CAPITULO I

EL DERECHO AGRARIO. CONTENIDO. EVOLUCIN

1. CONCEPTOS GENERALES, ALCANCE Y AUTONOMA
DEL DERECHO AGRARIO
El primer tema que debemos tratar en este curso es el concepto del
derecho agrario, su objeto y, en forma simultnea, determinar si existe
una real autonoma de este derecho, esto es, un jus proprium, dentro
del derecho en general. Luego, abordaremos el mbito especfico del derecho
agrario y sus relaciones con los recursos naturales, tomados stos
en la ms amplia acepcin del concepto.
Algunos autores han querido ver en el derecho agrario una disciplina
jurdica independiente, que obedece a reglas propias, y otros, una simple
especialidad, o sea, una rama separada del tronco general del derecho,
que tiene caractersticas especiales, pero que se nutre, en muchos de sus
aspectos, fundamentalmente del derecho comn (que es el substractum
de todo el derecho privado) y, en otras de las materias, del derecho
administrativo.
Se habla, en el primer sentido, de una autonoma cientfica,
y tambin, para afirmar la independencia, de una autonoma
legislativa y didctica.
El notable agrarista italiano, Giangastone Bolla, verdadero creador
del derecho agrario y del cual hablaremos ms adelante, sostena la autonoma
cientfica de esta disciplina jurdica fundado en la existencia de
una suerte de hacienda agraria, o sea, de la reunin de factores formada
por el fundo, los animales, cultivos, mquinas, enseres y dems bienes
que componen la organizacin de la produccin y sobre la cual convergen
las relaciones jurdicas agrarias. Para Bolla, la hacienda agrcola,
constituye una unidad tcnico-econmica que coordina la tierra, el capital y el
trabajo. El fundo, en opinin de este maestro, juega un papel
principal, porque sin su presencia el resultado econmico no sera posible.
Otros autores, como luego veremos, fundan la autonoma de esta
rama del derecho en la existencia de la empresa agraria, avanzando sobre
el concepto de la hacienda, en un sentido ms universal y comprensivo,
mientras que otros lo consideran el derecho de la agricultura, en
un sentido objetivo o, si se quiere, una manifestacin del derecho profesional
del agricultor, caracterizado ste por su actividad agrcola ejercida
sobre el fundo, destacando, en este caso, el aspecto profesional y
subjetivo de la relacin. Volveremos sobre este tema, al referirnos al
contenido del derecho agrario.
El derecho agrario, en un sentido amplio, puede ser caracterizado

como el conjunto de normas de derecho privado y de derecho pblico

que regula los derechos y obligaciones de los sujetos agrarios, entre s,
vinculados a los actos agrarios y a la propiedad agraria, en sus distintas
formas de manifestacin.
Los sujetos agrarios son entes o personas de derecho privado y en algunas
ocasiones de derecho pblico, cuya actividad es obtener de la
Naturaleza, a travs del ciclo biolgico, recursos vivos, animales y vegetales,
para la alimentacin o para su transformacin por las industrias
usuarias. Son tambin sujetos agrarios quienes colaboran, asisten o
controlan a los actores directos en estas actividades. Las relaciones jurdicas
de estos sujetos, entre s o con relacin a los bienes que producen,
o sobre los cuales actan, que constituyen la propiedad agraria, en sus
distintas formas o manifestaciones, no son diferentes de las que rigen en
el derecho comn y, en algunos casos, en el derecho administrativo, sin
perjuicio de algunas notas caractersticas que poseen. La propiedad
agraria, como concepto general y en sus distintas formas de manifestarse,
tampoco es diferente de la propiedad del derecho comn, mueble,
inmueble o semoviente, aunque en ocasiones suele tener limitaciones en
cuanto a su ejercicio, uso y disposicin y a los medios de prueba, como
ocurre en este ltimo caso, con la propiedad del ganado, que pueden
ser distintos, lo cual no significa por s mismo la creacin de un jus proprium,
ya que ste requerira para existir un conjunto de caracteres comunes,
en los bienes o en los actos, que dieran fundamento suficiente a
la autonoma. Es evidente, sin embargo, que la actividad agraria, adems de
ser una funcin econmica distinta de la actividad industrial y
comercial, gobernada por el ciclo biolgico y dirigida fundamentalmente
a la obtencin de seres vivos, animales y vegetales, constituye una
forma de vida de parte importante de la poblacin de los pases, se
desenvuelve
en un mbito diferente al de otras actividades del hombre, y
tiene connotaciones sociales distintas, las que han llevado al legislador
a dispensarle en muchos pases un tratamiento especial, marcadamente
protector, porque los bienes que produce no slo son esenciales para la
supervivencia de la humanidad, sino tambin porque la sociedad est
interesada en sostener esa forma de vida de los principales sujetos
involucrados,
a la que se le reconoce muchas ventajas respecto a las concentraciones
urbanas, que han sido una tendencia constante y creciente
sobre todo en lo que va del presente siglo. El agro, no olvidemos, est
compuesto de individuos, familias y sociedades organizadas comercialmente,

es una actividad econmica productiva, generadora de bienes

primarios, pero que tiene fuertes implicancias en la vida del hombre, la
familia y la comunidad.
2. EVOLUCIN DEL DERECHO AGRARIO.
EL ACTO BIOLGICO. LA EMPRESA AGRARIA
Algunos agraristas modernos resumen el objetivo del derecho agrario,
como ya hemos dicho, a la regulacin de la empresa agraria, que
constituye un concepto distinto y desvinculado de la propiedad de la
tierra a la que lo mantuvo ligado la concepcin tradicional y lo definen,
sintticamente, como el derecho de la empresa agraria (tomada sta como
conjunto de factores destinado a la produccin de bienes); pero dijimos
que la actividad agropecuaria no es slo econmica sino una
modalidad de vida de la poblacin y la empresa agraria, como conjunto
de factores coordinados y dirigidos a la produccin, es slo uno de los
elementos componentes. La empresa agraria, como esa reunin de factores
productivos, existe en todo tipo de agricultura, incluso en la artesanal
y familiar. El concepto de la empresa o del "imprenditore" agrario,
de la doctrina italiana moderna, en mayor o menor grado -insistimosest
implcito en todas las categoras de los sujetos que se ocupan de la
tarea productiva, sean stos individuos, familias o sociedades. Otros
autores consideran al derecho agrario en forma ms simple, como el derecho
perteneciente a la agricultura, en un sentido genrico, y finalmente
otros, con una visin ms amplia, completa y moderna, hablan de un
derecho agroalimentario que abarcara, por razones de conexidad, no
slo las producciones primarias del agro sino tambin las obtenidas en
los procesos de transformacin, con fines alimentarios.
El acto agrario, por otra parte, como acto especfico, no ha sido an
definido por la doctrina de los autores ni por las leyes, en forma concordante,
aunque existe una fuerte corriente moderna que considera a la actividad
agraria como parte de una industria gentica, creadora de bienes
y diferenciada de las otras industrias extractivas, de transformacin o de
servicio, lo cual le da suficiente especificidad. Segn esta corriente, sostenida
por iniciativa de algunos agraristas argentinos, como Andrs Ringuelet
y Rodolfo Carrera, y que ha tenido aceptacin y respaldo en el
mundo, la actividad agraria est dominada por dos factores esenciales, la
tierra y el proceso agrobiolgico, aparte de otros elementos concurrentes,
como el clima, el riego y los propios de la agricultura y la ganadera.
Debe advertirse, sin embargo, que el derecho agrario no regula los
procesos tcnicos de la actividad agraria, como industria vinculada a la
explotacin del suelo o del agua, generadora de los bienes agrarios, sino

nicamente las instituciones creadas por el hombre para acompaar esos

procesos como son, entre otras, la propiedad fundiaria, los contratos
agrarios, el rgimen de los elevadores de granos, de la sanidad animal y
vegetal, de la fertilizacin, de las marcas y seales, de la inseminacin
artificial o de la reforma agraria. Debe distinguirse, entonces, la actividad
agraria en s, de las instituciones creadas para su sustento y desarrollo.
Estas ltimas, constituyen el objeto especfico del derecho
agrario. Los juristas italianos lucharon, como bien seala el profesor
Carrera en su trabajo sobre "Derecho Agrario y Reforma Agraria", para
lograr la inclusin del "imprendtore agrcola" como figura independiente
en el Cdigo nico de su pas, con el objeto de evitar que fuera
considerado comerciante. Nuestro Cdigo de Comercio, en su artculo
452, inciso 3, tambin excluye de sus normas a las ventas que realicen
los labradores y hacendados de los frutos de sus cosechas y ganados,
considerndolos actos civiles y no comerciales.Este distingo con respecto al
jus mercatorum no es bastante, sin embargo,para configurar el acto agrario y
mantiene en la penumbra sus
elementos constitutivos. El acto agrario, en s, como acto vinculado al
proceso biolgico, evidentemente, no tiene ninguna similitud con los
actos que se cumplen en otros campos del derecho, aunque resulta difcil
caracterizarlo y darle una definicin propia. La doctrina, desde el
nacimiento del derecho agrario, ha intentado por diversas vas, sentar
un concepto del acto agrario, para luego irradiarlo en todas las direcciones
posibles. La denominada agrariedad del acto, como fuente de la
delimitacin, supone el resultado de la actividad del hombre actuando
sobre las fuerzas de la Naturaleza, con el objeto de obtener, a travs del
ciclo biolgico, la creacin de recursos vivos, animales o vegetales, para
su sustento o para la industria. El acto biolgico o vital, creador de los
bienes, sea que se realice en ambientes naturales o artificiales, es el
presupuesto
necesario para considerar la agrariedad del acto, que encuentra
as su fundamento en el ciclo biolgico, que distingue y caracteriza a
sus sectores componentes, la agricultura, la ganadera, la crianza de las
especies de la fauna y de la pesca en ambientes cautivos, y la industria
forestal. Sin l, o sea, sin la actividad gentica creadora, inducida por el
hombre, o en una relacin de conexidad con la misma, no existe acto
agrario, ni competencia de la ley agraria. Lo dems que se agrega para
calificar el acto agrario, es el marco jurdico e institucional necesario
para hacer posible y preservar el ciclo biolgico. Este conjunto de institutos

constituye el contenido y la materia propia del derecho agrario,

que forma una disciplina distinta, aunque vinculada, al derecho de los
recursos naturales.
3. LA PROFESIONALIDAD AGRARIA
No todas las relaciones de los sujetos agrarios, entre s o con referencia
a la propiedad agraria, estn reguladas por el derecho agrario. Los
sujetos agrarios mantienen entre s relaciones civiles y comerciales ordinarias.
La profesionalidad agraria no es una categora que les otorgue
un fuero especial, ni tampoco la materia agraria es objeto de una competencia
especfica, aunque en algn momento la tuvieron en nuestro
pas, para ciertos fines, a travs de las Cmaras Paritarias de Arrendamientos
y Aparceras Rurales, suerte de tribunales administrativos, hoy
dejados sin efecto, despus de una dcada de discutida constitucionalidad.
La relacin jurdica entre los sujetos debe estar directamente vinculada
con la actividad agraria para que quede comprendida en el
derecho especial. Es necesaria la actividad cultural del hombre, para
que el acto agrario, como proceso biolgico, quede consumado. De este
modo, el acto de la caza de la fauna salvaje, o de la pesca, no constituye
actos agrarios, porque ha estado ausente la actividad cultural del hombre
para forzar su creacin en la Naturaleza. La ley federal de pesca
24.922, precisamente, considera a la pesca como una actividad industrial.
En cambio, la crianza de esos mismos animales en ambientes cautivos,
inducida por el hombre, actuando sobre las fuerzas naturales,
constituye un acto agrario, como el cultivo de granos y la cra de ganado.
En esto resulta difcil trazar un lmite preciso. As, la venta de la
cosecha de un productor agrcola, o la venta de un productor de ganado,
se trata de un contrato de venta del derecho comn, pero puede
estar sujeto al cumplimiento de ciertos requisitos y formalidades
reglamentarias,
impuestas a veces por razones de la caracterstica y especialidad
de los bienes, o de polica agraria, cuyo ordenamiento y regulacin
es de competencia del derecho agrario.
4. LA DOCTRINA DEL DERECHO AGRARIO EN LA ARGENTINA.
INFLUENCIA DE LA DOCTRINA ITALIANA
A pesar de ser la Argentina un pas tradicionalmente agropecuario,
la doctrina del derecho agrario no ha tenido el desenvolvimiento deseado
y que corresponde al desarrollo alcanzado por la actividad y a sus
caractersticas econmicas y sociales. No obstante existir grandes especialistas
en esta materia, y de haber elaborado, con agraristas notables,
como Carrera y Ringuelet, una doctrina propia en materia de derecho

agrario, que tuvo gran aceptacin en el mundo agrario y fue perfeccionada

luego por otros estudiosos insignes, los estudios de derecho agrario
y la bibliografa y la jurisprudencia en general, son escasas y no
guardan relacin alguna con la importancia que desde antiguo registra esta
actividad en nuestro territorio. Pases como Italia, Espaa y
Francia, que estn ms prximos a nosotros, han desarrollado su agricultura
y ganadera desde bases incipientes, y han desenvuelto, paralelamente,
una doctrina del derecho agrario que trasciende sus fronteras
e inspirado muchos de los cambios legislativos que se han operado en
las ltimas dcadas en varios pases europeos y latinoamericanos.
Recordemos,
a este respecto, la creacin en 1922, en Italia, de la Revista
de Derecho Agrario, dirigida por el gran agrarista y maestro, profesor de
la Universidad de Florencia, Giangastone Bolla, al que antes nos hemos
referido, que con sus enseanzas y accin perseverante marc un hito
importante en el desarrollo del derecho italiano, latinoamericano y
mundial, junto con sus continuadores y crticos, los agraristas Ageo Arcangeli,
Alberto Bailarn Marcial, Agustn Luna Serrano, Enrico Bassanelli,
Ezio Capizzano, Antonio Carrozza, Jos de los Mozos, Giovanni
Galloni, Alberto Germano, Natalino Irti, Ricardo Zeledn Zeledn y
otros que, desde distintas posiciones doctrinarias y crticas, continuaron
su obra e iniciativa creadora. Cuarenta aos despus del nacimiento de
esa Revista se cre, en 1960, el Instituto de Derecho Agrario Internacional
y Comparado, que dio prestigio y un marco relevante y trascendental
a los congresos y reuniones mundiales celebrados con su
patrocinio. En Argentina, desde aos atrs, tambin funcion el Instituto
Agrario Argentino, que presidi durante mucho tiempo el Dr. Bernardino
C. Horne, reputado agrarista, y que publicaba la revista
"Resea". Tambin funciona en Santa Fe el Instituto Argentino de Derecho
Agrario, que ha promovido, bajo la inspiracin y activa conduccin
del profesor Fernando P. Brebbia, varios congresos nacionales e
internacionales vinculados a la materia. Edita la Revista Argentina de
Derecho Agrario y Comparado. Durante 1998 a su vez, se constituy
en Rafaela, tambin Santa Fe, el Instituto de Derecho Agrario, auspiciado
por el Colegio de Abogados local y en Rosario funciona desde 1994
el Comit Americano de Derecho Agrario.
En el pas, por otra parte, se celebraron en distintas pocas numerosas
reuniones de derecho agrario, nacionales e internacionales e, incluso,
se propici la creacin de Institutos de Derecho Agrario en distintas
regiones del territorio y, tambin, la autonoma de las ctedras en las

Facultades de Derecho argentinas. Hoy esta prctica, si bien no ha sido

abandonada, se encuentra dificultada ya que no existe iniciativa de
parte de los poderes pblicos para promover y acompaar este tipo
de reuniones encontrndose, como estn, tantos tpicos de la legislacin
agraria y de las normas administrativas conexas, con soluciones
pendientes.
En el orden internacional, adems del Instituto de Derecho Agrario
Internacional y Comparado, con sede en Florencia, existe el Instituto
Iberoamericano de Derecho Agrario y Reforma Agraria, que publica la
Revista Derecho y Reforma Agraria y la Asociacin Latinoamericana
de Derecho Agrario (A.L.A.D.A.), que tambin publicaba una revista
con el mismo nombre. Adems, funciona la Unin Mundial de Agraristas
Universitarios, el Comit Americano de Derecho Agrario, con sede
en Rosario, Argentina, el Comit Europeo de Derecho Rural y otros
organismos comunitarios. La actividad de los institutos est muy disminuida,
por la razn antes sealada, y algunos, creados en los pases
con la misma finalidad, han cesado de funcionar. Las Naciones Unidas,
a su vez, ha publicado la Revista Derecho y Reforma Agraria y,
actualmente, la Revista de la FAO denominada Reforma Agraria,
Colonizacin
y Cooperativas Agrcolas, que han aportado importantes
fuentes de doctrina y de regulacin legal, de los diferentes pases del
mundo. En Brasil, incluso, el derecho agrario ha avanzado aceleradamente,
con todas las alternativas que ofrece su vasto territorio, el problema
que genera la propiedad de la tierra, la diversidad de sus
regiones y de su produccin agraria. En 1964, ese pas sancion el Estatuto
de la Tierra, verdadero cdigo agrario que marc tambin un
hito como legislacin comprensiva de los problemas del agro latinoamericano.
La Constitucin poltica de 1988 atribuy a la Unin, esto
es, al Estado Federal, la facultad de legislar sobre derecho agrario,
aguas, bosques (florestas), caza y pesca. La misma evolucin positiva
ha ocurrido en Mjico, Venezuela y Costa Rica, en materia de colonizacin
y de la reforma agraria.
En Argentina, pese a su configuracin econmica eminentemente
agraria, como ya hemos sealado, constituye una disciplina cuyos estudios
bsicos se mantienen postergados, pese al importante esfuerzo
realizado por las ctedras universitarias, los institutos y especialistas
del ramo. En las publicaciones oficiales agrcologanaderas y en las numerosas
revistas de carcter privado que se editan sobre la actividad
agraria en el pas, difcilmente se publican artculos y estudios referentes

al derecho agrario y a los problemas jurdicos que generan las relaciones

del agro. Falta, adems, una accin coordinada, de carcter
interdisciplinario, que permita obtener mayores adelantos en la materia,
a travs del enfoque desde la perspectiva tcnica, econmica, jurdica
y sociolgica. La bibliografa jurdica existente, que es muy
escasa, y en general antigua, como ya sealamos, ha tratado ms bien
aspectos conyunturales, especialmente vinculados a los contratos agrarios,
pero los grandes temas que constituyen la columna vertebral del
derecho y su substractum permanente, como son, en general, la doctrina
del derecho agrario, su evolucin, las distintas escuelas y posiciones
doctrinarias comprometidas, la teora del acto agrario y de la empresa
agraria, la colonizacin, la reforma y transformacin agraria, el uso y
parcelamiento de la propiedad agraria, los modernos contratos agrarios,
agro-alimentarios y agro-industriales y la promocin de la sociologa
y economa rural, entre otros, constituyen materias pendientes
que han tenido muy escaso desarrollo en el pas. Quienes ms han trabajado
en algunos de estos temas, han sido sin duda los doctores Antonino
Vivanco, Bernardino C. Horne, Guillermo Garbarini Isla,
Toms Amadeo, Eduardo Prez Llana, Rodolfo Carrera, Ornar Blasco,
Fernando P. Brebbia, Alberto de las Carreras, Francisco Giletta,
Eduardo Ortiz de Rosas y Rafael Novello, entre otros. La Editorial Foro
Argentina, edit en su momento una Revista de Derecho Agrario,
bajo la direccin de Ernesto Boragni.
La idea de un Cdigo Agrario Nacional, por otra parte, como legislacin
unificadora y autosuficiente para regular en forma permanente
la actividad agraria en sus mltiples facetas y, en todo el territorio del
pas, como un desprendimiento tcnico del Cdigo Civil, pero gobernada
por los principios del derecho agrario, ha generado adeptos desde
hace muchos aos y tambin detractores. Un cdigo de estas
caractersticas slo podra abordar los aspectos de fondo de la relacin
agraria, a veces difciles de identificar, toda vez que las reglas relativas
a la polica agraria, en su sentido amplio, referentes a las restricciones
y los lmites de la propiedad agraria, tomada sta tambin en su acepcin
general, corresponden a la esfera de accin de los cdigos rurales
provinciales y de las reglamentaciones locales, dada nuestra organizacin
poltica federal.
No obstante, existe una amplia materia de fondo, o de derecho sustancial,
susceptible de codificar en una ley general agraria, constituida
por las leyes nacionales dictadas para el agro desde principios del presente
siglo, pero el inconveniente que presenta la tarea es que muchas

de esas leyes contemplan situaciones transitorias y estn expuestas a

continuas reformas, perdindose en este caso la caracterstica de permanencia
que deben reunir los cdigos, como factor de seguridad jurdica.
No debera descartarse, sin embargo, la posibilidad de efectuar en lugar
de la codificacin buscada, una revisin, ordenamiento y consolidacin
de las leyes agrarias vigentes, tarea que podra resultar de utilidad,
dado el estado de dispersin legislativa existente. En opinin del profesor
Carrera, no obstante, el coronamiento o culminacin doctrinal del
derecho agrario debe concretarse en la sancin, en cada pas, de un Cdigo
Agrario Nacional. Esta debe ser la etapa final. La sancin de ese
cdigo, significar, en opinin de este autor, fijacin y seguridad en las
normas que regulan la actividad agraria, en todos sus alcances, concluyendo
con la inestabilidad de las reformas; ser ley permanente, codificada,
autosuficiente, en cuanto no requerir la aplicacin subsidiaria
del Cdigo Civil en los casos no previstos, como ocurre ahora, que
frecuentemente
las leyes agrarias son desvirtuadas por la aplicacin supletoria
del derecho comn. Un ensayo de codificacin parcial fue la
ley general agraria proyectada por la Secretara de Agricultura en el
ao 1974.
Contrariamente a lo que ocurre en el campo jurdico, la bibliografa
tcnica en materia agraria y el nmero de pubficaciones que abordan
ciertos temas de economa y sociologa rural, son muy abundantes en el
pas y nos colocan a la cabeza de las naciones del mundo. Existe, a este
respecto, una gran distancia, en cuanto a la extensin e intensidad, entre
el tratamiento tcnico y jurdico de los problemas del agro. En los
aos de enfrentamiento de las relaciones agrarias entre propietarios y
arrendatarios de los predios, la actividad doctrinaria y el comentario de
las leyes adquirieron cierta significacin. Luego, al aquietarse las aguas,
los temas agrarios dejaron de formar parte, salvo muy pocas excepciones,
de la bibliografa jurdica y del inters de los estudiosos.
5. ORGENES RECIENTES DEL DERECHO AGRARIO.
AVANCE DE LOS CONCEPTOS. CONCLUSIONES 19:32
El derecho agrario constituye una disciplina moderna, de vida ms o
menos reciente. Se ha desarrollado en el curso del presente siglo. Su
nacimiento
puede afirmarse que coincide con la aparicin de la Revista de
Derecho Agrario, lanzada en el ao 1922, como dijimos, por el agrarista
italiano Giangastone Bolla, en Florencia, que sent las bases para todo
su desarrollo posterior, en Italia y en el mundo. El concepto y el

