CMARA DOS DEPUTADOS

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Cefor - Centro de Formao,

Treinamento e Aperfeioamento

ISC - Instituto Serzedello Corra

SENADO FEDERAL
Unilegis - Universidade do
Legislativo Brasileiro

LCIO FBIO ARAJO GUERRA

A EFETIVIDADE DA REFORMA TRIBUTRIA NO COMBATE GUERRA

FISCAL ENTRE ESTADOS BRASILEIROS

Braslia
2008

LCIO FBIO ARAJO GUERRA

A EFETIVIDADE DA REFORMA TRIBUTRIA NO COMBATE GUERRA

FISCAL ENTRE OS ESTADOS

Monografia apresentada para aprovao no curso de

Especializao em Oramento Pblico, realizado em
parceria pelo Instituto Serzedello Corra do Tribunal de
Contas da Unio, o Centro de Formao, Treinamento e
Aperfeioamento da Cmara dos Deputados e a
Universidade do Legislativo Brasileiro, do Senado
Federal.

Orientadora: Rita de Cassia Leal Fonseca dos Santos

Braslia
2008

Autorizao
Autorizo a divulgao do texto completo no stio do Tribunal de Contas da Unio, da Cmara
dos Deputados e do Senado Federal, bem como a reproduo total ou parcial, exclusivamente,
para fins acadmicos e cientficos.

Assinatura: _________________________________________________
Data ____/____/____

Guerra, Lcio Fbio Arajo.

A efetividade da reforma tributria no combate guerra fiscal entre os Estados
[manuscrito]/ Lcio Fbio Arajo Guerra. 2008.
59 f.
Orientador: Rita de Cassia Leal Fonseca dos Santos.
Impresso por computador
Monografia (especializao) Instituto Serzedello Corra, do Tribunal de Contas da
Unio, Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor), da Cmara dos
Deputados e Universidade do Legislativo Brasileiro (Unilegis), do Senado Federal, Curso
de Especializao em Oramento Pblico, 2008.
1. Reforma tributria, Brasil 2. Incentivo fiscal, Brasil. 3. Iseno tributria, Brasil.
I. Ttulo.
CDU 336.2(81)

A EFETIVIDADE DA REFORMA TRIBUTRIA NO COMBATE GUERRA

FISCAL ENTRE OS ESTADOS

Monografia Curso de Especializao em Oramento Pblico

Tribunal de Contas da Unio, Cmara dos Deputados, Senado Federal
1 Semestre de 2008

Aluno: Lcio Fbio Arajo Guerra

Banca Examinadora

________________________________________________________
Rita de Cassia Leal Fonseca dos Santos

________________________________________________________
Eduardo Fernandez Silva

Braslia, 28 de novembro 2008.

RESUMO

Este trabalho tem como objetivo avaliar a efetividade da Reforma Tributria (PEC n
233/2008) em acabar com a guerra fiscal entre os Estados brasileiros e, ao mesmo tempo,
compensar aqueles entes federados que utilizam a competio como instrumento de
desenvolvimento regional. Primeiramente so identificadas as causas, centradas na regulao
e arrecadao do ICMS e na baixa atuao do governo federal como indutor do
desenvolvimento regional. Nesse ambiente, restou aos Estados atrair empresas, de forma
independente, e sem levar em considerao as conseqncias federao. verificado que a
guerra fiscal, se por um lado traz danos federao, por outro pode trazer vantagens a Estados
menos desenvolvidos. Em seguida, so analisados os instrumentos desenhados na Reforma
Tributria que objetivam acabar com essa competio, quais sejam o Novo ICMS, o
fortalecimento do CONFAZ e a criao do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional. A
concluso da pesquisa que a PEC n 233/2008 tem dispositivos que possibilitam o fim da
guerra fiscal entre Estados, sem, contudo, garantir efetividade por parte do governo federal, na
induo do desenvolvimento regional.
Palavras-chave: Reforma Tributria - Incentivo Fiscal Iseno Tributria

SUMRIO

Introduo

Captulo I Guerra fiscal entre Estados

1.1 Motivos do acirramento da guerra fiscal a partir dos anos 80
1.1.1 A retomada do investimento privado
1.1.2 O ICMS e o CONFAZ
1.1.3 Fragilizao do poder regulador
1.1.4 Ausncia do governo federal como indutor do crescimento
regional
1.1.5 A crise financeira estadual
1.2 Aspectos negativos
1.2.1 Efeito nas finanas estaduais
1.2.2 Empresa racional, estado irracional
1.2.3 Pas perde
1.2.4 Pouca transparncia
1.3 Aspectos positivos
1.3.1 Benefcios para o Estado
1.3.2 Desconcentrao do desenvolvimento
1.4 Consideraes finais

7
7
8
9
11
12
13
14
14
17
19
20
21
21
22
24

27
Captulo 2 Reforma tributria PEC 233/2008
2.1 Novo ICMS
27
2.1.1 Lei complementar do Novo ICMS
29
2.1.2 Tributao pelo destino
32
2.1.3 Fundo de Equalizao de Receitas (FER)
34
2.1.4 Sistema Pblico de Escriturao Digital (SPED) e a Nota 40
Fiscal Eletrnica (NF-E)
2.1.5 Novo CONFAZ e as alquotas do Novo ICMS
41
2.1.6 Sanes
45
2.1.7 Benefcios fiscais j concedidos pelos Estados
46
2.2
2.3
Concluso

Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR)

Consideraes finais

46
53
55

INTRODUO

Esta pesquisa tem como objetivo analisar, luz da proposta de reforma tributria em
tramitao no Congresso Nacional (PEC n 233/2008), a guerra fiscal entre Estados
brasileiros como instrumento de desenvolvimento regional.
A chamada guerra fiscal entre Estados no Brasil tem estado recorrentemente na pauta
das discusses polticas. Trata-se de uma competio entre entes federados na tentativa de
atrair novos investimentos, ou de ret-los em seus territrios, com o objetivo de fazer crescer
seus sistemas produtivos em dimenso e diversificao.
Essa competio se d em contexto institucional marcado por dois elementos que se
alternam entre complementaridade e conflito: de um lado, o governo federal, que tem como
meta a reduo das disparidades regionais, e para isso faz planos; de outro, h os Estados que
gozam de autonomia constitucional, permitindo-lhes executar polticas autnomas de
desenvolvimento, orientadas para estratgias e interesses locais.
No obstante haver um processo de interao e de influncia recproca entre polticas
federais e estaduais em matria fiscal, este trabalho tomar como premissa que, dados os
condicionantes da poltica econmica federal sobre a economia e as finanas estaduais, o
comportamento dos Estados pode ser melhor compreendido como reao maior ou menor
efetividade das aes federais para reduo das desigualdades regionais. Assim sendo, para
uma anlise mais apurada dessa competio, faz-se necessrio rever perodos histricos de
acordo com o comportamento do governo federal frente ao desafio de fazer o pas crescer com
equidade de riqueza entre as suas jurisdies.
Em um primeiro momento, entre 1940-1963. Foi a partir da dcada de 40 que a
preocupao com a problemtica do desenvolvimento regional tornou-se mais intensa no
Brasil, quando se tomou conscincia dos desequilbrios regionais produzidos, em grande
medida, por um processo de industrializao concentrado no centro-sul, particularmente So
Paulo. Esse debate amadureceu e, na dcada de 50, o governo central deu incio a uma forma
de interveno mais ativa no processo de desenvolvimento brasileiro, em especial na regio
Nordeste, e com forte participao poltica dos Estados.
O segundo, entre 1964-1979, caracterizado pelo perodo militar, imps forte
centralizao poltica. Nesses anos, as polticas de desenvolvimento regional perderam fora,
at mesmo porque os planos regionais deixaram de ser discutidos com representantes da
sociedade diretamente interessados, como no perodo anterior. Ademais, o prprio
centralismo do regime autoritrio exigia a adoo de medidas que deveriam estar direcionadas
para a concretizao de objetivos nacionais.

O terceiro perodo se estende dos anos 80 aos dias atuais. A dcada de 80 e o incio
dos anos 90 foram marcados pela tendncia de descentralizao poltica e econmica,
determinada pela Constituio Federal de 1988, por forte desequilbrio fiscal e pela ausncia
de polticas federais visando induzir o desenvolvimento harmnico e coordenado dos Estados
da federao. Houve, inclusive, a interrupo das atividades das agncias de desenvolvimento
regional. No coincidentemente, como se discutir neste trabalho, foi nesse ambiente que
tomou fora a guerra fiscal entre os Estados.
Mais recentemente, nos ltimos trs anos, o governo federal retomou um papel mais
ativo na promoo do crescimento sustentado dos Estados mais pobres, com o lanamento da
Poltica Nacional

de

Desenvolvimento

Regional,

reabertura

das

agncias

de

desenvolvimento federal e o encaminhamento ao Congresso Nacional da Reforma Tributria

(PEC n 233/2008), que tem como objetivo principal acabar a guerra fiscal entre Estados.
O foco deste trabalho analisar a guerra fiscal como instrumento de desenvolvimento
regional, luz da Reforma Tributria. Para isso sero analisados: a) as causas do acirramento
dessa competio a partir da dcada de 801; b) os seus aspectos positivos e negativos; e c) as
propostas da PEC 233/2008, em tramitao no Congresso Nacional, somente nos seus
aspectos ligados guerra fiscal.
Para atingir o objetivo proposto, o trabalho foi desenvolvido em dois captulos. O
primeiro apresenta o ambiente poltico, econmico e institucional que fortaleceu a guerra
fiscal nas dcadas de 80 e 90, a fim de que se evidencie as principais causas do
recrudescimento da guerra fiscal no pas. Nesta parte do trabalho tambm sero identificados
aspectos positivos e negativos dessa competio.
O segundo analisa as propostas apresentadas na PEC n 233/2008, somente nos
aspectos relacionados guerra fiscal, de modo a verificar se os novos dispositivos da Reforma
Tributria controlaro a guerra fiscal e ao mesmo tempo traro participao mais ativa e
eficiente do governo federal na diminuio dos desequilbrios regionais do pas.
Os resultados da anlise sero, por fim, retomados na concluso do trabalho.
A anlise utilizar-se- pesquisa bibliogrfica, principalmente peridicos, jornais,
revistas, dissertaes e teses, e de pesquisa documental, como a Proposta de Emenda
Constitucional, leis e regimento interno de instituies.

Dada a impossibilidade de tratar todos os perodos no mbito da monografia, ser objeto do trabalho apenas o
perodo mais recente, diretamente pertinente discusso da Reforma Tributria.

CAPTULO 1
GUERRA FISCAL ENTRE ESTADOS

De acordo com Ferreira (2005), a diferena essencial entre as polticas de

desenvolvimento utilizadas pelos Estados o grau e a forma como cada unidade da federao
utiliza os instrumentos de interveno disponveis. Segundo aquela autora, possvel
classificar a poltica de desenvolvimento em dois tipos: polticas sistmicas e polticas
seletivas.
A poltica sistmica tem por objetivo criar ambiente sustentvel para atrair
investimentos. Para isso, o governo, que aplica essa poltica, realiza gastos em infra-estrutura,
educao e instituies pblicas dedicadas ao desenvolvimento estadual, por exemplo. Por
priorizar gastos estruturais, os resultados so de longo prazo. Alm disso, o Estado precisa ter
capacidade tcnica e poltica, alm de receita suficiente para realizar as despesas.
J as polticas seletivas tm como foco fomentar o desenvolvimento no curto prazo,
oferecendo: a) vantagens locacionais para uma empresa especfica: terrenos e infra-estrutura,
por exemplo; b) reduo ou diferimento da carga tributria por empresa, com ou sem
subsidiamento creditcio implcito; c) concesso de crdito subsidiado; ou d) participao
acionria.
Guerra fiscal travada em ambiente, no qual Estados, buscando resultados rpidos e
preocupados unicamente com seu desenvolvimento e no com outros entes da federao,
passam a oferecer uma srie de benefcios seletivos para aquelas empresas que se proponham
a se instalar em suas fronteiras.
Este captulo tem por objetivo apresentar, primeiramente, o ambiente poltico e
econmico que fomentou os Estados a utilizarem os instrumentos de poltica seletiva. Em
seguida, faz-se anlise da guerra fiscal estabelecida, destacando fatores positivos e negativos
dessa competio.

1.1 Motivos do acirramento da guerra fiscal a partir dos anos 80

Apesar da forte presena do governo federal no processo de desenvolvimento

nacional, j existiam na dcada de 60 (LIMA, 2008) programas estaduais, baseados em
incentivos fiscais isenes, redues e diferimentos tributrios -, os quais no tinham,
contudo, a dimenso que a guerra fiscal teria a partir dos anos 80.

Assim, antes de apresentar as consequncias da competio tributria federao,

importante identificar elementos polticos, econmicos e institucionais que acirraram a guerra
fiscal a partir de meados dos anos 80. Entre esses fatores, possvel apontar: a) a retomada do
investimento privado; b) o ICMS e o CONFAZ; c) a fragilizao do poder regulador; d) a
ausncia do governo federal como indutor do crescimento regional; e e) a crise financeira
estadual.

1.1.1 A retomada do investimento privado

O ambiente econmico nos anos 80 foi marcado pela reduo do investimento privado
interno e baixo nvel de investimento externo direto, por fora da forte recesso econmica
que marcou a dcada (PRADO, 1999). Tambm marcou esse perodo a estagnao de
movimentos de concentrao/desconcentrao da capacidade produtiva no pas.
No incio da dcada seguinte, houve retomada da entrada de investimento externo
direto no Brasil em busca de oportunidades. Muitos desses recursos entraram no pas em
razo da privatizao, mas muitos foram aplicados em atividades produtivas, como os
recursos destinados ao setor automotivo que geraram grandes competies entre Estados2.
Somando a esse cenrio, houve o sucesso na estabilizao da moeda nacional e a criao do
MERCOSUL, que trouxeram novas perspectivas de negcios. (DULCI, 2002 a).
Assim, aps um perodo de escassez de investimentos, na dcada de 80, e dada a
ausncia de uma poltica nacional de planejamento territorial, foi natural o novo
posicionamento dos entes federados em lutar para sediar novos investimentos. Sabiam eles
que o natural seria as empresas se instalarem nas reas mais desenvolvidas do Brasil, como
So Paulo, em razo de oferecerem melhor ambiente de negcio, como infra-estrutura, rede
de fornecedores, qualidade de mo-de-obra e proximidade com mercado consumidor. Assim,
a fim de atrair investimentos das organizaes, os governadores lanaram mo dos incentivos
fiscais, instrumentos capazes de gerar resultados a curto prazo, influenciando as empresas
quanto localizao dos novos investimentos (LIMA, 2008).
Contudo vale ressaltar que esse aumento de recursos provenientes de capital interno e
externo gerou um verdadeiro leilo entre os Estados brasileiros. As empresas percorriam os
Estados que poderiam sediar seus investimentos (os que poderiam oferecer condies
satisfatrias e desejveis para a localizao de sua planta industrial) buscando saber quem

A Mercedes Benz, a Volkswagen, a General Motors e a Renault, por exemplo, fizeram investimentos no Brasil,
nos anos 90 em Minas Gera is, no Rio de Janeiro, no Rio Grande do Sul e no Paran, respectivamente (DULCI,
2002)

ofertaria os maiores benefcios. Sem dvida, quanto maiores os custos envolvidos pela
empresa de se afastar do seu lugar considerado timo, como os custos de transporte, maiores
os incentivos exigidos dos Estados interessados, os quais devem superar a soma do custo pelo
afastamento mais o prmio por abrir mo de investir no lugar que ela considera ideal. A
empresa nunca revela esses valores, a fim de que ele esteja sempre no controle de todo o
processo. (CAVALCANTI E PRADO, 1988)

1.1.2 O ICMS e o CONFAZ

A origem do ICMS remonta Reforma Tributria de 19663. Foi naquela poca que
optou-se pela tributao pelo regime de origem, que funciona da seguinte maneira no Brasil:
no caso de comrcio interno, todo o ICMS do Estado produtor, e no caso de comrcio
interestadual, parte relevante da arrecadao do tributo pertence ao Estado de origem.
No Brasil, instituiu-se alquotas diferenciadas de acordo com destino. O Estado
produtor tem direito a 7% das operaes de venda de produtos e servios de empresas
sediadas em seu territrio quando o destinatrio estiver localizado no Norte, no Nordeste, no
Centro-Oeste, ou no Esprito Santo, e 12% para as demais regies do pas. Ademais, as
alquotas internas de ICMS variam, geralmente, entre 17% e 25%4. Assim, nas operaes
interestaduais, os Estados mais pobres, quando destinatrios, apropriam de maior parcela de
imposto do que nas operaes em que o destinatrio um Estado do sul, por exemplo.
A causa central do conflito tributrio entre os Estados o ICMS - principal fonte de
receita estadual -, o que ocorre por duas razes: a) primeiro, pelo fato de o Estado legislar
sobre aspectos centrais do imposto, como fato gerador, base de clculo e alquota (assim ele
altera esses elementos a fim de atrair empresas); e b) parte significativa da arrecadao do
tributo, nas operaes interestaduais, pertencer ao Estado de origem.
Outra caracterstica desse sistema de tributao a gerao de externalidade5, com a
exportao de tributos para o Estado consumidor. Na medida em que um Estado tem supervit
nas trocas comerciais interestaduais, ele se apropria de parcela de receita maior do que aquela
gerada internamente pelos seus contribuintes. Nesse caso, os habitantes de outros Estados
financiam o Tesouro do Estado superavitrio, sem obter benefcios, como produtos e servios
pblicos, por esses desembolso (VIOL, 1999).
3

O ICM foi criado em 1966 e sua incidncia era sobre circulao de mercadoria. Com a Constituio de 88,
ampliou-se a incidncia do ICM, que passou a incidir tambm sobre alguns servios (da o S em ICMS).
4 O ICMS imposto no cumulativo, compensando-se o que for devido em cada operao relativa circulao
de mercadorias ou prestao de servios com o montante cobrado pelo outro Estado.
5 Externalidade o impacto das aes de uma pessoa sobre o bem estar de outras que no tomam parte da ao.

