LECCION 1.

EL DERECHO ADMINISTRATIVO: CARACTERIZACION

GENERAL 1. APROXIMACION AL CONCEPTO DE DERECHO
ADMINISTRATIVO :
El derecho administrativo es el derecho de la administracin pblica, en
otras palabras, la disciplina del derecho que regula la organizacin y
funcionamiento de la administracin publica, su actividad y sus relaciones
con los particulares. La administracin publica, es un complejo organizativo
personificado de carcter pblico dispuesto para el cumplimiento de
determinados fines. Se trata de una organizacin instrumental propia del
estado que resulta necesaria para la consecucin de los fines que le son
consustanciales. El estado se articula y manifiesta a travs de la
administracin. Junto a esta, coexisten otras organizaciones o estructuras
organizativas, que no son sino concrecin de los diversos poderes del
estado. El parlamento como manifestacin de la funcin legislativa y
representacin de la voluntad popular... La administracin esta dirigida por
el gobierno pero no esta sometida sin ms al designio del gobierno, sino
ante todo, y en primer lugar, a la ley. As establece la CE en el art. 97 el
gobierno dirige la administracin civil y militar, pero aade que la
administracin sirve con objetividad los intereses generales con
sometimiento pleno al derecho y a la ley. La administracin pblica
desarrolla la funcin administrativa. Los fines y las actividades de la
administracin son contingentes y varan en el tiempo. Las finalidades de la
administracin son cambiantes, amplindose o reducindose,
complementndose o sustituyndose, en funcin de las transformaciones
econmicas, polticas, sociales, tcnicas, que a lo largo del tiempo van
sucedindose. Los intereses generales a los que sire la administracin a
tenor de lo establecido en la CE tambin evolucionan y se transforma, lo
que requiere una constante adaptacin de la administracin que se
representa como garante de los mismos. Es por esto que la pretensin de
definir la administracin desde criterios funcionales y materiales,
atendiendo a las actividades que desarrolla resulta inadecuada por
insuficiente. La gran variedad de fines en continuo desarrollo y
transformacin y por ello mismo, no susceptibles de ser reconducidos de
manera segura a un catalogo cerrado de funciones o manifestaciones de
una mas genrica funcin administrativa, no permite descubrir por completo
la esencia de la administracin y con ello la del derecho administrativo. De
este modo, y sin perjuicio de la utilidad de las sistematizaciones descriptivas
de las diversas formas o modalidades del actor de la administracin publica
con directa incidencia en el estatuto jurdico de los particulares, entre las
mas desatacadas, polica, fomento y servicio publico, a la cual e han
aadido la gestin industrial o econmica, funcin arbitral o la funcin
reguladora...
2. LA ADMINISTRACION PBLICA COMO PERSONA JURIDICA Y LA
CONCEPCION SUBJETIVA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO :

La CE establece que los rganos de la administracin del estado son

creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley. El texto constitucional
establece aun ms algunos criterios a los que debe sujetarse esa
organizacin: en el art. 103.1 CE, La Administracin Pblica sirve con
objetividad los intereses generales y acta de acuerdo con los principios de
eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, con
sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. La administracin pblica es una
persona jurdica que se estructura a travs de rganos jerarquizados y a
cuya disposicin se ponen diversos medios personales y materiales. Una
configuracin que se explica y justifica por razn de los fines y actividades
que ha de desarrollar. Esta personificacin de las organizaciones pblicas
tambin se ha venido utilizando como un mecanismo de fortalecimiento del
poder ejecutivo. La Teora General de la Personalidad Jurdica ha coadyuvado
decisivamente a la configuracin misma del estado moderno. La aplicacin
de la tcnica de personalidad jurdica al poder publico, ha propiciado entre
otros efectos o consecuencias fundamentales, su sometimiento al derecho,
ya que con ello asumen la condicin de sujeto de derechos y de
obligaciones en las relaciones jurdicas que surjan de su propia actividad. En
el ordenamiento jurdico espaol, durante los primeros aos de la dcada de
los aos ochenta del siglo pasado, se produjo un importante debate
doctrinal acerca de si la tcnica de la personificacin deba alcanzar solo a
la administracin publica o si mas bien seria al estado en su globalidad a
quien deba atribuirse esa personalidad. De manera que, en este caso,
administracin, parlamento y poder judicial no serian otra cosa que rganos
o parte de ese conjunto total que es el estado, nica persona jurdica. La
cuestin, que contaba con importantes antecedentes en la dogmtica
iuspublicista alemana de finales del siglo XIX, gener una polmica, que al
menos en sus lneas generales, debe ser recordada. *Algn sector de la
doctrina, estim, en efecto, que la personalidad jurdica deba atribuirse y
corresponder al estado en su conjunto, el cual se manifestara en su
actuacin travs de las organizaciones parlamentaria, judicial y
administrativa, sin que, por ello mismo, la actividad de esas organizaciones
u rganos pudiera imputarse a otra persona que no fuese la del estado. La
principal razn prctica de esa construccin es que con ello se daba
respuesta al problema del control jurisdiccional de los actos de gestin de
esas organizaciones o entes estatales que no se encuentran personificados.
*Una finalidad tambin presente en aquella otra tesis que sin recurrir a la
personalidad de estado, vino a proponer la personificacin de todos y cada
uno de los rganos jurisdiccionales, si quiera lo fuera a los efectos de su
gestin interna y sin afectar para nada a las funciones constitucionales que
les son propias. Sin embargo, el problema que de esa forma se trataba de
solventar encontr respuesta suficiente a travs del simple expediente de
atribuir ex legue el conocimiento y enjuiciamiento de dichos actos de
gestin a la jurisdiccin contencioso-administrativa. Tras la CE de 1978, se
opt por reconducir la fiscalizacin de las actividades instrumentales de
esas organizaciones no administrativas al mbito de dicha jurisdiccin, a
pesar de estar la misma circunstancia, en principio, al control de la

administracin pblica. Ej. LOTC respecto de los actos y resoluciones que el

TC adopte en relacin con el personal a su servicio, LOCGPJ, respecto del
CGPJ e igualmente por el EPCG en lo atinente al personal al servicio de las
cortes generales.
La jurisdiccin de lo contencioso-administrativo se caracteriza por conocer
de las pretensiones que se deduzcan en relacin con las actuaciones de las
administraciones pblicas sujetas al derecho administrativo, si hay que
aadir que excepcionalmente, esta jurisdiccin puede conocer de las
materias que le atribuya expresamente la ley. La LJCA de 1956, permiti
reconducir a dicha jurisdiccin la fiscalizacin e los actos de gestin de los
rganos constitucionales. Y as mismo, en la nueva LJCA de 1998 se ha
optado por atribuirle directa y expresamente adems algunas precisiones
complementarias. Nuestro derecho positivo atribuye precisamente
personalidad jurdica de manera nica y exclusiva a las administraciones
pblicas, en trminos inequvocos y en lnea de continuidad con lo que ya se
haba dispuesto con anterioridad en la CE de 1978. Eso sin perjuicio de que
no existe una nica administracin publica, sino una pluralidad de
administraciones, el art. 2 LRJPAC, presupone la personalidad jurdica de las
administraciones publicas, al considerar como tales, aunque a los efectos de
dicha ley a la administracin general del estado, a las administraciones de
las CCAA y a las entidades que integran la administracin local as como las
entidades de derecho publico con personalidad jurdica propia vinculadas o
dependientes de cualquiera de las administraciones publicas. Se comprende
que si estas entidades de derecho publico, dependientes o vinculadas a las
administraciones territoriales, tienen personalidad jurdica, tambin
necesariamente la tendrn las administraciones territoriales de las que
dependen. Las leyes reguladoras en particular de cada tipo de
administracin se pronuncian expresamente reconocindoles personalidad
jurdica. Cabe citar el art. 2.2 LOFAGE, art. 37.1 Ley 1/1983 de 13 de
diciembre del gobierno y la administracin de la comunidad de Madrid entre
otras. La CE refiere el dato de la personalidad jurdica de las
administraciones locales al establecer que los municipios "gozaran de
personalidad jurdica plena" y que la provincia es una "entidad local con
personalidad jurdica propia". Todo ello sin perjuicio de que la administracin
publica como persona jurdica tambin puede crear, de acuerdo con la ley,
otras personas jurdico-publicas. De este modo el dato fundamental de la
personalidad jurdica ha llevado a definir el Derecho Administrativo como el
"Derecho que regula las singulares especies de sujetos que se agrupan bajo
el nombre de administraciones publicas, sustrayendo a estos sujetos
singulares del derecho comn". Esta defuncin permite al menos una
continuidad y estabilidad en el tiempo pues aunque los fines cambien, la
configuracin de la administracin publica como persona jurdica se
mantiene. La administracin es una persona jurdica, ciertamente la gestin
y realizacin de fines y actividades publicas son variables en el tiempo, en
funcin de las diversas circunstancias que van sucedindose. Por otra parte,
esta concepcin del derecho administrativo como el derecho de la
administracin publica-persona jurdica permite deslindar los actos de la

misma de aquellos otros que, pudiendo asimilarse materialmente, proceden,

sin embargo, de otros poderes del estado y que por esa razn, no quedan
sujetos al derecho administrativo, ni por tanto al control jurisdiccional
especifico que se ha visto previsto para la administracin. La cuestin es
ms compleja, al referirse al ejercicio privado o por particulares de
funciones pblicas, o el de la llamada "autoadministracin" que vienen a
modular en ciertos aspectos el alcance de la concepcin subjetiva de
Derecho Administrativo. Hay personas fsicas y jurdicas de carcter privado
y entes asociativos cualificados que ejercen y ejercitan determinadas
funciones pblicas, es el llamado "ejercicio privado de funciones publicas".
La autoadministracin de algunas funciones publicas por los propios
interesados suscita el problema de la posible existencia de relaciones
jurdico administrativas entre particulares, con lo que, de ser as, la propia
concepcin subjetiva del derecho administrativo tambin resultara, cuando
menos, insuficiente por parcial. A este problema se le ha intentado dar
solucin apelando al criterio de la delegacin institucional o singular de los
poderes o facultades propias de la administracin, de manera que el
ejercicio por particulares de estas facultades no lo ser sino en virtud de
una delegacin por parte de la propia administracin, o en otros casos, en
virtud de una atribucin directa de la ley. Desde la perspectiva del control
judicial de los actos y actuaciones provenientes de la admiracin publica, la
jurisdiccin de lo contencioso-administrativo, solo puede conocer de
aquellos casos que estn sujetos al derecho administrativo, con lo que se
viene a reconocer que aun cuando el derecho administrativo sea el derecho
de la administracin publica, este no siempre rige en su actuacin. Se
habrn de aplicar por tanto, las instituciones propias del derecho
administrativo en los casos en los que la administracin realiza una funcin
tpica, es decir, una actividad propiamente administrativa, entendindose
que esa actividad es giro o trafico del instituto administrativo en cuanto tal.
La sujecin o no al derecho administrativo queda dependiente de una mera
determinacin jurdico positiva, es decir, de lo que establezca a ley o incluso
dentro del marco de la misma, de lo que la propia administracin decida en
cada caso. Queda abierta entonces lo que se conoce como la "huida del
derecho administrativo", es decir, que la administracin escapa de la
aplicacin del derecho administrativo y al propio control de la jurisdiccin de
lo contencioso-administrativa. Esta huida del derecho administrativo se
materializa de manera mas radical y definitiva cuando se procede lisa y
llanamente a la externalizacin de los servicios, sin que el lmite de la
prohibicin legal de delegacin de particulares de servicios que implique el
"ejercicio de autoridad" sea, dada su relativa antigedad, del todo efectivo.
3. EL CRITERIO DE PRERROGATIVA DE LA ADMINISTRATIVA :
La administracin est dotada de unos medios extraordinarios para poder
servir debidamente los intereses generales. Unos medio que proveen de
poderes excepcionales, por cuanto ninguna otra persona jurdica puede
disponer de ellos. Por tanto, indisolublemente vinculado al concepto de
administracin pblica aparece el concepto de potestad administrativa o