contenido del derecho agrario han evolucionado rpidamente, desde

entonces, a causa de la incorporacin de la tecnologa y los cambios polticos
y sociales acaecidos en el mundo en las relaciones agrarias. Como
lo sealaba el insigne agrarista italiano Antonio Carrozza en su
trabajo "El Objeto del Derecho Agrario", el verdadero derecho de la
agricultura todava no se ha realizado de manera idnea y por entero.
"El derecho agrario -afirmaba- intenta salir de lveo del derecho civil y
de la sujecin a la propiedad fundiaria". Hoy esta sujecin aparece descartada
porque, como sostiene este autor, el derecho agrario comprende
tanto a los propietarios de la tierra que no la cultivan, como a los
cultivadores que no son propietarios. Resulta ms bien comprensivo e
identificado con los problemas de la empresa agraria. El mismo Carrozza
seala las distintas posiciones de la doctrina para obtener una definicin
del derecho agrario, segn ponga su acento en la nocin de la agricultura,
o en la propiedad agraria, como centro de la discusin, o en el
concepto de la empresa agraria, como elemento aglutinante, o en la actividad,
o en la naturaleza de los bienes, o del sujeto actuante. Las definiciones,
por lo tanto, pueden ser mltiples.
Al respecto, cabe recordar que, originariamente, el derecho agrario
fue considerado como el derecho de los agricultores (derecho subjetivo),
para transformarse luego en el derecho relativo a los actos agrarios, o
derecho de la agricultura (derecho objetivo), del mismo modo que
el derecho comercial hoy no es el derecho de los comerciantes, sino el
de los actos de comercio. El hecho tcnico-econmico de la produccin de
bienes, que caracteriza al acto agrario en una agricultura ms evolucionada,
contribuy a esta transformacin, que adquiere nuevos relieves
en el mundo moderno.
Otros agraristas italianos de la primera poca, como Ageo Arcangeli,
negaban importancia al hecho tcnico-econmico del acto agrario, salvo
cuando fuera establecido por el legislador y, partiendo de un formulismo
jurdico estricto, se limitaban al anlisis del texto legislativo con
total abstraccin de la realidad. Es la denominada escuela jurdica formal.
Contrariamente Giangastone Bolla, por primera vez, puso en el
centro de la investigacin jurdica, segn dijimos, el hecho tcnico del
proceso de produccin de bienes, en el fundo o propiedad agraria y en
el tipo sociolgico que lo implementaba. Su escuela, denominada tcnicoeconmica, fue seguida por un gran nmero de agraristas europeos y
latinoamericanos, durante casi medio siglo.
Nuevos avances se registraron posteriormente en la doctrina agraria.
El hecho tcnico-econmico, sealado por la escuela de Bolla, o la presencia

de la propiedad agraria, o la nocin del derecho de la agricultura,

parecen insuficientes para dar una definicin comprensiva de todas
las situaciones que presenta el derecho agrario y se impuso, desde el comienzo
de la dcada de 1970, el concepto ms amplo, no del "actoagrario",
sino de la "actividad" agraria, esto es, del conjunto de actos
coligados dirigidos a la misma finalidad, que constituyen el ingrediente
de la empresa agraria, como objeto y fin de la norma. La empresa, en
trminos generales, es la organizacin de los factores de produccin
destinados a obtener bienes o servicios. La empresa agraria no es, en este
sentido, el acto agrario aislado, sino la serie de actos combinados cuya
finalidad es la produccin de animales y plantas. Estos actos pueden
ser realizados por individuos, familias o sociedades y tambin por entes
de derecho pblico, dada la participacin que en la mayora de los pases
estos entes asumen en la produccin y fiscalizacin de las actividades
del agro. El objeto del derecho agrario es la empresa agraria, es
decir, la actividad, formada por el conjunto de actos dirigidos a la
produccin de bienes. La propiedad fundiaria, que constituy, desde
los orgenes, el elemento centralizador y necesario de la actividad
agraria, hoy es un factor subordinado a la empresa, constituye slo
un instrumento de la empresa agraria. La empresa, como actividad
productiva, es independiente y autnoma respecto a los dems factores
de la produccin y constituye el elemento comprensivo y aglutinante
de la relacin agraria. Muchos agraristas, sin embargo, no se
resignan a considerar la propiedad fundiaria como un mero instrumento
de la empresa agraria, en cuanto sta existe, independientemente de
quin sea el propietario de la tierra. La teora de la "actividad-empresa",
en este sentido, independiza la relacin agraria de los factores componentes
y garantiza una mayor permanencia frente a los continuos
cambios operados por factores tecnolgicos, econmicos y sociales. La
incorporacin de los contratos agro-alimentarios y agro-industriales al
contenido del derecho agrario, conforme a la moderna corriente del
pensamiento agrario, se hara dificultosa, de aceptar la sujecin del derecho,
conforme a la doctrina tradicional, a la propiedad fundiaria.
La actividad de la empresa agraria se manifiesta a travs de un conjunto
de actos agrarios que le dan su caracterstica, aparte de otros de
diferente naturaleza que contribuyen al logro de la finalidad buscada.
El acto agrario ha sido calificado, desde el punto de vista gentico, como
la accin del hombre sobre las fuerzas de la Naturaleza para obtener
de ella, a travs del ciclo biolgico, la produccin de plantas y
animales. Los lmites del acto agrario aparecen determinados por la

Naturaleza misma. La denominada "agrariedad" del acto tiene la frontera

insoslayable del acto biolgico, que lo impregna en distintos grados.
Hay otros objetivos, como el de la reforma agraria, en que la
agrariedad del acto slo se manifiesta en forma conexa. Lo mismo ocurre
con los contratos agro-alimentarios y agro-industriales y otros institutos
creados por la economa y tecnologa modernas. El concepto de
agrariedad, que impregna el acto primario original, vinculado al ciclo
biolgico necesario, nos lleva de nuevo a un campo de penumbras,
cuando se trata de las actividades conexas o de las de transformacin
del producto, donde los lmites no son tan claros. La extensin del concepto
de agrariedad del acto, con estos alcances, parece ser ms bien, en
opinin de algunos agraristas, el resultado de la normativa de la ley,
ms que de la interpretacin que la doctrina o la jurisprudencia realicen
respecto a la naturaleza del acto.
El mundo agrario moderno asiste a una transformacin acelerada de
los valores econmicos y de los sistemas productivos del campo. Ya poco
va quedando de las instituciones y de las formas de produccin tradicionales,
que haban generado la conviccin de una industria
autosuficiente, fundada en el proceso biolgico y encerrada en las operaciones
de tranquera. No han escapado a esta transformacin, por
cierto, las leyes agrarias, que no pueden quedar reducidas ya a un derecho
de la agricultura o, si se quiere, de los agricultores, como lo
plantearon originariamente los fundadores de esta disciplina. La concepcin
moderna de las relaciones agrarias se encuentra, hoy, en la bsqueda
de un espectro mucho ms amplio y de avanzada, de un derecho
alimentario o agro-alimentario, de facetas mltiples, el cual resumira
los institutos del derecho agrario tradicional, que an se mantienen vigentes,
ms otros que han venido generando la tecnologa moderna, las
nuevas formas contractuales adoptadas y el avance de la agro-industria
y del agro-comercio interno e internacional, en su esfuerzo permanente
para ampliar la frontera alimentaria del mundo.
CAPITULO II 26:18
LOS RECURSOS NATURALES Y EL DERECHO AGRARIO.
RELACIONES Y CONTENIDOS
1. RECURSOS NATURALES Y RECURSOS NATURALES
CULTURALES
Los recursos naturales, en su conjunto, generan una extensa variedad
de relaciones jurdicas que exceden el marco propio del derecho
agrario. Existe, entre ambos, relaciones y diferencias. El acto agrario,

como hemos visto, supone en su aspecto activo la accin del hombre

sobre las fuerzas de la Naturaleza, destinada a la produccin de bienes
determinados, animales y plantas. Estos bienes, sin embargo, slo constituyen
un captulo de los recursos que las fuerzas de la Naturaleza han
puesto al servicio del hombre. En su sentido estricto, los recursos naturales
son aquellos bienes que produce espontneamente la Naturaleza y
que el hombre utiliza para satisfacer sus necesidades materiales y estticas.
Con este alcance absoluto, los recursos naturales constituyen una
creacin originaria de la Naturaleza en la que no interviene el trabajo
del hombre. La Naturaleza sola los genera y preserva su existencia, sin
intervencin de nadie. Cuando, en cambio, la actividad del hombre participa
en su creacin o generacin, estamos en presencia de un recurso
natural cultural, como acontece con los cultivos, el ganado de cra, las
plantaciones forestales o las especies de la fauna salvaje y la piscicultura,
reproducidas en cautiverio.
Nuestra disciplina jurdica, el derecho agrario y de los recursos naturales,
abarca ambos tipos de producciones, las espontneas de la Naturaleza
y las culturales generadas por el trabajo del hombre. Se ocupa
tanto de la fauna salvaje generada libremente por la Naturaleza, como
del ganado de cra provocado por el hombre, de los bosques naturales
o nativos, como de los forestados artificialmente, de la flora silvestre
como de la de plantacin o de cultivo. Dentro de un esquema estricto
de enseanza, nuestra disciplina podra dividirse y limitarse, por un lado,
al tratamiento de los recursos naturales producidos por accin espontnea
de la Naturaleza, dejando que el derecho agrario se ocupe de
los culturales, como disciplina aparte. Este sera el verdadero campo de
actuacin del derecho agrario. Ningn cdigo de los recursos naturales
se ocupa, por cierto, ni debe ocuparse, de los culturales, producidos
con el trabajo del hombre, porque importara confundir sus objetivos.
Estos ltimos debern ser la materia especfica de los cdigos agrarios,
con los cuales no cabe confundirlos. Por razones didcticas, de afinidad
y de vinculacin gentica, se los ensea conjuntamente en los programas
de las ctedras universitarias, pero no debe olvidarse que en los recursos
culturales, el hombre acta sobre la Naturaleza para inducirla a
la generacin del recurso y esta actividad es fuente de relaciones jurdicas
distintas a las que puede ocasionar el uso y aprovechamiento de los
recursos que la Naturaleza genera en forma espontnea y pone a disposicin
del hombre. Resulta, sta, una aclaracin preliminar y necesaria.
2. CLASIFICACIN DE LOS RECURSOS NATURALES
Es comn la clasificacin de los recursos naturales en renovables y no

renovables. Los primeros pueden equipararse a los frutos en el sentido

que vuelven a generarse y no existe riesgo de agotamiento. Su conservacin,
en mucho, depende de la conducta del hombre. La tierra, el agua,
el aire, la flora y la fauna silvestres, las bellezas panormicas o escnicas,
ciertas formas de energa, son considerados recursos renovables. Tambin
los denominados recursos naturales culturales entran dentro de este
concepto, sin excepcin. Los no renovables, en cambio, se agotan con su
aprovechamiento. Puede decirse que, a diferencia de los anteriores, "dan
una sola cosecha". Constituyen, por lo tanto, productos y no frutos. Los
nicos recursos no renovables conocidos, son los recursos minerales. A
su vez, dentro de estos ltimos se acostumbra a dividirlos o clasificarlos
entre los de agotamiento rpido y los de agotamiento lento, o reutilizables.
Como ejemplo de los primeros podran citarse los hidrocarburos
que se consumen con la primera combustin y entre los de agotamiento
lento cabe mencionar, en general, todos los metales que, normalmente,
pueden ser reutilizados en diferentes procesos posteriores, reciclndolos.
La distincin puede resultar importante ya que es diferente y ms severo
el tratamiento que las leyes dispensan, o deben dispensar, al recurso no
reutilizable, con fines a preservarlo de su agotamiento prematuro.
La Naturaleza ha puesto una cantidad de recursos naturales limitada
a disposicin del hombre. Su uso, por lo tanto, debe ser racional. La
racionalidad
importa ciertas restricciones y limitaciones a la utilizacin,
de modo de asegurar que los recursos estarn siempre disponibles, en
cantidad y calidad, para goce de las generaciones actuales y futuras. Si
falta la prevencin, la humanidad estar arriesgando permanentemente
su futuro. Afortunadamente, el hombre ha encarado, desde hace algunos
aos, una lucha tenaz para mantener el planeta habitable, creando
barreras de contencin cada vez ms firmes al uso abusivo del recurso y
a la contaminacin. Los programas nacionales e internacionales para la
preservacin de los recursos naturales y el ambiente, se extienden da a
da y se est formando en los pueblos un estado de conciencia colectiva
que permite anticipar la prdida del impulso hacia la devastacin, que
ha sido la caracterstica de la sociedad industrial moderna. La capacidad
del hombre para encarar un desarrollo sustentable, que permita satisfacer
las necesidades del presente, sin comprometer las futuras, es
evidente. El problema parece haber sido definitivamente comprendido.
No obstante, los avances en la faz prctica resultan lentos, por la resistencia
de las industrias afectadas y los costos que supone toda adaptacin,
pero cada vez se suman ms voces y existe un estado de

conciencia colectivo que insta a detener la devastacin, la desertizacin,

la contaminacin. Hay razn para tener esperanza -dicen los eclogos.
3. DOMINIO Y JURISDICCIN SOBRE LOS RECURSOS
NATURALES 31:31
Quin es el propietario originario de los recursos naturales? Pueden
los recursos naturales creados por la sola accin de la Naturaleza,
ser objeto de apropiacin privada?
Para contestar estas preguntas debemos hacer la distincin que se
efecta habitualmente en la doctrina, entre el dominio originario y el
dominio derivado. El primero, pertenece al dueo, sea ste el Estado o
un particular, desde el origen o nacimiento de la cosa, es decir, no reconoce
la existencia de un propietario anterior. El segundo, es el que proviene
del dueo originario, a travs de una o ms transmisiones.
La Constitucin nacional, reformada en 1994, ha dispuesto en su
artculo 124 que las provincias poseen el dominio originario de sus recursos
naturales. Antes de que la Constitucin fuera reformada, la ley
minera haba atribuido a los Estados provinciales e! dominio originario
sobre las minas, que forman un captulo de estos recursos. Las leyes
relativas a la fauna y la flora silvestres y a las bellezas panormicas o
escnicas, hasta entonces sancionadas, haban omitido, en cambio,
pronunciarse
sobre el dominio originario de estos bienes, aunque regulaban
su utilizacin por los particulares, con fines de preservacin de los
recursos y de bien comn. No obstante ese vaco legal, varias provincias,
anticipndose a lo dispuesto por la Nacin, ya haban consagrado
en sus constituciones la propiedad originaria de los Estados provinciales
sobre esta clase de recursos, los cuales, en algunos casos, fueron declarados
inalienables e imprescriptibles.
La prescripcin constitucional mencionada, incorporada en el ao
1994, requiere algunos comentarios en lo que respecta a su contenido y
alcance y al aspecto jurisdiccional. Esta clusula, en materia de dominio
y jurisdiccin, es consecuencia casi necesaria de nuestra organizacin
poltica federal. Parecera contrario al sistema que la Nacin asumiera
el dominio originario de los recursos naturales ubicados en territorio
provincial. Estos recursos forman parte de sus territorios, constituyen a
veces el territorio mismo y privarlos de ellos importara lo mismo que
apropiarse del territorio, desnaturalizando la organizacin aceptada como
sistema poltico. Sin embargo, algunos pases federales, como Brasil
y Mjico, lo han hecho con respecto a algunos recursos naturales, como
son las minas, considerndolos propiedad del Estado federal. Nuestro

pas tambin lo hizo, antes de que fuera sancionada esa clusula

constitucional,
con respecto a los hidrocarburos y en la derogada Constitucin
de 1949, respecto a todos los minerales y a las fuentes naturales de
energa, con excepcin de los vegetales. Una norma similar a la contenda en
la Constitucin nacional, fue incorporada, como dijimos con anterioridad,
por casi todas nuestras provincias a sus constituciones polticas,
reformadas en la dcada de 1980, reivindicando para s el
dominio sobre estos recursos, en forma anticipada a la enmienda de la
Constitucin nacional. Para reforzar el carcter del dominio, alguna de
estas constituciones -tambin dijimos- lo califican de inalienable e
imprescriptible.
Aunque esta mencin no figura en la Constitucin nacional,
la inalterabilidad e imprescriptibilidad es de la naturaleza y esencia
permanente del dominio originario y no habra por qu mencionarlas
expresamente.
Las clusulas de la Constitucin nacional y de las constituciones provinciales
que reivindican el dominio originario de los recursos naturales
a favor de los Estados, deben ser analizadas detenidamente. En primer
lugar, es necesario entender que no abarca todos los recursos naturales,
en su sentido lato, sino slo aquellos que son productos espontneos de
la Naturaleza, dentro de la clasificacin que hemos formulado anteriormente.
Los recursos naturales culturales, resultado del trabajo del hombre
actuando sobre las fuerzas de la Naturaleza, estn excluidos, por
cierto, de la reivindicacin estatal, ya que ello implicara privar de su
propiedad a quien los ha generado aunque slo sea desde el punto de
vista de la asuncin de su dominio originario. Pero las pasturas naturales,
o los bosques nativos, producidos por accin espontnea de la Naturaleza
y no generados por el trabajo del propietario del predio donde
estn situados constituyen un recurso natural reivindicable por el Estado?
Lo es un bosque natural o nativo, asentado en un terreno privado?
Evidentemente no, ya que este recurso pertenece al dueo del
terreno, por accesin, o en virtud de una asignacin de la lev. Pero en el
caso de los bosques naturales, pueden plantearse dudas frente a las
determinaciones
y limitaciones que adopta la ley 13.273, de defensa de
los bosques, respecto a estos recursos. La ley, sin interferir en el dominio
privado, que acepta, le impone, en el caso de los bosques naturales,
restricciones a su uso, fundadas en razones de inters pblico y polica
forestal. Un ejemplar de la fauna salvaje que se asienta en un predio

privado, es propiedad del Estado o pertenece al titular del predio? Este

es un tema que antes de la reforma constimcional corresponda resolver
a la ley y la solucin poda ser diversa, segn los criterios imperantes.
Hoy la flora y la fauna silvestres pertenecen al dominio originario de la
Nacin o de las provincias, segn el lugar donde estuvieren situadas,
por imperio del referido artculo 124 de la Constitucin y concordantes
de las constituciones provinciales, no obstante el silencio que a este respecto
pueden observar ciertas leyes, de factura anterior.
El campo de los recursos naturales propiamente dichos puede quedar,
de este modo, desde el punto de vista dominial, considerablemente
restringido y limitarse a aquellos en cuya creacin no ha intervenido la
mano del hombre, como el suelo, el agua, el aire, los minerales y ciertas
formas de energa, la fauna y flora silvestres y las bellezas panormicas
o escnicas, sobre los cuales el Estado ejerce ms que un dominio, en el
sentido patrimonial, una suerte de tutela, patronato o poder de polica
o de jurisdiccin, con fines de proteccin del recurso y de bien comn.
Pero aun tratndose de stos, un anlisis ms profundo del tema nos
llevara a demostrar que la regla de la dominialidad puede tener excepciones
de distintos tipos, como las ya vistas, y que las constituciones citadas,
al no definir el concepto del recuso natural, es decir, al no
puntualizar cules son estos recursos sobre los que el Estado ejerce la
dominialidad, dejan las puertas abiertas a la.calificacin de la ley, la que
de esta forma deber poner un lmite a su alcance, para que la norma
no exceda sus propios objetivos. Esta tarea no resulta sencilla para el
legislador y para el intrprete, los que hasta ahora han preferido no
abordar el tema, ya que ofrece facetas mltiples y complejas.
Un punto, en esta materia, sin embargo, resulta claro. Las clusulas
constitucionales reivindican en todos los casos para los Estados el dominio
sobre los recursos, pero no necesariamente su uso y explotacin.
Estos, por lo tanto, pueden quedar librados a los particulares, segn la
organizacin econmica aceptada, o ser objeto de concesin, autorizacin
o permiso de uso e, incluso, de una reserva a favor del propio Estado
a causa de un inters pblico de orden superior. En este caso el
recurso quedar sustrado al uso y explotacin por las personas, o resultar
stos muy restringidos. Ello depender de las decisiones polticas
que, en cada caso, se adopten, y de acuerdo a las caractersticas del recurso
y a las circunstancias de hecho existentes.
El dominio originario, como facultad superior de tutela, polica o jurisdiccin,
tiene siempre carcter de permanente en cabeza de su titular,
o sea, es inenajenable e imprescriptible, por su propia naturaleza, segn

