas
contribuyeron casi deliberadamente a acrecentar an
ms dicha inseguridad. Por ejemplo, uno de los elementos
del programa de reforma, denominado aumento de la
flexibilidad del mercado laboral, consisti en reducir las
medidas de proteccin del empleo, dando a las empresas
mayores facilidades para despedir a los trabajadores y rebajar
los salarios (Ibid., 12-13).
Si bien el Consenso de Washington fue criticado por
centrarse en objetivos demasiado estrechos, tambin es posible
criticarlo por haberse basado en un modelo equivocado o
excesivamente simplista de la economa. No tuvo en cuenta
las limitaciones derivadas de una informacin restringida
y asimtrica, los mercados incompletos y la competencia
imperfecta: todas ellas son limitaciones importantes en
cualquier economa, pero especialmente en las economas en
desarrollo (Ibid., 17).
En Amrica Latina, los ms influyentes centros de
pensamiento econmico y sociopoltico, como el propio ILPES
de la CEPAL, el CLAD, FLACSO y CLACSO, coinciden en
plantear que los cambios producidos durante las dos ltimas
dcadas del siglo XX fueron decisivos en el rumbo que tom la
historia reciente del continente, particularmente porque stos
provocaron la ruptura con el antiguo modelo del nacionaldesarrollismo y la virtual desaparicin de la planificacin
peor an, se tradujo en la adopcin de medidas que provocaron la eliminacin

de puestos de trabajo, acompaadas de medidas que reprimieron la creacin de
empleos (Stiglitz, 2003: 12-13).
macroeconmica.23 En este sentido, los analistas del ILPES/

CEPAL reconocen que, si bien las polticas de libre mercado
propugnadas por el Consenso de Washington lograron
dominar la hiperinflacin, imponer una mayor disciplina
para contener el dficit fiscal del sector pblico y equilibrar
las cuentas externas, finalmente stas fracasaron en alcanzar
su objetivo del crecimiento sostenido en la mayor parte
de los pases latinoamericanos. En principio, las polticas
monetarias que derivaron en la sobrevaluacin de las monedas
locales pusieron en peligro los excedentes comerciales y
la competitividad externa. Concomitantemente, la aguda
declinacin del ingreso per cpita en la mayora de estos pases
exacerb la pobreza y deterior an ms las condiciones, de
por s atroces, de desigualdad y de concentracin del ingreso y
la riqueza (Acua y Smith, 1996: 203).
La evaluacin de las crisis y mltiples fracasos de las
reformas de la dcada de 1990 ha llevado a autores como Dani
Rodrik (2000, 2001, 2005), Joseph Stiglitz (2003) y Amartya
Sen,24 conjuntamente con las instituciones del sistema de
Naciones Unidas como el PNUD y la CEPAL, a la bsqueda y
formulacin de un paradigma alternativo, que por ahora han
dado en llamar el post Consenso de Washington.
23 La gran amplitud y envergadura de estos cambios, segn las interpretaciones
de Eli Diniz (2009: 4), fueron desencadenadas por un complejo de factores
externos e internos. Entre los factores externos de mayor peso estaran: las sucesivas
crisis internacionales, a partir de mediados la dcada de 1980; la presin de los
organismos financieros internacionales, como el FMI y el Banco Mundial; los
avances del proceso de globalizacin; el colapso del socialismo; y el fin de la Guerra
Fra. Todos estos factores, segn Diniz, determinaron una drstica redefinicin
de la agenda pblica, especialmente en lo referente a las caractersticas del orden
poltico y econmico que hasta entonces haba estado vigente en buena parte de
los pases de Amrica Latina.
24
Ver su artculo El futuro del Estado de Bienestar, conferencia dictada en

el Crculo de Economa de Barcelona en <http:www.lafatorianeb,com/artculos/
amartya.htm>.
Para autores como Rodrik (2000), queda claro que las

lecciones de la historia afirman que, en ltima instancia, todos
los pases exitosos desarrollaron sus propias modalidades de
capitalismo nacional. Todas las economas que se desempearon
bien en el perodo de las postguerra triunfaron aplicando
sus propias polticas heterodoxas. Consecuentemente, tanto
los gobiernos como los asesores de poltica deben dejar de
pensar en la integracin econmica internacional como un
fin en s mismo. Las naciones en desarrollo deben aproximarse
a la economa mundial en sus propios trminos y no en los
trminos fijados por los mercados globales o las instituciones
multilaterales.
Por su parte, Stiglitz (2003) afirma que es necesario entender
el papel del Estado para llegar a una slida comprensin de la
economa. Por consiguiente, este economista aboga en favor de
formular un conjunto de polticas econmicas que reflejen un
mayor equilibrio entre los mercados y el Estado; que superen
el excesivo nfasis en la inflacin para atender ms a la creacin
de empleos; que no se concentren tanto en la privatizacin
de empresas existentes, sino ms bien que apoyen la creacin
de nuevas empresas; que se alejen de las falacias de la teora
del goteo del crecimiento econmico y centren la atencin en
la reduccin de la pobreza, de manera que la nueva agenda
econmica de reforma se ubique dentro del contexto ms
amplio de la transformacin de la sociedad (Ibid., 7). En este
caso, el Estado debera desempear un papel preponderante en
la regulacin de sectores estratgicos como el agua, la energa
elctrica, el transporte y el gas.
Relativizando las ideas sobre el debilitamiento del Estado

Una lectura desde las nuevas configuraciones geopolticas
El debate acadmico apunta a que nos enfrentamos a una
equivalente transicin hacia una sociedad pos industrial
o postmoderna. Por consiguiente, tericos de diferentes
perspectivas y disciplinas estn de acuerdo sobre un punto: los
cambios contemporneos estn debilitando o socavando,
constriendo o marginando el Estado-nacin. Frente a
esta idea, Michael Mann (2000), uno de los grandes tericos
de nuestro tiempo que ha estudiado de manera acuciosa
los procesos de formacin del Estado, nos sugiere observar
con cautela la tesis que tiende a generalizar los procesos
de debilitamiento de los Estados-nacin, particularmente
aqullas que dejan fuera las relaciones de poder y las
configuraciones de fuerza que se establecen entre Estados.
Consiguientemente, la tarea intelectual consiste, segn Mann,
en establecer los grados de causalidad relativa: hasta qu
punto est siendo transformado el Estado-nacin?, hasta qu
punto est en declive?, o todava, incluso, se encuentra en
crecimiento? (Ibid., 297) Hasta qu punto las tesis en torno
al debilitamiento del Estado-nacin son correctas, en tanto
que generalizan, colocan fuera de juego las relaciones de poder
y olvidan tomar en cuenta los diferentes y desiguales procesos
de formacin del Estado que han experimentado las diferentes
sociedades?
Frente a las tesis acerca del debilitamiento del Estado, Mann
(2000) propone considerar tambin dos tesis contrapuestas:
a) las instituciones estatales, tanto las nacionales como las
geopolticas, poseen todava eficacia causal ya que ellas (al
igual que las instituciones econmicas, ideolgicas y militares)
tambin generan las condiciones necesarias para la existencia
social, es decir, permiten la regulacin de los aspectos de la
vida social que se encuentran centrados en el territorio. Por

consiguiente, no pueden ser la mera consecuencia de otras
fuentes de poder social (Ibid., 296-297); b) en la medida en que
los Estados difieren mucho entre s, si la tesis anterior es cierta,
dichas diferencias causaran diferencias en otras esferas de la
vida social. Incluso los Estados europeos difieren en cuanto a
tamao, poder, geografa y grado de centralizacin. En todo
el planeta, estas diferencias aumentan dramticamente: en el
grado de democracia, en el nivel de desarrollo, en el potencial
de sus infraestructuras, en el poder geopoltico, en el monto de
la deuda pblica, etc. Los Estados alojan, a su vez, escenarios
regionales muy diversos. Puede, entonces, el capitalismo
contemporneo hacer irrelevantes todas estas diferencias y
producir los mismos efectos en todos los pases? O van estas
diferencias a causar, a su vez, cambios dentro de las fuerzas a
las que nos estamos refiriendo y limitar as la globalizacin?
(Ibid., 297).
Mientras que otros analistas advierten que lo que en
realidad ocurre es que los Estados poderosos no estn en crisis y,
antes bien, poseen la capacidad de impulsar una globalizacin
portadora de valores polticos y econmicos (democracia y
capitalismo), en unas modalidades que muy frecuentemente
entran en conflicto con los intereses de los Estados dbiles
(Moncayo, 2002: 11).
El Estado-nacin en las potencias del Norte, efectivamente,
contina estructurando gran parte de las redes econmicas. El
patrimonio y los activos de las corporaciones multinacionales
(incluyendo bancos, mutuales y compaas de seguros)
permanecen de manera desproporcionada en sus Estados de
origen, y continan apoyndose en ellos para sus necesidades
de capital humano (educacin), de infraestructuras de
comunicacin y de proteccionismo econmico (Castells,
1993). Ello no impide que, incluso entre las multinacionales

ms asentadas, el alcance de sus ventas, la organizacin de
la produccin y los flujos de inversin sean esencialmente
transnacionales (Mann, 2000: 301-302).
Otra cuestin crucial a tomar en cuenta, segn Mann
(2000: 302-303), sera el hecho de que la mayor parte
de las relaciones econmicas transnacionales no pueden
equipararse necesariamente a un universalismo global. El
grueso de la actividad capitalista es ms trilateral que global,
concentrndose en las tres regiones desarrolladas del Norte:
Europa, Norteamrica y Asia oriental. Dichas regiones abarcan
85% del comercio mundial, ms de 90% de la produccin
en sectores desarrollados como la electrnica, adems de
englobar, con algunas salvedades, el conjunto de las sedes de
las cien primeras multinacionales (incluyendo bancos). Esto no
quiere decir necesariamente que el capitalismo no sea global.
Indica simplemente que el Norte es rico, el Sur pobre y que
ambos se encuentran encerrados en una red de interaccin
global. Pero s sugiere que el capitalismo mantiene un orden
geoeconmico dominado por las economas de los Estadosnacin desarrollados. Son determinados grupos de Estadosnacin los que proporcionan el orden de estratificacin de
la globalidad. Una de las consecuencias de ello es que los
ciudadanos del Norte se hallan protegidos. Efectivamente, las
desigualdades entre los Estados-nacin son cada vez mayores,
a pesar de lo cual resulta prcticamente inconcebible que lo
fundamental de los privilegios de la ciudadana nacional de
los pases del Norte desaparezca. Ello causara un desorden
social incompatible con un capitalismo estable y generador
de rentabilidad. El Estado-nacin proporciona parte de la
estructura y parte de la estructura de estratificacin de las
redes capitalistas globales.
Por otro lado, la economa global se halla sujeta a una

regulacin internacional laxa y predominantemente blanda
dentro del marco que proporcionan organizaciones como
el G7, el GATT, el Banco Mundial y el FMI, dominadas
asimismo por el Norte. Algunas de ellas se hallan envueltas
en negociaciones aparentemente interminables sobre la
liberalizacin del comercio, siendo lo ms probable que stas
continen alargndose en el tiempo, en la medida en que los
gobiernos de las grandes potencias ltimamente se dedican a
aumentar las barreras comerciales de tipo no aduanero. No
estamos cerca de un comercio global libre, pero puede que nos
estemos moviendo hacia l, lo que constituye en la actualidad
un hecho ideolgico predominante (Ibid., 2000).
La fuerza o la debilidad de un Estado, a su vez, tiene que
ver con las relaciones asimtricas de poder que se establecen
entre las potencias a escala mundial, traducindose en la
formacin de bloques e instancias supranacionales de poder.
Se configuran, de este modo, las redes transnacionales de
conexiones, mediante las cuales se articulan alianzas estratgicas,
implicando actores externos e internos, destacando, entre este
conjunto de actores, las grandes corporaciones transnacionales,
la alta tecnocracia de carcter cosmopolita, las organizaciones
financieras internacionales, burcratas de alto nivel que dirigen
el aparato gubernamental de cada pas, e integrantes del
mundo acadmico, entre otras lites relevantes (Diniz, 2009:
8). Cada vez ms los Estados nacionales se vuelven parte de
un sistema de poder de nivel supranacional. Tal constatacin
convierte en artificial la rgida contraposicin entre factores
externos e internos. He aqu por qu administrar con mayor
o menor autonoma la insercin del pas en el sistema
internacional no requiere tan slo capacitacin tcnica de lites
de alta cualificacin, sino que depende fundamentalmente de
opciones polticas ms o menos comprometidas con la defensa
de la soberana y del fortalecimiento del poder de negociacin

de los gobiernos nacionales (Diniz, 2009: 9).
Las afirmaciones en el sentido de que en Amrica Latina el
poder del Estado se est debilitando dicen muy poco. De hecho,
estas generalizaciones disimulan las diferencias existentes entre
los pases en que el Estado es impotente para llevar a la prctica
las polticas neoliberales favorecidas por las lites estatales, y
aquellos otros pases en que, pese a su debilitamiento, el Estado
posee an suficiente poder como para imponer la reforma
econmica y desmembrar a los actores sociales molestos. En
la cuestin del poder del Estado y de la sociedad subyace una
contradiccin notoria. Por un lado, las recetas neoutilitaristas
exigen un repliegue del Estado y un debilitamiento de los
mecanismos pblicos de regulacin macroeconmica; por el
otro, para imponer un modelo de acumulacin impulsado por
el mercado, el aparato estatal debe crecer en su capacidad y
poder (Acua y Smith, 1996: 206).
En sntesis, en un perodo de fortalecimiento del mercado,
es inevitable que tambin se fortalezca el Estado. Pero una
vez completada la transicin y alcanzado un nuevo equilibrio,
probablemente el Estado futuro ser al mismo tiempo ms
fuerte y ms dbil segn de qu tipo de Estado y problema
especfico o mbito de poltica pblica se trate.
El Estado, un actor del desarrollo 91
CAPTULO III
El Estado, un actor del desarrollo
n este captulo analizar las respuestas crticas producidas

por los tericos de la sociologa histrica que proponen que
el Estado debe desempear un papel rector en la regulacin de
la economa y los procesos de desarrollo que, por consiguiente,
proponen implementar procesos de fortalecimiento y reforma
del Estado de modo que ste sea capaz de responder a las
exigencias de la democracia. Finalmente, recuperar los
debates ms contemporneos acerca de la relacin entre
Estado, economa y sociedad que interpelan las construcciones
binarias de la relacin Estado versus Mercado.
El papel del Estado visto desde la sociologa histrica
En oposicin a aquellos enfoques de la transicin a la
democracia que suelen dejar por fuera el anlisis del Estado
y de aquellas perspectivas neoliberales que plantearon que la
mejor respuesta al mal gobierno era menos gobierno y que el
Estado era el problema y el mercado la solucin, un grupo de
tericos inspirados en los clsicos de la sociologa histrica25

(Evans, [1985] 2007; Skocpol, [1985] 2007; Oslak, 1978,
1981; ODonnell, 1980, 1984, 1994, 2007; Brachet-Mrquez,
2001; Przeworski, 1982, 1988, 1998, 2007; Diniz, 2009, entre
otros) sostienen que el Estado no slo tiene una funcin clave
en los procesos de democratizacin y cambio estructural, sino
constituye un actor insustituible en el impulso del desarrollo
econmico-social y en el logro de objetivos concretos en
materia de polticas pblicas. Esto significa, en palabras Peter
Evans ([1985] 1996) que el Estado no es el problema sino la
solucin del desarrollo econmico y social.
Los tericos de esta corriente de pensamiento defienden que
la importancia de la capacidad del Estado no debe entenderse,
simplemente, en el sentido de la pericia y de la perspicacia
de los tecncratas que lo integran, sino en el sentido de una
estructura institucional perdurable y eficaz. De este modo,
se proponen examinar el papel del Estado en los procesos de
desarrollo y tratan de suministrar un cuadro analtico de las
caractersticas institucionales que diferenciaron a los Estados
que lograron mayor xito en esta tarea respecto de los que no
lo lograron (Evans, [1985] 1996: 19). Parten de la premisa de
que la existencia de Estados desarrollistas es ampliamente
reconocida y que el fenmeno de un desarrollo tardo exitoso
debe entenderse como un proceso en el cual los Estados
desempearon un papel estratgico en el dominio de las fuerzas
del mercado interno e internacional y en su sujecin al inters
econmico nacional. Consiguientemente, estiman muy poco
probable que el capital privado, sobre todo si est organizado
en estrechas redes oligoplicas, sea una fuerza poltica en favor
de los mercados competitivos. Adems, un Estado que sea el
25 Tales como Weber, [1965] 2002; Hintze, 1975; Moore, 1967; Tilly, 1975;
Hobsbawn, 1992; y Mann, 1986, 1993, 2000, 2006.
registro pasivo de los intereses oligoplicos tampoco puede

dar a esas empresas privadas lo que ellas no estn dispuestas
a conseguir por s mismas. Arguyen que slo un Estado capaz
de obrar en forma autnoma puede proporcionar este esencial
bien colectivo. Por consiguiente, la insercin del Estado en
las redes de la sociedad (principio de la nueva gobernanza)
debera de darse dentro de un margen de autonoma estatal,
de lo contrario, sta podra degenerar en un sper crtel que,
como todos los crteles, apunta a proteger a sus miembros de
cualquier cambio en el statu quo (Evans, [1985] 1996: 34).
En contraste con las recetas normativas o administrativas
con las que ahora se pretenden corregir las fallas en la gestin
pblica y disfrazar las viejas organizaciones patrimonialistas
en burocracias eficientes, segn Evans ([1985] 1996: 47), la
reconstruccin del Estado es una tarea amorfa y frustrante, un
proyecto que puede llevar dcadas, si no generaciones enteras.
Transformar el Estado de modo que deje de ser un problema
y se convierta en una solucin debe ser el punto central en
cualquier plan de accin realista emprendido en los pases de
Amrica Latina.
Por su parte, Guillermo ODonnell ([1984] 2007) nos
recuerda que el gran problema del Estado en Amrica Latina,
tanto en el pasado como en el presente, es que sus instituciones
(a excepcin del Ejrcito en el caso de Guatemala y muchos
otros pases de Amrica Latina) no tienen presencia ni controlan
el conjunto de su territorio, por consiguiente, han implantado
una legalidad truncada y la legitimidad de la coercin que
las respalda es desafiada por su escasa credibilidad como
intrpretes y realizadoras del bien comn. Desde el punto de
vista de ODonnell, estas falencias del Estado constituyen un
grave problema en trminos de desarrollo econmico y social.
Tambin porque estos Estados y sus gobiernos tienen escasa
capacidad para democratizar aquellas sociedades en las que
una larga y muy asentada historia de desigualdad demanda

persistentes esfuerzos en los que un Estado revitalizado
(financiera, poltica y tcnicamente) debera jugar un papel
central ([1984] 2007: 33-34). Para este grupo, una cosa es
segura, arguye Brachet-Mrquez (2001: 65), y es que no puede
haber un rgimen democrtico sin un Estado democrtico,
entendindose por Estado democrtico uno que no sirve a los
intereses de una sola clase a cambio de la exclusin de las otras,
que no se encierra en sus propios intereses burocrticos, que
castiga cualquier violacin de las reglas del juego y mantiene
al conflicto social bajo control, pero sin faltar a los derechos
ciudadanos.
Por consiguiente, los estudios producidos desde esta
corriente normalmente priorizan el anlisis de la capacidad
de influencia de los Estados en la definicin del contenido
y funcionamiento de la poltica. Esto dado que los Estados
como organizaciones que reivindican el control de territorios
y personas, tienen la capacidad [obligacin] de formular
y perseguir objetivos que no sean un simple reflejo de las
demandas o los intereses de grupos o clases sociales de la
sociedad; y esto es lo que se entiende normalmente por
autonoma del Estado (Skocpol, [1985] 2007).
Siguiendo este enfoque, un anlisis complejo del proceso
de formacin del Estado de Guatemala durante la segunda
mitad del siglo XX (y sus consiguientes perodos de conflicto,
pacificacin, reforma estructural, ingobernabilidad y violencia)
exige que examinemos la organizacin y los intereses del
Estado, la especificacin de la organizacin y los intereses de los
grupos socioeconmicos, al mismo tiempo que escudriemos
las relaciones tanto complementarias como conflictivas de los
actores estatales, econmicos y sociales. Segn los tericos
adscritos a esta corriente, situar de nuevo al Estado en el primer
plano del anlisis de la poltica y el cambio social supone revisar
crticamente las generalizaciones a priori y problematizar

algunos de los supuestos deterministas que guiaron su
interpretacin. En contrapartida, sugieren identificar las redes
de actuacin poltica que vinculan al Ejrcito con el sector
pblico y con el sector privado y situar el anlisis del Estado en
relacin con los contextos transnacionales socioeconmicos y
socioculturales que lo configuran.
Retomando la perspectiva de autores clsicos como Max
Weber y Otto Hintze, esta perspectiva tambin nos alerta
sobre el riesgo analtico que supone el olvidar las diferentes
maneras en que las estructuras y acciones del Estado estn
condicionadas por contextos transnacionales histricamente
cambiantes, pues estos contextos influyen en los distintos
Estados por medio de las relaciones geopolticas de dominacin
y competencia interestatal, de la comunicacin internacional
de ideas y modelos de poltica pblica y de las pautas mundiales
de comercio, divisin de las actividades productivas, flujos de
inversin y finanzas internacionales. En otras palabras, esta
perspectiva recupera y dinamiza la idea de Hintze ([1931]
1981) que explica cmo los Estados se sitan en la interseccin
entre los rdenes sociopolticos nacionales para sobrevivir
y avanzar en relacin con otros Estados. Por consiguiente,
insisten en que el Estado moderno ha sido siempre, desde
su nacimiento en la historia de Europa, parte de un sistema
de Estados competitivos e interrelacionados. En el caso de
Guatemala, las advertencias analticas tanto de Max Weber
como de Otto Hintze nos permiten ubicar la configuracin
del Estado de Guatemala durante el perodo 1954-1996
dentro del proceso de competencia interestatal que se dio en
el contexto de la Guerra Fra y la bsqueda de consolidacin
hegemnica de Estados Unidos frente a sus antiguos rivales.
En este caso, ms que el concepto de imperialismo, la
nocin de configuracin de fuerzas nos ayuda a entender el
dinamismo de la competencia interestatal y las consecuentes