prerrogativa, desarrollada por HAURIOU. [La administracin en sentido

estricto no es otra cosa que el ejercicio de la puissance publique por el
poder ejecutivo y el derecho administrativo el conjunto de reglas especiales
aplicables a la actividad de dicho poder en tanto que se utiliza esa
puissance publique.] Las potestades de la administracin son poderes
jurdicos que la dotan de medios de actuacin para crear, modificar o
extinguir situaciones o relaciones jurdicas, o para mantener o tutelar
situaciones jurdicas prexistentes y que solo estn a su alcance, es decir, de
unos poderes exorbitantes que caracterizan a la administracin y dan
especificidad a derecho administrativo. La formula legal que se ha adoptado
es la de considerar que la persona jurdico-publica queda sujeta al derecho
administrativo cuando disponga y ejercite "potestades administrativas".
Estas potestades de la administracin, enmarcada por la llamada autotilia
declarativa y ejecutiva de la administracin, presentan muy diversos
contenidos y funcionalidades (potestad organizadora, inspectora,
disciplinaria y sancionadora, expropiatoria...).
4. GARANTIAS DE LOS CIUDADANOS FRENTE A LOS PODERES DE LA
ADMINISTRACION:
Como parte del significado del derecho administrativo cabe sealar las
garantas de los ciudadanos, frente a su actuacin y los limites que sobre
ella pesan, en contrapartida con los poderes excepcionales que ostenta la
administracin. En primer lugar, la actuacin de la administracin esta
enmarcada dentro del principio de legalidad, de manera que es la ley la que,
adems de atribuir las potestades, fija y determina el sentido, forma y
manera de su ejercicio. La actuacin de la administrativa no es fruto de una
autnoma voluntad de la administracin, sino que trae causa de la ley. Solo
en ella se encuentra fundamento y justificacin. En segundo lugar, el actuar
de la administracin est sometido a una jurisdiccin especializada, que se
encarga de enjuiciarlo. As la administracin esta sometida al control de los
tribunales de justicia, suponiendo esto un lmite esencial del poder
administrativo. El art. 106.1 CE hace referencia a esto, Los Tribunales
controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin
administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que la
justifican.El sistema bsico de garantas queda completado con la institucin
de la responsabilidad patrimonial de la administracin por las lesiones que
pueda causar a terceros como consecuencia del funcionamiento de los
servicios pblicos. El Art. 106.2 CE Los particulares, en los trminos
establecidos por la Ley, tendrn derecho a ser indemnizados por toda lesin
que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de
fuerza mayor, siempre que la lesin sea consecuencia del funcionamiento
de los servicios pblicos. El derecho administrativo queda as caracterizado
por un equilibrio entre las potestades y el control del ejercicio de las mismas
en defensa de las garantas individuales. De aqu su singularidad, es un
derecho distinto de los dems porque regula la organizacin y
funcionamiento, as como las relaciones jurdicas, de una persona singular la
administracin pblica. Una persona que dotada de poderes excepcionales,

tambin requiere que se le apliquen condicionamientos y controles

especficos. En ello radica la esencia del derecho administrativo.
5. LA CONFORMACION DE LA ADMINISTRACION PBLICA DESDE LA
PERSPECTIVA HISTORICA:
El concepto moderno de la administracin publica de derecho administrativo
aparece indisolublemente vinculado en la Europa continental, al fenmeno
revolucionario francs de finales del s. XVIII. Los conceptos de
administracin publica y de derecho administrativo surgen y se consolidan
propiamente a lo largo del s. XIX, en intima relacin con el entendimiento y
desarrollo del principio de divisin de poderes. Del "triunfo" del poder
ejecutivo sobre el judicial provienen los privilegios y prerrogativa que
caracterizan al derecho administrativo. El derecho administrativo se
caracteriza por el juego combinado de un conjunto de prerrogativas y de
lmites y garantas. El derecho administrativo no es solo un derecho de
privilegio, pues las derogaciones del derecho comn que se producen en las
regulaciones administrativas no siempre son derogaciones en ms sino que
tambin son derogaciones en menos.
6. LAS TRANSFORMACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO :
En la actualidad la doctrina iuspublicista sigue insistiendo, incluso con tanto
intensidad que se ha llegado a hablar de cambio de paradigma, supone el
necesario reajuste de la administracin y del derecho administrativo como
consecuencia de la profunda transformacin de los fines y cometidos del
estado. La nueva estructura territorial del estado, con una fuerte
descentralizacin del poder a favor de las CCAA, ha introducido importantes
dosis de complejidad en el sistema jurdico-administrativo, lo que ha
desencadenado en numerosos problemas. La necesaria interrelacin de una
pluralidad de subordenamientos jurdicos y de administraciones pblicas ha
dado lugar, a la entrada en juego de nuevos conceptos y tcnicas jurdicas
para la articulacin y mantenimiento de la unidad del sistema. A esto se
suma el transvase de poderes estatales a favor de instancias
supranacionales, concretamente, las instituciones y rganos de la UE, como
consecuencia de la integracin comunitaria en 1985. Ambos procesos,
autonmico y comunitario, en un doble proceso de traslacin de poderes del
estado hacia arriba y hacia abajo, han cambiado profundamente los
contenidos sustantivos del derecho administrativo. Otras causas de las
transformaciones son el desarrollo econmico y los notables progresos
tecnolgicos, as como el fenmeno de globalizacin y la subsiguiente crisis,
econmica, social, y cultural. Por todo esto cabe decir que le derecho
administrativo, por un lado puede presentar cierta estabilidad conceptual, al
configurarse como derecho comn de la administracin publica
personificada, pero por otro no deja de ser un derecho en constante
evolucin, siempre en funcin de los cambios de la sociedad y del propio
estado. Es un derecho que ha de dar respuesta a la transformacin del
estado, tanto en sus fines como en su misma organizacin y estructura
territorial, lo que obliga a una revisin y actualizacin de muchas de sus

tradicionales tcnicas y conceptos, construcciones e interpretaciones, a fin

de hacer viable y efectivo todo el amplio cmulo de nuevos objetivos y
exigencias sociales.

LECCION 2. LA ADMINISTRACION PBLICA (I). LAS

ADMINISTRACINES TERRITORIALES Y SU ESTRUCTURA
ORGANIZATIVA

1. LA PLURALIDAD DE ADMINISTRACIONES PBLICAS.

No existe una nica administracin pblica, sino una pluralidad de ellas que
estn reflejadas en la CE, como consecuencia de la estructura territorial del
estado y el reparto del poder publico entre diversas instancias y tambin en
muy diversas leyes.
La AGE aparece referida en el art. 97 CE, El Gobierno dirige la poltica
interior y exterior, la Administracin civil y militar y la defensa del Estado.
Ejerce la funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la
Constitucin y las Leyes.
Art. 70.1. b) 1. La Ley electoral determinar las causas de inelegibilidad e
incompatibilidad de los Diputados y Senadores, que comprendern, en todo
caso: c) A los altos cargos de la Administracin del Estado que determine la
Ley, con la excepcin de los miembros del Gobierno.
Art. 103.2 CE, Los rganos de la Administracin del Estado son creados,
regidos y coordinados de acuerdo con la Ley.
Y en el art. 154 CE, Un delegado nombrado por el Gobierno dirigir la
Administracin del Estado en el territorio de la Comunidad Autnoma y la
coordinar, cuando proceda, con la Administracin propia de la Comunidad.
Las administraciones de las CCAA se mencionan en el art. 154 CE, con el fin
de establecer que la jurisdiccin contencioso-administrativa ejercer el
control de la "administracin autnoma y sus normas reglamentarias".
Por ultimo, dentro de la administracin local territorial, a la administracin
municipal se refiere el art. 140 CE al disponer que el gobierno y la
administracin corresponde a sus respectivos ayuntamientos, integrados
por los alcaldes y concejales.; a la administracin provincial, el art. 141.2 CE
que as mismo establece que el gobierno y la administracin autnoma de
las provincias estarn encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones
de carcter representativo, y en e caso de las islas el eart. 143.4 CE
expresamente seala que tendrn su administracin propia en forma de
Cabildos o Consejos.
Esta pluralidad de administraciones pblicas aun se presenta ms compleja
en tanto que para el cumplimiento de sus fines, las mismas disponen de una
extensa red de entes a los que se les dota de personalidad (pblica o
privada), y con ello, de un cierto grado de autonoma para la gestin de las
funciones que les son asignadas.
Para una adecuada comprensin de los fenmenos de la pluralidad de
administraciones publicas, conviene distinguir entre las llamadas
administraciones de carcter territorial, de carcter institucional y de
carcter corporativo.

2. LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES: RASGOS Y

CARACTERISTICAS COMUNES:
1. El territorio como elemento constitutivo:
El territorio es un elemento sustancia en este primer grupo de
administraciones publicas en el que se integran la AGE, las administraciones
de las CCAA y las administraciones locales. Todas estas AP son el rasgo
comn de que el territorio ocupa un lugar central en su configuracin
jurdica, marcndose con ello una diferencia esencial con otros tipos de
entidades administrativas. El territorio para estas administraciones es algo
ms que el mero mbito o espacio fsico en el que se ejercitan las
competencias y se desarrollan las funciones que a la correspondiente
administracin le han sido encomendadas por ley.
El territorio es por tanto el elemento constitutivo esencial de la
administracin. Sucede, que la verdadera sustancia de las administraciones
se localiza, ms que en el territorio como simple espacio fsico, en la
poblacin que, de manera permanente o transitoria, radica en el mismo.
Las administraciones territoriales se distinguen, por la generalidad de fines
frente a la especialidad de los mismos que se observa en otros tipos de
entidades administrativas de ellas dependientes o a ellas adscritas. Esto
supone que o poderes de unas y otras administraciones y entidades no
pueden ser los mismos.
Los entes territoriales constituyen la primera y fundamental categora e
entidades o administraciones publicas, con unos perfiles y caractersticas
especificas que las diferencian de todas las dems.
2. la relacin entre Gobierno y Administracin. Su particularidad en el caso
de las Administraciones locales
Del art. 97 se desprende que la administracin y el gobierno no son
intercambiables o equiparables. El gobierno dirige la administracin para
concluir que el gobierno no puede ser exactamente lo mismo que
administracin. Sin embargo el gobierno tiene un carcter dual o bifronte
puesto que culmina la organizacin administrativa en determinados
aspectos, y en esos aspectos puede decirse que tambin es administracin
publica. Prueba de ello es la STC, 45/1990 de 15 de marzo, en la que el TC
reconoce el carcter bifronte o dual del gobierno con respecto a la
administracin.
La reaccin entre Gobierno y administracin no es propiamente dicha, una
relacin de absoluta dependencia, como si la administracin fuera una
simple prolongacin del gobierno, puesta exclusivamente a su servicio,
instrumental.
As la administracin esta regulad en la LOFAGE y la actividad del gobierno
en la ley 50/1997 de 27 noviembre de gobierno.