dijimos. El Estado nunca podr desprenderse de l, porque implicara

renunciar a poderes que le pertenecen en forma exclusiva y permanente.
Pero el uso y explotacin de los recursos pueden ser cedidos a los particulares
mediante concesiones, permisos o autorizaciones, generales o
especiales, segn dijimos, siempre que se garantice que el destino de
bien comn del recurso no podr ser alterado. Las condiciones ms o
menos severas que la ley impone a la explotacin de los recursos naturales
por parte de los particulares, de acuerdo a sus caractersticas y a la
importancia del inters pblico comprometido, tienden a preservar el
destino de bien comn del recurso, el que nunca podr ser cambiado.
Vinculado al tema del dominio, se encuentra el de la jurisdiccin
que, en el caso de un pas de organizacin poltica federal, reviste gran
importancia. Por regla general, la jurisdiccin es una consecuencia obligada
del dominio. Quien posee el dominio sobre la cosa, tiene la jurisdiccin,
tanto en el sentido concedente o facultad de distribucin del
recurso, como en el ejercicio del poder de polica. No obstante, el recurso
de propiedad provincial, puede verse limitado por normas constitucionales
de carcter nacional y la aplicacin de stas sustraer el recurso
de las jurisdicciones locales en aspectos en que puede verse comprometido
el bienestar general o el comercio de los productos. Es el caso de
los cursos de agua que atraviesan dos o ms provincias, en los cuales el
dominio de cada tramo del curso corresponde a la respectiva provincia,
pero la jurisdiccin puede pertenecer a la Nacin si el uso que se hace
de la va fluvial compromete el comercio interno o internacional, o el
bienestar de la poblacin, en su ms amplio alcance. La ley 13.030, autoriz
al Poder Ejecutivo nacional a regular el uso y aprovechamiento
de las aguas de los ros interjurisdiccionales, con el fin de asegurar el
uso racional y armnico de los mismos, de acuerdo con la poblacin y
necesidades de cada provincia. Una fuente de generacin de energa
elctrica puede ser nacional, como ocurre con la proveniente de una
cada de agua, aunque la obra se encuentre implantada en un ro y lecho
de agua provincial, si la distribucin de la energa compromete dos
o ms provincias, o vinculan stas con la Nacin, o con el comercio
internacional.
En este sentido, la ley 15.336 de energa elctrica, fij el
rgimen federal de la energa elctrica, para los aprovechamientos
hdroelctricos o mareomotores, cuando sea necesario interconectarlos
para la racional y econmica utilizacin de los mismos, independientemente
del territorio donde estuvieren situados. Los fenmenos que
afectan la capacidad productiva de los suelos, la contaminacin de la

atmsfera o de las aguas, aunque se desarrollen en el mbito local,

pueden escapar a las jurisdicciones provinciales, por su poder difusor,
y ser objeto de regulaciones nacionales, en cuanto sus efectos comprometan
el bienestar general de dos o ms provincias. Lo mismo ocurre
con las pestes y plagas que afectan a los ganados y vegetales, las condiciones
higinico-sanitarias de los establecimientos donde se faenen,
procesen, industrialicen y comercien carnes y subproductos, los cuales
estn sometidos a la jurisdiccin federal, aunque operen dentro de una
misma provincia, ante la necesidad primordial de salvaguardar la salud
de la poblacin, esto es, el bienestar general en todo el territorio de
la Repblica.
4. EL AMBIENTE. CONCEPTOS GENERALES.
CONFERENCIAS INTERNACIONALES. EL AMBIENTE
EN LA CONSTITUCIN NACIONAL. LA LEGISLACIN
AMBIENTAL EN LA ARGENTINA 41:02
A. CONCEPTOS GENERALES
El concepto del ambiente se ha ensanchado en el curso del presente siglo
para comprender no solo el entorno natural donde transcurre la
existencia del hombre y de las especies vivas del planeta, sino tambin el
cultural, el arqueolgico, histrico, religioso y social, que inciden
decididamente
en las formas de vida de las comunidades. El mantenimiento
del equilibrio del ambiente, esto es, la conservacin de sus pautas naturales
y culturales, forma parte de un programa de conservacin de la
Naturaleza, que cada da registra mayores avances. El hombre ha llegado
a comprender que l tambin forma parte del ambiente, en una relacin
solidaria, y que atentar contra ste es afectar su propia existencia.
El ambiente constituye una figura natural y cultural compleja. Est
compuesto de un conjunto de elementos interactivos e interdependientes que,
en definitiva, constituyen el ecosistema nico de la Tierra. Esos
elementos no pueden separarse porque constituyen una unidad funcional,
aunque en este curso sern estudiados en forma independiente,
por una necesidad puramente didctica. En realidad, funciona como
una unidad natural y cultural indivisible. En el Glosario que acompaa
a la ley bonaerense 11.323, de proteccin de los recursos naturales y
del medio ambiente, se expone el siguiente concepto: "Ambiente (medio,
entorno, medio ambiente). Sistema constituido por factores naturales,
culturales y sociales, interrelacionados entre s, que condicionan la
vida del hombre, a la vez que constantemente son modificados y
condicionados

por ste".
Son evidentes los cambios que en el curso del presente siglo han
experimentado
las relaciones del hombre con el planeta, es decir, con el
entorno que lo rodea. Los ambientalistas concuerdan que cuanto ms
compleja se ha hecho la civilizacin, menos arraigado se siente el hombre
a la Tierra. Los cambios, sin embargo, no son de ahora y tienen su
origen en la llamada revolucin industrial del siglo XVIII, pero se han
acelerado vertiginosamente en el transcurso del siglo actual. El incremento
geomtrico de la poblacin mundial, ha multiplicado las necesidades
bsicas de los ncleos humanos y la explotacin intensiva de los
recursos naturales, a lo que se ha sumado la revolucin tecnolgica de
las ltimas dcadas, que ha acentuado el mayor dominio del hombre
sobre la Naturaleza y, a la vez, las diferencias sociales. No sabemos
hasta cundo el avance de la tcnica podr seguir manteniendo una relacin
compatible, durable e integrada con el medio ambiente. La constante
desatencin a los problemas del medio, la crisis de la conducta
humana, han llevado a una permanente y acelerada destruccin de los
valores naturales y culturales emergentes, poniendo en serio riesgo el
frgil ecosistema de la Tierra. Es evidente, como bien se ha dicho, que
la mayor tragedia del hombre occidental, en el momento actual, es haber
perdido contacto con la realidad ecolgica, esto es, con el mundo
que lo rodea y lo sustenta. Esto ha ocurrido prcticamente en el curso
del presente siglo, por la explotacin acelerada y sin control de los recursos
naturales renovables y no renovables. Se ha producido, de este
modo, un verdadero choque entre el desarrollo de la civilizacin actual
y el medio que nos circunda. Ha crecido, en escala desconocida hasta
entonces, el poder de la especie humana para manipular la Naturaleza y
modificar el entorno. Este proceso parece no tener lmites. Pero el hombre
tambin ha aprendido, en medio de estas falencias y, tal vez, con
cierto retardo, que debe sobrevivir, preservando sus bienes materiales y
su cultura y que su existencia y la de las generaciones futuras, quedarn
comprometidas si no adopta urgentes medidas de contencin al constante
deterioro del entorno, que l mismo ha provocado y si no cambia
la relacin que hasta ahora ha mantenido con el sistema ecolgico.
Parece haberse convencido, finalmente, que la capacidad de la Tierra
para soportar la constante agresin a que se la somete, tiene un lmite;
que los efectos daosos no son pasajeros porque la Tierra tiene una aptitud
natural, pero limitada, para absorberlos. Han existido muchos siglos
de estabilidad ambiental que nos precedieron, debido a la explotacin

moderada de los recursos naturales, aun desde el inicio de la revolucin

industrial, antes mencionada, lo que ha motivado la creencia de un
statu-quo permanente e ideal, sin amenazas de prdida de la capacidad
autogeneradora de los ecosistemas, pero, en forma repentina, esa estabilidad
comenz a deteriorarse aceleradamente en el transcurso del presente
siglo, demostrando que la Tierra, como todo organismo vivo, es
un cuerpo frgil y expuesto a todas las contingencias de la vida.
El objetivo de una poltica ambiental reparadora, y regeneradora, en
. cualquier tipo de sociedad de que se trate, puede resumirse en los siguientes
principios generales:
1. El respeto a la vida, a la salud humana y el mantenimiento de la
diversidad biolgica.
2. La conservacin de los recursos naturales y culturales, para que
stos puedan servir no slo a las necesidades y bienestar de las generaciones
actuales sino tambin a las futuras, esto es, al desarrollo sustentable.
La proteccin ambiental, afirman los eclogos, de ningn modo
debe considerarse que constituye un freno al desarrollo ni una amenaza
contra el empleo.
3. El compromiso de asegurar una nueva tica en las relaciones con
la Tierra, conservando su vitalidad.
4. Imposicin de lmites de tolerancia y plazos estrictos contra las
amenazas ambientales provenientes de la conducta humana y severas
sanciones, no redimibles, a quienes los transgreden.
5. Poltica de prevencin de los daos ambientales. Tenemos slo
una Tierra y dependemos de ella. El riesgo resulta peligrosamente alto,
si no la cuidamos adecuadamente. Las clases dirigentes deben asumir la
responsabilidad de la custodia de los ambientes vitales y transmitirla a
los habitantes del mundo, mediante campaas educativas y de formacin
de conciencia, a travs de las escuelas y ncleos de actividad social.
La necesidad de dispensar una proteccin eficaz a los recursos naturales
y a los derechos ambientales en general, antes de que sea tarde, dado
el estado de degradacin en que se encuentran sus componentes, ha planteado
la idea de operar un cambio de la deuda externa comercial por Naturaleza,
en los pases en desarrollo. Esta propuesta fue lanzada por el
Presidente de los Estados Unidos, a principios de la dcada de 1990. Los
pases acreedores, en definitiva, condonaran una parte importante de la
deuda y los pases beneficiarios destinaran la diferencia, o una parte de
ella, a promover acciones y proyectos de defensa de la Naturaleza, lo que
representara una ayuda importante para su financiamiento.
B. CONFERENCIAS INTERNACIONALES 47:02

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente

Humano, celebrada en Estocolmo, en 1972, fue el primer llamado serio
de atencin y de creacin de un estado de alarma sobre los peligros que
acechan al hombre a travs de una conducta desaprensiva con relacin
al medio que lo circunda. Constituy el primer esfuerzo realizado por
la humanidad para encarar los problemas ambientales a nivel del planeta,
para la supervivencia. Anteriormente, en 1902 se haban aprobado,
en Pars, la Convencin para la Proteccin de los Pjaros tiles para
la Agricultura, que constituye, puede decirse, el primer acuerdo para la
preservacin de los ecosistemas y, en 1933, se celebr en Londres la
Convencin
sobre Conservacin de la Fauna y Flora Natural, con igual
objetivo. Finalmente, en 1940, fue aprobada en Washington la Convencin
de Proteccin de la Flora y Fauna en Peligro de Extincin y de los
Bosques Naturales. Eran todas medidas aisladas, pero concurrentes a
un mismo objetivo de proteccin de la Naturaleza.
La Conferencia de Estocolmo, a su vez, sancion una declaracin
internacional
de principios sobre el medio ambiente, en general, y dej
bien claro su objetivo de crear modelos de conducta colectiva y
responsabilidades
para el manejo de la Tierra. Su mrito es haber unificado
los conceptos, otorgndoles proyeccin general. Dentro de los 26 principios
que contiene la declaracin se estableci que ios recursos naturales
de la Tierra deben ser preservados en beneficio de las generaciones
presente y futuras, mediante una cuidadosa planificacin u ordenacin,
segn convenga. Que debe mantenerse y, siempre que sea posible, restaurarse,
o mejorarse, la capacidad de la Tierra para producir recursos
vitales renovables y que los recursos no renovables deben emplearse en
forma que se evite el peligro de su futuro agotamiento y asegurarse que
toda la humanidad comparta los beneficios de su empleo. Que debe ponerse
fin a las descargas de sustancias txicas y a la liberacin del calor,
en cantidades que el medio no pueda neutralizar y apoyarse la justa lucha
de los pueblos de todos los pases contra la contaminacin.
Fruto de la Conferencia de Estocolmo fue la creacin del Programa
del Medio Ambiente de las Naciones Unidas, con asiento en Nairobi,
donde en 1982 se aprob otra declaracin, en la que se solicita a los
gobiernos y a los pueblos que consoliden los progresos hasta entonces
realizados, aunque, al mismo tiempo, expres su profunda preocupacin
por el estado del medio ambiente, reconociendo la necesidad urgente

de intensificar los esfuerzos en el mbito mundial, regional y

nacional, para protegerlo y mejorarlo. El problema de la conservacin
del medio ambiente qued planteado, desde entonces, ante la conciencia
universal.
A las Conferencias de Estocolmo y Nairobi siguieron innumerables
reuniones nacionales e internacionales vinculadas a diversos aspectos
del medio ambiente, que plantearon a los gobiernos serios reclamos para
evitar nuevos daos al entorno, mientras se estudiaban y ponan en
prctica las soluciones pertinentes. A principios de la dcada de 1980,
las Naciones Unidas crearon la Comisin Mundial del Medio Ambiente
y Desarrollo, denominada la Comisin Brundtland, presidida por la
primer ministro noruega Gro Harlem Brundtland, que en su informe
"Nuestro Futuro Comn", presentado en 1987, plante, por primera
vez, la posibilidad de un desarrollo sustentable, si los recursos del mundo
se utilizan en forma compatible con las necesidades de la humanidad,
presentes y futuras. Este informe fue preparatorio de la Conferencia
de Ro de Janeiro, celebrada cinco aos despus. En 1989, las Naciones
Unidas tambin crearon la Comisin Intergubernamental para los
Cambios Climticos, destinada a analizar las alteraciones que se estaban
produciendo en la Tierra, advertidas por los cientficos, por efecto
del recalentamiento provocado, fundamentalmente, por la emisin del
dixido de carbono y de otros gases a la atmsfera, pero antes, en el
ao 1987, se haba suscripto el denominado Protocolo de Montreal, y en
1990, los signatarios del mismo suscribieron en Londres una enmienda
por la cual convinieron eliminar gradualmente el uso de
carbonoclorofluorados
y otras sustancias que atacan la capa de ozono de la atmsfera,
con metas no ms all del ao 2000. La Argentina adhiri a este
protocolo y elabor, para poner en marcha las directivas establecidas
en el mismo, el "Programa Pas" con el objetivo, como ms adelante
veremos, de disear una poltica que permita eliminar el uso de sustancias
que agotan la capa de ozono, entre las cuales se incluyen los gases
de refrigeracin, aire acondicionado, espumas, aerosoles, solventes y
extintores de incendio. Mediante este programa, tcnicos especializados
en refrigeracin domstica y comercial, empresas de transporte y talleres
mecnicos, recibirn asesoramiento tcnico sobre recuperacin y reciclado
de refrigerantes que se ventean..
Dos aos despus de suscripta la enmienda al Protocolo de Montreal,
se realiz en Ro de Janeiro, en el mes de junio de 1992, a instancias
tambin de la Asamblea de las Naciones Unidas y a nivel de Jefes

de Gobierno, la denominada Cumbre de la Tierra, a la que asistieron

ms de cien representantes de los Estados. La Cumbre haba sido propuesta
en el informe Brundtland y constituye el segundo hito histrico
que consolid la declaracin de principios sustentada en la Conferencia
de Estocolmo, realizada veinte aos antes. Reiter, entre otras materias
importantes, los parmetros a cumplir para lograr un desarrollo sustentable,
erradicar la pobreza, aumentar el saber cientfico, el derecho a
tener acceso a la informacin sobre el medio ambiente, las responsabilidades
y la indemnizacin respecto a las vctimas de la contaminacin,
la aplicacin del criterio preventivo o de precaucin para la proteccin
del ambiente, la evaluacin del impacto ambiental, como instrumento
nacional, la notificacin a los dems Estados de desastres naturales y
situaciones de emergencia, el apoyo debido a la identidad, cultura e
intereses de los pueblos indgenas, la consideracin de la guerra como
enemiga del desarrollo sustentable y resolucin de todas las controversias
sobre el medio ambiente por medios pacficos. Tambin la Cumbre
de Ro emiti una declaracin de principios, sin fuerza jurdica para el
manejo, conservacin y desarrollo sustentable de todo tipo de bosques
y aprob, como tercer punto, la denominada Agenda o Programa 21,
con el objeto de que se analizaran en el futuro inmediato los progresos
experimentados en los acuciantes problemas que afectan al desarrollo
sustentable y las medidas a ponerse en prctica para superarlos.
En la misma reunin de Ro, de 1992, los asistentes suscribieron la
Convencin sobre Diversidad Biolgica, con la abstencin de Estados
Unidos. Esta convencin tiene por objeto la conservacin de la diversidad
biolgica, esto es, la variabilidad de los organismos vivos de cualquier
fuente del planeta y, al mismo tiempo, obtener la utilizacin
sustentable de los componentes de la biodiversidad, para el mantenimiento
de los ecosistemas. Tambin plante, como necesidad, la justa y
equitativa participacin de los pases en desarrollo en los beneficios que
resulten del empleo de los recursos genticos y la transferencia de las
tecnologas, a favor de los pases donde se obtiene el material para los
estudios genticos. Argentina adhiri a esta Convencin, por ley
24.567, del ao 1995. Por ltimo, tambin en el ao 1992, en la misma
reunin de las Naciones Unidas, los pases suscribieron la convencin
Marco sobre Cambio Climtico, que estableci metas puramente voluntarias
como objetivo para obtener la estabilizacin de las condiciones
ambientales, en lo que respecta a la emisin de ciertos gases de
efecto invernadero.
La Cumbre de la Tierra, como se advierte, fue rica en resoluciones y

declaraciones de principios y super largamente el primer xito global

obtenido veinte aos antes, por la Conferencia de Estocolmo. No hayduda
que los avances pudieron ser mayores y las posturas de los pases
industriales ms precisas en cuanto a los compromisos a asumir para la
preservacin de los recursos de la Tierra. Sin perjuicio de estar de
acuerdo con los principios, falt unidad en la toma de decisiones, por
la renuencia de ciertos pases lderes a asumir compromisos a plazos
fijos en materia de proteccin ambiental y limitacin de las emisiones
de gases.
La Conferencia de Ro aprob, entre sus resoluciones fundamentales
segn dijimos, la Agenda o Programa 21, destinada a recapitular las
acciones que deba poner en marcha la comunidad de los pases, para
alcanzar la meta del desarrollo sustentable, de acuerdo a las declaraciones
adoptadas. Pero despus de casi cinco aos de tomadas estas resoluciones
se advirti, a travs de los estudios y anlisis practicados por la
Agenda o Programa 21, que las recomendaciones no haban alcanzado
la vigencia esperada y sus resultados haban sido poco alentadores, en
general, por lo cual se resolvi convocar a una nueva Conferencia en
Nueva York, a mediados del ao 1997, para reconsiderar los acuerdos
de Ro, y los temas especficos relacionados con la Agenda o Programa
21, sobre polticas concretas en materia de proteccin ambiental y que
incluye, tambin, aspectos de polticas econmicas y sociales. En esta
asamblea, los Jefes de Estado y dems representantes reunidos pasaron
revista y examinaron los resultados de los estudios relacionados con
dicho Programa y los progresos alcanzados en los cinco aos transcurridos
desde la Conferencia de Ro, renovando en esta ocasin el compromiso
de proseguir la accin para lograr las metas y los objetivos
enunciados en la misma. Qued establecida, en esta oportunidad, la necesidad
de acelerar la ejecucin del Programa 21, fundamental para
alcanzar la meta de un desarrollo sustentable. La aspiracin de la Asamblea,
a travs del documento aprobado, ha sido que en el ao 2002, esto
es, a otros cinco aos vista, se revelen mayores progresos tangibles en la
ejecucin del Programa. Se plante, en esta oportunidad, la necesidad
de reforzar los fondos gubernamentales aplicados a la ejecucin del
Programa, con el aporte especial de los pases industrializados.
Finalmente, al concluir el ao 1997 se celebr en Kioto una nueva
reunin entre las partes otorgantes de la Convencin Marco sobre el
Cambio Climtico, a la que antes nos hemos referido, con el objeto de
fijar plazos precisos a la reduccin de las emisiones, que esta convencin
no haba determinado. Recordemos, a este respecto, que la Convencin

