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XXVII Magster en Cooperacin Internacional

Facultad de CC. Polticas / IUDC - UCM


Madrid, 21 de enero de 2013

Introduccin al Sistema Multilateral de


Cooperacin para el Desarrollo
Bruno Aylln. Doctor en Relaciones Internacionales por la Universidad
Complutense de Madrid. Investigador asociado al IUDC - UCM
brunespa@gmail.com

PROGRAMA
1.- Rasgos del multilateralismo. Las Organizaciones Internacionales
Gubernamentales (OIG)
2.- Motivaciones de los Estados en el ejercicio del multilateralismo.
3.- Principales Organismos Multilaterales de Desarrollo (OMUDES).
4.- Ventajas e inconvenientes de la cooperacin multilateral.
5.- Conclusiones

Situando en contexto la clase de hoy

Desde la creacin de la ONU no hay mbito en el que no exista


una OI gubernamental (OIG). En 1909 se registraban 37 OIG,
hoy al menos, 260.
Hay adems un entramado de grupos, regmenes, normas e
instituciones que regulan las RI y responden a su
complejidad/interdependencia.
Son tambin espacios de socializacin y aprendizaje para
agentes estatales y no gubernamentales. Redes sociales de
activistas o comunidades epistmicas utilizan los OMUDES
como plataforma poltica para presionar.(Ej.-Ottawa, 1997)
En sus diversas formas, las OIG con vocacin universal (ONU),
los organismos regionales o los clubes formales e informales de
convergencia poltica e ideolgica (OCDE, G-20), desempean
un papel fundamental en la institucionalizacin de la CID .

Situando en contexto la clase de hoy

Desde el origen de la CID los OMUDES han contribuido a la


transicin racionalizada del colonialismo al paradigma del
desarrollo, facilitando el establecimiento de regmenes
internacionales (finanzas, comercio, medio ambiente, ) y
reduciendo los costes polticos de esas delicadas transacciones.
(Milani, 2013)
Objetivo de aprendizaje: la reflexin del grupo sobre algunas
ideas acerca del papel de las OI, caractersticas, peso en el
sistema de ayuda, variedad, debate en torno a las
motivaciones, ventajas y crticas del multilateralismo.
Abordaremos el debate sobre los lmites de analizar las OI
como siendo independientes de quines las crean: los Estados,
especialmente, los hegemnicos y grandes potencias.

La cuestin de fondo es
Por

qu surge el multilateralismo y la cooperacin en un mundo


de Estados egostas, sin que exista una autoridad central para
controlar sus acciones (anarqua del sistema poltico
internacional) ? En qu situaciones se dar el multilateralismo?

Todos

los Estados estarn en igualdad de condiciones en


mbitos multilaterales o la realidad del poder y la capacidad de
persuasin y presin de algunos se impone?

Idealmente,

el multilateralismo representa la aplicacin de los


principios democrticos a las relaciones internacionales (principio
de igualdad soberana).

Por

qu los Estados aceptan entonces, a travs del


multilateralismo, renunciar a su accin unilateral?

La cuestin de fondo es

La cooperacin multilateral no es automtica ni est asegurada.


Es la cooperacin multilateral un imperativo surgido de la
interdependencia, p.ej., econmica, cuando los Estados ven
reducido su poder relativo ante el avance de los mercados?
Requiere de la existencia de conflictos de intereses o costes
de gestionar interdependencias que necesitan ser compartidos.
Para superar conflictos y cargas de la interdependencia es
necesaria la negociacin facilitada en foros multilaterales.
Las barreras a la informacin y a la comunicacin impiden la
cooperacin y crean conflictos, incluso cuando hay intereses
comunes: de ah nace la necesidad de instituciones
multilaterales y regmenes internacionales.

Algunas definiciones de multilateralismo

La prctica de la coordinacin de polticas nacionales en grupos de tres o


ms Estados (Keohane, 1990)
Forma institucional que coordina las relaciones entre 3 o ms Estados sobre
la base de principios de conducta generalizados: esto es, principios que
especifican la conducta apropiada para una clase de acciones, sin considerar
intereses particulares de las partes involucradas o las exigencias estratgicas
que pueden existir en cualquier ocurrencia especfica (Ruggie, 1993)
Multilateralismo como cooperacin poltica internacional: aquella
situacin en la que las polticas de los Estados se ajustan entre s a travs
de un proceso de negociacin (Steinberg, 2008)
Regmenes: conjunto de principios, normas, reglas y procedimientos de
toma de decisin alrededor de los cuales las expectativas de los distintos
actores convergen en un rea determinada de las RI, (Krasner, 1983)

1.- Rasgos del multilateralismo

Multilateralismo: se origina en el Congreso de Viena (1815).


(2 mitad siglo XIX): Revolucin Industrial y avances tecnolgicos: OIG
creadas para estandarizar pesos y medidas, facilitar comunicaciones: Unin
Internacional de Telgrafos (1865), Unin Postal Universal (1874)
Siglo XX (entreguerras): supera mbito tcnico y adquiere un sentido ms
amplio: todo sistema que asocia a varios Estados vinculados mediante el
reconocimiento y garanta de iguales y mutuos derechos y obligaciones con
reglas comunes. Diplomacia abierta de la Sociedad de Naciones (1919)
Sistema de Bretton Woods (1944): fuerte matiz econmico. Instituciones del
orden liberal de la 2 mitad del siglo XX (FMI, BM y GATT en vez de OIC).
El multilateralismo no deja de ser un conjunto de mecanismos de
cooperacin entre Estados que se articulan a partir de necesidades
prcticas, econmicas, polticas o sociales.
Las formas que adopta el multilateralismo son diversas. Se encarna en
estructuras mundiales y regionales, tanto tcnicas como polticas.