10

Quanto competncia de legislar, at 1988 existiam ainda alguns limites ao exerccio

da competncia estadual. Havia um teto e exigncia de uniformidade de alquota impostos
pelo Senado Federal. A nova Constituio ampliou a autonomia dos Estados para fixar, por
leis prprias, as alquotas do ICMS incidentes sobre as operaes internas. A nova Carta
Magna de 88 tambm retirou o poder, anteriormente existente, de a Unio conceder isenes e
abatimentos do imposto estadual, revelia dos Estados. Por isso, afirmou Prado (1999, p. 5):
em sntese, estava j originalmente inscrita na modelagem adotada para o IVA a
possibilidade da utilizao da competncia estadual sobre o imposto como instrumento de
polticas de desenvolvimento regional.
A autonomia concedida aos entes federados se submetia, contudo, regulamentao
ditada pela Lei Complementar n 24/756, que criou o CONFAZ7 Conselho de Poltica
Fazendria composto por secretrios de fazenda de todos os Estados e por representante do
poder executivo federal, com o objetivo de evitar uma severa competio tributria no pas.
Esse Conselho assumiu, por fora legal, as atribuies de coordenar, dirigir, disciplinar e
fiscalizar a celebrao de convnios entre os Estados brasileiros, de forma a viabilizar a
harmonizao do ICMS em todo o territrio nacional.
Durante o regime militar, o governo federal exercia forte controle sobre o CONFAZ8
e, por isso, o pas no vivenciava grandes conflitos dessa natureza. Mas, aps a
redemocratizao do pas, os governos locais passaram a adotar posies cada vez mais
agressivas, no atendendo os convnios firmados naquele Conselho. (VARSANO, 1977). De
fato, como expressa Viol (1999, p. 36), O conselho de Poltica Fazendria (CONFAZ), alm
de agregar, basicamente, apenas representantes dos Estados, reduziu-se a um papel
meramente formal, sem nenhuma eficcia na resoluo dos conflitos federativos
interestaduais.
Prado (1999, p. 6) resume a situao do CONFAZ nos seguintes termos:
At meados dos anos 80, ao que tudo indica, o CONFAZ foi capaz de exercer
algum controle sobre as polticas autnomas de incentivos dos governos
estaduais, muito mais pela presena forte do Ministro da Fazenda sua
cabeceira do que pelos mritos da sua prpria atuao institucional. A partir da
Nova Repblica, este papel foi progressivamente se fragilizando, e os governos
estaduais progressivamente ampliando o uso de benefcios sem considerar as

A Constituio Federal de 1988 (art. 155, XII, g) atribui lei complementar competncia para regular a forma
como, mediante deliberao dos Estados e do Distrito Federal, isenes, incentivos e benefcios fiscais sero
concedidos e revogados. A Lei Complementar n 24/75 foi recepcionada pela atual Constituio.
7
A Lei Complementar n 24/75 estabelece que todo tipo de iseno deve resultar de deciso formalizada em
convnios celebrados pelos estados (art. 1) e por deciso unnime dos estados representados (art. 2 2),
sujeitando os ausentes ao disposto no convnio.
8
As reunies do CONFAZ so presididas por representantes do governo central em geral o Ministro da
Fazenda ou representante por ele indicado. Alm disso, na ditadura militar, prefeitos de capitais e governadores
eram nomeados pelo Presidente da Repblica e havia grande centralizao tributria.

11
restries legais existentes, levando situao de absoluto descrdito do
CONFAZ como rgo eventualmente inibidor destas prticas.

A ineficcia da Lei Complementar n 24/75 e da atuao do CONFAZ est entre os

principais motivadores para que esteja em debate no congresso a PEC n 233/2008, que tem
como objetivo principal acabar com a guerra fiscal entre Estados.

1.1.3 Fragilizao do poder regulador

A fragilidade do poder regulador do governo federal est ligada a sua capacidade de

coordenar e acomodar os interesses muitas vezes antagnicos dos entes federados,
minimizando os conflitos. Conforme observa Prado (1999, p.2):
A federao , nesse sentido, intrinsecamente conflituosa, composta por agentes
em grande (e bem grande) medida competitivos entre si, o que exige a presena
de um agente regulador das relaes federativas o governo central em
conjugao com o Congresso. Este deve ser, no mnimo, o patrocinador de todo
um corpo jurdico que regula conflitos, de forma a, se possvel, impedir que
iniciativas individuais dos governos de GSN (govenos subnacionais) gerem
prejuzos para o conjunto da sociedade e, quando inevitveis,
minimizar/equalizar os seus efeitos perversos sobre os demais.

O poder de acomodar distintos interesses federativos, por meio da utilizao de

recursos pblicos vai sendo perdido pela Unio ao longo dos anos 80, com o esgotamento do
padro de financiamento do setor pblico vigente na dcada anterior. Esse padro, que
viabilizava o controle e planejamento das principais decises de investimento a partir do
governo central, a exemplo do II PND, permitia que muitos interesses conflitantes entre
blocos regionais fossem articulados em um nico projeto, com a utilizao dos recursos
financeiros (crdito farto das principais agncias de fomento federais) e fiscais (incentivos e
benefcios oferecidos pelo governo central). Em outras palavras, as transferncias de recursos
federais, via mecanismos constitucionais ou negociados, os repasses realizados pelos fundos
de investimentos fiscais (FINAM, FINOR, FINEST, etc.) e os sistemas alocativos e decisrios
concentrados nos grandes blocos do setor produtivo estatal garantiam a acomodao de alguns
conflitos existentes, dando Unio a capacidade de planejar e executar um projeto de
desenvolvimento nacional, contemplando e atendendo alguns interesses em jogo. Essa
capacidade vai-se esgotando ao longo dos anos 80. (CAVALCANTI E PRADO, 1988)
Um segundo aspecto, no menos importante, da fragilizao do poder regulatrio do
Executivo federal, decorre em grande parte do enfraquecimento do regime autoritrio. A
Constituio Federal de 1988 impulsionou o processo de descentralizao poltico-fiscal,
iniciado na dcada de 70, deslocando o poder para os Estados e Municpios.

12

Assim, com os Estados mais fortes politicamente (pela descentralizao poltica) e

economicamente (com a incorporao ao ICMS dos impostos nicos, alm da competncia
para legislar e arrecadar esse tributo), o governo federal que, ademais, perde a prerrogativa de
nomear governadores binicos, v-se em posio cada vez mais dbil de dirigir o CONFAZ.
Acrescente-se a isso a prpria falta de vontade poltica do poder executivo federal em
promover aquele Conselho. (CAVALCANTI E PRADO, 1998)
O ponto crucial que, ao longo dos anos, a federao brasileira construiu uma
estrutura legal extremamente propcia ao acirramento da guerra fiscal, com o aumento da
autonomia estadual concomitante com o enfraquecimento dos instrumentos federais de
desenvolvimento regional.

1.1.4 Ausncia do governo federal como indutor do crescimento regional

Em uma federao marcada por fortssimas disparidades de desenvolvimento

econmico entre Estados, compete ao governo federal adotar medidas para minimizar as
distores9, por meio de polticas nacionais de desenvolvimento. O objetivo seria ordenar
minimamente as relaes federativas neste campo, sob pena de se acirrarem as posturas
individualistas e se implantar a competio fiscal sem fronteiras, tal como vem ocorrendo no
Brasil nas duas ltimas dcadas (LIMA, 2008).
Cabe ao governo central promover o desenvolvimento de reas mais pobres, apoiar
seu corpo tcnico, articular com diversos atores influentes no processo de desenvolvimento
(empresrios, organizaes no governamentais e entidades pblicas dos trs poderes),
utilizando polticas sistmicas combinadas com polticas seletivas. Existem metas e objetivos
relativos ao processo de desenvolvimento cujos resultados devem ser buscados no curto
prazo, e aqueles que so de carter mais estrutural, provenientes de aes sistmicas, e que
normalmente produzem resultados apenas no longo prazo. A poltica sistmica e as seletivas
so indispensveis, mas nem sempre as unidades federadas tm condies de executar a
primeira individualmente. Logo, o ideal seria que houvesse uma forte cooperao entre as
esferas de poder na promoo do desenvolvimento dos Estados mais pobres. (FERREIRA,
2005)
A literatura de finanas pblicas mostra, contudo, que o governo federal vem se
ausentando do papel de promoo do desenvolvimento regional desde o governo militar.
Segundo Ferreira (2005), no regime autoritrio o governo federal passou a centralizar recursos

Constituio Federal de 1988, art. 3, III.

13

financeiros e a implantar propostas de desenvolvimento que obedeciam a uma lgica mais

nacional (no sentido de consolidao do processo de integrao nacional) e menos regional.
Caso no tivesse ocorrido o golpe militar, o Brasil provavelmente prosseguiria o
padro de polticas regionais de desenvolvimento iniciado com a SUDENE10, notadamente
porque o quadro federativo se caracterizava, antes de 1964, pela autonomia dos governos
subnacionais, e nesse sentido, a interveno estatal era perfeitamente compatvel com
estratgias no demasiadamente centralizadoras. Mas a centralizao imposta pelo regime
militar gerou uma tendncia adoo de polticas de desenvolvimento regional fortemente
centralizadas onde predominava o objetivo da integrao nacional. provvel que nesse
perodo tenha ocorrido a subordinao dos interesses polticos e econmicos das elites
regionais aos interesses da ditadura.
Em relao dcada de 90, comum autores apontarem o afastamento do
desenvolvimento regional em razo da idia liberal, como apontado por Cavalcanti e Prado
(1988, p.22)
A orientao de corte liberal imprimida poltica do governo federal, por sua
vez, tem desconsiderado um papel mais ativo, via polticas de desenvolvimento
nacional. Isso leva a uma virtual omisso no papel que lhe seria exclusivo, o de
coordenao de polticas nesse nvel. Esse conjunto de fatores, associado
expanso do desemprego no setor industrial, parece vir conduzindo a uma
retomada de iniciativa dos sistemas polticos regionais, expressa nesse elenco de
polticas descoordenadas que interferem com a alocao do investimento sem
critrios explcitos e organizados no plano nacional.

Na prtica, a ausncia do governo federal na promoo ativa do desenvolvimento

regional no levou saudvel hegemonia do mercado, conforme observou o professor
Antnio Castro, em artigo no jornal Folha de So Paulo, em 4/6/97: ningum podia prever
que o imprio do mercado, proclamado por Braslia, viesse a ser to freqentemente
contornado pelas polticas de governadores e prefeitos.

1.1.5 A crise financeira estadual

Por ltimo, outro motivo que colaborou para o agravamento da guerra fiscal foi a crise
financeira dos Estados nas dcadas de 80 e 90. Encontrando-se em difcil situao
oramentria, aqueles entes viram na competio tributria uma possvel soluo, pois,
mediante a atrao de investimentos, poderiam aumentar a produo e gerar empregos. Alm
disso, novos empreendimentos so sempre politicamente muito favorveis, especialmente
quando governantes esto publicamente desgastados na administrao de um Estado
financeiramente insolvente (VIOL, 1999).

14

A partir da dcada de oitenta aumentou o nvel de endividamento dos Estados e o

quadro oramentrio deles comeou a se agravar quando ocorreu a ruptura dos fluxos de
financiamento externo. Contudo, aps assumir parte das dvidas daqueles entes federados na
dcada de 80, o governo federal passou, na dcada de 90, a adotar estratgia bastante distinta
nas negociaes com os governos estaduais para alongar as dvidas. Passou a incluir na
negociao a exigncia de privatizao de bancos e empresas estatais, o que reduziu os
espaos dos Estados para fugir ou postergar a restrio oramentria e, consequentemente,
definir um ambiente mais orientado para a preservao do dinamismo da receita.
(CAVALCANTI E PRADO, 1988)
Evidenciados os elementos que acirraram a guerra fiscal a partir da dcada de 80,
sero apresentados no prximo tpico aspectos positivos e negativos desse movimento,
sobretudo em relao ao problema do desenvolvimento regional. Sero confrontados e
analisados argumentos defendidos por diversos autores, a fim de auxiliar na anlise dos
efeitos da guerra fiscal tanto para o pas, como federao, quanto para os Estados,
individualmente.

1.2 Aspectos negativos

1.2.1 Efeitos nas finanas estaduais

comum a idia de que a guerra fiscal prejudicial s finanas dos Estados,

reduzindo suas receitas, como defende Ferreira (2000). Tambm para Viol (1999, p. 64)
engana-se quem pensa que o Estado competidor nunca perde.
Tais afirmativas e sustentaes merecem ser avaliadas. Considere-se, inicialmente, a
ttulo de anlise, um Estado pouco desenvolvido, que oferece alquota de ICMS menor que a
de outros Estados, a fim de atrair investimentos novos ou a mudana de empresas para o seu
territrio. Considere-se que esse Estado hipottico no possua empresas no setor que est
sendo incentivado e no oferea obras de infra-estrutura, instalaes, nem terrenos, como
benefcio, mas to-somente benefcios tributrios.
Nesse caso, esse Estado nada teria a perder, pois o benefcio tributrio ofertado no
implicaria perda de arrecadao, por duas razes: (i) no haveria empresas do setor j
instaladas em seu territrio que poderiam pressionar o Estado a lhes estender o mesmo
incentivo; e (ii) como o Estado nada arrecada desse setor, at ento inexistente em seu
territrio, no haveria que se falar em receita perdida pelo benefcio tributrio concedido.
10

Com forte preocupao com o desenvolvimento regional, baseado em planejamento e em modelo participativo

15

Portanto, havendo ou no empresas interessadas nos benefcios tributrios ofertados por esse
Estado hipottico, sua sade financeira em nada sairia prejudicada. Por outro lado, se novas
empresas viessem se instalar, as finanas do Estado seriam favorecidas, tendo em vista que
comporiam receita nova, antes inexistente, mesmo com a diminuio na alquota do tributo11.
Pode-se pensar, ademais, que, ao invs de oferecer alquota menor que a de outros
Estados, nosso Estado hipottico oferecesse diferimento de imposto por dez anos. Suas
finanas em nada seriam prejudicadas, havendo inclusive expectativas de ganhos. Em um
primeiro momento, o efeito dinamizador do novo projeto sobre a cadeia produtiva, como
empresas satlites (fornecedores de componentes e equipamentos e por prestadores de
servio, por exemplo), propiciaria a gerao de receita imediata para o Estado, desde que a
essas no se estendesse o benefcio tributrio12. Alm disso, aps o prazo de maturao dos
benefcios tributrios, a empresa beneficiada comearia a pagar seus tributos.
Do que se discutiu acima, depreende-se que, em um primeiro momento, pode haver
Estado que obtenha ganho na guerra fiscal, contanto que sejam evitadas concesso em
excesso, como ocorreu nos benefcios s montadoras (PRADO, 1999)
Assim, nesse caso hipottico existe a possibilidade de Estados menos desenvolvidos
obterem ganhos com a guerra fiscal. Contudo, se, com o passar do tempo, outros Estados
tambm assumirem posies agressivas na guerra fiscal, todos passaro a oferecer alquotas
muito prximas. Somente os Estados mais desenvolvidos, que possuem outras vantagens
competitivas, como melhor infra-estrutura, proximidade do mercado consumidor, mo-deobra mais qualificada, recebero novos investimentos privados, levando a uma concentrao
industrial (VARSANO, 1977).
Em outra situao, se nosso Estado hipottico no for um Estado com baixo grau de
desenvolvimento, mas um hegemnico13, haveria outros aspectos a considerar. Caso o Estado
hegemnico adotasse posio agressiva na guerra fiscal, o benefcio tenderia a se estender s
empresas j instaladas no Estado, em razo das presses polticas. Se esse movimento
ganhasse campo, haveria diminuio das receitas tributrias (VARSANO, 1977). Essa
competio se aprofundaria a patamares extremamente prejudiciais ao pas quando os Estados
hegemnicos comeassem a oferecer os mesmos benefcios fiscais que os competidores.
Em suma, quanto maior a concentrao dos mercados, e quanto maior a alquota
interestadual, maior o poder de seduo dos incentivos fiscais dos Estados concorrentes.

11

Considerando tambm que os novos custos sobre esse Estado hipottico, como sade e educao, em razo da
migrao de novas famlias para seu territrio sero menores que a nova receita tributria.
12 Idem
13 A expresso estado hegemnico ser usada neste trabalho como aquele que detm parcela significativa da
produo industrial no pas.

16

Quanto maior a alquota praticada pelo Estado hegemnico, maior o seu custo para entrar na
guerra fiscal.
A disputa ocorrida em 1992, envolvendo a empresa Arisco, um bom exemplo. O
governo de Gois, fazendo uso de lei estadual, concedeu para aquela empresa dilao do
recolhimento do ICMS por cinco anos, sem correo monetria e juros. O Estado de So
Paulo, com um grande parque industrial no setor de alimentos, no partiu para cobrir a oferta.
Temeu que, se tentasse neutralizar a iniciativa do Estado concorrente, seria forado a estender
o benefcio tributrio s demais empresas do setor. Foi por esse temor que So Paulo preferiu,
inicialmente, na guerra fiscal, adotar uma postura defensiva, tanto exigindo um
posicionamento mais ativo do CONFAZ sobre o cumprimento da lei, quanto impetrando
aes judiciais contra programas de incentivos de outros Estados (PRADO, 1999)
Outro fato ilustrativo foi a dificuldade enfrentada pelo Estado de Minas Gerais. Na
segunda metade da dcada de 90, os Estados de So Paulo, Bahia, Gois, Mato Grosso do Sul,
Esprito Santo e Cear reduziram muito, ou mesmo eliminaram, as alquotas do ICMS para os
setores de carne e couro, fortalecendo a competitividade de suas empresas e atraindo outras
indstrias, como as mineiras. Aps alguns frigorficos se transferirem para outros Estados, e
aumentar a presso dos empresrios mineiros do setor sobre o Estado, o governo estadual
anunciou a reduo da alquota do ICMS sobre o abate e a industrializao da carne em
Minas, de 2% e 3%, respectivamente, para 0,1% em ambos os casos. (DULCI, 2002 a).
Esses exemplos sugerem a refutao de outra idia propalada por alguns autores, como
Ferreira (2000), de que, com a guerra fiscal, os Estados grandes sempre vencem. Como
exposto, a ARISCO saiu de So Paulo para Gois e houve frigorfico que saiu de Minas
Gerais para se instalar no Cear, apesar do custo fiscal envolvido.
Ento os Estados hegemnicos esto em desvantagem na guerra fiscal? Tenderiam
sempre a perder as disputas? Porque as empresas no se transferem em massa para regies do
nordeste, onde Estados como Pernambuco14 oferecem incentivos fiscais bastante atrativos? A
pesquisa da CNI/CEPAL, de 1997 (CAVALCANTI E PRADO, 1998) mostra que existem
outros elementos considerados pela empresa quanto localizao do investimento. Por
exemplo, os benefcios fiscais apresentam a mesma importncia que a proximidade do
mercado.
Merece anlise ainda o fato de que os incentivos geralmente oferecidos na competio
geralmente vo alm dos fiscais. comum oferecerem infra-estrutura ou at mesmo

14

Um dos programas de incentivo do governo de Pernambuco o PRODEPE Programa de Desenvolvimento

de Pernambuco que chega a oferecer para alguns setores at 95% de abatimento do imposto devido, por doze
anos.