Marco sobre esta materia, presentada inicialmente en la

Conferencia de Ro de 1992, se propuso, como objetivo, reducir las
emisiones de gases no controlados en el Protocolo de MontreaL_ a los
niveles del ao 1990, para el ao 2000, fijando de esta forma un vencimiento
preciso, pero Estados Unidos no acept en esa oportunidad
asumir compromisos fijos, adoptndose finalmente una clusula que
alentaba a los pases a encarar la reduccin, pero con metas voluntarias.
Con estas limitaciones qued aprobada, entonces, la Convencin
Marco. El tema fue vuelto a analizar en la reunin de Kioto, la cual
adopt finalmente un Protocolo de la Convencin, que dispuso reducir,
en trminos menos ambiciosos a los propuestos originariamente en la
Conferencia de Ro, el total de las emisiones de los gases no controlados
por el Protocolo de Montreal, en no menos de cinco por ciento de
las emisiones de 1990, pero en el perodo comprendido entre los aos
2008 y 2012, y no para el ao 2000. No obstante, cada una de las partes
indicadas en el Anexo I del acuerdo (que incluye los pases europeos,
Estados Unidos, Japn, Australia y Nueva Zelanda) deber, segn
el Protocolo aprobado, poder demostrar para el ao 2005, un avance
concreto en el cumplimiento de los compromisos contrados en virtud
de ese acuerdo.
Por el Tratado de la Antrtida, celebrado en 1959 y puesto en vigor
en 1961, las partes signatarias acordaron prohibir las actividades nucleares
y militares en la regin y cooperar en la investigacin cientfica.
En 1991, se firm un Protocolo que excluye la exploracin y explotacin
minera en esa regin por el trmino de 50 aos y dispone el control
de otras actividades comerciales, excepto la pesca. Tambin en
1982 se aprob la Convencin Internacional Sobre Derecho del Mar, la
cual preserva los recursos naturales, vivos y no vivos, del espacio martimo
fuera de la jurisdiccin nacional y contiene numerosas normas y
recomendaciones vinculadas a la proteccin del ambiente marino. Varias
resoluciones tambin se adoptaron, en materia de energa nuclear.
A su vez, en 1993 entr a regir el Tratado de la Unin Europea, pero ya
en 1992 se haba aprobado el programa llamado "Hacia un desarrollo
sustentable", en el que se formul una posicin estratgica de la UE
hasta el ao 2000. Busca el programa, a travs de una coalicin entre
Gobierno, empresarios y consumidores fijar criterios mnimos de proteccin
ambiental aplicables a todos los pases de la Unin, dejando a
cada Estado la posibilidad de aplicar niveles ms estrictos en sus territorios.
El Parlamento Europeo y la Comisin de Medio Ambiente se encuentran
especialmente vigilantes en toda la materia de poltica ambiental

y mantienen una posicin avanzada con respecto a otros pases industrales

ajenos al rea, en la consideracin de todas las cuestiones que se
plantean, relacionadas con el equilibrio natural de la Tierra.
C. EL DESARROLLO SUSTENTABLE 58:36
Durante la reunin celebrada en 1987 por la Comisin Mundial de
las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, se formul
por primera vez, en forma oficial, en el denominado informe Brundtland,
el concepto de desarrollo sustentable, o sostenible, como principio
que se propone satisfacer las necesidades de desarrollo de las generaciones
presentes, sin comprometer las de las generaciones futuras. El concepto
de desarrollo sustentable se ha introducido para detener los
riesgos ambientales de un consumo desmedido de los recursos naturales
por las generaciones actuales, en perjuicio de las venideras, preservando,
a la vez, el proceso de desarrollo econmico y social de los pueblos,
es decir, implica usar racionalmente los recursos y poner lmites ambientales
y restricciones ecolgicas a la utilizacin para que stos sirvan
en forma permanente, o sea, sin limitacin de tiempo, a las necesidades
de la humanidad. Las conclusiones del informe Brundtland provocaron,
en su momento, una ardorosa polmica, acusndolo de contemplar slo
las necesidades de los pases desarrollados, por su concepcin permisiva.
Resulta evidente, en esta lnea de conducta, que la conservacin de
los recursos no significa, de ningn modo, la prohibicin de su uso, sino
su empleo racional y controlado para que ste resulte compatible
con los intereses presentes y futuros de la comunidad.
El desarrollo sustentable, enfrenta, de esta forma, dos polticas que
habitualmente se oponen, la del desarrollo, destinada a satisfacer las
necesidades de las generaciones presentes, que deben forzosamente ser
atendidas, y el compromiso correlativo de promover una buena administracin
y conservacin de los recursos explotados o a utilizar, para
preservar su existencia y prolongar al mximo su uso y disposicin, en
beneficio de las generaciones venideras. En estos trminos queda planteado
el dilema. Muchos recursos son finitos, como ocurre con las fuentes
minerales y, otros, considerados en principio no agotables, pueden
ser objeto de una accin extintiva del hombre, en el largo o mediano
plazo, como ocurre con los procesos de contaminacin del aire, de las
aguas, la deforestacin y la desertizacin, o la extincin de las especies
de la flora y fauna silvestres, si no se observan reglas de comportamiento
adecuadas. A los propsitos conservacionistas que mitiguen el uso
extintivo del recurso, pueden contribuir, en otros campos, incluso, la
recuperacin y el reciclaje de ciertos metales de agotamiento lento, como

el hierro, el plomo o el cobre; el empleo de nuevas formas de energa

limpias y renovables, como la elica, la solar o de las cadas de
agua, o la sustitucin de los propios metales, por ciertos productos
plsticos o compuestos de materiales no agotables.
Tambin resulta importante incorporar los costos ambientales a los
programas de desarrollo sustentable, tanto a nivel de pas, como de las
empresas -materia sta hasta ahora no considerada- ya que esos costos,
correctamente justipreciados, desde el punto de vista econmico y social,
nos darn las verdaderas pautas y fijarn los lmites al crecimiento.
Estos objetivos de preservacin y buena administracin de los recursos,
incluso, permiten anticipar que la investigacin tecnolgica y la educacin,
sern los puntales de apoyo ms valederos de una poltica de desarrollo
sustentable, que libere al hombre de su preocupacin creciente
por el agotamiento de los recursos y la degradacin inexorable del medio
ambiente, que su propia conducta provoca.
D. EL AMBIENTE EN LA CONSTITUCIN NACIONAL1:01:37
El ambiente, como entorno natural y cultural donde transcurre la
existencia humana, requiere una proteccin superior, porque la Tierra,
como bien comn del hombre, se encuentra en permanente peligro. La
especie humana poco ha contribuido en los tiempos recientes, con su
conducta,
a aventar esta preocupacin, aunque sin duda va a ser su principal
vctima, si no adopta una actitud seria y responsable, frente a la
constante amenaza que se cierne. En sus relaciones con el ambiente, el
hombre tiene derechos y, tambin, deberes. La crisis de supervivencia
que afronta, se debe, en gran parte, a su propensin a destruir la Naturaleza,
a agredirla, como ningn otro ser vivo del planeta, en lugar de
vivir en armona con ella. La prosperidad, la calidad de vida y hasta su
propia existencia, han de depender en mucho, frente a esta crisis, del
cuidado que observe con el sistema natural y cultural que lo rodea.
La preocupacin de las autoridades del pas en materia ambiental ha
tenido comienzo, como ha ocurrido en casi todas las naciones del mundo
por resolver los problemas sectoriales del agua, el aire, el suelo, la
flora y la fauna silvestres, los parques y reservas naturales. Todos los
mecanismos legales creados tenan como finalidad y denominador comn
la preservacin y el mejoramiento de la calidad de vida, a travs de
sus elementos componentes. Las ms antiguas de estas normas aisladas,
de preservacin de los parques nacionales y reservas naturales, datan de
cincuenta aos atrs. Recin con las reformas constitucionales anticipadas
por las provincias en la dcada de 1980, la preocupacin por el

medio ambiente y la consideracin de los recursos naturales se generaliza

y sistematiza y adquiere rango constitucional, en el orden local.
Con bastante demora el tema de los recursos naturales y de la proteccin
del ambiente, qued incorporado a la Constitucin nacional en
el ao 1994, en sus artculos 41, 43 y 124, siguiendo en general los
principios consagrados por las constituciones provinciales, reformadas
aos antes. A este respecto, el artculo 41, en su primera parte, dispone
que: "Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano,
equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades
productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de
las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El dao ambiental
generar prioritariamente la obligacin de recomponer, segn lo
establezca la ley. Las autoridades proveern a la proteccin de este derecho,
a la utilizacin racional de los recursos naturales, a la preservacin
del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biolgica y a la
informacin y educacin ambientales".
De esta forma, la proteccin del ambiente ha adquirido jerarqua
constitucional, en el orden nacional, como ya lo tena en el mbito de la
mayora de las provincias, y se crea el derecho de todo habitante de gozar
de un ambiente sano y el deber de conservarlo y protegerlo. Este artculo,
sin duda, expuesto en trminos generales y amplios, va a ser la
fuente fecunda de futuras leyes ambientales, de las ms diferentes materias,
y la referencia necesaria para la interpretacin jurisprudencial de
los problemas ambientales que generen conflictos. Ser, tambin, en su
brevedad, la base y punto de partida para la creacin de un derecho
ambiental, multifactico y, tal vez, autnomo.
En sus trminos est expuesta, en forma inequvoca, la posicin del
desarrollo sustentable como principio que debe inspirar la explotacin
y aprovechamiento de los recursos naturales, para garanta y salvaguardia
de las generaciones presentes y futuras. La actividad productiva debe
satisfacer las necesidades presentes, sin comprometer las de las
generaciones venideras.
El dao ambiental, por otra parte, genera la obligacin de recomponer,
segn la expresin utilizada por este artculo de la Constitucin. La
sociedad no se satisface con ser indemnizada por el autor del dao. El
deber de ste es recomponer, es decir, reconstruir el cuerpo o el sistema
daado, o sea, darle nueva y plena vida y existencia, de ser factible,
aunque ello resulte altamente costoso para su autor. El concepto de que
el contaminador paga, es decir, que es sancionado con una pena administrativa
o pecuniaria o, en su caso, privativa de la libertad, como alternativa

legal utilizada por ciertas normas, segn resulta de su

aplicacin en los casos frecuentes de contaminacin ambiental, no es
aceptado por la nueva norma constitucional, ya que la sociedad no queda
satisfecha con la indemnizacin, por ms completa que sta resulte,
si el bien daado puede recomponerse, esto es, reconstruirse, en su forma
y condiciones originales. El infractor debe devolver la cosa en igual
estado al de origen, sin perjuicio de las sanciones adicionales que
correspondan.
Este deber, segn lo indica la norma, es prioritario, expresin
sta que seala no slo la obligacin de urgencia de recomponerlo
sino tambin la preferencia que debe darse a esa forma de compensacin,
sobre la mera condena pecuniaria o privativa de la libertad, excepto
cuando la recomposicin resulte materialmente imposible, en
cuyo caso la responsabilidad del sujeto resulta agravada y requerir
una sancin, sin duda, ms severa.
E. LA DEFENSA DE LOS INTERESES DIFUSOS 1:06:10
La proteccin de los derechos ambientales puede ser reclamada por
el directamente afectado o individuo, en defensa de un derecho subjetivo,
como respuesta a una accin negativa concreta que recibe del ambiente.
Esta clase de proteccin individual resulta clara y pertenece a la
lista de los derechos y garantas individuales, admitida por la Constitucin, V
protegida por las leyes generales, ante la lesin directa que experimenta
el individuo en un derecho concreto y subjetivo. Ello no importa
desconocer el derecho, tambin individual, que cada persona, en
ltima instancia, asimismo posee para proteger los denominados por la
doctrina y por la legislacin derechos o intereses difusos, que constituyen
categoras jurdicas distintas de los denominados comnmente derechos
subjetivos.
La caracterstica de esta categora de derecho es que sus titulares se
encuentren fragmentados, esto es, repartidos en grupos de intereses, no
siendo ello obstculo para que se dispense a cada uno de los miembros
igual proteccin. Pero en el caso de los intereses difusos (y tambin en
los de incidencia colectiva) la proteccin dispensada se proyectar al
grupo o clase a que pertenece, porque el inters es indivisible, mientras
que en el primer supuesto, cuando corresponde a un derecho subjetivo,
el efecto es puramente individual y tendr por resultado reparar, o hacer
cesar, el dao personal experimentado.
Resulta difcil dar un concepto abarcativo de lo que se entiende por
derechos o intereses difusos, dada la variedad de elementos que lo componen.
Las definiciones ensayadas por la doctrina, a este respecto, adolecen,

en su mayora, de falta de precisin y no resultan suficientemente

claras y explicativas. En algunos casos -esto tambin ocurre en las leyesse los equipara a los intereses o derechos colectivos, que son conceptos
diferentes. La palabra "difusos", para calificar estos intereses,
por otra parte, tampoco resulta apropiada. En su acepcin acadmica,
la palabra difuso es sinnimo de ancho, dilatado, excesivamente extendido,
que no es el concepto que en la materia se trata de adjetivar. En
atencin a ello, algunos ambientalistas utilizan la expresin intereses
difundidos,
en reemplazo de difusos, calificacin que resulta ms acorde
con la realidad. Por otra parte, insistiendo en el concepto, no es el inters
o el derecho el difuso, pues ste es concreto, real, circunscripto. Los
"difusos" resultan ser sus titulares, que son los individuos, grupos o
clases que, en forma vaga, borrosa, imprecisa, potencial, difusa o fragmentada,
se encuentran afectados en sus derechos, en forma solidaria,
ante una respuesta concreta y negativa del ambiente y cuya presencia e
identificacin se hace difcil y compleja por ser menos notables y perceptibles,
como sujetos de esos derechos o intereses. Por ello, parece
ms propio hablar en esta materia "de intereses de pertenencia difusa",
y no de intereses difusos, para sealar esa titularidad borrosa, imprecisa,
difundida, mltiple, fragmentada, de ese inters o derecho el cual, a
su vez, resulta bien concreto y circunscripto.
En la bsqueda de un concepto abarcativo de esta institucin compleja,
que arroje mayor luz en el tema, podemos remitirnos al adoptado por
Jos L. Cappella, en su obra "Los intereses difusos, Ley 10.000", Rosario,
1995. Dice ese autor, resumiendo los conceptos vigentes en la doctrina
y con referencia a este tema: "La expresin 'intereses difusos', hoy
tan en boga, fue concebida por el constitucionalismo moderno para justificar
la existencia de una pluralidad indeterminada de individuos, no
vinculados entre s por una relacin jurdica, que conforman una comunin
en la que cada uno de sus partcipes goza de la prerrogativa de disfrutar
de ciertos bienes que, por naturaleza son indivisibles, en el sentido
de que no pueden ser imputados en 'cuotas partes', atribuibles individualmente
en forma exclusiva y excluyente a sus integrantes, ni aun en
forma ideal, de suerte que la satisfaccin del inters de uno solo implica,
por fuerza, la satisfaccin de los dems, as como la lesin al inters de
uno solo constituye, ipso fado, lesin a la entera colectividad". Destaca
este autor que en el inters difuso, subyace siempre un derecho que le
otorga un poder de accin para proteger el bien lesionado. Adems, que

el objeto sobre el cual ese derecho recae es de difcil cuantificacin

pecuniaria,
ya que ms que bienes econmicos -agrega- son "valores" sociales,
culturales, ecolgicos, histricos, jurdicos, polticos, cvicos,
antropolgicos, tnicos, etc., comprendiendo una gama muy variada de
valores distintos, dispersos en una cantidad indefinida de sujetos.
Estos intereses o derechos difusos, supraindividuales, o transpersonales,
como tambin se los categoriza, vinculados al medio ambiente y
los recursos naturales, a la vida, a la salud, a la defensa del consumidor,
o del usuario de bienes y servicios, a la proteccin de la fauna y la flora
silvestres, del paisaje, de los valores culturales y estticos, del patrimonio
pblico, de la informacin, de la seguridad pblica, de la moralidad
y otros derechos de incidencia colectiva, no pertenecen a una persona
aislada sino a una clase, categora o grupo de individuos, en forma
indeterminada,
difundida, fragmentada, fungible, razn por la cual cualquiera
de los miembros del grupo debe considerarse legitimado para
actuar en defensa de ese inters que es propio y, a la vez, general, y del
que participa aqul en forma solidaria.
La defensa de los intereses difusos, contra la opinin de otros ambientalistas
que no la aceptan, ha sido admitida, en forma individual y
colectiva, en las decisiones jurisprudenciales anteriores a su regulacin
constitucional y legal, fundadas en que todo individuo tiene derecho a
gozar -en aquellos casos ambientales que fueron sometidos a decisin
judicial- de un ambiente sano, a disfrutar del mismo y de sus elementos
componentes, en forma plena. Pero, ya no es la jurisprudencia la que
debe realizar este esfuerzo, como aconteci en los aos inmediatos anteriores
a la reforma constitucional de 1994, frente a la falta de normas
legales expresas. Los fallos anteriores han servido para poner en evidencia
el atraso que la legislacin nacional mantena respecto a los temas
del ambiente y constituy un llamado de atencin para que el legislador
encarara la solucin de los problemas de la defensa de los intereses difusos
y colectivos, a travs de normas constitucionales amplias y suficientemente
comprensivas de las materias que los afectan.
La jurisprudencia norteamericana ha desarrollado, desde tiempo
atrs, a su vez, la denominada "accin de clase", cuando la cuestin es
de inters comn o general a muchas personas y no sea posible traerlas
a todas al tribunal. Una o varias personas podrn, entonces, plantearlas
asumiendo la representacin del conjunto afectado.
En materia de defensa de los derechos individuales y colectivos, el

artculo 43 de la Constitucin nacional, que complementa el artculo 41

y que tambin fue incorporado por la reforma de 1994, otorga en este
sentido a toda persona "el derecho de interponer accin expeditiva y
rpida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial ms idneo,
contra todo acto de autoridad pblica o de particulares, que en
forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad
e ilegitimidad manifiesta, derechos y garantas reconocidos
por la Constitucin." Asimismo dispone, seguidamente, el mismo
artculo 43, que "podrn interponer esta accin contra cualquier forma
de discriminacin y en lo relativo a los derechos que protegen el ambiente,
a la competencia, al usuario y al consumidor, as como a los derechos
de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del
pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a
la ley, la que determinar los requisitos y formas de su organizacin."
Si bien el mencionado artculo no hace referencia expresa a los intereses
o derechos difusos, designndolos con este nombre, los
enumerados en l forman parte de esta categora de valores y quedan
diferenciados, a su vez, de los derechos de incidencia colectiva, que
menciona la ltima parte del artculo, los cuales conforman una categora
de valores distinta.
Esta norma constitucional autoriza a ejercer la accin de amparo, al
afectado en estos derechos o intereses difusos, como son los que protegen
el ambiente, la competencia, al usuario de servicios y al consumidor.
Tambin autoriza esa intervencin individual del afectado, para la
defensa de los derechos de incidencia colectiva, en general. Esta forma
de proteccin es diferente a la que otorga la Constitucin para la salvaguarda
de los derechos individuales en general y que se reconocen a todo
habitante, como derechos subjetivos. En estos casos, la accin de
amparo compete al afectado y solo a l, en el lmite de su inters individual,
porque se trata de un inters o derecho propio y exclusivo. Cuando
en cambio, la accin se ejerce en defensa de un inters difuso, o de
un inters de incidencia colectiva, cuyos titulares estn fragmentados, el
afectado est legitimado a actuar no slo en su inters, sino tambin en
el de la clase o grupo a que pertenece y el resultado de su accin se proyectar
sobre ese grupo, aunque no participe en ella. Ocurre, en este caso,
a diferencia del anterior, que los valores que se procuran proteger
son de carcter indivisible, aunque su titularidad se encuentre fragmentada
entre los usufructuarios del grupo o clase, de modo tal que sus
consecuencias se proyectan a la comunidad toda. Quien ejerce una accin
de amparo para protegerse de una fuente contaminante, aunque

tenga un ttulo fragmentado, no puede hacer lo propio, es decir, fragmentar,

el inters protegido, que es indivisible. Aunque su intencin o
sus clculos no sean proteger el inters de los dems asociados por ese
vnculo solidario, no puede tener aspiraciones distintas a las del grupo.
Un resultado favorable o adverso a su reclamo, en este caso, favorecer
o perjudicar al grupo en su conjunto. Porque, en definitiva, el afectado
es siempre el cuerpo social, dada la indivisibilidad de la causa que se
protege. Por ello, cuando se trata de la defensa de un inters difuso o de
un inters colectivo, la representacin puede ser asumida, adems del
afectado, por el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a
esos fines, segn lo prescribe el mencionado artculo 43 de la Constitucin.
En consecuencia, la legitimacin para la defensa de los intereses
difusos y los derechos de incidencia colectiva, dada la pluralidad de sujetos,
tiene tres vas de ejercicio, que son acumulables y compatibles
procesalmente: el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones
organizadas
para su defensa.
F. LA LEGISLACIN AMBIENTAL EN ARGENTINA
Antes de encararse la reforma constitucional, en el ao 1994, la legislacin
ambiental haba alcanzado en la Argentina un cierto grado de
desarrollo, aunque parcializada por sectores, tanto en el orden nacional,
como en el provincial y municipal, y estaba referida, salvo pocas
excepciones, a materias puntuales, segn dijimos, tales como los parques
y reservas naturales, el suelo, el aire, la fauna salvaje. Esta legislacin
fue estimulada, en parte, por la intervencin que ha tenido el pas
en las grandes convenciones internacionales sobre el medio ambiente y
la aprobacin e incorporacin a nuestro orden jurdico de las convenciones
internacionales vinculadas a la materia, como la de Proteccin
de la Flora y Fauna Silvestres y de las Bellezas Escnucas de 1940, de
la Caza de la Ballena, de 1946, de Proteccin Fitosanitaria de 1951,
de Prevencin de la Contaminacin de las Aguas del Mar por los
hidrocarburos
de 1954 y de los Recursos Vivos de Alta Mar, de 1958, el
Tratado Antartico, de 1959, las convenciones sobre la Proteccin de la
Fauna Silvestre en Peligro de Extincin de 1973, adems de las de la
Diversidad
Biolgica, de la Lucha contra la Desertizacin, las referentes al
Transporte de Residuos Peligrosos, Proteccin de la Capa de Ozono,
estas ltimas de fechas ms recientes; y tambin por las exigencias impuestas
por algunos organismos internacionales, como condicin para

el financiamiento de ciertos proyectos de inters general. La jurisprudencia

nacional, receptiva en algunos casos lderes, ha contribuido tambin
a incrementar, como dijimos, el inters del legislador por regular la
materia. Las reformas de las constituciones provinciales, encaradas a
mediados de la dcada de 1980, incorporaron sendas normas tendientes
a proteger los derechos ambientales y el amparo de los intereses difusos,
ecolgicos y colectivos, otorgando capacidad a toda persona para
su defensa jurisdiccional, pudiendo citarse como ejemplo, entre ellas, a
las Constituciones de Crdoba, Ro Negro, Salta, San Juan, San Luis,
Santa Fe y Tierra del Fuego. Tambin en las Cmaras de Diputados y
de Senadores del Congreso han sido presentados numerosos proyectos de
ley de proteccin ambiental, defensa de los intereses colectivos y de los
intereses difusos, proteccin de la contaminacin, defensa del consumidor
y del usuario de bienes y servicios. Estos proyectos se encuentran
pendientes de consideracin por los cuerpos legislativos y constituyen una
rica fuente de antecedentes sobre la materia.
En la Provincia de Buenos Aires, se encuentra vigente la ley 11.723,
sancionada en 1995, referente a la proteccin, conservacin, mejoramiento
y restauracin de los recursos naturales y del ambiente, compuesta
de 82 artculos, cuya normativa tiene por objeto -segn
expresa- preservar la vida en su sentido ms amplio, asegurando a las
generaciones
presentes y futuras la conservacin de la calidad ambiental y
la diversidad biolgica. Esta ley determina los derechos y deberes de los
habitantes a gozar de un ambiente sano, la informacin vinculada al
manejo de los recursos naturales que administre el Estado, a participar
en los procesos del manejo ambiental y a solicitar a las autoridades la
adopcin de medidas tendientes al logro de ese objeto y a denunciar el
incumplimiento de las mismas. Entre los deberes, se consigna el de proteger,
conservar y mejorar el ambiente y abstenerse de realizar acciones
u obras que lo degraden. La ley se ocupa de la poltica ambiental, de los
instrumentos de esa poltica, de las medidas de proteccin de las reas
naturales, del impacto ambiental, de las normas tcnicas ambientales,
del sistema provincial de informacin ambiental, de la educacin y medios
de comunicacin, de la defensa ambiental contra acciones del Estado
o de los particulares, otorgando en este ltimo caso accin al afectado,
al defensor del pueblo y a las asociaciones que propendan a la proteccin
del ambiente. Se ocupa despus la ley del recurso agua, suelo, atmsfera,
energa, flora, fauna, residuos y del rgimen de control y
sanciones administrativas, determinando los principios que regirn el

tratamiento e implementacin de las polticas relativas a cada materia.