1.- Rasgos del multilateralismo

Rasgos ideales del multilateralismo:


Componente tico: bsqueda de un orden internacional moral basado en
la idea de que la cooperacin es fundamental para tener un mundo en
paz, prspero, estable y seguro.
Conviccin en la posibilidad de construir una sociedad de Estados;
Confianza en el Derecho y en las instituciones.
El multilateralismo se fundamenta en la idea de que el Estado Nacin es el
actor central de las RI. Se basa en el sistema de Estados, no lo sustituye.
Se puede hablar de un multilateralismo duro, fundado en reglas estrictas y
de un multilateralismo blando, que privilegia los comportamientos.
Las organizaciones multilaterales proporcionan espacios estables de dilogo
que facilitan la identificacin de los temas en los que convergen los
intereses de los Estados miembros, de forma que se definen las
posibilidades para actuar conjuntamente.
En el siglo XXI, es el crecimiento de los problemas comunes, la necesidad de
gestionar las interdependencias o la ineficacia de algunas OIG clsicas lo
que explica la proliferacin multilateral...

1.- Rasgos ideales del multilateralismo

4 elementos clave de la prctica del multilateralismo:


Toda construccin multilateral parte de un pacto. El multilateralismo debera
ser incluyente, sin dejar a nadie fuera; Objetivo: integrar a todos los Estados en una
misma comunidad de reglas.
Este pacto multilateral es igualitario, confiere a las partes involucradas los
mismos derechos y obligaciones. Pero en la prctica, casi todo dispositivo
multilateral conlleva una dimensin desigual. Ej. El TNP. Cinco Estados, las potencias
nucleares oficiales (EEUU, Rusia, GB, Fr, China), son ms iguales. Tienen derecho a
conservar sus arsenales mientras el resto de los Estados (188) se encuentran en
inferioridad, pues renuncian a las armas nucleares y aceptan inspecciones de la
AIEA. India, Pakistn e Israel declinan la firma del TNP. Corea del Norte se retir.
Este pacto democrtico debe considerar todos los litigios entre las partes
as como la eventualidad de sus violaciones. De ah, mecanismos para la
solucin de controversias (negociacin, mediacin, buenos oficios, conciliacin,
arbitraje). El multilateralismo reposa en la buena voluntad y la confianza pero no
puede excluir la mala fe, el engao o la violacin a la regla.
El multilateralismo exige que todo polo de poder est bajo control. El
multilateralismo no debera servir para que los Estados usen ese pacto como
herramienta de blindaje al servicio de sus intereses o ventajas adquiridas.

1.- Las Organizaciones Internacionales Gubernamentales

OIG: Asociacin de estados establecida mediante acuerdo internacional por


tres o ms Estados, para la consecucin de objetivos comunes, dotada de
estructura institucional con rganos permanentes, propios e
independientes. (Dez de Velasco).
1.- Se distinguen de otros grupos sociales por su internacionalidad: los
miembros que la integran forman parte de distintos Estados. Tambin se
predica la internacionalidad de los efectos derivados de sus actos.
2.- Su estructura orgnica permanente, las singulariza frente a otras
formas de relacin internacional, de carcter espordico o transitorio. La
necesidad de este tipo de estructura resulta de su naturaleza estable y de
los fines y objetivos que se pretenden alcanzar. Esta nota de permanencia
las distingue de las conferencias internacionales o de los grupos de Estados.
3.- Su funcionalidad: muchas nacen especficamente ante la necesidad de
complementar y trascender las limitaciones que la divisin fronteriza y
estatal del territorio impone a los poderes de cada pas.
4.- Su relevancia jurdica: las OIG surgen de un acuerdo de voluntades,
de una decisin comn entre sus miembros fundadores. Este acuerdo
constitutivo adquiere tambin una eficacia jurdica frente a terceros.

1.- Las Organizaciones Internacionales

Pueden ser de carcter gubernamental (OIG) o no gubernamental (OING),


de carcter universal o regional.
El regionalismo ha sido una fuerza ms poderosa que el universalismo en el
desarrollo de las OIG, lo que es lgico dada la tendencia de los Estados a
vincularse ms intensamente a nivel regional con sus vecinos.
La representacin de los Estados en las OIG no es igual en trminos
numricos. frica, Asia y Amrica Latina estn sub-representadas, debido a
la corta edad de sus Estados y a las limitaciones econmicas (cuotas).

16 de los 20 Estados que pertenecen al mayor nmero de OIG se


encuentran en Europa Occidental, en Norteamrica, Japn y Australia.

Los europeos ocupan los 10 primeros lugares, encabezados por Dinamarca,


Francia y Noruega.

Los pases sede del mayor nmero de OIG universales se encuentran en


Reino Unido, Francia, EEUU y Suiza. (Ejemplos: OMI, UNESCO, ONU, BM,
FMI, UNESCO, OCDE, OIT, OMC..)

1.- Las Organizaciones Internacionales Gubernamentales

Ranking de Estados con mayor n de afiliaciones a Organizaciones


Internacionales Gubernamentales (OIG):
-

1) Dinamarca (164)
2) Francia (155)
3) Noruega (154)
11) Estados Unidos (122)
12) Espaa (113)
18) India (100)
19) Brasil (99)
21) Argelia (96)
24) Egipto (94)
25) Mxico (94)
26) Suiza (94)

Las OIG pueden ser:


- Generales, o de mltiples propsitos (polticos, econmicos, sociales)
- Especficas, o de propsitos limitados (especializadas). Estas son la
mayora en mbitos de defensa, cultura, tcnico o econmicas que son
las ms numerosas, ms de la mitad de las OIG.