17

subsidarem o frete, como o Estado de Pernambuco no Programa PRODEPE. O governo de

Minas Gerais, outro exemplo, ofereceu para a Mercedez Bens se instalar em Juiz de Fora: a)
urbanizao das margens do rio Paraibuna; b) sistemas de esgoto; c) acessos virios; d) ptios
de estacionamento; e) pistas de testes; f) obras para fornecimento de energia eltrica.
(PRADO, 1998).
Alguns autores, como Ferreira (2000), afirmam que esses incentivos de infra-estrutura,
instalaes e terrenos deteriorariam as finanas estaduais e tambm comprometem a oferta de
servios pblicos, tendo em vista que o governo do Estado mudaria o destino de recursos
pblicos para executar as obras oferecidas pelos incentivos.
Quanto ao primeiro aspecto, certamente, haver impacto nas contas pblicas. Para
executar as obras prometidas, os gastos so praticamente imediatos, com expectativa futura de
arrecadao em funo do novo empreendimento (nos casos em que h diferimento de grande
parte do imposto por longos anos).
Quanto degradao dos servios prestados dos Estados aos seus habitantes, de fato
pode acontecer. Contudo h obras de infra-estrutura feitas para beneficiar uma determinada
empresa que podem muito bem gerar benefcios para parte da populao. Em casos assim, no
se pode considerar todo o desembolso como despesa pela atrao de uma determinada
empresa.
Deve-se considerar tambm que esses aspectos no significam que sempre mau
negcio para o Estado competidor atrair a empresa. Uma vez que os incentivos decorrem de
leis aprovadas por representantes populares, os deputados estaduais, o povo de um Estado
pode entender que vantajoso gastar dinheiro pblico com infra-estrutura para uma
determinada empresa mediante o uso de recursos do oramento estadual, objetivando
benefcios futuros, com gerao de Emprego e renda15

1.2.2 Empresa racional, Estado irracional

Uma empresa que decide fazer um investimento no pas realiza uma detalhada anlise
prvia das alternativas locacionais. Alm disso elege o lugar timo para se instalar e levantar
alternativas, as quais atribui valores, resultado da soma entre o custo e o prmio exigido pelo
distanciamento do lugar timo (CAVALCANTI E PRADO, 1988)
As empresas no divulgam essas escolhas e esses valores, a fim de que os governos
estaduais no conheam o perfil de suas preferncias alocativas. elemento essencial da
estratgia privada na guerra fiscal construir a imagem do empate entre locaes alternativas,

18

de forma a remeter para a competio entre incentivos o papel decisrio final

(CAVALCANTI E PRADO, 1988).
Isso determina, na ausncia de uma instncia superior com capacidade poltica de
interferir, que o setor privado detenha em geral a iniciativa no processo de deciso. Isso reduz
as possibilidades de que algum Estado, por confiar nas suas vantagens competitivas naturais,
abra mo de uma participao agressiva no leilo de incentivos.
Se os governos agissem racionalmente, analisariam os impactos gerados pelo novo
investimento privado e contrabalanciariam com os custos envolvidos, custo fiscal lquido,
segundo Prado (1999)
O fato que os governos so dirigidos por polticos que so influenciados por diversos
fatores, como imagem popular. H ganho de prestgio para governos que conseguem que
grandes empresas se instalem no Estado, gerando emprego para populao.
Isso pode fazer com que as avaliaes prvias de relao custo-benefcio sejam
abandonadas na disputa (VARSANO, 1997). Alm disso, h a prpria dificuldade enfrentada
pelo corpo tcnico do Estado em avaliar os custos e os benefcios do empreendimento.
Como conseqncia do comportamento do poder pblico e dos agentes privados, a
competio tributria leva maximizao do benefcio para este ltimo, pela sucessiva
excluso dos Estados participantes, medida que a aposta supera o que sua avaliao
ampliada de custo benefcio e/ou sua restrio oramentria permite. (VIOL, 1999)
Seria cabvel, em princpio, que o setor pblico nacional cobrisse esse custo
diferencial para influenciar o investimento em lugar socialmente desejvel, diferente do timo
para a empresa, desde que houvesse uma clara avaliao: a) dos ganhos e das perdas geradas
em termos de desconcentrao industrial, como a reduo dos desequilbrios regionais; b) do
aproveitamento das vantagens naturais de cada regio; e c) do custo alternativo dos recursos
aplicados para se lograr o afastamento. (PRADO, 1999)
O ponto crucial dessa lgica que a iniciativa e o controle do processo fiquem, o
mximo possvel, na direo do setor pblico. No de um Estado individualmente, mas de um
coordenador da federao, o governo federal, que tem como uma de suas misses
constitucionais reduzir as desigualdades regionais16.
Alm disso, importante que se estabelea, em algum frum, o processo de
negociao prvia entre os entes da federao que permita definir uma hierarquia mnima de
prioridades e critrios para regular os subsdios para cada regio do pas, setores e atividades
preferenciais. (LIMA, 2008)
15
16

Pensamento vlido quando os parlamentares representam fielmente os interesses dos eleitores.

Constituio Federal de 1988, art. 3, III.

19

exatamente esse aspecto que fica definitivamente ausente quando a dinmica do

processo passa a se dar entre agentes privados investidores e governos estaduais isolados.
Nessa dinmica, no h prvia coordenao federativa de prioridades e limites.
Consequentemente, a federao no detm a iniciativa, mas se torna, quando fragmentado em
diversos governos estaduais, prisioneiro de um jogo de leiles comandado por agentes
privados.
Segundo Cavalcanti e Prado (1988), ao negociar simultaneamente com vrios
governos, as corporaes ficam na confortvel posio de maximizar os benefcios, levando
cada governo, sucessivamente, a ampliar suas ofertas at o virtual esgotamento das suas
possibilidades.

1.2.3 O Pas perde

Na maioria dos casos, guerra fiscal pode ser entendida como medidas de governos
estaduais com o intuito de modificar o tamanho de sua base tributria s custas dos seus
vizinhos. Esse movimento gera externalidades, como a no avaliao dos Estados quanto aos
benefcios ou malefcios impostos a outras unidades da federao. Esse entendimento
compartilhado por Varsano (1977, p.2): o ente federado que ganha quando de fato, existe
algum ganho impe, na maioria dos casos, uma perda a algum ou alguns dos demais, posto
que a guerra raramente um jogo de soma positiva.
O conflito intenso prejudica o relacionamento entre os entes federados. Todos buscam
de forma individual, egosta, o seu desenvolvimento, independentemente do custo para a
federao. O Estado que ganha a competio no avalia o desemprego e todo o possvel
prejuzo na economia do Estado prejudicado. Acrescente-se a isso que ele no considerada o
efeito na receita pblica total brasileira. Com a guerra fiscal, a soma de todo o ICMS dos
Estados tende a diminuir, em razo da reduo das alquotas individuais proporcionadas pela
competio.
Muitos defendem a idia que guerra fiscal benfica porque atrai investimento
externo. Contudo observa o professor Prado (1999, p. 18):
Toda a parafernlia de incentivos fiscais e seu custo fiscal mximo tende a ser,
na realidade, o efeito bsico de alterar o perfil locacional de um investimento.
Na verdade uma empresa decide se instalar em um pas por fatores de mercado,
como mercado consumidor, concorrncia, mo-de-obra e o potencial de
crescimento do mercado. Assim, o pas perde ao oferecer tais incentivos.

Estimular a mudana da planta produtiva de um empreendimento j sediado em solo

brasileiro desperdcio. Oferece-se dinheiro pblico como prmio para as empresas alterarem
sua localizao. Ademais, se considerarmos que a localizao escolhida inicialmente pela

20

empresa seja a mais eficiente, o dinheiro do errio serve para financiar a ineficincia alocativa
provocada por uma localizao que no a melhor. (FERREIRA, 2000)
Considerar-se-ia racional a oferta de benefcios fiscais, no caso de empreendimentos
de multinacionais e, mesmo assim, se fosse certo que a empresa no viria se instalar em
qualquer ponto do pas sem o incentivo. Nesse caso, o benefcio serviria para atrair
investimento novo para o pas, que aumentaria a receita pblica.
No caso de empreendimentos realizados com capital nacional, s faz sentido a
concesso do incentivo se os recursos privados usados no empreendimento se destinassem a
outro pas, ou seja, a consumo ou investimento no exterior (VARSANO, 1977)
Como j afirmado anteriormente neste trabalho, aceitvel o uso de incentivos fiscais,
utilizado como ferramenta por uma federao que busca, racionalmente, o desenvolvimento
harmnico entre seus membros. Esse objetivo, no entanto, necessariamente nacional, e, por
isso, deve ser perseguido sob a coordenao de um governo central. Quando, atravs da
guerra fiscal, Estados, sem coordenao, tentam assumir este encargo, o pas perde muito.

1.2.4 Pouca transparncia

O Estado pode utilizar dois tipos de instrumentos de atrao de investimento. O

primeiro formado por programas formais de escopo amplo, com definio clara das
condies de acesso a cada benefcio, aberto a um grande leque de empresas e sem qualquer
dispositivo que permita discriminao entre elas, ou seja, so programas impessoais.
(PRADO, 1999)
O segundo so operaes dedicadas a projetos especficos. Este caso quando o
governo local elabora um conjunto de benefcios negociados com o agente privado individual,
envolvendo um processo interativo entre as caractersticas da inverso e os benefcios
concedidos. Nesses casos, a iniciativa privada consegue estabelecer acordos especficos com o
poder pblico. Ocorre uma espcie de negociao individual, caso a caso, entre empresa e
governo do Estado.
De acordo com Prado (1999), h casos de programas com todo o formato dos
tradicionais, mas com finalidade de legalizar negociao j em andamento com empresa certa.
Segundo ele, o que fica evidente nos casos recentes do setor automotivo a crescente
dominncia desse tipo de operao. Ao invs de conceber programas de escopo amplo, com
mecanismos minimamente formalizados e transparentes de acesso e adeso, os governos
passam a construir operaes que resultam em contratos no mais das vezes secretos com
grandes empresas.

21

Segundo Cavalcanti e Prado (1988, p. 89):

Nesse ciclo de investimentos do setor automotivo a ordem das coisas chega a ser
invertida: ao invs das empresas buscarem acesso a programas amplos e
formalizados previamente existentes ... alguns programas tm sido formulados
com o objetivo estrito de servir a uma determinada empresa.

Tais eventos, contudo, no so facilmente provados. digna de nota a dificuldade

enfrentada pelos pesquisadores Cavalcanti e Prado (1998): os dados so altamente
problemticos, uma vez que os governos se recusam terminantemente a tornar pblicos os
contratos e arranjos e, nos raros casos em que o fazem, no se pode ter nenhuma garantia de
que todos os benefcios so informados.
Por fim, vale ressaltar que, com o objetivo de dotar a concesso de incentivo fiscais de
maior racionalidade e transparncia, a Lei de Responsabilidade Fiscal (lei complementar n
101/2000), estabeleceu, em seu artigo 14, critrios para que os entes federados possam
renunciar receitas mediante incentivos fiscais (NBREGA, [200-])

1.3 Aspectos positivos

1.3.1 Benefcios para o Estado

Certamente a guerra fiscal gera srios problemas nacionais, conforme afirma Varsano
(1977), mas h diversos benefcios para o Estado. Se assim no fosse, os governadores no
continuariam a us-la como poltica de desenvolvimento.
Na economia local, a atrao de investimentos propiciados pela guerra fiscal produz
efeitos indutores sobe novos investimentos de fornecedores e prestadores de servios. Desde
que o governo no subsidie tambm esses setores, deve ocorrer, inclusive, elevao da
arrecadao ante o nvel que existiria antes do projeto subsidiado.
Deve-se observar, contudo, que esse poder de atrao sobre empresas fornecedoras e
prestadoras de servio est relacionado diversidade e modernidade da estrutura industrial do
Estado. Assim, pode acontecer que, Estados pouco desenvolvidos no pas, sem essas
caractersticas, tenham dificuldade em atrair toda a rede de fornecedores dos segmentos de
mercado atrados pela sua poltica de incentivos fiscais. Esse, certamente, mais um fator de
atratividade de investimento em Estados centrais no pas, como So Paulo, em razo de sua
elevada densidade industrial.
Vale lembrar um caso ilustrativo: a instalao da FIAT em Minas Gerais nos anos 70.
A constituio bem-sucedida de todo o parque de fornecedores fez da montadora um fator
extremamente dinmico do ponto de vista da arrecadao. (DULCI, 2002 b)

22

Outra consequncia local da competio entre Estados o aumento do emprego e da

renda, que tantos louros trazem aos governadores. Esses efeitos certamente levaro ao
aumento da demanda local, que gerar aumento de arrecadao do ICMS, alm dos benefcios
sociais locais em decorrncia do aumento do emprego.
Quanto mquina pblica estadual, h maior utilizao da informao da burocracia
acerca das caractersticas locais, sobre suas potencialidades e sobre dados da economia
regional. Esse fator apresenta, em linhas gerais, uma das vantagens bsicas apregoadas para a
descentralizao federativa, que a maior aproximao e subordinao das decises aos
interesses da sociedade local. (FERREIRA, 2005)
Alm disso, a competio induz ao maior desenvolvimento de mecanismos
institucionais locais de apoio e interao entre governo e iniciativa privada, e pode ampliar a
eficincia da atuao integrada entre governos estaduais e municipais isso provavelmente
vem ocorrendo em muitos dos Estados que assumiram iniciativas agressivas de guerra fiscal.
(FERREIRA, 2005)
Outro benefcio est relacionado s obras de infra-estrutura realizadas pelo governo
para atrair empresas. diferente o gasto com a construo da pista de testes de uma
montadora de automveis e os relacionados ao asfaltamento das vias pblicas de acesso
fbrica. O primeiro gasto beneficiar somente a empresa. O segundo, os moradores dos
bairros prximos fbrica, por exemplo, sero diretamente beneficiados tambm.

1.3.2 Desconcentrao do desenvolvimento

Preliminarmente, observe-se que falaciosa a idia de que a deciso alocativa

planejada pela empresa seja em novo investimento ou mero deslocamento de planta
produtiva se faz primordialmente orientada pela oferta de incentivos.
Segundo Cavalcanti e Prado (1988, p. 40):
As evidncias empricas mostram que as decises de localizao valem-se da
oferta das vantagens fiscais, sem ignorar os demais fatores. Pesquisa da
CNI/CEPAL apresenta as razes da instalao de plantas produtivas em outras
unidades da federao: a) benefcios fiscais 57,3%; b) proximidade do mercado
57,3%; c) custo da mo-de-obra 41,5%

Assim, parece claro que, na ausncia de uma poltica coordenada com eficincia pelo
poder central, h concentrao espacial de investimentos no pas. Ser que a guerra fiscal, se
no leva a uma desconcentrao, serve, no mnimo, como freio a essa concentrao?
H autores que defendem que, apesar dos danos ao pas, a guerra fiscal leva
desconcentrao, como Viol (1999):

23
Por mais que seja difcil afirmar que o crescimento econmico do Nordeste
esteja to relacionado assim ao processo competitivo, no restam dvidas que
existe um efeito-deslocamento de So Paulo rumo a outras regies. Portanto
possvel que a guerra fiscal tenha um impacto sobre a concentrao industrial
brasileira, contribuindo tanto para a melhoria do padro de vida nas grandes
cidades, como para o desenvolvimento das regies mais remotas do pas.

Outros so totalmente contrrios, como Ferreira (2000):

O argumento principal de descentralizao regional da economia, defendido
pelos advogados de tal processo de renncia fiscal, questionvel. Na realidade,
o que tem ocorrido justamente o oposto, ou seja, uma reconcentrao da
economia brasileira nos ltimos cinco anos.

Ferreira (2000) defende sua idia analisando o comportamento do PIB dos Estados no
decorrer de alguns anos. Contudo bastante questionvel essa construo de raciocnio
porque muitas polticas afetam o crescimento do PIB de um Estado, no s a guerra fiscal. O
autor no traz qualquer evidncia de que se possa isolar a guerra fiscal como varivel
explicativa para as diferenas de PIB entre os Estados analisados.
Por outro lado, h indicativos de que Estados mais pobres do pas se beneficiaram com
a guerra fiscal, fundamentados em causalidade direta:
a) Dulci (2002 a) acredita que, feito balano dos custos e benefcios pela atrao da
FORD, o resultado bastante benfico para a Bahia. Segundo ele, alm dos
empregos, da renda e do fluxo comercial gerados diretamente pela montadora,
deve-se contabilizar seus frutos indiretos, como, por exemplo, a revitalizao do
decadente parque metalrgico baiano, formado na poca dos grandes projetos do
setor petrolfero e petroqumico. Ele afirma ainda que a renncia fiscal assumida
pelo Estado considervel, mas no chegou a desequilibrar as contas.
b) Dulci (2002 b) ressalta tambm o relativo xito obtido pela Bahia e pelo Cear em
atrair empreendimentos no ramo de calados. Ele afirma que parte da indstria de
calados do Rio Grande do Sul foi transferida para esses dois Estados na dcada de
90.
c) Em reportagem do jornal Estado de Minas, de 09/07/2001, o diretor do Sindicato
da Indstria de Laticnios, informou que cerca de 36 empresas mineiras haviam
encerrado suas atividades no Estado, influenciadas por grandes empresas, como a
Nestl, a Itamb e a Cotochs, que decidiram investir em novas unidades em
territrio goiano.
d) Nascimento (2008), em sua tese de doutorado acerca do ambiente competitivo
instalado no Brasil aps a segunda metade da dcada de 90, concluiu que houve
desconcentrao da indstria brasileira, no perodo analisado, influenciado por
incentivos fiscais oferecidos por Estados.