Sern rganos de aplicacin de la ley cada una de las reparticiones
provinciales
con incumbencia ambiental y los municipios.
G. LOS PRESUPUESTOS MNIMOS
El artculo 41 de la Constitucin nacional, incorporado en 1994,
despus de garantizar a todo habitante el derecho de gozar de un ambiente
sano y de imponer a las autoridades el deber de proveer a su proteccin,
en su prrafo final, tambin indica que: "Corresponde a la
Nacin dictar las normas que contengan los presupuestos mnimos de
proteccin y a las provincias las necesarias para complementarlas, sin
que aqullas alteren las jurisdicciones locales." Cabe sealar que, en esta
distribucin de las competencias en materia ambiental, las provincias
no podrn imponer, al dictar las normas complementarias, requisitos o
presupuestos menores a los que fije la Nacin en la materia, pero tendrn
facultades para establecer condiciones ms severas, por las caractersticas
regionales del medio al que deben ser aplicadas o en razn de
los intereses particulares que se procuran proteger.
Esto significa que existirn pautas o presupuestos mnimos que deben
respetarse en todos el pas, ya que el hombre es igual en todas
partes y merece la misma proteccin, cualquiera sea su ubicacin geogrfica,
pero cada provincia o municipio tendr facultades para establecer
pautas o presupuestos diferenciales y ms severos, en atencin a los
intereses y circunstancias locales. Mientras la Nacin no determine los
presupuestos mnimos, cada provincia o municipio tendr la facultad
de establecerlos, pero una vez sancionados esos presupuestos por la
Nacin, el deber de aquellos ser adaptarse a los mismos. La Nacin
no ha regulado, hasta el momento, esta materia, la cual resulta muy
compleja por su naturaleza y diversidad.
No obstante, debe sealarse que en el ao 1997 ingresaron al Parlamento
argentino, para cubrir el vaco existente, dos proyectos de ley, el
primero de ellos de carcter parcial, estableciendo un rgimen de presupuestos
mnimos para la evaluacin del impacto ambiental en los emprendimientos,
obras, actividades o acciones que, en todo el territorio
de la Nacin, puedan modificar significativamente el ambiente o alguno
de sus componentes, sean aqullos de origen pblico o privado. Sus
normas alcanzan solamente a los proyectos futuros y exclusivamente a
los que puedan modificar significativamente el entorno. El proyecto indica
los procedimientos a seguir, a tal efecto. El primer camino propuesto para
determinar si la modificacin resulta significativa, es el de

la declaracin jurada del interesado, la cual determinar las pautas del

impacto; el segundo, sern las tres categoras de actividades que, en
funcin de su riesgo presunto, deber determinar la reglamentacin y el
tercero consiste en la exigencia de presentacin de un estudio de impacto
ambiental, que la autoridad nacional, provincial o municipal, podr
requerir de oficio o a peticin de terceros interesados. Se establece, en el
proyecto, un sistema de audiencias pblicas, de carcter facultativo para
la autoridad, contra lo que disponen la Constitucin de la Ciudad de
Buenos Aires y la ley 5661 de la Provincia de Mendoza, que hacen esa
audiencia obligatoria. Este proyecto, como se advierte, carece de generalidad
ya que slo contempla la aplicacin de los presupuestos mnimos
a ciertas situaciones, emprendimientos y obras especiales de
incidencia significativa en el medio ambiente.
El segundo proyecto de regulacin de estos presupuestos, ingresado
al Parlamento, tiene carcter ms general, ya que es comprensivo de todas
las situaciones que se presenten. En su fundamento se expresa que
por presupuestos mnimos debe entenderse una referencia jurdica y no
limitaciones cientficas o tcnicas, esto es, no exigencias mensurables,
desde un criterio fsico-qumico, sino categoras, conceptos y criterios
de alcance jurdico, de modo de guiar la poltica legal que el pas debe
aplicar y, al mismo tiempo, marcar un derrotero a las autoridades locales
que tendrn a su cargo la direccin general de esos presupuestos mnimos.
En los fundamentos se indica que el sistema legal vigente en
Estados Unidos de Amrica, es distinto y que las regulaciones ambientales
federales sealan mnimos fsico-qumicos, con valor federal. Este
ltimo criterio -aclaramos nosotros- es, por otra parte, el que han seguido
las autoridades nacionales en materia de proteccin ambiental
para la actividad minera, a travs de las reglamentaciones aprobadas,
con intervencin de las provincias, donde se determinan con criterio fsicoqumico las diferentes pautas o limitaciones ambientales, en materia
de aire y agua.
Tambin ha sido el criterio seguido por la ley 20.248, en lo referente
a la contaminacin ambiental respecto a los gases de automotores. En
forma diferente, en cambio, y con concepto estrictamente jurdico y no
tcnico, el proyecto de referencia regula, a travs de 167 artculos, los
diferentes temas que conforman el rgimen legal de los presupuestos
mnimos, a travs de frmulas o principios legales, de carcter general
y ms bien declarativo, aplicables a las distintas materias reguladas,
consignando disposiciones sobre reas naturales protegidas, aprovechamiento
racional de los elementos naturales (agua, suelo, flora y

fauna, recursos no renovables, atmsfera), medidas de prevencin y control

de su contaminacin y actividades consideradas como riesgosas.
Regula tambin la participacin social que deber promover la autoridad
de aplicacin para la formacin de la poltica ambiental, las medidas
de control y de seguridad, adems de las sanciones de carcter
administrativo a aplicar a los infractores. Prev la norma asimismo, la
denuncia popular respecto a las contravenciones al rgimen, las que
podr efectuar cualquier persona, y determinando el trmite que deber
darse a la misma. No contempla la audiencia pblica en la substanciacin
de las causas.
Para concluir, debe sealarse que en el mbito de la Secretara de
Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable de la Nacin, funciona el
Consejo Federal del Medio Ambiente. Su misin esencial es asesorar a
la Secretara en los problemas ambientales, especialmente los que tengan
efectos interjurisdiccionales. En el ao 1993 se suscribi entre la
Nacin, las provincias y la Municipalidad de Buenos Aires, el Pacto
Federal Ambiental con el objeto de promover polticas de desarrollo
ambiental adecuadas en todo el territorio nacional, mediante acuerdos
marcos entre los Estados federados y entre stos y la Nacin. Reconoce
el Pacto en el Consejo Federal del Medio Ambiente, el instrumento
vlido para la coordinacin de las polticas ambientales y el Gobierno
Nacional designa a la Secretara de Recursos Naturales para la
implementacin
de las medidas a desarrollar para el cumplimiento del
acuerdo.
H. LOS PERMISOS DE CONTAMINACIN TRANSABLES
Bajo esta figura se comprenden los permisos de contaminacin otorgados
por un monto total a cada actividad contaminante, que pueden
ser transados en el mercado, mediante modalidades diversas, a favor de
otra actividad contaminante por la parte que no exceda los niveles mximos
de emisin autorizados. Se estimula con ello a los emisores a reducir
sus propias emisiones y compensar con la venta de los saldos disponibles
los costos que representan la implantacin de las medidas para
mantener los estndares hasta los mximos permitidos. Se crea, de este
modo, un mercado de competencia donde se transan los permisos al
mejor precio que est dispuesto a pagar el emisor.
De este modo los emisores compararn los costos de las medidas a
adoptar para reducir las emisiones, con el precio de los permisos en el
mercado y el resultado determinar la conveniencia de reducir las propias
fuentes emisoras o adquirir los saldos disponibles de otros permisos,

con mrgenes vacantes.

En algunos pases, como Estados Unidos, existen normas que permiten
utilizar el exceso de reduccin de las emisiones permitidas, obteniendo
un crdito de emisin que se transa en el mercado de emisores, a
precios de conveniencia.
I. EL DELITO ECOLGICO
Se ha sealado la poca disposicin que ha tenido el Estado para sancionar
los delitos ecolgicos, es decir, los realizados contra el medio
ambiente, los cuales por figurar reprimidos por las leyes especiales y no
portel Cdigo Penal, entran en la categora de los delitos menores o de
las infracciones fcilmente redimibles.
En muchos casos, por otra parte, la sancin que se impone tiene ms
en cuenta la intencin criminal de la persona, que la misma gravedad
del acto, lo cual no aparece como aceptable. Se analiza el dolo o culpa del
agente, ms que el dao ocasionado al entorno.
El delito ecolgico supone la inexistencia de un plazo prescriptivo,
mientras no haya cesado la actividad ilcita. En las leyes penales del
mundo figuran categorizados preferentemente como "Delitos contra el
ambiente". El derecho argentino todava no ha sancionado esta figura
delictual. Al presente, la nica norma que tiene alguna relacin con el
tema, es la contenida en el artculo 200 del Cdigo Penal, inserto en
el captulo referente a los Delitos contra la Salud Pblica, el cual establece
que: "Ser reprimido con reclusin o prisin de tres a diez aos
el que envenenare o adulterare, de modo peligroso para la salud, aguas
potables o sustancias alimenticias o medicinales destinadas al uso pblico
o al consumo de una colectividad de personas. Si el hecho fuere
seguido de la muerte de alguna persona, la pena ser de diez a veinticinco
aos de reclusin o prisin." La sancin de este artculo, en
cuanto a los delitos ambientales, como se advierte, no alcanza a los
originados en el vertido a la atmsfera, suelo, aguas no potables, de
productos que pongan en peligro la salud de las personas, la vida animal,
la conservacin de los recursos naturales y culturales que conforman
el ambiente, es decir, ese conjunto de derechos que configuran los
intereses difusos, o los intereses colectivos, los cuales carecen de proteccin
especfica en el Cdigo Penal. Ello hace necesario que el legislador
contemple un delito especfico en la normativa criminal, como lo
han hecho otros pases del mundo, que comprenda todas las situaciones
ambientales, bajo la denominacin de delito ecolgico o ambiental,
al que puedan remitirse las leyes que regulan cada uno de los
elementos que componen el ambiente. La norma penal existente ser

siempre de aplicacin muy restrictiva y slo a los casos expresamente

contemplados, dados los reparos que implica la interpretacin extensiva
de toda ley penal.
Por otra parte, queda establecido que las personas jurdicas no
pueden delinquir. En consecuencia, las sanciones por los delitos ecolgicos
o ambientales, cuando revisten el carcter de sanciones criminales,
y se aplican a sociedades, deben recaer sobre los directores o
administradores que la representan, los cuales son considerados responsables
directos del acto. Ello sin perjuicio de que las sanciones de
tipo administrativo puedan recaer sobre la persona jurdica, la cual
podr ser objeto de apercibimiento, multas, suspensin o cancelacin
en los registros, clausura del establecimiento u otras penalidades de la
misma clase. Aparte de ello, la persona jurdica responder civilmente
por los daos ocasionados. En este sentido se pronuncian las leyes
24.051 de Residuos Peligrosos y 24.585 de Proteccin Ambiental para
la Actividad Minera, incorporada esta ltima al Cdigo de Minera.
Resulta, entonces, conveniente que el legislador tome nota de los vacos
existentes y ponga en vigencia normas que aseguren una proteccin
eficaz y segura a los derechos ambientales, que en la actualidad no existen,
con el alcance y rigor necesarios.
5. LOS RESIDUOS PELIGROSOS. LA LEY 24.051 Y SU DECRETO
REGLAMENTARIO. LA LEGISLACIN PROVINCIAL
A. CONCEPTOS GENERALES
El control y eliminacin de los residuos txicos y peligrosos, que cada
da se producen en escala creciente en los pases con mayor grado de
desarrollo de la actividad econmica, constituye una preocupacin ms
o menos reciente en las sociedades modernas. Puede decirse que las primeras
leyes que se ocupan de ellos, para reglar su generacin, uso,
transporte, almacenamiento y disposicin final, apenas tienen una antigedad
de tres dcadas, aunque los cdigos penales de los pases ya hacan
referencia a los mismos, calificndolos como una figura delictual,
cuando se ocasionaban daos mediante el uso de sustancias venenosas
o corrosivas, el empleo de sustancias infamantes, asfixiantes o txicas o
materias capaces de liberar energa nuclear, si bien en estos casos se trataba
del uso de la materia prima ordinaria para las manufacturas y no
de los residuos resultantes, aunque tampoco estos ltimos quedaban excluidos
como eventuales agentes del dao.
Existen distintas clases de residuos cuya presencia puede ser peligrosa
para la salud humana: los domiciliarios, los industriales y los
patognicos. Los residuos radioactivos pueden considerarse dentro de

la categora de residuos industriales, aunque su grado de peligrosidad

puede ser mayor, lo que justifica el establecimiento de una categora especial,
con una regulacin y autoridad de aplicacin diferentes al resto
de los residuos peligrosos. Lo mismo ocurre con los llamados residuos
domiciliarios.
Ni existe una definicin universalmente aceptada sobre los residuos
peligrosos. La vastedad y generalidad de sus trminos haran, de
ser adoptada, su aplicacin harto difcil. Algunos identifican el concepto
de residuos, en general, como aquellos que, por carecer de valor
para la persona que los genera, son abandonados o desechados por
sta. Pero no todos los residuos son peligrosos, ya que algunos slo
ocasionan molestias o afean el paisaje y no son nocivos a la salud humana.
La calificacin de nocividad, por lo tanto, es esencial para encontrarse
comprendido en las disposiciones de la ley. La caracterstica
de que el residuo haya sido abandonado por su dueo, tampoco constituye
una exigencia, aunque puede ser penalizada por otras razones
de peligrosidad, incomodidad o estticas. Aun cuando se encuentre
bajo el control del propietario y forme parte de sus insumos industriales,
el residuo queda tambin sujeto a la norma legal, en razn de su
peligrosidad. Por lo tanto, ms que una ley de residuos peligrosos, la
ley 24.051, como las de otros pases, comprende toda clase de materias
o sustancias peligrosas, sea su destino final como residuo, o como
insumo corriente de otros procesos industriales. En uno y otro caso,
la ley le es aplicable.
La ley 24.051, define en su artculo 2 como peligroso "todo residuo
que pueda causar dao, directa o indirectamente, a seres vivos o
contaminar el suelo, el agua, la atmsfera, o el ambiente en general".
En particular, considera peligrosos los residuos indicados en Anexo I
de la ley o que posean algunas de las caractersticas enumeradas en su
Anexo II. Y aclara que las disposiciones de la ley tambin se aplican a
aquellos residuos peligrosos que pudieran constituirse en insumos de
otros procesos industriales, en cuyo caso no se tratara ya de residuos,
porque no estn destinados al abandono, sino de materias primas o
sustancias de carcter peligroso que forman parte de los bienes de
cambio de la empresa. Quedan excluidos de la ley, en cambio, los residuos
domiciliarios, los radioactivos y los que resulten de las operaciones
de los buques, que se rigen por leyes especiales o convenios
internacionales. Las caractersticas a que se refiere la norma son la
corrosividad, inflamabilidad, toxicidad, reactividad, lixiaviabilidad,

tetragenicidad, infecciosidad, carcinogenocidad, mutagenicidad y

radiactividad.
B. REGISTRO DE GENERADORES Y OPERADORES.
EL CERTIFICADO AMBIENTAL Y EL MANIFIESTO
Los residuos peligrosos quedan sometidos a las normas de control
y seguimiento que establece la ley, en las distintas etapas del proceso
a que se los someta. A tal efecto la ley crea el Registro de Generadores
y Operadores de Residuos Peligrosos, en el que debern registrarse
las personas fsicas y jurdicas que desarrollen las actividades de generacin,
transporte, tratamiento y disposicin final de los mismos. Autoriza
la ley el otorgamiento de un Certificado Ambiental, a cargo de
la autoridad de aplicacin, como instrumento probatorio que acredita
la aprobacin del sistema de manipulacin, transporte, tratamiento y
disposicin final del residuo. Este certificado debe renovarse en forma
anual, lo que originar la necesidad de someterse a nuevas inspecciones
en las instalaciones y lugares donde se manipulen o transporten los
mismos.
Otro instrumento importante creado por la ley es el Manifiesto, que
es el documento que acompaa al residuo en todas sus etapas, desde su
generacin hasta la disposicin final. El artculo 12 de la ley lo define,
indicando su contenido, en los siguientes trminos: "La naturaleza y
cantidad de residuos generados, su origen, transferencia del generador
al transportista y de ste a la planta de tratamiento y eliminacin a los
que fueren sometidos, y cualquier otra operacin que respecto a los mismos
se realizare, quedar documentada en un instrumento que llevar
la denominacin de manifiesto".
La ley, por otra parte, dispone que los residuos peligrosos deben tener
como destino una planta de disposicin final, de modo que no admite el
abandono, debiendo los residuos ser especialmente acondicionados para
el depsito permanente de residuos peligrosos en condiciones exigibles
de seguridad ambiental.
C. AUTORIDAD DE APLICACIN. RESPONSABILIDADES.
GRADO DE PELIGROSIDAD
La autoridad de aplicacin de la ley es la Secretara de Recursos Naturales
y Desarrollo Sustentable de la Nacin y sus disposiciones han sido
reglamentadas por el decreto 831/93. Los generadores de residuos
debern identificar las plantas generadoras, sus caractersticas edilicas
y equipos. Tambin debern determinar las caractersticas fsicas, qumicas
y/o biolgicas de los residuos que generen, sus mtodos de evaluacin
y descripcin de los procesos. Tambin se fijan normas para el

envasado y rotulado, a los efectos de su identificacin y, en cuanto al

transporte, tambin se exige la inscripcin en el Registro, con identificacin
del vehculo que ser utilizado, establecindose algunas prohibciones, como
las de efectuar mezclas en el transporte, o almacenarlos
por ms de diez das.
Se ocupa tambin la ley de las plantas de tratamiento, que son las
que modifican las caractersticas fsicas, qumicas o biolgicas del residuo,
de modo de eliminar sus propiedades nocivas o presten otra clase
de actividad para recuperar sus propiedades o hagan ms seguro su
transporte o disposicin final.
Las plantas existentes, al momento de ponerse en vigencia la lev, debern
inscribirse en el Registro y el otorgamiento del certificado ambienta!
implicar la autorizacin para funcionar. Con respecto a las
plantas nuevas, la inscripcin autoriza a la iniciacin de las obras, pero
terminadas stas, para poder funcionar, debern obtener el certificado
ambiental, sin cuyo requisito no podrn operar.
Las autorizaciones para funcionamiento se otorgan por diez aos y
son renovables. En caso de cierre de la planta, se requiere tambin la
previa aprobacin de la Secretara.
El grado de peligrosidad de os residuos se determina conforme a los
parmetros que establece la resolucin 224/94 de la Secretara de Recursos
Naturales. Esta resolucin tiene en cuenta las normas internacionales
y categoriza los residuos como de alta y baja peligrosidad, segn
los desechos, mezclas, emulsiones y sustancias que contengan. Los incluidos
en la lista que acompaa a la resolucin, hasta el nmero 17,
son los de alta peligrosidad y estn encabezados por los residuos clnicos
resultantes de la atencin mdica. Como dato ilustrativo se seala,
a este respecto, que en la Ciudad de Buenos Aires se recogen,
aproximadamente,
1.000 t. anuales de residuos patognicos provenientes de
hospitales, clnicas, sanatorios, laboratorios y centros mdicos. Muchos
de ellos se incorporan a los residuos domiciliarios, otras veces se queman
en hornos propios en los establecimientos hospitalarios o en hornos
del cementerio de la Chacarita. En la Ciudad de Buenos Aires se
encuentra vigente la Ordenanza 45.578/92, que fija normas para el
control de los residuos mdicos infecciosos, debiendo los generadores
inscribirse en un registro, con vigencia anual.
En 1996, por otra parte, la cantidad de generadores de residuos peligrosos
inscriptos en el Registro Nacional de Generadores y Operadores

de Residuos Peligrosos, de la Secretara de Recursos Naturales, representaba

el sesenta y uno por ciento, la de los operadores el veinticinco
por ciento y el catorce por ciento comprenda a los transportistas.
D. JURISDICCIN
Uno de los temas planteados en la aplicacin de la ley, es el aspecto
jurisdiccional, al existir legislaciones sobre la misma materia en diversas
provincias, o sea, s deban hacerse varias inscripciones en los registros
de la Nacin y de cada provincia. El aspecto jurisdiccional est resuelto
en el artculo 1 de la ley, el cual no slo tiene en cuenta la radicacin
geogrfica del residuo, sino tambin el riesgo potencial que ste puede
ocasionar sobre el ambiente al traspasar de una frontera a otra, como
en el caso de los residuos que son objeto de transporte o de los afluentes
lquidos o gaseosos, las emisiones de calor y los mismos residuos patognicos
transmitidos por contagio. As, la ley 24.051 dispone que la
misma se aplicar cuando se trate de residuos generados o ubicados en
lugares sometidos a jurisdiccin nacional, o a los situados en territorio
de una provincia destinados al transporte fuera de ella, o cuando a criterio
de la autoridad de aplicacin pudiera afectar a las personas o al
destinatario ms all de la frontera de la provincia o cuando las medidas
de higiene o seguridad que fueren conveniente disponer tuvieren
una repercusin tal, que tornaren aconsejable uniformarlas en todo el
pas, a fin de garantizar la efectiva competencia de las empresas que debern
soportar la carga de dichas medidas.
Con referencia a la responsabilidad por los daos ocasionados por
los residuos peligrosos, el artculo 45 de la ley dispone que se presume,
salvo prueba en contrario, que todo residuo peligroso es cosa peligrosa,
en los trminos del segundo prrafo del artculo 1113 del Cdigo Civil.
La ley declara que no es oponible a terceros la transmisin o venta voluntaria
del dominio de los residuos peligrosos, con lo cual su propietario
no se exime de las responsabilidades legales, por el solo hecho de
desprenderse de ellos. Adems, dispone que el dueo o generador del
residuo no se exime de responsabilidad por demostrar la culpa de un
tercero de quien no debe responder, y cuya accin pudo haber sido evitada
con el empleo del debido cuidado y atendiendo a las circunstancias
del caso.
La ley se declara de orden pblico y se invita a las provincias y a los
respectivos municipios, en el rea de su competencia, a dictar normas
de igual naturaleza para el tratamiento de los residuos peligrosos. No se
trata, en consecuencia, de una ley de adhesin.
El artculo 42 de la Constitucin nacional prohibe el ingreso al pas

de residuos actual o potencialmente peligrosos y de los radiactivos. A

su vez, una resolucin de la Aduana, que lleva el nmero 1742/93 determina
las medidas a adoptar para impedir el ingreso de los medios de
transporte al territorio aduanero, reas francas y espacio areo v martimo,
que conduzcan dichas sustancias o materiales.
E. LEGISLACIN PROVINCIAL
En la Provincia de Buenos Aires, la generacin, manipulacin,
almacenamiento,
transporte, tratamiento y disposicin final de los residuos
denominados especiales, generados en el mbito territorial, se encuentran
regulados por la ley 1 1.720 y su decreto reglamentario 806/97,
que han creado un rgimen particular para su calificacin, manejo y
control. Entre ellos se incluyen los barros provenientes del dragado de
los cursos y cuerpos receptores de agua.
Los establecimientos alcanzados por la ley 11.720 debern abonar
una tasa especial, en concepto de fiscalizacin, habilitaciones y sucesivas
renovaciones. Es autoridad de aplicacin de la ley, la Secretara de
Poltica Ambiental.
El decreto reglamentario establece un rgimen minucioso para determinar
las caractersticas de peligrosidad de la sustancia, y enumera
stas con carcter no taxativo. La autoridad de aplicacin podr anualmente
actualizar la lista teniendo en cuenta los avances cientficos y tecnolgicos.
Los generadores de estos residuos debern llevar un registro
de operaciones, no podrn almacenar los residuos en sus propios
establecimientos
por ms de un ao y cuando los residuos se vuelquen a
cursos de agua, conducto pluvial, conductos cloacales o suelo sern
fiscalizados
por la autoridad de aplicacin y no podrn tener parmetros
de concentracin o cantidades superiores a las fijadas por la misma. El
decreto tambin establece las normas para el juzgamiento de los hechos
considerados una infraccin a las disposiciones de la ley. Notificada la
resolucin al infractor, ste tiene un plazo de cinco das para apelar ante
el juez de primera instancia en lo criminal y correccional de turno y
con competencia en el lugar donde se cometi la infraccin. La instruccin
del procedimiento sumarial podr ser delegada por la autoridad de
aplicacin a un funcionario con ttulo de abogado.
CAPITULO III
LA ATMOSFERA. LA CONTAMINACIN DEL AIRE.

