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Universidade de So Paulo

Faculdade de Sade Pblica

A discricionariedade tcnica nos atos


administrativos sanitrios

ALEXANDRE NEMER ELIAS

Dissertao apresentada ao Programa


de Ps-Graduao em Sade Pblica
para obteno do ttulo de Mestre em
Sade Pblica

rea de Concentrao: Servios de


Sade Pblica

Orientador:
Minhoto

So Paulo
2008

Prof.

Dr.

Laurindo

Dias

A discricionariedade tcnica nos atos


administrativos sanitrios

ALEXANDRE NEMER ELIAS

Dissertao apresentada ao Programa


de Ps-Graduao em Sade Pblica da
Faculdade de Sade Pblica da
Universidade de So Paulo para
obteno do ttulo de Mestre em Sade
Pblica

rea de Concentrao: Servios de


Sade Pblica

Orientador:
Minhoto

So Paulo
2008

Prof.

Dr.

Laurindo

Dias

expressamente proibida a comercializao deste documento tanto na


sua forma impressa como eletrnica. Sua reproduo total ou parcial
permitida exclusivamente para fins acadmicos e cientficos, desde que
na reproduo figure a identificao do autor, ttulo, instituio e ano da
dissertao.

Aos meus pais, Jorge Nemer Elias,


Lia Santa Terra Elias, e minha
esposa Sandra Regina M. Campos
Nemer Elias.

AGRADECIMENTOS

Ao meu orientador professor Laurindo Dias Minhoto, pela confiana e


pacincia durante o processo de orientao.
professora Sueli Gandolfi Dallari, pelo apoio depositado no trabalho
proposto.
A meus colegas da Nemer e Dacorso Advogados Associados e em especial
a meu scio, pelo apoio cotidiano.
Eliane Arajo e Adelaide do CEPEDISA e a todos aqueles que
participaram direta ou indiretamente da realizao deste importante sonho.

RESUMO

Por meio de uma intensa explorao doutrinria, vem se discutindo as


mutaes do direito frente exploso tecnolgica no mundo e, em especial,
tecnificao das atividades de atuao do Estado. Diante dessa situao,
exploramos na doutrina internacional e nacional o conceito de um instituto
intimamente ligado tecnificao da atividade Estatal chamado de
discricionariedade tcnica. Com esta explorao, temos o intuito de
demonstrar que, alm de esta doutrina ser plenamente aplicvel no direito
ptrio, a situao de fato correspondente tecnificao pela aplicao ao
direito dos conhecimentos cientficos de engenharia, biologia, medicina,
sade pblica, entre outros, impulsionado pelas agncias reguladoras,
demanda o seu reconhecimento como forma de controle e proteo dos
direitos contra eventuais abusos e ilegalidades da Administrao Pblica e,
especialmente, da Administrao Pblica Sanitria. Por isso, iniciamos com
os conceitos da discricionariedade tcnica em suas duas modalidades e,
aps isto, buscamos, nas mais recentes doutrinas, os conceitos e limites
identificados para a atividade discricionria tcnico-administrativa, alm de

exemplificar ao leitor, circunstncias em que tal discricionariedade se impe.


Paralelamente conceituao, demonstramos a correlao e a relevncia
do reconhecimento deste instituto para o direito sanitrio, buscando
exemplos existentes neste ramo jurdico para melhor ilustrar a pesquisa.
Aps conceituar e exemplificar, passamos, finalmente, a justificar a real
relevncia deste estudo levantando na doutrina os limites formais e materiais
deste instituto, como maneira de fornecer ferramentas para a proteo dos
direitos coletivos e individuais contra atos ilegais.

Descritores: Direito

Administrativo

Sanitrio

Discricionariedade

Discricionariedade Tcnica Discricionariedade Tcnico-Administrativa


Ato Administrativo Sanitrio Ato Normativo Regulatrio Tecnificao do
Estado.

ABSTRACT

By means of an intense doctrinaire exploration, people have discussed the


mutations of law before the technological explosion in the world and,
especially, to the technological development of the activities which the State
acts. Because of that situation, we have explored in the international and
national doctrine the concept of an institute connected to the technological
development of the State activity which is called technical discretionarity.
With this exploration, we wish to demonstrate that, not only is this doctrine
fully applicable in Paternal Law, actually the situation corresponding to the
technical development

by means of the application to the right of the

scientific knowledge of engineering, biology, medicine, public health, among


others, impelled by Regulatory Authorities, demands its recognition as a way
to control and protect the rights against eventual abuses and illegalities of
Public Administration and, especially, of Health Administration. Therefore, we
began with the concepts of the technical discritionarity in its two modalities
and, after that, we searched, in more recent doctrines, the concepts and
identified limits for the technical-administrative discretionary activity, besides

exemplifying the reader, circumstances in which such discritionarity is


imposed. Parallel to the conception, we demonstrated the correlation and the
relevance of the recognition of this institute for Health Law, looking for
existing examples in this juridical branch in order to better illustrate the
research. After classifying and exemplifying it, we finally started to justify the
real relevance of this study raising in the doctrine the formal and material
limits of this institute, as a way to supply tools for the protection of collective
and individual rights against illegal actions.

Keywords: Administrative Health Law Discretionarity - Technical


Discritionarity Technical - Administrative Discretionarity - Administrative
Health Act Normative Act of a Regulatory Authority Technical
Development of the State.

NDICE

Pgina

Introduo

12

II

Conceito e as modalidades da discricionariedade


tcnica

19

O conceito clssico da discricionariedade administrativa e a


sua incapacidade de prover solues diante da atividade
tcnico-administrativa do Estado na atualidade.......................................

19

2.2

A discricionariedade tcnica, suas modalidades e diferenas......

22

2.3

H discricionariedade na realizao de aes tcnicas pela


Administrao? O estgio atual da Administrao Pblica.............

23

2.4

O termo tcnica e a discricionariedade.......................................................

26

2.5

A discricionariedade tcnica e a atividade tcnicointerpretativa da administrao a discricionariedade


instrumental jurdico-tcnica...................................................................................

34

2.5.1 A discricionariedade instrumental e a teoria dos


conceitos jurdicos indeterminados......................................................

35

2.5.2 A discricionariedade instrumental jurdico-tcnica....................

36

A discricionariedade tcnico-administrativa................................................

46

2.1

2.6

III

A discricionariedade tcnico-administrativa
sistemas jurdicos estrangeiros

nos
59

3.1

3.2

A discricionariedade tcnica nos pases adotantes do direito


anglo-saxo.........................................................................................................................

59

3.1.1 A discricionariedade tcnica no sistema jurdico


estadunidense......................................................................................................

61

3.1.2 A discricionariedade tcnica no sistema jurdico ingls........

69

A discricionariedade tcnica nos pases adotantes do direito


romanstico...........................................................................................................................

71

3.2.1 A discricionariedade tcnica no sistema jurdico italiano.....

73

3.2.1.1

Incio do debate do conceito da discricionariedade


tcnica.......................................................................................................

73

A posio da doutrina da segunda metade do sculo


XX o crescimento da tecnificao e esta influncia
na atividade do Estado......................................................................

79

O entendimento atual da doutrina italiana e a


tecnificao
da
administrao
pblica.
A
discricionariedade tcnico-administrativa nascida da
interferncia da tcnica no direito administrativo................

82

3.2.2 A discricionariedade tcnica no sistema jurdico


portugus.................................................................................................................

87

3.2.3 A discricionariedade tcnica no sistema jurdico


argentino..................................................................................................................

93

3.2.4 A discricionariedade tcnica no sistema jurdico


espanhol...................................................................................................................

97

3.2.1.2

3.2.1.3

3.2.4.1

IV
4.1

As teorias sobre a discricionariedade tcnicoadministrativa da autora EVA DESDENTADO DAROCA......... 103

A
relevncia
da
discricionariedade
tcnicoadministrativa para o direito sanitrio brasileiro
107
A relevncia do reconhecimento da discricionariedade tcnicoadministrativa no sistema jurdico sanitrio brasileiro......................... 107
4.1.1 A
identidade
da
discricionariedade
tcnicoadministrativa........................................................................................................ 110
4.1.2 O carter tcnico e interdisciplinar do direito sanitrio

brasileiro como justificativa para o reconhecimento da


discricionariedade tcnico-administrativa........................................ 115
4.1.3 A
importncia
da
discricionariedade
tcnicoadministrativa como instrumento do direito sanitrio.............. 119
4.2

As hipteses em que surge a discricionariedade tcnicoadministrativa no direito sanitrio........................................................................ 123


4.2.1 A hiptese de discricionariedade tcnico-administrativa
no ato administrativo sanitrio em abstrato o estudo do
caso da marcao de pequenos implantes parafusos...... 123
4.2.2 A influncia da norma tcnica no caso da marcao dos
parafusos biocompatveis............................................................................ 127
4.2.3 A hiptese de discricionariedade tcnico-administrativa
no ato administrativo sanitrio em concreto o estudo do
caso do cumprimento das Boas Prticas de Fabricao
(BPF) de Medicamentos............................................................................... 130

4.3

Os limites formais e materiais na atuao discricionria


tcnico-administrativa o papel e a importncia do controle do
ato............................................................................................................................................... 132
4.3.1 Os limites formais para a atuao discricionria tcnicoadministrativa os elementos da discricionariedade............. 134
4.3.2 Os limites materiais.......................................................................................... 138

4.3.2.1

O critrio da discricionariedade tcnico-administrativa


a eficincia............................................................................................ 140

4.3.2.2

O critrio da discricionariedade tcnico-administrativa


a razoabilidade................................................................................... 143

4.3.2.3

A norma tcnica como critrio....................................................... 146

Concluses

151

Bibliografia

155

SIGLAS UTILIZADAS

ABNT

Associao Brasileira de Normas Tcnicas

ANS

Agncia Nacional de Sade Suplementar

ANVISA

Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria

APA

Administrative Procedure Act

BPF

Boas Prticas de Fabricao

EPA

Environmental Protection Agency

EUA

Estados Unidos da Amrica

FDA

Food and Drug Administration

ISO

International Standards Organization

NBR

Norma Brasileira

PL

Projeto de Lei

RDC

Resoluo da Diretoria Colegiada

RN

Resoluo Normativa

SNVS

Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria

SUS

Sistema nico de Sade

TV

Technische berwachungs Vereine

UE

Unio Europia

CAPTULO I

INTRODUO

A discricionariedade, uma das mais instigantes matrias do direito


pblico, sempre desafiou e ainda desafia a doutrina e a jurisprudncia
quanto sua identificao e limites.
Seu estudo, que se intensificou durante o sculo XX, ensejou, a partir
do incio daquele sculo, a identificao de outra modalidade de
discricionariedade

que

parte

da

doutrina

passou

denominar

discricionariedade tcnica.
Termo que vem criando grande polmica no direito est muito longe,
como est tambm a prpria discricionariedade administrativa clssica1, de
constituir unanimidade e consenso, principalmente quanto sua efetiva
existncia e diferenciao relativa ao prprio instituto da discricionariedade
administrativa clssica, sendo tratado, at mesmo, como questo obscura,

Segundo a lio de MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, a discricionariedade administrativa


a faculdade que a lei confere Administrao para apreciar o caso concreto, segundo
critrios de oportunidade e convenincia, e escolher uma dentre duas ou mais
solues, todas vlidas perante o direito. (Discricionariedade administrativa na
Constituio de 1988. 2. ed., So Paulo: Atlas, 2001, p. 67).

13

dada a sua variedade de conceitos2.


Tal instituto, concebido na obra de EDMUND BERNAZIK3, baseou-se nas
apreciaes (chamadas por ele de ein technisches Ermessen) em que a
Administrao Pblica age como um tcnico (administrativo) do interesse
pblico, no abrindo a possibilidade de controle judicial para esses atos4.
Assim, por este conceito pretendia-se englobar todos os atos administrativos
que, apesar de eventualmente no serem discricionrios, por sua alta
complexidade tcnica administrativa do dia-a-dia da Administrao Pblica,
deveriam ser retirados do controle jurisdicional5.
Aps isto, o conceito deste instituto foi debatido e desenvolvido
principalmente na Itlia e na Espanha, onde se encontra a maioria das bases
doutrinrias para a discusso do tema. Porm, apesar da intensa discusso
sobre o instituto da discricionariedade tcnica e apesar de passado mais de
um sculo de discusso, no existe, ainda, consenso na doutrina quanto
sua existncia.
No entanto, houve sem dvida alguma uma ampliao tanto da
atividade estatal quanto da regulao estatal que, em vrios casos, se
utilizam das normas e conhecimentos tcnicos que se tornaram por sua vez
fontes das decises administrativas sanitrias, principalmente nos casos das
2

SOUSA, Antnio Francisco de. A discricionariedade administrativa: origem e evoluo


histrica no sistema continental europeu. Estado actual dos reconhecimentos
cientficos. Consideraes para o estreitamento e a clarificao do conceito de
discricionariedade administrativa. Lisboa: Danbio, 1987, p. 307.

Rechtsprechung und materielle Rechtskraft, de 1886 apud QUEIR, Afonso Rodrigues.


O poder discricionrio da administrao. 2. ed., Coimbra: Coimbra Editora, 1948, p.
123.

QUEIR. O poder discricionrio..., p. 122.

SOUSA. A discricionariedade..., p. 307-308.

14

agncias reguladoras, o que imprime ao direito, a necessidade de


reestruturar formas de controles especficos para a sua atividade.
Por isso, tratamos neste trabalho de demonstrar as duas vertentes
doutrinrias que estudam este assunto na doutrina estrangeira, comparando
as razes da doutrina que no aceita a tese de que a tcnica capaz de
alterar a discricionariedade administrativa ao ponto de criar uma nova
modalidade de discricionariedade chamada de discricionariedade tcnicoadministrativa6, com a doutrina que acredita nesta nova modalidade de
discricionariedade7 apontando, ainda, suas peculiaridades.
Assim, independente da falta de consenso quanto sua existncia,
verificamos que cada vez mais ela objeto de estudo na doutrina
estrangeira, principalmente na atualidade e com a intensificao da atividade
de regulao do Estado moderno nas reas de alta complexidade
tecnolgica.
Aliada esta atividade estatal ao surgimento de decises e atos dos
rgos da administrao sanitria brasileira: Resolues da Diretoria
Colegiada (RDC) da ANVISA ou as Resolues Normativas (RN) da ANS,
alm de normas ISO, ABNT, entre outras, teve inicio aqui uma crescente

Un secondo fattore strettamente connexxo allespansione dei poteri discrezionali statu


il convincimento che mopti compiti di carattere regolamentare dovessero essere
affrontati alla stregua di questioni di natura tecnica o scientifica e, quindi, dovessero
essere risolti da autorit specializzate. Tuttavia, non vi una netta linea di
demarcazione tra le questioni che possono essere risolte aplicando abilit tecniche e
quelle che, invece, richiedono decisioni che comportano scelte politiche e di valore.
(GALLIGAN, Denis J. La discrezionalit amministrativa. Trad. de Marco Mazzoni e
Vincenzo Varano. Milo: Giuffr, 1999, p. 85).

PELAGATTI, Giuseppe. Valutazione techiche dellamministrazione pubblica e sindicato


giudiziario. Un analisi critici dei recenti sviluppi della dottrina iuspubblicista. Revista
Trimestale di Diritto Pubblico. Nmero VI, Milano: Giuffr, 1992, p. 159.

15

discusso sobre a existncia da discricionariedade tcnica no Brasil e, da,


comeou-se a verificar a possibilidade do seu controle social e judicial.
Apesar de tudo isso, no houve no Brasil, muitos estudos dedicados a
este instituto8, embora estejam contidos nas obras que abordam temas
como agncias reguladoras e discricionariedade administrativa.
Em toda a coleta e anlise da doutrina nacional, encontramos uma
obra, resultante de uma dissertao de mestrado9, que trata exclusivamente
da discricionariedade tcnica, concluindo pela sua inexistncia e, assim,
dando mais nfase s questes relativas discricionariedade administrativa
clssica e a seu controle.
Por esta razo e pela importncia que vem sendo dada matria na
Europa, trazemos discusso a evoluo doutrinria e jurisprudencial sobre
este tema, identificando, tambm no Brasil, o que a doutrina tem discutido
sobre a discricionariedade tcnica.
A justificativa desta abordagem est na necessidade de adequarmos
a doutrina e as decises administrativas e judiciais situao de fato quanto
atividade do Estado que mudou significativamente aps a metade do
sculo XX.
E, com o surgimento das leis e normas que disciplinaram a atividade

Como bem ressalta SRGIO GUERRA, ...entre ns, o tema da discricionariedade tcnica
no foi objeto de um amplo aprofundamento doutrinrio (Controle judicial dos atos
regulatrios. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2005, p. 200).

FARIAS, Daniela Cordeiro de. Discricionariedade e apreciaes tcnicas da


administrao pblica. Dissertao (Mestrado em Direito do Estado). 2005. 203 p.
Faculdade de Direito, PUC/SP, So Paulo.

16

de

vigilncia

sanitria

partir

da

dcada

de

7010,

disciplina

discricionariedade tcnica ganhou mais fora com a tecnificao11 das


atividades do Estado na busca de regulao de setores de alto
conhecimento cientfico e na sua prpria atividade estatal, especificamente,
para nosso caso, as reas de sade.
E, como explica MIGUEL SNCHEZ MORN:

...la doctrina jurdico-pblica necesita actualizar peridicamente su bagaje


de ideas y conceptos, so pena de quedar desconectada del devenir social y,
en consecuencia, ver reducida la capacidad explicativa (de fenmenos
nuevos que no encajan en los moldes preestablecidos), ordenadora y de
resolucin de conflictos que le es propia12.

Sensibilizados com esta idia, dedicamos esta obra coleta e estudo


da doutrina nacional e internacional como base para o entendimento da
discricionariedade tcnica, seus novos critrios de eleio e sua definio
como ponto inicial para a discusso do tema.
Iniciaremos,

no

Captulo

II,

identificao

do

conceito

da

discricionariedade administrativa clssica, a discricionariedade tcnica e sua


subdiviso conforme entendimento baseado na mais recente doutrina
espanhola em discricionariedade instrumental tcnico-jurdica (atividade

10

- BRASIL. Lei n. 6.360, de 23 de setembro de 1976. Dispe sobre a vigilncia sanitria a


que ficam sujeitos os medicamentos, as drogas, os insumos farmacuticos e correlatos,
cosmticos, saneantes e outros produtos, e d outras providncias. Dirio Oficial da
Unio, Braslia, DF, 24 de setembro de 1976. BRASIL. Lei n. 5.991, de 17 de
dezembro de 1973. Dispe sobre o controle sanitrio do comrcio de drogas,
medicamentos, insumos farmacuticos e correlatos, e d outras providncias. Dirio
Oficial da Unio, Braslia, DF, 19 de dezembro de 1973, entre outras.

11

- Tal conceito empregado pela doutrina para identificar a incluso das atividades
profissionais de alta complexidade tcnico-cientficas extrajurdicas na atividade do
Estado.

12

- Discricionalidad administrativa y control judicial. 2. Reimpresso, Madrid: Tecnos,


1995, p. 94-95.

17

interpretativa) e discricionariedade tcnico-administrativa (atividade volitiva),


com a finalidade de colocar o leitor, desde j, em contato com a discusso
do tema e com o entendimento da linha conceitual deste instituto.
Tais conceitos sero colocados dentro da perspectiva do direito
brasileiro, sem nos afastarmos da essncia trazida principalmente pela
doutrina espanhola e italiana que mais se desenvolveram neste campo.
A partir da, comearemos a justificativa deste conceito com a coleta
da doutrina internacional sobre o tema.
Esta coleta, realizada no Captulo III, ser dividida entre os pases
adotantes do direito anglo-saxo common law e o direito romanstico.
A subdiviso realizada tem como justificativa a diferena de
abordagem entre os conceitos e a evoluo encontrada em cada um desses
sistemas jurdicos para melhor esclarecer o leitor.
Aps a demonstrao das doutrinas hoje existentes no direito
aliengena, passaremos a analisar o direito brasileiro em comparao com
toda a doutrina demonstrada nos captulos anteriores, mostrando a
relevncia do tema para nosso direito sanitrio, identificando casos prticos
de discricionariedade tcnico-administrativa, objeto do nosso estudo,
aplicada na atividade da ANVISA na regulao de produtos para a sade.
Como forma de deixar clara a sua diferena com o instituto da
discricionariedade administrativa, sintetizando e sem a pretenso de esgotar
o tema, abordaremos algumas consideraes sobre os limites deste instituto
quanto aos elementos da discricionariedade tcnico-administrativa, quanto
aos seus critrios de eleio das alternativas e sob a influncia eventual da

18

norma tcnica, como critrio.


Por ser extensa a matria de discusso neste ltimo captulo, faremos
uma sntese superficial com a explanao de pontos especficos e
essenciais para a constituio e aclaramento do instituto, deixando para
outro

momento

complementao

subsidiria

dos

limites

da

discricionariedade tcnico-administrativa, bem como a explanao de seus


critrios.
Ressaltamos que por no haver unanimidade em toda a doutrina, seja
nacional ou internacional, o enfrentamento deste tema no assunto fcil de
desenvolver.
Porm, alm de necessria, a urgncia nesta discusso se faz pelas
circunstncias de fatos ligados atividade do Estado e interferncia deste
na sociedade, j existente e proliferados em nosso pas.
Neste sentido, esperamos que este trabalho abra a discusso sobre
este instituto, e que tambm, o presente debate seja absorvido pela
atividade estatal, principalmente na busca de delimitar a atividade
desenfreada de regulao, realizada sob o manto e em nome da
complexidade tcnica sem controles jurdicos efetivos.

CAPTULO II

CONCEITO E AS MODALIDADES DA DISCRICIONARIEDADE


TCNICA

SUMRIO: 2.1 O conceito clssico da discricionariedade


administrativa e a sua incapacidade de prover solues
diante da atividade tcnico-administrativa do Estado na
atualidade 2.2 A discricionariedade tcnica, suas
modalidades e diferenas 2.3 H discricionariedade na
realizao de aes tcnicas pela Administrao? O
estgio atual da Administrao Pblica 2.4 O termo
tcnica e a discricionariedade. 2.5 A discricionariedade
tcnica e a atividade tcnico-interpretativa da
administrao a discricionariedade instrumental jurdicotcnica 2.5.1 A discricionariedade instrumental e a teoria
dos conceitos jurdicos indeterminados 2.5.2 A
discricionariedade instrumental jurdico-tcnica 2.6 A
discricionariedade tcnico-administrativa

2.1

O conceito clssico da discricionariedade administrativa e a


sua incapacidade de prover solues diante da atividade
tcnico-administrativa do estado na atualidade

A discricionariedade administrativa conceitua-se classicamente como


a faculdade que a lei confere Administrao Pblica de escolher entre

20

duas ou mais alternativas vlidas perante o direito, a que mais se aproxima


do interesse pblico segundo os critrios de oportunidade e convenincia13.
No entanto, quando estamos diante de certos conhecimentos tcnicos
sanitrios extrajurdicos, tais critrios de oportunidade e convenincia
estabelecidos pela doutrina clssica do direito administrativo no so
capazes de resolver o caso em concreto, como j observou a recente
doutrina administrativista14.
Assim, os critrios de soluo e os elementos do ato administrativo se
alteram nestes casos para que o Estado possa atender ao interesse pblico
da melhor forma, buscando a soluo mais justa quando enfrentados os
casos em que o administrador se depara com a alta complexidade tcnica
extrajurdica.
Esta

soluo

especializados,

tem

prprios

como
das

base

cincias

conhecimentos
extrajurdicas

complexos
e

tem

como

caracterstica, ainda, a interdisciplinaridade cientfica.


Neste sentido, j advertia AFONSO RODRIGUES QUEIR:

O conceito de poder discricionrio..., resume-se nisto: trata-se de uma


faculdade de escolher uma entre vrias significaes contidas num conceito
normativo prtico, relativo s condies-de-fato do agir administrativo
escolha feita sempre dentro dos limites da lei.
(...)
Ora bem: o conceito de fim do ato, na nossa concepo, no
forosamente um conceito de valor: pode ser um conceito de valor; como
quando a atividade competente age para reprimir atos contrrios moral e
decncia pblica (art. 351. do Cdigo Administrativo) mas pode
13

- DI PIETRO. Discricionariedade administrativa..., p. 67.

14

- DAROCA, Eva Desdentado. Discrecionalidad administrativa y planeamiento urbanstico


construccin terica y anlisis jurisprudencial. 2. ed., Editorial Aranzadi: Elcano,
1999, p. 133-134.

21

tambm ser um conceito teortico, porque derivado das cincias do ser ou


artes correspondentes: como quando a autoridade pode praticar certos atos
de polcia sanitria quere dizer, com o fim higinico-sanitrio15.

Os conceitos derivados das cincias que, no caso, so extrajurdicas


e ligadas atividade estatal sanitria, no comportam a prtica do ato diante
da liberdade conferida pela norma, como vem verificando a doutrina
administrativista, dentro dos limites estabelecidos pelos critrios da doutrina
clssica de discricionariedade.
Este

problema

da

alterao

de

critrios

nos

casos

de

discricionariedade baseada em critrios tcnicos tambm j foi levantado por


THEMSTOCLES BRANDO CAVALCANTI, que advertiu quanto apreciao de
critrios tcnicos:

Quem pode determinar o sentido? O tcnico? O perito? O prprio juiz?


O controle judicial do ato discricionrio delicado, no s pela natureza
especfica da funo judicial, fundada em pressupostos estranhos, em
grande parte, atividade administrativa, mas tambm porque o critrio de
apreciao muitas vzes diferente16.

Por isto, a doutrina nacional e estrangeira vem buscando vrias


formas de se adequar o conceito clssico de discricionariedade atividade
estatal que hoje totalmente diversa daquela que existia quando do
estabelecimento do conceito clssico.
E mais. O conceito clssico no tem a capacidade de resolver as
questes sanitrias enfrentadas atualmente pelo Estado, mesmo porque

15

- A teoria do desvio de poder em Direito Administrativo. Revista de Direito


Administrativo. Rio de Janeiro, n. 06, 1968, pp. 77-78.

16

- Do poder discricionrio. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, vol. 101,


jul.-set. 1970, p. 11.

22

atualmente a lei no tem delimitada a atuao estatal e sim tem fixados os


standards de atuao, ou seja, existe uma limitao mais genrica,
relegando a soluo do caso concreto aplicao de conceitos da tcnica
ou da cincia sanitria onde muitas vezes tais solues so encontradas nas
normas tcnicas.
Por isto, este trabalho buscou encontrar na evoluo doutrinria e na
posio mais recente da doutrina da discricionariedade, instrumento capaz
de responder e de solucionar tais casos concretos encontrados hoje pelo
Estado

na

sua

atividade

sanitria

na

atividade

de

regulao,

correspondente chamada discricionariedade tcnica.

2.2

A discricionariedade
diferenas

tcnica,

suas

modalidades

Antes de adentrarmos na explanao conceitual da discricionariedade


tcnica com base na doutrina existente, preciso tecer algumas
consideraes quanto aos termos utilizados por esta mesma doutrina que
subdividiu a denominada discricionariedade tcnica em duas modalidades:
a discricionariedade instrumental jurdico-tcnica e a discricionariedade
tcnico-administrativa, sendo esta ltima o objeto de estudo de nossa
monografia.
Assim, a doutrina espanhola, com fundamento na doutrina italiana,
identificou duas subespcies da discricionariedade tcnica como forma de

23

distinguir aquela que tem como base a atividade meramente interpretativa do


administrador discricionariedade instrumental jurdico-tcnica -, daquela
em que h liberdade de escolha discricionariedade tcnico-administrativa.
Aps a atividade interpretativa do agente administrativo sanitrio, em
que ele interpretar os termos tcnicos extrajurdicos, necessrios para a
aplicao do direito e do interesse pblico j definido pela norma, seguir ele
para a aplicao direta deste direito, concluindo pela inexistncia de
liberdade conferida pela tcnica, ou, em havendo esta liberdade, ter este
que percorrer o caminho da eleio at culminar na concreo do ato
administrativo sanitrio com a finalidade exigida pela norma.
Neste

estudo

centraremos

nossa

pesquisa

na

chamada

discricionariedade tcnico-administrativa.
Porm, apenas neste captulo discorreremos sobre a sua modalidade
interpretativa - discricionariedade instrumental tcnico-jurdica, para dar ao
leitor noo mais ampla sobre o assunto, e que ser de grande importncia
para a identificao dos institutos, mas sem aprofundamento do tema.

2.3

H discricionariedade na realizao de aes tcnicas pela


Administrao? O estgio atual da Administrao Pblica

A crescente tecnificao e remisses a conceitos, regras e aes que


se desenvolvem por meio de conhecimentos especializados no direito,
uma preocupao dos juristas da atualidade.

24

Neste sentido, explica DAROCA que:

Como consecuencia de ello, las reglas y criterios tcnicos inciden de forma


cada vez ms relevantes y penetrante sobre la actividad de la
Administracin, hasta el punto que se ha afirmado que la tcnica sobre la
actuacin administrativa es una de las tendencias que caracterizan la
actividad del poder pblico en la poca contempornea.17

Razo pela qual, estando a tecnificao permeando a atividade


administrativa

do

Estado,

esta

influncia

atinge

tambm o

poder

discricionrio.
E para DAROCA, a discricionariedade no mudou. O que mudou foram
os critrios de juzos e valorao necessrios para a eleio da soluo mais
adequada quando se est diante das chamadas apreciaes tcnicas, o
que alterou o instituto da discricionariedade, admitindo o surgimento de uma
nova espcie18: a discricionariedade tcnica.
Alm disso, desta mudana criou-se uma preocupao quanto
interferncia das aes tcnicas da Administrao que atingem os
particulares, afetando-os neste novo conceito de atividade discricionria.
Porm, a doutrina, ao tratar da discricionariedade tcnica, deparavase com o questionamento consistente na existncia de liberdade nas
escolhas de alternativas tcnicas. Hoje este entendimento foi ultrapassado
admitindo a existncia da pluralidade de opes mesmo quando esto
presentes as questes tcnicas, fazendo com que a discricionariedade
tcnica seja analisada como instituto do direito administrativo.
17

- Discrecionalidad, p. 133.

18

- Discrecionalidad, p. 133-134.