24

e) Lima (2008) em sua dissertao de mestrado sobre o comportamento dos

programas estaduais do nordeste, a partir de 1990, concluiu que os programas de
incentivo indstria, baseados na concesso de benefcios tributrios auxiliaram
na dinmica da econmica estadual, e, consequentemente, da regio. Contudo, ela
ressalta que, como os incentivos no so os nicos fatores que influenciam as
decises

de

investimento

dos

agentes

privados,

maior

parte

dos

empreendimentos que decidem se instalar no Nordeste, ainda que considerem os

incentivos oferecidos, concentra-se nas reas mais desenvolvidas de seus Estados,
por oferecerem melhores condies estruturais para o desenvolvimento do
negcio.
Vale salientar, contudo, que alguns estudos (DULCI 2002 a, p.9; NASCIMENTO p.8)
apontam a fragilidade das polticas de alguns governos, que apostam em se desenvolver
exclusivamente por incentivos fiscais. Um dos problemas que as empresas tendem a investir
em atividades lobistas para manter vantagens fiscais por mais tempo, em vez de investir em
escala ou melhoria dos produtos. Outro dado levantado que h necessidade de pensar o
desenvolvimento como projeto mais amplo, em ampliar ambiente favorvel s empresas.

1.4 Consideraes finais

A cobrana pelo sistema de origem, acrescido da competncia dos Estados em legislar

acerca do ICMS, inclusive alterando livremente as alquotas praticadas dentro de seu
territrio, forte incentivo aos governadores para usar a guerra fiscal como instrumento de
desenvolvimento estadual. Alm disso, a pouca atuao do governo federal em reduzir as
desigualdades regionais e a ineficcia do frum para discusso do uso controlado desses
incentivos, o CONFAZ, abriram caminho para que os Estados ocupassem o espao vazio,
utilizando com mais fora as polticas autnomas como instrumento de desenvolvimento.
Mas esse desenho, com unidades autnomas da federao correndo em busca de seus
prprios interesses, faz com que o jogo no seja de soma positiva. O comum a empresa
simplesmente mudar sua deciso locacional no pas, fazendo com que um Estado perca e
outro ganhe.
A curto prazo alguns Estados podem ter benefcios. Mas, se no longo prazo todos
oferecerem benefcios similares, as empresas passaro a escolher sua localizao somente em
funo das condies de mercado, que incluem servios pblicos oferecidos e o nvel de mode-obra. Nesse caso, os incentivos viram meras renncias de receita

25

Mas quando chegar esse futuro, quando todos oferecero o mesmo benefcio e
somente os Estados ricos ganharo as disputas, como afirmam Ferreira (1999) e Varsano
(1997)? O caso de So Paulo mostra que os Estados mais desenvolvidos evitam ingressar em
uma guerra fiscal predatria.
De fato, Estados como So Paulo avaliam nas suas contas pblicas o impacto que
tero ao serem agressivos na guerra fiscal, tendo em vista que tero que estender os benefcios
s empresas j sediadas no seu territrio. Alm disso, sabem que possuem vantagens
competitivas em relao aos Estados menos desenvolvidos, como infra-estrutura, forte
mercado consumidor e um mercado interno dinmico com rede de fornecedores j instalados.
Assim, sabem que os incentivos fiscais dos outros Estados agressivos devem ser elevados
para mudarem a escolha tima da empresa, alm do prmio exigido pelo risco da mudana.
Por isso que, como apresentado neste trabalho, So Paulo adotou poltica mais defensiva no
incio dos anos 90, exigindo atitude mais firme do CONFAZ e impetrando aes no STF
contra programas de incentivos de outros Estados.
Outro pensamento defendido por alguns, como por Viol (1999), de que a guerra
fiscal sempre prejudicial s finanas dos Estados. Contudo foi verificado que pode haver
algum Estado que decida oferecer incentivos, at mesmo a iseno do imposto, sem afetar em
nada suas finanas. Basta que no tenha empresas no setor incentivado e que oferea, como
benefcios, apenas os relacionados ao ICMS, sem gastos com infra-estruta, participao
acionria, ou algo que exija recursos pblicos. Mesmo quando h tais gastos, possvel que
eles venham a beneficiar parte da populao, como no caso da construo de vias de acesso.
Outra concluso desse trabalho que a guerra fiscal parte de deciso democrtica,
visto que so programas discutidos nas Assemblias Estaduais. Assim, apesar de algumas
vezes os estudos tcnicos serem frgeis no clculo dos custos e dos benefcios envolvidos nos
programas de desenvolvimento estaduais, esses programas so aprovadas por vontade
popular. Em um pas em que o governo central no atua com eficincia na coordenao da
federao, auxiliando os Estados mais pobres no desenvolvimento de sua base produtiva, tais
Estados, na nsia de ver resultados no curto prazo, agem conscientemente na guerra fiscal,
acreditando que os benefcios aos Estados, como aumento do emprego e da renda, so
superiores aos sacrifcios envolvidos.
Assim, verifica-se que pode ser localmente eficiente empreender uma guerra fiscal
nacionalmente ineficiente. O ideal seria promover polticas de desenvolvimento regional, sob
um sistema ordenado e submetido a critrios mnimos de prioridades e valorizando as
vantagens comparativas regionais. Trabalhando em conjunto, governo federal e Estado, na
elaborao e na implementao de polticas sistmicas e, em casos especficos, de polticas

26

seletivas, poderiam fazer convergir os interesses locais e nacionais. Enquanto isso no

acontece, a guerra fiscal, com custo elevado para federao, vem permitindo que Estados
menos desenvolvidos atraiam investimentos para suas regies, como a vitria de um sobre o
outro - Gois contra So Paulo, no caso da Arisco, por exemplo.
No prximo captulo ser analisada a Reforma Tributria ( PEC n 233/2008),
somente nos aspectos relacionados guerra fiscal, a fim de verificar se os novos dispositivos
da Reforma Tributria controlaro a guerra fiscal e ao mesmo tempo trar participao mais
ativa e eficiente do governo federal na diminuio dos desequilbrios regionais do pas.

27

CAPTULO 2
REFORMA TRIBUTRIA PEC 233/2008

A Proposta de Emenda Constituio Federal encaminhada em fevereiro de 2008 ao

Congresso Nacional tem como um de seus objetivos acabar com a guerra fiscal entre os
Estados. Como soluo, prope alterar o desenho atual do ICMS, do CONFAZ e tambm o
posicionamento da Unio frente ao desenvolvimento regional. (MINISTRIO DA
FAZENDA, 2008)
Conforme vimos no captulo anterior, o ICMS, imposto em que os Estados tm
competncia para legislar, inclusive alterando suas alquotas e base de clculo, ferramenta
essencial para os governadores atuarem na guerra fiscal. A soluo apresentada pela PEC
transferir a competncia legislativa desse imposto para a Unio e alterar o atual princpio de
origem para o de destino.
Outra fora motora da atual competio entre os vinte e sete entes federativos a
inoperncia do CONFAZ e do Senado Federal no controle da competio em tela, como
discutido anteriormente. A proposta do Executivo na Reforma Tributria a esse respeito
ampliar a competncia daquele Conselho e diminuir a da Cmara Alta.
Mas, considerando que a guerra fiscal um instrumento de desenvolvimento regional,
a PEC, no seu bojo, prope a criao do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional
(FNDR) que ser o principal instrumento financeiro da Poltica Nacional de Desenvolvimento
Regional (PDNR). Com o novo Fundo, pretende-se que a Unio seja indutora do
desenvolvimento das regies pobres, inclusive daquelas localizadas no sul e sudeste do Brasil,
e que possa aplicar recursos federais no s em financiamento do setor produtivo e em infraestrutura, mas em qualquer programa necessrio para motivar o crescimento econmico e
social, como treinamento de mo-de-obra e propaganda. O objetivo da Reforma propor um
modelo mais eficaz na atrao de investimentos do que a prpria guerra fiscal.
Nas pginas seguintes sero apresentadas, com mais detalhes, as propostas relativas ao
Novo ICMS, reformulao do CONFAZ e criao do FNDR, com o intuito de analisar
seus possveis impactos sobre a guerra fiscal.

2.1 NOVO ICMS

A Reforma Tributria pretende substituir o ICMS pelo Novo ICMS, por meio da
incluso do artigo 155-A na Constituio, o qual ser regulado por lei complementar federal.
Aos Estados ser vedado adotar normas prprias a respeito do novo tributo, sendo a eles

28

permitido apenas alterar alquotas de algumas mercadorias e servios, de acordo com os

limites e condies estabelecidos pela referida norma legal. (redao proposta pela PEC ao
art. 155-A, 2, V)
Dessa forma, no existiro mais vinte e sete leis, mas apenas uma. Ressalta-se ainda
que atualmente adota-se as alquotas de 7% e 12% de ICMS no comrcio interestadual, de
modo a favorecer o Estado da origem na operao. Pretende-se diminuir essas alquotas para
apenas 2%, para que passe a favorecer o Estado de destino. Por causa disso dito que a PEC
pretende alterar o princpio da origem para o destino.
Como essa mudana pode trazer muitos prejuzos financeiros aos Estados que mais
vendem do que compram nos comrcios interestaduais, como So Paulo, prope-se a criao
do Fundo de Equalizao de Receitas (FER) que, segundo a Exposio de Motivos da PEC,
tem como objetivo pagar aos Estados o valor correspondente s perdas sofridas em razo
dessas mudanas.
As alquotas do Novo ICMS passaro a ser definidas pelo Senado Federal e o
enquadramento das mercadorias e servios a elas ser o resultado de ao conjunta do
CONFAZ com a Cmara Alta. Ademais, o raio de ao daquele Conselho ser expandido,
passando at mesmo a editar a regulamentao do Novo ICMS e a estabelecer os critrios e
procedimentos de controle e fiscalizao extraterritorial.
Alm desses itens, a PEC apresenta sanes para os Estados e agentes pblicos que
no seguirem as regras impostas. Contudo a Proposta de Emenda Constituio 233/2008
encaminhada pelo Executivo no faz referncia aos incentivos j concedidos pelos Estados.
Observa-se, ainda, que a PEC prope que o atual ICMS vigore at o stimo ano
subseqente ao da promulgao da Reforma, comeando a fazer efeito o Novo ICMS, no
oitavo ano. Esses sete anos so previstos como perodo de transio. Nesse intervalo de
tempo, as alquotas interestaduais sero diminudas ano a ano at atingir 2%. E s no oitavo
ano o novo imposto comear a viger, alm de j poder dar incio implementao ao
princpio do destino.17
Para maior aprofundamento das propostas do Executivo para a Reforma Tributria,
sero analisados, a seguir, tpicos relevantes acerca do Novo ICMS, como a Lei
Complementar nacional, a tributao pelo destino, o FER, o CONFAZ e as alquotas, as
sanes previstas e os incentivos j concedidos pelos Estados.

17

Segundo art. 3 da PEC n 233/2008 lei complementar poder determinar que a tributao de destino seja
implementada a partir do segundo ano aps a promulgao da emenda.

29

2.1.1 A Lei complementar do Novo ICMS

A PEC n 233/2008 remete Lei Complementar federal as seguintes atribuies:

a.

Definir fatos geradores e contribuintes;

b.

Definir a base de clculo, de modo que o prprio imposto a integre;

c.

Fixar, inclusive para efeito de sua cobrana, a definio do estabelecimento

responsvel, o local das operaes e prestaes;

d.

Disciplinar o regime de compensao do imposto;

e.

Assegurar o aproveitamento do crdito do imposto;

f.

Dispor sobre substituio tributria;

g.

Dispor sobre regimes especiais ou simplificados de tributao, inclusive

estabelecer normas gerais de legislao tributria quanto ao tratamento
diferenciado e favorecido a microempresas e empresas de pequeno porte;

h.

Disciplinar o processo administrativo fiscal;

i.

Dispor sobre as competncias e o funcionamento do Novo CONFAZ, inclusive

quanto ao regime de aprovao de matrias;

j.

Dispor sobre as sanes aplicveis aos Estados e ao Distrito Federal e seus

agentes, por descumprimento das normas que disciplinam o exerccio da
competncia do imposto; e

k.

Dispor sobre o processo administrativo de apurao do descumprimento das

normas que disciplinam o exerccio da competncia do imposto pelos Estados e
Distrito Federal e seus agentes, bem como definir o rgo que dever processar e
efetuar o julgamento administrativo

Quanto ao poder de iniciativa dessa lei, a PEC 233/2008, no seu artigo 1, pretende
incluir na Carta Magna, pargrafo terceiro no artigo 61 da Constituio, o qual faz parte da
Seo VII Do Processo Legislativo, com a seguinte redao:
3 A iniciativa da lei complementar de que trata o art. 155-A cabe
exclusivamente:
I a um tero dos membros do Senado Federal, desde que haja
representantes de todas as Regies do Brasil;
II a um tero dos Governadores de Estado e Distrito Federal ou das
Assemblias Legislativas, manifestando-se, cada uma delas, pela
maioria relativa de seus membros, desde que estejam representadas,
em ambos os casos, todas as regies do pas; ou
III ao Presidente da Repblica

30

O poder de iniciativa do Presidente da Repblica estar bem facilitado em relao aos

demais. Afinal, conseguir cumprir os critrios impostos das alneas I e II um processo difcil
e demorado. Envolve muitos atores polticos e, por isso, muita negociao.
O imposto para beneficiar os Estados, tanto que o ttulo para a nova Seo a ser
includa na Constituio Federal Do Imposto de Competncia Conjunta dos Estados e do
Distrito Federal. Assim sendo, contra-senso no permitir a um Senador, que representante
do seu Estado no Senado Federal, ter tal poder de propositura.
Essa questo gerou debates na Comisso de Constituio e Justia e Cidadania da
Cmara dos Deputados que alterou o texto desse item da PEC 233/2008 (BRASIL, 2008).
Segundo o texto aprovado, os projetos de lei complementar que tratem do Novo ICMS tero
sua discusso e votao iniciadas no Senado Federal e a iniciativa para sua representao
caber, exclusivamente, a qualquer membro ou comisso da Cmara dos Deputados, do
Senado Federal ou do Congresso Nacional.
Retornando questo da competncia legislativa proposta na Reforma Tributria,
observa-se que o Estado perde quase que totalmente o poder legiferante, passando a Unio a
ter o poder de legislar em aspectos centrais do tributo (alquota, fato gerador, base de clculo).
Como conseqncia, estabeleceu-se a polmica da quebra do pacto federativo. Surge, ento, a
discusso quanto constitucionalidade da proposta, se ela infringe o artigo art. 60, 4, inciso
I, da Constituio Federal de 1988, que afirma no ser possvel deliberar sobre proposta de
emenda a abolir a forma federativa do Estado Brasileiro. Nessa discusso, pode-se defender a
inconstitucionalidade, alegando que a proposta restringe a autonomia dos estados e, por
conseqncia, descaracteriza a federao brasileira, contrariando o desejo do parlamentar
constituinte. Ou, ento, pode-se apoiar a idia de que a federao ser aperfeioada, e a
autonomia dos estados no ser ferida, vez que a total destinao do Novo ICMS aos
subnacionais estar assegurada pela Constituio Federal.
Com efeito, sabido que a autonomia dos entes subnacionais elemento essencial
para caracterizar a federao e que tal garantia deve ser assegurada e limitada pela
Constituio do pas. Contudo, no h um conceito exato, universamente aceito, quanto
definio dessa forma de organizao do Estado, identificando com preciso suas
caractersticas. Por isso, a dificuldade em classificar um pas como federal centralizado,
federal descentralizado, ou unitrio. Alm disso, os pases mudam, assim como suas
dificuldades. Uma concepo ideal h dcadas passadas pode no ser a mais adequada para
um determinado pas hoje. Prova disso que os Estados Unidos, o primeiro pas federativo da
histria, adotou alta descentralizao no seu incio e depois centralizou mais poder na Unio.
Nesse sentido, vale ressaltar o ensinamento de CARRAZA (1997, p. 84):

31
Logo, os que buscam conceito definitivo, universal e inaltervel de Federao
supem, erroneamente, que ela, aqui e alhures, tem forma nica, geomtrica,
recortada de acordo com um molde inflexvel. Para estes, os Estados s so
federados quando se ajustam, como verdadeiras luvas, aos arqutipos eternos,
cujas origens e contornos lutam por precisar. Mas, normalmente, so os Estados
Unidos da Amrica do Norte tomados pelos estudiosos como exemplo
consumado de Federao.
Olvidam-se de que Federao apenas uma forma de Estado, um sistema de
composio de foras, interesses e objetivos que podem variar, no tempo e no
espao, de acordo com as caractersticas, as necessidades e os sentimentos de
cada povo.

Alm disso, antes mesmo da PEC 233/2008, j havia jurista que defendia a idia de
que seria mais racional a transferncia de competncia do ICMS para a Unio, como Colho
(2002, p. 330):
O ICM [antecessor do ICMS], por ser na genealogia dos IVAs, um imposto
nacional que difunde os seus efeitos pelo territrio inteiro do pas, em razo
principalmente, do seu carter no-cumulativo, viu-se o imposto deveria ser da
Unio na contingncia de ser retalhado em termos de competncia impositiva
entre os diversos Estados-Membros da Federao, o que antecipou srias
dificuldades no manejo do gravame que deveria ter perfil nacional uniforme.