EL CLIMA. EL ESPACIO COMO RECURSO NATURAL

1. LA ATMOSFERA Y LA CONTAMINACIN DEL AIRE
La atmsfera forma parte componente del medio ambiente y constituye
el habitat natural de las especies animales y vegetales del planeta.
En ella estn presentes varios elementos fsicos y qumicos, en asociacin
o mezcla, los cuales componen una envoltura gaseosa que se mantiene
adherida a la Tierra por gravedad y la acompaa en todos sus
movimientos.
El llamado espacio areo, o exterior, o simplemente espacio, constituye,
a su vez, el medio fsico asociado a la atmsfera, a la tierra y a los
mares y al mundo exterior, sin el cual las especies vivas no podran
desarrollarse.
La atmsfera forma una parte del contenido del espacio.
La atmsfera est constituida por esa capa gaseosa situada entre 0 y
12 km. seguida de la estratosfera, de 12 a 80 km. y por la ionosfera
de 80 km. al exterior, caracterizada por la ionizacin o carga elctrica de
los gases del aire. Es el factor determinante del tiempo meteorolgico y
del clima de la regin.
El aire es el fluido que forma uno de los componentes de la atmsfera,
aparte del agua, la luz, las descargas elctricas y otros agregados
contaminantes.
Est constituido por un conjunto de gases o elementos
qumicos, cada uno de los cuales conserva sus propiedades individuales,
siendo sus proporciones habituales formadas por el setenta y ocho por
ciento de nitrgeno y veintiuno por ciento de oxgeno y el resto por otros
gases y vapor de agua. La alteracin de este contenido y el agregado de
nuevos elementos afectan la calidad del aire y pueden producir efectos
nocivos en la salud de las personas y dems especies vivas y en el medio
ambiente donde se desarrollan.
El hombre, sin embargo, ha credo a la atmsfera, o ms propiamente
al aire, que es su principal componente, como un vehculo capaz de
absorber todas las emanaciones procedentes de su actividad industrial y
domstica, como los humos, gases, calor, ruido, olores, efectos elctricos
y otros. Ello ha trado como consecuencia, especialmente en las
reas urbanas, el deterioro de la calidad del aire, que preocup desde
hace tiempo a todos los pases, por sus efectos nocivos sobre los dems
recursos naturales, pero es evidente que son las naciones ms desarrolladas
las que en mayor grado han experimentado esos efectos y, tambin,
las que han puesto ms atencin en los programas de control de la
calidad del aire y que han logrado, tambin, los mayores avances en

la materia.
Los ambientalistas recuerdan que el hombre absorbe, a travs de sus
pulmones, aproximadamente 15 kg. de aire, contra 2,5 kg. de agua y
1,5 kg. de alimentos, diarios, que ingresan al organismo para sustentar
la vida. Ello indica la importancia que tiene para la salud humana respirar
un aire limpio.
Segn un informe de la UN, producido despus de la celebracin del
Protocolo de Montreal de 1987, y la Convencin Marco sobre Cambio
Climtico aprobada en la Conferencia de Ro de Janeiro de 1992, el balance
de los resultados obtenidos, desde esas fechas, no ha sido muy
alentador, en cuanto a la preservacin de la pureza del aire y, como
consecuencia, a la condiciones del clima y del ambiente en general. La
atmsfera sigue recalentndose por la mayor presencia, especialmente
del dixido de carbono, metano y xido nitroso en el aire, a los que se
agregan otras nuevas sustancias como los hidrofluorocarbonos,
perfluorocarbonos
y hexafluoruros de sulfuro, siendo EE.UU., Canad y
el Japn los pases productores del veintitrs por ciento de las emisiones
de estos gases, situacin que se agrava con la tala indiscriminada
de los bosques naturales, en los pases en proceso de desarrollo y los
efectos de la denominada lluvia acida, que envuelve a la Tierra con
contenidos de cido sulfrico y ntrico, productos de la reaccin qumica
provocada por los xidos de sulfuro y nitrgeno provenientes de
las plantas industriales y motores que queman combustibles, combinados con
vapor de agua y que retornan a la tierra con el aire, la lluvia, la
nieve y el granizo. No resulta fcil obtener, de los pases industrializados,
la decisin de reducir las emisiones a plazos fijos, a fin de mitigar,
adems de otros perjuicios, el efecto invernadero, que determina la
presencia de esos gases en la atmsfera, los cuales permiten la entrada
pero no la salida de los rayos solares y provocan, tambin, la reduccin
de la capa de ozono, la cual filtra los rayos ultravioletas, y cuya ausencia
es capaz de esterilizar el planeta y elevar a largo plazo el nivel de las
aguas de los ocanos. Estos pases estn de acuerdo con el principio, pero
no deseaban asumir compromisos a plazos y con porcentajes determinados.
Entretanto, se arrojan a la atmsfera cerca de 6.000 millones
de t. anuales de dixido de carbono y se ha observado un incremento de
esas emisiones en los ltimos aos que, en algunos pases, alcanza al
cuarenta por ciento de las cifras de aos anteriores.
Argentina suscribi en 1985 el Convenio de Viena para la proteccin
de la capa de ozono, aprobado por ley 23.724, y ms tarde adhiri al

Protocolo de Montreal, celebrado en 1987, respecto a la misma materia.

Este Protocolo, con sus enmiendas, fueron ratificados por las leyes
24.040 y 24.167 y se encuentran en vigor desde el ao 1990 en nuestro
pas. En ellos se contempla la reduccin del nivel de consumo y produccin
de los gases comprendidos especficamente en el Protocolo
(clorofluorcarbonados,
CFC) que se utilizan en reemplazo del amonaco para
la refrigeracin y como propulsores en aerosoles, adems de otros usos
industriales y domsticos. Estos gases, liberados en la atmsfera, se elevan
lentamente a la estratosfera, donde provocan reacciones qumicas
que traen, como consecuencia, el adelgazamiento de la capa de ozono que
filtra los rayos ultravioletas. La reduccin aprobada se computa a partir
de los niveles registrados en el ao 1986, comenzando la reduccin
en el perodo entre el ao 1993-1994, del veinte por ciento, y en el perodo
entre 1998-1999, del cincuenta por ciento. Cualquier parte puede
transferir el excedente ahorrado a otras partes, siempre que no se superen
los lmites autorizados. Al presente se ha elaborado, sobre los lincamientos
fijados en este Protocolo, como lo hemos dicho anteriormente,
el "Programa Pas", en el mbito de la Secretara de Recursos Naturales,
que fija pautas para la reduccin del empleo, en los productos, de
gases o sustancias qumicas que daan la capa de ozono. El programa
est basado en donaciones que reciben las empresas, en forma de
asesoramiento
y equipos tcnicos, para reconvertir sus fbricas al uso de sustancias
no contaminantes. El decreto 265/96 cre, a su vez, en la
Secretara, la Oficina Programa Ozono, para coordinar las tareas del
"Programa Pas", al cual ya hicimos referencia en comentarios anteriores.
El Protocolo slo contempl las emisiones de CFC y de otras sustancias
luego incorporadas como el haln, tetracloruro carbnico y
cloroformo metlico y no incluye otros gases de efecto invernadero, como
el dixido de carbono y dems gases, a que se refiere la Convencin
Marco sobre Cambio Climtico, aprobada en 1992.
A su vez, como ya dijimos al considerar el tema ambiental, en este
ltimo ao se celebr en Ro de Janeiro la conferencia denominada
Cumbre de la Tierra. El gobierno de Estados Unidos se mostr renuente
en esa conferencia a fijar objetivos y calendarios de reduccin concretos,
al considerar la Convencin Marco sobre Cambio Climtico, aprobada
en Nueva York un mes antes, que contemplaba el control de otros
gases no comprendidos en el Protocolo de Montreai. En aquella oportunidad,
con respecto a estos gases, logr hacer privar su posicin, la que

slo implicaba -conforme lo hemos sealado- una simple expresin de

deseos, a favor de reducciones voluntarias de las emisiones, no obstante
lo cual varios pases firmaron aparte una declaracin que manifestaba
su voluntad de reducir las mismas a los niveles del ao 1990. Esta posicin
de Estados Unidos fue, en definitiva, la que prevaleci en el tratamiento
final del documento presentado en la Conferencia, despus de
reconocerse que los cambios de clima en la Tierra y sus efectos adversos
son una preocupacin comn de toda la humanidad, en virtud de lo
cual se admiti, en forma muy genrica y simplemente declarativa, que
el regreso antes de fines del decenio de 1990, a los niveles de emisin
del pasado, en materia de dixido de carbono y otros gases no comprendidos
en el Protocolo de Montreai, contribuira a modificar la situacin
existente. Esta conferencia, como se advierte, no adopt con
esa frmula una agenda concreta, constituyendo lo resuelto una mera
expresin de deseos no vinculante para las partes.
Era necesario, sin embargo, registrar algn avance en materia de
compromisos. En el ao 1997 se celebraron, despus de cinco aos de
la reunin de Ro, dos conferencias ms sobre el tema, o estrechamente
vinculadas al mismo. La primera, convocada para mediados del ao, en
la sede de Nueva York, constituy una reunin especial de las Naciones
Unidas con el objeto especfico de revisar los avances logrados en la
denominada Agenda 21, aprobada en la conferencia de Ro, referente
a varios tpicos ambientales como la biodivetsidad, la desertizacin, la
condicin de los bosques pluviales y otras materias, respecto a las cuales
en alguna medida se haba progresado. La conferencia resolvi volver
a reunirse en el ao 2002 para hacer una nueva revisin de los
avances registrados en materia de tratados y resoluciones sobre stos y
otros temas incluidos en la Agenda.
A su vez, la Conferencia sobre Cambio Climtico, reunida en Kioto
en los ltimos meses de 1997, y en la que participaron 165 pases, ante
el fracaso de las metas voluntarias fijadas en el acuerdo anterior, respecto
a esta materia, sobre la cual poco se haba avanzado, acord mayores
precisiones aceptando una reduccin de los gases de efecto
invernadero a un nivel no menor del cinco por ciento, respecto a las
emisiones de 1990, pero recin para el perodo comprendido entre los
aos 2008 y 2012, debiendo cada una de las partes demostrar para el
ao 2005 un avance concreto en el cumplimiento de los compromisos
contrados. Este diferimiento y limitacin de las metas concretas de reduccin
se consider un nuevo triunfo de Estados Unidos y Japn, considerados,
junto con Canad, los pases ms contaminantes del mundo,

ya que en los hechos significaba una nueva postergacin del problema.

Con metas poco significativas, el acuerdo dispone que antes del primer
perodo de sesiones de la nueva Conferencia, las partes debern proporcionar
al rgano de la misma, para su examen, datos que permitan establecer
el nivel de carbono almacenado, correspondiente a 1990, y
hacer una estimacin de las variaciones de ese nivel programadas para
los aos siguientes. La Conferencia dej postergado para la reunin a
celebrarse en Buenos Aires, en 1998, el derecho de cada pas a negociar
sus cupos de emisin de gases con otro pas altamente emisor (cupos
transables) sobre el ahorro operado, lo cual le dara derecho a ste a
contaminar ms del cupo originariamente asignado.
La atmsfera, o ms propiamente el aire contenido en ella, evidentemente
es una cosa, pero su extrema movilidad hace imposible su
aprehensin, salvo en pequea escala y con fines individuales y no
trascendentes. El espacio donde se aloja la atmsfera, sin embargo, es
susceptible de apropiacin, pero no as su contenido, por el carcter
fluido e inasible que lo distingue. Conforme al criterio que prevalece en
el uso de cada recurso natural y tratndose la atmsfera de una "res
communis" surge el deber de cada Estado o de cada individuo de no
ocasionar perjuicio, dentro o fuera de su jurisdiccin, por el uso no ordinario
que se haga de la misma.
En el derecho comn la obligacin del uso regular de la atmsfera
concierne a los propietarios de inmuebles, cuando se trata de proteger
las propiedades vecinas. Un ejemplo de ello lo da el artculo 2625 del
Cdigo Civil cuando prohibe a los dueos tener depsitos de aguas estancadas
que puedan ocasionar exhalaciones infestantes, o hacer trabajos
que transmitan gases ftidos o perniciosos o fraguas o mquinas que
lancen humo corrosivo a las propiedades vecinas. Estas normas se refieren
a las relaciones de vecindad y tienen un campo limitado en la esfera
del derecho privado. Cuando las restricciones tienen en vista el inters
pblico o general se rigen por el derecho administrativo, conforme lo
establece el artculo 2611 del Cdigo Civil, en cuyo caso el Estado, las
provincias o los municipios, ejercen el poder de polica de la atmsfera,
en virtud de las facultades para imponer restricciones al dominio privado
en el inters general, que les asigna la citada disposicin legal.
Estas restricciones administrativas han sido impuestas tanto para
evitar la contaminacin de la atmsfera, como tambin de las aguas y
del suelo, o la extincin de las especies de la flora y de la fauna, o la
conservacin del paisaje, o de los elementos culturales, histricos, religiosos,
todas ellas mediante regulaciones adoptadas en forma parcial y

separada, ante la necesidad impostergable de poner trmino cuanto antes

a situaciones que conducen a un deterioro acelerado de los recursos.
Pero resulta indudable que los problemas ambientales deben tratarse en
forma unificada ya que la proteccin ambiental abarca todo el entorno
natural, que constituye un solo sistema de vida. Los ecosistemas pueden
constituir complejos de comunidades animales, vegetales y de
microorganismos
que conviven e interactan en una misma regin, como una
unidad funcional. Pero ellos no se encuentran aislados en el entorno y
generan, a la vez, relaciones externas necesarias que hacen posible los
mecanismos de vida del planeta, ya que integran un solo sistema.
2. LA LEY 20.284
En materia de preservacin del aire, la Nacin ha dictado la ley
20.284, del ao 1973, que pone bajo control todas las fuentes capaces
de producir contaminacin atmosfrica ubicadas en jurisdiccin federal
y en las provincias que adhieran a la misma. Cuando la emisin de las
fuentes contaminantes tenga influencia en zonas sometidas a ms de una
jurisdiccin, entender en la aplicacin de la ley la Comisin
Interjurisdiccional
que se constituya de acuerdo con lo dispuesto en la misma.
La ley establece que corresponde a la autoridad sanitaria nacional
fijar las normas de calidad del aire y las concentraciones de contaminantes
que correspondan a los estados del plan de prevencin de situaciones
crticas de contaminacin atmosfrica que prev la misma ley,
correspondiendo a las autoridades locales establecer para cada zona los
distintos niveles mximos de emisin de las fuentes fijas. En cambio,
corresponde a la autoridad sanitaria nacional fijar esos niveles de los
distintos tipos de fuentes mviles. Hace de este modo la ley una clasificacin
entre las dos clases de fuentes, dejando el control de las fijas a
las autoridades locales y las mviles, por su desplazamiento a cualquier
parte del territorio, a la autoridad sanitaria nacional.
Las autoridades locales, de acuerdo a la ley, establecern tres estados
para la prevencin de situaciones crticas: de alerta, de alarma y de
emergencia. Segn la gravedad del caso podrn limitar o prohibir las
actividades en la zona afectada.
La fuentes fijas existentes gozarn de un plazo para adecuar sus emisiones
a niveles inferiores a los mximos permitidos por la ley.
La creacin de las Comisiones Interjurisdiccionales, que prev la ley,
podr ser dispuesta a peticin de una de las provincias comprendida en
un problema de contaminacin, o por la autoridad sanitaria nacional.

Esta designar un representante que se encargar de la tarea de investigacin

y evaluacin del problema planteado y una vez delimitada la zona
geogrfica afectada por el mismo. La comisin se integrar con
representantes de cada regin y uno designado por el Poder Ejecutivo
nacional, con el objeto de localizar la fuente, evaluar la situacin, fijar
normas de emisin, calificar las infracciones e instaurar el sumario que
determine las responsabilidades y las sanciones a que stas dieran lugar.
En el anexo de la ley se describen los niveles de emisin mximos admitidos
para los automotores, nicos a que se refiere la misma. En la
Capital Federal el Tribunal de Faltas Municipal ser el encargado de
juzgar las infracciones e imponer las sanciones correspondientes.
En el territorio de la Ciudad de Buenos Aires rige la ordenanza municipal
39.025, dictada en el ao 1983, con posterioridad a la ley
20.284, la que aprueba el Cdigo de Prevencin de la Contaminacin
Ambiental. Esta norma, segn se expresa en la misma, rene la experiencia
que varios sectores municipales y de los organismos pblicos
han acumulado en el manejo del tema. Se ocupa de la contaminacin
del aire, fijando los lmites mximos admitidos, normas de calidad,
fuentes circulantes mviles (automotores) y fuentes fijas, emisiones fugitivas,
residuos slidos, efluentes lquidos v ruidos y vibraciones. Instituye
una Comisin Asesora Permanente, que intervendr y asesorar en
todos los asuntos que se refieran a la contaminacin y proteccin del
ambiente.
En materia de ruidos, que segn los eclogos es el principal contaminante
de las ciudades, capaz de perjudicar la salud y el sosiego de la poblacin,
la ordenanza municipal antes mencionada adopta como niveles
mximos los fijados por la Norma IRAM 4062, de 80 decibeles o unidad
de sensacin auditiva. En cuanto al ruido provocado por los automotores,
escapes y bocinas, se encuentra en vigor la ordenanza citada,
que lo evala y penaliza.
La Secretara de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable de la
Nacin, ha elaborado un plan de medicin de los gases en la atmsfera,
mediante cinco estaciones mviles instaladas en puntos estratgicos de
la Ciudad, para controlar en forma diaria la contaminacin. Otras se
instalarn, tambin, en Crdoba y Rosario. Esta Secretara, junto con el
Instituto Nacional de Tecnologa Industrial, INTI, son los responsables,
despus de la sancin de la ley de trnsito, de relevar la contaminacin
que se practica en todos los automotores que salen de fbrica. Adems,
se viene instalando en los vehculos de transporte de pasajeros el catalizador
de combustibles, que mejora la combustin y permite filtrar las

partculas grandes que no son quemadas.