El Gobierno dirige la administracin civil militar, esta direccin no significa

que la administracin haya de servir al gobierno, ya que a quien sirve es a
los intereses generales. La administracin por tanto como organizacin
instrumental, ha de actuar con arreglo a los principios de legalidad,
objetividad e imparcialidad, con sometimiento pleno a la ley y al derecho, lo
que obliga a que el gobierno, que tampoco escapa en su actuacin a la ley y
al derecho, en el desarrollo de la funcin directiva que le ha sido
encomendada lo tenga que hacer de tal manera que la administracin no se
vea empujada a quebrantar esas exigencias constitucionales.
*Ejemplo: Ley reguladora de las aguas, se prev que para determinado tipo
de infraccin en el aprovechamiento de agua las sanciones mas graves
sern impuestas por el consejo de ministros, cuando imponga esa sancin,
el consejo de ministros estar actuando como administracin publica, con el
ejercicio de la potestad sancionadora, por tanto controlable por los
tribunales de lo contencioso. Sin embargo en otras ocasiones cuando el
gobierno decide ejercitar su iniciativa legislativa y remitir un proyecto de ley
al parlamento no esta actuando como administracin, sino como poder
poltico, como poder ejecutivo y por tanto no controlable por la jurisdiccin
de lo contencioso.
Lo mismo cabe establecer en el caso de la relacin entre los gobiernos de
las CCAA y sus administraciones publicas. En el caso de las CCAA siempre
dentro del crculo de las competencias que les atribuye el bloque de la
constitucionalidad, tambin ha quedado marcada la distincin entre
gobierno y administracin, reproducindose en lo sustancial la organizacin
y estructura del gobierno y de la administracin estatal.
El art. 152 CE establece para as CCAA un modelo estructural que viene a
coincidir en gran medida con el propio del estado. Disponen de una
asamblea legislativa o parlamento, y de un Consejo de Gobierno que asume
las funciones ejecutivas y administrativas. El poder judicial permanece sin
embargo unitario. La administracin municipal se refiere el art. 140 CE, el
gobierno y la administracin corresponde a sus respectivos Ayuntamientos,
integrados por los Alcaldes y Concejales, mientras que a la administracin
provincial se refiere el art. 143.4 CE al disponer que el gobierno y la
administracin autnoma de las provincias estarn encomendados a
diputaciones y otras corporaciones de carcter representativo. Municipios y
Provincias cuentan por tanto con sus propias administraciones, si bien, la
distincin entre Gobierno y Administracin que se da en el Estado y en las
CCAA no parece que pueda serles referida, al menos en los mismos
trminos.
La autonoma local es propiamente una autonoma de carcter
administrativo y no poltico, tiene naturaleza exclusiva de administracin
pblica. Las entidades locales no disponen de otro poder normativo que el
meramente reglamentario, sujeto en todo caso a la ley y bajo el control
pleno de los tribunales de lo contencioso-administrativo. Prueba de ello es
que las CCAA pueden dictar leyes, las corporaciones locales solo pueden

dictar reglamentos. La configuracin de las administraciones locales esta en

la Ley reguladora de las bases del rgimen local.
Como novedad a esta configuracin de las administraciones locales cabe
decir que la ley reguladora de bases de 1985 en 2003 fue objeto de reforma
una ley de modernizacin del rgimen local, que ahora esta incorporada a la
LBRL, vino a introducir determinadas peculiaridades organizativas en los
municipios que renen determinadas caractersticas; los municipios de gran
poblacin mas de 250.000 habitantes, o sean capitales de provincia con
mas de 175.000 habitantes o presenten circunstancias especiales superen
los 75.000 habitantes y as lo decidan las CCAA correspondientes. La
singularidad organizativa bsica y fundamental, es que pueden en estos
casos atribuirse la titularidad de algunos rganos de gobierno y
administracin del municipio a personas que no ostenten la condicin de
concejales. Se asimila a la formula del gobierno de la nacin y al gobierno
autonmico.
Alguna variante organizativa y funcionamiento se ha establecido para dos
municipios, Madrid y Barcelona. Todo ello regulado en leyes de 2006.
3. LA CONFIGURACION DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS COMO
PERSONAS JURIDICO-PUBLICAS
El art. 3.4 LRJPAC establece que cada una de las administraciones publicas
acta para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurdica nica. Y
en el art. 2.1 de la misma ley se enumeran como administraciones pblicas:
1. La administracin General del Estado.
2. Las administraciones de las CCAA
3. Las entidades que integran la administracin local.
Esta personalidad jurdica nica queda circunscrita a las llamadas
Administraciones territoriales, las cuales se presentan como personas
jurdicas originarias y no derivadas en tanto son reconocidas directamente
de la CE. Se marca as una diferencia cualitativa con otros entes
administrativos tambin personificados (entidades administrativas
institucionales), que son creados por aquellas y a las cuales quedan
adscritos, aunque lo sea en distinta medida, en funcin del grade de
autonoma otorgado. Son personas juriscas que ostentan potestades
exorbitantes para el cumplimiento de sus fines y que por tanto ejercitan
verdadero poder publico, sin perjuicio de disponer de una pluralidad de
capacidades jurdicas. Son tambin el centro de imputacin de todas las
consecuencias patrimoniales del funcionamiento de los poderes del estado
de las CCAA y de los Municipios y Provincias.
Unidades y rganos administrativos. Clases de rganos

Las administraciones pblicas, se estructuran orgnicamente a partir de

unos elementos bsicos. Estos elementos son las llamadas unidades
administrativas, que a tenor de lo establecido en el art. 7.1 LOFAGE,
comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados
funcionalmente por razn de sus cometidos y orgnicamente por una
jefatura comn. Justamente a partir de esos elementos bsicos que son las
unidades administrativas se constituyen los rganos administrativos que,
como regla general, exteriorizan frente a terceros la accin de la
administracin-persona.
El art. 1.1 LRJPAC, establece que corresponde a cada administracin publica,
delimitar en su propio mbito competencial, las unidades administrativas
que configuran los rganos administrativos propios de las especialidades
derivadas de su organizacin. Y de manera ms clara el art. 5.2 LOFAGE
define los rganos de la AGE como las unidades administrativas a las que se
les atribuyan funciones que tengan efectos jurdicos frente a terceros o cuya
actuacin tenga carcter preceptivo.
Se reconocen una serie de facultades auto organizativas.
Los rganos administrativos tienen asignado un mbito material de
actuacin dentro de las competencias propias de la administracin de la que
forman parte, quedando adscritos a los mismos las correspondientes
unidades administrativas que hacen posible el ejercicio de esas funciones y
atribuciones.
A. ORGANOS UNIPERSONALES Y ORGANOS COLEGIADOS
La diferencia radica en que el titular del rgano unipersonal es una persona
fsica, mientras que en los rganos colegiados la titularidad corresponde a
un conjunto de personas fsicas, concurriendo todas ellas a la formacin de
la decisin del rgano. En los rganos unipersonales, solo una persona toma
las decisiones mientras que en los rganos colegiados son necesarias reglas
especficas que ordenen la necesaria concurrencia de una pluralidad de
personas en la adopcin de decisiones. Todo esto esta regulado en los art.
22 a 27 LRJPAC, art. 38 a 40 LOFAGE y art. 46 y 47 LBRL.
B. ORGANOS SUPERIORES Y DIRECTIVOS
En el caso de la AGE, los rganos superiores de los Ministerio son los
Ministros y los Secretarios de Estado, siendo los rganos directivos los
Subsecretarios, los Secretarios Generales, los Secretarios Generales
Tcnicos, los Directores Generales y los Subdirectores Generales.
C. ORGANOS TERRITORIALES: CENTRALES Y ORGANOS PERIFERICOS
En la AGE junto a los rganos centrales existe una red de rganos
perifricos y rganos territoriales. A nivel territorial autonmico, los
Delegados del Gobierno en las CCAA y nivel provincial e insular, los

Subdelegados del Gobierno en las Provincias y los Directores Insulares de la

AGE, respectivamente.
Las delegaciones de gobierno quedan adscritas orgnicamente al ministerio
de las administraciones pblicas, mientras que las subdelegaciones del
gobierno se constituyen en rganos de la respectiva delegacin del
gobierno.
D. ORGANOS ACTIVOS, CONSULTIVOS Y DE CONTROL
La clasificacin atiende a las diversas funciones que pueden tener
encomendadas los rganos administrativos. Los activos tienen competencia
para adoptar resoluciones, acuerdos o decisiones pudiendo ser tanto
unipersonales como colegiados.
Los rganos consultivos se cien a emitir informes o dictmenes para
apoyar las decisiones que han de adoptar los rganos activos. Son por
tanto, rganos colegiados de carcter especializado por sus conocimientos
jurdicos o tcnicos. Normalmente los dictmenes e informes que emiten en
cumplimiento de la funcin consultiva que tienen encomendada son
meramente preceptivos y no vinculan al rgano que ha de resolver.
Los rganos de control supervisan y fiscalizan las resoluciones de los
rganos activos que hayan sido adoptadas o vayan a serlo, pudiendo
determinar esa supervisin que la resolucin no llegue a ser dictada en los
trminos inicialmente previstos, siendo sustituida por otra, o en su casi
pudiendo generar la correspondiente responsabilidad de quien la haya
dictado.
E. ORGANOS CUYOS ACTOS PONEN FIN A LA VIA ADMINISTRATIVA
Los actos que ponen fin a la va administrativa no son susceptibles de
fiscalizacin en va de recurso administrativo por los rganos
jerrquicamente superiores. La estructura jerrquica de las administraciones
pblicas es la razn determinante de esa clasificacin. Los actos de los
rganosinferiores, antes de ser impugnados ante la jurisdiccin de lo
contencioso-administrativa, deben ser revisados por los rganos
administrativos superiores, por lo que el recurrente debe interponer el
llamado recurso de alzada ente el superior jerrquico del que lo ha dictado.
Solo tras este recurso administrativo ser viable el recurso de lo
contencioso-administrativo.
Disposicin adicional 15, Ponen fin a la va administrativa, salvo lo que
pueda establecer una Ley especial, de acuerdo con lo dispuesto en las letras
c) y d) del artculo 109 de la Ley de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, los
actos y resoluciones siguientes:
1. Los actos administrativos de los miembros y rganos del Gobierno.

2. En particular, en la Administracin General del Estado:

Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el

ejercicio de las competencias que tienen atribuidas los rganos de los
que son titulares.
Los emanados de los rganos directivos con nivel de Director general
o superior, en relacin con las competencias que tengan atribuidas en
materia de personal.
3. En los Organismos pblicos adscritos a la Administracin General del
Estado: los emanados de los mximos rganos de direccin unipersonales o
colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por
Ley se establezca otra cosa.
No son por tanto susceptibles de recurso de alzada por agotar la va
administrativa los actos administrativos de los miembros u rganos del
gobierno, los emanados de los ministros y secretarios de estado y los
emanados de los rganos directivos con nivel de director general o superior.
Estas mismas reglas se reproducen por las correspondientes leyes
autonmicas en el seno de las administraciones de las CCAA, dada su
similar configuracin organizativa.
En el caso de las entidades locales, el art. 52 LBRL, seala que como regla
general, ponen fin a la va administrativa las resoluciones del pleno del
ayuntamiento, del alcalde o del presidente de la diputacin provincial y de
las juntas de gobierno as como las de las autoridades y rganos inferiores
en los casos que resuelvan por delegacin de los anteriores.
** Hay casos en los que quiebra esta regla y se reconoce que los actos de
los rganos de los organismos pblicos no agotan la va administrativa, se
recurrirn ante el rgano superior de la administracin territorial de tutela.
Esto es un recurso de alzada impropia, porque no responde al principio de
jerarqua, porque son personas jurdicas distintas.

LECCION 3. LA ADMINISTRACION PBLICA. (II). LAS

ENTIDADES INSTITUCIONALES Y LAS ENTIDADES
CORPORATIVAS
1. EL FENOMENO DE LA LLAMADA ADMINISTRACION INSTITUCIONAL.
NATURALEZA JURIDICA
Junto a las administraciones de carcter territorial, las leyes pueden crear o
permitir a las administraciones territoriales la constitucin de otras personas
jurdico-publicas para la gestin de asuntos que son de su competencia.
Esas personas jurdico-publicas y privadas, con mayor o menor grado de

autonoma funcional cada una de ellas, se vinculan o adscriben a las

correspondientes administraciones territoriales, asumiendo la gestin de
determinados asuntos que solo a estas corresponden. Este grupo de entes
personificados es la Administracin institucional.
El recurso a la creacin de entes institucionales, que se generalizo a partir
de la segunda mitad del siglo pasado, responde a dos causas:
1. Creciente complejidad y especializacin de las funciones y prestaciones
administrativas.
2. La bsqueda de una mayor eficacia en la gestin de esas funciones y
prestaciones.
En la teora general de las personas jurdicas, se encuentra asentada la
distincin fundamental entre universitas personarum y universitas rerum,
una distincin que aplicada al mbito del derecho administrativo ha llevado
a distinguir entre corporaciones e instituciones. Las corporaciones estn
constituidas por un grupo de personas organizadas en el inters comn de
todas ellas y con la participacin de las mismas en su administracin y
gestin, las entidades institucionales no pasan de ser un conjunto de medios
materiales y personales afectados a la gestin de una finalidad determinada
por quien las crea. La finalidad remite a un inters situado fuera de la propia
entidad institucional y cuya organizacin y funcionamiento quedan
determinados por la voluntad del creador, aunque siempre de acuerdo a la
ley.
2. Marco normativo
La LOFAGE constituye el marco normativo general de referencia para las
entidades institucionales de la AGE, mientras que para las dependientes de
las entidades locales hay que estar a lo dispuesto en la LBRL, sin perjuicio
de lo determinado en las normas autonmicas o de rgimen local.
Formalmente no se cuenta con una regulacin comn que fije el modelo
organizativo de las referidas entidades y sus condicionamientos jurdicos
bsicos.
2. CLASES DE ENTIDADES Y RGIMEN JURDICO DE CADA TIPO DE
ENTIDAD
Las entidades institucionales dependientes o adscritas a la AGE son
denominadas organismos pblicos. En el mbito local las entidades
institucionales dependientes de las administraciones municipales y
provinciales se les ha denominado con frecuencia fundaciones pblicas del
servicio. Las CCAA tambin han previsto este tipo de entidades
institucionales adscritas a sus respectivas administraciones territoriales.
Este conjunto de entidades institucionales engloba diversos tipos de entes,
dotados todos ellos de personalidad jurdica propia y diferenciada de la
administracin-persona jurdica a la que quedan adscritos.