25

Mesmo assim, a discusso ainda est longe de chegar a um


consenso. H parte da doutrina que no admite a criao de uma nova
modalidade de discricionariedade e, assim, para no restringir a aceitao
de sua tese, adverte DAROCA que, para no se aprofundar no debate do
termo discricionariedade tcnica, condenado pela doutrina italiana, utiliza
ela a expresso apreciao tcnica, fazendo referncia a toda a atividade
de respostas a problemas prticos mediante a utilizao de critrios tcnicos
que, adverte, no se reduz cincia aplicada, e sim a todos os
conhecimentos cientficos e tcnicos.
So estas as apreciaes heternomas19.
E assim conclui que:

En las apreciaciones tcnicas los criterios o reglas tcnicas no son


susceptibles de una aplicacin y utilizacin mecnicas, sino que exigen que
el operador tcnico ejercite su discernimiento, es decir, que realice ciertas
elecciones conforme a criterios que no vienen determinados ni por el
ordenamiento jurdico ni por la tcnica.20

utilizao

do

termo

apreciaes

tcnicas

no

afasta

reconhecimento da discricionariedade tcnica nas teses levantadas por


DAROCA. Mas para evitar confuso, j que parte da doutrina no aceita este
reconhecimento, deixamos bem claro que ele expresso em sua obra bem
como na de muitos autores que se aprofundaram no tema.
Com

este

reconhecimento,

passaremos

analisar

as

duas

modalidades de discricionariedade tcnica identificadas pela doutrina

19

- Discrecionalidad, p. 136-137.

20

- Discrecionalidad, p. 138-139.

26

espanhola e italiana, diante das atividades de regulao e atuao tcnicas


da Administrao Pblica, dentro dos conceitos de discricionariedade forte
(poltica) e fraca (jurdica)21, passamos a descrever.

2.4

O termo tcnica e a discricionariedade

A doutrina que vem estudando a discricionariedade tcnica tem boas


razes para defender a continuidade do termo tcnica quando se fala na
possibilidade de eleio com base na liberdade e em conhecimentos de alta
complexidade tecnolgica ou cientfica extrajurdica22.
O direito assim segue uma alterao imposta pelo prprio homem, ou
seja, a evoluo tecnolgica e a sua interferncia nas atividades estatais23.
Conforme j identificaram a doutrina nacional e internacional, a atual
atividade

da

Administrao

Pblica

na

produo

dos

seus

atos

administrativos regulatrios (de poder de polcia), de fomento ou de


prestao de servios pblicos, impe, muitas vezes, conhecimento tcnico

21

- DWORKIN criou um sistema de identificao do grau de liberdade na atividade


discricionria quantificando este ele como forte e fraca, sendo a fraca de menor
amplitude e a forte de maior amplitude, ou seja, onde se tem mais liberdade de ao
(Levando os direitos a srio. Traduo e notas Nelson Boeira. So Paulo: Martins
Fontes, 2002, p. 51-54).

22

- Discrecionalidad, p. 134.

23

- PELAGATTI. Valutazione techiche..., p. 159.

27

extrajurdico para as diversas situaes encontradas na busca das solues


para o exerccio destas atividades perante cada caso concreto24.
As normas e conhecimentos tcnicos extrajurdicos esto hoje
presentes tambm nas normas legais, nas administrativas em abstrato, alm
dos atos administrativos em concreto, principalmente naqueles emanados
pelas agncias reguladoras em matria de sade: ANVISA e ANS25, que
tm, at por exigncia legal26, atribuio tcnica27.
Atualmente faz necessrio que o conhecimento tcnico-extrajurdico
de certos agentes administrativos seja utilizado na interpretao e aplicao
dos conhecimentos tcnicos existentes, tanto para a criao de normas,
necessrios na definio das regras sanitrias prprias de regulao,
24

- A produo de regras tcnicas acerca do desempenho de atividades econmicas


relevantes passa titularidade de rgos tcnicos. As agncias so entidades
hierarquicamente no subordinadas ao poder Legislativo, dotadas de competncia para
disciplinar os meios tcnicos adequados realizao dos fins impostos
(legislativamente) aos sujeitos que desempenham atividades integrantes de certo
segmento econmico. (JUSTEN FILHO. Maral. O direito das agncias reguladoras
independentes. So Paulo: Dialtica, 2002, p. 364).

25

- Tal finalidade tcnica faz MARAL JUSTEN FILHO afirmar que as agncias: ...recebem
competncias de diversas ordens para fiscalizar a formulao de decises polticas,
verificar o cumprimento dos deveres institucionais por parte das autoridades pblicas,
promover a implementao de valores fundamentais consagrados constitucionalmente,
concentrar conhecimento tcnico e a produo dele derivadas e assim por diante. (O
direito das agncias..., p. 358.)

26

- Artigo 5. - O Presidente ou o Diretor-Geral ou o Diretor-Presidente (CD I) e os demais


membros do Conselho Diretor ou da Diretoria (CD II) sero brasileiros, de reputao
ilibada, formao universitria e elevado conceito no campo de especialidade dos
cargos para os quais sero nomeados, devendo ser escolhidos pelo Presidente da
Repblica e por ele nomeados, aps aprovao pelo Senado Federal, nos termos da
alnea f do inciso III do art. 52 da Constituio Federal. (grifo nosso) (BRASIL. Lei n.
9.986, de 18 de julho de 2000. Dispe sobre a gesto de recursos humanos das
Agncias Reguladoras e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF,
19 de julho de 2000).

27

- Aduz ALEXANDRE SANTOS DE ARAGO que: O carter tcnico da atuao das agncias
reguladoras se revela atravs dos requisitos de formao tcnica que a lei impe aos
seus dirigentes e, principalmente, pelo fato dos seus atos e normas demandarem
conhecimento tcnico e cientfico especializado para que possam ser emanados,
aplicados e fiscalizados. (Agncias reguladoras. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004,
p. 323)

28

quanto na concreo dos atos administrativos discricionrios, definindo as


regras para a atividade sanitria de fomento ou prestao de servios.
Negar a existncia da tcnica (extrajurdica) e da sua influncia na
discricionariedade como conhecemos, vem em desencontro a uma atual
situao de fato e de direito hoje encontrada no direito ptrio.
Por isso, com todo respeito queles que defendem posio contrria,
baseada na doutrina de ALESSI28, o qual afirmou que los dos trminos
discrecionalidad y tcnica son esencialmente inconciliables, no podemos
mais imaginar que no houve uma readaptao do direito situao de fato
baseada na evoluo tecnolgica, lembrando sempre que a base da
negativa desta doutrina anterior dcada de 1970, situao diversa da
que encontramos hoje no direito, principalmente diante da interferncia da
tcnica no direito administrativo sanitrio.
Conclumos estar mais acertada a doutrina de DAROCA, neste caso.
Vejamos por que.
DAROCA, iniciando num extenso estudo da parte filosfica para o apoio
da sua teoria, passando pelas teses de KELSEN, HART, MACCORMICK e
DWORKIN29, fazendo uma anlise do conceito da discricionariedade
administrativa,

define

como

sendo

esta

uma

espcie

do

gnero

supraconcepto de discrecionalidad, que para ela uma definio de um


mnimo

denominador

comum

entre

todas

as

espcies

discricionariedades.

28

- Instituciones de derecho administrativo. Vol. I, Barcelona: Bosch, 1970, p. 199.

29

- Discrecionalidad, p. 35-52.

de

29

Tais espcies de discricionariedade, apesar de terem caractersticas


particulares que as diferenciam entre si, na essncia, remetem a uma viso
unitria de um fenmeno complexo e heterogneo, dentro do qual a
discricionariedade administrativa, por exemplo, no mais do que uma
parte30.
Portanto, neste supraconceito estaria um fator comum a todas as
modalidades de discricionariedade consistente em um determinado modo de
operar, de atuar, de realizar algo. Por fora deste entendimento, o ato
demandaria a adoo de decises dentro de uma margem de apreciao
desejada pelo ordenamento mediante a realizao de uma eleio entre
diferentes alternativas sobre a base de determinados critrios31.
Assim:

Se trata, pues, de la adopcin de decisiones de forma desvinculada del


ordenamiento jurdico, realizando una eleccin entre diferentes alternativas,
utilizando para ello criterios valorativos extrajurdicos. La discrecionalidad es
un <modus operandi>. Con el supraconcepto de discrecionalidad no se est
haciendo, pues, referencia ms que a una determinada forma de operar; no
se describe la actividad que realiza el sujeto ms que desde una perspectiva
puramente formal. Desde esta perspectiva formal, todas las manifestaciones
de fenmenos discrecionales son esencialmente iguales; su nica diferencia
es de grado.32

partir

desse

entendimento,

passa

DAROCA33

dividir

discricionariedade com base no instituto da separao de poderes e nos


limites das atividades a eles conferidos pelo sistema jurdico:

30

- Discrecionalidad, p. 70.

31

- Discrecionalidad, p. 70-71.

32

- Discrecionalidad, p. 71.

33

- Discrecionalidad, p. 71-81.

30

discricionariedade poltica Poder Legislativo discricionariedade


fortssima;

discricionariedade jurdica Poder Judicirio discricionariedade


fraca;

discricionariedade

administrativa

Poder

Executivo

discricionariedade forte ou fraca, dependente da outorga de liberdade


do ordenamento jurdico.

No primeiro caso (discricionariedade poltica), afirma DAROCA que, de


todas as formas de discricionariedade analisadas:

la ms amplia es, por tanto, la caracterstica del legislador (que Bell llama
<sovereing discretion>) en la medida en que implica la creacin de normas
jurdicas generales y la eleccin para ello de los fines y medios pertinentes
dentro de un amplio marco de opciones polticas, con las nicas limitaciones
que se establezcan en la Constituicin. Es decir, el legislador goza de un
amplio margen de discrecionalidad para el establecimiento de opciones
polticas, para lo cual se halla plenamente legitimado por su carcter
representativo. De ah, que se haya calificado esta discrecionalidad de
<discrecionalidad poltica> y de <discrecionalidad fortsima>.34

J no segundo caso (discricionariedade jurdica), os Tribunais operam


na soluo de casos que exijam critrios extrajurdicos de moralidade
poltica, de justia ou econmicos, onde devem eleger, entre um espao de
liberdade bem restrito conferido pela lei, uma soluo proporcionada pelo
ordenamento jurdico.

34

- Discrecionalidad..., p. 76.

31

Neste sentido, afirma DAROCA que:

...los tribunales operan discrecionalmente aunque su discrecionalidad sea


normalmente de escasas dimensiones en la medida en que exige ms juicio
que voluntad, se encuentra guiada por los materiales jurdicos existentes y
cualquier decisin que se adopte ha de estar justificada mediante un
argumento jurdico, aunque para ello sea precisa una integracin valorativa
del ordenamiento jurdico. La discrecionalidad propia de los tribunales sera,
as, una <discrecionalidad jurdica> o <dbil> que aparece en la concrecin
y aplicacin del ordenamiento jurdico al caso concreto.35

Entre esta modalidade de discricionariedade e a primeira aqui


demonstrada, existe uma intermediaria, denominada por DAROCA, como
sendo discricionariedade administrativa36.
Nela, afirma a doutrina que pode haver tanto uma maior como uma
menor liberdade de atuao, podendo-se, assim, dizer que h uma
discricionariedade administrativa forte e fraca.
No caso da fraca, a administrao pode ter seu campo de liberdade
to reduzido que se assemelhar muito discricionariedade jurdica37.
J na discricionariedade administrativa forte, a liberdade maior, mas
nada comparvel discricionariedade poltica, que bastante ampla.
Dentro deste entendimento podemos realizar uma nova diviso das
liberdades discricionrias, agora fundada nas imperfeies da norma ou na
real finalidade de a norma atribuir a liberdade ao operador. A primeira, define

35

- Discrecionalidad..., p. 77.

36

- Discrecionalidad..., p. 77.

37

- Discrecionalidad..., p. 81-82.

32

DAROCA como discricionariedade instrumental, ou fraca, e a segunda,


discricionariedade forte38:

Es importante tener presente la distincin entre aquellos casos en los que el


ordenamiento jurdico pretende realmente atribuir a un sujeto
discrecionalidad con la finalidad de que sea titular de un poder de decisin
consistente en la eleccin entre diferentes alternativas vlidas y aquellos
otros supuestos en los que la posibilidad de elegir o decidir dentro de un
margen de maniobra surge como consecuencia de indeterminaciones,
vaguedades u otro tipo de imperfecciones de la regulacin jurdica.39

E, conclui:

El tratamiento de ambos tipos de discrecionalidad no puede ser equivalente:


el hecho de que el ordenamiento jurdico quiera o no que un determinado
rgano tenga un poder de decisin es un factor que ha de jugar un papel
relevante a la hora de determinar tanto la actitud de otros rganos que
pudieran interferir en esa decisin como la actitud del mismo rgano que
acta discrecionalmente.40

Teramos, assim, duas

modalidades

partidas

do denominado

supraconceito de discricionariedade: uma discricionariedade instrumental, ou


fraca, voltada a elementos adjetivos do instituto e uma discricionariedade
forte, voltada ao elemento de deciso de caracterstica volitiva, ou seja,
parte substantiva do instituto.
Para ela, a discricionariedade jurdica ser sempre instrumental por se
tratar de uma atividade com liberdade reduzida41.

38

- Discrecionalidad..., p. 81.

39

- Ibidem idem.

40

- Ibidem idem.

41

- Los tribunales cuentan con un margen de maniobra para la bsqueda de la solucin


ms adecuada al caso difcil, es decir, con una discrecionalidad instrumental, pero no
con una discrecionalidad fuerte. (Ibidem idem)

33

No entanto, nos casos em que h discricionariedade poltica ou, em


alguns casos em que h a discricionariedade administrativa, existe uma
atribuio intencional pelo ordenamento jurdico de um poder de deciso de
natureza eletiva42. Portanto:

Tanto la discrecionalidad poltica del legislador como la discrecionalidad


administrativa tienen en comn que ambas implican que el sistema jurdico
ha reconocido al legislador o a la Administracin un poder de decisin, que
se traduce en un poder de elegir, sobre la base de una valoracin poltica,
entre diferentes alternativas, todas igualmente vlidas dentro del marco del
Derecho.43

A partir desta construo terica, conceitua EVA DESDENTADO DAROCA


a discricionariedade administrativa forte como:

...un poder de decisin atribuido por el ordenamiento jurdico a la


Administracin que se traduce en un poder de eleccin entre diferentes
alternativas dentro del marco del ordenamiento jurdico, de tal forma que la
Administracin viene legitimada para la adopcin y desarrollo de una
determinada poltica de actuacin.44

Nestes termos, inexiste, em parte, a apreciao do Poder Judicirio


sobre a deciso tomada pela Administrao.
Por ser uma discricionariedade provisional, j a discricionariedade
instrumental perfeitamente suscetvel reviso judicial at mesmo pela
falta de liberdade conferida nesta atividade discricionria45.
Ser luz destas definies, alm das modificaes e mutaes do
direito administrativo, que iremos abordar a matria demonstrando os
42

- Discrecionalidad..., p. 82.

43

- Ibidem idem.

44

- Discrecionalidad..., p. 83.

45

- Ibidem idem.

34

aspectos jurdicos da influncia ftica da tcnica extrajurdica na atividade da


Administrao Pblica, especificamente no campo da atividade discricionria
do Estado.

2.5

A discricionariedade tcnica e a atividade tcnicointerpretativa da administrao a discricionariedade


instrumental jurdico-tcnica

Segundo DAROCA46, a discricionariedade instrumental jurdicotcnica a margem que a Administrao tem em eleger, mediante
apreciaes tcnicas interpretativas com a integrao de conceitos
jurdicos indeterminados, uma resposta mais adequada ao caso, j
que, estes termos tcnicos extrajurdicos, levam conseqente
dificuldade de identificar de maneira certa uma nica resposta
verdadeira para o caso concreto.
Este conceito desenvolvido pela doutrina nasceu, segundo ela, da
teoria

geral dos

conceitos

jurdicos

indeterminados47,

denominao

46

- Discrecionalidad..., p. 139-140.

47

- Nos casos de aplicao da norma tcnica ou suas bases para a interpretao de tais
termos tcnicos afirma JOS ESTEVE PARDO que: ...como es propio de la frmula de los
conceptos jurdicos indeterminados, su concrecin puede variar en cada caso y
momento. De esta forma no se opera una remisin a una solucin tcnica concreta, a
una norma tcnica singular, sino al orden tcnico en su conjunto, con su componente
dinmico, de progresso. El operador jurdico y el juez en su caso tendrn una margen
de valoracin sobre cul sea, en ese momento del desarrollo cientfico y tecnolgico, la
solucin adecuada. (Tcnica, riesgo y Derecho: tratamiento del riesgo tecnolgico en el
Derecho ambiental. Barcelona: Ariel Derecho, 1999, p. 176).

35

empregada para designar vocbulos ou expresses que no tm um sentido


preciso, objetivo ou determinado, e que so encontrados com grande
freqncia nas normas jurdicas dos vrios ramos do direito48.

2.5.1 A discricionariedade instrumental e a teoria dos conceitos


jurdicos indeterminados

Vimos que nos termos da construo doutrinria de DAROCA, a


discricionariedade administrativa pode tanto ser instrumental ou fraca quanto
forte.
Na primeira modalidade, ela sempre existir quando da necessidade
de

interpretao

de

termos

qualificados

como

conceitos

jurdicos

indeterminados49.
Assim:

cuando la actuacin viene condicionada por conceptos jurdicos


indeterminados, la autoridad competente debe, al igual que cuando la
conducta no viene condicionada en modo alguno, establecer determinados
criterios de actuacin, aunque el marco que tenga para hacerlo sea ms
reducido. Tanto en el primer caso como en el segundo la autoridad <opera
discrecionalmente>.50

48

- DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Discricionariedade administrativa..., p. 97.

49

- Discrecionalidad, p. 124.

50

- Discrecionalidad, p. 123-124.

36

Podemos entender, portanto, que para DAROCA h discricionariedade


instrumental

na

definio

dos

conceitos

jurdicos

indeterminados

encontrados nas normas jurdicas.


Porm, a discricionariedade ali encontrada no a mesma da
administrativa clssica, e sim uma modalidade fraca, voltada aos meios de
interpretao e procedimento que tendem ao fim do interesse pblico ditado
pela norma legal.
Neste sentido:

...en los conceptos jurdicos indeterminados no hay una nica solucin


correcta, sino un margen de discrecionalidad instrumental, lo que no
significa que la Administracin tenga una discrecionalidad fuerte para su
aplicacin que excluya el control judicial pleno porque precisamente es a los
tribunales a los que el sistema confiere la funcin de interpretar el Derecho y
de resolver los casos litigiosos conforme al mismo.51

No entanto, deve-se frisar que essa discricionariedade deve ser


exercida dentro de critrios de poltica-jurdica-administrativa com o
estabelecimento de determinados objetivos para a sua deciso com a
adequada relao de meios e fins52.

2.5.2 A discricionariedade instrumental jurdico-tcnica

51

- Discrecionalidad, p. 126.

52

- Discrecionalidad, p. 133.

37

Iniciando sua explicao, afirma DAROCA que em alguns casos, a


Administrao Pblica se depara com conceitos que necessitam de
conhecimentos tcnicos extrajurdicos para sua aplicao ao caso concreto.
Quando a norma faz referncia a edifcio em runa etc. estaria ela
determinando Administrao que busque dentro desses conhecimentos
tcnicos, a forma mais adequada de aplic-los.
Assim, en la utilizacin y aplicacin de conocimientos tcnicos el
tcnico acta, por tanto, ejerciendo una cierta discrecionalidad, una
discrecionalidad instrumental53.
E, estabelecendo a valorao dos fatores e critrios tcnicos
cientficos extrajurdicos, o Estado concluiria que, continuando o exemplo
dado, uma casa est em runa, mediante a obteno de parecer tcnico
qualificado,

especialmente

proporcionado

pelos

conhecimentos

especializados e tcnicos de um agente administrativo, de forma automtica


e nica54.
Portanto, como la norma no ha atribuido a la Administracin la
posibilidad de elegir con carcter concluyente conforme a su juicio y
voluntad, sino que la eleccin es necesaria como consecuencia de la propia
naturaleza de las normas tcnicas55, estaramos neste caso, diante da
modalidade de discricionariedade fraca ou instrumental.

53

- Discrecionalidad, p. 139.

54

- Discrecionalidad, p. 140.

55

- Discrecionalidad, p. 140-141.

38

Esta atividade , segundo DAROCA, plenamente sindicvel pelo Poder


Judicirio, com a ajuda da prova tcnica, dado ser ela fundada em uma
discricionariedade instrumental56 de atividade meramente interpretativa que
pode ser substituda pelo Poder Judicirio.
Conforme
peculiaridades

preceitua
neste

ainda,

modelo

de

devem

ser

observadas

discricionariedade

que

algumas
difere

da

discricionariedade administrativa clssica que conhecemos:


a) No se pode falar que h, na discricionariedade instrumental jurdicotcnica, a busca do interesse pblico. Em todos os casos em que existe
discricionariedade instrumental jurdico-tcnica, no h um poder
conferido Administrao para a atividade de juzo de valor em busca do
interesse

pblico.

Esse

interesse

pblico

ficou

fixado

pelo

ordenamento jurdico, seja qual for o resultado da discricionariedade


instrumental.
b) No existe valorao que justifique ser esta discricionariedade uma
discricionariedade forte. As apreciaes tcnicas necessrias para a
aplicao de um conceito jurdico indeterminado que remete a um critrio
tcnico no so mais do que operaes jurdicas consistente na

56

- Assim ensina DAROCA que: el que la determinacin de la concurrencia de las


cualidades previstas en la norma no sea fcil, no siquiera mediante la utilizacin de
criterios y conocimientos tcnicos, no permite concluir que la Administracin tiene una
discrecionalidad fuerte, pues el ordenamiento ha pretendido regular su actividad y que
en el desarrollo de su actividad se someta a las pautas establecida sin la norma, cuya
interpretacin y aplicacin final no le corresponde a ella, sino a otros rganos (los
rganos judiciales) (Ibidem idem).

39

aplicao

de

uma

norma57.

Por

isso

se

deve

denominar

de

discricionariedade instrumental jurdico-tcnica.


c) No se pode, tambm, afirmar que tem a Administrao poder conferido
pela norma como inteno de possibilitar o poder de valorao que
afastaria o controle jurisdicional. Em sendo uma operao jurdica,
absolutamente possvel ser sindicvel pelo Judicirio.
d) Por ltimo, a valorao tcnica realizada pela Administrao pode ser
perfeitamente confrontada com uma prova tcnica judiciria.
Conclui DAROCA, portanto, que nas hipteses de integrao de
conceitos jurdicos indeterminados de carter tcnico estamos diante da
discricionariedade instrumental jurdico-tcnica58.
Voltando conceituao e qualificao desta atividade de
interpretao como sendo uma atividade discricionria, o entendimento de
DAROCA diverge, em parte, do significado atribudo pela doutrina dos
conceitos jurdicos indeterminados que entende que estes tm apenas uma
nica soluo justa59.
No entanto, DAROCA ensina que, como parte da doutrina baseada no
conceito de discricionariedade aceita a circunstncia de que h certa
discricionariedade nos conceitos jurdicos indeterminados face relativa
multiplicidade efetiva de opes finais da Administrao frente a esta forma

57

- Discrecionalidad, p. 142.

58

- Discrecionalidad, p. 143.

59

- GARCIA DE ENTERRA, Eduardo e TOMS-RAMN Fernndez. Curso de derecho


administrativo. Vol. I, 12. ed., Madri: Civitas Ediciones, 2005, p. 467.

40

de indeterminao, o emprego do termo discricionariedade neste caso


plenamente admissvel60.
A corrente que entende uma nica soluo para os casos em que h
conceitos jurdicos indeterminados tem o apoio de SAINZ MORENO61, que
explica:

...la tesis segn la cual la utilizacin de tales conceptos por una norma no
significa, por si sola, la atribucin de la facultad de elegir discrecionalmente
entre varias soluciones <<posibles>> aquella que en cada caso se considera
conveniente e oportuna; esta tesis, por el contrario, mantiene que la
interpretacin y aplicacin de todo concepto jurdico, cualquiera que sea el
grado de su indeterminacin, no admite, si la norma no dispone otra cosa,
ms que una sola solucin correcta y que, por tanto, la correccin de la
decisin que se tome puede ser controlada judicialmente sin que tal control
implique una mera substitucin de criterios, sino el resultado de la bsqueda
de la solucin justa. As, pues, la teora de los conceptos jurdicos
indeterminados reduce la discrecionalidad administrativa eliminando la
arbitrariedad mediante el sometimiento a control judicial de todo aquello que
debe ser juzgado en trminos de legalidad o de justicia.

Isto porque, diferentemente do que entende EVA DESDENTADO


DAROCA, SAINZ MORENO afirma que os conceitos jurdicos indeterminados
resultam apenas numa soluo correta justamente pela simples inexistncia
de critrios de opo da atividade interpretativa. Assim sendo, esta no
poderia resultar em duas ou mais escolhas.
Este entendimento tambm confirmado por COSTA62:

60

- Hemos llegado a la siguiente conclusin general: en los conceptos jurdicos


indeterminados no hay una nica solucin correcta, sino un margen de discrecionalidad
instrumental, lo que no significa que la Administracin tenga una discrecionalidad fuerte
para su aplicacin que excluya el control judicial pleno porque precisamente es a los
tribunales a los que el sistema confiere la funcin de interpretar el Derecho y de
resolver los casos litigiosos conforme al mismo. (Discrecionalidad, p. 126)

61

- Conceptos jurdicos, interpretacin y discrecionalidad administrativa. Editora Civitas:


Madri, 1976, p. 192.

62

- Conceitos jurdicos indeterminados e discricionariedade administrativa. Revista da


Procuradoria Geral do Estado de So Paulo, So Paulo, v. 29, p. 93, jun. 1988.

41

A distino mais simples e didtica entre conceitos jurdicos indeterminados


e discricionariedade , a nosso ver, a formulada por Sainz Moreno: existe
discricionariedade quando a autoridade administrativa pode escolher entre
vrias decises, de modo que, na vontade do legislador, qualquer delas
juridicamente admissvel e tem o mesmo valor: existe um conceito jurdico
indeterminado, por sua vez, quando s uma deciso juridicamente
admissvel.

Com isto, criou-se uma forma de diferenciao entre os chamados


conceitos jurdicos indeterminados e a denominada discricionariedade
administrativa clssica que se funda no ponto principal da inexistncia, no
entendimento da doutrina, de verdadeira liberdade na aplicao do direito ao
caso concreto63.
Porm, no obstante esta diferenciao, a doutrina foi mais longe e
comeou a analisar no s a multiplicidade ou no das opes, mas
tambm, o exerccio de aplicao da norma ao caso concreto. Com isto,
firmou DAROCA64 o entendimento de ser esta modalidade verdadeira
discricionariedade, que qualifica como instrumental:

La distincin entre los conceptos jurdicos indeterminados y la


discrecionalidad administrativa no puede basarse, por tanto, como ha
propugnado la teora de los conceptos jurdicos indeterminados, en la idea
de que la aplicacin de stos requiere una operacin de mero juicio o
descubrimiento de la nica solucin justa que proporciona el ordenamiento
jurdico, mientras que la discrecionalidad administrativa supondra una
operacin de volicin que consiste en la eleccin entre una pluralidad de
alternativas igualmente posibles. El anlisis del problema a la luz de la
Teora General del Derecho impide aceptar este criterio de distincin y
permite, por el contrario, poner de manifiesto que tambin en la aplicacin
de los conceptos jurdicos indeterminados aparecen diferentes
interpretaciones posibles entre las que es preciso elegir conforme a criterios
que estn fuera del mundo jurdico.

63

- DAROCA. Discrecionalidad, p. 116.

64

- Discrecionalidad, p. 124.

42

Entendemos a corrente defendida por DAROCA a mais adequada, j


que a liberdade da atividade interpretativa que d verdadeiro significado ao
conceito jurdico indeterminado, independente da pluralidade ou no das
opes de resultados finais.
A atividade interpretativa faz com que haja uma diferena concreta
entre o que podemos denominar discricionariedade administrativa clssica e
o conceito jurdico indeterminado, sendo que, no primeiro, a lei no precisou
exaustivamente todo o caminho a ser percorrido pelo administrador no seu
dever de satisfazer o interesse pblico por ela indicado65. No segundo, a
preciso existe, mas

de forma fraca e, por isso, qualifica-se a

discricionariedade em instrumental.
No direito administrativo brasileiro, apesar de parte de a doutrina
entender que os conceitos jurdicos indeterminados no surgem da atividade
discricionria da Administrao Pblica, reputamos ser mais acertada a
posio de BANDEIRA DE MELLO:

Deveras, a apreenso do significado dos conceitos imprecisos, sem


dvida, um ato de inteleco e ao Judicirio assiste pratic-lo para
interpretar a lei. As decises de mrito so, induvidosamente, atos volitivos,
decididos segundo critrios de convenincia e oportunidade, que traduzem
opo por um dentre dois ou mais comportamentos comportados pela
norma a ser aplicada. Da no se segue entretanto que s nesta segunda
hiptese esteja a Administrao a exercer atividade discricionria.
Com efeito, a circunstncia de que um ato de inteleco e um ato de volio
sejam realidades logicamente distintas como, deveras, o so no implica
que necessariamente tenham, em face do Direito, ressonncias diversas.
(...)

65

- COSTA. Conceitos jurdicos indeterminados..., p. 90-91.

43

Vale dizer, tais operaes mentais, intelectivas ou volitivas, repercutem


indiferentemente para a composio dos mesmos efeitos jurdicos que
integram o que se entende por discricionariedade. 66

Sendo assim, reconhecida na doutrina ser a aplicao de conceitos


jurdicos indeterminados atividade discricionria e ultrapassada a questo
relativa posio doutrinria sobre a teoria dos conceitos jurdicos
indeterminados

sua

localizao

dentro

da

discricionariedade

administrativa, restou pacificado que a atividade resultante da aplicao


deste instituto cognitivo-interpretativa, como esclarecem GARCA

DE

ENTERRA E FERNNDEZ67:

Esto es lo esencial del concepto jurdico indeterminado: la indeterminacin


del enunciado no se traduce en una indeterminacin de las aplicaciones del
mismo, las cuales slo permiten una <<unidad de solucin justa>> en cada
caso, a la que se llega mediante una actividad de cognicin, objetivable por
tanto, y no de volicin.