La proteccin del aire ha adquirido menor significado en las ciudades
del interior del pas, tal vez porque en ellas la contaminacin ha
adquirido caracteres menos alarmantes frente a la menor densidad de las
fuentes contaminantes. No obstante ello, la Provincia de Buenos Aires,
donde la presencia de estas fuentes se manifiesta en mayor grado, en
determinadas regiones de su territorio, ha dictado la ley 11.459, que
obliga a toda industria que pretenda instalarse a obtener el certificado
de aptitud ambiental, como requisito indispensable para su funcionamiento.
Tambin la ley 11.723 de proteccin de los recursos naturales y
del ambiente, ya comentada, faculta a las autoridades de aplicacin
competentes, que son las ambientales y los municipios, a especificar los
niveles de emisin de los contaminantes y controlar las emisiones industriales
y vehiculares que puedan ser nocivas para los seres vivos, teniendo
en cuenta aquellos parmetros. El decreto 3595/96, reglamentario
de esta ley provincial, en la parte referente a las emisiones industriales,
dispone que todo generador de emisiones gaseosas que vierta las mismas
a la atmsfera, deber solicitar un permiso de descarga a la autoridad
con competencia en el ramo (Secretara de Planeamiento, municipio,
segn el caso), permiso que tendr una validez de dos aos. Quedan excluidas
las emisiones provenientes de fuentes mviles. Tambin son objeto
de control los afluentes lquidos contaminantes que se descargan en los
receptculos. El decreto crea una Comisin Revisora Permanente para
actualizar
las normas y valores de emisin, los que tendrn una validez de
un ao la primera vez y cada tres aos, como mximo, las siguientes.
La ley 8167, dictada por la Provincia de Catamarca en el ao 1992,
de preservacin del estado de pureza del aire, fija las condiciones normales
de sta, de acuerdo con los elementos componentes (nitrgeno,
oxgeno, argn, dixido de carbono) y los contaminantes, o sea, las
partculas slidas, lquidas, vapores y gases y otras que no forman parte
de la composicin normal y fija, tambin, los requisitos que deben reunir
las fuentes mviles de contaminacin. En la Provincia de Mendoza,
a su vez, se dict en 1986 la ley 5100, por la cual la provincia adhiere a
la ley nacional 20. 284 y dispone que la vigilancia sobre el cumplimiento
de las disposiciones de la ley y sus normas complementarias y de las
disposiciones provinciales y la sustanciacin de las causas que se originen
estarn a cargo de las municipalidades en cuyo ejido se encuentre
localizada la fuente fija. Cualquiera de ellas podr pedir al Poder Ejecutivo

la constitucin de una comisin intermunicipal para la sustanciacin de la

causa que afecte a ms de un municipio. La ley determina la
forma de constitucin de sta y los procedimientos a seguir. Las resoluciones
son apelables ante el intendente.
3. EL CLIMA
Todos los fenmenos atmosfricos influyen de distinta manera para
favorecer o dificultar las actividades humanas y en particular el tiempo
meteorolgico y el clima.
El tiempo meteorolgico constituye el estado de la atmsfera en un
momento dado, en tanto que el clima es la evolucin del tiempo en
un perodo establecido. El clima es el producto del estado de la atmsfera,
pero el hombre puede influir en l modificando el rgimen hdrico,
la vegetacin o mediante los contaminantes de la atmsfera que producen
el efecto invernadero o recalentamiento de la capa inferior de sta.
Todos los procesos atmosfricos influyen en las actividades humanas
pero es particularmente mayor la influencia que ejercen los fenmenos
meteorolgicos y el clima. El desarrollo de la vida animal y vegetal, la
escasez o abundancia de las cosechas, el rgimen de los ros, la disponibilidad
de la energa hidrulica, las facilidades de la comunicacin y
el transporte y la planificacin en el uso de la tierra, estn directamente
determinadas por el tiempo y el clima prevalecientes en la regin.
Los factores climticos determinan los niveles de actividad econmica
y los pases de clima templado tienen un desarrollo industrial mayor
que los de climas muy fros o tropicales.
El clima, al decir de algunos eclogos, dicta todos los factores de la
actividad humana, su arquitectura, vestidos, alimentos e, incluso, su
cultura y temperamento. El productor agropecuario debe estar prevenido
contra los efectos del clima y de los factores meteorolgicos, las
inundaciones, las lluvias excesivas determinantes de la erosin del suelo,
las heladas, la nieve y el granizo. Los infortunios que ocasionan estos
tenmenos son a veces difciles de prever y han colocado en muchas
ocasiones a la actividad agraria en estado de emergencia. El seguro
agrcola, que permite reparar econmicamente los daos ocasionados,
cada vez se contrata menos por los altos precios de las primas.
Algunas provincias han venido instalando equipos de alta tecnologa
para prever las tormentas, heladas, granizo, especialmente en las regiones
de cultivos intensivos donde las reas son ms circunscriptas.
Las emergencias agropecuarias, derivadas de los efectos perniciosos
del clima y de los fenmenos meteorolgicos y otros factores igualmente
negativos, estn reguladas por la ley 22.913, la cual autoriza al

Poder Ejecutivo nacional a conceder facilidades para el cumplimiento

de las obligaciones tributarias, previsionales y bancarias con organismos
nacionales, a los productores comprendidos en las zonas declaradas
en emergencia. Son requisitos para acogerse a estos beneficios que
el dao ocasionado no se encuentre cubierto por una pliza de seguro y
que el damnificado presente un certificado expedido por la autoridad
provincial que acredite que el predio se encuentra situado en la zona
afectada por el fenmeno. Algunas provincias han dictado leyes del
mismo tipo, aplicables a las obligaciones contradas con entes de carcter
provincial.
4. EL ESPACIO COMO RECURSO NATURAL
El espacio es un concepto fsico y parecera ser diferente de los dems
recursos naturales. En algunas oportunidades se lo ha considerado
juntamente con la atmsfera y el aire como si fuera un solo
componente y se ha hablado del espacio areo, lo que implicara que
el espacio slo existe sobre la superficie de la Tierra, y otras veces se
ha considerado el espacio exterior para diferenciarlo de otro que
constituira el espacio interior, cuya ubicacin y dimensiones no estn
precisadas. Estas clases de espacios seran, en ltima instancia, una
parte del espacio libre total que existe en el universo, por lo cual ste
debe verse como el continente de todas las cosas, incluso de la Tierra
misma, sin el cual el universo y todas sus creaciones vivas o no vivas,
no podran tener existencia. En consecuencia, el espacio es el continente
natural de las cosas, una creacin fsica superior que da albergue
a los dems recursos naturales, a los que est estrechamente
asociado, y sin el cual difcilmente podra concebirse la existencia de los
dems recursos.
En definitiva, el espacio adems de ser un concepto fsico, es un recurso
natural permanente, tiene un origen anterior o concomitante a
los dems bienes de la Naturaleza y el hombre y todas las creaciones
del universo lo necesitan para preservar su existencia. Su categorizacin
como un recurso natural, vinculado a la propia presencia de la vida
en el universo, constituye una materia de anlisis pendiente.
CAPITULO IV
DOMINIO, USO Y CONSERVACIN DEL SUELO
1. EL CDIGO CIVIL Y LA PROPIEDAD DE LAS COSAS.
LA PROPIEDAD AGRARIA
Antes de iniciar el anlisis del recurso suelo -uno de los recursos
naturales- y de los distintos usos que se da al mismo, en materia

agraria, a travs de las diferentes normas vigentes que lo regulan,

conviene hacer una breve referencia a las leyes concernientes a la propiedad
de las cosas en general, desde el punto de vista de su dominio,
uso y explotacin.
La propiedad agraria, como la propiedad en general, est compuesta
por bienes inmuebles, muebles y semovientes. El suelo y el agua son las
bases de sustentacin de la actividad de ese tipo y de todas las formas
de produccin viva que de ella derivan, sea el ganado, granos y otras
especies vegetales, aves, peces, bosques, fauna y flora silvestres, terrestres
y acuticas, y dems recursos resultantes. Toda la produccin de
bienes aprovechables para el sustento de la vida, tienen su fuente generadora
en esos bienes originarios, de existencia necesaria. El agua, sin
embargo, ha recibido hasta ahora una atencin menor de los agraristas,
no obstante la importancia creciente que asume como fuente alternativa
de produccin de animales y plantas, por el proceso de la acuicultura,
en espacios controlados.
Las leyes agrarias, a diferencia de las leyes mineras, no han instituido
un tipo de propiedad especial, sea con referencia al suelo, o los bienes
muebles o semovientes, aunque pueden establecerse diferencias en
cuanto a su destino especfico y a la forma de acreditar la misma, como
ocurre en el caso de los ganados, sujetos al rgimen de las marcas y seales.
El esfuerzo realizado por algunas leyes, marcadamente protectoras,
tendientes a instituir una propiedad agraria particularsima, con
referencia a los predios rurales y sus pertenencias, no ha tenido aceptacin
general y puede afirmarse que la propiedad agraria, a pesar de
constituir una fuente generadora de bienes naturales que la distingue,
no presenta diferencias importantes que hagan de ella una categora especial
del dominio, aunque su destino, como ningn otro tipo de propiedad,
sea servir al bien comn, a travs del proceso biolgico de la
produccin de animales y plantas. Si bien el concepto del dominio es
nico, para todo tipo de propiedad, las formas de uso y distribucin de
la misma han tenido, en cambio, diversas soluciones en las leyes. La
propiedad agraria est ligada, no slo a la produccin de bienes indispensables
para la existencia humana, sino tambin -y muy especialmentea las formas de vida de un sector muy importante de la poblacin
de cada pas, razn por la cual las leyes han intervenido para asegurar
que sta cumpla, adems de su destino econmico, su funcin social,
mediante la asignacin y goce de una parcela mnima a la poblacin
campesina, como base de asentamiento del ncleo familiar, inquietud
sta que no se ha puesto de manifiesto en igual grado, en cambio, con

las poblaciones urbanas, en que la tierra tiene por principal destino la

residencia.
En materia de asignacin de la propiedad inmueble rural, o sea, del
suelo, como elemento de produccin y de asentamiento de la poblacin
rural, en particular, las leyes agrarias se anticiparon a las reformas de la
legislacin civil, al instituir, desde antiguo, en sus leyes de arrendamiento
y colonizacin, el concepto de unidad econmica mnima de la parcela
agraria. Estos matices, vinculados a lograr la mayor eficiencia en la
produccin de bienes y asegurar la estabilidad de la familia agraria, no
alteran en absoluto el concepto de la propiedad agraria, en la cual no se
advierte diferencia jurdica alguna que la convierta en una institucin
distinta de la propiedad del derecho comn, aunque en algunas oporrunidades
haya quedado sujeta a limitaciones en su libre disponibilidad,
como ha ocurrido en materia de colonizacin, por motivos de inters
social. Ms an. El moderno concepto del derecho agrario trata de
emanciparse de la propiedad fundiaria, a la que slo le asigna una cuota
en el complejo mecanismo de recursos que moviliza la empresa agraria.
2. DOMINIO, USO Y APROVECHAMIENTO
El Cdigo Civil regula el dominio sobre las cosas estableciendo las
condiciones generales que lo caracterizan y dejando librado a las leyes
especiales determinar sus limitaciones, restricciones y formas de explotacin.
El concepto del dominio es uno, pero las formas de uso y
aprovechamiento son diversas y este tema debe quedar librado a las
legislaciones que regulan cada actividad, sea sta agraria, industrial,
minera, forestal, pesquera o de simple asentamiento poblacional. Lo
que no pueden hacer estas leyes, es modificar el concepto del dominio
que la ley civil atribuye sobre las cosas, sea al Estado o a los particulares,
o considerndolas cosas sin dueo, o comunes, porque este
tema es exclusivo de la legislacin de fondo que lo tiene asignado, segn
las respectivas competencias legislativas, y no podra ser compartido
con otras competencias, sin provocar un caos y afectar la
seguridad jurdica.
En consecuencia, la nica fuente del dominio agrario es el Cdigo
Civil y a l debemos recurrir cuando se trata de establecer la verdadera
naturaleza de la institucin regulada. La propiedad aparece como un
concepto unitario, que no establece diferencias segn la clase y categora
de los bienes, aunque desde el punto de vista de la economa no
constituya un concepto homogneo. La modificaciones que en algunas
oportunidades las leyes agrarias han introducido a las reglas civiles,
para proteger la unidad econmica de la propiedad agraria, como las

restricciones a la libre disponibilidad de los bienes, en materia de

colonizacin,
a que antes se hizo referencia, son slo medidas que podramos
calificar de "polica agraria" que en nada afectan el concepto
unitario del dominio, cuya definicin corresponde a la ley civil, pero en
cuanto a las formas de aplicacin, a las leyes especficas de cada actividad,
segn los fines que se persigan.
3. EL DERECHO A LA PROPIEDAD EN LA DOCTRINA POLTICA
El Cdigo Civil regula el derecho de dominio o propiedad, en abstracto,
estableciendo sus caracteres esenciales, pero no determina quin
debe ser el dueo, en particular, de cada cosa. Esta asignacin corresponde
a las leyes que organizan a la sociedad, las que son eminentemente
polticas.
El hombre ha tratado en todo tiempo de extender su personalidad a
las cosas que lo rodean, apropindose de la tierra, el ganado, los frutos
y dems bienes de la Naturaleza. La justificacin de esta apropiacin
individual ha motivado un largo debate poltico-sociolgico, donde se
han expuesto las posiciones ms diversas. En Roma, segn Cayo, la
propiedad de la tierra perteneca al pueblo romano y al Emperador, teniendo
el individuo slo el usufructo y la posesin. En Grecia, segn la
opinin de Platn, los bienes pertenecan a la familia, y la familia y los
bienes pertenecan al Estado.
En el tema de la asignacin de la propiedad inmueble, la Iglesia ha
sido muy precisa en los conceptos, desde fines del siglo pasado y an
mucho antes. As, el papa Len XIII expres en su Encclica Rerum
Novarun -punto de partida de la doctrina agraria moderna cuyos
orgenes podemos remontar a Santo Tomas de Aquino- que Dios ha
dado la tierra en comn a todo el gnero humano, lo que no quiere
decir que todos los hombres sean dueos de ella, sino que Dios no
seal la parte que cada uno debe tener. Poseer algunos bienes particulares,
es un derecho natural al hombre, como tambin lo es el uso
de ese derecho y en este caso la Iglesia sin titubear responde que el
hombre no debe tener las cosas externas como propias, sino como
comunes, es decir, que se comuniquen a otros, cuando stos las necesitan.
As surge el concepto del destino de "bien comn" de las
cosas, que impregna los documentos de la Iglesia y que es el fundamento
de la funcin social de la propiedad. En definitiva, Dios ha
destinado la tierra a todos los hombres y todos los hombres tienen
derecho a obtener de ella lo que necesitan. Esta es la posicin de la
Iglesia en el tema de la propiedad. El derecho del propietario no

emana de las leyes humanas, sino de la misma Naturaleza y la autoridad

no puede abolido. Solo puede atemperar su uso y conciliario con
el bien comn.
Con respecto a la tierra rural, la Iglesia observa la necesidad de proteger
a la familia agraria proporcionndole un mnimo de tierra que haga
posible su subsistencia y desenvolvimiento armnico.
Segn la doctrina marxista, en sus aplicaciones prcticas, toda la tierra
es de propiedad del pueblo y debe ser asignada al que la trabaja. El
que es desposedo de la tierra debe obtener el socorro pblico por el
tiempo que necesite para su adaptacin al nuevo rgimen. Las tierras
que se desenvuelven en un alto nivel tcnico de explotacin no sern divididas
y debern ser usufructuadas exclusivamente por el Estado. Segn
Marx la pequea propiedad es un sofisma burgus y no debe
aceptarse, ya que se traduce en la dispersin infinita de los medios de
produccin, el aislamiento de los productores, el derroche de las fuerza
del trabajo. Lenin sostena, concordantemente, que la pequea propiedad
slo existe para el derroche de las fuerzas del agricultor, para la
dispersin de las fuerzas productivas de la tierra. Tampoco quera confundir
la realidad capitalista con la posibilidad de un paraso cooperativo
pequeo burgus.
El ideal del marxismo, que lo diferencia del liberalismo, es la gran
explotacin estatal, esto es, no privada. Para llegar a este resultado
el marxista se pregunta Cul es el origen de la renta del suelo? El
propietario de la tierra, arguye, no se dedica a la agricultura y la da
en arriendo al "capitalista", que contrata a su vez a obreros para su
explotacin, lo que produce la renta o plusvala. Esta va a parar al
"'capitalista",
que la divide en dos partes, una se queda l y la otra corresponde
al propietario de la tierra. Esta ltima parte de la plusvala es,
propiamente, la que constituye la renta del suelo. El propietario se
apropia de ella por la sola razn de ser propietario de la tierra. Si el
"capitalista" es el mismo propietario, entonces se apropia de toda la
renta o plusvala. La teora de la plusvala est asociada a la de la renta
diferencial de la tierra, que expuso aos antes el economista ingles David
Ricardo. Segn Ricardo la renta de la tierra est indicada por la de
peor calidad. El precio de los productos en los mercados es el resultado
de los costos obtenidos de esas tierras de peor calidad, ya que de otro
modo la produccin no podra continuar, siendo necesaria. En consecuencia,
el dueo de una tierra de calidad superior, obtiene de ella una
renta diferencial respecto a la tierra de peor calidad, o sea, se apropia

de la renta del suelo o plusvala, tambin por la nica razn de ser propietario
de la tierra.
La doctrina de la Iglesia est planteada en trminos religiosos y morales, como
un deber de conciencia, justicia y caridad. Agrega que un
cierto dominio sobre los bienes externos asegura a cada cual la autonoma
personal y familiar y la libertad. La doctrina marxista est expuesta
en trminos exclusivamente econmicos.
En una posicin autnoma se encuentra la doctrina liberal. La propiedad,
segn esta corriente del pensamiento, puede tener concepciones
distintas desde el punto de vista sociolgico o jurdico. Para esta
doctrina la propiedad individual no proviene, como se afirma, de una
apropiacin indebida de la propiedad comunitaria, lo cual quitara todo
ttulo legtimo a su poseedor, sino que es el resultado de un derecho
que nace con el hombre, un derecho inherente a la condicin humana,
cuyo origen se encuentra ms all de la organizacin jurdica que se
disponga. Sin embargo, otros expositores de esta doctrina, como Ludwig
von Mises, admiten en cambio que la propiedad no nace con el
hombre sino que es producto de la violencia. Cualquier violencia tiene
por objeto la propiedad de otro. La proteccin de la propiedad, por
ello, tiene el carcter de un instrumento de paz. La esencia del derecho
de propiedad es crear la paz, la paz para todos. Todos los que poseen
pueden reclamar la posesin, aunque sta sea ilegtima. La propiedad
tiene por fundamento la paz, es decir, el reconocimiento de la situacin
creada, sin importar cul ha sido el origen de sta. Cualquier tentativa
para proceder de modo diferente, habra reavivado y eternizado
" las luchas.
4. EL RECURSO SUELO Y SUS DISTINTOS USOS
Todos los recursos naturales son esenciales para la supervivencia humana.
Ei recurso suelo, sin embargo, tiene un significado especial, ya
que constituye el lugar habitual de los asentamientos humanos y la
principal fuente alimentaria del hombre.
El suelo, o tierra propiamente dicha, ocupa un veinticinco por ciento
de la superficie del planeta, ya que el resto est representado por
la masa acuosa que constituye los mares y ocanos. De acuerdo con la
poblacin mundial, a cada habitante le corresponderan, para asentamiento
y actividades productivas, aproximadamente, tres hectreas.
Sin embargo, gran parte de la superficie continental de la Tierra est
ocupada por desiertos, zonas ridas o semiridas, montaas y casquetes
polares, que la hace inaprovechable. La desertizacin tiene sus causas
naturales, pero tambin depende del uso o mal manejo que el

hombre haga del suelo. Se calcula que slo un veinticinco por ciento
de las tierras continentales tienen posibilidades de aprovechamiento
agropecuario o forestal.
Por otra parte, la divisin del trabajo hace innecesario que cada
habitante posea una cuota de tierra. Adems, esta divisin resultara
imposible, dadas sus diversas calidades y su distribucin geogrfica.
En nuestro pas, de los 278 millones de hectreas que existen en el territorio
continental, el sesenta por ciento est constituido por tierras
ridas, el veinte por ciento por semiridas y el veinte por ciento restante
por buenas tierras agrcolas. Como vemos, gran parte del territorio
amenaza con convertirse en un gran desierto, si no se adoptan
las medidas necesarias para prevenirlo. Se calcula, en el mundo, que
la erosin, tanto hdrica como elica, afecta anualmente el uno por
ciento de las tierras aptas, lo que conducira al cabo de un siglo a perder
la aptitud productiva de la tierra y originar graves problemas econmicos
y sociales.
Muchos pases llevan registros del uso de la tierra donde se compila
la forma de utilizacin que en cada caso se hace del suelo. Adems, se
ha avanzado mucho en la confeccin de los mapas de suelo, usando la
cartografa, fotografa area, las imgenes satelitales y otras formas de
deteccin, donde se registran, agregadas a los trabajos de campo, las
caractersticas fsicas, qumicas y agrolgicas, o sea, su aptitud agropecuaria,
o para otros usos, y esos registros han servido, a su vez, con los
mapas catastrales, para proponer una utilizacin apropiada de los suelos,
segn sus caractersticas y clasificacin, sea medante planes de
reordenamiento y concentracin parcelaria para dar a stas una dimensin
apropiada y mayor funcionalidad, corrigiendo la propiedad rural
minifundista, o promoviendo la divisin en planes de eliminacin del
latifundio, o bien para evitar el avance de las ciudades sobre las tierras
agrcolas, o una mejor distribucin de las tierras de acuerdo a sus aptitudes
agrolgicas o al uso o destino previsto. Siendo el recurso suelo un
bien escaso desde el punto de vista agrolgico, la poltica de los pases
debe tender al uso racional del mismo y a la conservacin y recuperacin
de sus propiedades naturales.
5. DETERIORO DEL SUELO
Los factores que ms inciden en el deterioro del suelo son la erosin,
la degradacin, el agotamiento y la decapitacin. A ellos se refieren
nuestras leyes agrarias y los cdigos rurales provinciales. El anegamiento,
aunque sea transitorio, es tambin un factor perjudicial, sobre todo si
adquiere cierta periodicidad o frecuencia, como ha ocurrido en la zona

de las Lagunas Encadenadas, al sur de la Provincia de Buenos Aires y en

la zona Norte de Santa Fe, en Corrientes y Entre Ros, con el desborde
del ro Paran. Los asentamiento urbanos, ejecutados en forma indiscriminada,
tambin contribuyen a la anulacin de los suelos con fines agrcolas
y deberan ser controlados severamente por los organismos
encargados de aurorizarlos.
La erosin es la prdida de las partculas fijas del suelo, principalmente
por obra de las aguas y los vientos.
La degradacin es la prdida o cambio de las caractersticas fsicoqumicas
del suelo. Una de las tcnicas empleadas para recomponerlo es
el encalado. Cada suelo, en funcin de su textura (porcentaje de arena,
limo, arcilla, presencia de materias orgnicas, etc.) requiere diferentes
cantidades de correctores calcicos, que se proveen a travs de la tcnica
del encalado, para lo cual se utilizan mquinas especiales.
El agotamiento .es la disminucin de los nutrientes derivada del
tipo de explotacin a que se lo somete. Es la etapa final de la degradacin.
La decapitacin, a su vez, es la prdida de la capa vegetal que convierte
en intil el suelo para su destino agropecuario o forestal. Se debe
a las malas tcnicas empleadas en el proceso de nivelacin de las tierras,
o en el uso indebido que se hace de la capa vegetal en los hornos de ladrillos
o en las industrias cermicas, y que debe ser prohibido cuanto
antes, ya que el dao resulta irreparable.
El anegamiento es la retencin del agua en el suelo debido a la falta
de obras de drenaje.
6. DIVISIN DEL SUELO. LA PARCELA AGRARIA,
URBANA E INDUSTRIAL
El suelo interesa al legislador desde el punto de vista de la dimensin
de la parcela que debe asignarse a cada usuario, segn el destino que se
tenga previsto.
Desde el punto de vista agrcologanadero, la parcela mnima se denomina
unidad econmica agraria, o mdulo agrario. En el mbito de
las ciudades se la designa como parcela, lote o unidad urbana. Y en la
actividad industrial se la conoce como parcela industrial, vinculada a
los llamados parques industriales.
La unidad econmica agraria aparece insinuada en nuestra legislacin,
por primera vez, con fuertes implicancias econmicas y sociales, a
partir del ao 1940 en la ley 12.636 que cre el Consejo Agrario Nacional.
Este organismo tena como objetivos poblar el interior del pas,
subdividir la tierra, racionalizar las explotaciones agrarias y estabilizar
la poblacin rural, sobre la base de la propiedad de la misma. La ley, en

su artculo 21, impuso limitaciones a la divisin de la tierra colonizable,

con el propsito de proteger el trabajo personal del colono y su familia
en un espacio rural suficientemente amplio para asegurar sus principales
necesidades de vida y mejorar sus condiciones sociales y econmicas.
Estableca que la tierra se dividira en lotes, cuya superficie
quedara subordinada a la naturaleza y topografa del terreno y deba
calcularse en cada regin teniendo en cuenta que el agricultor pudiera
realizar la mayor parte de la labor agrcola utilizando su trabajo personal
y el de su familia y con capacidad productora suficiente para cubrir
sus principales necesidades de vida y acumular un capital que le permitiera
mejorar sus condiciones sociales y econmicas y la tcnica de su
explotacin.
El concepto de unidad econmica agraria adquiere mayor vigencia
en el primer decreto 7786/49, reglamentario de la ley 13.246, de
arrendamientos
y aparceras rurales, del ao 1948 (actualmente derogado
por el nuevo decreto reglamentario 8330/63) cuyo artculo 30 la defina,
en forma muy similar al texto del artculo 21, como "todo predio
que por su superficie, caractersticas, ubicacin, trabajado por una familia,
que aporte la mayor parte del trabajo necesario, permita subvenir
a sus necesidades y a una evolucin favorable de la empresa." La misma
definicin adopt, ms tarde, la ltima ley de colonizacin 14.392,
del ao 1954, con referencia a la divisin de la tierra en lotes para la
formacin de las colonias. En este caso se la denomin unidad econmica
de explotacin. En realidad, lo que las leyes 12.636, 14.392 y
aquel decreto definan, era la unidad econmica familiar, tambin denominada
"unidad progreso", porque era una parcela ajustada no slo
a las necesidades actuales sino tambin a las futuras, procurando la
evolucin y el crecimiento sostenido de la familia agraria. Pero el agro,
como ya dijimos, tambin est constituido por individuos y empresas, y
en estos casos la norma nada dispona, porque tampoco podra hacerlo,
ya que significara entrar en una suerte de clasificacin casustica de la
tierra, de resultados muy inseguros.
Antes de estas normativas, que surgen a partir del ao 1940, ya el
Banco Hipotecario Nacional, que puso en marcha muchas acciones de
colonizacin agraria en virtud de la autorizacin otorgada por la ley
10.676 del ao 1919, haba establecido, a los efectos de la subdivisin
de los predios, que las parcelas colonizables a adjudicar, no deban tener
una extensin mayor de 200 hectreas, considerando sta la superficie
apta para una explotacin agropecuaria comn.