polticas paranoicas y anticomunistas de Estados Unidos en la
regin. Asimismo, nos ayuda a comprender los mrgenes de
accin y negociacin que tuvieron no slo aquellos polticos
que llegaron al poder sino el propio Ejrcito y los grupos de
oposicin poltica respecto a los intereses dominantes en la
regin.
A medida que pongamos de nuevo al Estado en el primer
plano que le corresponde en las experiencias del cambio social
y la poltica, insiste Theda Skocpol, nos veremos obligados
a respetar la historicidad intrnseca de las estructuras
geopolticas y asistiremos necesariamente a los ineludibles
entrelazamientos de los acontecimientos a nivel nacional con
los contextos histrico, mundiales cambiantes. En trminos
prcticos, esto ltimo significara que para alcanzar posiciones
favorables en el juego de poder de las estructuras geopolticas
o si se prefiere dentro del sistema de Estados competitivos e
interrelacionados se requiere de una alta capacidad de gestin
del Estado (al contrario de lo que abogan los defensores
del Estado mnimo). Revertir una posicin subordinada,
controlar el capital especulativo, reducir situaciones de extrema
vulnerabilidad o rechazar el predominio de la lgica de las
empresas transnacionales en la estructuracin de las actividades
econmicas de un pas es, ante todo, sostiene Diniz (2009), un
acto de naturaleza poltica, requiriendo una accin deliberada
capaz de definir y ejecutar una nueva estrategia nacional.
Finalmente, esta perspectiva nos recuerda que desde la
interpretacin weberiana el Estado no lo es todo, tambin
otras organizaciones y agentes modelan las relaciones sociales
y la poltica, y el anlisis debe estudiar a fondo la estructura
y las actividades del Estado en relacin con ellos. En este
momento, arguye Skocpol (1989: 193), no necesitamos una
gran teora, nueva o restaurada del Estado, sino interpretaciones
slidamente fundamentadas y analticamente profundas de

las regularidades causales que subyacen en las historias de los
Estados, las estructuras sociales y las relaciones transnacionales
en el mundo moderno. Las preguntas a responder seran, segn
ODonnell, qu tipos de Estados son los que existen en pases
donde dominan dismiles y extensos espacios de desigualdad?
y qu tipo de rgimen democrtico, si lo hubiera, puede
construirse en semejante heterogeneidad?
La perspectiva alternativa de la reforma del Estado
Actualmente, los debates acerca de la reforma del Estado en
varios de los veinticinco pases de Amrica Latina adscritos
al Centro Latinoamericano de Administracin para el
Desarrollo (CLAD)26 enfatizan que los Estados deben jugar
un rol importante en el desarrollo econmico de la regin,
fundamentalmente, a partir de recientes anlisis econmicos
que han mostrado que los mercados no son eficientes y que la
intervencin estatal puede mejorar las asignaciones del mercado.
Segn Przeworski, miembro del consejo cientfico del CLAD,
el Estado tiene un rol importante que jugar no slo en cuanto
a garantizar la seguridad material para todos y perseguir otros
objetivos sociales, sino tambin en relacin con la promocin
del desarrollo econmico. Nada garantiza, sin embargo, que
26
El CLAD es un organismo pblico internacional, de carcter

intergubernamental, constituido en 1972. Surge con la idea de establecer una
entidad regional que tuviera como eje de su actividad la modernizacin de las
administraciones pblicas, entendida sta como un factor estratgico en el
proceso de desarrollo econmico y social. Las misin que se propone el CLAD es
promover el anlisis y el intercambio de experiencias y conocimientos en torno a
la reforma del Estado y la modernizacin de la administracin pblica mediante la
organizacin de reuniones internacionales especializadas, la publicacin de obras, la
prestacin de servicios de documentacin e informacin, la realizacin de estudios
e investigaciones y la ejecucin de actividades de cooperacin tcnica entre sus
pases miembros y proveniente de otras regiones. Ver pgina <www.clad.org>.
la intervencin estatal de hecho ser beneficiosa. Operando

en un contexto de informacin limitada y sujetos a presiones
por parte de intereses particulares, los funcionarios pblicos
pueden no saber cmo o pueden no querer comprometerse
en acciones que promuevan el bienestar general, ms que el
de sus aliados privados o el suyo propio. De ah que la tarea
de la reforma del Estado consista, segn el analista citado, en
equiparar al Estado con instrumentos para una intervencin
efectiva y en crear incentivos para que los funcionarios
pblicos acten en aras del inters pblico (Przeworski, 1998:
143). Algunos de estos incentivos pueden ser generados por la
organizacin interna del Gobierno. Sin embargo, stos no son
suficientes. Para que el Gobierno funcione bien, la burocracia
debe ser efectivamente supervisada por los polticos electos,
quienes a su vez deben rendir cuentas a la ciudadana. Si estos
mecanismos estn bien diseados, una economa con un
Estado intervencionista funcionar mejor que los mercados
librados a s mismos (Ibid., 143-144).
En este sentido, los analistas de esta perspectiva de la
reforma del Estado nos recuerdan que durante las ltimas
dcadas la nocin fatalista de la globalizacin, subordinada al
automatismo del mercado, se hizo acompaar de las falacias
del enfoque estrictamente liberal de la reforma del Estado (el
recorte de gastos, reduccin del tamao y de las funciones del
Estado o incluso el ajuste de las cuentas pblicas). En direccin
contraria, la tendencia actual apunta a la revalorizacin de la
capacidad de accin estatal como un prerrequisito del xito de
los gobiernos en la administracin de situaciones de crisis y
transicin. La centralidad de la reforma del Estado significara,
por lo tanto, la afirmacin de un enfoque alternativo de mayor
alcance y amplitud. En este nuevo contexto, en muchos de
los pases de Amrica Latina, segn Diniz (2009), el nfasis se
ha desplazado hacia la reconstruccin del Estado como agente
regulador y el reconocimiento de que el crecimiento y el

desarrollo econmico no se producen espontneamente, sino
que son el resultado de polticas deliberadas, de elecciones
realizadas por las lites dirigentes determinadas a revertir
situaciones adversas y a elevar el nivel de bienestar de la
sociedad en su conjunto.
La reconstruccin del Estado como agente del desarrollo
La evaluacin de las consecuencias de las primeras
reformas estructurales ha llevado a polticos e intelectuales
latinoamericanos a plantear que el tema de la reforma del Estado
no es un asunto que se refiera propiamente a la administracin
o gestin gerencial del Estado, se trata ms bien de un proceso
sumamente complejo que exige repensar qu tipo de Estado se
requerira para cada nacin. Quiz las tesis ms ampliamente
debatidas acerca de cules deberan ser los rasgos caractersticos
del Estado en esta nueva etapa de reforma del Estado son las
propuestas por ODonnell ([1984] 2007), quien sugiere que
ninguna frmula preestablecida podr reemplazar la discusin
poltica acerca de qu tipo de nacin y sociedad son posibles
y deseables y, por lo tanto, qu tipo de Estado sera apto
para avanzar en esta direccin. En consecuencia, plantea que
el proceso de reconstruccin del Estado en Amrica Latina
debera tener en cuenta las siguientes consideraciones:
1. El problema principal del Estado latinoamericano no
es el tamao de sus burocracias, sino la ineficacia de las
mismas, la inefectividad de su sistema legal y la escasa
credibilidad del Estado y del Gobierno. Este Estado
dbil y angosto es un grave impedimento para avanzar
en la democratizacin de los respectivos pases.
2. El principal tema de una reforma del Estado debera

ser: para qu tipo de nacin se propone ese Estado. La
respuesta a esta pregunta, finalmente, tendra que
determinar cules agencias son o no innecesarias,
cules deberan ser reformadas y, asimismo, cules
creadas.
3. Cada pas de la regin tiene sus peculiaridades,
pero en casi todos hay una amplia proporcin de la
poblacin que se encuentra por debajo de un piso
mnimo de desarrollo humano en trminos no slo de
bienes materiales y de acceso a servicios pblicos, sino
tambin de derechos civiles bsicos. Los miembros de
esta poblacin no son slo pobres materialmente, lo
son tambin legalmente incluso les son negados de
hecho derechos que les estn formalmente asignados.
En este sentido, el sector popular tiene claro inters
en un Estado fuerte (es decir, ancho as como
razonablemente eficaz, efectivo y creble), ya que ste
es el principal lugar donde puede inscribir y hacer
efectivos sus derechos de ciudadana.
4. Una reforma del Estado no puede ignorar
irresponsablemente las severas restricciones econmicas
ni las fuertes constelaciones de poder que sufren
estos pases; asimismo, esa correccin debe reconocer
que el juego democrtico admite diversos criterios y
estrategias a ser dirimidos mediante los acuerdos y los
conflictos legalmente regulados que ese juego implica.
5. Una condicin para avanzar en la reforma del Estado
consiste en ampliar la agenda pblica en especial de
polticas pblicas de buena parte de los pases de la
regin. Particularmente, importa incluir los temas
ausentes que resultan de la pobreza material y legal
de muchos y su consiguiente dificultad de movilizarse

y ser polticamente representados. Esas ausencias
tambin resultan de la escasa discusin pblica acerca
del tipo y propsito del Estado que sera compatible
con, e instrumental para, el desarrollo humano y la
expansin de la democracia.
6. Salvo excepciones no muy frecuentes, el Estado
latinoamericano ha presentado desde siempre una cara
distante y ajena, cuando no hostil, a buena parte de su
poblacin (pobres y mujeres). Se trata de la cuestin
de si es posible avanzar ms all del importante
logro de un rgimen democrtico hacia niveles, para
llamarlos de alguna manera, decentes de ciudadana
civil y social.
7. El rostro hostil del Estado tiene estrecha relacin
con las profundas desigualdades existentes en
nuestra regin. Corregirlas requerir persistentes
y prolongados esfuerzos. Entretanto, se deberan
hacer todos los esfuerzos necesarios para que, con el
respaldo de agencias estatales reformadas para servir
ese propsito, se extienda al conjunto de la poblacin
una amplia gama de derechos civiles y al menos una
canasta bsica de derechos sociales. Esto no slo sera
un acto de justicia, tambin implicara empoderar
(empower) a los sectores populares para que estn en
mejores condiciones de ir definiendo y redefiniendo
sus propios intereses e identidades esto sera a su vez
expresin de la ampliacin de la agenda pblica, de la
viabilidad del juego democrtico y de la receptividad
de un Estado que se ira ensanchando en ese proceso.
8. La distancia histrica existente en buena parte de la
regin entre el Estado y los diversos componentes del
sector popular no ha disminuido en casi ningn pas

durante las dcadas recientes. Este distanciamiento
parece haberse debido a dos procesos cercanamente
conectados: Primero, la ostensible influencia, como
insumos de polticas pblicas, de intereses sobre
los cuales no es fcil argumentar que contribuyen a
aspectos del bien comn; segundo, la actitud pasiva,
si no obediente, que han exhibido varios gobiernos
frente a la globalizacin econmica y financiera. Las
sociedades latinoamericanas nuevamente, con pocas
excepciones siguen siendo sumamente fragmentadas
y desiguales. Una manera de avanzar en superar
esta vieja y muy estructurada situacin es extender
homogneamente la legalidad estatal para que abarque
no slo el conjunto del territorio sino tambin a todas
las categoras sociales. No se trata de implantar slo
un Estado de derecho (aunque en varios sentidos
esto no dejara de ser un avance importante), sino un
Estado democrtico de derecho; es decir, un tipo de
Estado que, adems de las garantas de previsibilidad
y debido proceso del primero, consagre efectivamente
los derechos de la ciudadana.
9. La necesidad de ampliar y homogeneizar la legalidad
democrtica del Estado plantea una paradoja frente
a la reciente emergencia y, en general, creciente
reconocimiento de los derechos colectivos de diversas
minoras, sobre todo de los pueblos indgenas. El
reconocimiento de la identidad y derechos de esos
pueblos implica una complicada pero no imposible
doble tarea: por un lado, extender la legalidad estatal
hasta eliminar las amplias regiones en las que prevalecen
de hecho legalidades sultansticas o mafiosas y, por otro,
hacerlo de tal manera que establezca una respetuosa

convivencia con la de los pueblos indgenas.
10. Finalmente, ODonnell (2007) enfatiza que cualquier
evaluacin de los impactos acumulativos de la
globalizacin debe reconocer las formas altamente
diferenciadas en que es stos se dieron, no slo en los
diferentes pases, mbitos y territorios de Amrica Latina,
pues ciertos tipos de impacto ya sean decisionales,
institucionales, distribucionales y estructurales no
han sido experimentados uniformemente por todos los
Estados. En consecuencia, el autor citado nos sugiere
tener presente que el impacto de la globalizacin es
mediado significativamente por estrategias especficas
de los gobiernos, as como societales, para desafiar,
administrar o aliviar sus imperativos.
Esto ltimo significara que la evaluacin de las restricciones
externas derivadas de la profundizacin en el proceso de
globalizacin debe partir de un examen minucioso de las
especificidades histricas de cada pas, sobre todo si se
considera el impacto de las diferentes secuencias histricas en
la construccin de la democracia, en cada caso concreto. Una
ruptura con el enfoque tecnocrtico-reduccionista implicara,
segn B. Manin, A. Przeworski y S. Stokes (1999), pensar la
reforma del Estado a partir del esquema tericoconceptual
suministrado por las formulaciones de la teora democrtica
contempornea, segn el cual las elecciones son instrumentos
necesarios, pero no suficientes, para garantizar el control de los
gobernantes por los gobernados. En consecuencia, el nfasis
se desplaza hacia la necesidad de crear y fortalecer nuevos
mecanismos institucionales que posibiliten el funcionamiento
de la democracia en los intervalos entre elecciones.
Bajo este punto de vista, segn Diniz (2009), adquieren

prioridad los mecanismos y procedimientos garantes de la
responsabilizacin de los gobernantes en relacin con los
gobernados, especialmente los aspectos ligados a la dimensin
de accountability, sobre todo en su forma horizontal, y a la
relacin entre poderes, reduciendo los problemas de asimetra
por el uso exacerbado de las medidas provisorias al refuerzo
del poder infraestructural del Estado y la expansin de los
derechos de ciudadana, adems de la reestructuracin de
los mecanismos de articulacin entre el Estado y la sociedad.
En este nuevo milenio, el gran desafo de la reforma del
Estado sera entonces el de la sostenibilidad de la democracia.
Alcanzar la estabilidad a largo plazo, segn la autora citada,
exige superar las tres modalidades de dficits histricamente
acumulados: el dficit de inclusin social, revirtiendo los altos
grados de concentracin de renta y de desigualdad; el dficit
de capacidad de producir resultados socialmente deseados,
revirtiendo el patrn patrimonialista de accin estatal; y,
finalmente, el dficit de accountability, reduciendo los grados
de discrecionalidad de las autoridades gubernamentales. Para
ello, se impone considerar los aportes de la teora democrtica
contempornea. No basta ms y ms concentracin de
poder tcnico; es necesario tener en cuenta la dimensin
poltica de la reforma del Estado, superando la estrechez del
enfoque administrativo-gerencial y la rigidez del enfoque
estrictamente fiscalista (Ibid., 27-28). Requiere, en fin, el
fortalecimiento de las conexiones del Estado con la sociedad
y con las instituciones representativas, expandiendo tambin
los mecanismos de accountability, es decir, los procedimientos
de exigencia y rendicin de cuentas, los medios de control
externo, la transparencia y la publicacin de los actos del
Gobierno (Ibid., 28).
Reforzar la gobernanza del Estado

La reforma del Estado exige, segn Diniz (2009), reforzar
los instrumentos de gobernanza en los diferentes niveles
de la administracin pblica. Desde esta perspectiva, la
gobernanza se entiende como la capacidad de accin estatal
en la implementacin de las polticas y en la consecucin
de las metas colectivas. Esto ltimo implica, segn la autora
citada, expandir y perfeccionar los medios de interlocucin y
administracin de los conflictos de intereses, fortaleciendo los
mecanismos que garanticen la responsabilizacin pblica de
los gobernantes.
Gobernanza se refiere, segn el enfoque propuesto por
Diniz (2009), la capacidad de insercin del Estado en la
sociedad, rompiendo con la tradicin de gobierno cerrado y
enclaustrado en la alta burocracia gubernamental. Para lograr
esta insercin del Estado en la sociedad, esta analista considera
necesario tener en cuenta las siguientes consideraciones: 1)
Superar las antiguas polaridades Estado versus mercado,
Estado intervencionista versus Estado mnimo, y racionalidad
gubernativa versus imperativos democrticos en beneficio de
una ingeniera institucional que reconozca el papel central
del Estado. As la cuestin, no es mercado versus Estado, sino
instaurar los mecanismos institucionales especficos capaces de
ofrecer a los distintos actores, inclusive el Estado, los incentivos
que los induzcan a comportarse en consonancia con el inters
colectivo. 2) Constituir una arquitectura institucional que
confiera al Estado un papel ms dinmico en las reas social y
de planeamiento, mayor capacidad de accin en las actividades
no exclusivas, pero donde el Estado puede y debe intervenir
para garantizar derechos sociales elementales, como es el caso
de las reas de salud, educacin e infraestructura. 3) Tener
presente que la sostenibilidad de la democracia se relaciona
cada vez ms con un nuevo proyecto de capitalismo regulado

en el que el Estado no puede abdicar de una importante
funcin de coordinacin. 4) La gobernabilidad democrtica
es una variable dependiente de la capacidad de los gobiernos
de alcanzar y garantizar grados adecuados de responsabilidad
poltica frente a los gobernados, proporcionando niveles
satisfactorios de bienestar social. Depende tambin de la
capacidad de los gobiernos domsticos de equilibrar ajuste
interno e insercin en el sistema internacional, ya que una forma
inadecuada de insercin constituye una permanente fuente
externa de ingobernabilidad. 5) Tener presente que existe una
alta probabilidad de que la combinacin de niveles crecientes
de desigualdad, por un lado, con reduccin de la soberana,
por otro, exacerbe los conflictos sociales, aumente el potencial
de violencia y reduzca el grado de cohesin social, trastocando,
por lo tanto, la credibilidad de las instituciones democrticas.
6) Profundizar las conexiones entre gobernanza, accountability
y responsiveness en las nuevas democracias mediante el diseo
de una arquitectura institucional apropiada y su adecuacin a
las condiciones histricosociales contemporneas. Las formas
y grados de accountability y responsiveness tienen a su vez un
importante impacto sobre los patrones de gobernabilidad de
las distintas sociedades.
Desde este enfoque de reforma/fortalecimiento del
Estado en Amrica Latina, segn Przeworski (1998: 150), el
problema institucional es, entonces, doble: 1) cmo capacitar
al Gobierno para que intervenga bien, y 2) cmo inducirlo a
actuar bien. De ah que una cuestin institucional central en
la reforma del Estado se relacione con la forma de capacitar a
los gobiernos para hacer buenos compromisos y, a la vez, de
evitar la realizacin de malos compromisos. La intervencin
estatal puede ser superior a la no intervencin cuando el
diseo institucional permite a los gobiernos intervenir en la
economa, cuando los gobiernos tienen informacin sobre

los agentes privados, cuando tienen instrumentos legales o
fiscales para regular, y cuando el marco institucional permite
compromisos crebles (Ibid., 152). No obstante, ninguna de
estas condiciones garantiza que los gobiernos intervendrn
en el inters pblico. La capacidad misma del Estado para
intervenir lo vuelve un blanco atractivo para la influencia de
intereses privados, y la capacidad misma de comprometerse
abre la posibilidad de connivencia. De ah que haya razones
para esperar que la calidad de la intervencin estatal en la
economa dependa de la organizacin interna del Estado en
particular, de la relacin entre polticos y burcratas y del
diseo de las instituciones democrticas que determinan si los
ciudadanos pueden o no controlar a los polticos (Ibid., 152).
De la gobernabilidad a la gobernanza
Los crticos de la teora neoliberal apuntan a la necesidad de
desenrollar an ms el concepto de gobernabilidad. Segn
Diniz (1995, 1996, 2009), este concepto encierra tres aspectos
estrechamente interrelacionados. El primero se refiere a la
capacidad del Gobierno para identificar problemas crticos y
formular las polticas apropiadas para enfrentarlos. El segundo
tiene relacin con la capacidad gubernamental de movilizar los
medios y recursos necesarios para la implementacin de estas
polticas, enfatizando, adems de la toma de decisiones, los
problemas cruciales ligados al proceso de implementacin. En
estrecha conexin con este ltimo aspecto se sita la capacidad
de mando del Estado, esto es, de hacer valer sus polticas, sin
la que sus decisiones se volveran inocuas. Finalmente, dada
la interdependencia que caracteriza el orden internacional
en la actual etapa de capitalismo globalizado, la eficacia en la
conduccin de los problemas internos no puede ser disociada
de la capacidad de cada pas de administrar el proceso de

insercin en el sistema internacional (Diniz, 2009: 12-13).
Si bien el garantizar internamente las metas de estabilidad
econmica y salud fiscal (prioridades de la agenda neoliberal)
pueden ser condiciones necesarias para la conquista de la tan
anhelada gobernabilidad, Diniz (2009) enfatiza que la principal
fuente externa de ingobernabilidad es producida por el alto
grado de imprevisibilidad, e incertidumbre que caracteriza al
orden financiero internacional. Y todava ms, los efectos de
este potencial de inestabilidad, tpico de un capitalismo global
desorganizado, son ms incontrolables cuanto mayor es la
fragilidad externa del pas considerado (Ibid., 13). El anlisis de
esta importante fuente externa de ingobernabilidad en buena
medida ayuda a explicar por qu aquellos pases de Amrica
Latina (Brasil, Venezuela y Bolivia) que siguieron una agenda
de desarrollo econmico y autnomo han sufrido menos los
embates de la actual crisis econmica. En contrapartida, las
inconsistencias de una poltica macroeconmica basada en
el clculo a corto plazo, disociada de una visin estratgica
independiente, hacen que las economas de la regin sean
particularmente vulnerables a las oscilaciones de la coyuntura
internacional, profundizando las causas de su desventaja
relativa en un crculo vicioso de efectos perversos (Ibid., 13).
Por lo tanto, los riesgos de crisis de gobernabilidad deben ser
evaluados, no solo a partir de sus aspectos internos, relacionados
con la capacidad del Gobierno de administrar sus problemas
de orden domstico, sino tambin de sus aspectos externos,
ligados a la capacidad de alcanzar el equilibrio entre ajuste
interno e insercin internacional. Una complicacin adicional
se deriva de que las fuertes asimetras en el sistema de poder
internacional vuelven bastante improbable para cualquier
Estado, actuando aisladamente, alterar a su favor el equilibrio
de fuerzas. Esta constatacin pone de relieve la necesidad de la
definicin de estrategias nacionales concertadas, con vista a la