En relacin a los entes institucionales dependientes de la AGE, la LOFAGE

configura y regula dos tipos bsicos:
1. Los organismos autnomos.
2. Las entidades publico empresariales.
La Disposicin adicional 8, 9 y 10 LOFAGE hacen referencia a un tipo de
organismo pblico, que tiene una autonoma mas fuerte e intensa que son
los organismos reguladores. La Disposicin Adicional 12 LOFAGE, se refiere
a un cuarto tipo de entidades, las sociedades mercantiles estatales,
diferenciadas de las anteriores porque su personalidad jurdica es jurdicoprivada.
La Ley 28/2006 de 18 de Julio, ha aadido un nuevo tipo de ente
institucional, las agencias estatales, que aspiran a sustituir a los organismos
pblicos.
Otro tipo de entidad de base institucional son los consorcios sobre los que
hace referencia el art. 6.5 LRJPAC y el art. 87 LBRL.
Tambin son entes institucionales adscritos al estado las entidades gestoras
de la SS.SS. Esta tipologa de entidades institucionales se reproduce en
todas las dems administraciones territoriales. La existencia de este gran
nmero de entes institucionales se debe al objetivo de modular, cuando no
excluir su sujecin al derecho administrativo. La cuestin del rgimen
jurdico al que quedan sujetos los entes o entidades institucionales en su
actuacin es desde luego, la calve que explica esa variada tipologa de
entes.
A. LOS ORGANISMOS AUTONOMOS
Los organismos autnomos tienen personalidad jurdico publica, as como
autonoma de gestin y se les asignan las potestades administrativas
precisas para el cumplimiento de sus fines, si bien con la excepcin de la
potestad expropiatoria. Se rigen por el derecho administrativo y se les
encomienda, en rgimen de descentralizacin funcional y en ejecucin de
programas especficos, la realizacin de actividades de fomento,
prestacionales o de gestin de servicios pblicos.
Los actos y resoluciones de los rganos superiores de direccin unipersonal
o colegiados de los organismos autnomos ponen fin a la va administrativa,
salvo que por ley se establezca otra cosa.
B. LAS ENTIDADES PBLICAS EMPRESARIALES
Las entidades pblicas empresariales se configuran como personas jurdicopublicas para la realizacin de actividades prestacionales, de gestin de
servicios o de produccin de bienes de inters pblico susceptibles de
contraprestacin. Se rigen por el Derecho privado, si bien con excepciones:
el art. 53.2 LOFAGE disponen que se rigen por el derecho privado excepto en
la formacin de la voluntad de sus rganos, en el ejercicio de potestades

administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos especficamente

regulados para las mismas en esta ley, en sus estatutos y en la legislacin
presupuestaria.
Segn el art. 45.1 LOFAGE, se les encomienda la realizacin de actividades
prestacionales, la gestin de servicios o la produccin de bienes de inters
publico susceptibles de contraprestacin. El rgimen de organizacin y
funcionamiento, as como los medio s personales y materiales, de cada
entidad esta determinado por sus estatutos.
C. LAS AGENCIAS ESTATALES
Estas se rigen por la Ley de Agencias Estatales de 2006, y en el marco que
la misma establece, por el estatuto propio de cada una de ellas.
Supletoriamente se rigen por normas aplicables a las entidades de derecho
pblico vinculadas o dependientes de la AGE. Son entidades de derecho
pblico, con personalidad jurdica publica. Disponen de patrimonio propio y
autonoma en su gestin, quedan facultadas para el ejercicio de potestades
administrativas, y gozan de mecanismos de autonoma funcional,
responsabilidad por la gestin y control de resultados.
Las resoluciones de los Consejos Rectores y de los Directores de las
agencias ponen fin a la va administrativa.
D. LOS ORGANISMOS PUBLICOS DOTADOS DE UN ESPECIAL
ESTATUTO DE AUTONOMIA. EN ESPECIAL, LOS ORGANISMOS
REGULADORES
Los organismos pblicos a los que se refieren las disposiciones adicionales
8, 9 y 10 LOFAGE, tienen personalidad jurdica publica y aparecen
dotados de una autonoma mas fuerte o intensa.
El prrafo 2 de la disposicin adicional 10 LOFAGE, establece que a los
organismos pblicos a los que se les reconozca expresamente por una ley la
independencia funcional o una especial autonoma respecto de la AGE, se
regirn por su normativa especifica en los aspectos precisos para hacer
plenamente efectiva dicha independencia o autonoma, aade, en los
dems extremos y en todo caso, en cuanto al rgimen del personal, bienes,
contratacin y prestacin, ajustaran su regulacin a las prescripciones de
esta ley, relativas a los organismos pblicos que en cada caso resulten
procedentes, teniendo en cuenta las caractersticas de cada organismo.
E. LOS CONSORCIOS
Son corporaciones interadministrativas que surgen de la asociacin de
varios entes administrativos para la consecucin de fines colectivos o de
comn inters. Pertenecen al gnero asociativo, constituyndose como
asociaciones de diversos entes jurdico pblicos interesados en el desarrollo
de determinada actividad, ya consista en la realizacin de obras o en la
prestacin de determinados servicios.

Lo ms caracterstico de estos es que se configuran como una organizacin

independiente de la de los entes que se asocian, si bien la titularidad de las
competencias de los miembros que lo integran no se asume por la
organizacin consorcial, sino que es lo relativo a la gestin de las mismas lo
que se traspasa total o parcialmente. El consorcio viene por tanto a
gestionar fiduciariamente los intereses, que, en otro supuesto, solo
mediante la actividad unilateral de cada uno de los entes consorciados
podra ser alcanzado.
La LBRL de 1985 ha introducido una modulacin en el tradicional principio
de que los consorcios agrupaban exclusivamente a las administraciones
publicas, por cuanto, segn el referido precepto, las entidades locales
puedan constituir consorcios con otras administraciones publicas para fines
de inters comn o con entidades privadas sin animo de lucro que persigan
fines de inters publico concurrentes con los de las administraciones
publicas.
Por otra parte el art. 7 LRJPAC, ha incorporado la novedad de que puedan
constituirse consorcios integrados por diversas administraciones pblicas
sin que ninguna de ellas tenga ya la condicin de entidad local. Posibilidad,
por tanto, de constituir consorcios para la gestin y desarrollo de convenios
entre el estado y las CCAA que a pesar de su singularidad, ha de
reconocerse plenamente viable, si bien la determinacin de su rgimen
orgnico, funcional y financiero, corresponde nuevamente a los estatutos
del consorcio.
F. LAS FUNDACIONES DEL SECTOR PBLICO
Son fundaciones que se constituyen con la aportacin patrimonial
mayoritaria, directa o indirecta de las administraciones publicas territoriales,
sus organismos pblicos o dems entidades del sector publico estatal, o
aquellas en las que su patrimonio fundacional, con un carcter de
permanencia, esta formando a mas de un cincuenta por cien por bienes o
derechos aportados o cedidos por las referidas entidades.
Son personas jurdico-privadas que actan con arreglo al derecho privado.
De acuerdo a los art. 44 a 46 de la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de
Fundaciones, estas fundaciones estn sujetas a una serie de limitaciones: en
materia de presupuestos, contabilidad y auditoria de cuentas, se regirn por
las disposiciones que les sean aplicables del texto refundido de la LGP,
correspondiendo a la realizacin de la auditoria externa, cuando sea
obligada, al a intervencin general del estado, adems se deber
seleccionar a su personal con sujecin a los principios de igualdad, merito,
capacidad y publicidad salvo que la naturaleza de la operacin a realizar sea
incompatible con estos principios. Incluso cuando la actividad exclusiva o
principal de la fundacin sea la disposicin dineraria de fondos, sin
contraprestacin directa de los beneficiarios, para la ejecucin de
actuaciones y proyectos especficos, dicha actividad de ajustara a los

principios de publicidad, concurrencia y objetividad, siempre que tales

recursos provengan del sector publico estatal.
C. SOCIEDADES MERCANTILES PBLICAS
Las sociedades mercantiles estatales, configuradas, como su propio nombre
indica, como sociedades mercantiles son personas jurdico-privadas que
actan con arreglo al derecho privado. El art. 166 Ley 33/2003, de 3 de
noviembre, del patrimonio de las administraciones publicas, considera como
tales a aquellas en las que la participacin, directa o indirecta, en su capital
social de las entidades que, conforme a lo depuesto en la LGP integran el
sector publico empresarial, sea superior al 50X100. La personalidad jurdica
es privada, estas entidades instrumentales solo debieran constituirse en la
medida en que las administraciones pblicas realicen actividades
mercantiles, productoras o de bienes y servicios.
La LOFAGE establece que estas entidades jurdico-privadas en ningn caso
podrn disponer de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad
publica, las personas jurdico privadas de titularidad publica no pueden en
ningn caso ostentar potestades administrativas, marcndose con ello la
diferencia respecto de las entidades publicas empresariales, a las que si se
les pueden atribuir dada su personalidad jurdico-privada.
ENTIDADES CORPORATIVAS
La teora general de las personas jurdicas, se encuentra asentada la
distincin fundamental entre universitas personarum y universitas rerum,
tratndose de una distincin que, aplicada al mbito del derecho
administrativo, ha llevado a distinguir entre corporaciones e instituciones o
entes institucionales de derecho publico.
1. Corporaciones territoriales
Dentro de las administraciones territoriales las hay de base corporativa, lo
que pone manifiesto que las distinciones entre entes territoriales y no
territoriales y entes institucionales y entes corporativos no deja de
entrecruzarse. Tal es el caso de los entes que componen o integran la
administracin local.
Las entidades locales territoriales tambin son entes corporativos, lo que no
sucede con la AGE, ni con las administraciones de las CCAA. Municipios y
Provincias son administraciones territoriales de base corporativa, por cuanto
son los propios vecinos a travs de sus representantes por ellos elegidos, los
miembros y titulares de los intereses a los que la corporacin va a servir,
aunque, a la vez, estos intereses sean comunes y no particulares de cada
miembro.
3. CORPORACIONES SECTORIALES DE BASE PRIVADA: COLEGIOS
PROFESIONALES Y CAMARAS OFICIALES