Ademais, a Constituio Federal, para garantir a autonomia financeira das pessoas

polticas, adotou dois instrumentos: a) distribuiu competncias privativas para os entes
federados institurem e cobrarem seus prprios tributos; e b) instituiu a repartio de produtos
de arrecadao, via participao na arrecadao de determinado tributo18 e pela participao
em fundos19 (GAMA, 2004)
Segundo Harada (2000) essa autonomia atingida quando so assegurados recursos
financeiros suficientes e adequados aos estados-membros para o desempenho de suas
atribuies constitucionais.
Frisa-se, ainda, que o princpio federativo no se constitui em um fim em si mesmo.
Certamente, o constituinte o elegeu, como organizao poltico-administrativa, por entender
que ele o meio mais eficiente para concretizar os fundamentos e objetivos expressos no
prembulo e nos primeiros artigos da Constituio, como a meta de diminuir as desigualdades
regionais.
Assim, parece que a atual Reforma Tributria no fere o pacto federativo, na medida
em que respeita a autonomia financeira dos Estados, descentralizando os recursos, quando
torna os Estados os grandes beneficirios de toda a arrecadao do novo ICMS, no cabendo

18

o que acontece com IOF ouro, quando definido em lei como ativo financeiro ou instrumento cambial.
Imposto de competncia da Unio, que arrecada, mas, por fora constitucional, transfere a totalidade do apurado
aos Estados/Distrito Federal (30%) e aos Municpios (70%) - artigo 153, 5, I e II.
19
Pode-se citar o Fundo de Participao dos Estados e Distrito Federal e o Fundo de Participao dos
Municpios.

32

Unio avaliar acerca de convenincia e oportunidade para efetuar essas transferncias.

recursos suficientes aos Estados para fazer frente aos seus encargos.
Alm disso, como apresentado no captulo anterior, um dos principais agravantes, se
no o principal, da guerra fiscal a competncia tributria estadual sobre o ICMS, a qual, ao
prejudicar o desenvolvimento nacional, tambm enfraquece o prprio sistema federativo.
Por fim, vale ressaltar que a palavra final quanto constitucionalidade da competncia
legislativa do Novo ICMS ser definida pelo Supremo Tribunal Federal, se instado. No
mbito do Congresso Nacional, prevaleceu a tese da constitucionalidade da PEC, tendo sido o
substitutivo da matria, apresentado pelo deputado Leonardo Piccini, aprovado em 2/4/2008 e
considerado constitucional pela Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania da Cmara
dos Deputados.

2.1.2 Tributao pelo destino

Tal como proposta pelo Poder Executivo, a Reforma Tributria contempla princpio
defendido pelos acadmicos, quando prope a transferncia da tributao da origem para o
destino. Varsano (1997) j considerava, h tempos, essencial essa mudana no combate
guerra fiscal.
Nos termos do artigo 1 da PEC n 233/2008, o produto da arrecadao do imposto,
nas operaes interestaduais, competir ao Estado de destino da mercadoria, salvo em relao
parcela equivalente a 2% sobre a base de clculo do imposto, que ser atribuda ao Estado
de origem. Quando a alquota praticada for menor que 2%, a totalidade da arrecadao
pertencer ao Estado de origem. Observe-se que, nas operaes com energia eltrica e
petrleo (inclusive lubrificantes, combustveis lquidos e gasosos dele derivados), o imposto
pertencer integralmente ao Estado de destino20.
A proposta prev, tambm, que poder ser estabelecido o recolhimento integral do
imposto pelo Estado de origem21, sendo que este fica obrigado a transferir a parte que cabe ao
Estado de destino, por meio de cmara de compensao. Essa nova despesa poder ser
financiada com parte do Novo ICMS.

20

A Comisso de Constituio e Justia e Cidadania da Cmara dos Deputados alterou a proposta do governo
nesse ponto, fazendo com que tambm se aplique a regra geral (imposto pertence ao estado de destino, exceto
2% para o estado de origem) s operaes com petrleo, inclusive lubrificantes, combustveis lquidos e gasosos
dele derivados, e energia eltrica.
21
O Executivo afirma que os 2% da alquota do Novo ICMS, que de direito do Estado de origem, so
suficientes para estimul-los a atuarem de maneira firme contra a sonegao.

33

Esse ponto da Reforma suscita a questo do aumento da carga tributria. Por um lado,
h indicativo de aumento de carga tributria na medida em que, nem a Unio nem os Estados
assumiro as despesas dessa cmara. Uma possvel sada poltica poder advir da lei
complementar sobre o Novo ICMS, que poder definir os fatos geradores e a base de clculo
do novo imposto j prevendo que a arrecadao seja suficiente para financiar a cmara de
compensao e garantir aos Estados, juntamente com os recursos do Fundo de Equalizao de
Receita, no mnimo, a arrecadao do ICMS do ms anterior do incio da implementao da
Reforma.
Por outro lado, possvel que, a longo prazo, a receita pblica referente ao Novo
ICMS (em relao soma da arrecadao de todos os Estados) venha a aumentar, tendo em
vista que os benefcios fiscais concedidos atualmente pelos Estados, relacionados ao ICMS,
cessaro em algum tempo. Assim, pode ser que no seja necessrio ter aumento da carga
tributria para financiar os custos da cmara de compensao.
Outro ponto obscuro da Reforma diz respeito fiscalizao das operaes de
circulao de mercadorias. O assunto de tamanha relevncia que a matria deveria pelo
menos ter tido um tratamento especial na exposio de motivos que acompanha a PEC. A esse
respeito permanecem muitas dvidas. As mudanas aumentaro os custos dos fiscos
estaduais? A alquota de 2% nos estados de origem suficiente para estimular os fiscos e
lderes do Estado de origem a combater com rigor a sonegao, sabendo que a maior parte do
imposto devido pertence ao estado de destino? Seria mais eficiente fiscalizao federal?
Ressalta-se que a PEC 233/2008 prope transio gradual para tributao do ICMS no
destino, completando o processo no oitavo ano aps a aprovao da Reforma22, quando as
alquotas de origem estaro igualadas em todo pas em 2%. As regras do atual ICMS valero
at o stimo ano aps a promulgao da emenda. Somente no oitavo ano sero revogados os
dispositivos constitucionais quanto ao atual ICMS e comear a ter efeito as regras quanto ao
Novo ICMS.
Tais mudanas traro nova repartio das receitas pblicas entre os entes federados.
Os Estados mais pobres, que so, na maioria das vezes, importadores lquidos nos comrcios
interestaduais, vero suas receitas aumentar, dando-se transferncia de riqueza dos Estados
ricos para os pobres.
Mas isso no significa que haver desconcentrao industrial ou at mesmo de
desenvolvimento regional no pas. A alterao da tributao para o Estado de destino
contribui muito pouco para o desenvolvimento de regies mais pobres do pas, pois no h
22

O artigo 3 da PEC 233/2008 prev que lei complementar poder j determinar a implementao do princpio
do destino no perodo de transio

34

dispositivo na Reforma Tributria que obrigue ou incentive os estados pobres, beneficiados

por essa mudana, a aumentar investimento nos elementos que fomentam o desenvolvimento
regional, como infra-estrutura.

2.1.3 Fundo de Equalizao de Receitas (FER)

A PEC n 233/2008 dispe sobre o Fundo de Equalizao de Receitas em seus arts. 1

e 5. Prev que esse Fundo tenha durao transitria de 15 anos, com o objetivo de compensar
os Estados por eventuais perdas de receitas decorrentes da Reforma Tributria. As receitas do
Fundo se constituiro por 1,8% do produto da arrecadao dos seguintes impostos: a) Imposto
de Renda, que passar a englobar a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido CSLL; b)
Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI; c) Impostos sobre Grandes Fortunas (ainda no
regulamentado); d) Imposto sobre Operaes com Bens e Prestaes de Servios, o IVAfederal23; e e) outros impostos que venham a ser criados pela Unio, pela sua competncia
residual, conforme o inciso I do artigo 154 da Constituio Federal.
Da base de clculo do FER devero ser subtrados 50,3% para financiamento da
seguridade social, do Fundo de Amparo ao Trabalhador, do BNDES, da educao bsica, da
infra-estrutura de transportes e outras finalidades.
Para melhor analisar o Fundo de Equalizao de Receitas preciso verificar cada uma
de suas etapas, tomando como referncia o ano de promulgao da Emenda Constitucional da
Reforma Tributria:
a) A partir do segundo ano de promulgao da emenda constitucional at edio da lei
complementar que regulamentar o FER;
b) Da vigncia da lei complementar at o oitavo ano da promulgao da emenda; e
c) Do nono ao dcimo quinto ano da promulgao da emenda.

Primeiro perodo: do segundo ano de promulgao da emenda constitucional at a

edio da lei complementar que regulamentar o FER

De acordo com o art. 13 da PEC, ficam revogados a partir de 1 de janeiro do segundo

ano subseqente ao da promulgao da emenda: a) o artigo 91 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias ADCT; e b) o inciso II do artigo 159 da Constituio Federal.
23

O IVA o novo imposto federal previsto na PEC n 233/2008, que resultar da fuso da Contribuio para os
Programas de Integrao Social (PIS), da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Confins), da
Contribuio de Interveno no Domnio Econmico sobre combustveis (CIDE-combustveis) e da
Contribuio sobre folha para o Salrio-Educao.

35

O art. 91 do ADCT refere-se Lei Complementar n 87 de 1996 (Lei Kandir) e reza o

seguinte:
Art. 91 A Unio entregar aos Estados e ao Distrito Federal o montante
definido em lei complementar, de acordo com critrios, prazos e condies nela
determinados, podendo considerar as exportaes para o exterior de produtos
primrios e semi-elaborados, a relao entre as exportaes e as importaes, os
crditos decorrentes de aquisies destinadas ao ativo permanente e a efetiva
manuteno e aproveitamento do crdito do imposto a que se refere o artigo 155,
2, X, a
3 Enquanto no for editada lei complementar de que trata o caput, em
substituio ao sistema de entrega de recursos nele previsto, permanecer
vigente o sistema de entrega de recursos previsto no artigo 31 e Anexo da Lei
Complementar n 87, de 13 de setembro de 1996, com a redao dada pela Lei
Complementar n 115, de 26 de dezembro de 2002.

O art. 155, 2, X, a, ao qual faz referncia o art. 91 supracitado, veda a incidncia do

ICMS sobre operaes que destinem mercadorias ou servios para o exterior, assegurada a
manuteno e o aproveitamento do montante do imposto cobrado nas operaes e prestaes
anteriores.
J o art. 159 da Constituio dispe sobre o fundo de compensao das exportaes,
nos seguintes termos:
Art. 159 A Unio entregar:
II do produto da arrecadao do imposto sobre produtos industrializados, dez
por cento aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das
respectivas exportaes de produtos industrializados.
2 A nenhuma unidade da federao poder ser destinada parcela superior a
vinte por cento do montante a que se refere o inciso II, devendo o eventual
excedente ser distribudo entre os demais participantes, mantido, em relao a
esses, o critrio de partilha nele estabelecido.

de se observar que o artigo 12 da PEC dispe que exatamente a partir de 1 de

janeiro do segundo ano subseqente da promulgao da emenda (mesma data da revogao
dos citados dispositivos constitucionais), comearo a produzir efeito as regras quanto ao
FER.
Dessa forma, a proposta do governo que os recursos da Lei Kandir e do Fundo de
Exportao passem a compor FER. Os Estados, ento, abririam mo de receber aqueles
recursos em troca deste.
Para efeito de anlise, apresentam-se na tabela 1, os valores que seriam destinados ao
Fundo de Equalizao de Receitas, caso j estivem vigentes as regras prevista na PEC
233/2008.

36

Tabela 1
FER em 2006 e 2007 segundo os critrios da PEC 233/2008
R$ milhes

Fontes
IVA-F
Cofins
PIS
CiDE-Combustvel
Salrio Educao

IPI
IR (1)
IR
CSLL

Subtotal I
Deduo 50,3% de subtotal I (2)
Subtotal II
Grandes Fortunas(3)
Competncia Residual da Unio(4)
Subtotal III
FER (1,8% de (subtotal I - subtotal III))

2006
129.909

2007
144.199

91.130
24.042
7.811
6.926

102.463
26.709
7.938
7.089

28.159
164.458

33.794
194.548

136.492
27.966

160.137
34.411

322.526
170.939
151.587
151.587
2.728

372.541
197.446
175.094
175.094
3.152

Fonte: Receita Federal do Brasil

Legenda:
(1) Pela PEC n 233/2008, o Imposto de Renda englobar a CSLL
(2) Segundo a PEC 233/2008, devem ser subrados 50,3% da base de clculo para financiamento em seguridade social,
Fundo de Amparo ao Trabalhador, BNDES, educao bsica, infra-estrutura de transporte e outras finalidades
(3) Previsto na Constituio Federal, mas nunca foi regulamentado
(4) No h outro imposto em vigncia alm dos previstos no artigo 153 da Constituio Federal em vigor

Conforme se observa na tabela acima, o FER alcanaria o montante de R$2,7 bilhes

em valores de 2006 e de R$3,2 bilhes a valores de 2007. Para que o Fundo fosse vantajoso
aos Estados e cumprisse o objetivo de compensar perdas destes com as alteraes na
tributao do ICMS propostas pela PEC, seria necessrio que os valores do FER fossem
iguais ou superiores soma da atual sistemtica prevista na Lei Kandir, do Fundo de
Exportao e das perdas decorrentes da Reforma.
A tabela 2, a seguir, apresenta a comparao entre os valores que os Estados
receberam do Fundo de Exportao e da desonerao das exportao (Lei Kandir) em 2006 e
2007 (valores liquidados e pagos pela Unio) e os valores que receberiam do FER naqueles
mesmos anos.

37

Tabela 2
Impacto do Modelo Proposto
Unidade: milhes

Ano

MODELO ATUAL

MODELO
PROPOSTO
FER(1)

Impacto para
Estados
(f)=((e)/(b))*100

Fundo de
Exportao

Lei Kandir

Total
(e)

2006

2.340

1.382

3.722

2.728

-32%

2007

2.667

1.354

4.021

3.152

-26,5%

Fonte de dados: Siafi e Secretaria do Tesouro Nacional

Legenda:
(1) valores transportados da tabela 1.
Nota:
Os valores do Fundo de Exportao e da Lei Kandir j esto descontados do FUNDEF e do FUNDEB

Como observado, o FER distribuiria valores inferiores soma dos recursos

distribudos pela Lei Kandir e pelo Fundo de Exportao. Assim, sob este aspecto, haveria
prejuzos para os Estados em termos agregados.
Deve-se observar que esses clculos so apenas indicativos, tendo em vista que na
base de clculo do FER h, por exemplo, o IVA-F, o qual ainda vai ser regulamentado.
Enquanto no for editada lei complementar24, o FER distribuir os recursos
proporcionalmente s exportaes dos Estados, sendo que a nenhuma unidade federada
poder ser destinada parcela superior a vinte por cento do total. Como essa regra similar
do Fundo de Exportao, ela equivale a dar sobrevida a este.
Por outro lado, somente aps a edio da lei complementar que o FER ter como
objetivo compensar os Estados por perdas decorrentes da Reforma. Ocorre que, de acordo
com o art. 3 da PEC, as alquotas interestaduais comearo a cair j a partir do segundo ano
aps a promulgao da emenda, at atingir 2% no oitavo ano. Alm disso, nesse perodo j
pode comear a valer o princpio do destino, bastando pra isso que lei complementar
especfica o autorize. Dessa forma, os Estados exportadores lquidos nas relaes
interestaduais podero apresentar queda nas suas arrecadaes e no ser recompensados pelas
perdas, enquanto no editada a lei complementar que regulamenta o Fundo de Equalizao de
Receitas.
Indaga-se se essa foi uma estratgia do governo para forar o Congresso Nacional a
agir rapidamente na regulamentao do Fundo de Equalizao de Receita.

24

Segundo o 7 do artigo 3 da PEC, o Poder Executivo da Unio encaminhar projeto de lei complementar ao
Congresso Nacional at cento e oitenta dias da promulgao da Emenda da Reforma Tributria.

38

Segundo perodo: da vigncia da lei complementar at o oitavo ano da promulgao da

emenda

Segundo o art. 5, 1, da PEC, quando do incio da vigncia da lei complementar at o

oitavo ano subseqente ao da promulgao da proposta, o Fundo de Equalizao de Receitas
dever ter seus recursos distribudos de forma decrescente por critrios vinculados s
exportaes e de forma crescente para compensar eventual reduo de arrecadao dos
Estados e do Distrito Federal em decorrncia de alteraes introduzidas pela Reforma.
Isso significa que o FER ser dividido em duas partes. Uma compensar os Estados
pelas perdas com a Reforma. A outra parte continuar a repartir os recursos
proporcionalmente s exportaes. Com o passar do tempo, o FER destinar cada vez menos
recursos para compensar a desonerao das exportaes, at que a totalidade do Fundo de
Equalizao de Receitas seja utilizado somente para compensao aos Estados pelas perdas
decorrentes da Reforma.
Ressalta-se que os Estados pressionaro deputados e senadores no Congresso Nacional
para aumentar os recursos do FER, tendo em vista que os valores atualmente propostos para
compor o Fundo so insuficientes para equalizar as perdas. Tome-se, como evidncia, o caso
de So Paulo, que estimou perdas da ordem de R$3,5 bilhes em decorrncia da Reforma
Tributria25, em valores de 2007, enquanto a estimativa de recursos do FER para esse ano no
passa de R$4,0 bilhes para compensar as perdas de todos os Estados.
O art. 3 da PEC d a seguinte garantia aos Estados e ao Distrito Federal, in verbis:
Do incio da vigncia da lei complementar at o oitavo ano seguinte ao da
promulgao da emenda constitucional, aqueles entes da federao no
recebero transferncia do Fundo de Equalizao de Receitas em valor inferior
soma entre: a) o Fundo de Exportao; b) os recursos pela desonerao das
exportaes Lei Kandir; e c) outros auxlios financeiros prestados pela Unio
para fomento s exportaes26.