reversin de situaciones desfavorables, particularmente en lo
que afecta a los pases menos desarrollados (Ibid., 13).
En esta lnea de pensamiento, se destaca la centralidad
del papel de los Estados nacionales, tanto en relacin con el
enfrentamiento de sus desafos internos como en lo que se
refiere a los procesos de coordinacin de polticas de regulacin
global de la economa, por medio de la participacin de los
gobiernos nacionales en los foros internacionales pertinentes.
ste es el caso, sugiere Diniz (2009), de las negociaciones
para el establecimiento de un rgimen regulador que imponga
restricciones al movimiento del capital especulativo. De
forma similar, la renovacin de los acuerdos con las agencias
multilaterales, como el FMI, elevando los grados de libertad,
de manera que se eliminen condicionalidades altamente
restrictivas para el desarrollo de los pases perifricos, se
vuelve un imperativo de la mejora de las condiciones de
gobernabilidad en la era postreformas orientadas al mercado
(Ibid., 14). En la proporcin en que avanz la integracin
del sistema internacional, se agrav la tensin entre la
esfera nacional y el orden mundial globalizado. El punto
ms importante a remarcar es que esta tensin necesita ser
administrada de forma independiente, de manera que se
facilite el mejor aprovechamiento posible de los reducidos
grados de libertad existentes (Ibid., 14).
La reforma del Estado y la nueva gestin pblica (segn el CLAD)
La reforma del Estado, segn el Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo (CLAD), se ha convertido
en el tema central de la agenda poltica mundial. En este
momento, afirma el CLAD, se trata de construir un Estado
que sea capaz de enfrentar los nuevos desafos de la sociedad
postindustrial, un Estado para el siglo XXI que, adems de

garantizar el cumplimiento de los contratos econmicos, debe
ser lo suficientemente fuerte como para asegurar los derechos
sociales y la competitividad de cada pas en el escenario
internacional. La construccin de un nuevo tipo de Estado
es tambin el gran tema para Amrica Latina (CLAD, 1998:
404).
Un balance de las primeras reformas muestra que el ajuste
estructural, cuyo objetivo ltimo era disminuir el tamao
del Estado, no resolvi una serie de problemas bsicos de los
pases latinoamericanos. Por esto, se ha venido proponiendo
una segunda generacin de reformas con la finalidad de
reconstruir el aparato estatal. El diagnstico actual afirma que
el Estado contina siendo un instrumento fundamental para
el desarrollo econmico, poltico y social de cualquier pas,
aun cuando hoy deba funcionar en una forma diferente a la
contemplada en el patrn nacional-desarrollista adoptado en
buena parte de Amrica Latina, y al modelo social-burocrtico
que prevaleci en el mundo desarrollado de la postguerra.
El mayor desafo en el proceso de reconstruccin del
Estado latinoamericano, segn el CLAD, est en com
patibilizar las tendencias mundiales de cambio con las
especificidades de la regin. En lo que se refiere a los cambios
estructurales con impacto mundial, Amrica Latina tiene,
ante todo, que prepararse para enfrentar la competencia
econmica internacional que trajo consigo la globalizacin.
Para alcanzar esta meta, es preciso contar con un slido
proyecto para el sector del comercio exterior, con miras a
aumentar la participacin de los pases en el flujo de comercio
mundial; asimismo, los recursos pblicos y privados deben ser
canalizados estratgicamente para programas en las reas de
educacin y de ciencia y tecnologa (1998: 405).
En esta segunda ola de reformas, ratifica el CLAD, la

actuacin del Estado debe orientarse primordialmente hacia
el rea social, asegurando la universalidad de los servicios de
salud y educacin, y hacia la creacin de instrumentos que
ayuden a promover el desarrollo econmico, garantizando
las condiciones macroeconmicas favorables a la inversin
privada y al aumento de la competitividad sistmica del
pas, mediante polticas slidas en los sectores de ciencia y
tecnologa y del comercio exterior. La gran modificacin del
papel del Estado, sin embargo, tiene que ocurrir en lo que
concierne a la forma de intervencin, en el plano econmico
y en el plano poltico. Se recalca que el Estado tambin debe
actuar para que los nuevos ciclos de desarrollo y la elevacin
de la productividad sean virtuosos en lo que se refiere al uso de
los recursos naturales, al incremento de la base tecnolgica y a
la distribucin de la renta, escapando as del crculo vicioso del
crecimiento empobrecedor que caracteriz a Amrica Latina
en el pasado (1998: 405).
Para el caso latinoamericano, enfatiza el CLAD: es necesario
mantener el poder de intervencin estatal directo, en caso de
que no estuviesen dadas las condiciones sociales mnimas
para compartir las actividades con la sociedad (1998: 405).
Por consiguiente, es preciso diferenciar las situaciones en las
cuales los servicios podrn ser suministrados por ms de un
proveedor y/o por entidades pblicas no estatales de aquellas
situaciones en las que el aparato estatal ser el nico capaz de
garantizar la uniformidad y la realizacin sin interrupciones
de las polticas pblicas (1998: 405).
Segn el CLAD (1998: 405), los cambios estructurales que
requiere una Reforma del Estado que efectivamente responda
a las condiciones histricas y necesidades de los diferentes
pases de Amrica Latina slo pueden ser viabilizados en el
caso de que los proyectos de reformulacin estatal tomen
en consideracin tres grandes problemas especficos de la

regin: 1) la consolidacin de la democracia, 2) la necesidad
de retomar el crecimiento econmico, y 3) la reduccin de la
desigualdad social. Para los miembros del CLAD, son justo
estas tres especificidades las que plantean nuevos horizontes a
la reforma del Estado en Amrica Latina para constituir una
perspectiva diferente de la anterior, meramente financiera y
tecnocrtica (1998: 406).
La redemocratizacin es un aspecto importante para la
reforma del Estado en Amrica Latina, ante todo porque
afecta la dinmica y el ritmo del proceso. Muchas de las
reformas dependen de la creacin de nuevas instituciones, de
cambios constitucionales o de modificaciones profundas en
el sistema administrativo, afectando el statu quo de diversos
grupos, algunos atrincherados desde hace dcadas en el aparato
estatal.
El hecho es que la poltica latinoamericana todava est
marcada por una mezcla de partidos dbiles, clientelismo,
corporativismo y liderazgos personalistas. Ello no obstante las
lecciones con respecto al significado nefasto de los regmenes
dictatoriales en las naciones latinoamericanas fortalecen la
idea de que no basta con la aprobacin de las reformas del
Estado; es preciso realizarlas en un contexto democrtico,
perfeccionando o creando nuevas instituciones polticas. Es
preciso fortalecer las formas democrticas de relacionamiento
entre el Estado y la sociedad, aumentando el grado de
accountability (responsabilizacin) de parte del sistema. Por
esta va, se procura capacitar a los ciudadanos para controlar
las actividades pblicas, pudiendo hacerlas, simultneamente,
ms eficientes y de mejor calidad (1998: 406). Adems
de la democratizacin, la reforma del Estado en Amrica
Latina se ve afectada por las cuestiones relativas al desarrollo
econmico y a la desigualdad social. Es preciso que el aparato

estatal proporcione tanto las condiciones para un desarrollo
econmico sustentable como que garantice los recursos
financieros y administrativos necesarios para reducir la pobreza
y las graves desigualdades sociales existentes en la regin (1998:
406). Al no resolver estos problemas especficos de Amrica
Latina, el actual proyecto de reforma del Estado tiende,
en el corto plazo, a perder legitimidad social. Las reformas
realizadas hasta el momento han resuelto slo la cuestin de
la estabilizacin econmica, en tanto que el desarrollo no se
retom con firmeza, la concentracin de la renta no se revirti
y todava no se ha consolidado la democracia (1998: 407).
Reconstruir el Estado y recuperar su capacidad de gestin
La premisa del CLAD es que: la reconstruccin de la
capacidad estatal es una condicin esencial para que los
pases latinoamericanos enfrenten en forma ms exitosa los
problemas de la democratizacin, del desarrollo econmico
y de la distribucin de la riqueza. En este contexto, la
implementacin de la Reforma Gerencial es un aspecto
fundamental para mejorar la capacidad de gestin del Estado,
as como para aumentar la gobernabilidad democrtica del
sistema poltico. En consecuencia, el CLAD aboga por la
Reforma Gerencial que ms se adapta a la realidad y a las
necesidades de los pases latinoamericanos (1998: 407).
El modelo gerencial, segn los miembros del CLAD,
tiene su inspiracin en las transformaciones organizacionales
ocurridas en el sector privado, las cuales modificaron la forma
burocrtico-piramidal de administracin, flexibilizando
la gestin, disminuyendo los niveles jerrquicos y, por
consiguiente, aumentando la autonoma de decisin de los
gerentes de ah el nombre de gerencial. Con estos cambios,
se pas de una estructura basada en normas centralizadas a

otra sustentada en la responsabilidad de los administradores,
avalados por los resultados efectivamente producidos. Este
nuevo modelo procura responder con mayor rapidez a los
grandes cambios ambientales que acontecen en la economa y
en la sociedad contempornea (1998: 407).
Consiguientemente, la Reforma Gerencial tiene como
fundamento la profesionalizacin de la burocracia que ejerce
funciones en el ncleo de actividades centrales del Estado, por
lo que presupone el aspecto meritocrtico propio del modelo
weberiano. La propuesta del CLAD es que, ante todo, se
constituya un ncleo estratgico en el seno del aparato estatal,
capaz de formular polticas pblicas y de ejercer actividades de
regulacin y de control del suministro de servicios pblicos.
En este sector del Estado es fundamental la existencia
de funcionarios pblicos calificados y permanentemente
entrenados, protegidos de las interferencias polticas, bien
remunerados y motivados. Esto es una condicin sine qua
non para la implantacin del modelo gerencial. La Reforma
Gerencial del Estado en Amrica Latina, por lo tanto, necesita
inicialmente completar la tarea del modelo weberiano de
fortalecer un ncleo estratgico ocupado por una burocracia
profesional. Pero tambin necesita modificar el paradigma
organizacional propio del modelo weberiano, dado que ste
ya no puede dar respuesta a los dilemas de la administracin
pblica contempornea (1998: 409).
La Reforma Gerencial supone una modificacin
estructural del aparato del Estado. No puede ser confundida
con la mera implementacin de nuevas formas de gestin,
como las de la calidad total. Se trata de cambiar los incentivos
institucionales del sistema de modo de transformar las
reglas burocrticas ms generales, lo que permitira a los
administradores pblicos adoptar estrategias y tcnicas de
gestin ms adecuadas (1998: 410). Para alcanzar una slida

capacidad de gestin de gobierno es preciso contar con un
Estado saneado en los planos fiscal y financiero y competente
en el mbito administrativo. Esta competencia administrativa
resultar de la buena implementacin del modelo gerencial,
sustentado por un ncleo estratgico formado por una lite
burocrtica tcnicamente capaz y motivada (Bresser Pereira,
1998: 44). Slo adquiriendo mayor capacidad de gobierno
es que los aparatos estatales podrn ayudar a ecuacionar las
tres principales preocupaciones latinoamericanas, que no est
dems reiterar: la consolidacin de la democracia, el desarrollo
econmico y el mejoramiento en la distribucin de la riqueza.
Para el CLAD, por consiguiente, no se trata slo de crear
un Estado ms efectivo y eficiente, es fundamental instituir
un Estado verdaderamente democrtico en Amrica Latina
(1998: 411).
Caractersticas y objetivos de la reforma gerencial
propuestas por el CLAD
a. La profesionalizacin de la alta burocracia es el punto
de partida de la Reforma Gerencial. Para ello, debe
constituirse un ncleo estatal estratgico, fundamental
para la formulacin, supervisin y regulacin de las
polticas, formado por una lite burocrtica tcnicamente
preparada y motivada. Esta lite burocrtica tendr
tambin que desarrollar capacidades de negociacin y de
responsabilizacin ante el sistema poltico.27
27
En consonancia con la tendencia mundial en materia de reformas

gerenciales, el CLAD considera que Amrica Latina no puede adoptar un patrn
nico de rgimen jurdico o de contratacin, tratando a los burcratas por igual en
trminos de derechos y deberes, inclusive porque parte de las actividades pblicas
podr ser realizada por profesionales que no necesariamente sern funcionarios
pblicos. Determinadas tareas auxiliares o de apoyo al ncleo duro del Estado
b. La administracin pblica debe ser transparente y sus

administradores deben ser responsabilizados democr
ticamente ante la sociedad. Es preciso, entonces, actuar
directamente en la relacin entre poltica y administracin,
disminuyendo la politizacin de la maquinaria guber
namental, haciendo ms transparentes las decisiones
pblicas e invirtiendo en el fortalecimiento de los patrones
salariales y ticos del funcionariado.
c. Descentralizar la ejecucin de los servicios pblicos
es una tarea esencial en el camino de la modernizacin
gerencial del Estado latinoamericano. Si bien el CLAD
opta normativamente por la descentralizacin, formula
algunas salvedades en cuanto a la adopcin de una
perspectiva en la que el proceso descentralizador pueda
ser considerado siempre y en toda circunstancia como el
nico modo de resolver los problemas de la administracin
pblica. Esto, en primer lugar, porque la relacin entre
la centralizacin y la descentralizacin no es dicotmica,
sino complementaria. El Gobierno Central debe continuar
desempeando un papel estratgico en cuanto a garantizar
la equidad, sobre todo en pases con grandes desequilibrios
socioeconmicos regionales, financiando en parte el
suministro de los servicios pblicos. La descentralizacin
realizada sin contrapartidas a los lugares ms pobres tiende
a reproducir la desigualdad social existente, manteniendo
as el patrn histrico de desarrollo perverso prevaleciente
en el continente latinoamericano (CLAD, 1998: 411412).
sern por lo general tercerizadas, desde las ms sencillas, como la limpieza, hasta
las ms complejas, como los servicios de informtica. Pese a esto, cabe tener una
poltica activa para dignificar a todos aqullos que ejercen la funcin pblica,
valorizndolos y exigiendo a cambio la observancia de estrictos patrones ticos
(CLAD, 1998: 412).
La Reforma Gerencial del Estado, afirma el CLAD, es una

propuesta esencialmente progresista, pues: 1) Afirma la
responsabilidad del Estado en relacin con los derechos sociales
y su papel financiador en el rea de los servicios sociales de
educacin, salud y cultura; 2) Presupone que la funcin del
Estado en el plano del empleo no es dar empleo, sino crear
las condiciones favorables para el pleno empleo. Para esto, es
preciso garantizar la existencia de condiciones macroeconmicas
saludables y, sobre todo, invertir masivamente en educacin,
la gran puerta para la empleabilidad en el siglo XXI; 3) Busca
ampliar el espacio pblico, con la creacin del concepto
de lo pblico no-estatal, y procura aumentar las formas de
participacin popular en la evaluacin y en el control de los
servicios pblicos; 4) Supone que la accin colectiva o la
cooperacin entre las personas dotadas de espritu pblico es
posible y efectiva. Obviamente, es preciso que haya siempre
algn sistema de controles y equilibrios (checks and balances)
en el seno de la burocracia y en el sistema poltico, aunque cabe
insistir en que sin un presupuesto de confianza, orientador
de la accin humana, no es posible edificar una convivencia
social ni organizaciones eficientes y efectivas; 5) Afirma,
finalmente, que la oferta de servicios pblicos por medio de
entidades pblicas no-estatales, adems de ser ms segura,
puede ser mucho ms eficiente que la oferta privada o inclusive
estatal; 6) La propuesta adoptada por el CLAD de Reforma
Gerencial es esencialmente democrtica. Esto es as porque la
Reforma Gerencial del Estado presupone transparencia en la
administracin pblica, ampla el espacio del control social
y transforma lo pblico y no el mercado auto-suficiente
en el concepto orientador de la reforma, renovando el papel
de la democracia representativa y de la afirmacin de los
derechos humanos, inclusive de los derechos republicanos
en la proteccin del patrimonio pblico; y 7) Para tener xito,
los proponentes de la Reforma Gerencial tendrn, ante todo,

que convencer a los distintos sectores en lo que tiene que ver
con el diagnstico; seguidamente, los reformadores tendrn
que establecer nuevas alianzas, basadas en los principios
democrtico-republicanos, con la alta burocracia pblica,
el empresariado, los trabajadores y los intelectuales (CLAD,
1998: 421).
El debate contemporneo sobre la formacin cotidiana
del Estado
Las fronteras porosas entre Estado, economa y sociedad
Esta perspectiva parte de una crtica al vocabulario de los

economistas del Banco Mundial para quienes el Estado
siempre es el mismo: una funcin universal de gobernanza,
una entidad extraamente ahistrica, un juego de imperativos
funcionales de regulaciones que surgen de la sociedad, pero
que estn despojados de caractersticas distintivas y trayectorias
histricas dismiles y contradictorias (Blom y Stepputat, 2001).
En contrapartida, los estudiosos del Estado que se sitan en
esta perspectiva han contribuido a desnaturalizar las ideas
acerca del Estado y la gobernanza en el mundo postcolonial.
Sus estudios normalmente examinan al Estado, la poltica y las
nociones de autoridad de forma emprica a partir de diversos
sitios etnogrficos. La mayora de los acadmicos que se sitan en
esta corriente recuperan los aportes de Antonio Gramsci28 y/o
Michel Foucault acerca del poder, la hegemona, el gobierno
y la autoridad.29
28 Particularmente, esta perspectiva recupera la discusin propuesta por
Gramsci que desnaturaliza al Estado sealando su carcter esencialmente poltico
y, por lo tanto, inestable, parcial y siempre violento.
29 Especialmente, retoman la discusin propuesta por Foucault respecto a que
el Estado moderno no es la fuente del poder en s, sino el efecto de una gama
Para autores como Thomas Blom y Finn Stepputat (2001),

las formas modernas del Estado estn en un proceso continuo de
construccin y esta construccin se lleva a cabo por medio de la
invocacin de registros dispersos y globalizados de gobernanza
y autoridad o en lenguajes sobre la condicin de Estado.
La proposicin central de este enfoque es que el estudio del
Estado y sus prcticas debe discernir y explorar estos diferentes
lenguajes de Estado, examinar su significado localizado, sus
genealogas y sus trayectorias que van apareciendo envueltas
en mitologas del poder, en forma de rutinas prcticas o como
imposiciones violentas (Ibid.). Esto ltimo requiere que
algunos de los estudios muestren cmo el Estado intenta
hacerse a s mismo real y tangible mediante smbolos, textos
e iconografa, pero tambin que otros se muevan ms all de
la prosa y las categoras propias del Estado y estudien cmo
ste aparece en formas cotidianas y localizadas de gobierno.
Se trata de estudiar el Estado, o los discursos del Estado, en
el terreno en el sentido de los sitios etnogrficos localizados,
ya sea dentro o fuera de los evanescentes lmites entre la
sociedad y el Estado que suelen desmoronarse al ser sujeto de
escrutinio emprico.
En lugar de ver la formacin del Estado en el mundo
postcolonial como una imitacin imperfecta de una forma
occidental madura, los tericos de esta escuela de pensamiento
nos invitan a desagregar e historizar cmo la idea del Estado
moderno se universaliz y cmo se han difundido por todo
el mundo las nuevas formas de gobernanza. En vez de hablar
sobre el Estado como una entidad que desde siempre ha tenido
ciertas caractersticas, funciones y formas de gobernanza, los
tericos de este enfoque insisten en la necesidad de entender
ms amplia de formas dispersas de poderes disciplinarios que permiten al Estado
aparecer como una estructura que se alza aparte y por encima de la sociedad
(Mitchell 1991, 1999; Blom y Stepputat, 2001).
el proceso de formacin de cada Estado (particular) como una

configuracin histricamente especfica, con una gama de
lenguajes de condicin de Estado y prcticas de gubernamentalidad
que han sido traducidas, interpretadas y adoptadas de muy
variadas formas y secuencias por todo el mundo.
Esto ltimo significa que la condicin de Estado no brota
sencillamente de estrategias oficiales o estatales de gobierno
y representacin. Las atribuciones de la condicin de Estado
en diversas formas de autoridad tambin emergen de luchas
polticas intensas por los recursos, el reconocimiento, la
inclusin y la influencia. Mientras que algunas formas de
intervencin estatal pueden ser rechazadas y resistidas, otras
formas ms igualitarias de gobernanza, o formas ms benignas
de autoridad, podran al mismo tiempo ser intensamente
deseadas y solicitadas. En otras palabras, las formas cotidianas
del poder estatal siempre son difundidas con y mediadas por
la poltica: la oposicin a la autoridad, el desafo abierto y los
intentos de desviar o privatizar los recursos.
La centralidad del Estado en casi todas las nociones
modernas de sociedad significa, entonces, que la condicin de
Estado y las formas de gobierno atraviesan inadvertidamente
un terreno profundamente normativo. En consecuencia, el
Estado y la gobernanza modernos no son algo a lo que uno
pueda oponerse o apoyar como tales por la sencilla razn que
no podemos escapar de ellos. Uno puede y debe criticar formas
especficas de gobernanza, las instituciones indeseables y las
prcticas estatales opresivas. No obstante, la perspectiva crtica
de este enfoque no lleva implcita una visin de ausencia de
gobierno o de Estado como tales, sino ms bien la posibilidad
de otras formas ms humanas y democrticas de gobernanza.
Aunque no se ignora que el poder del Estado contiene
el potencial de una brutalidad sin precedentes en nombre
de una escalofriante utopa deshumanizada y cientista, este