El crecimiento del nmero de OIG


est relacionado con el proceso
de descolonizacin (aos 50 y 60),
con el peso que ganan determinados
temas en la agenda del desarrollo y con
el surgimiento de nuevas interdependencias
(enfermedades, TICs, etc.)

Listas de las principales OI de desarrollo (tipo y ao de creacin)

1.- Elementos a considerar en las OI.

A.- Origen y mandato.

B.- Tipologa. Las OI presentan diferencias:


Por su mbito territorial, por la participacin estatal en las mismas:
OI Universales (Organizacin de las Naciones Unidas)
OI Regionales basada en criterios geogrficos (OEA)
Por el mbito de sus objetivos y fines:
OI Generales (ONU en el mbito universal y OEA en el mbito
regional)
OI especficas, especializadas, en el mbito de sus preocupaciones
culturales, polticas, militares, econmicas (la UNESCO, OTAN, OMC)
Por la naturaleza de sus miembros: Pblicas (Estados, regidas por el
Der.Int.Pblico) y Privadas: p ej. Unin Intern. de empresarios cristianos)
Nye cre la categora de organizaciones de club: aquellas en las que
un pequeo nmero de pases (ricos) establecen reglas, a menudo poco
transparentes, excluyendo a otros pases (pobres) y otros agentes (ONG,
sindicatos, etc.) Ej.- la OCDE

1.- Elementos a considerar en las OI.

C.- Competencias: Atribuidas por los Estados en sus tratados fundacionales.


En relacin con su capacidad de generar actos con consecuencias para
los Estados Miembros (OI de coordinacin, OI de integracin)
En relacin con su capacidad de actuacin:
OI de cooperacin: Estados ejecutan;
OI operacionales: OI ejecuta pero sometida a Estados;
OI no subordinadas: OI ejecuta independiente de la accin estatal
D.- Miembros. Normalmente Estados, pero tambin OI que son miembros de
otras OI, como miembros de pleno derecho o con status consultivo. (Ej.- el
BM en el CAD/OCDE). Prdida de condicin de miembro. Retirada. Quines
estn y quin no?
E.- Estructura orgnica: rganos principales establecidos en los tratados y
rganos subsidiarios, creados con fines especficos:
rganos intergubernamentales (representantes estatales)
rganos integrados (miembros designados por cualidades profesionales,
no vinculadas a gobiernos, p.ej. Comit Econmico y Social de la UE).
rganos plenarios (Asamblea General de Naciones Unidas)
rganos restringidos (CSNU: miembros permanentes y no permanentes).

1.- Elementos a considerar en las OI.

F.- Proceso de adopcin de decisiones: Requisito previo (Qurum);


-Unanimidad: sistema de votacin clsico (consentimiento de todos y
cada uno de los Estados);
Consenso (obliga a la discusin continuada hasta lograr acuerdo bsico);
Mayoras (simples, absolutas, cualificadas a travs de sistemas de
ponderacin de votos, de bloqueo, etc).
Sistemas de derecho de veto (exigencia del voto afirmativo de
determinados Estados)
G.- Financiacin:
Gastos: costes administrativos y operacionales
Recursos: contribuciones obligatorias (cuotas) y voluntarias;
contribuciones de Estados no Miembros y recursos propios (ej.- las
Comunidades Europeas)
Presupuesto: propuesto por los rganos administrativos, aprobado por
rganos deliberantes.

Potencialidades de las OIG

Construyen agendas polticas y difunden principios normas y valores


compartidos transnacionalmente en temas como gnero, medio ambiente,
derechos humanos, etc.
Organizan Cumbres y monitorean el cumplimiento de planes de accin.
Ejercen influencia en las decisiones de los Estados. Desarrollan mecanismos
para controlar conflictos. Garantizan la seguridad de los Estados. Actan
contra el nacionalismo al defender el internacionalismo.
Aumentan las oportunidades de los Estados subdesarrollados, que poseen
mayora en las OI; actan como grupo de presin, negociando en igualdad
(formalmente) con las grandes potencias.
Representan un canal de comunicacin entre Estados y constituyen un
mecanismo para la toma de decisiones.

Potencialidades de las OIG

Legitiman determinadas situaciones, asegurando que los procesos de


transformacin y transicin sean pacficos.
Procuran restringir el poder de grandes potencias e internacionalizan
problemas. P.ej. la ONU ha contribuido al surgimiento de nuevos Estados
Actan en la opinin pblica de los Estados y contribuyen al desarrollo de
una opinin pblica internacional.
Generan normas internacionales y desarrollan la codificacin progresiva del
derecho internacional, otorgando previsibilidad y estabilidad al sistema
internacional.
Aportan recursos financieros, proporcionan asistencia tcnica, asesoran en
materia de polticas y apoyan los procesos de desarrollo de capacidades.

2.- Las OIG y los Estados

Persiste un debate en el anlisis del multilateralismo: Las OIG son


independientes de los Estados que las crean y las mantienen?.

Tensin entre OI y Estados (criatura creador). Para algunos, las OIG seran
actores secundarios de las Relaciones Internacionales (RI).

Su existencia se vincula a la voluntad de los Estados, que las crean y


financian, y cuyos poderes son obtenidos por delegacin.

Estos poderes slo se ejercen por las OI cuando son imprescindibles a la


consecucin de los objetivos establecidos en su tratado constitutivo.

Las OIG intentan desvincularse de los lmites impuestos por los Estados
miembros que figuran en el tratado constitutivo (derecho primario) y en las
disposiciones subsiguientes (derecho secundario o derivado).
Teora de los poderes implcitos (UE): extensin de las competencias de las
OIG ms all de lo fijado por tratado, si ello fuese imprescindible a la
consecucin de sus objetivos.