Neste diapaso, levando em considerao as afirmaes de EVA


DESDENTADO DAROCA, quando a tcnica est presente na forma de conceitos
jurdicos indeterminados, a atividade de aplicao da norma ao caso
concreto resultar no exerccio do dever-poder discricionrio instrumental

jurdico-tcnica68.
Instrumental, porque, como afirmamos, a discrio aqui usada
como processo interpretativo e cognitivo sem grande liberdade de

66

- Discricionariedade e controle jurisdicional. 2. ed., 6. tir., So Paulo: Malheiros, 2003,


p. 24-25.

67

- Curso de derecho, p. 465.

68

- Los problemas del control judicial de la discrecionalidad tcnica (un estudio crtico de la
jurisprudencia). Madri: Civitas, 1997, p. 61-62

44

atuao discricionria (fraca), diferente de um poder prprio de


deciso atribudo pela lei Administrao69, e diverge quanto falta
de interferncia da vontade dos aplicadores do conceito70 e, por isto,
considerada uma discricionariedade fraca71.
Tal tarefa consiste na apreciao tcnica, denominao j
conhecida pela doutrina brasileira, estudada em artigo doutrinrio
escrito por CSAR AUGUSTO GUIMARES PEREIRA72 e, em dissertao de
mestrado de DANIELA CORDEIRO

DE

FARIAS73. Ressaltamos ainda que as

hipteses de fato estudadas por esses dois autores no analisaram as


questes relativas ao exerccio de opes tcnicas e, com isto, a
concluso de ambos os trabalhos deixa de incorporar que entendemos
ser discricionariedade tcnico-administrativa, sendo restritas apenas
s hipteses que definimos como discricionariedade instrumental
jurdico-tcnica.
Isto porque a grande discusso jurdica sobre a apreciao
tcnica nasceu logo aps a criao das agncias reguladoras na
busca da doutrina de respostas aos problemas relativos aos termos

69

- DAROCA. Discrecionalidad, p. 140.

70

- COSTA. Conceitos jurdicos indeterminados..., p. 94.

71

- DAROCA. Discrecionalidad, p. 81-84.

72

- Discricionariedade e apreciaes tcnicas da Administrao. Revista de Direito


Administrativo. Rio de Janeiro, n. 231: p. 217-267. jan./mar. 2003.

73

- Discricionariedade e apreciaes tcnicas da administrao pblica. Dissertao


(Mestrado em Direito do Estado). 2005. 203 p. Faculdade de Direito, PUC/SP, So
Paulo.

45

tcnicos encontrados nas resolues normativas das agncias,


problema este apenas resolvido mediante a utilizao dos critrios
tcnicos e de conhecimento especializado74.
Nesses casos, abordados pela doutrina, no h deciso entre
escolhas e sim, pura interpretao.
E, por ser atividade interpretativa com a aplicao de conceitos
jurdicos e extrajurdicos, podemos conceitu-la como atividade
interpretativa jurdico-tcnica. Jurdico-tcnica por fora da forma de
discricionariedade (mesmo que fraca) ali realizada75 que acrescentada
apreciao tcnica interpretativa. Neste caso, os elementos do Direito e da
cincia tcnica extrajurdica especfica devero ser conjugados para a
atividade jurdico-cognitiva e isto nos traz mais uma razo para diferenciar
esta modalidade a teoria dos conceitos jurdicos indeterminados.
Somando essas qualidades diferenciadoras dentro da teoria geral dos
conceitos jurdicos indeterminados, podemos concluir que, alm de essa
modalidade poder ser conceituada como uma atividade discricionria que
DWORKIN chama de discricionariedade em sentido fraco76, ela tambm
possui elementos prprios distintivos e relativamente autnomos da regra
geral.

74

- Discrecionalidad, p. 137.

75

- DAROCA. Discrecionalidad, p. 71.

76

- Segundo DWORKIN, discricionariedade em sentido fraco ocorre quando o contexto no


por si s esclarecedor, quando os pressupostos de nosso publico no incluem esse
fragmento de informao. (Levando os direitos..., p. 52)

46

Os conceitos tcnico-jurdicos nem sempre so indeterminados. O


grau de indeterminao depender sempre da necessria interpretao. O
mero auxlio de um perito ao juiz, no caso de lide judicial, no exclusivo
para a verificao da determinao ou indeterminao do termo. Na
verdade, a indeterminao sempre ser verificada dentro da capacidade de
cognio do homem comum.
Portanto, nos casos em que o termo tcnico-jurdico tiver bem claro,
com base no conhecimento cientfico-tcnico do homem mdio, estaremos
diante do conceito jurdico determinado, enquanto que, aquele que depender
de uma interpretao tcnico-cientfica mais profunda, ser um conceito
jurdico indeterminado.
Conclumos, assim, que a discricionariedade instrumental jurdico-

tcnica a atividade tcnico-interpretativa que a Administrao


Pblica desenvolve quando da aplicao de suas normas ou
conhecimentos tcnicos extrajurdicos ao caso concreto e que
resultam, necessariamente, numa alternativa efetiva, correta,
razovel e proporcional que, por

fora do

processo

de

interpretao, ter resultados que podero ser plenamente


sindicveis pelo Poder Judicirio.

2.6

A discricionariedade tcnico-administrativa

47

Os conhecimentos e normas tcnicas podero, tambm, ser usados


em certas situaes em que a Administrao Pblica chamada para
eleger, dentre duas ou mais alternativas, a deciso mais razovel e eficiente
ao caso concreto, decises estas eventualmente orientadas por normas
tcnicas77.
Para isto, os conhecimentos e normas tcnicas so imprescindveis
hoje na atividade administrativa78 de escolha e deciso, bastando a
existncia desta remisso expressa pela norma, tcnica extrajurdica, para
que essa modalidade de discricionariedade ocorra79.
Assim, da mesma forma que sem a norma jurdica a Administrao
Pblica no poderia atuar nos casos em que h discricionariedade tcnicoadministrativa, sem o conhecimento tcnico-cientfico ou a norma tcnica, a
soluo para o caso seria inalcanvel.
A

discricionariedade

aparece

aqui ento

com

um

elemento

imprescindvel e responsvel pela tarefa cognitiva e volitiva da administrao


na aplicao das normas: os conhecimentos tcnicos extrajurdicos.
Os conhecimentos tcnicos definem a escolha que, sem ele, no seria
acertada e no alcanaria o fim objetivado pelo direito.

77

- HAWKINS, Keith org. The uses of discretion. Claredon Press: Oxford, 1991, p. 99.

78

- Como afirma GIORGIO PELAGATTI, ...difatti, la progressiva accentuazione dellimportanza


delle regole tecniche nellagire di tali poteri connessa strettamente allo sviluppo delle
funcioni che connotano sprecificamente la forma dello Stato. (Valutazioni tecniche..., p.
159)

79

- Discrecionalidad..., p. 143-144.

48

J quanto s normas tcnicas, estas j so entendidas pelo direito


brasileiro como normas de aplicao obrigatrias e vinculativas a certas
atividades tcnico-administrativas80.
As normas e os conhecimentos tcnico-cientficos unem-se, nestes
termos, ao conhecimento jurdico e, com esta operao interdisciplinar, o
direito aplicado ao caso concreto em relao s questes tcnicas
sanitrias81.
No se trata, portanto, de exclusiva apreciao tcnica interpretativa.
claro que para o objetivo da atividade discricionria tcnico-

administrativa, a Administrao, no raras vezes, ter de executar


inicialmente, uma apreciao instrumental tcnico-jurdica. Por isso,
afirma DESDENTADO DAROCA82 que:
...la discrecionalidad tcnico-administrativa se caracteriza por la existencia,
en primer lugar, de un momento de discrecionalidad instrumental en la
realizacin de apreciaciones tcnicas y, en segundo lugar, de un momento
de verdadera discrecionalidad o discrecionalidad fuerte.

Porm, alm disso, as normas e conhecimentos tcnicos,


nesses casos e por fornecer elementos de deciso e mltiplas

80

- Artigo 39 (...) Inciso VIII vedado ao fornecedor de produtos ou servios, dentre


outras prticas abusivas: colocar, no mercado de consumo, qualquer produto ou servio
em desacordo com as normas expedidas pelos rgos oficiais competentes ou, se
normas especficas no existirem, pela Associao Brasileira de Normas Tcnicas ou
outra entidade credenciada pelo Conselho Nacional de Metrologia, Normalizao e
Qualidade Industrial (Conmetro). (BRASIL. Lei n. 8.078, de 11 de setembro de 1980.
Cdigo de Defesa do Consumidor. Dispe sobre a proteo do consumidor e d outras
providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 12 de setembro de 1980).

81

- VASCONCELOS, Fernando Donato. Normalidade: entre a norma jurdica e a norma


tcnica. Trabalho & Doutrina, So Paulo, v. 15, dez. 1997, p. 39.

82

- Discrecionalidad, p. 145-146.

49

escolhas, pem-se na qualidade de fonte fundamental para a atividade


discricionria

(forte)

do

Estado83.

Temos

assim,

diante

da

interdisciplinaridade, a conjugao de normas e conhecimentos


tcnicos e jurdicos como fonte da discricionariedade tcnicoadministrativa84.
Entender de outra forma seria navegar por um campo perigoso
da inexistncia de regras de criao e aplicao do direito pelas
normas e conhecimentos tcnicos85, presentes no direito sanitrio.
Isto porque a atividade discricionria tcnico-administrativa hoje
aceita pela doutrina brasileira qualificada como apreciao tcnica,
no sendo reconhecida como parte da atividade volitiva86, e sem o
reconhecimento tambm de que a interferncia da norma tcnica no
direito

alcana

outra

dimenso,

ultrapassando

campo

da

interpretao ou mera apreciao, impondo um controle social e


jurisdicional mais rigoroso e inexistente ainda hoje, j que ela acaba
por limitar os resultados nascidos da atividade discricionria tcnicoadministrativa.

83

- Em favor da aplicao das normas tcnicas no direito: PELAGATTI. Valutazione


tecniche..., p. 159; SESIN, Domingo Juan. Administracin pblica, actividad reglada,
discrecional y tcnica. 2. ed., Buenos Aires: Depalma, 2004, p. 201; MOREIRA NETO,
Diogo de Figueiredo. Mutaes do direito pblico. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p.
394-395; entre outros.

84

- AMARAL. Diogo Freitas do. Curso de direito administrativo. Vol. 2. Lisboa: Almedina,
2004, p. 115-116.

85

- Ibidem idem.

86

- PEREIRA, Discricionariedade..., p. 265.

50

Neste sentido, relata o professor TRCIO SAMPAIO FERRAZ JUNIOR ao


descrever a situao originria das agncias reguladoras estadunidenses
que:

...a idia de especializao em reas de atuao demarcadas, nas quais o


conhecimento tcnico exige uma formao especial, fez com que a
independncia de grande parte delas [agncias] tornou-se corolrio do alto
grau de discricionariedade tcnica de seus atos regulamentares que,
destarte, se supunham politicamente neutros, se comparados com a
atividade legislativa do Congresso87.

Compartilhando

do

mesmo

entendimento,

explica

DIOGO

DE

FIGUEIREDO MOREIRA NETO:

Com efeito, no Direito Pblico, as normas reguladoras surgem como


espcies normativas muito distintas das normas legais tradicionais.
Desde logo assim o porque as normas legais resultam de opes polticas
abstratas, definitrias de interesse pblico especfico, que dever prevalecer
em cada tipo de relao administrativa considerada, de modo a que possam
ser aplicadas direta e concretamente pelo mtodo de subsuno.
(...)
Diferentemente, as normas reguladoras resultam de opes administrativas,
tambm abstratas, formuladas, porm, com um maior nvel de densidade
tcnica, como resultado da ponderao de vrios interesses concorrentes
em certas relaes interprivadas crticas deslegalizadas, de modo a que, em
sua aplicao direta e concreta, promovam o mximo de equilbrio social e
econmico nessas relaes crticas88.

Assim, inegvel que hoje estamos diante da interferncia cada vez


mais atuante das normas e conhecimentos tcnicos, especialmente no
campo do direito sanitrio, direito de grande atividade regulatria que

87

- Agncias reguladoras: legalidade e constitucionalidade, Revista Tributria e de


Finanas Pblicas. So Paulo, v. 8, n. 35, nov./dez. 2000, p. 144.

88

- Mutaes..., p. 394-395.

51

culminou na reviso do conceito da discricionariedade administrativa


clssica.
At as ltimas dcadas, o direito sanitrio nunca sofreu tanta
influncia externa ao direito como vem sendo praticado atualmente.
Isto porque em vrios casos as normas e conhecimentos tcnicos
tornam-se muitas vezes fonte desse direito nas decises administrativas
sanitrias da ANVISA e da ANS, o que imprime ao direito, a necessidade de
reestruturar formas de controles especficos para a sua atividade.
Por isso, nos Estados Unidos, o controle dos atos normativos das
agncias, rgos da administrao pblica daquele pas, teve grande
importncia na reestruturao regulatria na dcada de 1970.
L, o controle das normas tcnicas e tcnico-administrativas regido
tanto pelo Poder Legislativo quanto pelo Poder Judicirio.
Explica ORLANDO CELSO DA SILVA NETO89, que o Poder Legislativo nos
Estados Unidos exerce tanto um controle formal, criando legislao que
restrinja ou revogue o ato normativo da agncia, quanto o informal com o
veto, exercido por fora da disciplina do Administrative Procedural Act, dos
atos das agncias reguladoras90.

89

- SILVA NETO, Orlando Celso da. Noes gerais sobre o controle das agncias
regulatrias no direito Norte-Americano. in DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito
regulatrio: temas polmicos. 2. ed., rev. e ampl., Belo Horizonte: Frum, 2004, p.
404-416.

90

- No campo do direito sanitrio, exemplifica ORLANDO CELSO DA SILVA NETO que, a Food
and Drug Administration foi impedida pelo Legislativo de banir a sacarina quando este
era o nico adoante artificial do mercado (Ibidem idem).

52

Quanto ao controle judicial, podemos citar alguns mecanismos que


permitem ao Judicirio daquele pas realizar o controle dos atos editados
pelas agncias.
Dentre eles, nos casos dos atos administrativos em concreto:

substancial evidence test91 consistente no controle da razoabilidade


com base nas informaes de fato do procedimento contencioso das
agncias (Administrative Procedure Act (APA), United States Code,
Title 5, Chapter 5 Administrative Procedure, 706, (2));

controle judicial do abuso ou arbitrariedade na emanao de atos


administrativos discricionrios pelas agncias92
o controle judicial quando o ato exarado v contra outro ato da
prpria agncia, ainda que respeite os atos normativos
vigentes (United States v. Nixon, 418 U.S. 683 (1974));
o no adote em seus atos precedentes da prpria agncia e no
d razes para esta no adoo (Atchison, Y & S.F. Ry v.
Wichita Board of Trade, 412 U.S. 800 (1973));
o no aplique os princpios de direito (United States v. Stauffer
Chemical Co., 464 U.S. 165 (1984)); e,
o abuse da imposio de sanes ao setor regulado (Jacob
Siegel Co. v. FTC, 327 U.S. 608 (1946)).
J nos casos dos atos administrativos normativos93:

91

- SILVA NETO. Noes gerais... in DI PIETRO. Direito regulatrio..., p. 413.

92

- Ibidem idem.

93

- Ibidem, p. 415.

53

hard look94 e hard look review controle democrtico e, no segundo,


judicial, sobre os aspectos das polticas pblicas afetadas pela norma
dentro dos standards legais (Automotive Parts & Accessories
Association v. Boyd, 407, F. 2ns 330 (D.C. Circuit, 1968));

incerteza cientifica controle judicial para as regulamentaes


tcnicas mesmo quando caso de incerteza cientfica. (Ethyl Corp. v.
EPA, 541 F 2nd Circuit (D.C. Circuit, 1976));

reexame das provas;

controle por omisso da agncia controle judicial vlido tanto quando


h inrcia da agncia na prtica de um ato, como no caso de demora
no registro de medicamento, ou quando ela tem o dever de baixar o
ato normativo (Telecommunications Research & Action Center v.
FCC, 750 F. 2d 70 (D.C. Circuit, 1984)).
Tudo isto demonstra claramente a necessria e importante evoluo

para o reconhecimento da discricionariedade tcnico-administrativa pelo


direito sanitrio que possui, hoje, a influncia evidente dos conhecimentos e
normas tcnicas extrajurdicas.
Ao verificar esta situao, iniciou-se, nos Estados Unidos, elaborao
de regras para a interao do direito aos atos de contedo tcnico e
cientfico, como veremos no prximo captulo com mais detalhes.
E esta atividade discricionria, sendo um poder atribudo pelo direito
Administrao Pblica, faz com que estes conhecimentos sejam utilizados,
no mais s para interpretar os termos legais, como ocorre nos casos da
94

- ARAGO, p. 440.

54

discricionariedade instrumental jurdico-tcnica, mas tambm para buscar a


configurao das alternativas e, concretizando a eleio, dentre duas ou
mais alternativas razoveis e eficientes, como afirma DESDENTADO DAROCA95.
Difere, assim, a discricionariedade instrumental jurdico-tcnica da
discricionariedade tcnico-administrativa quanto ao alcance da influncia da
tcnica, como conhecimento, ou da norma tcnica na deciso por escolha
discricionria do Estado.
Portanto, se o conhecimento tcnico ou a norma tcnica atingem
apenas

interpretao,

estaremos

diante

do

primeiro

caso

discricionariedade instrumental tcnico-jurdica.


Enquanto, nos casos em que o conhecimento tcnico ou a norma
tcnica atingem tambm ou exclusivamente a escolha da alternativa,
estamos perante a discricionariedade tcnico-administrativa.
Podemos dizer, assim, que ao invs de defender a delegao
normativa nestes casos, que inexiste enquanto agncias reguladoras, a
discricionariedade tcnico-administrativa abre um espao para a delegao
discricionria

tcnico,

emergida

da

necessidade

de

lidar

com

complexidade tcnico-cientfica extrajurdica, social e econmica, com a


produo de atos administrativos apropriados com o emprego de meios
corretos, razoveis e eficientes96.

95

- Discrecionalidad, p. 143.

96

- FERRAZ JNIOR, p. 151-154.

55

Neste sentido assevera TRCIO SAMPAIO FERRAZ JNIOR, ao explicar


os limites impostos pelo critrio da eficincia, exigida pelo direito s
Agncias Reguladoras:

A delegao instrumental tem a ver com os casos de em que preponderam


as funes programticas e de resguardo. Trata-se de situaes em que,
por razes de complexidade setorial e de correspondente exigncia de
especializao tcnica, a lei que atribui a delegao autoriza decises de
mrito, responsabilizando-se o rgo competente pela alocao de fins
tecnicamente apropriados e pelo encontro do meio correto. Esta
responsabilidade avaliada pela eficincia da medida97. (grifo nosso)

Porm, contrariando este entendimento, nasceu uma corrente no


Brasil que defende a tese da inexistncia da discricionariedade tcnica, mas
de uma discricionariedade administrativa com apreciao tcnica, fundada
na inexistncia de peculiaridades ou diferenas entre esta e aquela
discricionariedade98.
No entanto, verifica-se que esta doutrina deixa de analisar os casos
em que realmente h escolha do Estado, entre duas ou mais alternativas,
aquela que seja mais razovel99 e eficiente para o caso concreto, ou que
defina o caminho para a escolha atravs de atos administrativos normativos
tcnicos como veremos adiante100.

97

- Ibidem, p. 155-156.

98

- PEREIRA, Discricionariedade..., p. 265.

99

- Em favor do critrio da razoabilidade, apesar de subsistir para este autor os critrios de


oportunidade e convenincia na atividade discricionria das Agncias Reguladoras, a
lio de um captulo inteiro da obra de SRGIO VARELLA BRUNA: ...a razoabilidade o
limite ltimo para o exerccio de quaisquer poderes discricionrios. (Agncias
reguladoras: poder normativo; consulta pblica; reviso judicial. So Paulo: RT, 2003,
p. 142)

100

- Captulo IV, itens 4.2.1 a 4.2.3.

56

Independente

desta

discusso,

surgimento

do

debate

da

discricionariedade tcnico-administrativa est provocando significativas


alteraes no procedimento normativo da agncia, como forma de
implementar as regras democrticas e os instrumentos de controles sociais
j estabelecidos nos Estados Unidos. No Brasil, estas alteraes esto
representadas no Projeto de Lei n. 3.337/04, que dispe sobre a gesto, a
organizao e o controle social das Agncias Reguladoras, em trmite pela
Cmara dos Deputados101.
Este projeto, importando alguns institutos prprios do Administrative
Procedural Act estadunidense, determina e vincula a produo de atos
normativos s consultas pblicas, dando oportunidade sociedade
organizada, especialmente por meio das associaes, de participar da
discusso de tais atos e, dentre outras garantias democrticas, impondo a
ouvida, por meio de audincias pblicas, as solicitaes da sociedade para a
tomada de suas decises com alto controle das polticas pblicas manejadas
por essas agncias.
Tal

Projeto

de

Lei,

alheio

doutrina

que

afirma

ser

discricionariedade tcnica mera discricionariedade administrativa, vem


justamente

da

preocupao,

na

atividade

discricionria

tcnico-

administrativa das agncias, com a interferncia dos conhecimentos e das


101

- BRASIL. Projeto de Lei n. 3.337, de 13 de abril de 2004. Dispe sobre a gesto, a


organizao e o controle social das Agncias Reguladoras, acresce e altera
dispositivos das Leis n 9.472, de 16 de julho de 1997, n 9.478, de 6 de agosto de
1997, n 9.782, de 26 de janeiro de 1999, n 9.961, de 28 de janeiro de 2000, n 9.984,
de 17 de julho de 2000, n 9.986, de 18 de julho de 2000, e n 10.233, de 5 de junho de
2001, da Medida Provisria n 2.228-1, de 6 de setembro de 2001, e d outras
providncias. Dirio da Cmara dos Deputados, Braslia, 15 de abril de 2004. Col. 1,
p. 16.276.

57

normas tcnicas nas decises e na normatizao setorial de mercado,


abrindo espao para que a eleio de uma escolha tcnica extrajurdica seja
realizada dentro da democracia participativa diante da incorporao de
novas regras ao direito.
Ou seja, reconhece o Projeto de Lei que, sendo a lei criada dentro de
uma instituio democraticamente reconhecida pela Constituio da
Repblica, a normatizao da escolha dentre dois ou mais resultados a
perseguir, baseados em indicaes nascidas dos conhecimentos tcnicocientficos, deve passar pelo crivo social como forma de implementar
legitimidade, autorizar a sua imperatividade e obrigar a vinculao de todos.
Portanto, se assim entendesse, como quer entender parte da
doutrina, que a discricionariedade tcnico-administrativa mera apreciao
tcnica, no haveria por se impor tal controle como pretende o Projeto de Lei
em trmite pela Cmara dos Deputados.
Ademais, compreendendo o instituto da discricionariedade luz da
teoria tridimensional102, nesta atividade tcnico-administrativa discricionria,
o momento do juzo axiolgico impe necessariamente que o conhecimento
tcnico-cientfico extrajurdico intervenha no juzo de valor para direcionar a
escolha do agente administrativo.
Por isso, no se deve negar que a tcnica altere o resultado na
escolha discricionria porque isto seria negar a sua existncia mesmo

102

- CRETELLA JNIOR, Jos. Ato administrativo A tridimenso da discricionariedade.


Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, Vol. 119, p. 33-39, jan./mar. 1975.

58

considerando o entendimento de parte da doutrina que a mesma mera


apreciao tcnica.
E, para a sua conceituao, diante da doutrina de EVA DESDENTADO
DAROCA, fundada no supraconceito de discricionariedade103, em sendo a
discricionariedade aqui discutida, forte, ou seja, com certa margem de
liberdade de eleio entre opes legtimas, identificamos na teoria da
discricionariedade

tcnica,

discricionariedade

tcnico-administrativa

oriunda da liberdade de eleies tcnico-cientficas extrajurdicas conferidas


pelo direito Administrao Pblica.
Sendo assim, podemos conceituar a discricionariedade tcnicoadministrativa, com base na doutrina atual, como a atividade conferida aos
agentes administrativos para eleger, dentre duas ou mais alternativas,
com base nos conhecimentos e normas tcnicas extrajurdicas, a que
mais seja razovel e eficiente para o caso, podendo restringir, nos
casos do ato administrativo sanitrio em abstrato, as atividades
decorrentes da norma administrativa sanitria dentro de uma escala de
discricionariedade.
Adiante veremos a posio e a evoluo da doutrina estrangeira e os
aspectos especficos do instituto da discricionariedade tcnico-administrativa
e sua presena no direito sanitrio brasileiro.

103

- Discrecionalidad..., p. 81.

CAPTULO III

A DISCRICIONARIEDADE TCNICO-ADMINISTRATIVA NOS


SISTEMAS JURDICOS ESTRANGEIROS

SUMRIO: 3.1 A discricionariedade tcnico-administrativa


nos pases adotantes do direito anglo-saxo 3.1.1 A
discricionariedade
tcnica
no
sistema
jurdico
estadunidense 3.1.2 A discricionariedade tcnica no
sistema jurdico ingls 3.2 A discricionariedade tcnica nos
pases adotantes do direito romanstico 3.2.1 A
discricionariedade tcnica no sistema jurdico italiano
3.2.1.1 Incio do debate do conceito da discricionariedade
tcnica 3.2.1.2 A posio da doutrina da segunda metade
do sculo XX o crescimento da tecnificao e esta
influncia na atividade do Estado 3.2.1.3 O entendimento
atual da doutrina italiana e a tecnificao da administrao
pblica A discricionariedade tcnico-administrativa nascida
da aplicao da norma tcnica no direito administrativo
3.2.2 A discricionariedade tcnico-administrativa no
sistema jurdico portugus 3.2.3 A discricionariedade
tcnico-administrativa no sistema jurdico argentino 3.2.4 A
discricionariedade tcnico-administrativa no sistema
jurdico
espanhol
3.2.4.1
A
teoria
sobre
a
discricionariedade tcnico-administrativa da autora EVA
DESDENTADO DAROCA

3.1

A discricionariedade tcnico-administrativa nos pases


adotantes do direito anglo-saxo

60

Parte da doutrina da discricionariedade tcnico-administrativa


apoiada no direito estrangeiro, especialmente naqueles optantes pelo
sistema jurdico da common law, como no caso do direito estadunidense.
Por isto, sendo um trao marcante na common law, explica GUIDO
FERNANDO SILVA SOARES, que a idia que permeia o sistema de que o
direito existe no para ser um edifcio lgico e sistemtico, mas para resolver
questes concretas104. Da podemos considerar que o direito regulatrio nos
pases da common law foi institudo para servir a sociedade na regulao
dos diversos setores privados na busca da eficincia mesmo nos casos, em
alguns deles, de alta natureza tecnolgica.
E mais, como explica JOS ESTEVE PARDO, realizando um comparativo
entre o direito anglo-saxo e o direito romanstico quanto aproximao do
Estado na aplicao da tcnica no direito pblico:

Las dificultades son mayores aqu para pases como Espaa o Francia que
histricamente optaron por insertar en la estructura central del Estado a la
tcnica y sus gestores (integrados en cuerpos de funcionarios, ingenieros,
formados en escuelas estatales). En una mejor posicin respecto a la
generalizada tendencia privatizadora parece que se encuentran los sistemas
germnicos y anglosajones, que situaron en la periferia o al margen del
Estado el control de la tcnica y sus riesgos y son precisamente estas
frmulas las que se estn imponiendo en el Derecho europeo105.

Portanto, entendemos ser de extrema importncia o estudo do direito


administrativo estadunidense, que contribuiu e contribui significativamente
para a construo das doutrinas de direito regulatrio, especialmente a de

104

- Common law. Introduo ao direito dos EUA. 2. ed., So Paulo: Revista dos Tribunais,
2000, p. 53.

105

- Tcnica, riesgo, p. 24-25.

61

atuao em casos de alta complexidade tcnica. Como ressalta TRCIO


SAMPAIO FERRAZ JUNIOR:

A proliferao das agncias nos Estados Unidos encontra uma de suas


explicaes na alta complexidade da atividade administrativa, impossvel de
ser dominada por saberes genricos e formais. Da a idia de
especializao em reas de atuao demarcadas, nas quais o
conhecimento tcnico exige uma formao especial. Em conseqncia, a
independncia de grande parte delas tornou-se corolrio do alto grau de
discricionariedade tcnica de seus atos regulamentares que, destarte, se
supunham politicamente neutros, se comparados com a atividade legislativa
do Congresso106.

A contribuio das doutrinas internacionais esparsas, que j


reconhecem a interferncia da tcnica e da norma tcnica no direito, nos
levar ao conhecimento mais profundo da interferncia da cincia da tcnica
extrajurdica no direito sanitrio.
Com essa contribuio jurdica e quela nascida da elaborao
jurisprudencial no direito estadunidense de quase um sculo107, que ainda
hoje justifica a funo normativa e de atuao tcnica e no-tcnica das
agncias daquele pas, passamos ao estudo das suas peculiaridades e
evoluo histrica para o entendimento da posio doutrinria, subsidio do
nosso estudo, conforme os itens a seguir.

3.1.1 A discricionariedade tcnico-administrativa no sistema


jurdico estadunidense

106

- Agncias reguladoras: legalidade..., p. 144.

107

- ARAGO. p. 230.

62

A doutrina da discricionariedade tcnico-administrativa nos Estados


Unidos est intimamente ligada histria econmica e ao surgimento das
agncias reguladoras daquele pas.
Analisando a evoluo dos EUA a partir do sculo XX, verificamos a
ampliao das atividades estatais de interveno na economia com a
implantao do programa de governo denominado New Deal108.
Com a eleio de FRANKLIN ROOSEVELT em 1932 e, encontrando ele
uma situao desesperadora com milhes de desempregados, percebeu
que era hora de o Estado intervir efetivamente na atividade econmica e,
nesse diapaso, buscou com o impulso estatal na economia, fazer aquilo
que, at ento, era reservado e prprio da atividade privada, controlando,
para o bem da sociedade, os setores de produo.
Naquela poca, o Estado polcia ficou substitudo nos EUA pelo
Estado de servio, ampliando sua esfera de ao109. DALMO

DE

ABREU

DALLARI110, citando ROCHA BARROS, explica que 1953:

A atividade econmica no mais discricionria os regulamentos


administrativos a colhem em suas malhas; a liberdade de exercer a
atividade econmica como, quando e onde cada um queira se restringe at
eliminao; a liberdade contratual cede passo regulao estatutria...
Nem se suprimem os regulamentos: pululam. O Estado no se limita
polcia e administrao da justia: financia, fabrica, comercia, gera a
economia.