enfoque aboga por un estudio del Estado ms disgregado y
menos esencializante, poniendo en primer plano las nociones
locales, picas y vernculas de gobernanza, autoridad estatal y
resistencia al poder del Estado. En vez de deplorar la crisis o
incluso el colapso de los Estados postcoloniales en trminos de
las repercusiones para la estabilidad regional, los acadmicos
de este enfoque encuentran ms pertinente explorar las ideas
locales e histricas de normalidad, orden, autoridad y otros
lenguajes de la condicin de Estado.
Un enfoque alternativo sobre la formacin cotidiana del
Estado, segn Timothy Mitchell (1991), debe comenzar
asumiendo en serio la fragilidad de los lmites entre Estado
y sociedad, no como un problema de precisin conceptual,
sino como una clave para entender la naturaleza misma de
dicho fenmeno. De igual modo, tendra que examinar la
distincin paralela que se construye entre Estado y economa
[o mercado], particularmente porque la delimitacin entre
Estado y economa representa una distincin an ms vaga
que aqulla entre Estado y sociedad.
Lo que Mitchell (1991) pone de relieve es la inconsistencia
analtica que presentan las interpretaciones del Estado que
tratan de entenderlo como una entidad autorreferenciada, al
margen de las redes de relacin que se tejen entre el Estado, la
economa y la sociedad. Por el contrario, desde la perspectiva de
este autor se vuelve prioritario rastrear histricamente aquellos
mtodos de organizacin, disposicin y representacin del
Estado que operan dentro de un conjunto de prcticas sociales
que gobiernan, mientras que crean el efecto de estructuras
fijas y aparentemente externas a stas. Asimismo, se vuelve
importante observar cmo se trazan los lmites (artificiales)
dentro de las redes y mecanismos institucionales por medio
de los cuales se mantiene un orden social y poltico. La

apariencia de que el Estado, la sociedad y la economa son
cosas separadas, afirma Mitchell, es parte de la forma en que se
sustenta el orden financiero y econmico. Esto es igualmente
cierto en relacin con el orden social y poltico ms amplio.30
La nocin de Estado que se desarrolla desde este enfoque
trasciende la imagen del Estado y de las organizaciones
privadas como estructuras de poder con coherencia interna. Por
el contrario, en este enfoque se identifican los conflictos entre
ambas entidades. De igual modo, se identifican las tensiones
y/o contradicciones que existen entre las distintas agencias de
gobierno, entre las organizaciones corporativas y dentro de
cada una de ellas. Esto significa que no debemos engaarnos
con la representacin del Estado como un objeto coherente
claramente separado de la sociedad, pero tampoco podemos
engaarnos por la vaguedad y complejidad de estos fenmenos
rechazando por ello el concepto de Estado. En cambio, lo que
necesitamos es un enfoque del Estado que se rehse a tomar
por sentado el dualismo Estado-economa y/o Estado-sociedad
y que ayude a explicar por qu esta realidad social y poltica se
presenta de manera binaria.
La tarea de una crtica del Estado consiste en abandonar la
nocin del Estado como agente, instrumento, organizacin
o estructura o como una entidad independiente y ubicada
30 Para ilustrar cmo se diluyen las fronteras entre Estado, economa y sociedad,
Mitchell desarrolla el ejemplo del sistema bancario en el cual se observan las redes
entrelazadas de poder y regulacin financiera que se establecen entre los grupos
bancarios corporativos, los bancos centrales semipblicos, o sistemas de reserva,
los tesoros de Gobierno, las agencias de seguros y los bancos de exportacin e
importacin y los organismos multinacionales como el Banco Mundial (cuya cabeza
es nombrada por el presidente de Estados Unidos). Al examinar acuciosamente
esta red de relaciones, Mitchell nos demuestra que ninguna lnea sencilla podra
trazarse para separar estas relaciones en la esfera privada o la pblica o entre Estado
y sociedad o entre Estado y economa.
aparte de y opuesto a otras entidades llamadas economa

o sociedad. Ms bien, habra que preguntarse por qu las
diferencias entre estas entidades parecen tan obvias si cuando
observamos de cerca las redes que se entretejen entre stas resulta
muy difcil distinguir sus separaciones. En contrapartida,
este enfoque afirma que la diferencia analtica entre Estado y
sociedad o Estado y economa es una caracterstica definitoria
del orden poltico moderno. Por consiguiente, debemos
preguntarnos cmo se construyen histricamente estas dife
rencias entre lo conceptual y lo material, entre lo abstracto y
lo real, si queremos comprender cmo se ha construido la idea
del Estado moderno.
En otras palabras, debemos abordar el estudio del Estado
como un efecto de procesos cotidianos de organizacin espacial,
administracin temporal, descripcin funcional, supervisin,
vigilancia y representacin que crean el efecto de Estado, no
slo como una entidad independiente de la economa o la
sociedad, sino como una dimensin particular de la estructura
dedicada a la codificacin, el archivo y la planificacin.
Esto ltimo ha hecho que el Estado se presente como una
abstraccin en relacin con lo concreto de lo social, una esfera
de representacin en relacin con la realidad de lo econmico,
y una idealidad subjetiva en relacin con el mundo material.
Las diferencias entre lo abstracto y lo concreto, lo ideal y lo
material, lo figurativo y lo real, lo subjetivo y lo objetivo sobre
las cuales se construye la mayor parte de teorizaciones polticas
son, en s mismas, construidas sobre esos procesos sociales
mundanos y/o cotidianos que reconocemos y llamamos
Estado.
Otro grupo de acadmicos que participan en los debates
acerca de la formacin cotidiana del Estado (Corrigan y Sayer,
1985; Scott, 1985 y 1998; Joseph y Nugent, 1994; Mallon,
1995; Roseberry, 1994; Alonso, 1994) enfatizan en la necesidad

de reconstruir la historia del Estado recuperando el carcter
contingente, contradictorio y complejo de sus procesos de
formacin, examinando la intrincada relacin entre Estado,
cultura y poder.
Dentro de este enfoque se subraya que el Estado no es una
cosa, por consiguiente, para su comprensin es necesario centrarse
en la interpretacin de las formas de organizacin social y en
las formas de autoridad y gobierno. As, la cuestin clave no es
quin gobierna, sino cmo se efecta ese gobierno. Esta concepcin
ampliada de lo poltico responde a las transformaciones que se
han dado en las prcticas gubernamentales dominantes en las
sociedades capitalistas, en donde trminos como ejercicio del
poder y poder empresarial se usan ahora de manera muy
amplia (Corrigan, 2002: 25).
Los estudiosos de esta escuela de pensamiento normalmente
acuden a los aportes de diferentes disciplinas (teora poltica,
sociologa, historia, antropologa) y trascienden los estrechos
lmites que separan a la subjetividad de la cultura, a la cultura
del poder, al poder del conocimiento y al Estado de las
subjetividades (Corrigan, 2002: 25).
El argumento que explica la formacin del Estado, parte
de la premisa que ninguna formacin histrica contempornea
de gobierno puede ser entendida en los trminos de su propio
rgimen discursivo o repertorio de imgenes, sin investigar
la genealoga histrica [la metamorfosis] de tales trminos
como formas discursivas, o sin una conciencia de aquellos
imperativos poltico-culturales que silencian los rasgos sexistas
y racistas de la sujecin organizada polticamente a travs del
mismo Estado (Abrams, [1977] 1988). Lo que la formacin
del Estado promete, explica Philip Corrigan (2002: 26), es
hacer visibles el patriarcado, el racismo y el clasismo como

rasgos constitutivos de la dominacin estatal.
Algunas de las premisas metodolgicas de este enfoque
son: 1) hay que observar las articulaciones que histricamente
se han establecido entre la constitucin cotidiana del Estado,
la cultura y los procesos de violencia social desde los diversos
espacios locales; 2) hay que estudiar al Estado, no como una
categora monoltica ni como un conjunto de instituciones
centralizadas, sino como una organizacin compleja en la cual
operan mltiples actores individuales y colectivos, con intereses
en ocasiones contrapuestos y con capacidades desiguales para
incidir en los mltiples escenarios de decisin. Esto obliga,
a su vez, a desdibujar y repensar la lnea divisoria entre
Estado, sociedad y economa; 3) esta perspectiva no da por
sentado que las lites polticas que ejercen mayor influencia
de la institucionalidad estatal tienen en verdad un proyecto
hegemnico (sta es una cuestin emprica a investigar, no
un supuesto) y, aun cuando ocasionalmente podra hablarse
de un proyecto hegemnico de las lites de Estado, siempre
debe de hablarse en plural de cultura popular y resistencia a
esos proyectos. Desde esta perspectiva, la fuerza y elasticidad
de la resistencia popular ante cualquier proyecto hegemnico
reside, precisamente, en su pluralidad. Tal como sugiere
William Roseberry (2002), la resistencia popular no tiene
una contrahegemona unitaria que imponer. Puesto que no
habla en una sola voz, no puede ser silenciada con un solo
golpe represivo o retrico. Adems, puede hablar un lenguaje
que simplemente resulte ininteligible dentro del discurso
prevaleciente (Scott, 2002: 22).
Globalizacin y desarrollo territorial 127
CAPTULO IV
Globalizacin y desarrollo territorial

Las dos caras de una misma moneda
areciera una paradoja que, justo cuando la globalizacin

sugiere un mundo en el que las distancias se banalizan, se
est produciendo una recuperacin de la dimensin territorial,
no slo en el plano terico sino en el de la realidad de las
polticas pblicas y las estrategias empresariales. A medida en
que los procesos de cambio tecnolgico, econmico, cultural y
poltico que ocurren a escala mundial impactan a los territorios
subnacionales, las dos tendencias globalizacin/localizacin se
convierten en dos caras de una misma moneda. Tanto es as
que la valorizacin de lo local en relacin dialctica con lo
global ha dado lugar a extraos neologismos como glocal y
fragmentacin para tratar de expresar la pertenencia de los dos
mbitos espaciales al mismo campo relacional: la globalizacin
de lo local y la localizacin de lo global (Moncayo, 2002: 9).
De este modo, la globalizacin de la economa, la poltica
y la cultura se manifiesta en la emergencia de un nico espacio
global de interdependencias, flujos y movilidades que cubre el
planeta entero y se superpone al viejo territorio estructurado

como un mosaico de continentes, pases y regiones. En este
espacio, segn Federico Bervejillo (1996), se despliega un
conjunto de sistemas globales, cuyos componentes funcionan
altamente integrados a pesar de la dispersin y la distancia.
As, las nuevas dinmicas globales tienen a su vez una creciente
incidencia en los territorios y sociedades singulares. Como
consecuencia, aumenta la complejidad de cada territorio y
crece la incertidumbre en relacin con su futuro desarrollo.
En nuestro tiempo, plantea Michel-Rolph Trouillot
(2001:12), las historias mundiales e historias locales se
van entretejiendo cada vez ms, al tiempo que se vuelven
crecientemente contradictorias. Particularmente, la mayor
parte de los pases y algunas fracciones continentales estn
volvindose ms y ms pobres cada da. Ms importante an,
lo que sucede ah est volvindose irrelevante para la economa
mundial, lo que hace que el mapa global incluya ahora agujeros
negros de tamao creciente.
En la medida en que la globalizacin se ha desarrollado
como instrumento de articulacin de mercados capitalistas,
la rentabilidad econmica, explica Manuel Castells (1999),
se convierte en el criterio fundamental para la inclusin
o exclusin en las redes globales. Se articulan individuos,
segmentos de poblacin, pases, regiones, ciudades, o barrios,
al tiempo que excluyen otros tantos individuos, grupos
sociales o territorios. De esta forma, pases y territorios estn
siendo atravesados por dicha lgica dual, de forma que se
crean redes transnacionales de componentes dinmicos de la
globalizacin, al tiempo que se segregan y excluyen segmentos
sociales y territorios al interior de cada pas, regin o ciudad.
Resumiendo, dentro y a travs de las fronteras de los Estados, la
polarizacin y el enmaraamiento crean ahora nuevas formas
de percepcin de la distancia temporal, espacial, social y

cultural, conformando de este modo un nuevo horizonte de
historicidad que Trouillot llama globalidad fragmentada.
La transnacionalizacin o supranacionalizacin
Tal como hemos venido observando a lo largo de este texto, las
dinmicas de la globalizacin producen una nueva geografa
del poder; por un lado, articulan a los territorios y segmentos
dinmicos de las sociedades, en tanto que aslan y/o marginan
a aqullos cuya poblacin no tiene otro valor que el de su
vida (Castells, 1999). Como parte de esta misma lgica, las
presiones (el desbordamiento) para una redistribucin del
poder hacia arriba (supranacionalizacin) obedecen, segn
Moncayo (2002), a que el Estado est perdiendo soberana
para el manejo de problemas tales como la macroeconoma,
los derechos humanos, el medio ambiente, el narcotrfico
y el armamentismo, entre otros, los cuales se consideran
cada vez ms el resorte de la comunidad y los organismos
internacionales. Por consiguiente, los procesos y prcticas
caractersticas del Estado de ms en ms son asumidas por
instancias no-gubernamentales como ONGs o instituciones
(trans)estatales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario
Internacional o las diferentes instancias especializadas del
sistema de la Organizacin de Naciones Unidas (PNUD,
UNICEF, PNUMA, etc.). Las polticas y prcticas de estas
instancias normalmente producen efectos de Estado tan
poderosos como aqullos de los gobiernos nacionales, lo cual
ha llevado a hablar del Estado transnacional.
Simultneamente, el Estado est siendo debilitado hori
zontalmente hacia el mercado. Los vertiginosos cambios
en la composicin y la territorializacin del capital han
vuelto las intervenciones gubernamentales en el comercio
internacional tanto menos necesarias como menos efectivas.

A su vez, el vaciamiento hacia abajo se produce por medio
de los movimientos separatistas, de la descentralizacin
y los diversos procesos de devolucin de competencias
polticas, administrativas y fiscales a las instancias regionales
y locales. Una de las versiones ms extremas de esta lnea de
interpretacin vislumbra la sustitucin del Estado-nacin
por el Estado-regin que se vinculara directamente con los
circuitos internacionales (Moncayo, 2002: 10). En parte, esto
ltimo est sucediendo por la incapacidad o la indiferencia
de los gobiernos (especialmente en el Sur) de hacer frente a
la creciente desigualdad introducida por la globalizacin y,
an ms importante, la percepcin de los ciudadanos de esta
incapacidad o indiferencia (Trouillot, 2001: 14).
Globalizacin, un horizonte de riesgos y posibilidades
La globalizacin, arguye Bervejillo (1996), tiene una doble faz:
por un lado, supone la creacin de un nico espacio mundial
de interdependencias, flujos y movilidades que constituye
el mbito de la nueva economa y cultura global; por otro,
comporta la reestructuracin de los territorios preexistentes,
una nueva divisin del trabajo internacional e interregional y
una nueva geografa del desarrollo con regiones ganadoras y
perdedoras. El desarrollo territorial desigual se ha acentuado
y la concentracin de poblacin y recursos en las grandes
reas metropolitanas sigue creciendo, suscitando tensiones
sociales y deterioro medioambiental por falta de control y
planeamiento. En Amrica Latina, segn Castells (1999), se
observa una distancia creciente entre el sector de la economa
asociado al capital transnacional y el sector informal de
economa de supervivencia en el que trabaja la mayora de la
poblacin. Estas lgicas contrapuestas (articulacin dinmica
y supervivencia informal de grandes segmentos de poblacin)

se deben en parte, segn el socilogo citado, a los costos
del ajuste estructural y los procesos de desestructuracin y
(re)organizacin de la economa que desarticul sectores
protegidos de la empresa pblica y estrangul a numerosas
pequeas y medianas empresas por las altas tasas de inters,
generando as subempleo, cuando no paro estructural.
Paralelamente, las altas tasas de crecimiento econmico han
generado un amplio estrato medio-alto urbano de nuevo tipo,
ligado a la empresa privada, con altos niveles de educacin,
sofisticacin profesional y patrones de consumo homologables
a los estadounidenses y europeos.
Teniendo en cuenta que ningn territorio puede
mantenerse al margen de las nuevas corrientes derivadas
del proceso de globalizacin, Bervejillo (1996) subraya la
importancia de analizar el significado de la globalizacin
para el desarrollo de los diferentes territorios en trminos de
amenazas y oportunidades. Segn este autor, las amenazas se
concretan en perspectivas de marginalizacin, subordinacin,
crisis ambiental y/o fragmentacin de las viejas unidades
territoriales, en tanto que las oportunidades apoyadas en la
combinacin de globalizacin y cambio tecnoeconmico,
se concretan como ventanas de oportunidad tecnolgicas,
comerciales y financieras para un salto cualitativo a una nueva
dinmica de crecimiento.
El balance de amenazas y oportunidades de cada territorio,
nos dice el analista citado, dependen en primer lugar del modo
y nivel del desarrollo preexistente y, en segundo lugar, de las
capacidades y estrategias del sistema de actores territoriales.
Por consiguiente, se hace necesario jerarquizar la especificidad
de cada territorio, no tanto por sus recursos naturales, sino por
su historia y la calidad de la iniciativa de sus actores.
La globalizacin, nos advierte Bervejillo (1996: 10), puede

leerse como una amenaza para el desarrollo de los territorios
concretos; amenaza de consagrar el subdesarrollo, de consolidar
la exclusin o de propiciar un maldesarrollo contrario a los
intereses de la sociedad local.
En primer lugar, amenaza de marginacin o exclusin
para aquellas reas del planeta que dejan de ser o no llegan a
ser necesarias o relevantes para la economa global. Abiertas
las fronteras nacionales, diluidos los roles protectores y
compensadores del Estado, las regiones dbiles enfrentan una
perspectiva real de estancamiento o retroceso, en todo caso de
irrelevancia y abandono.
En segundo lugar, amenaza de integracin subordinada,
dependiente de actores globales externos, que no slo
carecen de arraigo territorial, sino que resultan inaccesibles
e irresponsables frente a la sociedad local. Esta integracin
subordinada es adems frgil, reversible de un momento
a otro por el retiro de los inversores externos, atrados por
condiciones ms ventajosas en otros territorios.
En tercer lugar, la globalizacin amenaza a las viejas
unidades territoriales, pases, regiones o ciudades, con inducir
la fragmentacin, el desmembramiento, la desintegracin
econmica y social. Esta fragmentacin es una consecuencia
potencial de la diferente inscripcin en el sistema global
alcanzada por distintas partes del territorio y por distintos
sectores sociales.
En cuarto lugar, existe para los territorios singulares la
amenaza de una crisis ambiental, consecuencia en parte de
las anteriores o de la imposicin de un modelo de desarrollo
no sustentable como contracara de su integracin subordinada
al mercado global. La crisis ambiental localizada puede ahora
resultar de complejos encadenamientos de causas y efectos
en el sistema ambiental globalizado. stas son amenazas

potenciales que encuentran mayor posibilidad de concretarse
en territorios subdesarrollados o con economas debilitadas
por la obsolescencia de modos anteriores de desarrollo. Aqu
se vuelve relevante la historia diferencial de cada territorio y
las dotaciones y capacidades acumuladas con las que parte en
el nuevo escenario globalizado (Moulaert y Leontidou, 1995
citado en Bervejillo, 1996). El contexto de estas amenazas
est precisamente en la asimetra de poder creada, a raz de
la combinacin de globalizacin con debilitamiento de los
Estados protectores, entre la sociedad local y los agentes externos
desterritorializados. En contrapartida, arguye Bervejillo
(1996: 15), la idea de la globalizacin como oportunidad
tiene una pertinencia selectiva en aquellos territorios que han
alcanzado ciertos niveles previos de desarrollo y que, adems,
cuentan con cierta masa crtica de capacidades estratgicas y
pueden acceder a utilizar las nuevas oportunidades para su
beneficio. En otras palabras, la globalizacin constituye una
oportunidad especialmente para territorios en niveles medios
de desarrollo y dotados de capacidades estratgicas relevantes.
En este sentido, la hiptesis de la ventana de oportunidad
plantea que durante el cambio de paradigma (tecnoeconmico
y de contexto internacional) es posible para un territorio dar
un salto cualitativo y re-posicionarse en el nuevo escenario.
En ese tiempo de transicin, se superponen la fase de madurez
del antiguo paradigma tecnoeconmico y la fase inicial
del nuevo, y se produce a la vez una alta disponibilidad de
conocimientos tecnolgicos y organizativos provenientes de
uno y otro paradigma. En el presente cambio de paradigma,
agrega Bervejillo (1996), la disponibilidad de conocimientos
es tambin un efecto propio de la globalizacin. De hecho,
y con independencia de las estrategias locales, el cambio
global modifica las ventajas comparativas de los territorios,
provocando un primer reacomodamiento de tipo estructural.