Una idea es fundamental (...) las instituciones multilaterales


son creaciones de los Estados y deben atender a sus intereses.
Como nacen de la cooperacin entre los Estados, el servicio
que prestan es necesariamente colectivo y tiene por objetivo el
beneficio de todos los miembros de la institucin, lo que
impide, en tesis, que sea apropiado por un solo Estado.
Para ello, las instituciones se articulan en un conjunto de
reglas generales al que todos se someten y que proponen la
manera por la cual sern distribuidos los servicios que prestan
(simblicos o concretos) para beneficiar igualmente, sin
privilegios, a todos sus miembros.
Gelson Fonseca
(El inters y la regla, 2010, captulo 1)

Enfoques tericos: motivaciones de los Estados en multilateralismo


Neorrealistas
Liberales institucionalistas
- Multilateralismo instrumento de potencias - Multilateralismo permite la cooperacin.
que disfrazan formas de hegemona bajo el
manto de la cooperacin.
- OI son necesarias para superar los
problemas de la anarqua internacional.
- Genera ganancias diferenciadas para los
Estados. No todos ganan por igual.
- OI: expresiones del potencial de
sociabilidad de los Estados en la anarqua
- Poder en el centro de la constitucin de
instituciones y en su desarrollo: slo se
- Promueven el bien comn. Todos ganan.
mantienen si hay inters de los poderosos. Florecen cuando son promovidas por
hegemones benignos
- La naturaleza del orden mundial depende
de principios y normas que explican las OI -Promueven la globalizacin y un orden
y reflejan el poder, historia e intereses de
liberal. Son el embrin de formas de
potencias como los EEUU
gobernabilidad internacional.
- OI : instrumento para que Estados
hegemnicos disimulen su dominacin. Las
OI dan legitimidad a los intereses de las
potencias que controlan de facto las RI
pero no de iure

- Multilateralismo se explica con categoras


como actores racionales unitarios, bienes
pblicos y externalidades, confianza,
reciprocidad. Teora de juegos (dilema del
prisionero).

Enfoques tericos: motivaciones de los Estados en multilateralismo


Economa Poltica Internacional
- Al igual que el realismo sita el
multilateralismo en el marco de
relaciones de poder globales
-

Pero van ms all. No se explica slo


por el poder estatal: tambin por poder
econmico y de clases. (Elites globales).

No hay una lgica nica explicativa del


multilateralismo.

Multilateralismo propaga el capitalismo,


institucionalizando estructuras globales
de dominacin econmica y poltica.

No se explica slo por el clculo del


poder sino en torno a ideas y principios,
ej. la nocin de seguridad colectiva.

La manera en la que los Estados se


implican en el multilateralismo est en
funcin de su identidad particular,
culturas y tradiciones.

Ej.- EE.UU: oscila entre aislacionismo y


liderazgo (destino manifiesto).

Las identidades compartidas explican el


papel del regionalismo como motor del
multilateralismo (Amrica Latina, UE).

Mantenimiento del statu quo

Espacios de lucha entre Norte y Sur.

Constructivismo
- Naturaleza socialmente construida del
multilateralismo.

Materialismo histrico: visin dialctica.


Potencialidad del multilateralismo para
convertirse en instrumento de
transformacin de un orden global que
es injusto y desigual.

2.- Motivaciones de los Estados en el ejercicio del multilateralismo

Cox y Jacobson subrayan el papel de individuos y grupos en el proceso de


toma decisiones, mostrando que las OIG son algo ms que la suma de sus
Estados miembros.
Las OIG no son apenas escenarios diplomticos en los cules los Estados
persiguen su poltica de poder por otros medios. Se fijan en los procesos de
reclutamiento.
Autonoma relativa de la burocracia internacional. Origen de funcionarios se
ha diversificado con el tiempo, pero se mantiene jerrquico en las cpulas.
P.ej.- ONU: recluta en bases multiculturales, para pluralizar el debate sobre
las visiones de desarrollo.
En resumen, 2 visiones contrapuestas:
Los que piensan que el multilateralismo no ha modificado el contexto del
sistema internacional, que sigue sujeto a la voluntad estatal. Debido a la
proliferacin de OIG se ha convertido en una Torre de Babel.
Los que atribuyen a las OIG un papel utpico y casi revolucionario en la
configuracin de una comunidad internacionalEl jardn de las delicias

El Sistema Multilateral en el JARDN de las DELICIAS?

GFTAM

APEC

NEPAD

OTAN

EN LA TORRE DE BABEL ?

En su mejor expresin, el
multilateralismo constituye un
medio de resolucin de problemas
entre pases, en el cual las partes
quieren y pueden tomar medidas
constructivas. Cuando el
multilateralismo es disfuncional, la
globalizacin puede convertirse en
una Torre de Babel, con conflictos
de intereses nacionales que no
benefician a nadie
(R.Zoellick, ex presidente del BM,
13/10/2008)

O EN EL MUNDO FLEXIBLE DE LOS RELOJES DE DAL ?

Las instituciones del mundo


policntrico se encajan ms en los
relojes flexibles de Salvador Dal
que en el rigor geomtrico deseado
por los tericos (Smouts, 2004)

La persistencia de la Memoria,
Salvador Dal

2.- Motivaciones de los Estados en el ejercicio del multilateralismo

Para los Estados ms poderosos, la presencia en las OIG es un instrumento


de su accin exterior a travs del cual se busca la eficacia que lo bilateral no
proporciona y, sobre todo, la legitimidad otorgada por lo colectivo.
Los neorrealistas afirman que en situaciones de declive hegemnico, la
participacin de EEUU en las OIG y sus actitudes cooperativas representan
formas menos costosas de ejercer el poder (visin instrumental)
Las OIG permiten disimular la dominacin ejercida por un poder
hegemnico, logrando legitimidad. Por eso, los EEUU, aun disponiendo de
recursos de todo tipo, impulsaron la creacin del orden liberal pos SGM.
Someterse a las reglas multilaterales sera una restriccin estratgica que
a plazo permitira a los EEUU, resguardar sus intereses hegemnicos pues
resultara menos difcil y ms barato mantener el orden internacional
mediante el consenso que a travs de la coercin.
Una poltica exterior ms cooperativa y favorable al multilateralismo fue la
forma de seguir siendo hegemnico, en los 70 (Carter), en una fase
caracterizada por el declive de EEUU y el surgimiento de nuevos poderes.