108

- Ibidem, p. 227 e TOJAL. Sebastio B. de Barros. Controle judicial da atividade das


agncias reguladoras. in DE MORAES, Alexandre. Agncias reguladoras. So Paulo:
Atlas, 2002, p. 156.

109

- DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 25. ed., 2. tir., So
Paulo: Saraiva, 2006, p. 282-283.

110

- Apud DALLARI. p. 283.

63

Participando o Estado da economia e intervindo na produo de bens


e no fornecimento de servios, ficou ele sujeito tcnica e s normas
tcnicas que antes s atingiam o setor privado, que tambm estabelecia as
regras tcnicas de produo.
Assim, houve uma intensa produo tcnico-regulatria com o fim da
recuperao industrial estadunidense e, nessa poca nasceu o modelo de
agncia administrativa para o controle da atividade empresarial com o fim de
buscar a segurana pblica111, como foi o exemplo do Federal Food, Drug
and Cosmetic Act de 1938, Seo 704 (21 USC 374)112.
Alm disso, para a implementao desse novo modelo, houve o
estabelecimento de delegaes de competncias que, naquele momento,
eram vagas e perigosamente abstratas, consolidando, assim, o que se
denominou

neutralidade

tcnica

das

agncias113.

Nasceu,

da,

discricionariedade tcnico-administrativa estadunidense114.


O pioneirismo dos EUA115 nesse modelo de administrao pblica
formada atravs de agncias fez com que o pas encontrasse esse
mecanismo caracterstico das agncias reguladoras baseado no princpio da
especificidade, pelo fato de atuarem em setores especficos e que teve

111

- PARKER, Florence R. FDA Administrative enforcement manual. Florida: CRC Press,


2005, p. 01.

112

- Ibidem, p. 14.

113

- SCHECAIRA, Cibele C. B. Muniz. A competncia das agncias reguladoras nos EUA.


in DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito regulatrio: temas polmicos. 2. ed.,
rev. e ampl., Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 424.

114

- BREYER, Stephen G. e outros. Administrative law and regulatory policy problems,


text, and cases. 6. ed., New York: Aspen Publishers, 2006, p. 19.

115

- Ibidem, p. 226.

64

nfase a partir do governo de LYNDON B. JOHNSON, sucessor de KENNEDY em


1963.
Ressalta CARVALHO116 que:

As principais caractersticas das agncias de regulao so a


especificidade, a discricionariedade tcnica e a neutralidade. (...) A idia da
discricionariedade tcnica centra-se na circunstncia das agncias, ao
estarem ligadas a setores especficos, deverem basear suas posies em
critrios tcnicos, embasando, dessa maneira, o entendimento de que as
denominadas matrias de fato estariam fora do alcance do controle judicial.
(grifos do autor)

Segundo SHECAIRA117, este afastamento do controle judicial com


fundamento na complexidade tcnica daqueles rgos, denominado
neutralidade tcnica, aliado ao fator da extensa delegao com grande
campo de liberdade que estas agncias, trouxeram grande insegurana
jurdica aos estadunidenses, principalmente ao setor produtivo regulado que
iniciou o questionamento de certos atos atravs de demandas judiciais e
intervenes polticas, no sentido de impor limites substantivos e adjetivos
atuao daquelas agncias.
A partir da, instituram limites como forma de controle das agncias
sendo a mais conhecida e relevante o Administrative Procedural Act APA
que, segundo BRUNA118, :

...o diploma legislativo de carter geral que disciplina a atividade das assim
chamadas agncias administrativas, entendidas essas como qualquer
116

- CARVALHO, Ricardo Lemos Maiza L. de. As agncias de regulao norte-americanas


e sua transposio para os pases da civil law. in DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.
Direito regulatrio: temas polmicos. 2. ed., rev. e ampl., Belo Horizonte: Frum,
2004, p. 382.

117

- Ibidem, p. 425.

118

- Agncias reguladoras..., p. 202

65

unidade de governo criada pela lei com a responsabilidade de administrar


um s ou uma srie de problemas relacionados.

J nas dcadas de 60 e 70, do sculo passado, a partir dos


instrumentos de controles criados pela APA Lei do processo administrativo
estadunidense o Poder Judicirio comeou a ser questionado quanto aos
limites do exerccio da chamada discricionariedade tcnica das agncias
atravs de dois tipos de procedimento previstos naquela norma: rulemaking
usado para a discusso de normas gerais baixadas pelas agncias e
adjudication usada para a discusso dos atos individuais119.
Assim, nas palavras de SHECAIRA120:

...o judicirio se estendeu, chegando muito prximo do mrito administrativo,


atravs do desenvolvimento da teoria judicial do hard look. ...Ou seja,
verifica sob critrio de razoabilidade, a proporcionalidade entre a deciso de
mrito e os objetivos legais.

Historicamente foi assim o desenvolvimento da atividade discricionria


tcnico-administrativa nos EUA, baseada mais no seu controle, pois o
reconhecimento j era tcito.
Aps algumas dcadas, comeou a ser revisto o controle social e
judicial da discricionariedade tcnico-administrativa, imposto tanto pelo
Poder Legislativo, pela criao de mecanismos como o Administrative
Procedural Act APA, quanto do Poder Judicirio que foi chamado a
intensificar a avaliao das decises das normas abstratas e suas decises,
aplicadas aos casos concretos.
119

- SCHECAIRA. A competncia... in DI PIETRO. Direito regulatrio..., p. 428.

120

- Ibidem, p. 430.

66

A reviso dessas fontes de deciso discricionria as normas


tcnicas teve como leading case o Ethil Corp. v. EPA, 541 F 2nd Circuit
(D.C. Circuit, de 1976) onde, apesar de admitir o Judicirio que seria muito
difcil para eles auferirem a racionalidade de uma norma extremamente
tcnica, h sempre a possibilidade de uma anlise judicial quanto ao caso
at os limites de conhecimentos tcnicos da Suprema Corte121.
Portanto, nos EUA a discricionariedade tcnico-administrativa j
reconhecida no campo do seu direito administrativo, no tanto pelo nome
technical discretion, mas pelo contedo tcnico dos atos de suas agncias
e pelas decises122 partidas das Cortes daquele pas, afastando o controle
judicial de tais atos pelo alto grau de tecnificao123.
Hoje ainda se discute os limites e o controle social, legislativo e
judicial dos atos emanados por meio das agncias.
Neste sentido, explica NEAL KUMAR KATYAL124 que:

Under the APA, courts may set aside agency action if it is arbitrary,
capricious, an abuse of discretion or otherwise not in accordance with law.
Under this so-called hard-look standard, courts openly consider whether an

121

- SILVA NETO. Noes gerais... in DI PIETRO. Direito regulatrio..., p. 415.

122

- EUA. FDA v. Brown & Williamson Tobacco Corp. 529 U.S. 120 (2000) e MCI
Telecommunications Corp. v. American Telephone & Tele-graph Co. 512 U.S. 218
(1994), entre outros.

123

- Como ressalta DI PIETRO, a discricionariedade tcnica no direito estadunidense


instrumento das agncias reguladoras, tornando-se uma vlvula de escape para a
busca de maior liberdade para os pases que importaram este modelo: Com efeito, lutase por mudana maior do direito administrativo, com o objetivo de afastar a estrita
legalidade e ampliar a discricionariedade. no com outro objetivo que se apela para a
frmula norte-americana das agncias reguladoras, que legislam nos vazios deixados
pela lei, de acordo com as convenincias administrativas. Propugna-se pela volta da
chamada discricionariedade tcnica, como a fuga ao controle jurisdicional
(Discricionariedade administrativa..., p. 59).

124

- Hamdan v. Rumsfeld: the legal academy goes to practice. Harvard law review.
Cambridge, v. 120, n. 01, dezembro 2006, p. 107-108.

67

agencys action is the product of reasoned decisionmaking. Under the APA,


then, courts openly embrace agency expertise as a rationale for deference
and overturn action when the external manifestations of that expertise are
insufficient. When agencies rely solely on post hoc rationalizations for their
actions, therefore, they curry little favor with courts.
Chevrons partial grounding in expertise flowed from two observations: first,
that the case involved a regulatory scheme [that was] technical and
complex, [for which] the agency considered the matter in a detailed and
reasoned fashion, and second, that judges are not experts in the field.
Indeed, Chevrons second step, which asks courts to evaluate whether the
agency has developed a permissible construction of the statute, is
essentially an investigation into the methods of agency decisionmaking.
Courts and scholars alike have analogized this stage of review to the
arbitrary and capricious standard under the APA with its emphasis on
reasoned analysis.

Atualmente, h um grande debate quanto possibilidade do controle


ou no da discricionariedade tcnico-administrativa e seus limites nos EUA,
tanto na doutrina125, quanto na jurisprudncia.
E, tanto l como aqui, a tecnificao do Estado vem provocando
problemas quanto necessidade do seu controle judicial:

Perhaps the most common explanation for why a legislator would prefer
delegation to an agency rather than a court is that agencies have specialized
expertise and better access to relevant information, and they are therefore
more likely to get it right than courts.24 Agencies, of course, do not have
superior information on all interpretive issues. On many questions of law or
procedure, for example, courts are arguably more expert,25 and agencies
often fail to live up to their expert billing even on technical issues.
Furthermore, though information is certainly important, many decisions
ultimately come down to value choices. Thus, expertise is at best a partial
explanation for the alleged legislative preference for agencies over courts,
and in some contexts this factor might support a preference for courts
over agencies. 126

125

- BREYER. Administrative law, p. 188.

126

- STEPHENSON, Matthew C. Legislative allocation of elegated power: uncertainty, risk,


and the choice between Agencies and courts. Harvard law review. Cambridge, v. 119,
n. 04, fevereiro 2006, p. 1042-1043.

68

Ademais, a partir do estudo realizado pela Faculdade de Direito de


Harvard127, onde se concluiu que o entendimento pelo controle judicial sobre
a discricionariedade tcnico-administrativa no pacifico nas Cortes
estadunidenses por haver discordncia entre a Suprema Corte e as demais
Cortes de apelao quanto possibilidade deste controle, pode-se verificar
que o controle da tecnificao do Estado ainda problema de difcil soluo
e atual:

Despite the Supreme Courts marginalization of agency expertise, the circuit


courts of appeals have found ways to reintroduce it to the inquiry. The lower
courts have added expertise to the review of agency interpretations in three
main ways: by using it as a basis for determining whether an agencys
interpretation was reasonable at Chevron Step Two; by considering
expertise as a factor in the Mead evaluation of whether Chevron applies at
all; and by applying Skidmore and using the result as a proxy for the
application of Chevron.

No entanto, independente desta concluso, podemos afirmar que as


questes tcnicas que envolvem os atos das agncias reguladoras desse
pas so tidas como atividades discricionrias diferentes das demais e com
institutos de controle128 diversos. E l, aps toda esta evoluo, ainda se
buscam formas de controles e imposio de limites atravs de standards
para

atividade

discricionria

tcnica

das

agncias

reguladoras,

especialmente quanto aos atos do FDA.


127

- EUA. Harvard Law School. The two faces of Chevron. Harvard law review. Cambridge,
v. 120, n. 06, abril 2007, p. 1584.

128

- Podemos citar o controle pela doutrina do hard look review. Segundo BRUNA, deve o
Judicirio, ao exercer o controle da atividade normativa do Poder Executivo, verificar se
a agncia dispensou a devida ateno s alternativas regulamentares existentes
quanto deciso adotada, bem como quanto aos assuntos-chaves compreendidos
na matria regulamentar, incluindo as principais sugestes formuladas pelo pblico, no
curso do procedimento administrativo, constante dos autos. (Agncias reguladoras..., p.
221) (grifo nosso). Esta verificao das alternativas quanto s opes tcnicas o que
podemos chamar de discricionariedade tcnico-administrativa.

69

Tudo isto demonstra que a tarefa de identificao do instituto, seu


conceito e limites no fcil, j que ainda se travam rduos debates na
discusso desses temas.

3.1.2 A discricionariedade tcnico-administrativa no sistema


jurdico ingls

J na Inglaterra, o entendimento e a preocupao com a tecnificao


dos atos do Estado tambm no muito diferente, acompanhando o resto
da Europa, porm menos avanado do que nos EUA.
Como afirma GARNER, ao justificar a necessidade do poder
discricionrio:

Sometimes the subject matter on which legislation is required is simply of too


technical a nature for the issues to be fully appreciated and understood, and
so be properly discussed, in Parliament. Legislative power is then
necessarily entrusted to Ministers employing scientific or other experts129.

E esta importncia bem expressada por HANDLER que ao, a localizar


a discricionariedade em todos os atos, especialmente aqueles emanados por
mdicos, agentes sociais etc., abre espao para a aplicao da
discricionariedade quando do exerccio de atos especializados:

Discretion is ubiquitous, hence difficult to define. Basically, it being dictated


by rules. A common, and useful, example involves enforcement.
Discretion is everywhere in the bureaucracy. Choice has been exercised in
129

- GARNER, J. F. e JONES, B. L. Administrative law. 6. ed., Londres: Butterworths,


1985, p. 49-50.

70

the framing of rules, and quite often, more often than we would like to
acknowledge, officials conceal their choices behind the excuse of a rule. In
any event, in the relationships that I will be discussing in this chapter those
involving human service agencies the distinction is not important; the
officials doctors, social workers, teachers, mental health workers have
lots of choice130.

No entanto, parte da doutrina inglesa no aceita a tese de que a


tcnica capaz de alterar a natureza da discricionariedade administrativa ao
ponto de criar uma nova modalidade de discricionariedade chamada de
tcnica131.
Verificamos, ainda, que na Inglaterra existe, nos moldes da legislao
dos EUA, uma legislao prpria para a disciplina de criao das normas em
abstrato, denominadas subordinate legislation132.
Na Inglaterra existe o Statutory Instruments Act que, no mesmo
sentido da APA estadunidense, controla a atividade de produo normativa
decorrente do poder discricionrio, principalmente o tcnico-administrativo e
regulatrio daquele pas.
Por aquela norma jurdica, exige-se que antes da publicao da
norma administrativa seja realizada consulta pblica para a verificao, em

130

- HAWKINS. The uses, p. 331-332.

131

- Un secondo fattore strettamente connexo allespansione dei poteri discrezionali statu


il convincimento che Mopti compiti di carattere regolamentare dovessero essere
affrontati alla stregua di questioni di natura tecnica o scientifica e, quinde, dovessero
essere risolti da autorit specializzate. Tuttavia, non vi una netta linea di
demarcazione tra le questioni che possono essere risolte aplicando abilit tecniche e
quelle che, invece, richiedono decisioni che comportano suelte politiche e di valore.
(GALLIGAN. La discrezionalit...., p. 85-86)

132

- GARNER. p. 48-49.

71

alguns casos133, dos entes regulados quanto aos parmetros e limites para a
criao dela134.
Com

isto,

criou-se

possibilidade

do

controle

judicial

da

discricionariedade, admitida apenas quanto s questes procedimentais


controle judicial denominado procedural ultra vires135 de interpretao dos
termos normativos136.
Diante disso e da conceituao exposta no captulo anterior, na
Inglaterra, a doutrina reconhece apenas a existncia da discricionariedade
instrumental tcnico-jurdicos e, em poucos e crescentes casos, aceita a
possibilidade de as questes tcnicas e cientficas darem certa liberdade de
atuao discricionria reconhecendo, assim, por meio das alteraes obtidas
no controle judicial denominado procedural ultra vires, a discricionariedade
tcnico-administrativa.

3.2

A discricionariedade tcnico-administrativa nos pases


adotantes do direito romanstico

133

- Esta a grande diferena entre o Administrative Procedural Act de 1946 estadunidense


e o direito a consulta na Inglaterra. Enquanto nos EUA a consulta obrigatria para
todos os atos regulatrios, na Inglaterra a consulta s realizada naqueles atos em
que se verificar a sua importncia.

134

- Since the second World War a practice has grow up of including in an enabling statute a
requirement that the subordinate legislator shall consult with certain bodies, either
named specifically or described in general terms, before exercising the power to
legislate. Thus the Secretary of State for the environment was required to consult with
the Building Regulations Advisory Committee and such other bodies as appear to him
to be representative of the interests concerned before making building regulations
under Part II of the Public Health Act 1961. (GARNER. p. 62-63)

135

- EUA. R v Sheer Metalcraft Ltd [1954] 1 QB 586, [1954] 1 All ER 542. A norma foi
invalidada por falta de publicao oficial reconhecendo, assim, a sua nulidade formal.

136

- EUA. Utah Construction and Engineering Pty Ltd v Pataky [1966] AC 629, [1965] 3 All
ER 650, PC.

72

Na doutrina dos pases adotantes do direito romanstico, a ligao da


atividade estatal s questes tcnicas ou extrajurdicas no aconteceu to
rpido quanto s do direito estadunidense.
Talvez tenha sido tal reconhecimento dificultado por fora do princpio
da estrita legalidade, onde s a lei (que trata raramente de questes
tecnolgicas ou extrajurdicas) nascida do Poder Legislativo possui a
imperatividade e a coercitividade e, assim, a interferncia da tcnica no
legislativo tenha demandado mais tempo.
Tambm talvez porque o positivismo jurdico desenvolvido nesses
pases obstou influncias externas na formao do direito, especialmente a
do direito sanitrio.
No entanto, apesar de no ser ainda unnime e pacfico o
entendimento acerca da discricionariedade tcnico-administrativa nesses
pases, a preocupao quanto a influncia da norma tcnica e dos
conhecimentos altamente tecnolgicos no direito crescente e est sendo
abordada, por vrios juristas, diante da situao de fato provocada pela
interferncia estatal em certas reas da produo e da economia,
conduzindo o que se denomina a tecnificao do Estado.
No podemos deixar de perceber tambm, que esta corrente cada
vez mais crescente na Europa, tanto pela discricionariedade tcnica na
aplicao

de

conceitos

jurdicos

indeterminados,

quanto

na

discricionariedade tcnica nos casos em que h a escolha entre duas ou


mais alternativas diante dos critrios de razoabilidade e eficincia.

73

Assim, traamos o estudo da doutrina e jurisprudncia de alguns


pases que reputamos grandes contribuintes da construo do conceito de
discricionariedade

tcnica

que

estamos

abordando,

ou

seja,

discricionariedade tcnico-administrativa.
Iniciamos, no bero da discusso jurdica deste termo, a doutrina e
jurisprudncia italiana, passando depois por Portugal, Argentina e finalizando
com a Espanha, onde h uma dedicao especial da doutrina e da
jurisprudncia quanto ao instituto aqui abordado.
No estudo da doutrina espanhola, daremos mais importncia anlise
da construo doutrinria de EVA DESDENTADO DAROCA que dedicou sua tese
de doutorado ao enfrentamento desta questo e que base para os
conceitos que descrevemos nesta dissertao de mestrado.

3.2.1 A discricionariedade tcnico-administrativa no sistema jurdico


italiano

3.2.1.1

Incio do debate do conceito da discricionariedade


tcnica

No direito italiano, a discusso inicial da discricionariedade tcnica


teve como base o estudo da teoria desenvolvida por BERNATZIK que
conceituava como certo tipo de discricionariedade, qualificada como tcnica,

74

as decises administrativas que, por sua alta complexidade, eram retiradas


do controle jurisdicional137.
Naquela poca, final do sculo XIX, a expresso tcnica no tinha o
mesmo significado de hoje, e nem tendia a expressar questes de ordem
cientfica ou tecnolgica como se tem imposto pela doutrina atualmente.
Complexidade tcnica representava, naquele momento histrico, o
enfrentamento de questes de difcil entendimento e de ordem administrativa
que, no desenvolvimento da atividade estatal, exigiam certas expertises e
criava dvidas quanto o seu controle judicial.
A partir dessa doutrina, como afirma DAROCA, iniciaram-se as
primeiras

abordagens

desse

tema,

tendentes

distinguir

discricionariedade tcnica da administrativa, e entendendo ser ela


instrumento para fazer frente aos problemas criados pelos conceitos
jurdicos indeterminados na Itlia138.
Foi a partir da tambm, que comearam os estudos sobre a teoria
dos conceitos jurdicos indeterminados139.
Nessa etapa desenvolvida na primeira metade do sculo XX,
entendeu a doutrina italiana, tendo RANELLETTI como o precursor do
debate140, que a discricionariedade tcnica seria uma discricionariedade com
liberdade de menor amplitude. Para RANELLETTI:

137

- DI PIETRO. Discricionariedade..., p. 112.

138

- Los problemas del control judicial, p. 28.

139

- FILGUEIRAS JNIOR, Marcus Vincius. Conceitos jurdicos indeterminados e


discricionariedade administrativa. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2007, p. 45-46.

140

- Principii di diritto amministrativo. Napoli: Luigi Pierro, 1912, p. 350 e ss.

75

Nei problemi tecnici si considerano le questioni economiche, igieniche,


sanitarie, pedagogiche e cos via, che nelle questioni di amministrazione si
incontrano. E il criterio del decidere in essi, in base a cui, cio, o secondo il
quale le questioni o problemi devono essere risolti, gli atti o le opere
compiute, dato non dalle esigenze dellinteresse colletivo da soddisfare, a
cui in questo momento non si pu aver riguardo, ma dalle norme tecniche di
agricultura, igiene, scienza delle construzioni, pedagogia, ecc., da cui quella
data materia regolata141.

Com base nessa nova matria que instigava a doutrina italiana,


FREDERICO CAMMEO iniciou estudo afirmando que havia uma verdadeira
distino entre normas precisas e normas imprecisas e que isso acarretava
administrao o enfrentamento de fatos simples e fatos complexos. Neste
sentido:

Invece spesso nel campo della pubblica amministrazione la sua attivit


disciplinata da norme imprecise, la cui attuazione pressuppone il verificarsi
di fatti complessi cio suscettibili di un pi o meno, da appressarsi in
relazione allinteresse pubblico e il cui appressamento per la ragione che si
dir, deve lasciarsi alla pubblica amministrazione stessa. Siamo in un campo
alquanto diverso da quella della discrezionalit pura, perch que la norma
regolatrice c, mentre nella discrezionalit pura, manca142.

E continua:

discrezionalit tecnica lurgenza come criterio per esercitare uma data


attivit amministrativa, linsalubrit come pressupposto per prendere misure
di disinferione, isolamento, quarentena, divieto di entrata nel regno,
lidoneit di una persona ad un ufficio, come requisito di nomina o
promozione, la gravit delle infrazioni degli impiegati, studenti ecc. per
lapplicazione delle pene disciplinari, la povert per il godimento di un
sussidio di beneficenza, la sufficenza duna cauzione di un contabile ecc.143.

141

- Principii di diritto..., p. 354.

142

- Corso di diritto amministrativo. Vol. I, Pdova: La Lototipo, 1914, p. 405.

143

- Ibidem, p. 408.

76

Assim, a discricionariedade tcnica para CAMMEO surge das normas


imprecisas que remetiam aos conceitos jurdicos indeterminados, ou seja,
termos vagos pendentes de interpretao. Caracterizava-se, ainda, pela
aplicao destas normas imprecisas com a utilizao de critrios de
oportunidade, para a consecuo do interesse pblico144.
Para CAMMEO, alm de existir, nos casos de discricionariedade
tcnica, uma norma reguladora na sua aplicao, o critrio tcnico de carter
administrativo seria aliado do critrio oportunidade na busca do interesse
pblico.
Em conseqncia, a discricionariedade tcnica no seria objeto de
controle judicial145.
Porm, a posio de CAMMEO no foi aceita pelo resto da doutrina,
tendo em PRESUTTI seu principal crtico, especialmente quanto abordagem
da discricionariedade tcnica como forma especfica de valorao do
interesse pblico.
PRESUTTI elaborou posio diversa afastando a apreciao do
interesse pblico como sendo caracterstica da discricionariedade tcnica146.
Para ele, a discricionariedade clssica tem como caracterstica
principal um momento de apreciao do interesse pblico, incabvel nos
casos de discricionariedade tcnica.
Explica PRESUTTI que:

144

- Ibidem, p. 403 e ss.

145

- Ibidem, p. 411. DAROCA. Los problemas..., p. 31.

146

- DAROCA. Los problemas..., p. 33.

77

Ma, mentre riguardo alle prime due categorie di norme (le civili e le penali) il
giudice ha potest di interpretare la norma per determinare il grado, in cui il
carattere, lattributo, la qualit debbono ricorrere perch leffetto giuridico
sorga, e di valutare le circostanze di fatto per decidere se quel grado, nel
caso in controversia, stato o meno raggiunto, viceversa ci non pu fare il
giudice della mera legittimit, quando si tratta di norme di diritto
amministrativo e leffetto giuridico di cui si disputa, consista nel deteminare
se era sorto il diritto o la obbligazione dellautorit amministrativa
allemanazione di un determinato atto. ...
E si parla di discrezionalit tecnica, la quale pertanto si appalesa come
istituto anomalo, contigente e storico, ben diverso dalla discrezionalit pura,
la quale connaturata all organismo tanto complicato delle pubbliche
amministrazioni nello Stato Moderno147.

Portanto, na concepo de PRESUTTI, apesar de a discricionariedade


tcnica identificar-se com os conceitos jurdicos indeterminados, inexiste a
apreciao do interesse pblico, sendo ela passvel de controle judicial por
se tratar de atividade interpretativa e no de uma modalidade mais restrita
de valorao como afirmava CAMMEO148. Da comeou-se a dar contornos
mais definidos ao que hoje conhecemos como conceitos jurdicos
indeterminados.
Foi assim que PRESUTTI estabeleceu a diferenciao da funo
interpretativa da funo discricionria clssica, explicando que a primeira
so casos de discricionariedade tcnica, ou quando:

...apenas falta uma determinao completa e precisa; h uma premissa


vaga. (...) Para este autor, os factos a que se liga a discricionariedade
tcnica da Administrao so aqueles de natureza tal que deles s
logicamente possvel afirmar que subsistem ou no subsistem, e no que
subsistem em maior ou menor grau...149.

147

- Istituzioni di diritto amministrativo italiano. 3. ed., Vol. I, Messina: Giuseppe Principato,


1934, p. 155.

148

- DAROCA. Los problemas..., p. 33-34.

149

- QUEIR, Afonso Rodrigues. O poder discricionrio da administrao. 2. ed., Coimbra:


Coimbra Editora, 1948, p 193-194.

78

Diante essa evoluo, no final da primeira metade no sculo XX, a


doutrina que estudava a discricionariedade tcnica j ressaltava as
diferenas entre, a discricionariedade clssica e os conceitos jurdicos
indeterminados, baseada na atividade tcnico-cognitiva da administrao
pblica.
Podemos encontrar claramente esta diferena nas palavras de GUIDO
ZANOBINI:

Resta, quindi, stabilito che tutti gli atti amministrativi sono atti volontari e che
gli atti costituenti dichiarazioni di volont devono essere, oltrech volontari,
in tutto o in parte discrezionali. Gli atti consistenti in dichiarazioni di giudizio o
di conoscenza non possono per loro natura essere discrezionali: se talora
possibile una discrezionalit tecnica, questa non ha alcun rapporto con la
volont, ma sempre elemento di un processo logico, di una valutazione, di
un giudizio. Sulla differenza anzidetta dellelemento volitivo nelle due
categorie di atti si fonda la distinzione, della quale dovremo altrove parlare,
fra i negozi di diritto pubblico e i meri atti amministrativo150.

Pela doutrina italiana que iniciou a discusso da discricionariedade


tcnica, vimos que no foi tratada com mais profundidade a ligao da
apreciao da administrao pblica na valorao de circunstncias tcnicas
ou cientificas, ficando os autores adstritos gradao da liberdade do
administrador e possibilidade do controle judicial de atos complexos.
Como lembra BACHELET, o sentido da tcnica discutida naquela poca
na Itlia tinha um conceito mais prximo da tcnica jurdica interpretativa ou
de avaliao do princpio da boa administrao151.

150

- Corso di diritto amministrativo. Vol. I, Milo: Giuffre, 1947, p. 190.

151

- L'attivit tecnica della Pubblica Amministrazione. Giuffr: Milano, 1967, p. 15-16.

79

Porm, antes de entrar a doutrina italiana na discusso que envolve a


atividade tcnica do Estado, existiu uma segunda evoluo que questionou a
existncia deste instituto como veremos a seguir.

3.2.1.2

A posio da doutrina da segunda metade do


sculo XX o crescimento da tecnificao e esta
influncia na atividade do Estado

Aps a primeira metade do sculo XX, possivelmente pelo avano


tcnico-cientfico da humanidade, que passou a ser normatizada por
organismos privados152, a doutrina italiana comeou a questionar-se quanto
necessidade de tratamento diferente aos atos que emanariam do poder
discricionrio quando estes estivessem sob a influncia das cincias e
tcnicas extrajurdicas, decorrentes da interveno estatal em certas
atividades privadas.
No entanto, subsistiram ainda as conexes entre a discricionariedade
tcnica e os conceitos jurdicos indeterminados, abrindo margem ao
entendimento pela unificao desses conceitos o que atrasou os estudos
que, mais frente, culminaram no entendimento de mltiplas opes
decorrentes das questes tcnicas extrajurdicas.

152

- A ttulo de ilustrao, em 23 de fevereiro de 1947, nasce a International Organization


for Standardization (ISO) que se prope a normatizar atos de contedo tcnicocientficos com o objetivo de facilitar a coordenao e a unificao das normas da
atividade industrial.