Na prtica, esse artigo no tem nenhuma ligao com a cobertura das perdas dos
Estados. Simplesmente garante que eles no perdero esses valores, que atualmente j os
pertencem. Essa pode ser mais uma estratgia do governo para forar o Congresso a
regulamentar rapidamente o FER, tendo em vista que essa garantia s vale se a lei
complementar j estiver em vigncia.

25

Informao apresentada pela Secretaria de fazenda de So Paulo no 1 Congresso Latino Americano de

Automao www.afrac.com.br/autocom/palestras/painel_reforma_tributria.pps <Acesso em 01/09/2008>
26
Em apresentao na Cmara dos Deputados no primeiro semestre de 2008, o ministro Guido Mantega
apresentou a inteno de alterar legislao do auxlio financeiro aos Estados para fomento das Exportaes
(AFEX). Com a mudana esses recursos tambm passariam a compor o FER.

39

razovel esperar que, caso os Estados sintam ameaas de queda na sua arrecadao,
sem real compensao, venham a criar empecilhos aprovao da Reforma no Congresso
Nacional. luz desse cenrio, o prprio governo j apontou para um aporte maior de recursos
ao Fundo. Isso porque o art. 5 da PEC 233/2008 permite o aporte de recursos adicionais ao
FER, nos termos em que dispuser a lei complementar.
Para atingir esse objetivo, o governo poder reduzir despesas, o que pouco provvel
em face da rigidez do Oramento da Unio, aumentar a carga tributria ou intensificar a
fiscalizao sobre os contribuintes dos impostos que fazem parte da base de clculo do Fundo
de Equalizao de Receitas.
Ressalta-se que o IVA-federal, se aprovada a PEC, incidir sobre operaes com bens
e prestaes de servios. Essa base extensa e pode inclusive ressuscitar a CPMF, incluindo
movimentao financeira na base de incidncia do IVA-federal.

Terceiro perodo: do nono ao dcimo quinto ano da promulgao da emenda

De acordo com o art. 5, 4, da PEC 233/2008, do nono ao dcimo quinto ano subseqente ao
da promulgao da Emenda, os Estados e o Distrito Federal no recebero transferncias do Fundo de
Equalizao de Receitas em montante inferior ao recebido no oitavo ano. Contudo, para que os

Estados possam se beneficiar desse dispositivo, essencial que, at o oitavo ano seguinte ao
da promulgao da Emenda, a lei complementar esteja em vigor, porque, s ento os recursos
do FER podero ser utilizados para equalizar as perdas dos Estados.
No est claro porque a PEC toma como referncia o oitavo ano. Pode-se conjecturar,
entretanto, que seja devido ao fato de que, provavelmente, ser nesse ano que os Estados
observaro seus maiores prejuzos, tendo em vista que as alquotas interestaduais j estaro
todas a 2%, a apropriao do crdito fiscal relativo s mercadorias destinadas ao ativo
permanente j estar sendo realizada em oito meses27 e o novo ICMS j estar em vigncia,
inclusive quanto ao princpio do destino28.
A PEC tambm cria, no seu art. 5, 5, a seguinte condio para os Estados receberem
recursos do FER:
No tero direito aos recursos do Fundo de Equalizao de Receitas o Distrito
Federal e os Estados que no implementarem as medidas decorrentes do
cumprimento no disposto o artigo 37, XXII, da Constituio, concernentes emisso
27

Segundo o art. 3, inciso II da PEC 233/2008, o direito de apropriao do crdito fiscal relativo a mercadorias
destinadas ao ativo permanente diminuir ano a ano at ser de oito meses, no stimo ano da promulgao da
Reforma.
28
O princpio do destino est previsto para comear a viger no oitavo ano da promulgao da emenda. Contudo,
o artigo 3 da PEC prev que antes disso, quando estiverem sendo ajustadas para baixo as alquotas
interestaduais, o princpio de destino pode ser implementado na mesma poca.

40
eletrnica de documentos fiscais, escriturao fiscal e contbil, por via de sistema
pblico de escriturao digital, nos prazos definidos na Lei Complementar que
definir fonte e montante adicional de recursos a serem destinado ao Fundo de
Equalizao de Receitas.

A nota fiscal eletrnica e o Sistema Pblico de Escriturao Digital (SPDE) so peas

estratgicas para o sucesso da Reforma Tributria, essencialmente, quanto tributao no
destino do ICMS.

2.1.4 Sistema Pblico de Escriturao Digital (SPE) e Nota Fiscal Eletrnica (NF-E)

A Emenda Constitucional n 42, aprovada em 19 de dezembro de 2003, introduziu o

inciso XXII ao artigo 37 da Constituio Federal, que determina s administraes tributrias
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios atuarem de forma integrada,
inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informaes fiscais.
Para atender ao dispositivo constitucional, foram promovidos alguns encontros entre o
Secretrio da Receita Federal, os Secretrios de Fazenda dos Estados e Distrito Federal e os
representantes das Secretarias de Finanas dos municpios das capitais. Como resultado,
foram assinados protocolos de cooperao que tinham o objetivo de desenvolver e implantar o
Sistema Pblico de Escriturao Digital (SPED)29 e a Nota Fiscal Eletrnica (NF-E)30
O SPE tem como objetivo promover a atuao integrada dos fiscos federal, estaduais
e, futuramente, municipais, mediante a padronizao e racionalizao das informaes e o
acesso compartilhado escriturao digital dos contribuintes por pessoas legalmente
autorizadas. Esse Sistema permitir que os atuais livros contbeis e fiscais (entre eles o
Registro de Apurao do ICMS) sejam substitudos por equivalentes digitais.
A NF-E substituir a nota fiscal de papel e ser transmitida, via internet, pelo
remetente ao destinatrio da mercadoria, com cpia para os computadores das Secretarias da
Fazenda dos Estados de origem e de destino, no caso do comrcio interestadual, e tambm
para a Receita Federal do Brasil. Alm disso, a NF-E alimentar, automaticamente, a
escriturao fiscal e contbil das empresas.
Assim, a nota fiscal eletrnica melhorar o intercmbio e o compartilhamento entre os
fiscos e fortalecer o controle e a fiscalizao. Ademais, segundo a cartilha da Reforma
Tributria, produzida pelo Ministrio da Fazenda (2008), ela possibilitar:
-

29

a tributao preponderantemente no Estado de destino, sem aumentar a evaso;

Institudo pelo Decreto n 6.022, de 22 de janeiro de 2007 e faz parte do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC)
30
http://www.ne.fazenda.gov.br/portal/histrico.aspx

41

o clculo preciso dos ganhos e perdas dos Estados com as mudanas decorrentes
da Reforma, permitindo uma discusso racional da compensao de eventuais
perdas;
a calibragem mais precisa das novas alquotas dos impostos tratados na reforma,
reduzindo riscos de aumento de carga

Para o clculo preciso dos ganhos e das perdas dos Estados com as mudanas
necessrio que, no mnimo, no ano seguinte ao da promulgao da Reforma, o SPDE e o NFE estejam totalmente implantados em todo o territrio brasileiro, permitindo a mensurao
dos prejuzos causados pela Reforma s finanas estaduais. Isso porque, ano seguinte ao da
aprovao da PEC, j comearo a ser ajustadas as alquotas interestaduais e j poder ser
aplicada a tributao no destino.
Contudo, no stio www.nfe.gov.br h informao oficial de que se iniciou a
implantao da nota fiscal eletrnica apenas em agosto de 2006, por meio das Secretarias de
Fazenda estaduais, existindo o claro risco de a Reforma ser apreciada pelo Congresso
Nacional sem que esse sistema esteja em funcionamento em todo o territrio brasileiro.
Importa ressaltar, ademais, que as Secretarias estaduais de Fazenda vm tentando
desde 1998 exigir dos comerciantes varejistas o uso do Equipamento Emissor de Cupom
Fiscal, o ECF - imposio essa significativamente mais singela do que a agora pretendida -,
sem terem at hoje conseguido plenamente o intento.
Por fim, ressalta-se que a operacionalizao da fiscalizao tributria essencial ao
sucesso da Reforma. Se os fiscos no forem eficientes, a emisso da nota fiscal eletrnica ou
at mesmo os registros digitais contbeis e fiscais podero ser burlados, fazendo crescer a
evaso fiscal, diminuindo a arrecadao dos Estados e, conseqentemente, aumentando a
demanda por recursos do FER.

2.1.5 O Novo CONFAZ e as alquotas do Novo ICMS

A Reforma Tributria cria rgo colegiado, semelhante ao atual CONFAZ (Conselho

de Poltica Fazendria), presidido por representante da Unio, sem direito a voto, e integrado
por um representante de cada Estado e do Distrito Federal, a quem competir tratar das
seguintes matrias relacionadas ao Novo ICMS:
a) Edit-lo e regulament-lo;
b) Autorizar a transao e a concesso de anistia, remisso e moratria31;

31

Dever continuar a ser observado o art. 150, 6, que prev que qualquer subsdio ou iseno, reduo de base
de clculo, concesso de crdito presumido, anistia ou remisso, relativos imposto s poder ser concedido
mediante lei especfica, federal ou estadual. Com o Novo ICMS a lei dever ser federal.

42

c) Estabelecer critrios para a concesso de parcelamento de dbitos fiscais;

d) Fixar as normas e os prazos de recolhimento de imposto;
e) Estabelecer critrios e procedimentos de controle e fiscalizao extraterritorial;
f) Outras atribuies estabelecidas em lei complementar; e
g) Participar do enquadramento de mercadorias e servios s alquotas, obedecendo
aos seguintes procedimentos:
-

Primeiramente o Senado definir quais sero as alquotas aplicveis (elas sero

uniformes em todo o territrio nacional);

Em seguida, o Novo CONFAZ propor o enquadramento dos bens e servios nas

diversas alquotas; e

Por fim, o Senado aprovar ou rejeitar a proposta daquele rgo

Acrescente-se ainda que o Novo CONFAZ poder reduzir e restabelecer alquota

aplicvel a determinada mercadoria ou servio.
Na verdade, a Reforma pretende dar nova configurao ao atual CONFAZ,
expandindo consideravelmente seu escopo de atuao. Esse novo desenho passar a produzir
efeitos a partir de 1 de janeiro do oitavo ano subsequente ao da promulgao da Reforma
Tributria. Para subsidiar a anlise comparada do Novo CONFAZ em relao a seu congnere
atual, apresenta-se a tabela 3, a seguir, contendo aspectos relevantes dos dois modelos:

43

Tabela 3
Comparao dos modelos do CONFAZ
Modelo Atual

Modelo Proposto
Diferenas

- Status infraconstitucional (Lei Complementar

-LC- 24/75)
- Apenas regula as isenes e outros benefcios
fiscais relacionados ao ICMS (LC 24/75, art.
1)

- Status constitucional (art. 155-A)

- Regular as isenes ou quaisquer outros
benefcios fiscais do Novo ICMS (art. 155-A,
4, I) e tambm:
- Regulamentar o ICMS;
- Propor o enquadramento de mercadorias e
servios a alquotas do imposto, previamente
estabelecidas pelo Senado. Alm disso, poder
reduzir e restabelecer alquotas aplicvel a
determinada mercadoria ou servio. (art. 155-A,
2, II e III);
- Estabelecer critrios e procedimentos de
controle e fiscalizao extraterritorial
- Ter outras atribuies definidas em lei
complementar (art. 155-A, 7, VI)

- As isenes podem valer para uma ou - As isenes ou quaisquer benefcios devero

algumas Unidades da Federao (art. 3)
ser uniformes em todo territrio nacional (art.
155-A, 4, I)
- O representante da Unio tem direito a voto - O representante da Unio no tem direito a
(regimento interno do CONFAZ, art. 30)
voto (art. 155-A, 7)
- A concesso de benefcios depende de - O regime de aprovao das matrias ser
deciso unnime dos Estados representados definido em lei complementar (art. 155-A, 6,
(art. 2, 2)
X)
Semelhanas
- Autoriza a transao e a concesso de anistia, remisso e moratria e estabelece critrios para a
concesso de parcelamento de dbitos fiscais, alm de estabelecer as normas e os prazos de
recolhimento de imposto (LC 24/75, art. 10) e (PEC art. 155-A,7, II, III e IV)
- rgo colegiado formado por representante dos Estados/DF e presidido por representante da
Unio (LC 24/75, art. 2) e (PEC art. 155-A, 7)
- Regula a concesso de isenes e benefcios fiscais (LC 24/75, art. 1) e (PEC art. 155-A, 4)
Como conseqncia da ampliao da rea de atuao do novo Conselho est prevista a
diminuio das atribuies do Senado Federal. Pela Constituio Federal de 1988, art. 155,
cabe ao Senado estabelecer as alquotas interestaduais do ICMS, alm das alquotas mnimas
e mximas para operaes internas dos Estados. Com a mudana, o Senado passar

44

simplesmente a aprovar ou rejeitar a proposta do Novo CONFAZ, quanto ao enquadramento

de produtos e servios s alquotas previamente estabelecidas pela Cmara Alta.
Assim, o frum constitudo por representantes eleitos pelo voto direto para discutir
interesses estaduais, o Senado Federal, ser apequenado, alimentando a controvrsia acerca da
necessidade e do custo de se ter no pas um parlamento bicameral. Contudo a Reforma uma
reao ao comportamento tmido da Cmara Alta nos ltimos anos nas questes envolvendo
guerra fiscal e o comportamento do governo federal no desenvolvimento regional.
A inteno da Reforma Tributria de que o Novo CONFAZ ocupe exatamente esse
vazio deixado pelo Senado, atuando com mais celeridade e rigor tcnico. Contudo perde-se
em participao popular, vez que o novo rgo provavelmente ser composto por secretrios
de fazenda, agentes no eleitos pelo povo. Ademais, existe o risco de o Novo CONFAZ
administrar sozinho, sem interferncias, a aplicao de alquotas a determinado
produto/servio. Para isso, basta que o Senado aprove o enquadramento de determinado
bem/servio em alquota elevada, pois a PEC prev que o Novo CONFAZ poder reduzir
alquotas e, posteriormente, reestabelec-la, desde que respeite o teto fixado pelo Senado.
Ressalte-se, por outro lado, que, para o sucesso da implementao da proposta do
Executivo, o prprio CONFAZ dever apresentar-se mais efetivo na regulao de isenes e
incentivos fiscais do que tem sido at agora (VIOL, 1999). necessrio que o governo federal
atue com mais rigor na coordenao do Novo CONFAZ e que, para a aprovao das matrias,
no seja mais necessria a unanimidade dos presentes na suas reunies.
O Poder Executivo justifica a atuao conjunta do Novo Conselho e do Senado
Federal alegando que, com o modelo proposto, haver um sistema de pesos e contrapesos
entre a preocupao do CONFAZ com preservao da receita e a preocupao do Senado em
evitar o aumento da carga tributria (MINISTRIO DA FAZENDA, 2008). Tal premissa, no
entanto, questionvel, tendo em vista o comportamento dos senadores, que aprovaram, nos
ltimos anos, no apenas a criao de novos tributos ou o alargamento da vigncia de tributos
provisrios existentes, como tambm aumentos de despesas de custeio da mquina pblica
federal, o que pressiona o aumento da carga tributria.
Destaque-se, por fim, que o Novo CONFAZ ter, a seu alcance, um mecanismo
efetivo de combate guerra fiscal, qual seja, proposta de as isenes valerem somente se
forem aplicadas em todo o territrio nacional32. Poder-se-ia criticar essa proposta alegando
que seria interessante que regies, como o nordeste, poderiam, continuar a oferecer benefcios
fiscais. Contudo, a histria mostra que tentativas de se permitir que regies do Brasil
32

Regra vlida apenas a partir do oitavo ano a partir da promulgao das alteraes constitucionais previstas na
Reforma Tributria.

45

ofeream incentivos fiscais, de maneira independente, no foram bem sucedidas. O Ato

Complementar n 34, de 30/01/1967 permitia o estabelecimento de uma mesma poltica de
incentivos para todos os Estados componentes de uma mesma regio brasileira. Resultado:
houve guerra fiscal entre regies do Brasil.

2.1.6 Sanes

Para preservar o bom funcionamento do Novo ICMS, a PEC n 233/2008 prev, em

seu artigo 1, sanes pelo descumprimento de suas regras, como a decretao de interveno
federal, caso algum Estado retenha parcela do produto da arrecadao do Novo ICMS, devida
a outra unidade da federao.
Alm disso, est previsto que o descumprimento das normas que disciplinam o
exerccio do imposto sujeitar, na forma e gradao previstas na lei complementar, a:
I no caso dos Estados e do Distrito Federal, multas, reteno dos recursos oriundos
das transferncias constitucionais33 e seqestro de receitas;
II no caso dos agentes pblicos dos Estados e do Distrito Federal, multas, suspenso
dos direitos polticos, perda da funo pblica, indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao
errio sem prejuzo da ao penal cabvel.
Enquanto o Novo CONFAZ no estiver em vigor, o que acontecer apenas no oitavo
ano aps a promulgao da Reforma, as unidades da federao, que vierem a instituir
benefcios ou incentivos fiscais em desacordo com as regras do atual CONFAZ, no tero
direito transferncia de recursos:
I do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal;
II do Fundo de Equalizao de Receitas; e
III do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional para os fundos de
desenvolvimento dos Estados e do Distrito Federal FNDR (ser analisado em tpico
frente)
O relevante observar que o Novo CONFAZ est sendo fortalecido com a Reforma,
no apenas pela expanso de suas competncias, mas tambm pelo aumento das sanes
quele que ferir as regras impostas pelo Conselho, podendo ser algum Estado ou agente
pblico. Observe-se, contudo, que a sano reteno dos recursos oriundos de transferncias
constitucionais j est prevista na Lei complementar n 24/75, que regulamenta o atual
CONFAZ. No se tem conhecimento do uso desse instrumento pela Unio em toda a histria
33

Por exemplo: a) Fundo de Equalizao de Receitas; b) Fundo de Participao dos Estados e DF; c) Fundo
Nacional de Desenvolvimento Regional.