De all que se hable de regiones ganadoras y regiones perdedoras.
Pero la colocacin de un territorio dado en una de estas
categoras no es solamente una funcin del cambio global. La
historia y las estrategias locales resultan decisivas a la hora de
consolidar las nuevas ventajas o de compensar la prdida de
ventajas tradicionales.
Si las consecuencias de la globalizacin para el desarrollo
territorial ofrecen diversas posibilidades, a la vez que plantean
grandes amenazas, es necesario evaluar estas consecuencias a la
luz de las caractersticas especficas de cada territorio, producto
de su propia identidad e historia. Consiguientemente, los
anlisis acadmicos acerca de la globalizacin tendran que ir
ms all de los postulados normativos del desarrollo territorial,
pues muchos de stos no slo silencian las historias particulares,
sino que tambin encubren nuestro entendimiento del
presente incluidas sus propias condiciones de posibilidad
por el ocultamiento de la cambiante historia del capital.
El debate sobre desarrollo territorial en Amrica Latina
Una de las premisas del debate latinoamericano sobre
desarrollo en las ltimas dcadas apunta que, a consecuencia
de los procesos de globalizacin, la capacidad de competir
globalmente pasa a ser una condicin indispensable para
la viabilidad de las economas territoriales, en tanto que la
apertura de las economas de la regin ha conducido a que el
crecimiento econmico dependa cada vez ms de su insercin
competitiva en mercados globales ms abiertos. La apertura de
las economas de la regin, segn Alexander Schejtman y Julio
Berdegu (2004: 9), est generado tres tipos de problemas: 1)
una mayor vulnerabilidad macroeconmica de los pases en
desarrollo ante choques externos dada su escasa capacidad para
controlarlos; 2) una asimetra entre la elevada movilidad de los

capitales y la muy restringida de la mano de obra, especialmente
de la menos calificada con todas las implicaciones que ello
tiene sobre el deterioro en la distribucin de los ingresos y la
pobreza; y 3) una concentracin del progreso tcnico en los
pases desarrollados, en circunstancias que ste ha pasado a ser
un factor crtico en la dinmica de las exportaciones.
Frente a la vulnerabilidad macroeconmica y la profun
dizacin de las desigualdades socioterritoriales producidas
por los diferentes y desiguales procesos de apertura de la
economa, los principales centros de investigacin/promocin
del desarrollo en Amrica Latina (CEPAL/ILPES, GTZ, IICA,
FLACSO, CLACSO, RIMISP, entre otros) vienen desarrollando
una intensa produccin intelectual y debate sobre cmo
entender e impulsar el desarrollo territorial. Uno de los grandes
asuntos que se plantean solventar muchos de estos centros de
pensamiento es cmo transitar de una visin del desarrollo
centrada en los recursos naturales y las ventajas estticas a un
enfoque basado en las ventajas dinmicas y la capacidad de
innovacin?
Particularmente, en una coyuntura histrica en que las
fronteras nacionales y regionales se desdibujan y las posibilidades
del desarrollo territorial se asientan en las nociones de ventajas
dinmicas y factores socialmente construidos, se requiere
que las decisiones de poltica econmica y tecnolgica de los
actores privados (empresas) y de las instituciones pblicas
locales y regionales desempeen un rol protagnico y de mayor
envergadura que las situaciones anteriores (Gatto,1989). Esto
ltimo se traduce en que, lejos de inducir a la pasividad de
los actores territoriales, la globalizacin plantea un desafo sin
precedentes a sus capacidades e iniciativas. El efecto paradgico
del sistema tecnolgico-institucional internacional tendra,
entonces, que hacer an ms importante la movilizacin
endgena local de recursos y habilidades para la industrializacin

como condicin de xito en el ambiente recientemente
internacionalizado (Storper, [1990] 1993; Bervejillo, 1996).
Resumiendo, tanto las nuevas dinmicas de la trans
nacionalizacin de los capitales y la apertura de las economas
como los procesos de descentralizacin poltica estn
incrementado la complejidad de los procesos de toma de
decisin sobre un territorio. Asimismo, estn exigiendo la
renovacin de tres componentes bsicos de la gobernanza
territorial: 1) la cognitiva, es decir, la forma de pensar y
entender el territorio y en consecuencia el desarrollo territorial;
2) la sociopoltica, es decir, la forma en la que se negocian las
competencias, responsabilidades y recursos en el nuevo mapa
poltico descentralizado; y 3) la tecnolgica organizacional,
o sea, las redes de actores y cajas de herramientas para la
actuacin sobre el territorio (Miedes, 2008).
Desde el punto de vista de Sergio Boisier (2002: 11),
la cuestin central de las nuevas dinmicas territoriales
producidas por la relacin globalizacin/descentralizacin
radica, por un lado, en el cambio de las funciones de regulacin
del Gobierno nacional (el cual se reserva las funciones
estrictamente nacionales como son la poltica, monetaria,
fiscal, comercial, marco de competencia, transparencia, etc.) y
la transferencia de la funcin de fomento del crecimiento y el
desarrollo a los entes territoriales; y por otro, en la percepcin
de los actores territoriales (regiones, provincias, comunas) de
ser ellos los responsables de activar los mecanismos que operan
como factores causales de su propio crecimiento y desarrollo,
as como de su posicionamiento en la globalizacin. Esta
constatacin lleva al primer plano el tema de la produccin del
conocimiento en los procesos de descentralizacin y desarrollo
territorial.
As, para alcanzar un desarrollo territorial con probabilidades

de xito, Boisier (2002: 12) destaca que es indispensable
desarrollar dos formas cognitivas: un conocimiento estructural
capaz de ensearnos que todo territorio organizado es
simultneamente un sistema considerablemente abierto y
complejo (en el sentido del paradigma de la complejidad);
y un conocimiento funcional que nos permita descubrir y
entender la causalidad y la dinmica contempornea de los
dos procesos de cambio social ms importantes para todo
territorio, el crecimiento econmico y el desarrollo societal.
Estos requerimientos de conocimiento nos llevan a la
necesidad de investigar cmo se articula cada territorio con los
procesos globales que estn en marcha en el mundo (el nuevo
entorno) y a descubrir las causalidades contemporneas del
crecimiento y del desarrollo. En relacin con el conocimiento
funcional, nos llevan a conocer la estructura del nuevo
entorno configurado por los diferentes procesos mundiales
vinculados a la globalizacin. En este nuevo entorno hay que
tener presente que cualquier territorio (regin o localidad)
se construye diariamente a partir de la configuracin de
tres nuevos escenarios: contextual (relacionado con los
procesos de apertura comercial externa y apertura poltica
interna), estratgico (vinculado al surgimiento de una nueva
geografa altamente virtual y a nuevas modalidades de gestin
territorial) y poltico (modernizacin del Estado y reinvencin
de los gobiernos territoriales). La pregunta a responder sera
entonces: Cules son los factores que en la contemporaneidad
determinan los procesos de crecimiento econmico y de
desarrollo en un territorio? (Boisier, 2002: 12).
Frente a los procesos de crecimiento econmico altamente
exgeno, el gran reto que se presenta para la mayora de
los pases latinoamericanos es cmo intentar introducir un
cierto grado de endogeneidad en los procesos de desarrollo
territorial. Entendida la endogeneidad como 1) la creciente

capacidad territorial para optar por estilos de desarrollo
propios y para poner en uso instrumentos de poltica
adecuados a tales estilos; 2) la capacidad del territorio para
apropiarse de una parte creciente del excedente econmico
generado all para ser reinvertido in situ (a fin de dar soporte
temporal a un crecimiento basado en una matriz productiva
ms diversificada); 3) la capacidad del territorio para generar
sus propios impulsos de cambio tecnolgico, capaces de
modificar cualitativamente su funcionamiento; y 4) la
capacidad de desarrollar una cultura productora de identidad
territorial a partir de la cual los activos intangibles potencian la
competitividad territorial (Vzquez Barquero, 2001; Boisier,
2002). En sntesis, la sociedad del conocimiento tendra que
cambiar radicalmente la forma en que un territorio se plantea
e interviene en sus propios procesos de cambio, crecimiento y
desarrollo, lo cual tendra que ir de la mano con los procesos
de descentralizacin.
El desarrollo econmico territorial
En Amrica Latina, los desarrollos tericos sobre las lgicas de
territorializacin de las actividades econmicas en el espacio
han transitado por dos canales paralelos: La primera corriente
derivada de la tradicin alemana de la primera mitad del siglo
pasado con Johann Heinrich von Thunen (1966), Alfred
Weber (1909), Walter Christaler (1966), August Lsh (1967)
influy el mbito de la geografa y los primeros trabajos sobre
planificacin regional. La segunda corriente se deriva de los
aportes de Alfred Marshall ([1920] 1963) en relacin con el
conjunto de factores que inciden en los proceso de aglomeracin
industrial. Esta corriente fue ampliamente desarrollada
en la dcada de 1990 y dio origen a una extensa literatura
sobre gestacin y desarrollo de procesos de industrializacin

flexible, nuevos distritos industriales, Clusters, regiones de
aprendizaje (learning regions) y entornos competitivos (milieu)
(Schejtman y Berdegu, 2004). Como veremos ms adelante,
esta corriente con sus diferentes tendencias y matices junto
con las contribuciones de la nueva economa institucional,
influy ampliamente la reflexin latinoamericana sobre
desarrollo econmico local aplicada al mbito de las pequeas
y medianas empresas (Pymes) y dio lugar a una serie de
investigaciones sobre clusters y nuevos distritos industriales
que examinan las diferencias entre la produccin en masa y la
especializacin flexible en los diferentes mbitos en los que se
mueven las empresas (productivos, tecnolgicos, organizativos
e institucionales).
Desarrollo econmico local o acumulacin flexible [Pymes]
Apelando a conceptos de la escuela de la regulacin francesa,
los investigadores estadounidenses Michael Piore y Charles
F. Sabel (1993) desarrollaron el concepto de acumulacin o
especializacin flexible. En su famoso libro La segunda ruptura
industrial, estos autores sostienen que a la produccin en masa
rgidamente estructurada, caracterstica del sistema fordista,
seguira un rgimen basado en la espacializacin flexible, cuya
forma espacial sera el distrito o sistema local de pequeas
empresas. As como la cadena sectorial fue la modalidad
espacial de despliegue del fordismo, el distrito lo sera en la era
postfordista.
La teora de la organizacin industrial de Marshall y su
concepto de organizacin (que no puede reducirse nica
mente a capacidad empresarial) dan, pues, una clave terica
fundamental para el enfoque del desarrollo econmico
local al reincorporar el territorio como unidad de anlisis.
La centralidad de la nocin de empresa es sustituida por la

del entorno territorial y el agrupamiento o aglomeracin
(cluster) donde se encuentra la empresa. Del mismo modo,
las economas internas de escala ligadas a la dimensin
empresarial son acompaadas por las economas externas
generadas por las interdependencias locales (Alburquerque,
2004: 159). Los rasgos ms definitorios de esta forma de
organizacin industrial seran: la concentracin de pequeas
y medianas empresas (Pymes), fuertes redes de cooperacin
(competencia cooperativa) entre ellas, interrelacin estrecha
con la comunidad local y economas de aglomeracin.
Dentro de esta perspectiva, la capacidad de organizar
espacios industriales no es exclusivamente empresarial, sino
un resultado de las relaciones de interdependencia dentro
de la empresa, entre la empresa y el resto del agrupamiento
de empresas del que forma parte, y de estos agrupamientos
respecto al territorio donde se encuentra el sistema local
de empresas. Esto quiere decir que no compite la empresa
aislada, sino la red de empresas y el territorio. Las economas
alcanzadas en la produccin no son nicamente las economas
internas a la empresa individualmente considerada, sino
que extienden tambin a las economas externas generales,
del agrupamiento de empresas del que forma parte, y a las
economas externas locales, correspondientes al territorio
concreto donde se sitan (Sforzi, 1999). En el centro de la
definicin de economas externas locales, el conocimiento
constituye el elemento ms importante de la produccin y
llega a veces a convertirse en un patrimonio compartido por la
comunidad local (Alburquerque, 2004: 159).
Los sistemas productivos locales constituyen los referentes
territoriales o unidades en los que las economas de produccin
de las empresas se funden con las economas externas locales;
se supera as el anlisis segn tipos de empresa y se enfatiza la
interaccin de las diversas economas locales. As pues, para el

desarrollo econmico local junto a las relaciones econmicas y
tcnicas de produccin, resultan esenciales las relaciones sociales
y el fomento de la cultura emprendedora, la formacin de redes
asociativas entre actores locales y la construccin de lo que hoy
se denomina capital social (Kliksberg y Tomassini, 2000).
Esta posibilidad de generar procesos productivos
autocentrados, basados en los recursos productivos y sociales
locales, despert un gran inters y abri nuevas perspectivas
sobre la manera de impulsar el desarrollo econmico local y/o
regional. En efecto, sugiere Moncayo (2002), la acumulacin
flexible anunciaba un amplio abanico de oportunidades para
el desarrollo productivo: de las producciones masivas de
bienes estandarizados dirigidos a mercados homogneos a la
manufactura con tirajes pequeos de productos hechos a la
medida del cliente; de tecnologas basadas en maquinarias de
propsito nico operadas por trabajadores semicalificados a
las tecnologas y mquinas de propsito mltiple que exigen
operarios calificados. As, el estudio de las grandes firmas
monopolistas integradas verticalmente fue cediendo el paso al
anlisis de las pequeas y medianas empresas Pymes, vinculadas
entre s por medio de relaciones de cooperacin.
En el transcurso de la dcada de 1990 se produjo una
intensa discusin sobre el desarrollo econmico local y los
nuevos distritos industriales en Amrica Latina. Abonaron a
este debate los trabajos pioneros realizados por la CEPAL dentro
y fuera del ILPES por Sergio Boisier (1997, 2001) y los trabajos
producidos desde el proyecto de desarrollo econmico local
(CEPAL/GTZ)31 en el que participaron Gabriel Aghn (2001)
y Francisco Alburquerque (1997, 2000 y 2004). Igualmente
31 Este proyecto se implement desde la Divisin de Desarrollo Econmico de
la CEPAL y estuvo coordinado por Gabriel Aghn hasta su fallecimiento.
significativos fueron los aportes presentados en el Seminario

Internacional Desarrollo local y regional en Amrica Latina:
hacia la construccin de territorios competitivos innovadores
que se llev a cabo en Quito en el 2002.
En realidad, el enfoque del desarrollo econmico local, segn
Alburquerque (2004), viene a destacar fundamentalmente los
valores territoriales, de identidad, diversidad y flexibilidad
que han existido en el pasado en las formas de produccin no
basadas tan slo en la gran industria, sino en las caractersticas
generales y locales de un territorio determinado. As pues,
la causa principal de la marginacin terica de la naturaleza
territorial del desarrollo econmico hay que buscarla en la
simplificacin que de este proceso evolutivo ha realizado buena
parte del pensamiento econmico al abandonar la referencia
territorial y tomar como unidad de anlisis la empresa o el
sector econmico considerados de forma abstracta, esto es,
desvinculados de su entorno territorial.
Una de las principales conclusiones que se deriva del anlisis
de las iniciativas de desarrollo econmico local en Amrica
Latina es el carcter incipiente y el nmero reducido de las
mejores prcticas existentes en la regin. Esto significa que
el origen de las iniciativas del desarrollo econmico local en la
regin no responden a una sola causa. Ms bien, buena parte
de dichas iniciativas han surgido, segn Alburquerque (2004:
160), como reaccin a las situaciones de crisis econmica
local y la falta de polticas apropiadas desde el nivel central
del Estado para enfrentar dichas situaciones. En resumen,
este autor identifica que los principales objetivos que se han
propuesto las diferentes iniciativas de desarrollo econmico
local en Amrica Latina buscan responder a las siguientes
necesidades y posibilidades para lograr:
a. Una mayor valorizacin de los recursos endgenos

de cada mbito local e impulsar actividades de diver
sificacin productiva y promocin de nuevas empresas
locales.
b. Una organizacin de redes locales entre actores pblicos
y privados y promover la innovacin productiva y
empresarial en el territorio.
c. El establecimiento de consorcios intermunicipales a fin
de incrementar la eficacia y eficiencia de las actividades
de desarrollo local.
d. La bsqueda de nuevas fuentes de empleo e ingresos a
nivel local.
e. La promocin de actividades de desarrollo cientfico y
tecnolgico a nivel territorial.
f. La creacin de nuevos instrumentos de financiamiento
para atender a las microempresas y pequeas empresas
locales.
g. La superacin de las limitaciones del enfoque
asistencialista implcito en los fondos de inversin
social y en los programas de lucha contra la pobreza.
Algunos de los criterios identificados por el proyecto de la
CEPAL/GTZ que podran contribuir a promover los procesos
de desarrollo econmico local y la descentralizacin en los
pases de Amrica Latina son:
1. La construccin de una oferta territorial apropiada
de servicios sobre desarrollo empresarial para micro
empresas y pequeas empresas. Esto significara instalar
servicios de informacin sobre tecnologas, mercados,
innovacin de productos y procesos productivos;
servicios de capacitacin tcnica y gestin empresarial;

servicios de comercializacin y control de calidad y
servicios de asesoramiento financiero.
2. Las polticas de desarrollo local no se limitan nicamente
al desarrollo municipal. Usualmente, el mbito local
de accin abarca varios municipios con caractersticas
econmicas, laborales y medioambientales similares.
As pues, las fronteras de los sistemas productivos
locales no tienen por qu coincidir con las fronteras
municipales. Es importante entonces identificar las
unidades de accin apropiadas mediante la elaboracin
de sistemas de informacin territorial para el desarrollo
econmico local.
3. Para impulsar el desarrollo econmico local no slo
es preciso utilizar mejor los recursos endgenos sino
tambin aprovechar las oportunidades de dinamismo
externo existentes. Lo importante es saber endogeneizar
los impactos favorables de dichas oportunidades
externas mediante una estrategia de desarrollo definida
y consensuada por los diferentes actores locales. En este
sentido, es muy importante no asociar las iniciativas de
desarrollo econmico local con procesos cerrados en
mercados locales que aprovechan nicamente recursos
locales.
4. Es indispensable crear fondos locales para el desarrollo
de las microempresas y pequeas empresas con el fin
de superar sus dificultades en el acceso a lneas de
financiamiento de mediano y largo plazo.
5. Hay que fomentar la asociatividad y la cooperacin entre
las microempresas y pequeas empresas. Asimismo,
para que los gremios de la produccin se transformen,
es necesario que asuman el apoyo de las empresas que

representan en asuntos relacionados con el desarrollo
tecnolgico y la informacin de mercados.
6. Es fundamental que las entidades educativas,
universitarias y de investigacin cientfica y tecnolgica
se incorporen activamente a las iniciativas de desarrollo
econmico local. Con la actuacin decidida de los
actores territoriales, ser posible construir nexos entre
la oferta de conocimiento y sus usuarios ltimos o
demandantes en los sistemas productivos locales.
7. Al disear y llevar a cabo polticas de desarrollo
econmico local, es necesario esclarecer el papel del
Estado central en el contexto especfico de este tipo
de iniciativas: no slo deber fomentar tales iniciativas
impulsando decididamente la descentralizacin,
sino que tambin deber adaptar el marco jurdico,
normativo y regulatorio para la promocin del
desarrollo econmico local.
8. Toda iniciativa de desarrollo econmico local requiere
mecanismos de evaluacin permanentes. Ahora bien,
los indicadores de xito de iniciativas de esta ndole no
son slo cuantitativos. Igualmente necesarios son los
indicadores sobre la construccin del capital social e
institucional requerido por dichas iniciativas que nos
acercan a la comprensin de las dimensiones tcnica,
social, institucional, poltica y cultural del desarrollo
local.
9. La prioridad de atencin a la microempresa y pequea
empresa y el fortalecimiento de los gobiernos locales
para la promocin del desarrollo econmico local
deben incorporarse a una estrategia de desarrollo en
los diferentes territorios a fin de lograr resultados ms

consistentes que la suma de esfuerzos loables pero
excesivamente aislados.
10. El desarrollo econmico local exige avanzar desde un
diseo asistencial a un planteamiento de desarrollo
econmico, y desde una perspectiva sectorial a una
de carcter integral, segn las caractersticas, actores y
capital social de cada territorio. Es en el mbito local
donde se define la demanda de modernizacin del
tejido de empresas existente, y a partir de esa demanda
debe construirse la oferta apropiada de servicios de
innovacin y capacitacin tcnica y empresarial para el
fomento productivo local. 32
El enfoque del desarrollo econmico local reclama una
accin decidida de las instancias pblicas territoriales, lo
cual lleva a incorporar dicha dimensin en los programas
de fortalecimiento de los gobiernos locales. Esto significa,
segn Alburquerque (2004: 160), que la descentralizacin
no puede limitarse nicamente a mejorar la capacidad de
gestin eficiente de los recursos transferidos a los gobiernos
locales y a modernizar la gestin municipal. Estas tareas son
fundamentales, pero la modernizacin de las administraciones
locales debe incorporar tambin su capacitacin en su nuevo
papel de animadores promotores del desarrollo econmico
local a fin de que, junto con los actores privados y el resto de la
sociedad civil local, puedan construir los necesarios entornos
territoriales innovadores para el fomento productivo y el
desarrollo del tejido local de empresas.
Aglomeracin geogrfica y distritos industriales (cluster)
32
Ver Alburquerque, Aghn y Cortez (2001) y Alburquerque (2000 y 2004).
El relativo agotamiento del concepto de distrito industrial

condujo a una visin ms dinmica de los factores que
explican el desarrollo regional basada en el papel de la
innovacin tecnolgica. En este nuevo enfoque, el nfasis se
desplaza desde la localizacin de las actividades industriales,
propio de las primeras teoras de la acumulacin flexible, hacia
los sectores terciarios avanzados y sus lgicas empresariales y
espaciales (Moncayo, 2002: 16).
Recordemos que originalmente el concepto de distrito
industrial fue propuesto por el economista Alfred Marshall
([1920] 1963), quien postul el concepto de externalidades
positivas. Marshall estableci que, de la misma manera que las
empresas pueden gozar de economas de escala al interior de
la empresa (conforme se producen ms piezas con la misma
capacidad instalada), llega el momento en que es posible
gozar de economas externas de escala. Posteriormente, quien
analiz como una unidad bsica la relacin empresa/planta/
establecimiento fue Edgar Hoover (1937), quien basndose
en fundamentos microeconmicos estableci que las
decisiones de localizacin de la unidad decisoria (empresa)
son dependientes de la ubicacin de las materias primas, los
mercados y los clientes externos, as como de los costos de
transferencia de transporte (Pacheco-Vega, 2007: 685-686).
Como resultado de la visin de Hoover, la teora de localizacin
de los distritos industriales tiene su fundamento primordial en
la proximidad geogrfica. Para que una empresa se localice en
una zona especfica, hace falta que aquellos elementos que son
requisitos para una operacin eficiente (mercados, materias
primas, bajos costos de transporte) estn disponibles dentro
de un permetro relativamente pequeo (Ibid., 686).
En dcadas recientes, un grupo de investigadores italianos
encabezados por Giacomo Becattini (1992, 2002), Roberta
Rabellotti (1997) e Ivanna Paniccia (1998) retomaron

el concepto de Marshall de externalidades positivas y
desarrollaron las bases de la teora italiana del distrito
industrial. Al desarrollar esta definicin, Becattini estableci
que en el mesonivel socioterritorial se produce la articulacin
o sinergia entre la cultura, la organizacin social y la economa,
as como la insercin externa en extensas redes que vinculan a
los proveedores y los clientes de un distrito industrial. Dentro
de este enfoque, el mesonivel socioterritorial se concibe como
una trama de relaciones localizada y socialmente construida
mediante procesos cuyo xito no est garantizado de antemano
para cualquier tiempo y lugar. Hay regiones y localidades que
histricamente han logrado construir esa trama vinculando
emprendimientos econmicos, redes y liderazgos sociales y
polticos, orientaciones culturales y modos de aprendizaje en un
espacio o territorio colectivo que de este modo se convierte en
el medio de cultivo de la iniciativa y la innovacin (Bervejillo,
1996).
El redescubrimiento por parte de Becattini (1992,
2002) de la nocin de distrito industrial de Alfred Marshall
([1920] 1963) y el hecho de situar al territorio como la unidad
de anlisis en lugar de la empresa considerada de forma
aislada permiti la confluencia de diferentes aportes que,
desde distintos ngulos, vienen construyendo una visin ms
integral sobre el desarrollo que incorpora el enfoque territorial
como una de sus bases principales de sustentacin terica y
conceptual (Alburquerque, 2004: 158).
El diamante de Michael Porter y la ventaja competitiva