2.- Motivaciones de los Estados en el ejercicio del multilateralismo

Neocon: enorme desprecio por el multilateralismo: una ideologa de la


pasividad, conformidad y anti-intervencionismo que slo considera la fuerza
en casos de crisis humanitarias, pero nunca para proteger el inters
nacional, definido como el poder para delinear el escenario internacional y
asegurar bienes. (Krauthammer)
Habra que controlar las OIG y utilizarlas para consolidar la hegemona
mundial. De no ser posible, debe bloquearse su funcionamiento. El
multilateralismo sera una camisa de fuerza utilizada por pequeas naciones
o grupos de stas para neutralizar el poder de EEUU.
Bolton (ex embajador): El CSNU slo necesita un miembro, los EEUU ()
ese es el reflejo de la verdadera distribucin del poder en el mundo.
Pregonan un multilateralismo a la carta que permita a los EEUU disear los
foros multilaterales y normas internacionales de manera que reflejen y
ayuden a perpetuar el poder estadounidense.
El multilateralismo no es un instrumento slo al alcance de la mano de
EEUU. Las potencias emergentes pueden utilizarlo tambin para sus propios
intereses. (Krasner: El 3 Mundo contra el liberalismo global).

2.- Motivaciones de los Estados en el ejercicio del multilateralismo

Nye: desde posiciones liberales-demcratas, piensa que EEUU debe


recuperar el poder inteligente, afirmando su compromiso con el suministro
de bienes pblicos que el mundo desea y que no pueden obtenerse sin el
liderazgo estadounidense (la paz, el medio ambiente limpio).
Para Nye, el multilateralismo es funcional al inters de los EEUU, pues
aunque es cierto que las instituciones internacionales restringen su poder,
reducen los incentivos y oportunidades para que potencias rivales desafen
su posicin predominante o se creen coaliciones hostiles anti-EE.UU.
Rusia entiende que, al ser una potencia grande, tiene pocos amigos. Otras
potencias no querran que Rusia fuese fuerte pues sera un formidable
competidor y desean ver una Rusia dbil que puedan someter. Rusia no
acepta este sometimiento y reafirma su posicin de gran potencia,
reclamando su lugar junto a EEUU y China, y no junto a la India o Brasil.

Para Europa, el multilateralismo es necesario para restaurar la distribucin


de poder, despus de la cada del muro y el unilateralismo de los EEUU.

Ello se expresa en el compromiso de la UE a favor de la gobernabilidad del


sistema internacional y del fortalecimiento de las instituciones multilaterales

2.- Motivaciones de los Estados en el ejercicio del multilateralismo

Para potencias medias como India, Brasil o Sudfrica la participacin


multilateral es una plataforma internacional de proyeccin de su poder.
Optan por alianzas multilaterales con otros pases que comparten sus
intereses y objetivos a nivel internacional. Ej. Foro IBSA.
Consiguen aumentar su visibilidad, voz y peso en las decisiones que se
producen en instituciones tradicionalmente dominadas por las grandes
potencias. A veces desafan el orden establecido (G-20 OMC Cancn)
Por qu los Estados ms dbiles participan en el sistema multilateral?.
Por supervivencia. Pases sin excedentes de poder son proclives a ser ms
multilaterales para protegerse de las presiones de los pases ms poderosos.
Sentimiento de agravio: los pases en desarrollo se sienten
desempoderados por las grandes potencias, al no haber participado ni ser
beneficiados de los arreglos institucionales al fin de la SGM.

Agentes o actores del SICD


Private

Public
Bilateral
Donors
22 DAC donors
Incl. bilateral
development
banks and
agencies and
de-centralized
co-operation
(sub-national
governments)

Multilateral
Donors

Global
Programmes

World Bank

GFATM

IMF
ONU

Emerging donors

Global
Environment
Facility
Fast Track
Initiative/
Education for All

EC
Other OECD
donors
(non-DAC)

GAVI

Regional
dev. banks &
agencies

Others, e.g.
Islamic Dev.
Bank

NGOs

Other
private
non profit

Private
for profit

International
NGOs

Foundations

Firms

National NGOs
in donor
countries

Households
(e.g. remittances
and other private
transfers)

Commercial
Banks

National NGOs
in developing
countries

Private Investors

UN Specialised
Agencies

Observer status in DAC

Source: Reisen (2007)

3.- Principales Organismos Multilaterales de Desarrollo


(OMUDES)

En primer lugar, los organismos multilaterales de carcter financiero.

Su actividad principal es la concesin de prstamos. Se orientan a la


promocin del desarrollo y la reduccin de la pobreza proveyendo crdito.

Constituyen tambin una importante fuente de asistencia tcnica y, en


ocasiones, proporcionan recursos financieros no reembolsables.

Prestan recursos a pases miembros para programas y proyectos de


inversin, en trminos de mercado o con grados de concesionalidad.

Dentro de ste mbito, se incluye a los Bancos Regionales de Desarrollo y


Fondos vinculados a procesos de integracin regional.