46

de guerra fiscal no Brasil. Isso significa que, se o governo central no passar a aplicar as
sanes legais, h ameaa de o Conselho continuar a ser desrespeitado.

2.1.7 Benefcios fiscais j concedidos pelos Estados.

Tanto o texto da PEC n 233/2008 quanto a Exposio de Motivos que a acompanha

so omissos sobre os benefcios, relacionados ao ICMS, j concedidos pelos Estados s
empresas. Pela lgica, tais acordos valero somente at o ltimo ano de vigncia do atual
ICMS, stimo ano aps a promulgao da Reforma Tributria. O problema que muitos
Estados j concederam benefcios fiscais por perodos superiores a dez anos. 34
Esse um srio empecilho para a aprovao dessa matria nas Casas Legislativas
federais. Certamente, empresrios e governos estaduais se uniro para pressionar deputados e
senadores a fim de que sejam recepcionados no novo imposto os benefcios j concedidos.
Uma soluo pode ser a extenso do prazo de transio para um perodo mais longo.

2.2 Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR)

Se, conforme se discutiu no captulo 1, a guerra fiscal tem sido mecanismo utilizado
pelos Estados para fomentar o seu desenvolvimento, por meio da atrao de novos
investimentos ou reteno de empresas em seu territrio, a eliminao da guerra fiscal pela
Reforma Tributria coloca a seguinte questo: que instrumentos sucedero a guerra fiscal no
combate concentrao econmica e s desigualdades regionais?
A resposta do Governo Federal est na Poltica de Desenvolvimento Regional PNDR
e seu instrumento financeiro, o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional - o FNDR,
conforme apresentao do ministro Guido Mantega (2008) ao Conselho Administrativo de
Defesa Econmica (CADE).
A Poltica de Desenvolvimento Regional, instituda pelo Decreto 6.047, de 22 de
fevereiro de 2007, prope tratar a desigualdade regional de forma mais participativa dos entes
federados. A Unio coordena e os Estados, os Municpios e a sociedade civil atuam em todo o
processo de planejamento e execuo. Outra caracterstica dessa poltica reconhecer a
existncia de dinmicas sub-regionais em diversas macroregies brasileiras. Alm disso,
prev sistema de monitoramento e avaliao de suas execues e a coordenao de aes

34

Pernambuco mantm um programa de incentivos fiscais, o PRODEPE que oferece benefcios por doze anos
(disponvel em www.sefaz.pe.gov.br)

47

federais (ministrios) na consecuo do objetivo de promover a equidade de acesso a

oportunidade de desenvolvimento no territrio nacional35.
Atualmente os recursos da Unio que financiam a PNDR so: a) recursos
discricionrios constantes no oramento da Unio; b) Fundos Constitucionais de
Financiamento; c) Fundos de Desenvolvimento Regional; e d) Incentivos fiscais36.
Recursos discricionrios da Unio, livres de vinculao, financiam programas como o
POMESO (Promoo da Sustentabilidade de Espaos Sub-Regionais) e o CONVIVER
(Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semi-rido), ambos coordenados pelo
Ministrio da Integrao Nacional.
Os Fundos Constitucionais de Financiamento, regulamentado pela Lei n 7.827/89, so
fontes de recursos para infra-estrutura37 e para financiar o setor produtivo das regies Norte
(FNO), Nordeste (FNE) e Centro-Oeste (FCO), e tm como fonte de recursos 3% do IPI e do
IR, excluindo da base de clculo os valores do Fundo de Participao dos Estados (FPE) e do
Fundo de Participao dos municpios (FPM). So agentes financeiros o Banco da Amaznia
(FNO), o Banco do Nordeste (FNE) e o Banco do Brasil (FCO), cabendo ao Ministrio da
Integrao Nacional supervisionar, acompanhar e controlar a aplicao dos recursos38.
Frise-se que esses fundos so alvos de duras crticas, como a dos pesquisadores do
IPEA, Almeida, Silva e Resente (2006) que, aps analises, concluram que as operaes de
crdito no eram direcionadas para os Estados ou Municpios mais pobres. O estudo constatou
que os bancos operadores desses recursos no adotavam atitude pr-ativa, fomentando regies
mais atrasadas. Eram, simplesmente, sensveis a demandas locais, em geral provenientes de
regies que j possuam dinamismo econmico. Por conseqncia, esses bancos acabaram
promovendo o aumento das desigualdades intra-regionais, o que foge totalmente da misso
legal dos fundos, conforme disposto no art. 3 da Lei 7.827/89, in verbis:
Art. 3 Respeitadas as disposies dos Planos Regionais de Desenvolvimento,
sero observadas as seguintes diretrizes na formulao dos programas de
financiamento de cada um dos Fundos:
IX apoio criao de novos centros, atividades e plos dinmicos,
notadamente em reas interiorianas, que estimulem a reduo das disparidades
intra-regionais de renda

35

HTTP://www.integrao.gov.br/desenvolvimentoregional/pndr/
Entre os recursos que financiam a PNDR, so objeto da Reforma Tributria apenas os Fundos Constitucionais
de Financiamento e os Fundos Regionais de Desenvolvimento Regional. Por esse motivo esse trabalho abordar
com mais profundidade apenas esses dois instrumentos.
37
Por fora da aprovao da Lei n 11.775, de 2008, a redao do art. 4, 1, da Lei 7.827, de 27 de setembro de
1989, passou a ter a seguinte redao: os Fundos Constitucionais de Financiamento podero financiar
empreendimentos de infra-estrutura econmica, inclusive os de iniciativa de empresas no dependentes e
transferncias financeiras do Poder Pblico, considerados prioritrios para a economia em deciso do respectivo
conselho deliberativo.
38
HTTP://www.mi.gov.br/fundos/fundos_consititucionais/index.asp
36

48

O prprio TCU (2008) registrou que nenhum dos fundos foi eficaz em aumentar a
produtividade dos empreendimentos beneficirios.
Acrescenta-se, ainda, que so histricas as falhas operacionais dos bancos, as quais
propiciaram altas taxas de inadimplncias dos projetos financiados com recursos dos fundos39.
Quanto aos fundos regionais que financiam o PNDR, h o Fundo de Desenvolvimento
da Amaznia (FDA) e o do Nordeste (FDNE)40, criados em 2001 pelas Medidas Provisrias
n 2.156-5 e n 2.157-5, e administrados, respectivamente, pelas recentemente recriadas41
Superintendncias de Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) e do Nordeste (Sudene). Tm a
finalidade de financiar projetos de infra-estrutura e servios pblicos, via convnios com
Estados e Municpios, alm de empreendimentos produtivos, via aquisio de debntures de
empresas constitudas na forma de sociedade por aes (S.A.).
Quanto aos incentivos fiscais, esses so concedidos pela Unio para empresas
instaladas nas reas de atuao da Sudam e da Sudene, com destaque para o incentivo de
reduo do imposto sobre a renda, concedido aos empreendimentos que se instalarem,
ampliarem, modernizarem ou diversificarem em setores considerados prioritrios para o
desenvolvimento regional.
A proposta de Reforma tributria altera algumas fontes de financiamento do
desenvolvimento regional com recursos da Unio. Prev a extino dos fundos
constitucionais, do FDA e do FDNE. Em contrapartida, prope a criao de um novo
instrumento, o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional, para o qual sero destinados
4,8%42 do produto da arrecadao dos impostos que compem a base de clculo do Fundo de
Equalizao de Receitas (FER), discutido na sesso 2.1.3 deste captulo, quais sejam: a)
Imposto de Renda, que passar a englobar a CSLL; b) IPI; c) Impostos sobre Grandes
Fortunas (ainda no regulamentado); d) Imposto sobre Operaes com Bens e Prestaes de
Servios, o IVA- federal; e e) outros impostos que venham a ser criados pela Unio, pela sua
competncia residual, conforme o inciso I do artigo 154 da Constituio Federal43.

39

De acordo com o Sistema de Informaes Gerenciais do Ministrio da Integrao Nacional, o FNE e o FNO
apresentaram no ano de 2005, por exemplo, taxas de inadimplncia de 26% e 33,7%, respectivamente.
40
O FDA e o FDE sucederam, respectivamente, o Fundo de Investimentos da Amaznia Finam e do Nordeste
Finor como fonte de financiamento para a aquisio de debntures de empresas na Amaznia e no Nordeste.
Finam e Finor cessaram a aprovao de novos projetos em agosto de 2001 e apiam apenas os projetos que j
tinham sido aprovados at aquela data.
41
Sudam e Sudene foram recriadas, respectivamente, pelas Leis Complementares ns 124 e 125, ambas de 2007.
42
A PEC prev perodo de transio. O percentual a ser destinado ao FNDR iniciar com 4,2% sobre sua base de
clculo, a partir do primeiro ano subseqente da promulgao da emenda e ser acrescido de 0,1% por ano at
atingir os 4,8% previstos, no oitavo ano.
43
Conforme vimos anteriormente, da base de clculo devero ser subtrados 50,3% para financiamento da
seguridade social, do Fundo de Amparo ao Trabalhador, do BNDES, da educao bsica, da infra-estrutura de
transporte e outras finalidades.

49
A fim de analisar o impacto financeiro da Reforma sobre o financiamento do desenvolvimento
regional, apresentam-se a seguir trs tabelas. A tabela 4 evidencia os recursos alocados pela Unio em
2006 e 2007 ao FDA, ao FDNE e aos Fundos Constitucionais de Financiamento.

Tabela 4
FDA/FDE/Fundos Constitucionais em 2006 e 2007
R$ milhes

Fontes
FDA (autorizado na LOA)
FDNE (autorizado na LOA)
Fundos Constitucionais
FNE (liquidado)
FNO (liquidado)
FCO (liquidado)

Total

2006
684
1.027
4.727

2007
771
1.156
5.236

2.836
945
945

3.071
1.083
1.083

6.438

7.163

Fonte: Siafi

Verifica-se que tais fundos aportaram recursos para o desenvolvimento regional da

ordem de R$6,4 bilhes em 2006 e R$7,2 bilhes em 2007.
Na tabela 5, a seguir, esto demonstrados os valores que seriam destinados ao FNDR,
caso j estivessem em vigor em 2006 e 2007 as regras propostas pelo Executivo na PEC n
233/2008.
Tabela 5
FNDR em 2006 e 2007
R$ milhes

Fontes
IVA-F

2006
129.909

2007
144.199

91.130
24.042
7.811
6.926

102.463
26.709
7.938
7.089

28.159
164.458

33.794
194.548

136.492
27.966

160.137
34.411

322.526
170.939
151.587
151.587
7.276

372.541
197.446
175.094
175.094
8.405

Cofins
PIS
CiDE-Combustvel
Salrio Educao

IPI
IR 1
IR
CSLL

Subtotal I
Deduo 50,3% de subtotal I 2
Subtotal II
Grandes Fortunas3
Competncia Residual da Unio4
Subtotal III
FNDR (4,8% de (subtotal I - subtotal III))

Fonte: Secretaria da Receita Federal

Notas:
1
Pela Reforma, o Imposto de Renda englobar a CSLL
2
Segundo a PEC 233/2008, devem ser subrados 50,3% da base de clculo para financiamento em seguridade social,
Fundo de Amparo ao Trabalhador, BNDES, educao bsica, infra-estrutura de transporte e outras finalidades
3
Previsto na Constituio Federal, mas nunca foi regulamentado
4
No h outro imposto em vigncia alm dos previstos no artigo 153 da Constituio Federal em vigor

Observa-se que o volume de recursos, segundo os novos critrios, seriam, em mdia,

15% superiores aos do modelo atual, conforme explicita a tabela 6

50

Tabela 6
Impacto da PEC 233/2008 No Desenvolvimento Regional
R$ milhes

Fontes
Modelo atual (FDA/FDNE/Fundos Constitucionais)
Considerando efeitos da PEC (FNDR)
Variao

2006
6.438
7.276
13%

2007
7.163
8.405
17%

Como demonstrado, a proposta de Reforma Tributria dever aumentar a

destinao de recursos para o desenvolvimento regional.44 Mas, na avaliao do impacto da
Reforma Tributria, possvel utilizar nmeros mais precisos. Isso porque na tabela 4 foram
utilizados os valores autorizados para o FDA e o FDNE nas leis oramentrias anuais. mais
interessante verificar a execuo desses recursos, tendo em vista que o Oramento da Unio
tem carter autorizativo e, portanto, o Poder Executivo tem discricionariedade para gast-los.
Tabela 7
Execuo FDA e FDNE em 2006 e 2007
R$ milhes

Ano
Autorizado
684
771

2006
2007

FDA
Executado
684
389

%
100%
50%

Autorizado
1.027
1.156

FDNE
Executado
1027
51

%
100%
4%

Fonte: Siafi

Se considerados os valores executados nos anos 2006 e 2007 do FDA e do FDNE,

chega-se concluso de que o impacto da PEC ainda maior, conforme explicitado na tabela
8.
Tabela 8
Impacto da PEC 233/2008 No Desenvolvimento Regional
R$ milhes

Fontes
Sem os efeitos da PEC 233/2008
FDA (executado na LOA)1
FDNE (autorizado na LOA)2
Fundos Constitucionais3
Considerando efeitos da PEC4
Variao

2006
6.438
684
1027
4.727
7.276
13%

2007
5.676
389
51
5.236
8.405
48%

Legenda:
1234-

Valores transportados da tabela 7

Valores transportados da tabela 7
Valores transportados da tabela 4
Valores transportados da tabela 5

relevante observar que, pelas regras atuais, parte dos recursos que financiam o
desenvolvimento regional so destinados a fundos contbeis45. o caso dos Fundos de

44

Frisa-se que os clculos so apenas indicativos. Isso porque, com a regulamentao do IVA-federal e do IR,
englobando a CSLL, ser alterada a base de clculo do FNDR e, por conseqncia, o montante dos recursos do
Fundo.
45
Os fundos contbeis, caso do FDA e do FDNE, recebem dotaes oramentrias, o que significa que recursos
no empenhados em um exerccio no podem ser utilizados no exerccio seguinte. Os fundos financeiros, caso

51

Desenvolvimento Regional, regulamentados por norma infra-constitucional. J o FNDR ser

tratado por norma constitucional e ser um fundo financeiro.
Quanto rea de atuao, o FNDR amplia o escopo do modelo existente. Enquanto
nos Fundos Constitucionais de Financiamento e nos Fundos de Desenvolvimento Regional
todo o recurso s pode ser aplicado no Norte, Nordeste e Centro-Oeste, o FNDR permite que
at 5% sejam destinados s regies Sul e Sudeste. Como previsto na Poltica Nacional de
Desenvolvimento Regional, h cidades nessas reas que tambm so muito pobres e
necessitam de interveno do governo central na promoo do seu desenvolvimento.
O FNDR tambm traz alteraes na destinao dos recursos entre setores. Enquanto o
modelo existente permite apenas aplicao em financiamento do setor produtivo e aplicao
em infra-estrutura, a PEC prope a aplicao em outros setores. H previso de que lei
complementar46 estabelea normas para aplicao do FDNR, sendo que dever ser observada
a seguinte destinao:
a) No mnimo 60% do total dos recursos para aplicao em programas de
financiamento do setor produtivo das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste;
b) Aplicao em programas voltados ao desenvolvimento econmico e social de reas
menos desenvolvidas do Brasil; e
c) Transferncia a fundos de desenvolvimento dos Estados e do Distrito Federal, para
aplicao em investimentos em infra-estrutura e incentivos ao setor produtivo,
alm de outras finalidades estabelecidas em lei complementar.
Observe-se que aplicaes dos recursos apresentados nas letras a e b devero
seguir diretrizes dos organismos regionais.
Ponto que exige anlise cuidadosa a proposta que permite aplicao de at 40% dos
recursos do FNDR em programas voltados para desenvolvimento econmico e social ou a
transferncia a fundos de desenvolvimento dos Estados e do Distrito Federal, para aplicao
em investimentos em infra-estrutura e incentivos ao setor produtivo, alm de outras
finalidades estabelecidas em lei complementar. Dada a amplitude do que se pode enquadrar
como desenvolvimento econmico e social, a PEC enseja oportunidade para os governantes
realizarem gastos das mais variadas naturezas, correndo-se o risco de perder o foco da
finalidade precpua do Fundo.

do FNE/FNO/FCO, so formados por recursos que, mesmo se no comprometidos em um determinado

exerccio, continuaro disponveis para uso nos exerccios seguintes.
46
A PEC n 233/2008 prev que, at ser editada a referida lei complementar, que estabelecer normas para o
FNDR, os recursos do Fundo continuaro a ser regidos pelas regras atuais dos Fundos Constitucionais de
Financiamento e dos Fundos de Desenvolvimento Regional.