Las corporaciones sectoriales de base privada agrupan a determinadas

personas en atencin a concretas y especificas finalidades. La cualidad de
miembros de estas corporaciones esta determinada por una condicin
objetiva que guarda directa relacin con el fin corporativo especifico
perseguido: as, una cualidad profesional (colegios profesionales), la
condicin de regento o usuario de un aprovechamiento colectivo de aguas
publicas (usuarios de aguas), la condicin de comerciante o industrial
(cmaras oficiales de comercio) todas estas agrupaciones de personas
vinculadas por la correspondiente condicin objetiva forman el sustrato de
unos entes a los que el ordenamiento jurdico les dota de personalidad
jurdica publica y les encomienda la gestin de determinados asuntos.
Asuntos que, no son de su nico y exclusivo inters, en cuanto inciden
tambin en los intereses de terceros y en otros bienes jurdicamente
protegidos.
Las corporaciones de derecho pblico, a diferencia de las corporaciones de
derecho privado son creadas directamente por ley, caso por caso, o bien por
resolucin administrativa con arreglo a la ley reguladora del correspondiente
gnero corporativo. La ley fija el fin especifico y las funciones a desarrollar
por la corporacin, de manera que, aun cuando se llegue a exigir alguna
iniciativa previa de los futuros miembros de la corporacin, esa iniciativa no
es la determinante de la constitucin del ente. Las corporaciones de
derecho pblico no son fruto del pacto asociativo, a diferencia de lo que
ocurre con las corporaciones de derecho privado, que son resultado del
ejercicio mismo del derecho constitucional de asociacin que reconoce y
garantiza el art. 22 CE.
Otra diferencia es la personalidad jurdico-publica frente a personalidad
jurdico-privada, pertenencia o adscripcin obligatoria frente a pertenencia
voluntaria, tambin difieren las funciones y potestades, as como las
actividades que desarrollan.
En general no son consideradas propiamente administraciones pblicas.
Solo se equipararan a las mismas en cuanto son titulares de funciones
pblicas atribuidas por ley o por delegacin de las administraciones. La
jurisprudencia del TS as como la del TC as lo ha entendido.
Las administraciones pblicas en la medida en que cumplen determinadas
funciones pblicas, las cuales son determinantes de que su creacin lo sea
en virtud de un acto pblico y que a ellas quedad vinculados
obligatoriamente todo el colectivo de personas al que se refiere. En el
ejercicio de esas funciones son administraciones pblicas y se sujetan al
rgimen propio del derecho administrativo. Sin embargo en todas las dems
actuaciones especficas de lo que son intereses particulares y privativos de
sus miembros, se rigen por el derecho privado.
Los dos tipos ms caractersticos son los Colegios Profesionales y las
Cmaras Oficiales. Unos y otras tienen cobertura constitucional, art, 36 y 52
CE. Los primeros se regulan en la Ley 2/1974 de 13 de febrero de Colegios

Profesionales y tambin en las correspondientes leyes autonmicas de

Colegios Profesionales y las segundas en la Ley 3/1993 de 22 de marzo de
cmaras de comercio, industria y navegacin.
4. CAPACIDAD JURIDICA DE LAS PERSONAS JURIDICO PBLICAS
Tanto las administraciones pblicas territoriales, como las entidades
institucionales en sus variados tipos, y los entes corporativos, se configuran
como personas jurdicas. Como consecuencia de esa personalidad, todos
esos entes tienen reconocida capacidad jurdica, dado que la capacidad
jurdica es consecuencia natural del atributo de la personalidad. Se
distingue entre capacidad jurdica de derecho pblico y capacidad jurdica
de derecho privado.
La capacidad jurdica del derecho pblico de una administracin coincide
con el conjunto de potestades que le son atribuidas por ley. Y es en el
ejercicio de las mismas cuando se manifiesta su capacidad jurdica y de
obrar de derecho publico. El art. 2.4 LOFAGE lo seala claramente; las
competencias administrativas que en cada momento tengan atribuida la
AGE y sus organismos pblicos por el ordenamiento jurdico, determinad la
capacidad de obrar de una y otros. Por tanto, la capacidad vara de unos a
otros entes, aunque todos ellos ostenten idntica personalidad jurdica. Las
administraciones territoriales estn legitimadas para actuar en servicio de
una pluralidad de fines, mientras que los entes institucionales se rigen por
el llamado principio de especialidad de los fines ya que son creados
procesalmente para la gestin de cuestiones concretas y con potestades
tasadas. Todo ello se traduce, en definitiva, en que su capacidad jurdica no
es siempre la misma.
Las entidades pblicas disponen adems de capacidad de derecho privado y
pueden, en consecuencia entablar relaciones jurdico-privadas. Esta
capacidad jurdica de derecho privado tambin tiene lmites.
Tambin hay que tenerse en cuenta que con arreglo al derecho civil, la
capacidad jurdica y la capacidad de obrar coinciden, de manera que no hay
personas jurdicas incapaces. La falta o deficiencia de capacidad de obrar en
determinados asuntos se da en alguna de ellas, se suple con la necesaria
actuacin de otras. No otra cosa sucede cuando se prevn en determinadas
aprobaciones previas o autorizaciones para dictar el correspondiente acto
resolutorio, lo que explica que, por ejemplo, el art. 21.2 LJCA de 1998, a los
efectos de fijar cual es la administracin demandad en el proceso
contencioso-administrativo, establezca que, cuando se trate de la
impugnacin de actos de organismos o corporaciones publicas sujetos a
fiscalizacin de una administracin territorial, se considere como
administracin demandada al organismo o corporacin autores del acto o
disposicin fiscalizados, si el resultado de la fiscalizacin es aprobatorio, o
por el contrario, al que ejerza la fiscalizacin si mediante ella no se aprueba
ntegramente el acto o disposicin.

LECCION 4. LA ADMINISTRACION PBLICA (III). PRINCIPIOS DE

LA ORGANIZACIN Y DE LA ACTUACION ADMINISTRATIVA
1. LA POTESTAD AUTOORGANIZATIVA Y LOS PRINCIPIOS
ORGANIZATIVOS
Al igual que sucede con todo ente personificado, la configuracin de las
administraciones publicas como personas jurdicas conlleva que el
ordenamiento les reconozca capacidad para auto organizarse. Las
administraciones pblicas, en efecto, tienen reconocido un poder de auto
organizacin que les permite decidir acerca de su concreta estructura
orgnica y su funcionamiento.

Como sucede con toda potestad, su ejercicio queda vinculado a la ley. El art.
103.2 CE lo advierte claramente: los rganos de la administracin del
estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley. Con todo,
conviene advertir que esa vinculacin a la ley no determina el
establecimiento de una reserva de ley propiamente dicha. Si as fuera
quebrara por completo esa capacidad de auto organizacin consustancial a
toda persona jurdica. La ley, por tanto, esta llamada a marcar unos lmites,
dentro de los cuales habr de desenvolverse con plenitud la potestad de la
administracin para auto organizarse. Esos limites, ciertamente, podrn ser
mas i menos amplios, de lo que depender, en consecuencia, que el
ejercicio de la potestad autoorganizatoria disponga de un mayor o menos
margen de desenvolvimiento.
En todo caso y sin perjuicio de otras precisiones, suele ser habitual que las
leyes enuncien con carcter general algunos principios a los que habrn de
adecuarse la organizacin administrativa. As por ejemplo, para la AGE, el
art. 3.1 LOFAGE enumera los principios de jerarqua, descentralizacin
funcional y territorial, economa, suficiencia y adecuacin estricta de los
medios a los fines institucionales, simplicidad, claridad y proximidad a los
ciudadanos y coordinacin.

EL PRINCIPIO DE JERARQUIA
La estructura interna de la administracin persona jurdica descansa en la
jerarqua de los rganos que la componen y del personal al servicio de los
mismos. El art. 103.1 CE alude expresamente a la jerarqua como uno de los
principios que la caracterizan. Y lo mismo hace el art. 3.1 LOFAGE, al fijar los
principios con arreglo a los cuales se organiza y acta la AGE. Incluso, la
referencia al art. 2.2 de la misma ley es inequvoca, al aludir a la
organizacin jerrquica de los rganos administrativos.
Los rganos administrativos actan jerrquicamente, de manera
subordinada unos respecto de otros. Esta jerarqua solo se excepciona por
relacin a los rganos de carcter consultivo y de asesoramiento, as como
en los casos de rganos que deben adoptar decisiones estrictamente
tcnicas y por lo que se refiere exclusivamente al contenido material de sus
decisiones. Por tanto, a trabes de la jerarqua se asegura la coherencia y
eficacia de la actuacin administrativa, razn por la cual los rganos
superiores disponen de un poder de direccin y mando sobre los inferiores,
lo que, entre otras manifestaciones, se refleja en que los actos de estos,
como regla general, son susceptibles de ser revisados por aquellos en va de
recurso administrativo.
El art. 2.1 LRJPAC especficamente se refiere a las instrucciones y ordenes
de servicio que los rganos jerrquicamente superiores podrn dirigir a los
inferiores. Unas rdenes e instrucciones que pueden llegar a ser publicadas,

cuando as lo establezca una disposicin especfica o se estime conveniente

por razn de los destinatarios o de los efectos que produzcan. En todo caso,
el incumplimiento de esas instrucciones y rdenes de servicio no
determinan sin ms la invalidez de los actos dictados por los rganos
destinatarios de las misas, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en
la que pueden incurrir. La jerarqua opera en el seno de una misma
administracin-persona y no en las relaciones entre unas y otras
administraciones. Tanto es as que ni siquiera en las relaciones entre la
administracin matriz y las entidades de carcter institucional adscritas o
dependientes de las mismas, cabe hablar de jerarqua en sentido estricto.
2. ASIGNACION DE COMPETENCIAS A LOS ORGANOS
ADMINISTRATIVOS Y REGLAS ORDENADORAS DE SU EJERCICIO
La articulacin orgnica de las administraciones Pblicas determina que a
los diversos rganos de las mismas se les asignen las funciones que han de
desarrollar para el cumplimiento de los fines globales que aquellas deben
cumplir. El cumulo de potestades y competencias de cada administracin
pblica territorial se desglosa en las correspondientes atribuciones
especficas de cada rgano, determinando los mbitos materiales y
territoriales en los que pueden y deben actuar. La actuacin de los rganos
administrativos queda predeterminada, en consecuencia, por la
competencia que se les asigna, la cual no pasa se der sino la alcuota parte
de la competencia global de la administracin correspondiente.
Esta operacin de concrecin de las competencias que han de ser
ejercitadas por unos u otros rganos es, en principio, una cuestin interna
de la propia administracin que, sin embargo, no deja de tener
transcendencia desde la consideracin de la legalidad misma de la
actuacin administrativa. Y es que esta depender de que la competencia
se ejercite efectivamente por el rgano que la tiene atribuida, rgano
competente, y no por cualquier otro. De ah que el art. 62 LRJPAC tipifique
como causa de nulidad los actos de las administraciones pblicas dictados
por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia o del
territorio. Por consiguiente, el ejercicio de las competencias atribuidas a los
rganos administrativos queda sujeto a un conjunto de reglas que, previstas
en el titulo II de la LRJPAC se pueden sistematizar de la siguiente manera.
A. DELEGACION
La competencia es irrenunciable y por ello mismo debe ser ejercida por el
rgano que la tenga atribuida como propia. No obstante, la referida regla
queda flexibilizada al admitirse la posibilidad de delegar ese ejercicio. La
delegacin de competencias a que se refiere el art. 13 LRJPAC es la
delegacin llamada INTERORGANICA, por cuanto se produce entre rganos
de la misma administracin. El mismo artculo prev que la delegacin
tambin pueda recaer en rganos de las entidades de derecho pblico
vinculadas o dependientes de dicha administracin, justificndose en que
con ello se facilita la descentralizacin y por tanto, una mayor eficacia y