Influyen poderosamente en las concepciones y prcticas del desarrollo


internacional. Cuentan con impresionantes burocracias y cuerpos tcnicos.

Contribuyen al debate, la investigacin y reflexin sobre los problemas del


desarrollo y el crecimiento econmico internacional. Informes anuales.

3.- Principales OMUDES

Aunque son Organizaciones Internacionales creadas por Convenios o


tratados, las IFI y particularmente los bancos de desarrollo tienen una
estructura orgnica y un sistema de toma de decisiones que las asemeja
ms a un banco comercial que a una OIG clsica.

Estos bancos son propiedad de los Estados miembros que envan a sus
representantes al respectivo consejo de administracin.

Crticas a la falta de democracia interna y escasa participacin social en el


FMI y BM. Pactos no escritos entre EEUU y los pases europeos.

A diferencia de lo que ocurre en el Sistema de la ONU, la organizacin y la


toma de decisiones en estos organismos tiene un carcter ms piramidal.

El poder de voto viene determinado por la cuanta de las aportaciones de los


estados miembros al capital de los mismos, lo cual asegura generalmente a
los pases ms ricos el control sobre decisiones, polticas y recursos.

3.- Principales OMUDES

En segundo lugar, los organismos multilaterales no financieros

Principal tarea: la promocin del dilogo sobre polticas, prestacin de


asistencia tcnica y gestin de proyectos y programas de desarrollo.

La mayor parte integrados en el Sistema ONU. Desarrollan labores de


cooperacin no reembolsable, tales como la prestacin de asistencia tcnica,
donaciones, ayuda humanitaria y de emergencia, ayuda alimentaria, etc.-

En estas instituciones cada pas tiene un voto, lo que en la prctica otorga a


los Pases en Desarrollo una posicin mayoritaria en la toma de decisiones.

Caso aparte es la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), por el impacto


que tiene para el desarrollo de los pases del Sur.

3.- Principales OMUDES

La mayor parte de los organismos multilaterales de carcter no financiero,


pertenecen al Sistema de Naciones Unidas.
Bajo este rtulo se acogen, a su vez, 3 tipos de instituciones de objetivos
y naturaleza diversa:

agencias especializadas

fondos y programas

instituciones orientadas a la ayuda humanitaria.


Las agencias especializadas. Prestan asistencia tcnica a los PVD en
campos temticos definidos y se financian con las aportaciones
preceptivas de sus pases miembros (establecidas de acuerdo a cuotas
previamente fijadas) y con aportaciones voluntarias que stos hagan para
financiar acciones especficas o programas convenidos.
Ejemplos: FAO, OIT, UNESCO, OMS, ONUDI

3.- Principales OMUDES

Programas y fondos de las Naciones Unidas. Financiados


enteramente con cuotas voluntarias y sujetos a la autoridad del principal
rgano de decisin de las Naciones Unidas: su Asamblea General.
Ejemplos: PNUD, UNICEF, FNUAP, PMA, PNUMA, ONUSIDA, ONU MUJER .
Organizaciones de asistencia humanitaria, financiadas por las
Naciones Unidas y por cuotas voluntarias de los pases miembros.
Ejemplos: UNRWA, ACNUR, OCHA.
La relacin de Organismos Internacionales de carcter no Financiero no
se agota en los acogidos bajo el Sistema de NN.UU.
Existen otras instituciones, sectoriales y regionales, que despliegan su
accin en el campo de la CID (Organizacin Panamericana de Salud,
Organizacin Iberoamericana de Educacin, Ciencia y Cultura, SEGIB,
OIJ).

3.- Principales OMUDES

En tercer lugar, la Unin Europea, considerada dentro del sistema


multilateral a pesar de su naturaleza peculiar, se hace presente a travs de
la Comisin Europea.
En cuarto lugar, OI con un mbito de actuacin regional (NEPAD,
MERCOSUR, ECOWAS, MERCOSUR, etc)
En quinto lugar, a partir de los 90 surgen Fondos globales (llamados
tambin verticales), que no son propiamente OMUDES sino instrumentos de
la accin multilateral. Constituyen una de las principales innovaciones.
Son asociaciones de multidonantes (Estados, OI, fundaciones, empresas,
ONG) que movilizan recursos adicionales para problemas especficos.
No son agencias ejecutoras, cuentan con estructuras de planificacin y
gestin muy ligeras. Actan a travs de Organismos nacionales y ONG en
pases receptores. La mayora se concentra en el sector salud (GAVI, Fondo
Combate a la Malaria, Tuberculosis y SIDA) y educacin.
Representan, aproximadamente, el 3 % de la AOD mundial, es decir, unos
3.500 millones de dlares y el 10 % de la AOD multilateral.

Fondos Globales o Verticales

Fondos Globales
G H P in te r m s o f d is e a s e s o r c o n d itio n s
D is e a s e /C o n d it io n
N G P H
A ll h u m a n d is e a s e s a n d m e d ic a l 1
c o n d itio n s
B lin d n e s s
3
C a ta r a c t
1
C hagas
2
C h e m ic a l s a f e ty in f o r m a tio n
1
C o m m u n ic a b le d is e a s e s
2
C o u n te r f e it a n d s ta n d a r d d r u g s
2
D engue
2
D ia r r h e a d e h y d r a tio n
D ig ita l d iv id e
D is e a s e s o f th e p o o r
G u in e a w o r m d is e a s e
H a r m o n iz a tio n d r u g a p p lic a tio n
H e a lth
p o lic ie s
and
h e a lth
s y s te m s
H I V /A I D S
H u m a n A f r ic a n tr y p a n o s o m ia s is
H u m a n H o o k w o r m I n f e c tio n
I n je c tio n s a f e ty , s y r in g e s
L a ssa fe v e r
L e is h m a n ia s is
S o u r c e : I to ( 2 0 0 7 ) , p a g . 7 4