52

Contudo, se a regulamentao do FNDR foi bem feita, ser aperfeioada a fonte de

recursos para o desenvolvimento regional no pas. Isso porque poder ser aplicado dinheiro
pblico em programas de educao profissional, capacitao tecnolgica, infra-estrutura
(energia eltrica, infra-estrutura hdrica e transporte, por exemplo), propaganda, e inmeras
outras aes necessrias para promover a rea produtiva local, gerar externalidades positivas
para a regio, e fomentar a criao de ambiente favorvel atrao e criao de novos
empreendimentos.
A transferncia de recursos para os fundos de desenvolvimento dos Estados tambm
parece ser uma tentativa de descentralizar ainda mais a execuo do oramento. Entende-se
que os Estados provavelmente conhecem mais acerca de necessidades de desenvolvimento
local do que o Governo Federal. Mas tambm h o grande risco, se no houver instituies
fortes com controles severos, de que a descentralizao acabe sendo um facilitador para
desvios ou gastos ineficientes.
Vale observar que esse item da PEC n 233/2008 pode decorrer de estratgia do
governo federal para conseguir apoio dos parlamentares, na medida em que se prope
transferir recursos diretamente para os fundos de desenvolvimento dos Estados.
digno de nota, tambm, que os Estados podero usar recursos do Fundo para
incentivar empresas. Isso pode ensejar instrumentos que dem sobrevida guerra fiscal, como
doao de terrenos e obras de infra-estrutura, j usados pelos Estados na atrao de empresas.
No se deve esquecer que a chamada guerra fiscal envolve mais do que incentivos fiscais.
Outro ponto relevante da proposta do Executivo que, na reforma do texto
constitucional, as operaes com recursos do FNDR no tero que ser operados
obrigatoriamente pelas instituies financeiras de carter regional. razovel esperar que haja
forte articulao nas Casas Legislativas, principalmente por parte das instituies que operam
os fundos atualmente, para que sejam mantidos como agentes financeiros do FNDR. O ideal
para o pas que no haja imposio legal no sentido de que os recursos do novo Fundo sejam
operados pelos ineficientes bancos regionais.
Um dos problemas presentes na proposta de Reforma Tributria que ela no trata de
alguns tpicos importantes. H omisso, por exemplo, quanto destinao dos recursos
disponveis e dos j aplicados pelos Fundos Constitucionais, pelo FDA e pelo FDNE.
Outro problema que h pontos contraditrios na PEC. Por exemplo, o art. 7, 3,
dispe que no ano seguinte ao da promulgao da emenda Constituio o gestor pblico ter
a discricionariedade de aplicar no mximo um por cento dos recursos no Sul ou Sudeste do

53

pas47. J o 1 do mesmo artigo afirma que enquanto no for editada lei complementar que
regulamentar o FNDR, 100% dos recursos do Fundo devero ser aplicados no Norte,
Nordeste e Centro-Oeste48.
A criao do FNDR , sem dvida, um avano considervel para a efetiva retomada da
chamada questo regional brasileira e da prioridade que a temtica requer em um pas to
desigual como o Brasil. Entretanto, a determinao de criar o Fundo, por si s, no garante a
reduo das desigualdades regionais que se almeja.
Para a reduo das desigualdades regionais brasileiras, um conjunto de fatores precisa
estar vinculado proposta do novo Fundo. Se por um lado, aspectos como participao,
comprometimento e integrao de atores no territrio so premissas fundamentais para o
sucesso das polticas de desenvolvimento regional, mister que o FNDR seja pautado por
novas prticas gerenciais, inclusive em relao aos controles interno (CGU), externo
(Congresso auxiliado pelo TCU) e social (sociedade civil organizada), para que no se
repitam os fracassos gerenciais de tantas outras aes governamentais, com as dos Fundos
Constitucionais de Financiamento.

2.3 Consideraes finais

A PEC n 233/2008 foi encaminhada ao Congresso Nacional em fevereiro de 2008 e

h expectativa de a Reforma Tributria ser votada ainda nesse ano. Pelo menos na Cmara
dos Deputados. Contudo, pelos muitos pontos polmicos na Proposta, encontra-se ameaada a
sua apreciao nas Casas do Legislativo Federal.
Os Estados, seriamente influenciados pela Proposta, esto sendo convidados a tomar
decises sobre uma tnue base informacional e incorrendo em altos riscos. Existem evidentes
ameaas s finanas estaduais.
No h estudo srio quantificando o prejuzo exato que os Estados exportadores
lquidos enfrentaro com a Reforma. Essa uma tarefa de difcil execuo. Alm de
demandar informao construda, de forma independente, por vinte e sete unidades
federativas, a confiabilidade dos dados, se obtidos, questionvel.
Como incerta a dimenso desses danos, fica prejudicada a quantificao do montante
necessrio para cobrir os prejuzos que sofrero alguns dos entes federados.

47 Pela regra de transio, dever haver destinao mnima dos recursos do FNDR para as regies Norte,
Nordeste e Centro-Oeste. Iniciar-se- com 99% dos recursos, no primeiro ano, at atingir 95%, no oitavo ano
48
Pela regra de transio, dever haver destinao mnima dos recursos para financiamento do setor produtivo
nas regies norte, nordeste e centro-oeste. Iniciar-se- com 80% do FNDR, no primeiro ano, at atingir 60%, no
oitavo ano.

54

Assim, realmente imprescindvel que a Nota Fiscal Eletrnica e o Sistema Pblico de

Escriturao Digital estejam plenamente implementados em todo o territrio brasileiro, antes
de qualquer discusso acerca da Reforma Tributria, para que se possa estabelecer, com
menor margem de erro, os impactos nas finanas estaduais.
Alm disso, o governo promete que todos os prejudicados sero recompensados com
os recursos do Fundo de Equalizao de Receitas. Ocorre que a PEC no estabelece qualquer
mecanismo que vincule o montante de recuros do FER (cujas fontes de recursos esto
previamente estabelecidos) ao montante de perdas dos Estados. O descompasso entre um e
outro ser, mais provavelmente, a regra. Uma das sadas pode ser aumento da carga tributria,
quando da regulamentao do IVA-federal.
Observe-se ainda que o Fundo de Equalizao de Receitas s ter por objetivo cobrir
perdas dos Estados aps a edio de lei complementar. Assim, necessrio tratar dessa lei,
em regime de urgncia, logo aps a promulgao da PEC 233/2008.
Outro grande problema so os benefcios fiscais j concedidos pelos Estados a
empresas. Certamente governantes e parlamentares estaduais j esto sendo pressionados
para que o poder pblico no rompa acordo formal que concedeu benefcios fiscais alm do
prazo da revogao do ICMS (sete anos aps a promulgao da emenda).
Assim, diante desses fatos, existe notrio risco de os Estados no apoiarem a Reforma
Tributria da forma como apresentada Cmara dos Deputados. Certamente haver grande
presso para que o prazo de transio seja ampliado, e para que as alquota interestadual de
2% seja aumentada a, pelo menos, 3%, para que se reduza a necessidade de os Estados
exportadores lquidos recorrerem ao FER.
Governantes j tiveram, por ocasio da aprovao da Lei Kandir, experincia de no
verem seus Estados plenamente recompensados pela desonerao das exportaes. O mais
provvel, portanto, que, para aprovao dessa Reforma, ou o governo cede espao para
mudanas na Proposta, ou ter grandes empecilhos para deliberao da PEC n 233/2008 pelo
Congresso Nacional.

55

CONCLUSO

Este trabalho teve por objetivo analisar a efetividade da Reforma Tributria (PEC n
233/2008) sobre a guerra fiscal, utilizada pelos Estados como instrumento de
desenvolvimento regional.
No primeiro captulo, foram identificados os motivos do acirramento dessa
competio a partir da dcada de 80, a fim de que fossem evidenciadas, principalmente, as
causas da competio que permanecem nos dias atuais e que deveriam, necessariamente, ser
objeto da PEC.
O ICMS o problema central. Em funo da tributao pela origem, parte
considervel do montante arrecadado deste tributo pertence ao Estado de origem no comrcio
interestadual. Ademais, o Estado possui competncia legislativa sobre o imposto. Com isso,
os governadores podem oferecer a empresas benefcios bastante atrativos, como reduo de
alquotas.
Outra causa a fragilidade do poder regulador do governo federal. Como observado
neste trabalho, aquele ente pouco se empenhou nesse papel aps a redemocratizao do pas.
Como conseqncia, o CONFAZ, presidido por representante da Unio, foi bastante
ineficiente no seu objetivo de regular as isenes e outros benefcios tributrios oferecidos
pelos Estados.
A terceira causa verificada ausncia do poder federal como indutor do crescimento
regional. Pouco se esforou, no perodo estudado, na reduo das disparidades regionais, em
um pas marcado por fortes diferenas em matria de desenvolvimento econmico.
Assim, nesse ambiente, restou aos Estados buscar seus prprios interesses, com alto
custo federao, principalmente pelos impactos negativos nas finanas estaduais, na medida
em que os Estados tendem a diminuir as alquotas praticadas. Acrescente-se ainda que o custo
de atrao de uma determinada empresa tende a ser maior quando a negociao ocorre entre
ela e diversos governos estaduais, isoladamente (jogo de leiles comandado por agentes
privados), do que entre essa mesma empresa e um coordenador da federao.
Contudo observou-se que a guerra fiscal pode ser bastante interessante a algum
Estado, sem ameaa de diminuio da arrecadao tributria. Para isso, basta que no tenha
empresas no setor incentivado e que oferea, como benefcios apenas os relacionados ao
ICMS, sem gastos com infra-estrutura, participao acionria, ou algo que exija recursos
pblicos.

56

No final do captulo primeiro foram apresentados estudos que concluem que Estados,
utilizando programas de incentivos, foram beneficiados com a guerra fiscal, que, ao atrair
empresas, gerou maior dinmica econmica de suas regies.
A Reforma Tributria (PEC n 233/2008), com o intuito de acabar com a competio,
ataca em trs frentes distintas. Cria novo imposto, o Novo ICMS, fortalece o CONFAZ, e cria
o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional.
O Novo ICMS, substituto do ICMS, acaba com a causa central da guerra fiscal. A
competncia legislativa passa a ser da Unio, sendo expressamente proibida a adoo de
norma estadual, exceto quanto alquota de algumas mercadorias e servios, devendo, nesse
caso, cumprir limitaes e condies de lei complementar nacional. Alm disso, o imposto
pertencer ao Estado de destino, salvo 2% ao Estado de origem.
Para cobrir perdas dos Estados pela mudana da tributao da origem para o destino, a
Proposta estabelece a criao do Fundo de Equalizao de Receitas. Contudo, como
apresentada, a PEC expe os Estados a ambiente de extrema insegurana. O primeiro
problema que esse Fundo s ter a misso de equalizar perdas dos Estados quando comear
a fazer efeito lei complementar nacional sobre o FER. Entretanto, a partir do segundo ano da
promulgao da emenda, Estados j apresentaro prejuzos, em razo das quedas previstas das
alquotas interestaduais. O segunda problema que no h dinheiro novo para compor o FER,
o governo prope retirar dinheiro dos Estados (desonerao das exportaes Lei kandir e
Fundo de Exportaes) em troca do FER. O terceiro problema a inexistncia de clculo
preciso do valor dos prejuzos que os Estados tero com a Reforma, logo no se sabe o
montante de recursos necessrios para compor o Fundo.
O governo afirma que ser possvel mensurar os prejuzos dos Estados com a
implantao da Nota Fiscal Eletrnica e do Sistema Pblico de Escriturao Digital. Como
demostrado neste trabalho, esses sistemas ainda no esto implantados em todo o territrio
brasileiro, o que praticamente inviabiliza a aprovao da PEC em 2008. A razo que no
primeiro ano da implementao da Reforma j devem estar implantados esses sistemas para
que mensurem quanto os Estados realmente arrecadam com o ICMS, antes que as alquotas do
imposto comecem a cair no segundo ano.
Outra estratgia da PEC n 288/2008 para acabar com a guerra fiscal o
fortalecimento do CONFAZ. A atuao do Conselho ser estendida, passando, por exemplo, a
ter poder para regulamentar o Novo ICMS e participar do enquadramento de mercadorias e
servios a alquotas do novo imposto. Alm disso, as sanes para o descumprimento de
regras do CONFAZ sero ampliadas. Passaro a atingir, inclusive, agentes pblicos.

57

Uma consequncia dessa medida reduo de poder do Senado Federal. Assim, perdese em participao democrtica, mas, em contrapartida, espera-se ter ganho de agilidade nas
tomas de deciso. Mas, para isso acontecer, imperativa participao mais ativa pelo poder
central na coordenao desse Conselho. Alm disso, para que os Estados no terminem por
driblar decises do CONFAZ, deve-se, tambm, passar a aplicar as sanes previstas em lei, o
que no feito atualmente.
A terceira e ltima estratgia para aplacar a competio desenfreada compensar os
Estados que obtiveram ganhos, como demonstrado neste trabalho, com atuao ativa do
governo federal em induzir o desenvolvimento dos estados menos. O Fundo Nacional de
Desenvolvimento Regional aumenta o volume de recursos vinculados ao desenvolvimento
regional. Traz o grande benefcio em permitir a aplicao desses recursos em programas de
desenvolvimento econmico e social, o que inclui capacitao de mo-de-obra e propaganda.
Contudo, esse Fundo apenas um instrumento financeiro da Poltica de
Desenvolvimento Regional (PNDR). Assim, no possvel afirmar que a PEC n 233/2008
substituir, com mais eficincia, a guerra fiscal como instrumento de desenvolvimento
regional.
Sugere-se, inclusive, estudo aprofundado da PNDR, quanto a sua amplitude e
capacidade de diminuir as disparidades regionais no Brasil
Diante o exposto, conclui-se que a Reforma Tributria (PEC n 233/2008) tem
dispositivos que possibilitam o fim da guerra fiscal entre Estados, sem, contudo, garantir que
o governo federal passe a ser mais efetivo na induo do desenvolvimento regional.

58

REFERNCIA BIBLIOGRFICA
BRASIL. Cmara dos Deputados. Parecer da Comisso de Constituio e Justia e
Cidadania acerca da Proposta de Emenda Constituio n 233/2008. Disponvel em
<www.camara.gov.br> Acesso em 22/08/2008.
BRASIL. Ministrio da Fazenda. Reforma Tributria. Braslia, fev. 2008. 21 p.
<http://www.fazenda.gov.br> Acesso em 10 jun. 2008
BRASIL. Proposta de Emenda Constituio n 233/2008. Altera o Sistema Tributrio
Nacional e d outras providncias. 21 p. Disponivel em <http://www.fazenda.gov.br> Acesso
em: 15 jul. 2008.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Relatrio e pareceres prvios sobre as contas do
governo da repblica. Exercio de 2007. Braslia, 2008. p 76-78. Disponvel em
<www.tcu.gov.br> Acesso em 10 jul. 2008.
CARRAZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributrio. 9. ed. So Paulo:
Malheiros, 1997.
CASTRO, Antnio Barros. Supresa no mapa industrial. Folha de So Paulo, So Paulo,
4/6/97, caderno dinheiro, p. 2.
CAVALCANTI, Carlos Eduardo G; PRADO, Srgio. Aspectos da guerra fiscal no Brasil.
Braslia: IPEA; So Paulo: Fundap, 1988. 165 p.
COLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributrio. 6 ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2002.
DULCI, Otvio Soares. Guerra fiscal, desenvolvimento desigual e relaes federativas no
Brasil. Revista de Sociologia e Poltica. Curitiba, n 18, jun. 2002 a. p. 95-107. Disponvel em
<https://www.scielo.br>. Acesso em 9 jul. 2008.
DULCI, Otvio Soares. Intinerrio do capital e seu impacto no cenrio inter-regional. Revista
Brasileira de Cincias Sociais. So Paulo, v. 17, n. 50, out. 2002 b. Disponvel em
<https://www.scielo.br>. Acesso em 11 ago. 2008
FERREIRA, Dantas Glenda. Polcitas estaduais de desenvolvimento e guerra fiscal. 2005.
Dissertao (Mestrado em Economia) Universidade Estadual de Campinas, 2005. 204 p.
FERREIRA, Srgio Guimares. Guerra fiscal: competio tributria ou corrida ao fundo do
tacho? Informe-se, BNDES, Rio de Janeiro, n. 4, jan. 2000. Disponvel em:
<http://www.bndes.gov.br>. Acesso em: 26/08/2008
GAMA, Costa Gama. A reforma tributria e a autonomia financeira das entidades
subnacionais. In: CONTI, Jos Maurcio (org.) Federalismo Fiscal. 1. ed. So Paulo: Manole,
2004. Cap. 6. p 138-161.
HARADA, Kioyoshi. Direito Financeiro e tributrio. 7 ed., So Paulo: Atlas, 2000.

59

LIMA, Ana Carolina da Cruz. Poltica de desenvolvimento regional no Brasil: evoluo

recente dos mecanismos nacionais e estaduais o caso nordeste. 2008. Dissertao
(Mestrado em economia) - Universidade Federal de Pernambuco, Recife 2008. 176 p.
MANTEGA, Guido. Seminrio Reforma Tributria: apresentao do projeto encaminhado
ao
Congresso
Nacional,
Braslia,
2008.
Disponvel
em
<http://www.fazenda.gov.br/portugues/documentos/2008/fevereiro/p270208.pdf>.
Acesso
em: 26/07/2008
NASCIMENTO, Sidnei Pereira do Nascimento. Guerra fiscal: uma avaliao com base no
PIB, nas receitas de ICMS e na gerao de empregos, comparando Estados participantes de
no participantes. 2008. Tese (doutorado em economia) - Universidade de So Paulo,
Piracicaba 2008. 186 p.
NBREGA, Ramos. Renncia de Receita; Guerra fiscal e tax expenditure: uma abordagem
do
art.
14
da
LRF
[200-].
Disponvel
em
<http://www.eclac.cl/ilpes/noticias/6/13526/MarcosNobrega1.pps > Acesso em 01 jun. 2008.
PRADO, Srgio. Guerra fiscal e polticas de desenvolvimento estadual no Brasil. Economia e
Sociedade. Campinas, v. 13, p. 1-40, dez. 1999.
SO PAULO (Estado). Apresentao da secretaria fazenda do estado de So Paulo no 1
Congresso Latino Americano de automao Comercial. Abril/2008. Disponvel em
<http://www.afrac.com.br/autocom/palestras/painel_reforma_tributria.pps> Acesso em 01
out. 2008.
SILVA M. A. da; Resende G. M.; Almeida F. M. Uma Anlise dos Fundos Constitucionais de
Financiamento do Nordeste (FNE), Norte (FNO) e Centro-Oeste (FCO). IPEA. Texto para
discusso n 1206. Braslia, 2006. 37 p. Disponvel em <http://www.ipea.gov.br> Acesso em:
10 jun. 2008
VARSANO, Ricardo. A guerra fiscal do ICMS: quem ganha e quem perde. IPEA Texto para
Discusso n 500. Rio de Janeiro, 1977. Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br> Acesso
em: 06 jun. 2008.
VIOL, Andra Lemgruber. O fenmeno da competio tributria: aspectos tericos e uma
anlise do caso brasileiro. Braslia : ESAF, 1999. Monografia vencedora em 1 Lugar no IV
Prmio de Monografia - Tesouro Nacional, Tpicos Especiais de Finanas Pblicas, Braslia
(DF), 1999. 79 p.
Sites visitados:
www.receita.fazenda.gov.br
www.fazenda.pe.gov.br
www.integrao.gov.br
www.nfe.fazenda.gov.br