mejor servicio a los ciudadanos. Con todo la posibilidad que se abre no deja
de ser anmala desde una estricta explicacin conceptual de la tcnica de
la delegacin interorganica ya que en este caos la delegacin deja de
producirse entre rganos de una misma administracin y se extiende a la
que se realiza entre entes administrativos dotados de personalidad jurdica
propia y diferenciada. Por eso, este segundo supuesto constituye mas bien
una delegacin INTERSUBJETIVA.
La delegacin interorgnica queda presidida por las siguientes reglas:
- El ejercicio de cualquier competencia es en principio susceptible de
delegacin, salvo en los supuestos previstos por el art. 13.2 y 5 LRJPAC: en
concreto, cuando se trate de delegar la adopcin de disposiciones de
carcter general; as mismo, la resolucin de recursos en rganos que hayan
dictado los actos que se recurren; tambin, cuando la delegacin se refiera
a asuntos relativos a las
1. Relaciones con la Jefatura de estado.
2. Presidencia de Gobierno de la Nacin.
3. Consejos de gobierno de las CCAA.
4. Cortes generales y asambleas legislativas autonmicas,
Tampoco seria posible la delegacin en los casos en que una norma con
rango de ley lo prohba ni cuando la competencia que pretende delegarse se
ejerza por delegacin, a no ser que una ley lo autorice expresamente. Los
titulares de la potestad sancionadora a partir de la reforma de la LRJPAC de
1999, pueden delegar su ejercicio, no cabe confundirlo con la delegacin de
firma que el art. 16.4 LRJPAC prohbe la delegacin cuando se trate de
resoluciones con carcter sancionador.
- Las resoluciones administrativas que se adopten por delegacin indicaran
expresamente esta circunstancia y se consideraran dictadas por el rgano
delegante.
- La delegacin puede ser revocada por el rgano que la hubiere conferido
en cualquier momento.
- Tanto la delegacin como su revocacin, debern ser publicadas en el
correspondiente peridico oficial.
- Cuando el rgano delegante sea un rgano colegiado y el ejercicio de la
competencia requiera un quorum especial, el acuerdo de delegacin deber
adoptarse observando dicho quorum.
De manera especifica para la AGE, en la disposicin adicional 13 LOFAGE,
se han previsto otras normas complementarias. As el supuesto de que la
delegacin se efecte entre rganos pertenecientes a un mismo ministerio,
ser necesaria la aprobacin de la delegacin por parte del rgano superior
comn al rgano delegante y al rgano delegado. Mientras que si la
delegacin se realiza entre rganos integrados en distintos departamentos

ministeriales, ser preceptiva la autorizacin del rgano superior del que

dependa el rgano delegado.
Por otra parte, junto con la delegacin de competencia interorganica, debe
tenerse en cuenta la posibilidad de articular delegaciones de competencia
intersubjetivas entre administraciones territoriales distintas. El supuesto
mas destacado es el de la transferencia o delegacin de competencias del
estado a favor de las CCAA, previsto en el art. 150.2 CE.
B. AVOCACION
Si el rgano titular de una competencia puede delegar su ejercicio en un
rgano inferior, ese rgano superior tambin puede asumir el ejercicio de la
competencia que corresponde como propia al rgano jerrquicamente
inferior. El art. 14 LRJPAC regula la avocacin, que es el trmino con el que
se denomina esa traslacin del ejercicio de la competencia de un rgano
inferior al rgano superior, si bien lo sea para la resolucin de un caso
concreto.
La avocacin puede referirse a una competencia propia o delegada. Cuando
se trate de una competencia delegada a favor de un rgano no
jerrquicamente dependiente del delegante, la avocacin solo podr ser
acordada por el rgano delegante. Adems, en la AGE, toda avocacin debe
ser puesta en conocimiento del superior jerrquico ministerial del rgano
que avoca la competencia.
Ha de realizarse mediante acuerdo motivado que debe ser notificado a los
interesados en el procedimiento con anterioridad a la resolucin que se
dicte en ejercicio de la competencia avocada, art. 14.2 LRJPAC. Contra tal
acuerdo de avocacin no cabe recurso alguno, sin perjuicio de que pueda
impugnarse con ocasin del recurso que, en su caso, se interponga contra la
resolucin del procedimiento.
C. SUPLENCIA
El titular del rgano administrativo puede ser suplido temporalmente por el
titular de otro rgano, sin que con ello se venga a alterar la titularidad de la
competencia, ya que nicamente queda afectado el elemento subjetivo
determinante del ejercicio de la misma. La suplencia, por tanto, se refiere
exclusivamente al titular del rgano que por razn de vacante, ausencia o
enfermedad, es sustituido temporalmente por el titular de otro rgano, art.
17 LRJPAC.

D. DELEGACION DE FIRMA
La delegacin de firma afecta al elemento formal del ejercicio de la
competencia. Como dice el art. 16.1 LRJPAC, dentro de ciertos limites, el
titular del rgano puede delegar en los titulares de rganos o unidades de el

dependientes la firma de las resoluciones y actos que adopte en el ejercicio

de su competencia. En consecuencia, la delegacin de firma no altera la
competencia del delegante.
El art. 16.4 LRJPAC prohbe, no obstante, la delegacin de firma en las
resoluciones de carcter sancionador. La regla poda tener lgica cuando la
misma LRJPAC exclua la posibilidad de delegar el ejercicio de la potestad
sancionadora. Pero, como hemos visto, esa prohibicin quedo eliminada con
la reforma de 1999 por lo que parece carecer de sentido que, en este caso,
se mantenga la prohibicin de delegacin de firma.
E. ENCOMIENDA DE GESTION
La encomienda de gestin suele incluirse entre los mecanismos para la
traslacin de competencias entre entes pblicos y rganos administrativos,
en realidad es una tcnica que, guardando algunas similitudes con la
delegacin difiere claramente de esta en sus presupuestos y requisitos.
Dentro del trmino encomienda de gestin se encuadran diversos supuestos
que no son reconducibles a un mismo rgimen jurdico. Dejando al margen
algunos precedentes tradicionales, los estatutos de autonoma previeron
determinada modalidad de traslacin intersubjetiva de competencias bajo la
denominacin de gestin ordinaria de servicios; tcnica que, posteriormente
se contemplo en la Ley 12/1983, de 14 de octubre del Proceso Autonmico,
art. 5.1 y 6 y que finalmente regulo la LBRL, art. 37.1. Junto a este supuesto
singular de encomienda de gestin otras leyes como la Ley 15/1980, de 22
de abril, del Consejo de Seguridad Nuclear, disposicin adicional 3, o la Ley
29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, art. 15.d), tambin previeron supuestos
especficos de encomienda de gestin. Con todo, solo con la aprobacin de
la LRJPAC se ha procedido a una regulacin con carcter general. Su art. 15
fija el objeto y efectos y dems requisitos a los que habr de ajustarse la
encomienda de gestin, lo que, desde luego, es una novedad destacada que
dota a esta tcnica, mas all de regulaciones especificas para determinados
casos singulares, de un marco regulador hasta ese momento inexistente.
En estrictos trminos, la ejecucin de la encomienda se debe traducir en la
realizacin de actividades puramente materiales, tcnicas o de servicios,
que no se manifiestan como actos jurdicos con sustantividad propia. Es
decir, se trata de actuaciones instrumentales que se integran en los actos
definitivos que corresponde adoptar al titular de la competencia sin que por
tanto tengan eficacia jurdica ad extra. El encomendado procede a realizar
tareas instrumentales y a los ms emite informes o propuestas que se
configuran como actos de trmite previos al dictado de los correspondientes
actos administrativos definitivos. Con ello, la encomienda de gestin se
diferencia claramente de la gestin ordinaria y de la transferencia o
delegacin de competencias de art. 150.2 CE, actuando como un
mecanismo que permite compatibilizar la irrenunciabilidad de las
competencias con la carencia de medios materiales para su desempeo o
con el logro de mayor eficacia en la gestin, tal como seala el referido art.

15 in fine LRJPAC. Por eso, la encomienda es una forma de ejercer las

propias competencias sin necesidad de transferir su titularidad o el ejercicio
de las mismas.
En el caso de que la encomienda de gestin se produzca entre rganos y o
entidades de derechos publico pertenecientes a distintas administraciones
el art. 15.3 LRJPAC se limita a prever que la encomienda se formalizara
mediante firma del correspondiente convenio entre ellas. As pues, la
encomienda entre la administracin estatal y las administraciones
autonmicas requiere la celebracin de un convenio al que le sern de
aplicacin las normas generales que para los convenios de colaboracin han
establecido el art. 6 y 8 LRJPAC.
Queda por aadir que el rgimen de la encomienda de gestin no se puede
aplicar cuando la actividad instrumental vaya a recaer sobre personas
fsicas o jurdicas sujetas a derecho privado, ya que si as se pretendiera
ser preciso estar en lo que proceda, a la legislacin correspondiente de
contratos del estado. Y, asimismo, tampoco es posible encomendar a dichas
personas actividades que hayan de realizarse con sujecin al derecho
administrativo, art. 15.5 LRJPAC.
F. DESCONCENTRACION
Tambin la titularidad de la competencia, y por tanto, su ejercicio, puede ser
objeto de desconcentracin en otros rganos jerrquicamente dependientes
del rgano que la tiene atribuida, siempre en los trminos y con los
requisitos que prevean las propias normas de atribucin de competencias,
art. 12.2 LRJPAC. La diferencia con los anteriores supuestos es que con la
desconcentracin se produce una transferencia de la titularidad de la
competencia y no el mero ejercicio de la misma.
La desconcentracin puede ser:

1. - Funcional, cuando se produce entre rganos centrales.

2. - Territorial, cuando se realiza por rganos centrales a favor de
rganos perifricos.
G. CONFLICTOS DE ATRIBUCIONES
En torno a quien es el titular de la competencia pueden surgir discrepancias,
lo que puede dar lugar al planteamiento del correspondiente conflicto de
atribuciones. Esos conflictos de atribuciones se producen entre rganos de
una misma administracin y mas en concreto, de acuerdo con los dispuesto
por el art. 20.3 LRJPAC, entre rganos no relacionados jerrquicamente y
siempre que no haya finalizado el procedimiento administrativo. Se trata
pues, de controversias internas en el seno de una misma administracin
que, para el caso de la AGE, cuando se produce entre rganos de un mismo
ministerio, se resolvern por el rgano jerrquicamente superior comn,
mientras que si se producen entre rganos de distintos ministerios, se

resolvern por el presidente del gobierno previo, dictamen del Consejo de

Estado, art. 2.2.1 LG.
Los conflictos pueden ser:

1. - Positivos, disposicin adicional 14 LOFAGE, el rgano que se

considere competente requerir de inhibicin al que conozca del
asunto y este deber pronunciarse sobre si acepta o no el
requerimiento. De no aceptarlo, por no considerarse incompetente,
remitir las actuaciones al superior jerrquico comn para que este
resuelva.
2. Negativos, el rgano que conoce del asunto y estima que es
incompetente para hacerlo, remitir directamente las actuaciones al
que considere competente, el cual, en caso de considerarse,
asimismo, incompetente, las remitir a su vez al superior jerrquico
comn para que decida sobre la controversia.
Por lo dems, el conflicto puede plantearse de oficio o a instancia de
interesado en el procedimiento, art. 20.2 LRJPAC y disposicin adicional 14
LOFAGE.
3. PRINCIPIOS ORDENADORES DE LA ACTUACIN ADMINISTRATIVA
El art. 3 LPC sanciona un conjunto de principios generales a los que las
administraciones pblicas han de ajustar su funcionamiento. Se reitera as lo
dispuesto en el art. 103.1 CE y se aade expresamente que las
administraciones publicas en su actuacin se rigen por los criterio de
eficiencia y servicio a los ciudadanos. Estos principios se complementan con
estas otras reglas: de una parte, se afirma que en sus relaciones con los
ciudadanos las administraciones publicas actan de conformidad con los
principios de transparencia y de participacin y de otra se establece que las
administraciones publicas debern respetar en su actuacin los principios
de buena fe y de confianza legitima, art. 3.1 prrafo 2.
Por otra parte, especficamente ya para la AGE, el art. 3 LOFAGE enumera
como principios de funcionamiento los de eficacia en la asignacin y
utilizacin de recursos pblicos, programacin y desarrollo de objetivos y
control de la gestin y de los resultados, responsabilidad por la gestin
publica, racionalizacin y agilidad de los procedimientos administrativos y
de las actividades materiales de gestin, servicio efectivo a los ciudadanos,
objetividad y transparencia de la actuacin administrativa y cooperacin y
coordinacin con las dems administraciones publicas.
1. Principio de eficacia
El art. 103.1 CE entre los principios informadores de la actuacin de la
administracin publica, se refiere al principio de eficacia. Y, desde la
perspectiva del gasto publico, el art. 31.2 CE dispone que la programacin y
ejecucin del mismo se ha ajustado a los criterios de eficiencia y economa.
Dado, pues, que la actuacin de las administraciones publicas debe ser