80

Entre os autores italianos que contriburam para este entendimento,


tanto GIANNINI153 quanto ALESSI154 defendiam a discricionariedade tcnica
como uma modalidade especial de aplicao dos conceitos jurdicos
indeterminados, no sendo verdadeiramente uma discricionariedade.
Segundo SRGIO GUERRA, GIANNINI apontava com clareza a diferena
entre a discricionariedade clssica e a tcnica, sendo que na primeira o
administrador convive com juzo de valor e a vontade do administrador,
enquanto nesta ltima, s h juzo de valor155.
Portanto,

para

GIANNINI,

discricionariedade

clssica

discricionariedade tcnica esto nitidamente diferenciadas, consistindo a


primeira em valorao e a segunda em interpretao com a aplicao de
critrios tcnicos156.
Razo pela qual, no se trataria de discricionariedade e sim de mera
interpretao j que a tcnica s poderia resultar em uma nica soluo.
J RENATO ALESSI, afirmava que:

Por esto, si la discrecionalidad es una libertad, ms o menos limitada, de


apreciacin del inters pblico con el fin de valorar la oportunidad de la
accin y del contenido a dar a la misma, es decir, libertad limitada de
153

- Si potrebbe osservare che tale discrezionalit tecnica non ha proprio nulla di


discrezionale, e che chiamandosi cos per un errore storico della dottrina, lerrore
potrebbe anche esser corretto. Gli per che la locuzione ormai entrata nell uso
comune, e anzi chi la impiega, di solito sa bene che essa totalmente diversa dalla
discrezionalit pura o amministrativa (cosi taluno ha voluto dire, per accentuare le
differenze). La discrezionalit si riferisce infatti ad una potest, e implica giudizio e
volont insieme; la discrezionalit tecnica si riferisce ad un momento conoscitivo, e
implica solo giudizio: ci che attiene alla volizione viene dopo, e pu coinvolgere o non
coinvolgere una separata valutazione discrezionale. (Diritto Amministrativo. 3. ed., Vol.
II, Giuffr: Milo, 1993, p. 55-56).

154

- Instituciones de derecho..., p. 195-199.

155

- Controle judicial..., p. 195.

156

- DAROCA. Los problemas..., p. 36.

81

determinacin y de accin teniendo en cuenta el inters pblico, es errneo


hablar de una discrecionalidad meramente tcnica, ya que los dos trminos
discrecionalidad y tcnica son esencialmente inconciliables. Efectivamente,
como hemos dicho, cuando se trata de una cuestin meramente tcnica,
sta se resuelve exclusivamente en base a criterios y reglas tcnicas, y sin
que la Administracin pblica tenga facultad alguna de apartarse de dichas
reglas actuando mal en vez de ajustarse a aqullas, ya que la consideracin
del inters pblico no tiene aqu nada que ver157.

Em concluso, para ALESSI no existia opes para a administrao


e, ainda, ela teria que se sujeitar ao interesse pblico, resultando na sua
afirmao de que o termo discricionariedade tcnica seja um erro histrico
da doutrina.
Segundo MARCUS VINCIUS FILGUEIRAS JNIOR, ALESSI s admitia a
existncia do que denominou discricionariedade tcnico-administrativa,
correspondente aos casos em que h a utilizao tanto de critrios tcnicos
quanto de administrativos158. Porm, tais critrios tcnicos correspondiam a
termos que necessitariam de interpretao tcnico-cientfica especializada
para serem aplicados ao que hoje denominamos atividade discricionria
instrumental jurdico-tcnica, ou seja, fundada na atividade interpretativa.
No entanto, parte da doutrina, com fundamento nos estudos
realizados por RANELLETTI e outros159, comeando a estudar a influncia da
norma tcnica no direito, como fonte de obrigao160, deu novo rumo ao
estudo da discricionariedade tcnico-administrativa.

157

- Instituciones de derecho..., p. 199.

158

- Conceitos jurdicos indeterminados..., p. 57.

159

- Ver item 3.2.1.1.

160

- BACHELET. Lattivit tcnica della..., p. 83-90.

82

Um deles foi VITTORIO BACHELET que estudou profundamente a


atividade tcnica da Administrao Pblica e a influncia que a tcnica
operou dentro do administrativo. Porm, a doutrina naquela poca ainda
entendia serem critrios da discricionariedade tcnico-administrativa a
oportunidade e a convenincia161:
...oppure la valutazione tecnica non pu essere univoca ovvero, pur essendo
tale, deve comporsi con altre valutazioni tecniche e di opportunit da
compararsi in funzione del pubblico interesse perseguito;...162

Entendimento que sofreu mudana, passando a doutrina italiana


moderna, como veremos a seguir, a entender que o critrio da
discricionariedade tcnico-administrativa passou a ser a eficincia.

3.2.1.3

O entendimento atual da doutrina italiana e a


tecnificao
da
administrao
pblica.
A
discricionariedade tcnico-administrativa nascida da
interferncia da tcnica no direito administrativo

Apesar de toda a evoluo das doutrinas do inicio do sculo XX, as


quais terminaram nas duras crticas de ALESSI e discordncia de GIANNINI
quanto aplicao do termo discricionariedade tcnica, a doutrina no
abandonou o estudo deste instrumento que, agora, se encaixa e tem a
grande contribuio da evoluo tecnolgica e cientifica que vm produzindo
161

- Lattivit tcnica della..., p. 39-42.

162

- Lattivit tcnica della..., p. 40.

83

a tecnificao das decises administrativas hoje altamente especializadas


pela incorporao e interferncia da atividade Estatal em certos setores
econmicos e produtivos.
Neste sentido, a discricionariedade tcnico-administrativa observada
atualmente no direito italiano sob a tica da interdisciplinaridade e, como
explica GIUSEPPE PELAGATTI:

Appare evidente il nesso tra linterventismo dei poteri pubblice sulle struture
socio-economiche e la tecnicizzazione delle attivit amministrative:
lassunzione, da parte dellautorit, di compiti di indirizzo e di controllo delle
attivit economiche (e di regolazione dei rapporti sociali con queste
inscindibilmente connese) provoca linserzione negli stessi strumenti
regolativi di quelle attivit le leggi, i regolamenti di regole scientifiche, di
cui lamministrazione il destinatario, linterprete. ...Piuttosto, la sempre pi
diffusa recerzione di norme scientifiche e tecniche nella sfera giuridica
assume una nuova connotazione, una inedita valenza, in relazione alla
crescente complessit delle questioni scientifiche e delle soluzioni
tecnologiche163.

Isto levou o Conselho de Estado italiano, rgo mximo consultivo e


judicante

das

matrias

administrativas,

prever

distinguir

discricionariedade tcnico-administrativa e o mrito administrativo, afirmando


que:

La discrezionalit tecnica - diversa dal merito amministrativo - ricorre quando


la pubblica amministrazione, per provvedere su un determinato oggetto,
deve applicare una norma tecnica cui una norma giuridica conferisce
rilevanza diretta o indiretta e tale discrezionalit, qualora si sia manifestata
attraverso apprezzamenti tecnici, sindacabile in sede giurisdizionale in
base non al mero controllo formale ed estrinseco dell "iter" logico seguito
dall'autorit amministrativa, ma alla verifica diretta dell'attendibilit delle

163

- PELAGATTI. Valutazione techiche...., p. 159.

84

operazioni tecniche sotto il profilo della loro correttezza quanto a criterio


tecnico ed a procedimento applicativo164.

Ficou, assim, evidente a aceitao da existncia da discricionariedade


tcnico-administrativa

no

direito

italiano

que,

apesar

de

algumas

divergncias doutrinrias, reconhece a necessidade de diferenciar a


discricionariedade administrativa clssica da tcnico-administrativa como
forma de delimitar os institutos e criar mecanismos de controle da
Administrao.
E mais ainda, reconhece-se atualmente na Itlia, a influncia e
interferncia da norma tcnica no direito165.
Esta tem sido a tnica das decises na justia administrativa italiana,
como podemos ver do julgamento do Tribunale Amministrativo Regionale de
Toscana:

La sintesi di tale percorso conduce, quindi, ad affermare che la


discrezionalit tecnica, diversa dal merito amministrativo, ricorre quando la
P.A., per provvedere su un determinato oggetto, deve applicare una
norma tecnica cui una norma giuridica conferisce rilevanza diretta o
indiretta e tale discrezionalit, qualora si sia manifestata attraverso
apprezzamenti tecnici, sindacabile in sede giurisdizionale in base non al
mero controllo formale ed estrinseco dell'iter logico seguito dall'autorit
amministrativa, ma alla verifica diretta dell'attendibilit delle operazioni
tecniche sotto il profilo della loro correttezza quanto a criterio tecnico ed a
procedimento applicativo166. (grifo nosso)

164

- Conselho de Estado, Seo IV, 29/11/2002, n. 6575, in Foro Amministrativo. CDS,


2002.

165

- PARODI, Giampaolo, Tecnica, ragione e logica nella giurisprudenza amministrativa.


Torino: Giappichelli, 1990, p. 26-27.

166

- Segunda Seo, processo 1.167/2004, Relator Giuseppe Petruzzelli, 04 de julho de


2007.

85

Passando verificao da doutrina quanto ao tratamento da


existncia da norma tcnica no direito administrativo, a maior divergncia na
doutrina italiana est hoje no reconhecimento da discricionariedade tcnicoadministrativa como forma de escolha da administrao pblica baseada na
existncia da pluralidade de escolhas que o conhecimento tcnico-cientfico
extrajurdico e a norma tcnica podem dar Administrao Pblica.
Nesse sentido, afirma PAOLO FRANCESCHETTI, com apoio na doutrina
de CERULLI-IRELLI, que:

Laccertamento tecnico implica una minore libert dellorgano decidente, che


per la sua scelta non si affida a valutazioni di opportunit e convenienza, ma
a criteri tecnici precisi e ristretti. LAmministrazione, dunque, non compie
alcuna scelta discrezionale, Non valuta alcun assetto di interessi pubblici,
ma si limita a conoscere una realt e a versarne il risultato in un atto167

E, conclui ainda:

Se invece non esiste margine per alcuna scelta si parla di accertamento


tecnico, il che avviene quando la valutazione effettuata in base ad una
delle cosiddette scienze esatte. In tali casi laspetto della discrezionalit
manca del tutto perch si tratta di unattivit di riscontro rigidamente
vincolata a dati scientifici che si esplica attraverso una manifestazione di
giudizio e non di volont168.

Portanto, entende a doutrina italiana ser a discricionariedade tcnicoadministrativa um processo cognitivo que vincula a atividade administrativa
aos critrios tcnicos e cientficos extrajurdicos, no havendo escolha
fundada no critrio de oportunidade, como h na discricionariedade
administrativa clssica.

167

- Corso di diritto ammnistrativo. Casa Editrice La Tribuna: Milano, 2002, p. 187.

168

- Ibidem, p. 186.

86

Somamos estes estudos ao surgimento das Autorit Indipendenti


italianas, rgos da administrao pblica.
Voltadas regulao setorial nos termos das agncias reguladoras,
as autoridades independentes so marcadas por sua alta tecnificao para
acompanhar os

passos

da sociedade169, o que contribui para

reconhecimento da existncia da discricionariedade tcnico-administrativa.


Alm disto, ressaltamos que no s est a discricionariedade tcnicoadministrativa prevista na jurisprudncia170, como tambm nas normas
relativas Administrao Pblica, mais especificamente quanto ao
procedimento administrativo, como vemos no artigo 19, da Lei 241/90171:

In tutti i casi in cui l'esercizio di un'attivit privata sia subordinato ad


autorizzazione, licenza, abilitazione, nullaosta, permesso o altro atto di
consenso comunque denominato, ad esclusione delle concessioni edilizie e
delle autorizzazioni rilasciate ai sensi della legge 1 giugno 1939, n. 1089,
della legge 29 giugno 1939, n. 1497, e del D.L. 27 giugno 1985, n. 312,
convertito, con modificazioni, dalla L.8 agosto 1985, n. 431, il cui rilascio
dipenda esclusivamente dall'accertamento dei presupposti e dei requisiti di
legge, senza l'esperimento di prove a ci destinate che comportino
valutazioni tecniche discrezionali, e non sia previsto alcun limite o
contingente complessivo per il rilascio degli atti stessi, l'atto di consenso si
intende sostituito da una denuncia di inizio di attivit da parte dell'interessato
alla pubblica amministrazione competente, attestante l'esistenza dei
presupposti e dei requisiti di legge, eventualmente accompagnata
dall'autocertificazione dell'esperimento di prove a ci destinate, ove previste.
In tali casi, spetta all'amministrazione competente, entro e non oltre
sessanta giorni dalla denuncia, verificare d'ufficio la sussistenza dei
presupposti e dei requisiti di legge richiesti e disporre, se del caso, con
provvedimento motivato da notificare all'interessato entro il medesimo
termine, il divieto di prosecuzione dell'attivit e la rimozione dei suoi effetti,
salvo che, ove ci sia possibile, l'interessato provveda a conformare alla

169

- LAZZARA, Paolo. Autorit indipendenti e discrezionalit. Padova: Cedam, 2002, p. 8385.

170

- Conselho de Estado, Pareri n. 137 e 138 de 28 de abril de 1994.

171

- ITLIA. Lei n. 241, de 07 de agosto de 1990. Nuove norme in materia di procedimento


amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi. Gazzetta Ufficiale,
Roma, 18 de agosto de 1990.

87

normativa vigente detta attivit ed i suoi effetti entro il termine prefissatogli


dall'amministrazione stessa. (grifo nosso)

Alm desta previso na legislao de procedimento administrativo no


contencioso, temos tambm a previso mais explicita da discricionariedade
tcnico-administrativa na lei de processo administrativo contencioso italiano,
a Lei 250/2000172.
Ela permitiu ao juiz administrativo, por meio de instruo e para o
auxilio de suas concluses tcnicas por atividade discricionria tcnicoadministrativa,

convocao

de

consultores,

admitindo,

ainda,

possibilidade de impugnao do resultado desta discricionariedade, antes


no existente no processo administrativo173.
Portanto, apesar de concluirmos que na Itlia a discricionariedade
tcnico-administrativa presente na doutrina, na

legislao e na

jurisprudncia, ainda no h um consenso acerca da sua correta


identificao e a possibilidade de escolhas baseadas nos conhecimentos
tcnico-cientficos e na norma tcnica174.

3.2.2 A discricionariedade tcnico-administrativa no sistema


jurdico portugus

172

- ITLIA. Lei n. 205, de 21 de julho de 2000. Disposizioni in materia di giustizia


amministrativa. Gazzetta Ufficiale, Roma, 26 de agosto de 1990.

173

- FILGUEIRAS. Conceitos jurdicos indeterminados..., p. 61.

174

- GUERRA. p. 196.

88

Iniciando o estudo da doutrina da discricionariedade tcnicoadministrativa no direito portugus, com a anlise da obra de AFONSO
RODRIGUES QUEIR, percebemos que no incio da metade do sculo XX,
ainda no existia a percepo da doutrina daquele pas quanto influncia
da tcnica no direito e, portanto, no era discutido profundamente o instituto
da discricionariedade tcnica a no ser quando se falava na doutrina
estrangeira.
Para QUEIR, no havia situao em que o legislador no pudesse
delegar diante o seu restrito conhecimento no vasto mundo dos casos
concretos:

No se pode pretender legitimamente que o legislador no esteja em


condies de predeterminar, em todos os pormenores, a conduta da
Administrao em todas as hipteses. Se ele prev, e tem de prever, as
necessidades colectivas que devam ser satisfeitas pela Administrao, bem
poderia, se o pretendesse, prescrever a esta ltima uma conduta precisa e
uniforme para todas as hipteses da vida em que uma certa necessidade
colectiva tivesse lugar na realidade175.

Por isto, naquela poca a doutrina estava longe de aceitar que


poderia haver a influncia da tcnica no direito, apesar de j existir na Itlia
doutrina que reconhecia tal modalidade de discricionariedade, conforme
mencionado pelo prprio QUEIR176.
Mais adiante, outro autor conhecido pela doutrina brasileira e que
enfrentou o tema da discricionariedade administrativa, ANTNIO FRANCISCO
DE

SOUSA, em sua primeira obra, entende que apesar de este instituto

175

- O poder discricionrio..., p. 237.

176

- Ibidem, p. 193-194.

89

subsistir no direito portugus, traz ele certas questes que inviabilizaria seu
reconhecimento como, por exemplo, a definio do que seriam as decises
altamente tcnicas, termo usado para justificar a aplicao da doutrina da
discricionariedade tcnico-administrativa177.
Critica, tambm, a doutrina por usar a discricionariedade tcnicoadministrativa para afastar o controle jurisdicional j que, entendia ter os
juzes o apoio dos peritos para a avaliao tcnica de certas circunstncias
ou fatos178. Por isso, talvez como forma de impedir a possibilidade do
afastamento

jurisdicional

nos

casos

em

que

se

reconhecia

discricionariedade tcnico-administrativa, para ele ela no existia.


No entanto, recentemente, o mesmo autor, apesar de ainda no
abandonar

idia

de

que

no

existe

discricionariedade

tcnico-

administrativa, admitiu que este mesmo conceito poderia ser empregado


como juzos tcnicos, e subdividiu-o em trs hipteses: de existncia de
cognio ou de verificao, de valor e, de probabilidade179.
A primeira hiptese, a nosso ver, consiste em conceito jurdico
indeterminado por fora da atividade interpretativa necessria para a
verificao ou cognio.
Nas duas ltimas verificamos ser casos de valorao, o que nos leva
a defender a importncia do elemento valorao no reconhecimento da
discricionariedade tcnico-administrativa.

177

- A discricionariedade administrativa..., p. 308-309.

178

- Ibidem, p. 309.

179

- Conceitos indeterminados no direito administrativo. Coimbra: Almedina, 1994, p. 111.

90

Assim, SOUSA conclui que:

Do exposto, conclumos uma vez mais afirmando que a discricionariedade


tcnica no implica juzos e vontades, mas apenas juzos. Assim, ela
tem natureza distinta da discricionariedade administrativa, discricionariedade
esta que se caracteriza essencialmente por expressar uma manifestao de
vontade do rgo ou agente que a exercita180.

Atualmente, tambm no direito portugus, a doutrina reconhece a


existncia da discricionariedade tcnica, tendo DIOGO FREITAS

DO

AMARAL,

exposto que:

Como sabido, casos h em que as decises da Administrao s podem


ser tomadas com base em estudos prvios de natureza tcnica e segundo
critrios extrados de normas tcnicas. Por exemplo, uma Cmara Municipal
decide fazer uma captao de guas de um certo rio para abastecimento da
populao: vai faz-lo por empreitada ou por concesso? Na margem direita
ou na margem esquerda? Pelo processo tcnico a ou b? Tudo isso so
questes tcnicas, a que os engenheiros e economistas dos servios
municipais respondero mediante os seus estudos e pareceres; e a deciso
final que a Cmara tomar ser essencialmente uma deciso de contedo
tcnico. Estaremos ento perante uma hiptese de contedo tcnico.
Estaremos ento perante hiptese de discricionariedade propriamente
dita?181

Porm, revisando sua posio tendente a influncia da doutrina


espanhola da nica soluo justa, conclui diferentemente hoje, afirmando
que:

Pelo que ficou antes exposto, pensamos hoje que sim, posto que a
discricionariedade no equivale a uma livre escolha entre vrias solues
legalmente possveis. Equivale, antes, obrigao de escolher a soluo
mais acertada182.

180

- Ibidem, p. 112.

181

- Curso de direito..., p. 82-83.

182

- Ibidem, p. 83.

91

Neste sentido, o entendimento da jurisprudncia portuguesa


conforme exarado no acrdo do Supremo Tribunal Administrativo que
discutiu o controle judicial da discricionariedade tcnica entendendo ser ela
uma modalidade de conceitos jurdicos indeterminados:

III Razes econmicas vlidas e insero numa estratgia de


redimensionamento e desenvolvimento empresarial de mdio ou longo
prazo, com efeitos positivos na estrutura produtiva so conceitos
indeterminados cujo preenchimento cabe Administrao e que, ao
contrrio do poder discricionrio verdadeiro e prprio, como poder de eleger
uma de entre vrias solues igualmente vlidas, s admitem uma soluo
justa no caso concreto.
IV No preenchimento dos conceitos indeterminados pode existir, ou no,
a chamada margem de livre apreciao ou discricionariedade tcnica. Tanto
a questo de saber se houve razes econmicas vlidas ou se a fuso
se insere numa estratgia de redimensionamento e desenvolvimento
empresarial de mdio ou longo prazo, com efeitos positivos na estrutura
produtiva matria de discricionariedade tcnica, com uma longa margem
de livre apreciao da Administrao183.

Entretanto, seja pelo entendimento de que a discricionariedade


tcnica a aplicao de conceitos jurdicos indeterminados, seja ela a
eleio de alternativas tcnicas pela Administrao Pblica, inegvel o
entendimento afirmativo quanto aceitao da discricionariedade tcnica
naquele pas.
Hoje tambm, existe o entendimento portugus que parte da
influncia dos conhecimentos tcnico-cientficos e da norma tcnica, por
fora da tecnificao do Estado, s normas jurdicas, incluindo os elementos
decorrentes dessas fontes.
183

- PORTUGAL. Supremo Tribunal Administrativo. Processo n. 142/06-30. Recorrente:


Secretrio de Estado dos Assuntos Fiscais. Recorrido: Companhia Portuguesa de
Seguros de Sade. Relator: Brando de Pinho. Lisboa, 5 de junho de 2006. Disponvel
em:
<
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/57a8fb9655d139ca80
2571a900521c24?OpenDocument>. Acesso em: 24 de julho de 2008.

92

Neste sentido, o texto do Despacho n. 22 618, de 16 de setembro


de 2002, do Ministrio da Sade de Portugal, que regulamenta a instalao
e funcionamento dos postos farmacuticos mveis, onde se considera:

Ao nvel das instalaes, estabeleceram-se as condies mnimas a que o


posto deve obedecer, permitindo a necessria flexibilidade por forma a
permitir solues que vo ao encontro das reais necessidades das
populaes, admitindo-se que as mesmas possam ir desde instalaes
exclusivamente destinadas pelo farmacutico dispensa de medicamentos
ao pblico at a uma simples sala de um edifcio pertencente a uma
entidade diferente mas que, durante o perodo de funcionamento do posto,
apenas afecta assistncia farmacutica. Deixou-se ao INFARMED a
discricionariedade tcnica na apreciao da adequao das
instalaes ao fim a que se destinam, no quadro das boas prticas de
farmcia.
(...)
II - Procedimento e autorizao
5 - O processo com vista autorizao da instalao de um posto inicia-se
mediante requerimento dos interessados ou proposta das autoridades de
sade, dirigido ao conselho de administrao do INFARMED, bem como por
iniciativa deste Instituto. (grifo nosso)

No caso em tela, o Ministrio da Sade conferiu INFARMED


Instituto Nacional da Farmcia e do Medicamento -, o poder discricionrio
tcnico-administrativo de adequar as instalaes para o atendimento das
Boas Prticas de Farmcia.
E esta tecnificao comea a levar a doutrina portuguesa a analisar
tal influncia tcnica sobre o direito.
Porm, a evoluo tmida ainda, pois, podemos verificar na lio de
AMARAL que, apesar de ser reconhecida tal influncia, no se reconhece
expressamente na doutrina que pode a norma tcnica ou os conhecimentos
tcnico-cientficos extrajurdicos ter duas ou mais solues possveis e
razoveis para o mesmo caso em concreto:

93

Frequentemente, a lei remete de modo expresso nos seus dispositivos para


normas extra-jurdicas.
Quando assim sucede, deve entender-se que no estamos no terreno da
discricionariedade, mas sim no campo da vinculao. Porque, ao remeter
para normas extra-jurdicas, a lei f-las suas, incorpora-as na ordem jurdica
e portanto torna-as juridicamente obrigatrias, em termos tais que a violao
dessas normas para todos os efeitos uma violao da lei que para elas
remete.
(...)
A lei subordina a Administrao a normas tcnicas e a normas morais.
Umas e outras no so normas jurdicas, mas a lei remete para elas, e
torna-as juridicamente relevantes, e obrigatrias.
H quem diga que estamos aqui perante um caso de discricionariedade,
mas no: estamos perante um caso de vinculao. A Administrao est
legalmente vinculada a respeitar regras tcnicas e as regras morais para
que a lei remete, porque a prpria lei a submeteu a essas normas, se a
Administrao as no respeitar, sofrer uma sano jurdica, semelhante
que sofreria se violasse directamente uma norma jurdica.
No estamos, pois, no domnio da discricionariedade, mas sim no da
vinculao. Claro que se trata de uma vinculao que s indirectamente
jurdica, pois em primeira linha uma vinculao a normas tcnicas ou
morais; mas nem por isso deixa de ser uma vinculao jurdica; e no , de
toda a maneira, um caso de discricionariedade184.

Diante do exposto, com base nesses entendimentos e com a


preocupao da tecnificao do Estado, existe em Portugal corrente
doutrinria e jurisprudencial que defende a discricionariedade tcnicoadministrativa como verdadeira modalidade de discricionariedade com base
em normas e apreciaes tcnicas apesar de, como temos visto na doutrina
dos outros pases, tal entendimento no ser ainda pacfico.

3.2.3 A discricionariedade tcnico-administrativa no sistema


jurdico argentino

184

- Curso de direito..., p. 114-115.

94

A doutrina argentina, calcada na italiana, recepcionou em parte o


mesmo conceito de discricionariedade tcnico-administrativa, aplicando e
prevendo, expressamente em sua legislao, a sua ocorrncia.
A discricionariedade tcnico-administrativa tratada pela doutrina e
legislao da Argentina, como uma fase cognitiva do procedimento
administrativo.
Assim, vejamos o que determina o Cdigo de Procedimientos
Administrativos de la Provincia de Corrientes185 quando disciplina a
descentralizao do poder administrativo:

Artculo 74.- La desconcentracin ser establecida por Ley o reglamento.


Faculta al rgano o entidad desconcentrada a resolver los asuntos
concretos que estn comprendidos dentro de las facultades
desconcentradas o para realizar actividades respecto de las cuales se ha
otorgado discrecionalidad tcnica al ente, o resolver o realizar los dems
asuntos que expresamente establezca la ley o reglamento de creacin.

Alm

desta

previso,

podemos

encontrar

expressamente

discricionariedade tcnico-administrativa nos artigos 66, 70 e 282, do mesmo


Cdigo.
Quanto possibilidade do controle judicial ou administrativo do mrito
decorrente do poder discricionrio tcnico, tem sido entendido na Argentina
que no se pode interferir nas questes de mrito tcnico, tanto atravs do
controle hierrquico, quanto no judicial186.

185

- CORRIENTES (Provncia da Argentina). Lei n. 3.460, de 02 de maio de 1979. Cdigo


de Procedimiento Administrativo. Boletin Oficial. Corrientes, 22 de novembro de 1978.

186

- Por otra parte, corresponde destacar que, en principio, escapa a la competencia de


esta Procuracin del Tesoro expedirse acerca de la oportunidad, mrito y conveniencia
de la decisin adoptada, cuestiones stas que por su ndole, integran la llamada
'discrecionalidad tcnica' mbito en el cual la libertad del administrador es amplia y no

95

A mesma posio tomada pelo Codigo de lo Contencioso


Administrativo da Provncia de Jujuy187 que impe este entendimento:

Artculo 4..- No procede el recurso contencioso administrativo:


(...)
c. Contra las decisiones puramente discrecionales y de discrecionalidad
tcnica, salvo el recurso de anulacin por incompetencia o violacin de las
formas sustanciales;

Discordando

quanto

existncia

desta

modalidade

de

discricionariedade na doutrina, assevera MIGUEL S. MARIENHOFF que no h


poder discricional por parte da Administrao para a aplicao dos conceitos
tcnicos e cientficos188.
Esta a mesma posio de GORDILLO, calcada na doutrina de ALESSI,
que afirma:

Pero en realidad, este antiguo concepto de discrecionalidad tcnica


dependa de un igualmente antiguo concepto de lo que constituye una
tcnica: si sta es una mera cuestin opinable o discutible, un arte que
puede ser ejercido de diversos modos y de acuerdo al criterio subjetivo de
quien en el caso lo desempea, es lgico afirmar que esa actividad no
puede en tal aspecto ser controlada. En cambio, si una tcnica es cientfica
y por lo tanto, por definicin, cierta, objetiva, universal, sujeta a reglas
uniformes que no dependen de la apreciacin personal de un sujeto
individual, es obvio que no puede en este aspecto hablarse de completa
discrecionalidad (no sumisin a normas) sino que corresponde por el
contrario hablar de regulacin (sujecin a normas, en el caso tcnicas).
En suma, la actividad tcnicamente errada es slo por ello antijurdica,
aunque no hubiera normas legales o reglamentarias que regularan dicha
actividad. Si bien podra afirmarse que no habiendo reglas normativas a que

es discutible su opcin (Dictmenes 173:128) (Consulta Procuracin del Tesoro


Argentino - Expte. n. 1-2015-00001018640/98 - Ex Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, p. 05).
187

- JUJUY (Provncia da Argentina). Lei n. 4.141, de 04 de agosto de 1948. Cdigo de lo


Contencioso Administrativo. Boletin Oficial. Jujuy, 11 de agosto de 1948.

188

- MARIENHOFF S. Miguel, Tratado de Derecho Administrativo. 4. edio, Buenos Aires:


Editora Abeledo-Perrot, 1990, p. 424-426.

96

sujetarse, se tratara de una actividad discrecional, no empleamos ya esta


terminologa y consideramos que se trata de un caso de actividad reglada189.

Porm, existe outra parte da corrente que admite a sua existncia,


baseada na tecnificao dos atos administrativos, tendo como um dos
defensores, DOMINGO JUAN SESIN:

En el amplio horizonte de la Administracin Pblica, la tcnica adquiere


relevancia tanto en el desarrollo del procedimiento de emisin de los actos
como en la actividad de regulacin, prestacin y organizacin interna de las
unidades estatales. Incluso, es de fundamental importancia en el actual
proceso de transformacin del Estado en que el control tcnico debe
fortalecerse en casos de privatizacin, descentralizacin y delegacin de
funciones o servicios190.

Por isto, verificamos que l tambm no existe consenso quanto


existncia do instituto.
No entanto, parte crescente da doutrina argentina vem analisando a
possibilidade de existncia desta modalidade com base na influncia da dos
conhecimentos

tcnico-cientficos

da

norma

tcnica

no

direito

administrativo, com a incorporao de certas atividades nas atividades


estatais191, anlise esta decorrente da estreita relao entre a doutrina
administrativista argentina e a italiana que, como vimos, tende a sedimentar
a existncia da discricionariedade tcnico-administrativa.