En 1990, Michael Porter, en su influyente libro La ventaja
competitiva de las naciones, formul el modelo del diamante
en el que establece que en el xito de sectores competitivos
interactan cuatro grandes determinantes: 1) las condiciones
de los factores de produccin: factores bsicos (recursos
naturales, clima, localizacin, fuerza laboral y capital) y factores
avanzados (comunicaciones, personal con educacin superior,
institutos de investigacin, etc.); 2) las condiciones de demanda:
tamao del mercado interno, industrias relacionadas o de
apoyo, empresas proveedoras y usuarias internacionalmente
competitivas; 3) estrategias de las empresas; y 4) el marco
regulatorio de la competencia interna. La propuesta de Porter
enfatiz la importancia de dos aspectos ms: los clusters y las
ventajas competitivas de regiones y ciudades. Partiendo de
la explicacin marshalliana de las aglomeraciones, introdujo
el concepto de agrupamiento de sectores competitivos que
conforman un diamante y que estn vinculados mediante
relaciones verticales (comprador/proveedor) u horizontales
(clientes/tecnologas y/o canales comunes), destacando
el carcter sistmico de la relacin entre los sectores que lo
conforman y que l llama clusters en sus escritos posteriores
(Schejtman y Berdegu, 2004: 22).
Porter (1990, 2002) desarroll sus tesis acerca de las
ventajas competitivas luego de examinar las estrategias
de mercado de ms de un centenar de empresas y haber
determinado que aquellas empresas que disfrutaron de forma
sostenida una ventaja competitiva manifestaban las siguientes
conductas subyacentes:
1. La ventaja competitiva nace fundamentalmente del
mejoramiento, de la innovacin y del cambio; segn,
esto supone: a) entendimiento de la innovacin en

trminos estratgicos, la cual va desde la innovacin
de tecnologas, infraestructura, mtodos y formas de
hacer las cosas (organizar y capacitar) hasta disear un
nuevo producto y presentarlo de manera atractiva en
el mercado; b) Identificacin/invencin/produccin
de productos enteramente nuevos que necesitan los
compradores o que sirven a un sector del mercado
al que no han prestado atencin los competidores; y
c) introducir mtodos y tecnologas nuevas y renovar
aquellos activos e instalaciones que se estn quedando
obsoletos.
2. La ventaja competitiva abarca un sistema de valores.
El sistema de valores es el conjunto de actividades que
intervienen en la creacin y uso de un producto. El
intercambio cercano con los proveedores, los canales
de distribucin y los compradores es parte integral
del proceso que crea y mantiene la ventaja. La ventaja
competitiva a menudo proviene de que se percibieron
nuevas formas de configurar y manejar todo un sistema
de valores.
3. La ventaja competitiva slo se sostiene con un
mejoramiento incesante. Hay pocas ventajas
competitivas que no puedan imitarse. Las ventajas
competitivas ms duraderas por lo general dependen
de la posesin de recursos humanos de alta calidad y de
la competencia interna .
4. Sostener la ventaja competitiva requiere implantar
estrategias de enfoque internacional. Una empresa
no puede conservar a la larga su ventaja competitiva
en medio de la competencia internacional sin utilizar
ni ampliar las ventajas de su centro de operaciones
mediante una estrategia de enfoque internacional

(Porter, 2002: 8-11).
Los clusters
En su definicin ms simple, los clusters corresponden a la
concentracin espacial de firmas de un determinado sector,
entendido en un sentido amplio (por ejemplo, empresas
agrcolas, mineras, automotrices) o en un sentido restringido
(vitivincola, muebles, manzanas). Sin embargo, el inters
por los clusters radica no tanto en la simple aglomeracin de
empresas de cierto tipo, sino en el potencial que encierra la
presencia de componentes de la cadena de valor en el mismo
mbito territorial (Schejtman y Berdegu, 2004: 22). Bajo el
rtulo de clusters, la literatura latinoamericana incluye una
gama amplia y heterognea de concentraciones de empresas
de determinados rubros; en algunos casos, conjuntos con
muy escasas articulaciones locales en los sentidos indicados
ms arriba y reducidas, por lo tanto, a la simple presencia de
muchas empresas de un mismo rubro.
Tipos de clusters
Al analizar las lgicas y mecanismo de los procesos de
conformacin de diferentes distritos industriales o clusters,
Pacheco-Vega (2007: 690) distingue dos grandes formas de
agrupacin: el primero, el cluster natural, que se origina como
resultado de la evolucin histrica de una o ms industrias
en una regin geogrfica delimitada, tales como el cluster
de cuero-calzado en la ciudad de Len, Mxico. El segundo
tipo de clusters, sera el cluster inducido o forzado, el cual
se caracteriza por una aglomeracin geogrfica de empresas
promovidas por la poltica industrial de un pas (o incluso
por la poltica gubernamental subnacional, como puede ser el

estado o municipio). El clsico ejemplo de un cluster forzado
en Mxico es la industria electrnica en Guadalajara, que es en
gran parte el resultado de la poltica de fomento y apoyo a la
instalacin de empresas, como Kodak, Hewlett Packard, etc.,
en la zona metropolitana de Guadalajara (2007: 690-691).
Por su parte, Ann Markusen (1996, 1998, 1999), al examinar
las distintas estrategias de aglomeracin industrial, identifica
cuatro grandes tipologas: 1) Distritos de tipo Marshallianos;
2) Distritos Hub and Spoke con alta conexin hacia afuera
del distrito; 3) Distritos de plataforma satlite cuya forma
de organizacin y actuacin expresa el comportamiento de
las empresas transnacionales; 4) Distritos Estado-cntricos
organizados a partir de una planificacin gubernamental (ver
siguiente cuadro).
DISTRITOS INDUSTRIALES
TIPOS DE
DISTRITOS
Distritos
Marshallianos
Distritos
hub and spoke
Distritos de
plataforma satlite
Distritos
Estado-cntricos
ESTRATEGIA DE AGLOMERACIN
stos son tradicionalmente clusters de

empresas pequeas aglomeradas geogrficamente. Las grandes corporaciones no gozan de economa de escala,
por ello prevalecen las microempresas.
La mayor parte de las transacciones
ocurre dentro del distrito.
Un nmero de empresas o plantas industriales actan como el centro alrededor del cual gravitan y con las cuales se
relacionan o asocian tanto proveedores
como consumidores. Estos distritos establecen amplias interacciones y transacciones fuera de la zona geogrfica
delimitada por el distrito.
Estn compuestos por grandes
empresas subsidiarias o corporaciones
multinacionales
ausentes,
cuyos
centros de operacin o casa matriz no
se encuentran fsicamente en dichos
distritos y por consiguiente la mayor
parte de las utilidades queda fuera del
territorio donde est el distrito.
Se han desarrollado principalmente
como resultado de la presencia de una
entidad gubernamental primordial que
se convierte en la piedra del desarrollo
regional en la zona geogrfica de
referencia.
Fuente: Markusen, 1996, 1998, 1999.
Mientras que en Amrica Latina, Tilman Altenburg y Jrg

Meyer-Stamer (1999) distinguen tres tipos generales de clusters:
1) clusters de sobrevivencia, que definen como constituidos por
micro y pequeas empresas que producen bienes de consumo
de baja calidad para mercados locales en actividades en que las
barreras de entrada son muy bajas. Las unidades de este tipo
de cluster exhiben, por lo general, muchas de las caractersticas
del sector informal con niveles de productividad y salarios
mucho ms bajos que los de empresas de tamao mediano y
grande; 2) un conjunto de clusters constituidos por empresas
medianas y grandes, productoras de bienes de consumo masivo
para el mercado interno, que surgieron en el perodo en el
que prevaleci el modelo de sustitucin de importaciones;
y 3) clusters centrados en torno a empresas transnacionales
presentes en actividades de mayor complejidad tecnolgica
que, en muchos casos, no suelen establecer articulaciones
significativas con empresas medianas y pequeas.
Nociones claves de este enfoque
Las regiones innovadoras: se identifican como regiones
innovadoras a aqullas cuya dinmica acumulativa tiende a
alejarse en forma creciente a partir de ciertos procesos de
difusin espacial de la innovacin de las regiones meramente
adaptativas y, ms an, de las dependientes. Desarrollos ms
recientes de estos enfoques plantean que la innovacin no
es el resultado de la actuacin aislada del empresario, sino
un fenmeno colectivo en el que las economas externas de
aglomeracin y de proximidad son los elementos definitorios.
Surge aqu la nocin de medio o entorno innovador (milieu
innovateur) (Moncayo, 2002: 16). Por esta razn, en el
aprendizaje colectivo, la proximidad espacial cumple un papel
determinante, puesto que se da por medio de cooperacin
entre firmas, externalidades, efectos de diseminacin,

aprovechamiento del conocimiento implcito y de intercambios
no-comerciales de informacin y movilidad de los trabajadores
(Ibid., 16).
El distrito industrial o la innovacin tecnolgica: en la
medida en que los procesos de innovacin tienden de manera
natural a la concentracin espacial, y por lo tanto tienen un
carcter acumulativo, stos se localizan en unos determinados
espacios que se convierten en el locus de una serie de sinergias e
interrelaciones entre las empresas y las unidades de investigacin,
con efectos expansivos en la produccin de bienes y servicios
alcanzados. Las premisas bsicas de los beneficios colaterales
que conllevan la aglomeracin y proximidad geogrfica
entre grupos de empresas son la difusin de conocimiento,
el fortalecimiento de las relaciones y enlaces entre empresas
tanto hacia adelante como en los primeros eslabones de las
cadenas productivas (Moncayo, 2002: 16). Ms importante
que las ventajas competitivas dadas por atributos naturales de
localizacin, se considera que es el fenmeno de la proximidad
el que permite una forma de coordinacin entre actores capaz
de valorizar el conjunto del ambiente en que actan y por
lo tanto de convertirlo en una base para emprendimientos
innovadores (Abramovay, 1999). Esta proximidad supone
relaciones sociales directas entre actores, lo cual nos lleva a la
siguiente nocin.
La eficiencia colectiva: constituye un elemento de cohesin
del distrito industrial y tiene dos dimensiones principales: los
efectos incidentales resultado de la presencia de externalidades
y los efectos intencionales resultado de estrategias definidas por
las agencias gubernamentales. Las empresas que conforman
los clusters se mantienen competitivas gracias a las eficiencias
colectivas que resultan en parte de las externalidades o efectos
positivos que se derivan de la proximidad geogrfica (PachecoVega, 2007: 686).

El agente promotor del cluster se aproxima un poco al
de policy entrepreneur (emprendedor de polticas pblicas)
utilizado en la literatura sobre construccin de la agenda
pblica. En la calidad de campeones o promotores de ciertas
ideas, los policy entrepreneur tienen un papel decisivo en relacin
con qu temas aborda un gobierno (por ejemplo, en el caso del
desarrollo de clusters de software, un policy entrepreneur puede
ser la asociacin regional de industriales de la electrnica). En
este esquema analtico, el agente promotor, explica PachecoVega (2007), tiene la capacidad de catalizar la emergencia
del cluster forzado. En el caso de los clusters en ciernes y
forzados, un elemento clave para el xito de los mismos (la
permanencia en la regin geogrfica y el fortalecimiento de
su capacidad competitiva) es la orientacin empresarial de
quienes dirigen las plantas localizadas en dichos clusters. En
las etapas emergentes de un cluster forzado, la participacin
gubernamental (con apoyos financieros) resulta prioritaria.
Sin embargo, en las etapas de maduracin resulta menos
relevante una vez que el cluster ya se encuentra en condiciones
competitivas (Ibid., 693)
La competitividad: la definicin ms conocida y aceptada
de competitividad es la capacidad de una empresa o pas
de sostener y expandir su participacin en los mercados
internacionales y elevar simultneamente el nivel de vida de
su poblacin (Moncayo, 2002: 17). La competitividad est
determinada por la amplia difusin del progreso tcnico y el
conocimiento es una condicin necesaria de sobrevivencia de
las unidades productivas. Sin embargo, argumentan Alexander
Schejtman y Julio Berdegu (2004: 28), ser competitivo en un
contexto de marginalidad como el que interesa cuando la
perspectiva del anlisis es la superacin de la pobreza debe

entenderse como la capacidad de generar mejores empleos
(incluido el autoempleo) que conduzcan a incrementos
sostenibles de los ingresos como requisito para el mejoramiento
de las condiciones de vida de las familias rurales.
La innovacin sistmica: la innovacin no es un atributo
de las empresas o las unidades de produccin individuales o
aisladas, ms bien esta cualidad depende de las caractersticas
de los entornos en que estn insertas stas. En dichos entornos
intervienen los sistemas de educacin, investigacin y
desarrollo, informacin y financiamiento, junto con una gama
de proveedores de servicios e insumos. Se trata, por lo tanto, de
una ptica que enfatiza las articulaciones multisectoriales en
un espacio determinado (Schejtman y Berdegu, 2004: 28)
La demanda externa al territorio: sta constituye el motor
de las transformaciones productivas y, por lo tanto, es factor
clave para el incremento de la productividad y el ingreso.
Reducido el territorio (en especial cuando es pobre) a la
demanda interna, termina condenado, en el mejor de los casos,
a la reproduccin ciclo a ciclo de su condicin precaria, si es
que no al deterioro de sta. La ventaja de este enfoque radica
en que las necesidades de capacitacin, asistencia tcnica u
otros surgen de los problemas y oportunidades especficos
encontrados en la tarea de satisfacer los contratos, en
trminos de volmenes, calidad, oportunidad y precio. En el
caso de zonas rurales con bajo grado de desarrollo econmico,
se trata de adaptar las capacidades potenciales de determinados
ncleos rurales a la produccin de bienes y servicios de baja
densidad tecnolgica (Schejtman y Berdegu, 2004: 28).
Los vnculos urbano-rurales: son esenciales para el
desarrollo de las actividades agrcolas y no agrcolas dentro
del territorio, por cuanto es a travs de ellos que se opera la
relacin con la demanda externa a l, pero adems porque

determinan la viabilidad de ciertos emprendimientos debido
a sus condiciones de acceso a insumos, conocimientos, redes
y relaciones, que son externos al mundo rural (Schejtman y
Berdegu, 2004: 29)
El territorio como construccin social: es el ltimo
elemento que rescatamos de la teora, y que supone concebir
al territorio no como un espacio fsico objetivamente
existente, sino como un conjunto de relaciones sociales que
dan origen y a la vez expresan una identidad y un sentido
de propsito compartidos por mltiples agentes pblicos
y privados (aunque dicha construccin implique muchas
veces transitar por procesos de conflicto y negociacin). Es
dicha identidad la que permite dar sentido y contenido a un
proyecto de desarrollo de un espacio determinado a partir
de la convergencia de intereses y voluntades (Schejtman y
Berdegu, 2004: 29).
Las debilidades del paradigma de los clusters
A la luz de una amplia investigacin emprica sobre diferentes
tipos de distritos industriales, Ral Pacheco-Vega (2007: 701705) plantea las siguientes reflexiones crticas con el fin de
aportar a un enfoque ms equilibrado de los clusters industriales
que concilie las perspectivas tericas presentadas en las pginas
anteriores con los procesos concretos que siguen este tipo de
conglomerados. Algunas de estas reflexiones son:
1. Es importante reconocer que la cercana entre las
empresas localizadas al interior de un distrito industrial
tiene ventajas sustanciales, pero tambin presenta
dificultades que no son despreciables. Entre estas
desventajas se encuentra la conducta predatoria tanto
por el precio del producto como por el capital humano,

la saturacin de mercados y la sobreespecializacin.
2. Las tipologas existentes demuestran que no siempre
es posible establecer un cluster tan slo forzando las
caractersticas primordiales del mismo (cercana
geogrfica, instituciones de apoyo, capital semilla,
territorios emprendedores). Es decir, no es una receta
mgica ni una panacea para el desarrollo regional. Es
necesario entender los ciclos de vida industriales y de
los clusters para poder determinar si la inversin que se
va a realizar puede dar o no frutos.
3. El desmedido entusiasmo y poca reflexividad con
la que se ha tomado el concepto de cluster impiden
observar sus formas de desarrollo en el tiempo. An
cuando Porter logra vender el concepto como si fuera
novedoso, est ampliamente demostrado que las
bases tericas y los estudios empricos sobre distritos
industriales y clusters ya existan en la literatura de
la geografa econmica mucho antes de que Porter
popularizara dicho concepto.
4. Los anlisis acuciosos con base emprica demuestra
que en un gran nmero de casos la promocin de un
enfoque de clusters es ms un resultado de la popularidad
que tiene el concepto y de lo atractiva y prometedora
que resulta la idea de fortalecer el desarrollo econmico
mediante la proximidad (cercana) de las empresas.
Sin embargo, como lo demuestran varios autores, no
siempre se tiene ese resultado positivo.
Los clusters forzados no son siempre la mejor opcin, ya que
se requiere (como mnimo) de inversiones sustanciales en
infraestructura, disponibilidad de capital humano de alto
nivel y una base institucional consolidada; en resumen, lo que
se denomina un sistema regional de innovacin. El grado de

riesgo que enfrenta este tipo de clusters es elevado, ya que se
tiene un alto nivel de incertidumbre (Pacheco-Vega, 2007:
703). Finalmente, el riesgo de un enfoque de polticas pblicas
basado en clusters es que se pierde de vista la necesidad de
tomar una visin ms holstica del desarrollo regional (Martin
y Sunley, 2003: 28). La realidad es que el paradigma de clusters
se ha convertido ms en una tendencia de moda que en una
visin integral del desarrollo regional. No todas las regiones
pueden, ni deben, tener clusters, ni tampoco existe la frmula
mgica de un desarrollo regional equilibrado y armnico. Una
estrategia inteligente buscar la integracin multidisciplinaria
de ideas y la participacin de la ciudadana en la construccin
de polticas pblicas para un desarrollo econmico regional
sustentable (Pacheco-Vega, 2007: 703-704).
Por su parte, Moncayo (2002: 15) platea que las crticas
al enfoque de cluster se deben a la ambigedad con la que
se maneja la comprensin de algunos de sus elementos
constitutivos como son las redes de empresas, la nocin de
competencia cooperativa, la relevancia de las instituciones y
el capital social y el carcter puramente local de la dinmica
del distrito. En todo caso, lo que las investigaciones empricas
han demostrado es que no existe un modelo nico de
distrito industrial, ni siquiera en Italia, pas en donde se
origin el concepto. No hay, pues, componentes definidos
y caractersticos que hagan de estos sistemas una forma de
organizacin industrial que pueda reproducirse a voluntad en
cualquier lugar. Esto debido, entre otros factores, a que en los
distritos se da un proceso evolutivo de adaptacin permanente
a las demandas del entorno (Moncayo, 2002: 16).
Otra crtica no menos importante es el descuido
analtico que este enfoque presenta a las lgicas oligoplicas
de las empresas que configuran los clusters, particularmente

en aquellos distritos tipificados por Markusen (1999) de
plataforma satlite (ver cuadro Distritos Industriales).
En palabras de Schejtman (2005), se olvida que el carcter
asimtrico de las relaciones entre agentes es una consecuencia
de la heterogeneidad y se expresa en la existencia de mercados
en las que se enfrentan una multiplicidad de pequeas
unidades de produccin o comercializacin con bajo poder
de negociacin frente a empresas de carcter oligoplico,
con todas las implicaciones que ello tiene sobre las relaciones
contractuales entre las partes.
La competitividad sistmica
Otro enfoque que se inspira en el polgono de Porter es el de la
competitividad sistmica propuesto por el Instituto Alemn de
Desarrollo con base en los trabajos de la OCDE. Los vrtices
del rombo son esta vez: 1) El nivel meta: estructuras bsicas
de organizacin jurdica, poltica y econmica; capacidad
social de organizacin e integracin; y capacidad de los actores
para la interaccin estratgica; 2) el nivel macro: mercados
eficientes de factores, bienes y capitales; 3) el nivel meso:
polticas de apoyo especfico, formacin de estructuras y
articulacin de procesos de aprendizaje al nivel de la sociedad;
y 4) el nivel micro: las empresas que buscan simultneamente
la eficiencia, calidad, flexibilidad y rapidez de reaccin en
redes de colaboracin mutua (Moncayo, 2002: 18). En este
enfoque, se concede especial atencin al nivel meso, el cual se
concibe, ante todo, como un problema de organizacin y de
gestin y de complementariedad de las acciones del Estado y
el sector privado. Tambin se alude a la dimensin regional
y local, especialmente en el nivel meso. En este sentido, se
recomienda explcitamente la descentralizacin del sector

pblico con miras a una mayor autonoma de las regiones.
La perspectiva de la competitividad sistmica, como ya se
mencion, surgi dentro del Instituto Alemn de Desarrollo
en la dcada de 1990 para contribuir a una mejor comprensin
de los desafos que planteaba la globalizacin en materia de
desarrollo econmico, competencia y organizacin empresarial
(Esser, 1996); Altenburg, Hillebrand y Meyer-Stamer, 1998;
y Altenburg y Meyer-Stamer, 1999). Asimismo, este enfoque
se nutre de los hallazgos de la CEPAL y la OCDE y sintetiza
los aportes acerca de los conglomerados (clusters) y distritos
industriales, la economa de la innovacin, las redes, los
enfoques neoestructuralistas del Estado y la nueva economa
institucional, entre otros.
Segn von Haldenwang (2005), el asunto fundamental de
esta nocin no apunta a fortalecer al Estado o al mercado, sino
a dinamizar la manera en la que ambos pueden interactuar
para combinar sus fortalezas y superar sus debilidades. El
aspecto central del concepto de competitividad sistmica es
que un desarrollo industrial exitoso no se logra solamente por
medio de factores en el nivel micro de las empresas o en el nivel
macro de las condiciones macroeconmicas en general, sino
que es necesaria, adems, la existencia de medidas especficas
por parte del Gobierno y de instituciones no gubernamentales
encaminadas al fortalecimiento de la competitividad de las
empresas (nivel meso), en donde la capacidad de articular
polticas de promocin en los niveles meso y macro depende
de estructuras polticas y econmicas fundamentales y de una
constelacin de actores a nivel meta (Altenburg, Hillebrand
y Meyer-Stamer, 1998). Este principio no slo se aplica a las
economas nacionales, sino que permite tambin ayudar a la
comprensin de elementos importantes desde el nivel local

hasta el global.
NIVEL
CAMPO DE ACCIN
1. Nivel Meta
NIVELES Y CAMPOS DE ACCIN DE LA