1
1
1
1
1
1
20
4
1
2
1
3

L e p ro sy

N G H P
2

L y m p h a tic F ila r ia s is
M a la r ia
M e n in g itis
M ic r o n u tr ie n t d e f ic ie n c y
N e g le c te d d is e a s e s
O n c h o c e r c ia s is ( r iv e r b lin d n e s s )
P a r a s itic
an
o th e r
n e g le c te d
d is e a s e s
P n e u m o c o c c a l v a c c in e s
P o lio
R e p r o d u c tiv e h e a lth
S c h is to s o m ia s is
S e x u a lly tr a n s m itte d in f e c tio n s
T e ta n u s , m a te r n a l a n d n e o n a ta l

2
18
2
2
1
4
1

T rach o m a
T u b e r c u lo s is
V a c c in e v ia l m o n ito r s
V a c c in e - p r e v e n ta b le d is e a s e s
V ita m in A d e f ic ie n c y

3
10
1
5
1

1
1
5
1
7
1

4.- Ventajas de la cooperacin multilateral

Los diferentes pases de la comunidad internacional no pueden resolver,


actuando por separado, los problemas a los que los Pases en Desarrollo
se enfrentan, tales como el endeudamiento o la pobreza.
De ah el importante papel que desempean OIG como ONU, Banco Mundial
y bancos regionales de desarrollo, que con sus vastos conocimientos, su
experiencia y recursos considerables aportan una preciosa ayuda.
En la era de la globalizacin, las cuestiones relativas al desarrollo son cada
vez ms complejas. La pobreza o la degradacin del medio ambiente son
graves problemas que no conocen fronteras.
La ayuda multilateral es ms desarrollista, se ha preocupado de las
regiones ms pobres (frica), frente al abandono de donantes bilaterales.
Los OMUDES disponen, en comparacin con donantes de tamao medio o
pequeo, de medios financieros considerables y ejercen un efecto
multiplicador destacable.
Es un cauce prctico para las capacidades limitadas de los donantes de
gestionar fondos para el desarrollo que aumentan rpidamente.

La ayuda multilateral est ms orientada a la lucha contra la pobreza


que la ayuda bilateral: beneficia ms a los PMA

Geogrficamente se concentra ms en la regin de


frica Subsahariana que la ayuda bilateral

4.- Ventajas de la cooperacin multilateral al desarrollo

Sus recursos permiten realizar proyectos muy costosos. Poniendo dinero a


disposicin de los OMUDES, la mayora de los donantes participan en
programas que de otra manera, por si solos, no podran emprender.

Las organizaciones multilaterales seran ms eficaces y eficientes por la


existencia de economas de escala en la asignacin de los recursos.

Disminuye costes de transaccin para receptores, contribuyendo a la


armonizacin entre donantes y al alineamiento con polticas de los socios.

Aunando el saber de los pases y las OIG, es posible llevar a cabo


programas, de forma ms coordinada, evitando el solapamiento y la
dispersin.
La cooperacin multilateral atiende a los llamados pases hurfanos de
donantes, (Congo, Yemen, Burundi, Guinea Bissau., etc.) aquellos que no
son tomados en cuenta por la cooperacin bilateral que se centra en los
queridos por los donantes. (Tanzania, Mozambique, Ghana, Ruanda,
Uganda, Vietnam, etc.)

4.- Ventajas de la cooperacin multilateral al desarrollo

Mayor legitimidad como consecuencia de sus estructuras de gobierno, ms


democrticas y con ms presencia de los Pases en Desarrollo.
Los OMUDES estn presentes en casi todos los pases que necesitan ayuda,
de manera que las ideas innovadoras y los conocimientos adquiridos a
escala mundial pueden efectivamente beneficiar a todos los Pases en
Desarrollo. Beneficios de la especializacin sectorial de las multilaterales.
La ayuda multilateral contribuye a resolver problemas cuya complejidad
supera las posibilidades bilaterales, por causa de la sensibilidad poltica que
los rodea, de su impacto o del volumen de financiacin exigido.
Mientras que la ayuda bilateral apunta a resolver problemas locales, la
fuerza de los OMUDES reside en promover reformas ms profundas y
amplias a travs de programas y proyectos de alcance nacional o regional.

A diferencia de la cooperacin bilateral en la multilateral, el donante


desconoce los proyectos y pases a los que van a destinarse los recursos.

Menos interferencias, condicionalidades y menos ayuda ligada o atada.

4.- Ventajas de la cooperacin multilateral al desarrollo

Al no depender en exclusiva de un pas, los proyectos y programas


multilaterales estn menos sometidos a los distintos intereses nacionales.

Esto no quiere decir que el donante no pueda incidir en las decisiones que
corresponden a los organismos internacionales receptores.

Sin embargo, dado que los programas multilaterales entraan la prdida del
control de los fondos, los gobiernos donantes presentan reticencias para
aumentar sus cuotas a los mismos.
Los canales multilaterales son, en teora, un mtodo para un sistema
internacional redistributivo y basado en derechos y necesidades, frente al
sistema bilateral, ms basado en la caridad y en la decisin poltica.

La ayuda bilateral responde a las exigencias de un sistema westfaliano de


Estados soberanos.

La ayuda multilateral es una figura emergente en una incipiente gobernanza


global y cosmopolita, negociada y basada en reglas.

4.- Ventajas de la cooperacin multilateral al desarrollo


En sntesis:
1.

Propician una relevante actividad normativa y una serie de compromisos,


prioridades y objetivos en cooperacin al desarrollo, otorgando a la
comunidad internacional un marco en el que actuar conjuntamente.