189

- GORDILLO, Augustn. Tratado de derecho administrativo. 8. ed., Vol. I, Buenos Aires:


Fundacin de Derecho Administrativo, 2003, p. X-15-16.

190

- Administracin pblica, p. 196.

191

- Nada impide al orden jurdico incorporar una regla o elemento tcnico en su


prescripcin normativa. (SESIN. Ibidem, p. 201).

97

3.2.4 A discricionariedade tcnico-administrativa no sistema


jurdico espanhol

Como no poderia ser diferente, na Espanha, o reconhecimento da


discricionariedade tcnica no unnime.
Porm, apesar de no acompanhar a evoluo histrica italiana desta
modalidade de discricionariedade, a discusso naquele pas hoje ,
juntamente com a Itlia, a mais importante, conseguindo firmar marcos de
existncia do instituto, alm de suas caractersticas e limites.
A posio mais reservada e minoritria da doutrina espanhola
entende serem inconciliveis os termos: discricionariedade e tcnica, isto
com base no entendimento firmado por ALESSI que seguido na Espanha
por SINZ MORENO e GARCA-TREVIJANO, como lembra DAROCA192.
Alega MORENO que:

La dificultad puede tener por causa el desconocimiento de las


caractersticas de un objeto (por ejemplo, si un colorante es o no txico para
su uso en cosmtico); puede tener por causa la dificultad de estimar ciertas
cualidades (por ejemplo, la belleza o lo agreste sitio natural -), o bien
puede tener por causa la necesidad de hacer un pronstico (por ejemplo,
pronosticar la riqueza sacrica, las necesidades de azcar y la produccin
futura de las zonas dedicadas al cultivo de la remolacha a efectos de
ordenar las campaas de su cultivo) o pronosticar que la ingestin repetida
de un alimento entraa peligro para la salud a los efectos de calificarlo
como alimento nocivo. Dificultades tcnicas, dificultades valorativas y la
necesidad de efectuar pronsticos son, pues, tres razones por las que se
suele reconocer la necesidad de tomar una decisin con cierta libertad, esto
es, una decisin cuya motivacin pueda no ser suficiente para mostrar que
se trata de la ms adecuada. Pero la dificultad, sin embargo, no convierte a

192

- Los problemas, p. 37.

98

una decisin en discrecional: en efecto, desde el punto de vista del


cumplimiento de la norma, no es indiferente una u otra solucin193.

Porm, a doutrina espanhola, a partir de 1980, comeou a abrir mais


espao para o entendimento de que h a possibilidade de a tcnica resultar
em liberdade discricionria.
Por isso afirma SNCHEZ MORN que:

Discrecionalidad tcnica. Por contraposicin supuesto anterior, se trata


ahora de aquellos casos en que la ley confiere un mbito de decisin a los
administradores para obtener un resultado conforme a evaluaciones de
naturaleza exclusivamente tcnica. En muchos casos esta actividad est
delimitada o guiada por conceptos jurdicos indeterminados194.

Assim, a preocupao com a tecnificao no exerccio dos poderes


pblicos195, levou elaborao na doutrina de certos conceitos tendentes a
reconhecer

possibilidade

da

discricionariedade

com

base

nos

conhecimentos tcnicos e nas normas tcnicas.


A doutrina passou a distinguir, a partir do estudo desenvolvido pela
professora EVA DESDENTADO DAROCA196, o exerccio do dever-poder
discricionrio em duas modalidades: discrecionalidad instrumental jurdicotcnica e discrecionalidad tcnico-administrativa.
No primeiro caso, entende ela que a discricionariedade a execuo
da apreciao tcnica por intermdio de interpretao como nos chamados

193

- Conceptos juridicos, interpretacin, p. 305-306.

194

- Discrecionalidad administrativa, p. 129.

195

- SALAVERRA, Juan Igartua. Discrecionalidad tcnica,


jurisdiccional. Madri: Cuadernos Civitas, 1998, p. 25.

196

- Los problemas, p. 137.

motivacin

control

99

conceitos jurdicos indeterminados, na regulao jurdica, consistindo, assim,


em discricionariedade instrumental e admitindo a doutrina, sem sombra de
dvidas, o controle jurisdicional.
J no segundo caso, entende ela ser uma discricionariedade de
carter poltico que confere Administrao o dever-poder de escolher,
dentre as alternativas legtimas e igualmente vlidas, a deciso mais
favorvel ao interesse pblico e que pode ser fiscalizada quanto aos limites,
porm, nunca substituda pelo rgo jurisdicional197.
Para a autora, na medida em que um mtodo cientfico nem sempre
proporciona uma nica resposta, nos casos mais complexos os tcnicos se
vem obrigados a exercer seu prprio discernimento na eleio do critrio
tcnico198.
Seguindo este entendimento, RAFAEL MARTNEZ MORALES199 descreve
a atividade tcnico-discricionria como sendo a escolha de mecanismos
para concretizar as tarefas tcnico-cientficas estatais.
No entanto, contrrio a esta posio, LUIS GARCIA

DEL

RIO assevera

que:

La discrecionalidad tcnica, esencialmente reconocida a Tribunales y


Comisiones de Seleccin, em el marco de los procesos selecticos del
personal al servicio de las Administraciones Pblicas, no incorpora uma
autntica situacin de discrecionalidad al existir um estricto componente
teleolgico que priva de facultad alguna de opcin intervinientes lo que
sucede es que para legar e esa nica decisn justa existe un margen de
apreciacin tcnica insusceptible de control judicial por basarse em criterio

197

- Ibidem, p. 133 e ss.

198

- GUERRA. p. 198.

199

- MARTNEZ MORALES I. Rafael. Derecho Administrativo, 3. edio, Mxico: Editorial


Harla, 1992, p. 276-277.

100

estrictamente cientficos, de una parte u de otra, por existir una cierta


dificultad em la reproduccin del juicio valorativo que no puede ser
soslayada, segn reiterada jurisprudencia, por medio de pruebas
periciales.200

Ao conceituar a discricionariedade tcnica como uma modalidade de


conceito jurdico indeterminado, impossibilita a doutrina, a aplicao das
decises tcnicas de resultados mltiplos, por exemplo, afirmando ter
apenas uma nica soluo quando no esta a melhor opo a ser
defendida.
Diante desta distino, h um grande debate nos Tribunais espanhis
sobre a possibilidade, ou no, do conceito e da identificao da
discricionariedade tcnica201 e seu controle judicial.
Neste sentido j se pronunciou o Tribunal Constitucional da Espanha:

Como se desprende de la doctrina elaborada por este Tribunal (por todas


STC 86/2004, de 10 de mayo, FJ 3) lo que no pueden hacer los Tribunales
de Justicia es sustituir en las valoraciones tcnicas a los rganos
administrativos calificadores; est vedado, por tanto, la nueva valoracin de
un ejercicio de un proceso selectivo, salvo circunstancias excepcionales,
pero en el caso que nos ocupa, es evidente que el recurrente no plante al
Tribunal nada que tuviera que ver con la discrecionalidad tcnica, no puso
en duda la valoracin de los ejercicios, ni el criterio de valoracin para la
correccin de los mismos, solamente se limit a cuestionar la aplicacin de
la frmula para la determinacin de las calificaciones, siendo sta una
cuestin que entra absolutamente en las competencias de control de la
legalidad del proceso selectivo que deben llevar a cabo los Jueces
ordinarios202.

200

- El control judicial de la discrecionalidad tcnica: los procedimientos de seleccin del


personal al servicio. In DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA Y CONTROL
JUDICIAL, 18., 1996, Andaluca. I jornadas de estudio del gabinete jurdico de la
Junta de Andaluca. Junta de Andaluca Consejeria de la Presidencia, 1996. p. 386387.

201

- DAROCA. Los problemas..., p. 69-97.

202

- ESPANHA. Boletim Oficial do Estado n. 3, Suplemento, 4 de Janeiro de 2005,


Sentena 220/2004, de 29 de novembro de 2004 do Tribunal Constitucional da
Espanha, p. 29.

101

Em

matria

de

sade

pblica

na

Espanha,

teoria

da

discricionariedade tcnico-administrativa tem tido papel importantssimo na


produo dos atos regulatrios do setor da sade. Assim, relata IGNCIO DE
LA CUEVA ALEU:

Sobre la base de la gravedad de los peligros que pueden entraar para la


salud humana, la discrecionalidad tcnica y la necesidad de que las
medidas preventivas que permiten la prohibicin de utilizar aditivos en los
alimentos destinados al consumo humano tengan un vigor igual en todo el
territorio del Estado, la STC 67/1996, de 4 de abril, reconoce el carcter
bsico del requisito de la previa autorizacin del Ministro de Agricultura, con
informe favorable del de sanidad, para la utilizacin de nuevos aditivos en
ensayos cientficos relativos a alimentos de animales203.

Antes

de

adentrar

doutrina

da

discricionariedade

tcnica

estabelecida por EVA DESDENTADO DAROCA, no podemos deixar de


mencionar a contribuio de JOS ESTEVE PARDO no estudo da influncia da
tcnica na atividade da Administrao Pblica204.
Segundo este autor, a influncia da tcnica trouxe grandes problemas
para o direito. O primeiro problema relatado por ele foi a indicao de
normas tcnicas ou dos conceitos tcnicos na norma legal, fazendo com que
os termos ali contidos ficassem inacessveis aos juristas205. Assim explica as
conseqncias que tais situaes imprimiram ao direito:
Pero ms recientemente puede constatarse un fenmeno, comn tambin
en los dos mbitos, del que ya debe darse cuenta. Y es que, mientras la
Administracin muestra sus limitaciones para dominar la complejidad tcnica
203

- El derecho constitucional a la proteccin de la salud. Jurisprudencia constitucional.


Cuadernos de Derecho Judicial. Madri, v. 5, 2004, p. 62-63.

204

- Tcnica, riesgo y Derecho: tratamiento del riesgo tecnolgico en el Derecho ambiental.


Barcelona: Ariel Derecho, 1999.

205

- Ibidem, p. 19-22.

102

y el ordenamiento jurdico para regularla, se observa un proceso de


racionalizacin, organizacin, sistematizacin, y fortalecimiento en definitiva,
del sector de las entidades privadas de control tcnico, por un lado, y
tambin del rgimen que configuran las normas tcnicas, por otro.

Para ilustrar esta evoluo jurdica, tratou de relacionar um modelo


jurdico pblico a experincia privada no controle das normas tcnicas com
base no modelo alemo de acreditao denominado Beliehene, consistente
em pessoas jurdicas privadas que possui, entre outras atividades, a de
supervisionar e inspecionar entidades com base em normas tcnicas
(Technische berwachungs Vereine) mais conhecidas como TV206.
A TV levou a Alemanha a ter uma interrrelao pblico-privada
muito interessante fazendo com que, um instituto natureza jurdica de direito
privado, ser parte da Administrao pblica. Interessante tambm que os
atos emanados por este rgo, apesar de privados, esto sujeitos s regras
de Direito Administrativo207.
E, na Espanha, tendo sido a norma tcnica e todos os conhecimentos
tcnicos elevados as condies de interferncia no direito pblico daquele
pas, inegvel que hoje no se deve rediscutir os institutos prprios do
direito administrativo sem deixar de analis-los sob a tica da tecnificao do
Estado moderno.
Verificando essas consideraes que atestam o entendimento de que
existe

uma

crescente

206

- Ibidem, p. 147.

207

- Ibidem, p. 148-149.

doutrina

tendente

ao

reconhecimento

da

103

discricionariedade tcnica em dois aspectos208, partimos agora para a


anlise da doutrina de EVA DESDENTADO DAROCA como concluso deste
escoro doutrinrio espanhol.

3.2.4.1

Foi

EVA

sistematizou

As teorias sobre a discricionariedade tcnica da


autora EVA DESDENTADO DAROCA

DESDENTADO

estudo

DAROCA

dedicado

primeira

exclusivamente

doutrinadora

que

discricionariedade

administrativa e discricionariedade tcnica aplicada no planejamento


urbanstico.
Atravs de sua tese de doutorado209, defendida em 28 de abril de
1997 na Faculdade de Direito da Universidade de Alcal de Hernares, tendo
sua banca presidida por EDUARDO GARCIA

DE

ENTERRA e composta por

ALEJANDRO NIETO GARCA, LUIS ORTEGA ALVAREZ, MIGUEL SNCHEZ MORN e


CARMEN CHINCHILLA MARIN, discutiu as vrias faces da discricionariedade e o
seu controle judicial com uma vasta pesquisa doutrinria e filosfica acerca
do tema.

208

- Sendo uma modalidade de conceito jurdico indeterminado e de discricionria


propriamente dita.

209

- Discrecionalidad administrativa y planeamiento urbanstico. 1997. 853 p. Tese


(Doutorado em Direito Pblico) - Faculdade de Direito, Universidade de Alcal, Alcal.

104

A tese foi transformada em um livro210 que serve como base para a


discusso da discricionariedade tcnica na doutrina brasileira211.
E, tomando a mesma expresso usada por ALESSI212, define DAROCA
a discricionariedade tcnico-administrativa como o poder conferido pelo
ordenamento jurdico Administrao, de realizar mediante a utilizao de
conhecimentos tcnicos, desde a configurao de alternativas como a sua
seleo em busca do interesse pblico213.
Ressaltando a importncia do conhecimento tcnico para o exerccio
desta discricionariedade, afirma que:

En estos casos el uso de la tcnica en cuando conjunto de conocimientos


especializados tendentes a la bsqueda de soluciones dotadas de
objetividad ejerce una importante influencia en el ejercicio de la potestad de
eleccin. Concretamente delimitan o restringen el nmero de las alternativas
posibles entre las que la Administracin deber elegir y guan la seleccin
entre las mismas.214

Explica DAROCA, com grande propriedade, que o caracterstico desta


discricionariedade tcnico-administrativa justamente a outorga deste
modelo de variveis formas de atuao atravs dos quais se pode chegar ao
fim que se persegue. Todas as modalidades de aes tcnicas, neste caso,
podero chegar ao fim colimado pelo ordenamento jurdico.

210

- Discrecionalidad administrativa y planeamiento urbanstico construccin terica y


anlisis jurisprudencial. 2. ed., Editorial Aranzadi: Elcano, 1999.

211

- Entre eles: GUERRA, Srgio. Controle judicial..., p. 198.; PEREIRA, Csar A.


Guimares. Discricionariedade e apreciaes...., p. 220-226; DE FARIAS, Daniela
Cordeiro. Discricionariedade e apreciaes..., p. 86; entre outros.

212

- Principi di Diritto Amministrativo I soggetti Attivi e Lesplicazione. Vol. I, 4. ed.,


Milano: Giuffr, 1978, p. 238-242.

213

- Discrecionalidad..., p. 143.

214

- Discrecionalidad..., p. 144

105

claro que esta multiplicidade ensejar variveis de resultados que


podero ser diferentemente econmicos, rpidos etc.
E este tipo de poder discricionrio divide-se, segundo ela, em dois
momentos distintos: um primeiro de verificao tcnica e o segundo
momento de discrio. Assim, nestes casos, a atividade tcnica apenas
parte da atividade que se deve realizar a Administrao dentro da atividade
discricionria.
E, conclui que:

Por tanto, la discrecionalidad tcnico-administrativa se caracteriza por la


existencia, en primer lugar, de un momento de discrecionalidad instrumental
en la realizacin de apreciaciones tcnicas y, en segundo lugar, de un
momento de verdadera discrecionalidad o discrecionalidad fuerte.215

Para

DAROCA,

sendo

norma

legal

fonte

direta

da

discricionariedade, no verificaria ela a possibilidade de a discricionariedade,


final ou forte, ser fundada em normativo tcnico, como j se tem verificado
constantemente diante da tecnificao do direito administrativo.
A maior crtica a esta grande contribuio doutrina seria justamente
esta, ou seja, a identificao da interferncia dos conhecimentos e normas
tcnicas apenas na atividade discricionria quanto a um primeiro momento
de interpretao e no ao segundo momento onde se pratica a eleio.
Mas, independente disto, a grande contribuio levantada por esta
doutrina o reconhecimento da mudana que a tcnica ou a complexidade
cientifica operou no direito administrativo e no direito regulatrio, fazendo

215

- Discrecionalidad..., p. 145-146.

106

com que os institutos e os princpios antes existentes sofressem reviso e


readequaes nova proposta jurdica de atuao estatal.

CAPTULO IV

A RELEVNCIA DA DISCRICIONARIEDADE TCNICOADMINISTRATIVA PARA O DIREITO SANITRIO BRASILEIRO

SUMRIO: 4.1 A relevncia do reconhecimento da


discricionariedade tcnico-administrativa no sistema
jurdico sanitrio brasileiro 4.1.1 A identidade da
discricionariedade tcnico-administrativa 4.1.2 O carter
tcnico e interdisciplinar do direito sanitrio brasileiro como
justificativa para o reconhecimento da discricionariedade
tcnico-administrativa
4.1.3
A
importncia
da
discricionariedade tcnico-administrativa como instrumento
do direito sanitrio 4.2 As hipteses em que surge a
discricionariedade
tcnico-administrativa
no
direito
sanitrio 4.2.1 A hiptese de discricionariedade tcnicoadministrativa no ato administrativo sanitrio em abstrato
o estudo do caso da marcao de pequenos implantes
parafusos 4.2.2 A influncia da norma tcnica no caso da
marcao dos parafusos biocompatveis 4.2.3 A hiptese
de discricionariedade tcnico-administrativa no ato
administrativo sanitrio em concreto o estudo do caso do
cumprimento das Boas Prticas de Fabricao (BPF) de
Medicamentos 4.3 Os limites formais e materiais na
atuao discricionria tcnico-administrativa o papel e a
importncia do controle do ato 4.3.1 Os limites formais
para a atuao discricionria tcnico-administrativa os
elementos da discricionariedade 4.3.2 Os limites materiais
4.3.2.1 O critrio da discricionariedade tcnicoadministrativa a eficincia 4.3.2.2 O critrio da
discricionariedade tcnico-administrativa a razoabilidade
4.3.2.3 A norma tcnica como critrio

4.1

A relevncia do reconhecimento da discricionariedade


tcnico-administrativa no sistema jurdico sanitrio
brasileiro

108

Sendo

conseqncia

do

reconhecimento

da

existncia

da

discricionariedade tcnico-administrativa a aceitao da interferncia dos


conhecimentos tcnico-cientficos extrajurdicos no direito e, considerando,
como veremos a seguir, que o direito sanitrio um ramo da cincia jurdica
de carter interdisciplinar e de alta complexidade tcnico-cientfica
extrajurdica, a atividade discricionria para a atividade estatal neste ramo do
direito no pode operar sem a considerao dessa interferncia que,
invariavelmente, constitui um instituto peculiar e que merece tratamento
especfico da doutrina tanto na sua construo, quanto na identificao dos
limites de utilizao.
No podemos deixar de registrar tambm que a evoluo deste
instituto se deu, principalmente, pela interpenetrao do direito pblico nas
atividades prprias e reguladas pelo direito privado e que acabou por levar o
Estado s reas que antes s estavam sujeitas s pessoas de direito
privado216, segundo o qual construram suas regras de sujeio s regras
tcnico-cientficas de forma autnoma.
Em decorrncia desta evoluo cientfica e tecnolgica, explicam
SUELI GANDOLFI DALLARI e DEISY

DE

FREITAS LIMA VENTURA217, com base na

aplicao do princpio da precauo fundada na evoluo da atividade


humana e no desenvolvimento da tecnologia, que a segurana s
alcanada com o reconhecimento e investimentos nas reas tcnicas

216

- MARQUES NETO, Floriano Peixoto de Azevedo. Regulao estatal e interesses


pblicos. Malheiros: So Paulo, 2002, p. 133-135.

217

- O princpio da precauo: dever do Estado ou protecionismo disfarado? So Paulo


em Perspectiva, So Paulo, v. 16, n. 2, 2002, p. 58.

109

cientficas, mudando, at mesmo, a forma de agir perante as situaes


decorrentes desta relao da atividade humana com as tecnolgicas:

Talvez a maior contribuio trazida pelo princpio da precauo seja,


contudo, duplamente jurdica. Com efeito, ao deixar claro que se trata de
analisar um risco, isto , a possibilidade de causar dano a algum, ainda
que sem culpa, a exigncia de precauo obriga a considerar, seriamente, a
instituio da percia judicial, mas, tambm, extra-judicial. conveniente
observar que o risco est de forma direta ligado tcnica, no ao indivduo
que dela se vale. A complexidade dos saberes envolvidos na deciso de
instituir a vacinao generalizada contra uma grave infeco viral de
incidncia crescente, ou de retirar do mercado um produto suspeito de
causar infeco e morte, com base apenas em informaes epidemiolgicas
ainda no comprovadas em laboratrio, por exemplo, requer a participao
de peritos que no devem ser responsveis pela deciso, mas de quem se
exige o domnio sobre sua rea de especialidade e que devero responder
social e juridicamente pelas informaes prestadas. E, em caso de se
exigir a resposta judicial, o juiz dever ser capaz de formar seu
convencimento com base na apreciao de relatrios periciais que
traduzam a complexidade da pesquisa cientfica em informaes que
sejam compreensveis para todos os interessados. (grifo nosso)

Usando a experincia estadunidense, vimos que, quando as agncias


surgiram naquele pas, a idia de no incorporao das mutaes no direito
por esta interao, que resultou no perigoso campo da neutralidade tcnica,
provocou reformas e reconhecimentos necessrios, principalmente da
discricionariedade tcnico-administrativa, para a reduo de abusos do
Estado regulador.
Naquele pas a resposta foi rpida j que o Judicirio enfrentou as
questes tcnicas impondo critrios para a produo regulatria, como
explica BREYER:

They argued that effective performance, and even salvation of the economy,
required administrative controls involving expert knowledge, mixed powers,
and discretionary management analogous to that exercised by business
leaders. Successful administration was said to be incompatible with legalistic

110

formalities and to involve technical issues beyond the undertaking of lay


judges.
()
During the earlier years of the New Deal, the federal courts often sided with
critics of the new regulatory programs. They invalidated many of the
authorizing statutes as unconstitutional, narrowly construed the powers of
other agencies, and closely scrutinized particular regulatory decisions218.

A rapidez da resposta do Poder Judicirio se deu diante da


importncia do controle de tais atos, sem o qual culminaria no caos da
segurana jurdica.
Devemos assim proceder com a mesma rapidez, verificando os
limites de atuao tcnico-discricionria do Estado, impedindo que aes
abusivas e desrazoadas prejudiquem a correta aplicao do direito.
Passamos, assim, verificao da necessidade dos benefcios no
reconhecimento deste instituto e dos limites necessrios para a sua legtima
utilizao, assunto j estudado h muito tempo na doutrina estrangeira da
qual fazemos, com base nela e na crescente contribuio da doutrina
brasileira, uma breve explanao sobre a sua identidade, importncia,
exemplos e limites, fundados no conceito descrito no Captulo II.

4.1.1 A identidade da discricionariedade tcnico-administrativa

218

- Administrative law..., p. 19.

111

Iniciando o estudo com base na atividade regulatria do Estado


brasileiro, encontramos na lio de MARAL JUSTEN FILHO219 a demonstrao
da legitimidade da competncia tcnico-discricionria e normativa das
agncias reguladoras, contrapondo a existncia da discricionariedade
tcnico-administrativa ao instituto da delegao administrativa no direito
brasileiro, como forma de comprovar a inexistncia do instituto da
delegao:

Nos casos de discricionariedade tcnica, a lei no autoriza uma escolha de


natureza poltica, a ser realizada pelo aplicador. O silncio legislativo sobre
a soluo cabvel resulta de outras razes. Em uma srie de casos, o
parlamento no dispe de conhecimentos apropriados para lapidar a
regulao normativa. A discusso parlamentar no sede adequada para
disputas preponderantemente tcnicas. Em outras hipteses, j se prev a
evoluo do conhecimento, o que propiciaria a obsolescncia de uma
soluo nica, rigorosa e predeterminada. Em outras situaes, a cincia
contempla diversas solues, cabendo selecionar entre elas em face das
circunstancias e das peculiaridades do caso concreto.

Esta a pauta da grande discusso que tem tido a doutrina brasileira


dentro do direito regulatrio.
Mesmo sendo a discricionariedade tcnico-administrativa um instituto
que legitimaria a atividade regulatria como foi colocado em nosso direito,
neste debate a posio da doutrina se mostra diferente.
A doutrina majoritria vem se colocando desfavoravelmente
existncia
questionando

tambm
os

da

seguintes

discricionariedade
pontos:

tcnico-administrativa,

discricionariedade

tcnico-

administrativa o surgimento de opes tcnicas? A tcnica, seja por

219

- O direito das agncias..., p. 526.

112

norma, seja por cincia e conhecimento, tem espao para opes e


atividade de eleio discricionria?
Como vimos, no atual entendimento da evoluo da doutrina
estadunidense, italiana e espanhola, esta resposta afirmativa, ou seja, a
tcnica pode criar vrias situaes para a Administrao Pblica onde esta,
com base nos conhecimentos tcnico-cientficos, resolver a questo.
Uma segunda pergunta que se faz : h diferena entre a
discricionariedade

tcnico-administrativa

discricionariedade

administrativa clssica?
Tal questionamento tambm j foi solucionado pela doutrina, como
demonstramos no Captulo II.
Ademais, para esta resposta transcrevemos a clara lio de MOREIRA
NETO:

Na norma legal h discricionariedade quando ela, embora contendo a


definio de uma conduta, abre espao de opes discricionrias para que o
administrador pblico a integre legitimamente com elementos de
oportunidade e convenincia.
Na norma reguladora no h discricionariedade para a administrao
integrar a definio de uma conduta, mas uma faculdade de ponderar
interesses concorrentes e de perseguir resultados eficientes, dentro de um
espao de opes deslegalizadas criado pelo legislador, para a integrao
do qual no se exige mais que a observncia de princpios e de standards
balizadores de deslegalizao220.

Portanto, MOREIRA NETO difere a discricionariedade nascida da norma


legal daquela nascida da norma reguladora (Resolues da ANS e da
ANVISA, por exemplo), e fala em espao de opes. Neste ltimo caso,
possibilita, dentro da teoria da discricionariedade, a liberdade exigida para a
220

- Mutaes..., p. 395.

113

atividade tcnico-discricionria do Estado, ou seja, a aplicao de


conhecimentos e normas tcnicas que denomina opes deslegalizadas.
E

tanto

os

discricionariedade

elementos

quanto

tcnico-administrativa

os
so

critrios
diferentes

dentro
daquela

desta
que

podemos chamar de clssica j que, como ele mesmo afirma, enquanto os


critrios da discricionariedade administrativa so a oportunidade e a
convenincia, na discricionariedade tcnico-administrativa, seus critrios so
diferentes e pautados na eficincia221, e, como veremos a seguir222, tambm
na razoabilidade.
Conforme j ressaltou a doutrina223, como requisito da legitimao da
Administrao Pblica nesta atividade de regulao, especialmente na
regulao sanitria, teremos a imposio da atuao dentro dos princpios
do Estado Democrtico de Direito e da Administrao Pblica, notadamente
diante da tecnificao do setor, em consonncia com os princpios da
razoabilidade e da eficincia.
Isto j nos autoriza a discordar de CESAR A. GUIMARES PEREIRA e de
DANIELA CORDEIRO DE FARIAS, que afirmam ser, todos os casos mencionados
pela doutrina, noo de apreciaes tcnicas da Administrao sem
qualquer aluso a discricionariedade ou so reconduzveis a um conceito
geral de discricionariedade224.

221

- ARAGO. p. 92.

222

- Ver Item 4.3.2.2.

223

- ARAGO. p. 105.

224

- Discricionariedade e apreciaes tcnicas..., p. 265.

114

Esta afirmao foi aceita por parte da doutrina, talvez, por ter, estes
autores, extrados exemplos em que realmente no se qualificam como
sendo casos de discricionariedade tcnico-administrativa, como ilustraremos
no prximo item deste Captulo.
Ousamos, tambm, discordar da afirmao de MARIA SYLVIA ZANELLA
DI

PIETRO, que compartilha do entendimento dos dois outros autores antes

citados,

de

que

discricionariedade

tcnica

constitui

verdadeira

discricionariedade, porque h sempre, por parte da Administrao, uma


apreciao em face do interesse pblico225.
Na discricionariedade tcnico-administrativa, como j observou a
doutrina226, o interesse pblico, que podemos chamar de fim genrico ou
imediato, j foi resolvido pela norma legal que delegou o poder
discricionrio227. A liberdade s existe em relao s questes tcnicocientficas extrajurdicas que o Poder Legislativo deixou a cargo da
Administrao Pblica, para a soluo por meio de seus profissionais
especialistas, do caso em concreto que se utiliza de critrios totalmente
diversos dos aplicados no caso de discricionariedade clssica.

225

- Discricionariedade administrativa..., p. 113.

226

- Isto no quer dizer que o modelo tradicional de normas jurdicas, linear e subsuntivo,
tenha sido ultrapassado. Continua existindo com grande intensidade, mas permeado
pelas normas fluidas das polticas pblicas. Acarretando uma reestruturao do
sistema jurdico, que agora se volta menos para operaes subsuntivas e mais para a
realizao de objetivos (ARAGO. p. 86).

227

- Uma discusso sobre se possvel uma tal delegao instrumental, num sentido
diferente do tradicional e conhecido problema da mera interpretao discricionria,
principia por um entendimento, a comear, do prprio sentido da legalidade. Isto
porque sua responsabilidade no est na escolha discricionria de meios, em
face de fins definidos na lei, mas na eleio dos fins especficos, genericamente
estabelecidos em lei, e da escolha dos correspondentes meios. (grifo nosso)
(FERRAZ JNIOR. p. 151).

115

Razo pela qual, parte da doutrina nacional e estrangeira conclui pela


existncia deste instituto, com fundamento na evoluo ou mutao da
atividade estatal, que lida hoje com uma complexidade tcnica para as
solues sociais e econmicas, aplicando saberes especializados228.