COMPETITIVIDAD SISTMICA
El nivel meta engloba valores orientados al

desarrollo y al consenso social acerca de la necesidad
y las condiciones del desarrollo orientado al
mercado, y a la capacidad del sistema poltico para
elaborar concepciones y directrices en materia de
desarrollo (von Haldenwang, 2005). Segn Jrg
Meyer-Stamer (2000), algunos de estos valores
son: 1) El elemento de la competencia sistmica
(o entre sistemas) representa un motivo central de
accin en aquellos pases que se consideran como
un modelo alternativo al sistema dominante de
capitalismo anglosajn; 2) el diseo poltico y
econmico bsico de una sociedad, el modelo de
desarrollo y las condiciones institucionales bsicas
sirven de punto de partida para el desarrollo local y
regional, aunque no lo caractericen por completo;
3) en los pases en donde los Estados y provincias
cuentan con un grado mnimo de autonoma de
accin, la velocidad y capacidad de reaccin de los
actores polticos varan significativamente de una
provincia a otra; y 4) aun al interior de un Estado
existen diferencias marcadas en este sentido.
2. Nivel Macro
El nivel macro se refiere a un marco macroeconmico

y macropoltico estable y a modelos normativos
generales que permitan el correcto funcionamiento
de los mercados de factores, materias primas y
capital (polticas fiscales slidas, una poltica
cambiaria favorable al mercado y regmenes de
inversin abiertos) (von Haldenwang, 2005).
Segn Meyer-Stamer (2000: 26), la importancia de
las condiciones bsicas internacionales y nacionales
para alcanzar la competitividad sistmica no
requieren de mayores explicaciones a pesar de
que es necesario indicar que las condiciones
macroeconmicas turbulentas son desfavorables
no slo genricamente, sino porque tienen efectos
negativos sobre las actividades locales.
3. Nivel Meso
El nivel meso abarca instituciones sectoriales o de

servicios especficos para la actividad econmica
(von Haldenwang, 2005: 39). En trminos
supranacionales, la existencia de un nivel meso
resulta evidente en el caso de la Unin Europea y
en otros lugares como en el Mercosur en donde se
intentan llevar a cabo actividades en este nivel y en
un nivel global. Al interior de los pases resulta ms
difcil atribuir tareas en el nivel meso en los mbitos
nacional y local de manera clara. Por ejemplo, las
polticas tecnolgicas ocurrirn en cada uno de
los tres niveles (macro, meso y micro), pero con
caractersticas diferentes en cada uno de stos, sin
embargo, existe una tarea que puede atribuirse
genricamente a este nivel: el estmulo, apoyo y
valoracin de actividades descentralizadas por
medio del nivel siguiente superior (Meyer-Stamer,
2000: 26-27).
4. Nivel Micro
El nivel micro se concentra en la gestin empresarial

para fomentar la eficiencia y la innovacin, y en
las redes inter/empresas que permiten la creacin
de externalidades positivas y su difusin (von
Haldenwang, 2005: 39).
Las empresas locales en muy contadas ocasiones
se orientan nicamente hacia el mbito local.
Muchas de ellas se involucran en encadenamientos
globales de valor (es decir, no producen para un
mercado mundial annimo, sino para empresas
muy concretas en el exterior); lo anterior no slo
sucede va transacciones de tipo spot sino a travs
de relaciones seguras de entrega. Otras de ellas
son sucursales de las empresas transnacionales.
Tanto para las primeras como para las segundas,
esto significa una limitacin en sus opciones de
accin local. Esto se aplica tambin para aquellas
empresas que dependen de un marco de relaciones
con proveedores nacionales o que se insertan en
estructuras de grandes empresas (Meyer-Stamer,
2000: 27).
Fuentes: Meyer-Stamer, 2000 y von Haldenwang, 2005.
Al integrar estos cuatro niveles de interaccin, el enfoque

apunta a lograr un nuevo equilibrio de poderes entre el Estado
y el mercado: el Estado tiene que adquirir nuevas competencias
en ciertos campos y debe desregular otros, de manera que el
mercado pueda funcionar adecuadamente.
La nocin de la competitividad sistmica se fundamenta
en la idea de que el desarrollo de amplia base y el crecimiento
sostenible no se asientan en las empresas individuales, sino en
las redes de empresas y su interaccin con otros agentes de la
sociedad en el contexto de sistemas de produccin integrados.

Para que estas redes se construyan y se den estas interacciones,
los costos de transaccin son un factor crucial. Tales costos
resultan especialmente altos cuando los mercados son voltiles,
las instituciones dbiles y la situacin microeconmica
inestable (von Haldenwang, 2005: 39).
Este enfoque, seala von Haldenwang (2005), es menos
claro en lo que se refiere a la capacidad del Estado para
concretar los cambios propuestos, esto es, su habilidad para
definir y aplicar polticas que respondan al inters comn. Si
bien autores como Altenburg y Meyer-Stamer recomiendan
el fortalecimiento de redes no jerrquicas integradas por
agentes pblicos y privados y dan por sentado que las formas
de gobernanza autocrticas y jerrquicas se estn volviendo
obsoletas, esta evaluacin no necesariamente concuerda con
la realidad de Amrica Latina. Por consiguiente, sta no
considera que uno de los requisitos generales para alcanzar
una gobernanza eficaz para el desarrollo es la capacidad del
Estado de tomar decisiones con autoridad y de ejecutar las
polticas pblicas.
La CEPAL adopt el enfoque de la competitividad sistmica
y ha continuado enriquecindolo, explorando, entre otros,
los vnculos de la competitividad con el sector industrial, la
calidad, las regulaciones laborales, las instituciones, la equidad
y la inversin extranjera, y las dimensiones empresarial y
sectorial (Moncayo, 2002). A pesar de las muy variadas
definiciones y metodologas de medicin de la competitividad,
hay un aspecto en el que este enfoque se encuentra con las
teoras ms convencionales del crecimiento econmico: la
importancia determinante de la productividad y el progreso
tcnico para alcanzar una autentica competitividad, tal como
lo advirti Fernando Fajnzylber en sus trabajos pioneros de
la CEPAL sobre estas materias. Las conceptualizaciones de
este autor llegaron hasta la formulacin de un marco general

que integraba: 1) competitividad, 2) progreso tcnico, 3)
sostenibilidad ambiental y 4) innovacin institucional. Estas
ideas fueron incorporadas a las propuestas sobre transformacin
productiva con equidad que marcaron el pensamiento de la
CEPAL durante la dcada de 1990 (Moncayo, 2002).
Durante la dcada de 1990, nos explica Fernando
Valdez (2009: 9), AVINA, en alianza con instituciones
gubernamentales, universidades estadounidenses, el Instituto
Centroamericano de Administracin de Empresas (INCAE) y
otros centros de estudio, promovi una estrategia para propiciar
el enfoque de la competitividad sistmica dentro de las filas
del empresariado centroamericano. Por su parte, el Instituto
Alemn para el Desarrollo, contratado por AGEXPORT y
la cooperacin alemana, tuvo una notable influencia en la
difusin de este enfoque. Es as como en 1999 se presenta
el estudio Centroamrica en el siglo XXI: una agenda para
la competitividad y el desarrollo sostenible, financiado
con recursos del Banco Centroamericano de Integracin
Econmica (BCIE). Su diseo estuvo a cargo del INCAE, por
medio de su Centro Latinoamericano para la Competitividad
y el Desarrollo Sostenible (CLACDS), suscribindose adems
un acuerdo con el Instituto para el Desarrollo Internacional
de la Universidad de Harvard (HIID). Segn el analista citado,
en dicho documento se estableci que la visin empresarial
esperada para Centroamrica en el ao 2020 es la de una
regin en donde la gran mayora de sus ciudadanos disfrute
de bienestar social y el progreso econmico y que contribuyan
decisivamente a mantener los procesos econmicos, sociales,
polticos y ambientales que hacen posible ese bienestar
(Ibid., 10). El protagonismo de esta agenda de competitividad
corresponde al Estado y a los empresarios mediante sus
cmaras, asociaciones y/o empresas, segn el asunto. Sin
embargo, argumenta Valdez (2009), la ausencia de las

organizaciones de los trabajadores en este esfuerzo nacional
para impulsar el desarrollo econmico resulta motivo de
preocupacin. En especial, cuando la economa del pas se basa,
predominantemente, en mano de obra poco o nada calificada
y los trabajadores no llegan al mercado de trabajo en igualdad
de condiciones para negociar un empleo, por consiguiente, sus
formas de representacin individual no compensan la forma
colectiva de hacerse representar (Valdez, 2009).
Desarrollo territorial sustentable-rural
La historia de los procesos de modernizacin capitalista en
la mayora de los pases de Amrica Latina gener procesos
de diferenciacin espacial y desigualdad territorial en los que
cada territorio adquiri cierto papel productivo-econmico
y sociopoltico dentro de la compleja matriz de desarrollo
nacional. Esta especificidad espacial, segn R. Echeverri,
M. Portilla, A. Rodrguez y S. Seplveda (2003), ha dado
origen a desigualdades sociales e ineficiencias econmicas que
muchas veces se traducen en brechas regionales evidentes.
Las desigualdades, a su vez, generan un tipo particular de
vinculacin entre las diversas unidades territoriales de un
espacio nacional, que en algunos casos se puede resumir en una
relacin de dependencia. La agudizacin de estas diferencias
impide aprovechar al mximo el potencial de recursos
presentes en los territorios rurales y amenaza con dejar an
ms rezagados a territorios ya de por s empobrecidos. Adems,
atenta contra las posibilidades de integracin de las sociedades
latinoamericanas, elemento crtico en el actual contexto de
integracin y globalizacin.
Asimismo, las profundas desigualdades territoriales
producidas por la prevalencia de modelos de modernizacin
capitalista basados en extraccin de recursos, la agroexportacin

y una injusta distribucin de la riqueza produjeron vertiginosos
procesos de ampliacin de las fronteras agrcolas y un acusado
deterioro del medio ambiente particularmente en aquellos
pases con una alta densidad poblacional. Esto ltimo ha hecho
que en la actualidad sea indiscutible la urgencia de incorporar
la dimensin ambiental en las concepciones y en la prctica
del desarrollo econmico. El consenso que ha ido emergiendo
con nitidez de la multitud de foros, iniciativas, declaraciones
y elaboraciones tericas que dicha cuestin ha suscitado es
que la economa y la ecologa deben complementarse para
generar un nuevo paradigma de desarrollo que supere las
concepciones antropocntricas de un crecimiento ilimitado
basado en una disponibilidad infinita de recursos naturales
y tome debidamente en cuenta las complejas interrelaciones
entre la actividad humana y su entorno ambiental.
Este enfoque, explica (Moncayo, 2002: 23), no es
el resultado de una sbita revolucin intelectual, sino la
consecuencia de una evolucin gradual en la que a las
concepciones avanzadas del desarrollo econmico fueron
agregndose en forma sucesiva elementos relacionados con el
medio ambiente y la ecologa. En la medida en que una de
sus preocupaciones centrales es el uso y conservacin de los
recursos naturales y que stos estn localizados territorialmente,
el enfoque del desarrollo sostenible le agrega la dimensin
ecolgica al concepto de endogeneidad propia del desarrollo
econmico. En este sentido, la sostenibilidad de un territorio
estara dada, por un lado, por la garanta de suministro
de recursos naturales y del flujo de servicios ambientales
esenciales para la supervivencia de la comunidad y, por el
otro, por el adecuado aprovechamiento econmico de dichos
recursos. Surge aqu el enfoque biorregional para planificar
y administrar la proteccin y el aprovechamiento del capital
natural y la biodiversidad (Ibid., 24). La pertinencia de un

enfoque de planificacin biorregional, segn el autor citado,
se pone plenamente de relieve cuando se tiene en cuenta que el
modelo de internacionalizacin ha conducido a la mayora de
los pases a un proceso de reprimarizacin de las exportaciones;
esto es, un patrn exportador ms intensivo en recursos
naturales, con el agravante de que la participacin del grupo
de industrias sucias tambin aument. En consecuencia, los
problemas de contaminacin y deterioro ambiental se han
agudizado por distintas vas y con diferente intensidad en
todos los pases.
Teniendo en cuenta el consenso acadmico en relacin
con la urgencia de incorporar la dimensin ambiental a la
nocin de desarrollo, en 1991 la CEPAL esboz una nocin de
desarrollo sustentable que buscara trascender las limitaciones
de sus enfoques de desarrollo centrados, principalmente, en
el desarrollo econmico. De esta forma, para la CEPAL, el
desarrollo sustentable tendra que conducir hacia un equilibrio
dinmico entre todas las formas de capital o patrimonio que
participan en el esfuerzo nacional y regional: humano, natural,
fsico, financiero, institucional y cultural. En consecuencia,
esta nocin exige un esfuerzo sistmico que abarca tambin la
conduccin de la poltica econmica, la gestin de los recursos
naturales, la innovacin tecnolgica, la participacin de
amplios estratos de la poblacin, la educacin, la consolidacin
de instituciones, la inversin y la investigacin.
Desarrollo territorial rural
El contrastar las diferentes perspectivas sobre desarrollo
territorial rural en Amrica Latina, es posible constatar la
existencia de una fuerte convergencia en torno a los conceptos
bsicos que pueden ser el sustrato de un enfoque territorial
del desarrollo rural, a partir de la revisin de experiencias

y propuestas innovadoras en diversos pases de la regin.
Segn Schejtman y Berdegu (2004), dicha convergencia
apunta a terminar con la identidad desarrollo rural-desarrollo
agropecuario; rescatar la importancia de los vnculos urbanorurales y con mercados dinmicos; enfatizar la innovacin
tecnolgica; y plantear la exigencia de reformas institucionales,
descentralizacin y fortalecimiento de los gobiernos locales,
concertacin social, intersectorial y pblico-privada, entre
otros.
El Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural
(RIMISP)33 es uno de los centros de pensamiento ms
influyentes dentro de esta corriente del desarrollo. Luego de un
largo proceso de sistematizacin de los diferentes debates sobre
el desarrollo econmico territorial y el desarrollo sustentable, a
lo largo de los decenios de 1990 y 2000 el RIMISP propuso una
nocin de desarrollo territorial rural (DTR) entendida como
un proceso de transformacin productiva e institucional en
un espacio rural determinado, cuyo fin era reducir la pobreza
rural. Se trata, por lo tanto, de un proceso que descansa
sobre dos pilares o componentes que deben abordarse de
manera simultnea: la transformacin productiva y el cambio
institucional. La transformacin productiva de un determinado
espacio supone la incorporacin de innovaciones en procesos,
en productos o en formas de gestin a los recursos y capacidades
presentes en dicho espacio que permitan insertarse de manera
33 El RIMISP inici sus labores en 1986 con el objeto de aportar al debate y
la definicin de estrategias de desarrollo rural latinoamericano, entendido como el
fortalecimiento de las capacidades de los diversos grupos sociales rurales y como
la expansin de las libertades de las personas que integran las sociedades rurales de
nuestra regin. El RIMISP contribuye con conocimientos para apoyar procesos
de cambio institucional, de innovacin productiva y de fortalecimiento de actores
sociales que revitalicen y transformen las sociedades rurales latinoamericanas
hacindolas ms justas y equitativas.
dinmica en los mercados. El cambio institucional supone

transformaciones en las organizaciones e instituciones rurales
que inciden en dicho espacio con el propsito de asegurar que
los resultados de la transformacin productiva beneficien a la
poblacin ms pobre. Adems, tiene los propsitos de estimular
y facilitar la interaccin y la concertacin de los actores locales
entre s y entre ellos y los agentes externos relevantes, as como
de incrementar las oportunidades para que la poblacin pobre
participe del proceso y sus beneficios (Schejtman y Berdegu,
2004; Shejtman, 2005).
Segn el RIMISP, algunos de los elementos explcitos
o implcitos de los nuevos procesos de DTR seran: 1) la
incorporacin de la dimensin territorial en las propuestas de
desarrollo, en el sentido de considerar que el mbito de accin de
la propuesta va ms all del espacio agrcola; 2) la consideracin
de la heterogeneidad social de los espacios o territorios, en
el sentido de ir ms all de la focalizacin de las iniciativas
en las familias rurales pobres e incorporar o convocar a los
distintos agentes que tienen presencia relevante en el espacio
rural; 3) la incorporacin de empleos agrcolas y no agrcolas
como destinatarios de acciones orientadas al incremento
de la productividad; 4) el nfasis en las articulaciones entre
los sectores agrcola, industrial y de servicios, considerando
incluso a la agroindustria y el agrocomercio como motores
potenciales del propio desarrollo agrcola; 5) la incorporacin
de los vnculos urbano-rurales en la definicin del espacio de
accin relevante, en lugar de reducirse a espacio agrcola; y 6)
la creciente relevancia que se da al componente institucional
del desarrollo rural a partir, sobre todo, de los aportes hechos
en la dcada de 1990 por las ciencias sociales.34
34 Para profundizar en este enfoque, ver Schejtman y Berdegu, 2004 y
Schejtman, 2005.
Asimismo el RIMISP establece ocho criterios bsicos que

habra que tener en cuenta en los procesos de investigacin,
diseo e implementacin de programas de DTR en Amrica.
Estos criterios son:
1. La transformacin productiva y el desarrollo institu
cional se deben abordar de forma simultnea en los
programas de DTR.
2. Los programas de DTR han de operar con un concepto
ampliado de lo rural, que debe necesariamente incluir
el o los ncleos urbanos con los que las reas pobres
tienen o podran tener vnculos funcionales en aspectos
tanto productivos como sociales.
3. Para los programas de DTR, el territorio es un espacio
con identidad y con un proyecto de desarrollo
concertado socialmente.
4. Los programas de DTR deben considerar explcitamente
la heterogeneidad entre territorios, para lo cual se
plantea una tipologa sobre la base de los dos elementos
del DTR: transformacin productiva y desarrollo
institucional.
5. Los programas de DTR deben convocar a la diversidad
de agentes del territorio. Los sectores rurales pobres
pueden por s mismos desarrollar ciertos tipos de
capacidades y competencias a partir de su propia
organizacin. Sin embargo, habr otras determinantes
del desarrollo a la que los pobres slo accedern por
medio de puentes que los vinculen con otros agentes
econmicos y sociales.
6. Los programas de DTR deben considerar todas las
posibles rutas de salida de la pobreza: agricultura,
empleo rural no agrcola, migracin (con sus
ambivalencias respecto del DTR) y sus combinaciones

o multiempleo.
7. Los programas de DTR requieren una compleja
arquitectura institucional que d lugar a instituciones
mediadoras entre el Estado, el mercado y la sociedad
civil.
8. Los programas de DTR deben formularse y gestionarse
con horizontes de mediano y largo plazo.
El enfoque de desarrollo territorial del IICA
El concepto de desarrollo rural sostenible del Instituto Inter
americano de Cooperacin para la Agricultura (IICA)35
aborda la gestin del desarrollo desde una perspectiva
territorial. Su punto de partida es el anlisis dinmico
e integral de las dimensiones econmica, sociocultural,
ambiental y polticoinstitucional. Su punto de partida es el
anlisis dinmico e integral de las dimensiones econmica,
sociocultural, ambiental y polticoinstitucional. Su objetivo
es promover el bienestar de la sociedad rural, potenciando su
contribucin estratgica al desarrollo general de la sociedad. Su
planteamiento es la formulacin de estrategias e instrumentos
de poltica que conduzcan al desarrollo territorial en regiones
35 El IICA es un organismo especializado del Sistema Interamericano, cuyos
fines son estimular, promover y apoyar los esfuerzos de sus Estados miembros para
lograr el desarrollo agrcola y el bienestar de las poblaciones rurales. Responde a
los mandatos de los jefes de Estado y de Gobierno, de la Asamblea General de la
Organizacin de los Estados Americanos (OEA) y de los ministros de agricultura
del hemisferio. El IICA tiene su sede central en Costa Rica, representaciones en
34 pases de las Amricas, una oficina en Miami donde opera el Programa de
Promocin del Comercio, los Agronegocios y la Inocuidad de los Alimentos y una
oficina para Europa, ubicada en Madrid. En su oficina en Washington, D.C., opera
la Direccin de Relaciones con Socios Estratgicos. El IICA tienen como propsito
proveer cooperacin tcnica innovadora a los Estados miembros para lograr su
desarrollo sostenible en beneficio de los pueblos de las Amricas.
principalmente rurales, sobre todo en aqullas que buscan

corregir desequilibrios de ingresos, tasas sesgadas de crecimiento
de produccin y patrones inadecuados de transporte y
movimiento de bienes, as como de uso insostenible de los
recursos naturales.36
El desarrollo rural, segn el IICA (2003) se consolida por
medio de dos propsitos superiores: (a) la cohesin social,
como expresin de sociedades nacionales en las que prevalecen
la equidad, el respeto a la diversidad, la solidaridad, la justicia
social, la pertenencia y la adscripcin; y (b) la cohesin
territorial, como expresin de espacios, recursos, sociedades
e instituciones inmersos en regiones, naciones y mbitos
supranacionales que los definen como entidades integradas
cultural, poltica, econmica y socialmente. Este enfoque
territorial pone de manifiesto: (a) el carcter polifactico de los
territorios rurales; (b) la necesidad de formular polticas con
objetivos mltiples e integrales; (c) la necesidad de superar el
marco institucional tradicional y las inversiones sesgadas hacia
lo econmico; y (d) la urgencia de establecer mecanismos
institucionales que promuevan un sistema participativo y
abierto para formular soluciones desde la base. Todos estos
aspectos inciden directamente en la definicin y ejecucin de
las polticas pblicas.
Elementos distintivos del enfoque
Para el IICA, el enfoque territorial significa desarrollar una
visin integradora de espacios, agentes, mercados y polticas
pblicas de intervencin. Busca la integracin de los territorios
36
Ver IICA (2003). En este ltimo documento, Echeverri, Portilla, Rodrguez