2.

Favorecen el dilogo internacional y estimulan procesos de consulta e


interlocucin para resolver conflictos inabordables desde perspectivas
bilaterales, con garanta de neutralidad.

3.

Aportan su capacidad de movilizacin de recursos, superior a la de


cualquier donante bilateral.

4.

Ponen a disposicin de la comunidad internacional un importante cuerpo


de expertos que han ayudado a sistematizar un amplio conjunto de
experiencias en el campo del desarrollo.

5.

Despliegan una til labor de coordinacin de donantes, condicin


necesaria para el xito de la cooperacin internacional en el alcance y
consecucin de los ODM y del suministro de Bienes Pblicos Globales.

4.- Crticas a la cooperacin multilateral al desarrollo

No es posible hacerlas extensivas en igual medida a todas y cada una de


las instituciones del sistema multilateral)

Seran ideolgicamente parciales (tanto ONU como FMI o BM)

Baja coherencia entre sus comportamientos efectivos y sus declaraciones


programticas y entre estas y los recursos de los que disponen. Ej.- Los
acuerdos en materia de desarrollo en la ONU no comportan obligatoriedad
El mbito transformador de los organismos multilaterales de desarrollo se
ve limitado por las escasas dotaciones tcnicas y presupuestarias
La configuracin institucional del sistema fue desordenada, lo que propici
el solapamiento entre actividades de sus instituciones. Bajo nivel de
coordinacin (Ej.- PNUD y BM en sus programas de asistencia tcnica)
Entramado de organismos con mandatos y campos de especializacin
discutibles y no siempre bien delimitados (la ONU cuenta con, al menos,
17 instituciones especializadas y organismos emparentados, 14 fondos y
programas, 17 departamentos y oficinas del Secretariado, 5 comisiones
regionales, 5 institutos de investigacin y formacin y una pltora de
estructuras regionales y nacionales)

4.- Crticas a la cooperacin multilateral al desarrollo

Falta de agilidad, exceso de burocracia y elevados costes administrativos.


Corrupcin (Ej.- Programa Petrleo por Alimentos)

Ausencia de evaluacin y control. Rendicin de cuentas insuficiente

Limitado grado de transparencia y escasa apertura al dilogo con otros


actores del desarrollo (ONG, movimientos sociales). Poca cultura de la
participacin ms all de la gubernamental.

(IFIs) su dficit democrtico y el peso de los pases ricos

Ineficaces e ineficientes. Estructuras administrativas y modos de


funcionamiento manifiestamente inadecuados.

Las percepciones crticas respecto a la orientacin, eficacia y eficiencia y


capacidad de gestin de los OMUDES han influido en los donantes, que
disminuyen progresivamente su apoyo financiero.

5.- Conclusiones

Logros del sistema multilateral, especialmente de la ONU:


Evit el recurso a la guerra promoviendo solucin pacfica de
conflictos, impuls la extincin del colonialismo y afirm el
principio de no intervencin
Facilit el espectacular crecimiento de pos-guerra, ampli el
reconocimiento y vigencia de los Derechos Humanos y ampar
el surgimiento de una incipiente sociedad civil global.
Sin embargo, no ha sido siempre eficaz: no ha impedido
violaciones masivas de Derechos Humanos, genocidios, la
proliferacin de armas, las guerras civiles o invasiones
ilegtimas o el aumento de la desigualdad entre pases ricos y
pobres, todos factores generadores de inestabilidad e
inseguridad mundial.

5.- Conclusiones

El multilateralismo se subordina al principio de soberana


nacional vigente desde Westfalia (1648), lo que se ha traducido
en OI con competencias limitadas y subsidiarias respecto a los
Estados.
La legitimidad del sistema multilateral se ha debilitado. Se
percibe como instrumento de los ms poderosos que no
contribuye a crear un orden internacional ms justo.
Ms all de las crticas, las OI constituyen un componente
bsico del sistema de cooperacin al desarrollo que conviene
fortalecer.
Los retos derivados de la provisin de los BPG y los ODM son
difcilmente realizables sin el concurso de un sistema
multilateral slido, eficaz y coordinado ya que la globalizacin
hace que ningn pas y menos los subdesarrollados pueda
valerse slo por si mismos.

5.- Conclusiones

Las OI continuarn siendo necesarias para negociar y gestionar la


interdependencia global, pero continuarn teniendo una difcil relacin con
los Estados que las crean, las sostienen y, a la vez, no quieren verse
superados ni controlados por ellas.
(...) contina abierta la cuestin de saber como llevar al conjunto de
los actores que operan en el escenario internacional a regir en concierto los
problemas mundiales de los cules ellos tienen definiciones diferentes que
no les interesan en el mismo grado () (Smouts, 2004)
En la construccin de un sistema multilateral eficaz, surgen cuatro
cuestiones problemticas:
1. divergencias respecto a los conceptos y el papel del multilateralismo y
la soberana nacional en el sistema internacional
2. la necesidad de otorgar a los pases en desarrollo y a los emergentes
un papel mayor en el sistema multilateral;
3. el desafo de otorgar voz y representacin a los actores no estatales.
4. Aumentar el grado de eficacia sin comprometer la legitimidad

La expansin de la sociedad
internacional se ve obstaculizada
por la pervivencia de dos
desigualdades bsicas: de un lado,
la radical desigualdad en la
distribucin del poder poltico y, de
otro, la desigualdad, igualmente
radical, en la distribucin del poder
econmico. (El mundo de las
Ideas, 1987)
En recuerdo a Juan Antonio Carrillo Salcedo. Catedrtico
de Derecho Internacional (+ 19 de enero de 2013)

Requiescat In Pace