eficaz, los medios de que se sirven habran de ser ajustados o

proporcionados a los fines que deben cumplir. Las administraciones deben
satisfacer las prestaciones a las que estn obligadas, pero no es indiferente
la manera y forma en como lo hacen, ni el coste en que incurren. Por eso, la
actuacin solo ser eficaz en tanto medie una razonable relacin entre los
medios utilizados y los resultados alcanzados.
La proyeccin del principio de eficacia en el mbito de las administraciones
pblicas requiere tener bien presente que estas se encuentran sujetas a
determinados condicionamientos y limites. Unos limites que, en no pocas
ocasiones, se presentan como obstculos que dificultan que sus actuaciones
sean eficaces, o, al menos, tan eficaces como, en caso distinto, podran
serlo. La eficacia, por tanto, puede y debe ser tenida en cuenta a la hora de
configurar esos condicionamientos y lmites, pero no es menos cierto que
estos responden a otras exigencias que tambin deben preservarse. De ah
que en la valoracin de la eficacia no pueda prescindirse de las
circunstancias en las que, por su propia naturaleza, obligadamente se tiene
que desenvolver la accin administrativa.
En cualquier caso, su operatividad jurdica a la hora de controlar
materialmente las decisiones organizativas de las administraciones resulta
muy escasa. Hay inevitablemente un componente de oportunidad en este
tipo de decisiones que las hace difcilmente controlables en estrictos
trminos jurdicos.
2. Principio de coordinacin y de colaboracin o cooperacin.
Tanto el art. 103.1 CE como el art. 3.1 LPC, aluden a la coordinacin como
principio al que debe ajustarse el funcionamiento de las administraciones
publicas. En particular, para la AGE, tambin lo menciona el art. 3.f)
LOFAGE, a lo que aade el principio de coordinacin con las otras
administraciones (art. 3.h).
En realidad, coordinacin y colaboracin son principios que encuentran su
razn de ser fundamentalmente en las relaciones interadministrativas. En el
seno de una misma administracin, los resultados que se buscan con la
coordinacin y la colaboracin o cooperacin pueden lograrse en muy buena
medida con el uso mismo de la jerarqua que preside su organizacin y
funcionamiento. Por el contrario, cuando se trata de administraciones
distintas, la inexistencia de jerarqua entre ellas obliga a dar entrada a
tcnicas de coordinacin y colaboracin.
Coordinacin y cooperacin o colaboracin, tienen significados distintos.
Cooperar o colaborar significa que una administracin ejerce sus
competencias teniendo en cuenta las de las dems administraciones a fin
de lograr un ejercicio conjunto coherente y bien articulado, mientras que
coordinar significa concertar el ejercicio de las competencias de las plurales
administraciones a fin de evitar que se produzcan decisiones
contradictorias. Fcilmente se pretende entonces que la coordinacin

presupone que a una de las administraciones se le atribuye una especifica

competencia que, en ultima instancia, le permite imponer la decisin final,
algo que, sin embargo, no se produce con la colaboracin o cooperacin, ya
que, en estos casos, no se impone el criterio de una administracin al de las
dems, de manera que las decisiones respectivas en la misma direccin y
sentido no son sino fruto de la concentracin.
La CE atribuye al estado la competencia de coordinacin en determinadas
materias mientras que ha sido el legislador estatal, al amparo de la
competencia que le atribuye el art. 149.1.18 CE para establecer las bases
del rgimen jurdico de las administraciones publicas, quien ha concretado
el alcance del principio de colaboracin y cooperacin, con el significado y
alcance que mas adelante veremos.
3. Principios de transparencia y de participacin
La efectividad jurdica de los principios de transparencia y participacin
necesita de medidas complementarias, que, progresivamente, han
encontrado la plasmacin en diversas leyes y reglamentos sectoriales.
La transparencia impone a la administracin el deber de informar sobre el
desarrollo de la actuacin que desarrolla, permitiendo el acceso de los
ciudadanos a los documentos, archivos y registros de las administraciones
pblicas. Sin aparecer enunciado como tal, se encuentra implcito en la
previsin constitucional de que la ley regulara el acceso de los ciudadanos a
los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la
seguridad y defensa del estado, la averiguacin de los delitos y la intimidad
de las personas, art. 105. B) CE.
Ahora bien, como pone de manifiesto el referido precepto constitucional, la
transparencia administrativa se enfrenta a lmites y condicionamientos que
por razn de la proteccin de otros bienes e intereses jurdicos no pueden
dejarse de establecer. Y as lo hacen las normas que concretan en cada
sector su contenido y alcance. De este modo, entre otras muchas normas, el
art. 35.h) en relacin con el 37, ambos de la LPC, en relacin con el acceso
de los ciudadano a los archivos y registros administrativos, no deja de
establecer excepciones y limites en la propia regulacin del derecho , y todo
ello sin perjuicio de los resultantes de otras leyes como la Ley 9/1968, 5 de
abril, de Secretos Oficiales o le Ley 11/1995, de 11 de mayo, de regulacin
de la utilizacin y control de los crditos destinados a gastos reservados.
Por su parte, el principio de participacin aparece enunciado en el art. 9.2
CE como un mandato dirigido a los poderes pblicos. Su plasmacin
especfica en el mbito de la actuacin administrativa se ha concretado
tradicionalmente en los llamados trmites de audiencia y de informacin
pblica en el procedimiento administrativo. Pero la realidad es que las
manifestaciones de la participacin no se reducen a la intervencin de los
interesados en los tramites procedimentales (participacin directa de
carcter funcional), sino que se refleja en muy variados sectores (baste

recordar, por ejemplo, el reconocimiento del derecho de los ciudadanos a

participar en la toma de decisiones en materia medioambiental, previsto en
la Ley 27/2006 de 18 de julio, que incorpora el derecho nacional las
directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE; o la tradicional habilitacin a cualquiera
vecinos para intervenir en la defensa de los bienes y derechos de las
entidades locales, prevista en el art. 68 LBRL), y tambin con muy distinto
alcance llegado incluso, a la participacin orgnica, mediante
representantes en rganos ad hoc, junto a representantes de la
administracin y con funciones normalmente consultivas y de
asesoramiento y propuesta.
4. Principio de la buena fe: prohibicin del venire contra factum propium y
proteccin de la confianza legitima
El principio de buena fe, tras su consagracin general con ocasin de la
reforma de CC en 1974, ha encontrado un amplio desarrollo en la
jurisprudencia contencioso-administrativa, sobre todo en las
manifestaciones mas particulares del non venire contra factum propium y
de la confianza legitima.
Como ha dicho la jurisprudencia constituye un principio general de la teora
general del derecho la inadmisin de la contradiccin con una propia
conducta previa, y con ello como una exigencia de la fides que impone el
mantenimiento de la palabra dada, la constancia en la conducta, la lealtad a
lo pactado o prometido, la observancia de la buena fe, una de cuyas
exigencias es la de impedir venire contra factum propium. Y tambin el TC
ha sealado que buena fe equivale a la confianza que fundadamente se
puede haber depositado en el comportamiento ajeno y que impone el deber
de coherencia en el comportamiento. El principio de confianza legitima
como otra de las manifestaciones particulares de la buena fe, ha encontrado
un notable campo de aplicacin en el derecho de la UE. Sin embargo, no
parece que dicho principio deba justificarse, tal como se hace en la
exposicin de motivos de la Ley 4/1999, de reforma de la LPC de 1992, en
que la actuacin de las administraciones publicas no puede ser alterada
arbitrariamente, pues, si fuera as, el referido principio nada nuevo vendra
a aadir al normal control de la arbitrariedad administrativa. Por ello, la
operatividad de este principio de proteccin de la confianza legitima tiene
que desplegarse, en conjuncin con los principios de seguridad jurdica y de
legalidad administrativa, a partir de actuaciones o alteraciones de
actuaciones administrativas previas, que, no siendo en si mismas contrarias
al ordenamiento, suponen o determinan un cambio de criterio o de decisin
imprevisto o insospechado que frustran legitimas expectativas y producen
efectivos perjuicios a sus destinatarios. De todas formas, la indeterminacin
de los presupuestos de hecho que legitiman la proscripcin de esas
actuaciones administrativas contrarias al principio de confianza legtima
hace que su aplicacin sea bastante problemtica, lo que se evidencia, con
carcter general, en la propia jurisprudencia.

Por otra parte, aunque la confianza legitima guarda directa relacin con el
principio non venire contra factum propium y ambos son manifestaciones
del principio de la buena fe, lo cierto es que, a diferencia de este, aquel se
proyecta mas en el plano directo de los actos jurdicos que en el mbito de
los hechos propiamente tales. Por eso mismo, mientras que la prohibicin de
ir contra los actos propios no alcanza la potestad reglamentaria, la confianza
legtima acta con lmite de las potestades innovadoras de la
administracin. En definitiva, el non venire tiene por cometido y finalidad
mantener la congruencia en la conducta de la administracin, como
garanta de la seguridad jurdica, proyectndose sobre aquellos supuestos
en los que no media una clara contradiccin entre la actuacin anterior y la
posterior que viene a desconocerla. Una contradiccin que, sin embargo, no
es presupuesto para la entrada en juego de la confianza legitima, para lo
cual basta una divergencia entre los fines del acto primero y del acto
posterior.
4. RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS
La actual estructura territorial del estado ha potenciado
extraordinariamente las llamadas relaciones interadministrativas, expresin
esta con la que se quiere referir un conjunto de mecanismos y tcnicas al
servicio de la articulacin de la pluralidad de organizaciones pblicas
territoriales dotadas de autonoma para la gestin de sus respectivos
intereses. La necesidad de que, a partir de esa autonoma, tales
organizaciones no acten como compartimentos estancos, ya que todas
ellas forman parte del estado en un sentido amplio y complejo del mismo,
ha obligado al legislador a arbitrar diversas tcnicas que, desde una
perspectiva general, faciliten la homogeneidad y coherencia de la actividad
de unas y otras.
La LPC en su Titulo Primero, bajo la rubrica general De las administraciones
publicas y sus relaciones, establece un conjunto de reglas ordenadoras de
las relaciones entre las administraciones publicas, art. 4. En ese mismo
titulo Primero se regulan las llamadas Conferencias Sectoriales, art. 5, los
Convenios de Colaboracin, art. 6 y 8 y los Consorcios, art. 7; se alude a las
relaciones entre la AGE y las entidades que integran la administracin local,
art. 9; y en el art. 10 se aborda un aspecto muy concreto y especifico de las
relaciones entre las diversas administraciones publicas por relacin, a su
vez, con los rganos e instituciones de la UE.
En lo sustancial estas previsiones de la LPC relativas a las relaciones
interadministrativas no hacen otra cosa que reiterar los principios y reglas
que ya se establecieron en la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso
Autonmico, y posteriormente, en la LBRL. Principios y reglas, en fin, que la
propia jurisprudencia constitucional ha tenido oportunidad de ir definiendo
en una amplia doctrina.
1. El principio de lealtad institucional como criterio rector de la colaboracin
y cooperacin interadministrativa

El principio de lealtad institucional, como criterio rector que ha de presidir la

colaboracin y cooperacin entre las diferentes administraciones publicas
en el ejercicio de las competencias en el desarrollo de sus actuaciones,
queda enunciado en el art. 4.1 LPC. Este principio obliga a que las
administraciones pblicas asuman un conjunto de deberes, tanto negativos
como positivos.
De acuerdo con las previsiones de las letras a) y b) del referido art. 4.1, las
administraciones pblicas debern respetar el ejercicio legtimo por las
otras administraciones de sus competencias, y asimismo, tendrn que
ponderar en el ejercicio de las competencias propias la totalidad de los
intereses pblicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestin este
encomendada a otras administraciones. El principio de lealtad y de
colaboracin se traduce, pues, en la imposicin de unos deberes negativos o
de abstencin.
Desde una perspectiva ahora positiva, los apartado c) y d) del mismo
articulo 4.1 LPC sancionan un genrico deber de auxilio y cooperacin entre
las administraciones publicas, lo que se traduce en una serie de
obligaciones. En concreto de las siguientes:

1. Facilitar a otras administraciones la informacin que precisen sobre la

actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias.
(la administracin que requiera o suministre la informacin tiene que
estar actuando en su mbito de competencias o al menos, en la
esfera de los intereses que gestiona).
2. Prestar, en el mbito propio, la cooperacin y asistencia activas que
las otras administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de
sus competencias. (art. 4.3 fija los supuestos en los que la
administracin requerida podr denegar la asistencia que le sea
solicitada).
3. Adems, el art. 4.4 LPC aade que las administraciones publicas
debern colaborar y auxiliarse para aquellas ejecuciones de sus actos
que hayan de realizarse fuera de sus respectivos mbitos territoriales
y competencias.
2. Las Conferencias Sectoriales y otros rganos de colaboracin.
El art. 5 LPC en la redaccin dad tras la reforma de 1999 y bajo la rubrica de
conferencias sectoriales y otros rganos de cooperacin, configura las
conferencias sectoriales como rganos de cooperacin de composicin
multilateral y de mbito sectorial que renen a representantes del Gobierno
de la Nacin y de la AGE, y a miembros de los Consejos de Gobierno de las
CCAA y representantes de sus respectivas administraciones.
El rgimen de cada conferencia sectorial ser el establecido en el
correspondiente acuerdo de institucionalizacin y en su reglamento interno,
art. 5.3, pero no por ello se dejan de establecer una serie de reglas relativas
a la convocatoria y a la adopcin y formalizacin de los acuerdos adoptados

en el seno de las mismas. Adems el art. 5.8 prev que, cuando la materia
del mbito sectorial de un rgano de composicin multilateral afecte o se
refiera a competencias de las entidades locales, el pleno del rgano puede
acordar que la asociacin de mbito estatal con mayor implantacin de la
que formen parte sea invitada a asistir a sus reuniones, con carcter
permanente o segn el orden del da.
La existencia de Conferencias Sectoriales no descarta la posibilidad de
articular otras formulas organizativas al servicio de la colaboracin
interadministrativa. Por ello, tambin se ha dispuesto que, con la misma
finalidad y en mbitos materiales especficos, la AGE y las administraciones
de las CCAA podrn construir otros rganos de cooperacin que renan a
responsables de la materia. De este modo, ha venido a darse cobertura a
las llamadas Comisiones Bilaterales, de mbito general o sectorial, tal como
expresamente concreta el art. 5.2 LPC.
Por ultimo, conviene tener en cuenta que distintos a los referidos rganos de
cooperacin son, tal como precisa el prrafo 2 del art. 5.1 LPC, los rganos
colegiados creados por la AGE para el ejercicio de sus competencias,
aunque en su composicin se prevea que participen representantes de la
administracin de las CCAA con la finalidad de consulta.
3. Los Convenios de Colaboracin: naturaleza, efectos y control
Los convenios de colaboracin quedan referidos en el art. 6 LPC a los que
celebren la AGE y los organismos pblicos vinculados o dependientes de la
misma con los rganos correspondientes de las administraciones de las
CCAA. Adems, a disposicin adicional 13 LPC, reitera que, en el mbito de
la AGE, los titulares de los departamentos ministeriales y los presidentes o
directores de los organismos pblicos vinculados o dependientes podrn
celebrar los convenios previstos en el art. 6, dentro de las facultades que les
otorga la norma presupuestaria y previo cumplimiento de los tramites
establecidos, entre los que se incluir necesariamente el informe del
ministerio o ministros afectados.
El objeto de los convenios abarca muy diversos contenidos. No obstante,
cuando se limiten a establecer pautas de orientacin poltica sobre la
actuacin de cada administracin en una cuestin de inters comn, o
vengan a fijar el marco general y la metodologa para el desarrollo de la
colaboracin en un rea de interrelacin competencial o en un asunto de
mutuo inters, adoptaran la denominacin de protocolos generales, art. 6.4
LPC.
De acuerdo con lo previsto en el art. 6.2 LPC, los instrumentos de
formalizacin de los convenios de colaboracin especificaran una serie de
circunstancias cuando as proceda: en concreto, los rganos que celebran
un convenio y capacidad jurdica con la que acta cada una de las partes; la
competencia que ejerce cada administracin; la financiacin del convenio:
actuaciones que se acuerden desarrollar para el cumplimiento del convenio;

la necesidad o no de establecer una organizacin para su gestin, para lo

cual se abre la posibilidad de crear consorcios; el plazo de vigencia del
convenio, sin perjuicio de que pueda ser prorrogado si as lo acuerdan las
partes; y las causas de extincin y, en tal caso, forma de terminar las
actuaciones en curso. Por lo dems, el art. 6.3 abre la posibilidad de que se
puedan crear rganos Mixtos de vigilancia y control del cumplimiento de los
correspondientes convenios de colaboracin.
Respetando el orden constitucional de distribucin de competencias, que
opera como un lmite infranqueable a la efectividad y alcance de los
convenios de colaboracin, estos vinculan y obligan a las partes con arreglo
a su propio contenido. De ah que el art. 8.2 prrafo 1 LPC, precise que Los
Convenios de Conferencia Sectorial y los convenios de colaboracin
celebrados obligaran a las administraciones intervinientes desde el
momento de su firma salvo que en ello se establezca otra cosa. Vinculacin
que se refuerza, adems, con el mandato de publicacin de los convenios,
tanto en el BOE como en los Diarios Oficiales de las correspondientes CCAA,
reflejndose con ello una tendencia evidente hacia la normativizacin de
este tipo de figuras.
Por ultimo, el art. 8.2 prrafo 2 dispone que los convenios de colaboracin
sern comunicados al senado. Y el art. 8.3 establece que las cuestiones
litigiosas que puedan surgir en su interpretacin y cumplimiento, sin
perjuicio de lo previsto en el art. 6.3, sern de conocimiento y competencia
del Orden Jurisdiccional de lo Contencioso Administrativo y, en su caso, de la
competencia del TC.
4. Los planes y programas conjuntos
Los planes y programas conjuntos, art. 7 LPC no son sino una especie de
convenios marco que participan de la misma naturaleza de los convenios de
colaboracin y que estn al servicio de la puesta en practica de actuaciones
conjuntas de las administraciones estatal y autonmica. La finalidad de los
planes y programas conjuntos es la de lograr objetivos comunes en materias
en las que, tanto el estado como las CCAA, ostentas competencias
concurrentes, art. 7.1, si bien esa referencia a que las administraciones
ostenten competencias concurrentes no debe entenderse en sentido
estricto, antes bien, bajo la expresin quedan comprendidos supuestos en
los que confluyan competencias del estado y de las CCAA, aunque las
mismas sean de desigual cualidad e intensidad.
La iniciativa para acordar su realizacin, as como la aprobacin de su
contenido y el seguimiento y evaluacin de su puesta en prctica, se
atribuye, dentro del respectivo mbito sectorial, a las Conferencias
sectoriales. Y, en el acuerdo aprobatorio, debern especificarse

Los objetivos de inters comn a cumplir

Las actuaciones a desarrollar por cada administracin

 Las aportaciones de medios personales y materiales de cada una de

ellas
Los compromisos de aportacin de recursos financieros y la duracin
Mecanismos de seguimiento, evaluacin y modificacin.
Los acuerdos aprobatorios de los planes y programas conjuntos tendrn
eficacia vinculante para las administraciones que los suscriban, sin perjuicio
de que puedan ser complementados mediante convenios de colaboracin
bilateral, art. 7.4, debiendo ser objeto de publicacin oficial.
5. Rgimen de las comunicaciones de proyectos de disposiciones y
resoluciones a los rganos comunitarios.
El art. 10 LPC establece el trmite interno a seguir para la posterior
comunicacin a los rganos comunitarios de los proyectos de disposiciones
y resoluciones que, con arreglo al derecho de la UE, debern serlo. La
comunicacin de disposiciones de carcter general y resoluciones debern
remitirse al rgano competente de la administracin estatal en el plazo de
15 das, y el plazo para la comunicacin de proyectos de disposiciones de
cualquier otra informacin, en ausencia de plazo especifico, deber hacerse
en tiempo til a los efectos del cumplimiento de esa obligacin.
6. Relaciones entre las entidades locales y las administraciones estatal y
autonmicas.
En el Capitulo II del Titulo II de la LBRL, art. 55 a 62, precisamente bajo la
rubrica de relaciones interadministrativas se contiene un regulacin
bastante detallada de las relaciones entre las entidades locales y las
administracin estatal y autonmica.
Dicha regulacin tambin comienza por reiterar lo deberes negativos y
positivos que han de observarse en tales relaciones, art. 55. Importa
destacar que el deber mutuo de facilitar el intercambio de informacin,
encuentra una especifica concrecin en la obligacin de las Entidades
Locales de remitir a las administraciones estatal y autonmica la
correspondiente copia o extracto de sus actos y acuerdos y de suministrar
informacin concreta sobre la actividad municipal que se les solicite, y todo
ello a fin de comprobar la efectiva aplicacin de la legislacin estatal y
autonmica. Como contrapartida, las administraciones estatal y autonmica
deben facilitarse el acceso a los instrumentos de planificacin,
programacin y gestin de obras y servicios que les afecten directamente.
Asimismo, el deber de auxilio se concreta en la asistencia tcnica que
normalmente las administraciones estatal y autonmicas presentaran a las
entidades locales.
La cooperacin al servicio de la actuacin conjunta de los respectivos
poderes en mbitos de inters comn se configura en trminos de
voluntariedad y se articulara con arreglo a las formas que prevean las leyes,
y, en todo caso, mediante consorcios y convenios. Esta cooperaciones

tambin puede plasmarse en la constitucin de rganos mixtos de

colaboracin, respecto de los cuales el art. 58.1 LBRL puntualiza sern
nicamente deliberantes o consultivos, con los que una vez mas se viene a
reconocer que la vinculacin que para las diversas actuaciones puedan
dimanar de los acuerdos de dichos rganos adopten solo puede
fundamentarse en la voluntariedad de las partes. Tales rganos podrn
tener mbito autonmico o provincial y carcter general o sectorial y en los
mismos podrn participar tanto la administracin estatal como las de las
CCAA. La propia LBRL establece directamente algunos rganos de esta
naturaleza, como es el caso de la Comisin Nacional de Administracin
Local.
Distinto es el alcance de la coordinacin obligatoria, configurada como una
alternativa subsidiaria a la cooperacin voluntaria. La coordinacin se puede
establecer obligatoriamente para las entidades locales. A este respecto, el
art. 59 LBRL prev que las leyes estatales y autonmicas reguladoras de los
distintos sectores de la accin publica pueden atribuir al Gobierno de la
Nacin o a los Gobiernos autonmicos, segn proceda, la facultad de
coordinacin la actividad de las Entidades locales y, en especial, la de las
Diputaciones Provinciales en el ejercicio de sus competencias. As, a travs
de planes sectoriales, pueden quedar fijadas determinadas directrices de
actuacin a las que debern ajustarse en el ejercicio de sus competencias,
art. 59.1, aunque para que esa coordinacin pueda hacerse efectiva es
preciso que la actividad o servicio local trascienda del inters propio de la
entidad local, incidiendo de forma relevante en los intereses de las otras
administraciones.
Por otra parte, quedan igualmente encuadrados como relaciones
interadministrativas todos aquellos supuestos en los que la legislacin prev
un rgimen de ejercicio conjunto de sus competencias. El art. 62 LBRL
vincula tal posibilidad a aquellos casos en los que, por la naturaleza de la
actividad de que se trate, resulte muy difcil o inconveniente una asignacin
diferenciada y distinta de facultades decisorias. De ah que se asegure la
participacin de al Entidades locales en los correspondientes procedimientos
y actuaciones conjuntas, si bien la decisin final corresponder a la
administracin estatal o en su caso, a la administracin autonmica.
Finalmente, la regulacin de las relaciones interadministrativas se completa,
se una parte, con la previsin de que las administraciones estatal y
autonmicas podrn ejecutar las obligaciones que incumben a las entidades
locales, sustituyendo a estas cuando incurran en incumplimiento, art. 60, y,
de otra, con la posibilidad de que el Consejo de Ministros, con conocimiento
de la correspondiente CCAA y previo acuerdo favorable del Senado, pueda
acordar la disolucin de los rganos de las Corporaciones locales, en el
supuesto de gestin gravemente daosa para los intereses generales y que
supongan incumplimiento de las obligaciones constitucionales que sobre
ellos pesan.