4.1.2 O carter tcnico e interdisciplinar do direito sanitrio


brasileiro como justificativa para o reconhecimento da
discricionariedade tcnico-administrativa

Seguindo a proposta deste trabalho, analisamos o instituto da


discricionariedade tcnico-administrativa aplicado no direito sanitrio.
Entendendo ser este um ramo do direito que disciplina e regula as
aes e servios pblicos ou privados de interesse sade229, com a
atividade de atuar e regular as reas tcnico-sanitrias, esta importa na
sujeio s noes, conceitos e normas tcnico-cientficas extrajurdicas que
fez com que este ramo do direito tivesse sempre a necessidade da
interveno profissional interdisciplinar e da aplicao de saberes complexos
e especializados.
Portanto, na operao do direito sanitrio pela atuao tcnica do
Estado, sempre existente por fato da sua prpria natureza e por ser este
bem disciplinado por diversas reas extrajurdicas (estatstica, engenharia

228

- FERRAZ JNIOR. p. 150.

229

- AITH, Fernando. Curso de direito sanitrio. So Paulo: Quartier Latin, 2007, p. 92.

116

sanitria, bioqumica etc.), imprime um carter especial que impe a anlise


dos efeitos desta influncia tcnico-cientfica aos institutos presentes na
cincia do direito.
Neste sentido, assevera DIRCEU

DOS

REIS com grande clareza,

relatando o desenvolvimento da atividade sanitria brasileira em tese de


doutorado

defendida

em

1973,

que

as

atividades

legislativas

administrativas, em matria de sade pblica, tm aumentado, de acordo


com o emprego de tcnicas cientificas e de pessoal especializado para o seu
desempenho230.
Assim, independente do surgimento das agncias reguladoras, que
ressaltou a segunda espcie de influncia da tcnica extrajurdica no direito
sanitrio, ou seja, a regulao das reas tcnicas, o direito sanitrio, pelas
normas jurdicas que o compem, est completamente qualificado para a
atividade discricionria tcnico-administrativa desde o incio.
A doutrina do direito sanitrio j fixou o carter de interdisciplinaridade
deste ramo no restando mais qualquer dvida quanto presena desta
caracterstica, como podemos observar pela discusso doutrinria na anlise
da ineficcia das fontes tradicionais do direito para a atividade jurdicosanitria:

A atuao do Estado via normatizao, ento colocada em xeque, e tem


de ser reavaliada, sob pena de seus objetivos no serem alcanados com
uma mnima sensao de contento. O prprio Estado reconhece isto e
prope grupos interdisciplinares para soluo de suas questes
administrativas de polticas pblicas. Todavia, o arcabouo normativo, da
maneira
como

pensado,
continua
ineficiente,
pois,
pela
230

- Autonomia do direito sanitrio. Tese (Doutorado em Odontologia). 1972. Faculdade


de Odontologia, USP, So Paulo, p. 152.

117

interdisciplinaridade, ainda se busca conceituar matrias como unas, isto ,


como instncias no mais hbridas e sim solidificadas em categorias,
reduzindo a adaptabilidade a novas situaes e contribuies231.

E, aps o surgimento da ANVISA e da ANS, tal reconhecimento


restou mais reforado at mesmo pela composio tcnica de dirigentes e
agentes daquela agncia:

Dada sua natureza de interveno, seja por meio da interao, da


mediao ou da sano, a integrao das diversas disciplinas em Vigilncia
Sanitria pressupe ao, a qual nenhuma delas a contm na sua
totalidade. Partindo desse pressuposto, as noes de interdisciplinariedade
e transdisciplinariedade auxiliam a discusso sobre a constituio da
Vigilncia Sanitria, pois sinalizam a necessidade de construo de matrizes
nas quais a integrao das diversas disciplinas estruturam-se, constituindo
um novo campo de conhecimento232.

E esta impulso tcnico-cientfica na reforma do Estado e diante a


interdisciplinaridade existente no direito sanitrio que tem a interferncia de
conceitos

de

epidemiologia,

estatstica,

biolgica,

mdica,

qumico,

mecnica, entre outros, criou-se uma grande preocupao quanto ao


controle da interferncia da tcnica extrajurdica e dos conhecimentos
cientficos extrajurdicos neste ramo do direito, expressado por GERMANO
SCHWARTZ233, com base na teoria LUHMMANN.

231

- SILVA, Patrcia Fernandes da e WAISSMANN, William. Normatizao, o Estado e a


sade: questes sobre a formalizao do direito sanitrio. Cincia & Sade Coletiva.
Rio de Janeiro, 10(1): 2005, p. 243.

232

- PIOVESAN, Mrcia Franke. A construo poltica da Agncia Nacional de Vigilncia


Sanitria. Dissertao (Mestrado em Sade Pblica). 2002. Escola Nacional de Sade
Pblica, FIOCRUZ, Rio de Janeiro, p. 23.

233

- O tratamento jurdico do risco no Direito Sade. Porto Alegre: Livraria do Advogado,


2004, p. 176-183.

118

Segundo SCHWARTZ, em seu livro sobre o risco no direito sanitrio,


ficou apurado que o risco existe e inerente atividade tecnolgica, sendo
esta atividade reflexiva e auto-recursiva234.
Porm, adverte ele que, apesar de o limite do risco da tecnologia ser
fixado pela prpria tecnologia, em havendo a norma jurdica que o imponha
limites jurdicos de controle de riscos e que oriente o agir das estruturas no
sistema sanitrio, o homem pode conseguir controlar tais efeitos da
tecnologia235.
E vai alm quando ressalta que a presena de tecnologias adicionais
garantidoras das tecnologias principais no infalvel, necessitando sempre
do sistema de regras de freios e contrapesos que hoje exercido pelo
direito236.
Este entendimento tambm corroborado por SUELI GANDOLFI
DALLARI e DEISY DE FREITAS LIMA VENTURA, que asseveram:

Afirma-se que, muito ao contrrio, seu emprego deve implicar o aumento do


investimento em cincia e tecnologia, uma vez que, em situaes de risco
potencial desconhecido, ele exige que se busque a soluo que permita agir
com segurana, ou seja, que se transforme o risco potencial, seja em risco
conhecido, seja ao menos em risco potencial fundado237.

Portanto, a evoluo do supraconceito da discricionariedade culminou


na incorporao do instituto da discricionariedade tcnico-administrativa
como forma de instrumentalizar a sociedade no controle da evoluo de alta

234

- Ibidem, p. 179.

235

- Ibidem idem.

236

- SCHWARTZ. p. 179.

237

- O princpio da precauo..., p. 57.

119

complexidade tecnolgica e cientfica que hoje regulada pelo Estado.


Podemos dizer que o reconhecimento deste instituto serviria como as regras
de freios e contrapesos aludidas por SCHWARTZ.
Sendo o direito sanitrio naturalmente um ramo do direito que trata de
questes afetas complexidade tecnolgica238, no pode ele estar fora
deste avano na busca de seus instrumentos, prprios ou no, de controle
dos atos daqueles que o operam na busca da reduo de risco de doenas e
de outros agravos alm da promoo do acesso universal e igualitrio s
aes e servios para a promoo, proteo e recuperao da sade, sob
pena de no prestar ao seu objetivo constitucional239.
E,

assim,

discricionariedade

justificamos

relevncia

tcnico-administrativa

como

do

reconhecimento

ato

necessrio

da
para

instrumentalizar o direito sanitrio na busca de um de seus fins


constitucionais de proteo sade.

4.1.3 A importncia da discricionariedade tcnico-administrativa


como instrumento do direito sanitrio

238

- A doutrina j mencionou esta relao entre o avano tecnolgico e o direito sanitrio,


com certa preocupao na obra de JULIO CSAR DE S DA ROCHA (Direito da sade:
direito sanitrio na perspectiva dos interesses difusos e coletivos. So Paulo: LTR,
1999, p. 89-92).

239

- Artigo 200: Ao sistema nico de sade compete, alm de outras atribuies, nos
termos da lei: I - controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substncias de
interesse para a sade e participar da produo de medicamentos, equipamentos,
imunobiolgicos, hemoderivados e outros insumos. (BRASIL. Constituio (1988).
Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Senado, 1988).

120

Como vimos, a complexidade tecnolgica e a interferncia do Estado


neste campo, na forma de regulao, fiscalizao ou atividade de promoo,
proteo e recuperao da sade, faz com que esta fique na dependncia
de instrumentos legtimos e eficazes para a consecuo da determinao
constitucional do direito sade.
E assim, inegvel que o reconhecimento da discricionariedade
tcnica, nas modalidades de discricionariedade instrumental tcnico-jurdica
e discricionariedade tcnico-administrativa, traz maior segurana jurdica do
que se fosse tratada como mera discricionariedade administrativa sem a
verificao das peculiaridades prprias deste instituto.
Unindo esta circunstncia prpria circunstncia da relevncia na
proteo

do

direito

sade,

encontramos

justificativa

para

reconhecimento da discricionariedade tcnico-administrativa.


Como ressalta HLIO PEREIRA DIAS, apontando os problemas que
enfrenta a Administrao Pblica na atividade de fiscalizao sanitria e
descrevendo as solues viveis para o caso:

Em matria de sade, o descompasso entre a lei e os fatos acarreta srias


perturbaes ao das autoridades e rgos competentes pela falta de
embasamento para a prtica de seus atos, inclusive daqueles fundados no
poder de polcia proporcionando a impunidade e a proliferao de situaes
que podem acarretar a periclitao da vida e da sade. (...) Acelerar a
evoluo cientfica no campo da sade, renovar critrios, mudar estruturas e
tcnicas operacionais, racionalizar a utilizao de recursos, melhorar as
condies de sade coletiva e do ambiente, so imperativos indeclinveis
de uma moderna estratgia social240.

240

- Flagrantes do ordenamento jurdico-sanitrio. 2. ed., Braslia: Editora da ANVISA,


2004, p. 279.

121

Por isto, como j afirmava HELY LOPES MEIRELES, a polcia sanitria,


como entidade componente do Sistema nico de Sade (SUS), dispe de
um elastrio muito amplo e necessrio adoo de normas tcnicas e
medidas especficas para a proteo, promoo e recuperao da sade. E
conclui que,

por essa

razo,

Poder

Pblico

dispe

de

largo

discricionarismo na escolha e imposio das limitaes de higiene e


segurana, em defesa da populao241.
No entanto, esta larga liberdade discricionria deve conter limites
por respeito aos princpios democrticos de direito, sendo que, quanto a
ampliao desta liberdade, no importa que (...) esteja crescendo entre os
demais poderes clssicos. O que preocupa, a quem observa tal crescimento,
no encontrar ele nada que o contenha242.
E em no reconhecendo as peculiaridades deste instituto, levando-o
consequentemente

ao

tratamento

geral

imposto

pela

teoria

da

discricionariedade administrativa, como querem alguns autores brasileiros,


faz com que a deciso tcnico-discricionria fique sem qualquer tipo de
limite prprio dessa categoria j que a discricionariedade administrativa
clssica se utiliza de critrios inaplicveis quando se exerce a utilizao da
atividade eletiva baseada em critrios tcnicos e cientficos extrajurdicos,

241

- Direito administrativo brasileiro. 18. ed., So Paulo: Malheiros, 1993, p. 126.

242

- SOBRINHO. Manoel de Oliveira Franco. Do poder administrativo, o poder entre


poderes. Revista de Direito Administrativo. Vol. 119, Rio de Janeiro: Renovar, janmar de 1975, p. 30.

122

deixando de dar, como explica SEABRA FAGUNDES, com grande propriedade,


meios de assegurar ao indivduo o pleno exerccio dos seus direitos243.
E, concluindo quanto a importncia deste instituto para a soluo do
enfrentamento pela Administrao Pblica das questes tcnicas, asseverou
VITTORIO BACHELET desde 1967, que:

Tuttavia indubbio che la nuova attivit tecnica ha posto alla pubblica


amministrazione in modo pi drammatico il problema della acquisizione delle
tecniche di organizzazione, di metodo, di meccanizazione che sono ormai
comuni nellespletamento delle analoghe attinit da parte dei privati244.

indubitvel que o reconhecimento do instituto da discricionariedade


tcnico-administrativa definir um instrumento hbil para o exerccio do
direito sanitrio. Esta a razo geral da luta de parte da doutrina nacional e
internacional na definio deste tema.
No entanto, sem o reconhecimento da discricionariedade tcnicoadministrativa, estaramos imprimindo impropriamente os critrios de
oportunidade

convenincia245

sedimentados

na

teoria

da

discricionariedade administrativa clssica para atos de contedo tcnico ou


que sejam provenientes de conhecimentos tcnico-cientficos extrajurdicos.
E mais: para aqueles que defendem o afastamento do controle
jurisdicional da discricionariedade tcnico-administrativa246, ousamos em

243

- O contrle dos atos administrativos. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1957, p. 128.

244

- Lattivit tecnica..., p. 112.

245

- DI PIETRO. Discricionariedade administrativa..., p., 67.

246

- DI PIETRO. Discricionariedade administrativa..., p., 59; SOUTO, Marcos Juruena


Villela. Direito administrativo regulatrio. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2002, p. 356; e,
GUERRA. Controle judicial..., p. 277-278; entre outros.

123

afirmar que este temor pela inexistncia de controle s existe por fora da
completa indefinio e no aceitao da doutrina deste instituto que, como
veremos a seguir, possui sim seus limites e critrios de efetivao.

4.2

As hipteses em que surge a discricionariedade tcnicoadministrativa no direito sanitrio

Para a demonstrao dos resultados dos conceitos trazidos a esta


dissertao, escolhemos duas situaes concretas ocorridas na aplicao do
direito sanitrio que melhor ilustra a ocorrncia da discricionariedade
tcnico-administrativa.
Trata-se de circunstncia e hiptese real de ocorrncia da
discricionariedade tcnico-administrativa que em nada se assemelha s
hipteses trazidas por CESAR A. GUIMARES PEREIRA247.

4.2.1 A hiptese de discricionariedade tcnico-administrativa no


ato administrativo sanitrio em abstrato o estudo do
caso da marcao de pequenos implantes parafusos

247

- Discricionariedade e apreciaes tcnicas..., p. 254-261.

124

As normas jurdicas constitucionais e infraconstitucionais determinam


que as indstrias de produtos para a sade implantem sistemas de
segurana e de rastreabilidade na industrializao e que os especifiquem.
No direito sanitrio brasileiro, a rastreabilidade o resultado direto
das exigncias de cumprimento do princpio da precauo e do risco,
consistente na imposio s empresas que industrializam produtos para a
sade de assegurar que cada um dos produtos industrializados seja
rastreado desde a compra de sua matria-prima at a implantao no
paciente.
Por isto, esta exigncia passa da Constituio da Repblica, artigo
196, para a Lei n. 6.360/76, artigo 50, que abre Agncia Nacional de
Vigilncia Sanitria a prerrogativa de normatizar a questo por meio da Lei
n. 9.782, de 26 de janeiro de 1999, artigo 7., inciso III.
Por sua vez, a ANVISA editou as normas de boas praticas de
fabricao de produtos para a Sade Resoluo RDC n. 59/2000
determinando aos fiscais de Vigilncia Sanitria que verifiquem se a
empresa possui condies de rastrear os produtos nos termos do item 1.,
Parte F, desta norma reguladora.
Tal esquema seria representado pela seguinte pirmide, que define a
liberdade existente ao Estado para a atuao dentro do direito sanitrio,
onde a ponta inferior da pirmide o resultado razovel e efetivo obtido no
debate pela ANVISA com o setor regulado nos anos de 2004 e 2005, quanto
a marcao de pequenos implantes na busca da segurana dos produtos e

125

no cumprimento da Resoluo RDC n. 59, de 27 de junho de 2000248, dada


a inexistncia de espao fsico no produto para tal identificao:

Lei n. 6.360/76, artigo 50


O funcionamento das empresas de que trata esta Lei
depender de autorizao do Ministrio da Sade, vista da
indicao da atividade industrial respectiva, da natureza e
espcie dos produtos e da comprovao da capacidade
tcnica, cientfica e operacional, e de outras exigncias
dispostas em regulamento e atos administrativos pelo
mesmo Ministrio.

Lei

Resoluo RDC n. 59/2000 da ANVISA

Parte F - Identificao e Rastreabilidade


1. Identificao e rastreabilidade
Cada fabricante dever estabelecer e manter
procedimentos para a identificao de
componentes, materiais de fabricao e
dispositivos acabados durante todas
as fases de produo, distribuio
e instalao para evitar
confuso e para assegurar o
correto atendimento
dos pedidos.

Discricionariedade tcnicoadministrativa (normativa)

Ato administrativo
Os parafusos devem
ser rotulados e
marcados
no seu
corpo

Discricionariedade tcnicoadministrativa deciso tcnica


da ANVISA

Assim, na ponta inferior da pirmide o fiscal sanitrio dever


inspecionar a empresa componente da cadeia produtiva de produtos para a
sade (correlatos), com a finalidade de verificar a existncia de identificao
dos parafusos, conforme o exemplo dado.

248

- BRASIL. Resoluo ANVISA RDC n. 59, de 27 de junho de 2000. Determina a todos


fornecedores de produtos mdicos, o cumprimento dos requisitos estabelecidos pelas
"Boas Prticas de Fabricao de Produtos Mdicos". Dirio Oficial da Unio. Braslia,
DF, 29 de junho de 2000.

126

A discricionariedade tcnico-administrativa ento representada pela


liberdade que h na regulao sanitria de verificar os inmeros
procedimentos de identificao do produto, que podem ser representados
pelas seguintes opes exemplificativas:

Rotulado;

Etiquetado s no corpo do produto;

Etiquetado no corpo e etiqueta avulsa para ser colocada no pronturio


do paciente; ou/e

Marcao a laser no corpo do produto;


o Marcao designando empresa, lote e data de fabricao;
o Marcao designando empresa e lote; ou,
o Marcao designando empresa.
Alm destas opes, existem inmeras outras que devero ser

avaliadas, uma a uma, como forma de fiscalizao sanitria, de acordo com


os critrios tcnicos de existncia de identificao do produto.
Esta pluralidade de opes, todas legitimas e que atinge a finalidade
tcnica da rastreabilidade e segurana sanitria, um dever-poder atribudo
pela lei e que deve ser exercido pelo agente sanitrio, consistente na
atuao tcnico-administrativa discricionria.
O caso exposto serve como exemplo desta modalidade de
discricionariedade a que tanto persegue a doutrina para fundamentar a
existncia da pluralidade de opes tcnicas e da discricionariedade
decorrente dela.

127

No caso em tela, aps a discusso entre setor regulado e o agente


regulador, decidiu-se, com base nos critrios de razoabilidade e da eficincia
nos resultados de rastreabilidade apresentados, pela marcao, diretamente
no corpo do parafuso de um sinal que identificaria a empresa fabricante, e
pela manuteno, por estar, dos registros dos dados de compra e venda
desses produtos.
Assim,

podemos

identificar

as

hipteses

em

que

surge

discricionariedade tcnico-administrativa sempre que a lei conferir


administrao o poder e a liberdade de eleger, dentre duas ou mais
alternativas, ponderando interesses concorrentes, aquela que, dentro dos
conhecimentos tcnico-cientficos, for mais razovel e eficiente para atingir o
seu fim249, o interesse pblico.
As hipteses estaro, portanto, sempre na norma legal ou na norma
regulatria de forma expressa ou implcita250 que, por si s, j derivada do
poder discricionrio tcnico-administrativo, atribudo pela lei ou pela
Constituio da Repblica, para o exerccio da atividade de vigilncia
sanitria ou outra decorrente do direito sanitrio.

4.2.2 A influncia da norma tcnica no caso da marcao dos


parafusos biocompatveis

249

- MOREIRA NETO. Mutaes..., p. 395.

250

- BANDEIRA DE MELLO. Discricionariedade..., p. 19-22.

128

Seguindo o conceito fixado no Captulo II desta dissertao, trazemos


dentro do exemplo descrito, a influncia que a norma tcnica operou no caso
concreto e que repercutiu como fator preponderante deciso da Agncia
Reguladora a ANVISA.
Isto porque, alm do conhecimento tcnico, a norma tcnica sobre o
assunto, quando existente, preponderante na deciso, podendo at
mesmo vincular a deciso regulatria ou administrativa transformando uma
discricionariedade tcnico-administrativa em discricionariedade instrumental
jurdico-tcnica.
No caso em discusso, a norma tcnica internacional vigente na
poca da discusso era a ABNT NBR ISO 6018:1996251, equivalente a ISO
6018:1987, que tratava, dentro dos assuntos sobre a fabricao de
implantes de seus requisitos gerais para marcao, embalagem e rotulagem.
Nela

exigia-se

marcao,

conforme

item

4.3.1

com

obrigatoriedade do tamanho de caractere, que dever ter, no mnimo, 1 mm


de altura, em conformidade com o que determina o artigo 94, do Decreto n.
79.094, de 05 de janeiro de 1977252.
a redao daquele item:

251

- BRASIL. NBR ISO 6018, de dez. de 1996. Orthopaedic implants General


requirements for making, packaging and labelling. ABNT - Associao Brasileira de
Normas Tcnicas, Rio de Janeiro, RJ, 31 de janeiro de 1997.

252

- BRASIL. Decreto n. 79.094, de 05 de janeiro de 1977. Regulamenta a Lei no 6.360, de


23 de setembro de 1976, que submete a sistema de vigilncia sanitria os
medicamentos, insumos farmacuticos, drogas, correlatos, cosmticos, produtos de
higiene, saneantes e outros. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 07 de janeiro de
1977. Art. 94: Os dizeres da rotulagem, das bulas, etiquetas, prospectos ou quaisquer
modalidades de impressos referentes aos produtos de que trata este Regulamento,
tero as dimenses necessrias fcil leitura visual, observado o limite mnimo de um
milmetro de altura e redigido de modo a facilitar o entendimento do consumidor.

129

4.3.1. Desde que no excludos pela(s) norma(s) pertinente(s) para um


implante em particular, os implantes tm que ser marcados com as
informaes listadas em 4.2., em caracteres no menores que 1 mm de
altura (ver 4.3.2).

Assim, a orientao da ANVISA foi exposta nesses termos, ou seja,


as empresas deveriam se adequar para realizar as marcaes de seus
produtos a fim de identificar e rastrear os materiais dentro daquelas
especificaes tambm contidas na ABNT NBR ISO 6018:1996.
Mas, como em certos implantes, mais especificamente em relao
aos parafusos biocompatveis, sua dimenso bem reduzida e o espao de
marcao das informaes no chegam ao tamanho exigido de 1 mm,
comeou a discusso sobre a alterao da norma para a adequao da
exigncia da marcao a laser de tamanho inferior a 1 mm.
Depois de muita discusso, por interferncia da ANVISA, a ABNT
NBR ISO 6018:1996 foi revogada, sendo substituda por uma norma tcnica
nacional a ABNT NBR 15165:2004253, atualmente vigente.
Entre outras alteraes e incluses referentes a NBR ISO 6018:1996,
a alterao especifica quanto marcao est no item 5.3, onde no mais
existe a obrigatoriedade de o texto ser de no mnimo 1 mm.
Segue o texto que revogou, no Brasil, a norma internacional anterior:

5.1. Geral
Quando no especificado de outra forma em uma norma especfica, cada
implante deve ser, sempre que as dimenses permitirem, identificado
conforme estabelecido em 11.3 da ABNT NBR ISO 14630 (ver 5.3).
253

- BRASIL. NBR 15165, de out. de 2004. Especifica os requisitos gerais para marcao,
embalagem e rotulagem de implantes ortopdicos fornecidos na condio estril ou
como manufaturado, isto , antes da esterilizao. ABNT - Associao Brasileira de
Normas Tcnicas, Rio de Janeiro, RJ, 30 de novembro de 2004.

130

Assim, a partir da ABNT NBR 15165:2004, as indstrias ficaram livres


para realizar a marcao de seus produtos, seja qual for o tamanho que ele
tenha, diante da revogao da norma tcnica internacional.
Podemos concluir que a norma tcnica pode determinar o
cumprimento de regras tcnicas especficas, servindo assim, conforme o
entendimento crescente da doutrina, como, no mnimo, um critrio da
discricionariedade tcnico-administrativa254.

4.2.3 A hiptese de discricionariedade tcnico-administrativa no


ato administrativo sanitrio em concreto o estudo do
caso do cumprimento das Boas Prticas de Fabricao
(BPF) de Medicamentos

A verificao do cumprimento das Boas Prticas de Fabricao, seja


por inspeo, seja pelo que a ANVISA chama de auditoria, confere ao
agente administrativo sanitrio a discricionariedade tcnico-administrativa de
verificar se a indstria cumpre com os requisitos mnimos de qualidade e
segurana no seu processo produtivo.
A ANVISA possui um roteiro de inspeo para cada espcie de
atividade objeto de sua regulao definida, pela prpria agncia e de carter
vinculativo aos demais fiscais do Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria.

254

- PARDO. Tcnica, riesgo..., p. 170.

131

Para ilustrar, usaremos o exemplo da fabricao de medicamento que


atualmente obedece regra instituda pela Resoluo - RDC n. 210, de 04
de agosto de 2003255, da ANVISA.
No item A., do seu Anexo I, a citada resoluo esclarece que:
As Boas Prticas de Fabricao (BPF) descritas neste documento so
passveis de atualizao contnua, de forma a acompanhar a evoluo
de novas tecnologias. Podem ser adaptadas aes alternativas de
forma a atender necessidades especficas de determinado produto,
desde que essas sejam validadas para garantir a qualidade do produto.
(grifo nosso)

Ou seja, tanto a evoluo tecnolgica quanto a variedade de


situaes provocam caminhos alternativos verificao pelo agente
administrativo sanitrio do cumprimento das boas prticas de fabricao de
medicamentos e, conseqentemente, autorizam, atravs desta resoluo, a
possibilidade da eleio baseada nos critrios ali determinados.
Tomando por base outro critrio estabelecido pelo Anexo I da referida
Resoluo, verificamos a liberdade que a norma confere ao agente
administrativo sanitrio quanto verificao dos cumprimentos desses
critrios, conforme o item 11.1.1, que trata das generalidades na fabricao
de medicamentos:

11.1.1 As instalaes devem ser localizadas, projetadas, construdas,


adaptadas e mantidas de forma que sejam adequadas s operaes a
serem executadas. Seu projeto deve minimizar o risco de erros e possibilitar
a limpeza e manuteno, de modo a evitar a contaminao cruzada, o

255

- BRASIL. Resoluo ANVISA - RDC n. 210, de 04 de agosto de 2003. Determina a


todos os estabelecimentos fabricantes de medicamentos, o cumprimento das diretrizes
estabelecidas no Regulamento Tcnico das Boas Prticas para a Fabricao de
Medicamentos, conforme ao Anexo I da presente Resoluo. Dirio Oficial da Unio,
Braslia, DF, 14 de agosto de 2003.

132

acmulo de poeira e sujeira ou qualquer efeito adverso que possa afetar a


qualidade dos produtos.

Portanto, o ato de concluso do agente ser por ter a indstria,


cumprido ou no o critrio estabelecido no item 11.1.1, do Anexo I, da
Resoluo - RDC n. 210, de 04 de agosto de 2003, atravs da verificao
da adequao da alternativa tomada por esta ou, tambm, exigindo da
indstria o cumprimento de tal critrio, elegendo a sistemtica adequada das
instalaes, sempre visando o interesse pblico de reduo dos riscos
sade.

4.3

Os limites formais e materiais na atuao discricionria


tcnico-administrativa o papel e a importncia de critrios
para o controle do ato

Alm

de

constituir-se

em

um

fato

que

diferencia

esta

discricionariedade da discricionariedade administrativa clssica, outro fator


positivo decorrente do reconhecimento deste instituto dentro do direito
sanitrio a possibilidade de se explorar especificamente o instituto com a
finalidade de verificao dos seus limites formais e materiais, instrumentos
necessrios para o controle social, administrativo e judicial.
Assim, ao contrrio do que afirmou

na doutrina quanto

impossibilidade do controle desta discricionariedade pelo fato de ser ela

133

baseada em fatos e fundamentos de alta complexidade tcnica256. O


controle possvel.
A chamada neutralidade tcnica no impede o reconhecimento dos
limites que tais atos devem respeitar para a vedao exorbitao dos
poderes da atividade jurdico-sanitria em concreto257. Tal reconhecimento
vir com o aprofundamento no tema, da mesma forma como ocorreu na
discricionariedade administrativa.
E sempre que existe uma evoluo ou mudanas significativas na
sociedade que interfiram no direito, como no caso da evoluo tecnolgica,
esta possui em sua prpria estrutura o que podemos afirmar como sendo um
sistema de limites institudo pela prpria ordem jurdica tendente a impor
condies e critrios jurdicos s tais mudanas e evolues.
Mas, como ensina SEABRA FAGUNDES, apesar de tais limites serem
estreitos, h casos em que a lei define certa liberdade perdendo nestes
limites, parcialmente, a rigidez para se reconhecer ao Poder Pblico
mobilidade e abertura de movimentos na prtica de seus atos258.
Por isto, a doutrina nacional e a internacional vm realizando grandes
debates que, independente da questo do reconhecimento ou no do
instituto, j aceita a fixao de limites para a atividade discricionria tcnicocientfica Estatal, por fora da preocupao diante da crescente tecnificao
do Estado.
256

- SOUSA. Conceitos indeterminados..., p. 105.

257

- Tal circunstncia de abuso de poder j foi levantada por BANDEIRA DE MELLO, no ensino
do direito administrativo aplicado s agncias reguladoras (Curso de direito
administrativo. 17. ed., So Paulo: Malheiros, 2004, p. 159.)

258

- Ibidem, p. 116.

134

O que se prope justamente evidenciar os critrios elaborados at


hoje na doutrina, na tentativa de sediment-los buscando uma justa e
legtima atividade do Estado na operao do direito sanitrio.

4.3.1 Os limites formais para a atuao discricionria tcnicoadministrativa os elementos da discricionariedade

Os limites formais para a atividade discricionria podem ser


encontrados nos elementos do ato administrativo, quais sejam: sujeito,
objeto, forma, motivo e finalidade259.
O sujeito ser sempre aquele ao qual o direito conferiu legitimidade
para praticar o ato260. No entanto, ao contrrio do que ocorre na
discricionariedade

administrativa,

no

lei

de

organizao

administrativa que trata dos aspectos que regulam essa vinculao.


Quando estamos presentes ao ato administrativo que contm alta
complexidade tcnica, a lei de organizao administrativa, antes de mais
nada, deve obedecer legislao profissional e de atribuio tcnica para
legitimar seu agente na prtica do ato administrativo, sem o qual no haveria
legitimidade para a execuo de sua atividade conforme a norma.