y Seplveda definen con mayor precisin el enfoque y postura del IICA en torno al
desarrollo rural sostenible con enfoque territorial.
rurales a su interior y con el resto de la economa nacional,

su revitalizacin y reestructuracin progresiva, as como la
adopcin de nuevas funciones y demandas. Este enfoque
visualiza los territorios no como unidades espaciales aisladas,
sino como unidades articuladas a una trama social y cultural
que se asienta sobre una base de recursos naturales y que se
traduce en formas de produccin, consumo e intercambio que
son, a su vez, armonizadas por las instituciones y las formas de
organizacin existentes. Esta concepcin del territorio como
un producto social, cultural e histrico, segn el IICA, ofrece
al menos cuatro ventajas: (a) permite entender y gestionar el
desarrollo de una forma ms eficiente; (b) permite explicar
las relaciones intersectoriales coherentemente y potenciar
el trabajo multidisciplinario; (c) permite integrar los ejes
fundamentales del desarrollo sostenible la organizacin
econmica, la relacin con el medio natural, la organizacin
social y poltica, y los elementos culturales presentes en cada
territorio; y, finalmente, (d) permite aprovechar al mximo
el conocimiento acumulado por las sociedades con el fin de
obtener un desarrollo armnico y democrtico.
En direccin contraria al enfoque convencional de
desarrollo rural, este enfoque territorial:
a. Destaca la importancia de las polticas de ordenamiento
territorial, autonoma y autogestin como comple
mento de las polticas de descentralizacin. Supera
la visin sectorial de la economa rural que la reduce
a una economa agrcola y favorece una economa
territorial que incorpore elementos de otras actividades
econmicas no agrcolas de la economa regional y de
la economa de recursos naturales.
b. Incluye y supera la visin de la tecnologa para

incrementar la productividad a partir de los conceptos
de innovacin tecnolgica y competitividad territorial,
enfatizando una visin de competitividad sustentada
en la interaccin de aspectos econmicos, sociales,
culturales y ecolgicos.
c. Promueve el desarrollo de sistemas basados en el
conocimiento que enfatizan la integracin de aspectos
relativos al descubrimiento, adquisicin, diseminacin
y gestin del conocimiento, con la participacin del
conjunto de la sociedad rural y con la posibilidad
de sistematizar los conocimientos tradicionales y
contextualizar los conocimientos formales modernos.
d. Trasciende la visin convencional del capital y subraya
la importancia del capital humano (la capacidad de
las personas), del capital social (las relaciones y redes
que facilitan la gobernabilidad) y del capital natural (la
base de recursos naturales); de ah que ponga especial
nfasis en el fortalecimiento de la capacidad cultural y
poltica de las sociedades rurales.
e. Reconoce la necesidad de articular las dimensiones
urbana y rural de manera orgnica y de conformar
espacios demogrficos integrados que compartan
estructuras sociales, econmicas e institucionales
construidas en procesos histricos de apropiacin del
espacio.
f. Reconoce la importancia de los encadenamientos
de valor agregado, pero articulados al territorio en
una economa que es intrnsecamente multisectorial,
destacando la importancia de alcanzar objetivos
mltiples y articular procesos productivos por medio
de conceptos como clusters, cadenas agroalimentarias

territorializadas y denominacin de origen.
g. Promueve esquemas de cooperacin que se adapten
a las demandas distintas de los pobladores y agentes
de los territorios; es decir, la diversidad natural y la
heterogeneidad poltica de cada territorio deben
enfrentarse con estrategias diferenciadas para cada uno
de ellos.
En resumen, el enfoque territorial propuesto por el IICA
(2003) tiene al menos cuatro consecuencias importantes en la
definicin de polticas pblicas: (a) el territorio como objeto
de las polticas pblicas; (b) la necesidad de aplicar polticas
diferenciadas segn el contexto y la diversidad de actores
sociales; (c) la cooperacin local como elemento fundamental
de la gestin; y (d) la redefinicin del papel del Estado y de
la institucionalidad rural. Desde esta perspectiva, diferentes
realidades territoriales y de desarrollo de los actores sociales
demandan planteamientos e intervenciones pblicas tambin
diferenciadas. Cada caso requerir su propia combinacin de
polticas bsicas de carcter asistencial, de acceso y redistribucin
de activos y de formacin y desarrollo de capacidades, con
polticas ms universales de fomento productivo, desarrollo
tecnolgico, acceso a mercados y desarrollo de marcos legales e
institucionales. Asimismo, se considera necesario replantear las
funciones centrales bsicas del Estado, tales como la produccin
de bienes pblicos, la direccin y la regulacin de la economa,
y la construccin de la democracia y la institucionalidad rural,
componentes bsicos de las polticas pblicas dirigidas a lograr
un desarrollo rural sostenible.
Desarrollo territorial y desigualdad social

Un punto de partida de cualquier iniciativa de desarrollo
territorial rural en Amrica Latina tendra que ser la comprensin
de aquellos procesos que lo configuraron en el tiempo. En
otras palabras, tener presente que el territorio no es un espacio
fsico objetivamente existente, sino una construccin
social en la que participan diferentes actores en relaciones de
desequilibrio de poder. Asimismo, es necesario examinar las
articulaciones histricas que se establecen entre territorios (sus
relaciones de interaccin y dependencia) y las formas en que
estas relaciones reproducen o no las desigualdades territoriales.
Esto pues en muchos casos la pujanza, la modernidad o el
desarrollo econmico de un territorio se construye en relacin
de dependencia-diferenciacin con otros territorios cuya
marginalidad y pobreza se presentan como naturales o
independientes del primero. En consecuencia, las estrategias
de desarrollo territorial deben considerar explcitamente no
slo la heterogeneidad sino las profundas desigualdades que se
producen dentro de los mismos territorios y entre territorios
diferentes. En el caso de Amrica Latina, cuando menos, segn
Schejtman y Berdegu (2004), el anlisis tendra que partir de
una primera tipologa sobre la base de los dos elementos del
desarrollo territorial rural: la transformacin productiva y el
desarrollo institucional.
TIPOS DE TERRITORIOS RURALES

(Segn el grado de desarrollo productivo
y desarrollo de las instituciones locales)
Territorio Tipo I
Sntesis: Son aqullos que han avanzado

en su transformacin productiva y
logrado un desarrollo institucional
que ha permitido grados razonables de
concertacin e inclusin social.
La economa del territorio se ha articulado competitivamente

con mercados dinmicos. La exposicin a la demanda de los
mercados externos, con sus normas y estndares pblicos y
privados, as como a la competencia de otras regiones o pases,
es un estmulo permanente para los procesos de innovacin
tecnolgica. La existencia de ncleos urbanos y de vnculos
eficientes entre ellos y el hinterland rural aseguran que las
unidades productivas del territorio tengan acceso oportuno y
a bajo costo a insumos y servicios, a capacidades laborales,
tcnicas y de gestin relativamente sofisticadas, a servicios
pblicos, informacin, y otros, que no estaran disponibles en
ausencia de esta relacin urbano-rural.
Los agentes locales se relacionan eficiente y eficazmente entre s
y con otros localizados fuera del territorio debido a que cuentan
con reglas, marcos jurdicos, normas, cdigos de conducta y
convenciones (instituciones) que estimulan y premian dichas
relaciones. Gracias a tales relaciones, estos territorios tienen
una identidad ntida, bien definida, socialmente incluyente y
socialmente construida. Gracias tambin a ellas, quien compite
es el territorio, o ms precisamente, las empresas individuales
compiten gracias a las relaciones sociales y econmicas que
son la esencia del territorio.
Territorio Tipo II
Sntesis: Son aqullos donde, si bien

existen procesos significativos de
crecimiento econmico, tienen un
dbil impacto sobre el desarrollo local
y, en particular, sobre las oportunidades
para los sectores pobres.
Los territorios del Tipo II comparten con los del Tipo I el

hecho de contener sectores econmicos fuertes, vinculados
competitivamente a mercados dinmicos. Sin embargo, a
diferencia de los territorios del Tipo I, los del Tipo II se
caracterizan institucionalmente por la fragmentacin, el
conflicto social y la exclusin de la mayora de la poblacin,
especialmente de los sectores ms pobres. Las empresas
residen en el territorio, pero no inciden positivamente
en su desarrollo. Ejemplos de territorios del Tipo II se
pueden encontrar en la bocacosta y costa sur occidental y
Alta Verapaz en Guatemala en donde grandes empresas de
agroexportacin/agrocombustibles se han establecido en
una permanente condicin de conflicto con la poblacin
local, la que se caracteriza por tener los ms bajos ndices de
desarrollo humano.
Territorio Tipo III Sntesis: Son aqullos que se
distinguen por una institucionalidad
robusta, que con frecuencia se expresa
en una identidad cultural fuerte, pero
que carecen de opciones econmicas
endgenas capaces de sustentar
procesos sostenidos de superacin de
la pobreza rural.
Enormes espacios de Amrica Latina rural se caracterizan

por la existencia de instituciones slidamente arraigadas,
construidas muchas veces a lo largo de siglos, que estructuran
buena parte de la vida cotidiana de sus habitantes. Aqu
hay autoridades y gobierno comunitario, reglas que
norman el uso de los recursos naturales convenciones
y disposiciones que enmarcan la conducta de la gente,
tradiciones legales ancestrales que en algunos casos cuentan
con el reconocimiento de la legislacin nacional y que son
suficientes para encauzar y resolver los conflictos locales.
Existe, por cierto, una cultura distintiva. Todo lo anterior
juega un papel clave en facilitar la sobrevivencia de la
poblacin en un contexto de economas deprimidas, basadas
en la agricultura de autoconsumo, el trabajo asalariado
agrcola, el empleo no agrcola de refugio y, crecientemente,
la emigracin y las remesas de los emigrados. Ejemplos de
este tipo de territorios rurales se encuentran, por millares,
en los Altos Andes, en el sur de Mxico y en el altiplano
guatemalteco.
Territorio Tipo IV Sntesis: Se trata de territorios en
franco proceso de desestructuracin
societal.
Al igual que los territorios del Tipo III, se caracterizan por
sus economas deprimidas y estancadas. Pero, a diferencia
de aqullos, los del Tipo IV padecen de fuertes fracturas
sociales y de instituciones dbiles o inexistentes, lo que
en definitiva impide estructurar de manera positiva la
vida cotidiana local. Ejemplos de estos territorios rurales
los encontramos en muchos municipios de Colombia
y en las regiones devastadas por los conflictos blicos en
Centroamrica.
(Schejtman y Berdegu, 2004: 35-37)
Si las ideas y prcticas que se derivan de los procesos de

globalizacin se fundamentan en la diferenciacin social y
estructural y profundizan las desigualdades ya existentes e
implican una continua reconfiguracin de los territorios, la
pregunta es cmo entender los procesos de produccin de
las desigualdades territoriales en el tiempo?, cmo entender
la desigualdad construida y pensar formas alternativas que
efectivamente respondan a la historia de esos espacios que
buscan desarrollar?
En otras palabras, si los principios del nuevo orden global se
traducen en principios de orden espacial, es necesario entonces
examinar cmo los territorios se redefinen y conceptualizan
de diversas formas en estrecha vinculacin con las relaciones
sociales, los flujos econmicos y las caractersticas fsicas del
territorio, pero tambin con las representaciones culturales de
la poblacin que lo vive. Visto desde esta perspectiva, el espacio
y lo espacial estn implicados en la historia de los procesos de
desarrollo territorial y en cada una sus polticas que, una tras de
otra, van modificando esos paisajes los cuales, sin explorar su
historicidad, pueden presentarse de manera natural a aquellos
agentes que busquen impulsar el desarrollo desde una visin
ideal o normativa del mismo. De igual manera, es necesario
estudiar cmo se configuran las desigualdades territoriales en
el tiempo e interrogarnos sobre su contenido profundo, sobre
el tipo de ideas y relaciones que expresan, sobre sus dinmicas
internas, sus articulaciones y su movimiento. En otras palabras,
se trata de entender cmo las relaciones sociales dentro de los
procesos de desarrollo van constituyendo las diferentes capas
de esos espacios que desde la mirada cotidiana observamos
como dados o naturales. Esto significa, segn Lefebvre (1975:
991), tener presente que el espacio siempre ha sido poltico
y estratgico. Si bien dicho espacio tiene un aspecto formal,
neutro, indiferente con respecto al contenido, es precisamente
porque ya est ocupado, acondicionado, porque ya es objeto

de antiguas estrategias de poder de las que no siempre se
consigue encontrar huellas.
No olvidemos, entonces, que los territorios han sido
modelados a partir de elementos histricos o naturales, pero
siempre polticamente. Por el hecho mismo de ser constituidos
por las relaciones sociales, estn llenos de poder y simbolismo.
Se constituyen como un tejido complejo de relaciones de
dominacin y subordinacin, de solidaridad y cooperacin.
Desde esta perspectiva, los territorios se constituyen como
una suerte de geometra del poder (Massey, 1994, 1999).
No olvidemos, nos recuerda Moncayo (2002), que en el juego
de la competitividad globalizada no slo hay ganadores. Por
el contrario, los procesos de globalizacin y reestructuracin,
al tiempo que brindan oportunidades a los territorios mejor
dotados, impactan negativamente y hasta marginan los
espacios que no cuentan con tales condiciones. En nuestro
caso, algunas de las preguntas que habra que responder seran:
en qu forma y medida la globalizacin est impactando sobre
los territorios?; en qu se ven afectadas las perspectivas del
desarrollo territorial?; y por ltimo, cmo se estn renovando
las estrategias de desarrollo territorial en este nuevo escenario?
y cmo definir con realismo y prospectiva estrategias de
desarrollo territorial para esas vastas regiones con una larga
historia de desigualdad?
Espacios de oportunidad y respuestas alternativas
La nocin de desarrollo territorial nos obliga a romper
las perspectivas localistas y unidimensionales del anlisis
de lo social. La globalizacin, en tanto objeto de estudio
multidimensional, pone en crisis los intentos de lectura
monodisciplinar o reduccionista. Su comprensin convoca
un pensamiento transversal, una convergencia de disciplinas

tradicionales y nuevas en la que apenas se comienza a
avanzar.
Para responder a los nuevos desafos de la globalizacin,
Bervejillo (1996) seala que es imprescindible analizar
las distintas maneras en que las dinmicas globales estn
reconfigurando los territorios y los enfoques y/o perspectivas
tericas que orientan dichas transformaciones. En primer lugar,
seala la necesidad de definir, o redefinir, las prioridades de las
estrategias de desarrollo territorial, los mtodos que suponen
y los actores que deberan participar en su aplicacin. En
segundo lugar, subraya la importancia de describir claramente
el marco conceptual de estas estrategias y la justificacin social
de la planificacin. La globalizacin, segn este autor, tambin
exige una renovacin en los mtodos y herramientas de las
estrategias territoriales. La nueva importancia de la prospectiva
territorial, asociada con las prcticas de planificacin y gestin
estratgica en las que el sujeto es el propio territorio organizado,
se inscribe en una gama de respuestas que tambin incluye
polticas de promocin de medios innovadores, orientadas a
complementar las trayectorias productiva y sociocultural, y
polticas explcitas hacia la formacin de redes interterritoriales.
Finalmente, sostiene que el territorio y la planificacin desde
los territorios importan tanto o ms que antes, aunque ambos
trminos deben ser redefinidos para sustentarse en el nuevo
contexto mundial.
El nuevo punto de partida es la constatacin de una
contraposicin de lgicas: global-espacial-transnacional versus
socioterritorial. Frente a los efectos desestructuradores de la
globalizacin, la planificacin regional debera asumir una
cierta vocacin de resistencia desde los territorios. Francisco
Sabatini (1990) ve en este punto un desafo de conocimiento, se
requiere conocer mejor las articulaciones entre espacio global
DESARROLLO TERRITORIAL
Elementos de Planificacin
y territorios locales, como base de una planificacin territorial

redefinida en el escenario globalizado.
a) La redefinicin del sentido y el sujeto de la
planificacin, reconociendo la complejidad del
territorio organizado e integrando adecuadamente
las dimensiones poltica y tcnica (conceptos de
estrategia y proyecto poltico regional).
b) La redefinicin del sujeto promotor del desarrollo
territorial en su estilo (regiones como cuasiEstados y cuasi-empresas) y en su soporte geogrfico
(regiones virtuales: redes de ciudades).
c) La recuperacin y redefinicin de la prospectiva,
a la vez como herramienta de ayuda a la decisin
y como prctica de construccin de consensos en
torno al futuro deseable.
d) El impulso dado a la planificacin y gestin
estratgica, como mtodo capaz de sustentar el
diseo de estrategias en un entorno crecientemente
complejo e incierto, apoyado en la prospectiva y
en la concertacin pblico-privada.
e) La jerarquizacin de la cultura y de la organizacin
social como factores y metas relevantes para el
desarrollo territorial, asociadas a la construccin o
reforzamiento de un medio innovador.
f ) La fuerte revalorizacin de las relaciones sinrgicas
entre distintos niveles socio-espaciales de actuacin
(micro, meso, macro) como factor de suceso en las
estrategias de desarrollo.
g) Finalmente, la renovacin de la teora del desarrollo
y de la planificacin remite a debates ms amplios,
situados en el plano de la filosofa del desarrollo.
La referencia a ellos es inevitable, desde que est
en juego no slo la eficacia de las estrategias sino
su misma legitimidad y sentido.
(Bervejillo, 1996: 18)
Esta exploracin por los diferentes enfoques y/o

interpretaciones del desarrollo territorial en Amrica Latina
nos lleva a pensar que, aun cuando esta nocin se nutre de
diversos enfoques tericos y una vasta gama experiencias de
desarrollo (principalmente local y regional), sta es una nocin
en construccin y con significados polismicos y en disputa.
Asimismo, es una nocin en boga dentro de los crculos de la
cooperacin y el desarrollo, no obstante, an se observa un uso
descuidado, cuando no ambiguo o confuso de sus diferentes
significados. En el leguaje de muchos agentes del desarrollo
todava se suele asociar, equiparar, si es que no confundir la
nocin de desarrollo territorial con nocin de desarrollo local
y/o desarrollo regional.
Quiz el mayor problema que enfrenta esta nueva nocin
de desarrollo radica precisamente en cmo se entiende,
delimita y/o construye la nocin de territorio?, cmo se
identifica a los actores estratgicos dentro de esos territorios
y cmo se concilian sus diferentes historias e identidades y
sus intereses contrapuestos? En otras palabras, cmo nos
acercamos a la densidad histrica de aquellos procesos sociales
que han modelado los territorios a travs del tiempo?
De alguna manera, las visiones normativas o ideales acerca
de cmo debera de ser el desarrollo territorial entran en
contradiccin con el devenir cotidiano de los hechos concretos
en tanto que el territorio es el espacio donde se manifiestan
y dirimen los conflictos econmicos, sociales y polticos,
se lucha por las conquistas de los respectivos intereses y se
disputa el poder poltico y econmico (Manzanal, 2006).
En otras palabras, las contradicciones sociales y polticas
tienen traducciones territoriales y, viceversa, los conflictos
relativos al territorio (su apropiacin, uso y manejo) revelan
procesos de competicin social que se enmarcan en relaciones
de poder mucho ms amplias que el espacio localmente
peleado (Hoffmann, 2002). En consecuencia, el anlisis y la

elaboracin de propuestas de desarrollo territorial tendran que
tomar en serio la nocin de territorio y adoptar perspectivas de
investigacin de los mismos que tomaran en cuenta los aportes
provenientes de diferentes escuelas y enfoques disciplinarios
(geografa, economa, sociologa y antropologa, entre otras).
Se trata de identificar al territorio como una escala de anlisis
en donde se concretan las grandes dinmicas econmicas,
polticas y socioculturales que entretejen el espacio local/
global a travs del tiempo. En suma, se trata de investigar a
fondo las dinmicas territoriales incorporando las variables de
espacio-tiempo al anlisis socioespacial.
En el caso particular de Amrica Latina, una de las grandes
preguntas a responder desde los diferentes enfoques de desarrollo
territorial sera cmo se expresa el derecho colectivo al territorio
y a la gestin de los recursos naturales por parte de los pueblos
indgenas cuando se reconoce el derecho a la autonoma o
autogobierno? Una mirada retrospectiva por la historia de
los diferentes pases latinoamericanos (particularmente la de
aqullos cuya poblacin es mayoritariamente indgena) nos
muestra que sta no es una pregunta fcil de responder, sobre
todo, cuando se observa que la constante en los diseos de
modernidad implementados por las lites polticas fue la
expropiacin, privatizacin y depredacin de los territorios
indgenas, sumada a la desvalorizacin de sus conocimientos
agrosistmicos y de sus propias formas de entender el bienestar,
la cultura y el desarrollo de sus pueblos.
En respuesta a esta larga historia de exclusin y saqueo,
actualmente diferentes movimientos indgenas plantean que
las nociones de desarrollo y gobernanza territorial dentro de
sus territorios necesariamente tendran que ligarse a procesos
de construccin de su autonoma y autodeterminacin (tal
es el caso de los movimientos indgenas de Bolivia, Ecuador,

Colombia y el sur de Mxico). Asimismo, tendra que asumir
la territorialidad local como la piedra angular, alrededor de la
cual se construye el resto del edificio (desde lo local a lo global),
de rdenes sociopolticos, socioeconmicos y socioculturales
plurales e incluyentes.
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Matilde Gonzlez-Izs

El debate conceptual en Amrica Latina

Estado, territorio: gobernabilidad o gobernanza?

Autora: Matilde Gonzlez-Izs

Autoridades de la Universidad Rafael Landvar

P. Rolando Alvarado Lpez, S.J.

Autoridades de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales

Decano Dr. Vctor Manuel Glvez Borrell

Director Dr. J. Fernando Valdez Gordillo

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