259

- DI PIETRO, Maria Silvia Zanella. Direito administrativo. 19. ed., So Paulo: Atlas,
2006, p. 224.

260

- Ibidem idem.

135

Unindo-se a esta concluso lgica, a legislao profissional impe


uma qualidade para a produo do ato jurdico, dentre eles o sanitrio,
respeitando, claro, a regra de competncia. Assim, no caso da
discricionariedade

tcnico-administrativa

devemos

incluir

exigncia

profissional como forma de legitimidade do ato.


So vrios os exemplos de exerccio privativo da profisso, incluindo
o exerccio de fiscalizao dos setores produtivos a ela relacionados, como o
de Engenheiro Mecnico, Eltrico e outros261, Engenheiro Tcnico em
Segurana do Trabalho262, Farmacutico263, Qumico264, Nutricionista265,
entre outros.
Em todas elas, tanto a fiscalizao dos setores relacionados como o
exerccio fundamental da profisso exclusivo destes profissionais e, sendo
assim, a cada agente deve-se exigir uma responsabilidade e legitimidade
tcnica adequada, independente da exigncia da organizao administrativa.

261

- BRASIL. Lei n. 5.194, de 24 de dezembro de 1966. Regula o exerccio das profisses


de Engenheiro, Arquiteto e Engenheiro-Agrnomo, e d outras providncias. Dirio
Oficial da Unio, Braslia, DF, 20 de abril de 1967.

262

- BRASIL. Lei n. 7.410, de 27 de novembro de 1985. Dispe sobre a Especializao de


Engenheiros e Arquitetos em Engenharia de Segurana do Trabalho, a Profisso de
Tcnico de Segurana do Trabalho, e d outras Providncias. Dirio Oficial da Unio,
Braslia, DF, 27 de novembro de 1985.

263

- BRASIL. Decreto n. 85.878 de 07 de abril de 1981. Estabelece normas para execuo


da Lei n 3.820, de 11 de novembro de 1960, sobre o exerccio da profisso de
farmacutico, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 09 de
abril de 1981.

264

- BRASIL. Decreto n. 85.877, de 7 de abril de 1981. Estabelece normas para execuo


da Lei n 2.800, de 18 de junho de 1956, sobre o exerccio da profisso de qumico, e
d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 09 de abril de 1981.

265

- BRASIL. Lei n. 8.234, de 17 de setembro de 1991. Regulamenta a profisso de


Nutricionista e determina outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 18
de setembro de 1991.

136

Portanto, como a incapacidade do agente ameaa a validade do


ato266, a prtica de um ato por um profissional e agente administrativo que
seja incapacitado administrativamente267 ou profissionalmente, leva
invalidade do ato tcnico-discricionrio268.
Ponderam, tambm, GARCIA

DE

ENTERRA e TOMAZ-RAMN FERNDEZ

que:

...no basta con que el acto proceda de una Administracin y se dicte a


travs del rgano competente; es menester tambin que la persona o
personas fsicas que acten en la correspondiente declaracin como
titulares de ese rgano ostenten la investidura legtima de tales
(nombramiento legal, toma de posesin, situacin de actividad o ejercicio,
suplencia legal en su caso)...269

A competncia material-profissional , assim, elemento dos atos


administrativos geradores da discricionariedade administrativa tcnica.
J na finalidade do ato, temos a presena da vinculao finalidade
imediata na perseguio do interesse pblico que a lei j define de plano no
caso da discricionariedade tcnico-administrativa como j exposto neste
Captulo.
Determina a nossa Constituio da Repblica, em seu artigo 196,
caput, que o Estado deve reduzir os riscos sade pblica. Dessa
determinao extramos o fim imediato maior do ato administrativo sanitrio

266

- CRETELA JNIOR, Jos. Dos atos administrativos. 2. ed., Rio de Janeiro: Forense,
1998, p. 213.

267

- AMARAL. Curso de direito..., p. 387.

268

- OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Ato administrativo. 4. ed., So Paulo: RT, 2001, p.
64.

269

- Curso de derecho..., p. 556.

137

que a minimizao dos riscos sanitrios visando a manuteno da sade.


Este o fim imediato do ato administrativo sanitrio, seja ele discricionrio
ou vinculado.
Quanto finalidade mediata, a abertura da norma na busca da
finalidade ir possibilitar uma maior liberdade para uma escolha mais
razovel, eficiente e dentro das normas tcnicas, quando existentes.
Com relao forma, a tcnica influncia novamente o ato,
determinando dentro dos seus conceitos e exigncias, o que adequado ao
caso concreto.
Nestes casos, como assevera MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, fica a
lei aberta quanto estipulao de regras relativas forma, no havendo
disciplina predeterminada na maioria dos casos, diferenciando assim, esta,
da discricionariedade administrativa onde o entendimento que na forma, h
vinculao por necessria previso legal270.
No motivo, a norma expe seus fundamentos para aquela execuo
em especfico consistente na atividade tcnico-administrativa prevista.
Por isso, sempre que a norma no predefinir os motivos, seja por
absteno diante da falta de competncia tcnica, seja por qualquer outra
razo, h discricionariedade tcnico-administrativa no motivo do ato.
No caso do objeto do ato, segue este vinculado quando a norma
determinar o objeto ou, discricionrio, quando a norma deixar certa margem
de liberdade na definio deste.

270

- Direito administrativo., p. 225.

138

Em suma, so estas as caractersticas formais representados pelos


elementos dos atos sanitrios. Passamos, agora, anlise dos limites
materiais encontrados na doutrina para a definio do tema.

4.3.2 Os limites materiais

Como assevera MARAL JUSTEN FILHO ao tratar do que denominamos


discricionariedade tcnico-administrativa:

importante observar que a margem de escolha do administrador face ao


caso examinado, delimitada. Insere-se nos limites da discusso cientifica.
Seria um equivoco imaginar que a cincia conduz sempre a uma nica
concluso ou que apresenta sempre uma s interpretao para a realidade.
Haver, com freqncia, necessidade de escolhas. Mas no sero elas nem
ilimitadas nem fundadas em critrios de escolhas subjetivos. O aplicador
dever escolher uma dentre as alternativas prestigiadas pelo conhecimento
cientfico, alm de indicar os fundamentos pelos quais a escolheu271.

Independente

dos

aspectos

relativos

no

aceitao

da

discricionariedade tcnico-administrativa que o autor trouxe para a sua obra,


deve-se reconhecer que hoje no se tem dvidas em no ser a atividade que
denominamos discricionariedade tcnico-administrativa instituto ilimitado
como grande parte da doutrina que a fundou imaginava. Ela possui limites j
bem identificados por parte da doutrina nacional.

271

- Curso de direito administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005, p. 158.

139

Com base na doutrina, podemos dividir em trs os limites materiais


para a atuao discricionria tcnico-administrativa.
As duas primeiras dizem respeito aos critrios da discricionariedade
tcnico-administrativa identificada neste trabalho na doutrina nacional: a
eficincia e a razoabilidade.
Como ressalta ALEXANDRE SANTOS

DE

ARAGO ao desenvolver o

estudo sobre a legitimao das Agncias Reguladoras dentro do atual


sistema jurdico brasileiro:

Ainda como requisito da legitimao da Administrao Pblica da economia,


temos a imposio dela se pautar de acordo com os princpios do Estado
Democrtico de Direito e da administrao pblica, notadamente com os
princpios da razoabilidade e da eficincia, restringindo os direitos e
interesses, individuais ou coletivos, apenas medida que seja capaz de
atingir com eficincia os fins pblicos legitimamente almejados272. (grifos do
autor)

O ltimo limite sobre o qual iremos discorrer, vislumbrado por


RANELLETTI273 e outros autores da doutrina estrangeira, diz respeito norma
tcnica que, no raras vezes delimita a atuao tcnica discricionria da
Administrao Pblica.
Assim, existe base doutrinria que subsidie a afirmao, dentro do
que foi demonstrado pelas correntes e legislao aqui abordadas, de que a
norma tcnica pode ser critrio limitador da discricionariedade tcnico-

272

- Agncias reguladoras..., p. 105.

273

- Principii...., p. 356.

140

administrativa do agente, dentro da perspectiva j estudada para a sua


criao274.

4.3.2.1

Sendo

O
critrio
da
discricionariedade
administrativa a eficincia

discricionariedade

tcnico-administrativa

tcnico-

atividade

administrativa tendente regulao setorial econmica ou produtiva que, no


caso do direito sanitrio, o agente regulado pode ser tanto um ente pblico
como privado, inerente e decorrente da atividade sanitria na reduo de
riscos ao agravo da sade a ponderao entre custos e benefcios de
interveno na liberdade275 e no direito para a busca dos resultados exigidos
pela Constituio da Repblica.
Assim, como afirma ALEXANDRE SANTOS DE ARAGO:
Como as normas concernentes s agncias reguladoras so instrumentos
da realizao de polticas pblicas que devem incidir em uma sociedade
crescentemente complexa, a regulao se tecnicizou: apenas atravs da
melhor tcnica os meios podem ser corretamente avaliados em sua relao
de adequao e realizao dos fins276.

E no s isto. O processo de adequao entre os meios e os fins


sempre dinmico, devendo ser freqentemente reavaliado dentro da

274

- PARDO. Tcnica, riesgo..., p. 172-173.

275

- CUNHA. Paulo Csar Melo da. Regulao jurdica da sade suplementar no Brasil. Rio
de Janeiro: Lmen Jris, 2003, p. 77.

276

- Ibidem, p. 320.

141

liberdade conferida pela discricionariedade tcnico-administrativa, visando, a


cada instante, melhor realizao destes277.
Isto ocorre por fora da prpria legislao sanitria em vigor, que
exige a cooperao tcnica interinstitucional, como afirmam GUIDO IVAN

DE

CARVALHO e LENIR SANTOS278, na busca de tratamento adequado e eficaz


com o objetivo da manuteno da qualidade do desempenho do SUS.
Para isto, com a liberdade conferida pelo direito Administrao
Pblica,

nesta

atividade

de

natureza

tcnico-discricionria,

deve-se

obedecer este critrio como fundamento e limite de legitimidade para a


atuao em concreto, ou mesmo, nos casos da atividade normativa de
reduo desta liberdade em abstrato.
Neste sentido,

eficincia

se estabelece como critrio

da

discricionariedade tcnico-administrativa, especialmente quanto a exigncia


das metas existentes do direito sade, colocadas na Constituio da
Repblica, ou seja, a meta de busca de resultados desejveis de forma a
reduzir riscos sociedade, como princpio bsico do direito sanitrio.
Nasce da, a diferena entre a eficincia como critrio da
discricionariedade e a eficincia como princpio da Administrao Pblica.
No primeiro, existe a ponderao entre custos e benefcios de
interveno na liberdade pela atividade tcnico-discricionria. Enquanto,

277

- Ibidem idem.

278

- SUS Sistema nico de Sade: comentrios Lei Orgnica da Sade. 4. ed.,


Campinas: Editora UNICAMP, 2006, p. 154-155.

142

para o ltimo, est mais ligada idia de boa administrao279, resultando


em conceito fluido e sem delimitao especfica para a sua aplicao280.
Como estamos na discusso do instituto da discricionariedade
tcnico-administrativa no direito sanitrio, a aplicao deste s ser
realizada mediante a ponderao das duas modalidades de eficincia, ou
seja, da eficincia como critrio da discricionariedade e da eficincia como
finalidade mediata do ato.
O critrio de eficincia deve ser perseguido diante do que DIOGO

DE

FIGUEIREDO MOREIRA NETO traou como princpio da profissionalizao,


segundo o qual a administrao deve ser cada vez mais exigente na busca
da evoluo tcnica especfica de seus agentes em comparao com as
entidades privadas281.
E, para a doutrina, a incapacidade282 de buscar no Judicirio o
controle do ato ineficiente j foi ultrapassada283 saindo da discusso do
controle material do ato para o controle da estrutura e da coerncia entre a
deciso administrativa e sua relao com o regime jurdico-administrativo.
Assim, a doutrina nacional vem admitindo agora a atividade de controle

279

- GASPARINI. Digenes. Direito administrativo.10. ed., So Paulo: Saraiva, 2005, p. 21.

280

- BANDEIRA DE MELLO. Curso..., p. 112.

281

- Apontamentos sobre a Reforma Administrativa. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p. 29.

282

- Advertia THEMSTOCLES BRANDO CAVALCANTI em 1945 que: preciso esclarecer que os


standards e critrios tcnicos que orientam o procedimento administrativo, no
correspondem a limitaes objetivas mas a situaes subjetivas que podem ser
consideradas quanto idoneidade de sua aplicao aos casos concretos,pelos rgos
competentes para o contrle dos atos administrativos. (Do poder..., p. 11)

283

- FRANA, Vladimir da Rocha. Eficincia administrativa na Constituio Federal.


Revista de Direito Administrativo. Renovar, Rio de Janeiro, vol. 220, abril-junho de
2000, p. 173.

143

judicial dos atos baseados no que denominamos a discricionariedade


tcnico-administrativa284.

4.3.2.2

O
critrio
da
discricionariedade
administrativa a razoabilidade

tcnico-

Iniciamos o estudo deste critrio com base nas palavras de


SHECAIA285, que, ao explicar o desenvolvimento do controle judicial dos atos
regulatrios nos EUA, esclarece:

...o judicirio se estendeu, chegando muito prximo do mrito administrativo,


atravs do desenvolvimento da teoria judicial do hard look. ...Ou seja,
verifica sob critrio de razoabilidade, a proporcionalidade entre a deciso de
mrito e os objetivos legais.

Portanto, por conter o conhecimento tcnico e por ter, tais decises


discricionrias tcnico-administrativas, neutralidade poltica, diferentemente
dos casos em que h a discricionariedade administrativa clssica286, o
critrio da razoabilidade nasce aqui como sendo sua delimitao material287
e, portanto, constituindo uma forma de controle de tais atos.

284

- PESSOA, Robertnio Santos. Curso de direito administrativo moderno. Braslia:


Consulex, 2000, p. 86.

285

- SCHECAIRA. A competncia... in DI PIETRO. Direito regulatrio..., p. 430.

286

- MOREIRA NETO. Mutaes..., p. 417-420.

287

- Ibidem, p. 302.

144

Aqui, este critrio discricionrio identifica-se com o princpio j


conhecido pela doutrina do direito administrativo o principio da
razoabilidade.
Neste sentido, explica CELSO ANTNIO BANDEIRA

DE

MELLO que a

razoabilidade concorre para conter a discricionariedade dentro de seus reais


limites288, incluindo, dentro do conceito de discricionariedade administrativa,
tal critrio diante da insuficincia dos critrios clssicos de oportunidade e
convenincia no tratamento dos conceitos jurdicos indeterminados ou
conceitos vagos289, como higiene, relevncia pblica etc.
Porm, a razoabilidade aplicada discricionariedade tcnicoadministrativa impe um fator especfico ligado mais tcnica extrajurdica,
qual seja uma conduta ao administrador de coerncia quanto finalidade
mediata prevista na norma geradora do poder discricionrio tcnicoadministrativo.
Portanto, como ensina CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO:

...ao atuar no exerccio de discrio, ter de obedecer a critrios aceitveis


do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas
equilibradas e respeitosas das finalidades que presidiram a outorga da
competncia exercida. Vale dizer: pretende-se colocar um claro que no
sero apenas inconvenientes, mas tambm ilegtimas e, portanto,
juridicamente invalidveis -, as condutas desarrazoadas, bizarras,
incoerentes ou praticadas com desconsiderao s situaes e
circunstncias que seriam atendidas por quem tivesse atributos normais de
prudncia, sensatez e disposio de acatamento s finalidades da lei
atributivas da discrio manejada290.

288

- Discricionariedade..., p. 96.

289

- Op. cit., p. 27-28.

290

- Curso..., p. 99.

145

Diferentemente do critrio da eficincia, a razoabilidade serve como


instrumento de limitao do poder discricionrio na busca da soluo mais
adequada para o caso concreto e, em se tratando de discricionariedade
tcnico-administrativa,

tcnica

nunca

poder

ser

pretexto

para

fundamentar decises desviadas do interesse pblico, sendo este descrito e


definido na prpria norma jurdica.
Sendo a norma concessiva da discrio caracteristicamente nica
detentora do interesse pblico quando falamos em discricionariedade
tcnico-administrativa, a apreciao de tal critrio fica clara a quem exerce
um controle externo.
E, neste sentido, o controle judicial plenamente admissvel, podendo
o Judicirio verificar os limites da razoabilidade do ato discricionrio, tendo
como foco a viso tcnica na busca do objetivo especificado pela norma,
apesar de entender a doutrina que a fiscalizao da razoabilidade e da
eficincia na atividade discricionria tcnico-administrativa ainda muito
restrita ao Poder Judicirio291.
No h, assim, uma melhor preparao tcnica das agncias ou dos
rgos de natureza regulatria como o so os das chamadas vigilncias do
Sistema

Nacional

Sanitrio

Vigilncia

Sanitria

Vigilncia

Epidemiolgica.
291

- Como afirma ARAGO, ...O Poder Judicirio acaba, portanto, no tendo grande
ingerncia material nas decises das agncias, limitando-se, na maioria das vezes,
como imposio do Estado de Direito, aos aspectos procedimentais assecuratrios do
devido processo legal, e da participao dos direta ou indiretamente interessados no
objeto da regulao, e manuteno da razoabilidade/proporcionalidade das
decises da agncia reguladora. (grifo nosso) (Agncias..., p. 351). No entanto,
discordamos do autor quanto ao controle material do ato j que com os critrios de
razoabilidade e eficincia o Poder Judicirio ter maior controle sobre tais atos.

146

Na verdade, o Judicirio como a prpria Administrao Pblica, deve


preparar-se para o enfrentamento de tais questes buscando qualificar seus
julgadores para o atendimento destas questes colocadas pela sociedade.
Neste sentido, como ressalta LUS ROBERTO BARROSO, na busca do
controle judicial da discricionariedade pela razoabilidade:

A razoabilidade, no entanto, oferece uma alternativa de atuao construtiva


do Judicirio para a produo do melhor resultado, ainda quando no seja o
nico possvel ou mesmo aquele que mais obviamente resultaria da
aplicao acrtica da lei292.

4.3.2.3

A norma tcnica como critrio

No raras so as hipteses em que a norma tcnica reduz o campo


de liberdade do administrador no mbito do direito sanitrio, porm, em
alguns casos ela no esgota as alternativas em que este far sua eleio
dentro dos critrios de razoabilidade e eficincia.
Nos casos em que a norma tcnica reduz a liberdade a uma nica
opo vlida, estamos frente discricionariedade instrumental jurdicotcnica, pois a norma tcnica, neste caso, por uma atividade interpretativa,
faz com que o agente esgote sua liberdade de atuao mediante esta tarefa
de preenchimento do conceito jurdico indeterminado existente no caso.

292

- Interpretao e aplicao da Constituio. 4. ed., So Paulo: Saraiva, 2001, p. 239.

147

No entanto, quando a norma tcnica existente para a aplicao em


uma situao de eleio atua reduzindo as opes, mas sofre limitao por
entendimento tcnico-cientfico, a norma tcnica aparece aqui como
delimitadora da discricionariedade tcnico-administrativa j que, nestes
casos, a sua observncia obrigatria pelo direito293.
Neste

sentido,

aparece

ela

como

verdadeiro

critrio

da

discricionariedade tcnico-administrativa ao passo que leva o agente


administrativo a eliminar certas escolhas, limitando-as e atuando em
conjunto com os critrios razoabilidade e eficincia.
Este tratamento da norma tcnica no novidade. O prprio
precursor da matria na Itlia, RANELLETTI, j afirmava que:

Una risolizione erronea data ai problemi tecnici, cio, non secondo le norme
tecniche, che dovevano nel caso venire osservate, alle vonte importer
ancora la illegimit dellazione amministrativa, e cio quando il dato tecnico
condizione giuridicamente necessaria per compimento di quellazione, cosi
nell esempio gi fatto lesistenza della pericolosit della casa al punto di
vista igienico e sanitario, per la dichiarazione di inabitalit e lordine di
chiusura della medesima294.

A norma tcnica era tratada por RANELLETTI como condio


necessria para a atividade tcnico-discricionria, ou seja, um verdadeiro
critrio.

293

- Artigo 39 - vedado ao fornecedor de produtos ou servios, dentre outras prticas


abusivas: (...) VIII - colocar, no mercado de consumo, qualquer produto ou servio em
desacordo com as normas expedidas pelos rgos oficiais competentes ou, se normas
especficas no existirem, pela Associao Brasileira de Normas Tcnicas ou outra
entidade credenciada pelo Conselho Nacional de Metrologia, Normalizao e
Qualidade Industrial (Conmetro). entre outras determinaes legais existentes e
esparsas em nosso sistema jurdico nacional (BRASIL. Lei n. 8.078, de 11 de
setembro de 1990).

294

- Principii..., p. 356.

148

certo, tambm, que nem sempre existir norma tcnica que


discipline o assunto e, assim, a sua aplicao ficar sempre dependente de
sua existncia enquanto os outros dois critrios so permanentes e
existentes mesmo quando inexistindo a norma tcnica para aplicao ao
caso concreto.
Como j explicou RUY CIRNE LIMA: no raro, com efeito, que a lei ou
regulamento suponham ou imponham a observncia de preceitos tcnicos,
numa verdadeira remisso da lei jurdica lei-cientfica295.
E, para exemplificar a incidncia da norma tcnica no direito sanitrio
como limitador e critrio da discricionariedade tcnico-administrativo,
podemos citar a Lei n. 11.105, de 24 de maro de 2005296, que regulamenta
os incisos II, IV e V do 1. do artigo 225, da Constituio da Repblica,
estipulando mecanismo de criao de normas tcnicas de segurana e de
fiscalizao

de

atividades

que

envolvam

produtos

geneticamente

modificados e seus derivados e que criou o Conselho Nacional de


Biossegurana CNBS, com a seguinte funo:

Artigo 10. A CTNBio, integrante do Ministrio da Cincia e Tecnologia,


instncia colegiada multidisciplinar de carter consultivo e deliberativo, para
prestar apoio tcnico e de assessoramento ao Governo Federal na

295

- Princpios de direito administrativo. 5. ed., So Paulo: RT, 1982, p. 111.

296

- BRASIL. Lei n. 11.105, de 24 de maro de 2005. Regulamenta os incisos II, IV e V do


1 do art. 225 da Constituio Federal, estabelece normas de segurana e
mecanismos de fiscalizao de atividades que envolvam organismos geneticamente
modificados OGM e seus derivados, cria o Conselho Nacional de Biossegurana
CNBS, reestrutura a Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana CTNBio, dispe
sobre a Poltica Nacional de Biossegurana PNB, revoga a Lei no 8.974, de 5 de
janeiro de 1995, e a Medida Provisria no 2.191-9, de 23 de agosto de 2001, e os arts.
5, 6, 7, 8, 9, 10 e 16 da Lei no 10.814, de 15 de dezembro de 2003, e d outras
providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 28 de maro de 2005.

149

formulao, atualizao e implementao da PNB de OGM e seus


derivados, bem como no estabelecimento de normas tcnicas de
segurana e de pareceres tcnicos referentes autorizao para atividades
que envolvam pesquisa e uso comercial de OGM e seus derivados, com
base na avaliao de seu risco zoofitossanitrio, sade humana e ao meio
ambiente.
(...)
Artigo 27. Liberar ou descartar OGM no meio ambiente, em desacordo com
as normas estabelecidas pela CTNBio e pelos rgos e entidades de
registro e fiscalizao:
Pena - recluso, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa. (grifo nosso)297

O curioso a definio da lei quanto no vinculao das normas


tcnicas produzidas pela CTNBio que no se coaduna com a penalidade
empregada pelo no cumprimento das normas tcnicas daquele rgo.
Temos aqui a obrigatoriedade de observncia como atributos da norma
tcnica imposta pelo prprio direito298.
Porm, apesar da negativa da vinculao, tal situao j foi resolvida
por JOS ESTEVE PARDO, que explica:

No ser posible un dominio pleno del Estado sobre las normas tcnicas por
la singular caracterizacin y funcionalidad de stas. El punto de partida es
que las normas tcnicas no forman parte del sistema de fuentes del
ordenamiento y que por s mismas carecen de fuerza vinculante. Sobre este
punto no se ha planteado reserva ni objecin alguna299.

No podemos deixar de consignar que esta abertura nas espcies de


normas jurdicas que se remetem s normas tcnicas para a sua aplicao,

297

- Grifos do autor.

298

- Tal situao j foi tambm experimentada na Espanha com a Lei 38/1972, de Proteo
do Ambiente Atmosfrico Espanhol, onde esta no d referncias quanto a quantidade
de emisses de gases, porm fixa standards que devero ser seguidos pelo Executivo,
o qual definir a quantidade de emisso de gases, e no caso de no obedincia, a
pessoa poder ser punida com as penas previstas no Cdigo Penal daquele pas
(PARDO.Tcnica, riesgo..., p. 20)

299

- Ibidem, p. 270.

150

estabelecendo uma complementao extrajurdica, assemelha-se muito ao


instituto previsto no Direito Penal consistente na norma penal em branco em
sentido estrito, ou seja, normas cujo complemento est contido em norma
procedente de outra autoridade pblica300.
Porm, identificando a norma tcnica como critrio a ser exercido
juntamente com a eficincia e a razoabilidade, o reconhecimento dela como
complemento no seria apropriado nos casos da discricionariedade tcnicoadministrativa.
Conclumos, portanto, que hoje, a norma tcnica um dos critrios
limitadores da discricionariedade tcnico-administrativa e, quando ela reduz
a liberdade a uma s escolha, ela pode vincular totalmente o ato.

300

- JESUS, Damsio E. de. Direito penal. Parte geral. Volume I, 19., So Paulo: Saraiva,
1995, p. 18.

CAPTULO V

CONCLUSES

Diante da exposio sobre a discricionariedade tcnico-administrativa


e a situao ftica e jurdica brasileira nos casos em que ela opera no mbito
do direito sanitrio, podemos concluir que:

1. A atual atividade da Administrao Pblica na produo dos seus atos


administrativos sanitrios impe, muitas vezes, conhecimento tcnico
especializado para as diversas situaes encontradas na busca da
soluo ao caso concreto e na produo de normas em abstrato com
grande carga de tecnificao.
2. A tecnificao da atividade estatal uma situao de fato e existente
no Brasil, muito pouco tratada e delimitada pelo direito.
3. Estando a tecnificao permeando a atividade administrativa do
Estado e a regulao estatal, esta influncia atinge tambm o poder
discricionrio.

152

4. A discricionariedade comporta, dentro do seu supraconceito, a


existncia da discricionariedade tcnica que se subdivide em
discricionariedade instrumental jurdico-tcnica e discricionariedade
tcnico-administrativa.
5. A discricionariedade instrumental jurdico-tcnica a atividade
tcnico-interpretativa que a Administrao Pblica desenvolve quando
da aplicao de suas normas ou conhecimentos tcnicos ao caso
concreto e que resultam, necessariamente, numa alternativa efetiva,
correta, razovel e proporcional e que, com isso, o processo de
interpretao e seu resultado podero ser plenamente sindicveis
pelo Poder Judicirio.
6. A discricionariedade tcnico-administrativa o poder conferido aos
agentes administrativos para eleger, dentre duas ou mais alternativas,
com base nos conhecimento e, eventualmente, com fundamento nas
normas tcnicas, a mais razovel e eficiente para o caso restringindo,
ou no, a atividade administrativa dentro de uma escala de
discricionariedade.
7. A discricionariedade tcnico-administrativa pode estar presente tanto
na elaborao de normas regulatrias quanto na resoluo do caso
concreto.
8. A evoluo do supraconceito da discricionariedade incorporou o
instituto da discricionariedade tcnica como forma de instrumentalizar
a sociedade no controle da evoluo de alta complexidade
tecnolgica que hoje regulada pelo Estado, tendente soluo

153

deste problema.
9. importante o reconhecimento da discricionariedade tcnicoadministrativa dentro do direito sanitrio brasileiro j que s assim
este ramo do direito ter como dar tratamento aos seus problemas
tcnicos extrajurdicos, levando em considerao a natureza tcnica e
interdisciplinar de seus institutos.
10. A discricionariedade tcnico-administrativa possui limites formais e
materiais.
11. Os

limites

formais

para

atividade

tcnico-administrativa

discricionria podem ser encontrados nos elementos do ato


administrativo, quais sejam: sujeito, objeto, forma, motivo e finalidade.
12. Com base na doutrina, podemos dividir os limites materiais para a
atuao discricionria tcnico-administrativa em TRE: o da eficincia,
da razoabilidade e, eventualmente quando existente, da norma
tcnica.
13. A eficincia se estabelece como critrio da discricionariedade tcnicoadministrativa, especialmente nos termos de meta em que a aplicao
do direito sade foi colocada na Constituio da Repblica, como
imposio na busca de resultados desejveis de forma a reduo de
riscos sociedade.
14. A razoabilidade serve como instrumento de limitao do poder
tcnico-administrativo discricionrio na busca do manejo da soluo
mais adequada para o caso concreto, e esta caracterstica tcnica
no poder ser pretexto para fundamentar decises desviadas do

154

interesse pblico, sempre previsto e descrito na norma jurdica.


15. A

norma

tcnica,

quando

existente,

critrio

limitador

da

discricionariedade tcnico-administrativa e, quando ela reduz a


liberdade a uma s escolha, transforma o ato administrativo-sanitrio
em vinculado.

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Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 19 de julho de 2000.
BRASIL. Lei n. 11.105, de 24 de maro de 2005. Regulamenta os incisos II,
IV e V do 1 do art. 225 da Constituio Federal, estabelece normas
de segurana e mecanismos de fiscalizao de atividades que
envolvam organismos geneticamente modificados OGM e seus

158

derivados, cria o Conselho Nacional de Biossegurana CNBS,


reestrutura a Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana CTNBio,
dispe sobre a Poltica Nacional de Biossegurana PNB, revoga a Lei
no 8.974, de 5 de janeiro de 1995, e a Medida Provisria no 2.191-9, de
23 de agosto de 2001, e os arts. 5, 6, 7, 8, 9, 10 e 16 da Lei no
10.814, de 15 de dezembro de 2003, e d outras providncias. Dirio
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