Debe sealarse, con relacin a este tema de la divisin de la tierra, y

de la preservacin de la unidad econmica, lo dispuesto en los artculos
51, 52, 53, 54 y 55 de la ley 14.394, del ao 1954, que regula la indivisin
de los bienes hereditarios y que faculta a toda persona a imponer a
sus herederos la indivisin de los bienes sucesorios, por un plazo no
mayor de diez aos y en el caso de un bien determinado, o de un
establecimiento
comercial, industrial, agrcola, ganadero, minero o cualquier
otro que constituya una unidad econmica, el lapso de la
indivisin podr extenderse hasta que todos los herederos alcancen la
mayora de edad, aunque exceda los diez aos. A su vez, el artculo 53
dispone que si en el acervo hereditario existiere un establecimiento comercial,
industrial, agrcola, ganadero, minero o de otra ndole que
constituya una unidad econmica, el cnyuge suprstite que lo hubiere
adquirido o formado en todo o en parte podr oponerse a la divisin
del bien por el trmino mximo de diez aos. Adems, los artculos 34
a 50 de la ley regulan la constitucin e indivisibilidad del bien de familia, el
que podr ser establecido por todo propietario de un inmueble,
urbano o rural, siempre que su valor no exceda las necesidades del sustento
y vivienda de su familia, que fije la reglamentacin. El bien de familia
podr tambin ser instituido por testamento, correspondiendo al
juez de la sucesin disponer su inscripcin en el registro inmobiliario.
La desafectacin del bien tambin ser dispuesta por el juez, debiendo
ste resolver cuando existiera oposicin del cnyuge o existieren incapaces,
siempre teniendo en cuenta lo ms conveniente al inters familiar,
o cuando dejaren de existir los requisitos establecidos o hubieran
fallecido todos los interesados.
Estas disposiciones, en definitiva, no prohiben la indivisin de la
parcela agraria, sino que la postergan en el tiempo.
La unidad econmica agraria constituye una parcela de tierra de difcil
determinacin en cuanto a sus dimensiones apropiadas. Varios mtodos
se han ensayado para establecerla, sea por el tanteo de superficies
o por el resultado econmico o la productividad de una unidad cercana
a la necesaria. Los estudios conducen, por lo general, a resultados muy
dismiles. Una unidad de 200 hectreas, por ejemplo, podra ser suficiente
para la subsistencia de una familia agraria y para una evolucin
favorable de la empresa, en la regin pampeana y en la actividad agropecuaria
corriente, pero esa superficie est ligada a las caractersticas
del suelo de cada zona, su ubicacin, tipo de produccin, abundancia
de tierras, cantidad de miembros de la familia, movilidad social y otros

factores particulares que ponen en evidencia la dificultad que existe para

determinar una unidad-tipo, aunque ello sera posible, pero a travs
de una elaboracin muy compleja, si se parte de una parcela mnima
individual
como base o mdulo de la asignacin, respecto a cada zona, y
segn sus caractersticas agrolgicas y destino, y multiplicando luego
ese mdulo por las necesidades de cada productor y su familia. Un estudio
realizado en una zona agrcola prspera de Santa Fe arroj como
dimensin promedio 172 hectreas para la unidad econmica familiar.
En las regiones de cultivos intensivos, como la vid, los frutales, t, yerba
mate, o de cultivos hortcolas, o explotaciones de tipo granjero, la
dimensin resulta ser muy inferior.
La parcela urbana se encuentra regulada en las ordenanzas municipales
o en las leyes provinciales de ordenamiento territorial, que fijan
las condiciones para los loteos en los nuevos centros urbanos que se
establezcan.
El Cdigo de Planeamiento Urbano de la Ciudad de Buenos
Aires, fija los frentes mnimos y superficie que debe contener cada lote
urbano y el factor de ocupacin total permitido para las construcciones,
en el mximo de los niveles autorizados y de acuerdo a las zoniicaciones
establecidas, sin perjuicio de otras restricciones existentes. En
la ciudad, como herencia del pasado, todava existen terrenos en plena
zona cntrica con permetros muy irregulares y frentes de lotes menores
a 4 metros.
La parcela industrial es la divisin que se hace de la tierra para la
radicacin de industrias y est vinculada a la creacin de los parques
industriales, institucin sta de origen norteamericano, creada por los
ferrocarriles en las proximidades de las estaciones, para obtener carga,
enajenando o arrendando los terrenos, con construcciones y servicios,
bajo un sistema de leasing, con lo cual las industrias se ahorran parte
del capital fijo en la etapa inicial de los emprendimientos. La idea de
concentracin de industrias a travs de los parques industriales ha tenido
mucha aceptacin, por la economa y ventajas que representa el
planeamiento de los servicios comunes que presta el parque, pero tambin
ha recibido crticas, a favor de la dispersin de industrias, por razones
ambientales y de seguridad. La radicacin de industrias, en la
Provincia de Buenos Aires, est regida por la ley 11.459, dictada en
'el ao 1993 y por su decreto reglamentario 1741/96, los que regulan
los requisitos para su instalacin con ajuste a normas de proteccin
del ambiente, segn ya vimos. Todos los establecimientos industriales

debern contar con el pertinente Certificado de Aptitud Ambiental, como

requisito obligatorio para que las autoridades municipales puedan
conceder las correspondientes habilitaciones industriales. Se incluyen
en esta norma los parques industriales. Los Certificados Ambientales,
debern tramitarse ante los municipios y podrn intervenir en su gestin
las asociaciones o cmaras industriales, como una suerte de garanta
de que los aspectos ambientales sern observados. A su vez, el
decreto reglamentario clasifica las industrias en tres categoras. Ser
autoridad de aplicacin la Secretara de Poltica Ambiental, que podr
dele gar sus funciones total o parcialmente en los municipios, segn la
complejidad y categora ambiental que la industria tenga asignada. Estas
normas, como se advierte, no establecen la zonificacin y uso del
suelo para la radicacin de industrias, los cuales aparecen regulados
por la ley 8912, del ao 1977, que comentaremos ms adelante al referirnos
al ordenamiento territorial.
7. REGULACIN DEL USO DEL SUELO
Las disposiciones bsicas que regulan el uso del suelo se encuentran
contenidas en el Cdigo Civil, en el captulo relativo a las cosas. Estas
normas tienen un carcter general y no se refieren especficamente a
los suelos agropecuarios, aunque les son aplicables. Recordemos que los
artculos 2513 y 2514 modificaron el concepto acerca del carcter absoluto
del dominio que contena el cdigo de Vlez, con motivo de la
sancin de la ley 17.711, del ao 1968. El ejercicio de las facultades del
propietario relacionadas con el dominio, segn estos artculos, debe ser
regular y ese ejercicio no puede ser restringido mientras no resulte abusivo.
Tambin recordemos la disposicin agregada por esta ley al
artculo 2326, en cuanto establece que no podrn dividirse las cosas
cuando ello convierta en antieconmico su uso y aprovechamiento, facultando
a las autoridades locales a reglamentar, en materia de inmuebles,
la superficie mnima de la unidad econmica. Esta facultad debe
interpretarse que rige para el futuro y que no puede aplicarse coactivamente
a los minifundios existentes con el objeto de promover el reagrupamiento
o la concentracin parcelaria, la cual debe ser voluntaria. En
este sentido la ley 3991, del ao 1994, sancionada en la Provincia del
Chubut dispone que los organismos estatales no darn trmite a los pedidos
de subdivisin de los predios rurales que no cuenten con un estudio
previo de rentabilidad que acredite, al menos, que una de las
fracciones resultantes constituir una unidad econmica en los trminos
que la ley indica.
La ley civil de fondo, o las normas de polica de la propiedad, de este

modo, han recogido, para las situaciones futuras, el concepto de unidad

econmica, que en la parte agraria, como ya dijimos, haban establecido
con anterioridad las leyes 12.636, 14.392 y el primer decreto reglamentario
de la ley 13.246, casi treinta aos atrs. Debe sealarse que la
divisin que la ley prohibe o limita est referida al dominio de las cosas,
y no a su uso o explotacin, el cual puede dividirse porque slo
afectara la economa del propietario. Por lo tanto, el concepto de unidad
econmica no debe figurar como norma restrictiva en las regulaciones
de los arrendamientos, y tal vez sta haya sido la razn por la cual
su regulacin fue eliminada del decreto 7786/49, en la posterior
reglamentacin
de la ley, aunque se mantuvo para calificar la unidad econmica
de explotacin en el artculo 21 de la ltima ley de colonizacin
14.392, del ao 1954, actualmente derogada, porque en este caso se
trataba del dominio y no del uso de la cosa. Un contrato de arrendamiento
agropecuario comprendido en una unidad econmica mnima,
por lo tanto, puede pactarse en una superficie menor a la que para esa
unidad establezca la ley de regulacin de la propiedad rural. No existira,
en esto, violacin del orden pblico.
8. EL TAMAO Y LA DISTRIBUCIN DE LA PARCELA RURAL
Y LA REFORMA AGRARIA
El problema de las estructuras agrarias constituye, desde todos los
tiempos, una preocupacin constante de los economistas y gobiernos
de los pases. La pregunta que puede formularse, a este respecto, es
la siguiente: Est convenientemente dividida y distribuida la tierra
rural?
Esta pregunta debe responderse, tanto desde el punto de vista econmico
como social, dada la doble funcin que desempea la tierra como
bien de produccin y, al mismo tiempo, como hogar y lugar de asentamiento
de la familia campesina. Un programa de divisin de la tierra
para asentar a la familia rural, si bien cumple un objetivo de profundo
sentido humano y solidaridad social, procurando el amparo al hombre
que trabaja directamente la tierra y el asentamiento de la familia agraria,
puede chocar con las reglas de la economa y del progreso tecnolgico,
ya que est demostrado que en el mundo moderno la pequea
propiedad agraria slo es apta, competitivamente, para el desarrollo de
ciertos cultivos o explotaciones intensivas, y que un excesivo parcelamiento
y diversificacin de la tierra coloca a la agricultura en inferioridad de
condiciones competitivas con respecto a los mercados de consumo
y que, a la vez, un exceso de extensin de la parcela rural puede

resultar opuesto al inters social y ocasionar la dependencia y proletarizacin

del campesinado.
Encarar una distribucin racional de la propiedad rural, esto es,
crear y organizar un sistema justo de propiedad, tenencia y explotacin
de la tierra, que compatibilice, a la vez, su destino social y los fines
econmicos
de la empresa agraria, constituye un programa de gobierno sumamente
complejo y de distintas alternativas, ya que puede consistir,
como ms adelante veremos, segn las necesidades y los requerimientos
de cada pas y las formas de distribucin de las tierras, en un parcelamiento
de las grandes extensiones de los predios privados y su asignacin
a los beneficiarios, o en el reagrupamiento de las pequeas propiedades
para darles mayor funcionalidad, o en acciones gubernamentales de
cambio, de distintos tipos, de las estructuras agrarias existentes que
procuren dotar a las empresas y al hombre rural de las obras de infraestructura
necesarias, facilidades operativas, niveles de productividad,
asistencia tcnica y financiera, sistemas de comercializacin, que favorezcan
su desarrollo y competitividad, con independencia del rgimen
de tenencia de la tierra que se haya adoptado.
En su acepcin tradicional y corriente, la reforma agraria ha sido definida
como la intervencin estatal, con propsitos econmicos y sociales,
en la estructura agraria de un pas, con el objeto de lograr una
mejor distribucin de las tierras de cultivo y una mayor independencia
de las clases campesinas.
La solucin puede consistir en un proceso de colonizacin de las tierras
vacantes para lograr el acceso a la propiedad rural de las masas
campesinas, o en la lucha contra la propiedad extensa y balda, o
insuficientemente
trabajada, o en la concentracin parcelaria para obtener
unidades de produccin aptas, tanto desde el punto de vista tcnico como
econmico.
Vinculados al tema de la reforma agraria, se mantienen vigentes desde
todos los tiempos los conceptos de latifundio, minifundio y parvifundio.
Estos conceptos estn estrechamente ligados al rgimen de
tenencia de ia tierra, esto es, a la mayor o menor equidad en la distribucin
que exista en una sociedad dada, y a la economicidad de su uso,
materias stas que constituyen uno de los captulos ms sensibles de la
reforma agraria, que ha convulsionado al mundo en distintas pocas de
la historia y, tal vez, el de ms difcil solucin, ya que en l deben
compatibilizarse

el debido respeto a la propiedad legtima de la tierra y las

limitaciones que impone el uso regular y econmico de la misma, conforme
a la finalidad de bien comn que poseen los bienes individuales,
universalmente reconocido por la doctrina moderna.
Un estudio publicado en 1975 por el Banco Mundial ha reconocido,
histricamente, la existencia de seis sistemas principales de tenencia de
la tierra: el feudal, que ha predominado en algunos pases asiticos y
latinoamericanos, caracterizado, entre otros factores, por un elevado
grado de desigualdad econmica y social; el sistema de carcter comunitario
o tribal, con un alto o mediano grado de igualdad socioeconmica
en el grupo; el sistema socialista, en que la propiedad de la tierra
es atribuida al Estado, tambin signado por un grado bajo, mediano o
alto de igualdad econmica y social; el de economa de mercado, con
un grado mediano de desigualdad socioeconmica y el sistema de las
plantaciones o haciendas, con la propiedad atribuida al Estado, o a
extranjeros,
con una elevada desigualdad social.
Desde la poca de Soln, en Grecia, y de los Graco, en Roma, el
objetivo de la reforma agraria, como mecanismo para una redistribucin
equitativa de la propiedad o de la tenencia y uso de la tierra entre
las poblaciones rurales, se ha ido extendiendo en el mundo,
alcanzando su mayor expresin al finalizar la Primera Guerra Mundial,
con el advenimiento de la revolucin rusa de 1917, que elimin
el viejo sistema generalizado del mir o propiedad comunal de la tierra,
repartida temporalmente entre las familias campesinas, reemplazndolo
por el kolkhoz, y el sovkhoz, como unidades de produccin
con formas cooperativas y estatales. Despus de los cambios polticos
acaecidos a partir de 1991 en Rusia, el proyecto estatal ha sido restituir
las tierras al sector privado. Pero transcurrido ms de un quinquenio de
esta propuesta, el noventa y cuatro por ciento de las tierras an se encuentran
en poder de las granjas estatales y colectivas, de las que se obtiene
alrededor del setenta y cinco por ciento de los productos
agrcolas, correspondiendo el resto a haciendas familiares o individuales.
El nuevo Parlamento ruso slo ha admitido otorgar la concesin de
la tierra en usufructo. La agricultura rusa, por lo tanto, mantiene todava
una gran dependencia del Estado.
El aliento de la revolucin rusa de 1917 se extendi a Europa, cuyos
pases encararon reformas democrticas entre los aos 1918 y 1921. En
Amrica, la reforma ms antigua y drstica fue la de Mjico de 1915,
como consecuencia de los levantamientos populares producidos a partir

de 1910, que condujeron a la sancin de la primera ley de reforma

agraria de ese ao, incluida luego en la Constitucin Federal de 1917,
que restituy a la Nacin la propiedad de todas las tierras rurales. La
reforma mejicana cre el ejido, como unidad parcelaria de produccin,
el cual poda ser individual o colectivo, aunque la preferencia del campesino
fue por el ejido individual. La reforma mejicana no ha podido,
sin embargo, eliminar totalmente el minifundio ejidal y su consecuencia,
la baja productividad de la tierra en determinadas regiones. En
1971 se facult a los ejidos a arrendar la tierra y en 1981 se permiti
constituir sociedades mixtas con los ejidatarios, aportando stos la tierra
y la mano de obra. En noviembre de 1991 el Gobierno Federal
anunci un plan de privatizacin de los ejidos, habindose aprobado en
1992 una reforma constitucional que permite arrendar, vender e hipotecar
libremente las tierras de esas parcelas.
Otra reforma de tipo comunitario fue la encarada por Israel, a partir
de 1948, planteada ante la necesidad de dar arraigo y seguridad al inmigrante
judo que buscaba radicarse en el territorio para dedicarse a
las tareas rurales. En realidad, la idea de un sistema socioeconmico
que tiene como base la propiedad en comn de los bienes de produccin
y el trabajo comunitario, se remonta a principios del siglo. La unidad
de produccin comunitaria fueron los kilmtzim, o asentamientos
comunales, que ocupan un terreno de propiedad del Estado y son
administrados
por un consejo directivo, que organiza el trabajo comunitario,
y una asamblea general, que fija las polticas y autoriza los gastos.
Existen, tambin, comisiones para los distintos temas vinculados a la
educacin, salud, vivienda, planificacin de la produccin v otros. Los
kibutzim funcionan como comunidades rurales en forma de democracia
directa. La idea primitiva de redencin de la tierra de los antepasados,
que inspir al movimiento kibutziano en sus orgenes, fundado en poderosos
factores ideolgicos y sociales, ha dejado paso a la organizacin de verdaderas
empresas de explotacin, ante la necesidad de adaptarse
a los cambios econmicos y a la tecnologa del mundo moderno.
Muchos de los kibutzim actuales han incorporado a sus actividades industrias
de distintas clases y plantas regionales de procesamiento y se
dedican, tambin, al turismo y a la prestacin de servicios varios, entre
elos, la educacin, computacin de datos, irrigacin, comercializacin
de los productos, constituyendo estas actividades, en los momentos actuales,
la principal fuente de ingresos. El kibuts es, tal vez, el sistema
de colonizacin menos difundido en Israel. Se estima que su nmero

actual alcanza a unos doscientos setenta, con un promedio de poblacin

del orden de los 600 habitantes, sobre un total de algo ms de 6
millones que cuenta el Estado. Al fundarse el Estado de Israel ya existan
145 kibutzim en el territorio. Existe tambin el moshav oi'din, en
el que cada familia trabaja para su propio beneficio en tierras de propiedad
del Estado, contribuyendo a los gastos comunes; y el moshav
shitufi, en el que la familia realiza la explotacin familiar pero tambin
debe contribuir a una explotacin comunitaria, de la que recibe
una retribucin.
Reformas de tipo democrtico fueron las encaradas en distintas
pocas por Per (1962), Bolivia (1953), Chile (1962), Venezuela
(1960), Colombia (1961), Egipto (1953), Italia (Leyes Sila y Extracto,
. 1950), y las de japn y Taiwan, efectuadas por razones de necesidad,
despus de la Segunda Guerra Mundial, a las que deben sumarse las
reformas drsticas encaradas por la Europa Oriental, comprendida en
la rbita sovitica, y las de China Popular (1950) y Cuba (1959). Las
reformas de Latinoamrica, encaradas con mayor impulso en as dcadas
de 1950 y 1960, se han ido moderando con el transcurso de los
aos y se llevan a cabo, actualmente, campaas a favor de las privatizaciones
de las tierras colectivas, generadas por algunas de estas reformas.
En algunos casos la propiedad se mantuvo transitoriamente a
nombre del Estado, que la entreg en usufructo a los destinatarios; en
otros, se entreg la propiedad comunitaria a la entidad asociativa, que
puede ser una empresa social o grupo comunitario, una sociedad agrcola,
o un centro de reforma agraria, o una cooperativa, o una unta
agraria, un asentamiento campesino, o una sociedad de inters social,
pero tambin se han planteado casos en que la propiedad se asign a
los socios, individualmente, los cuales a su vez la aportan a la entidad
asociativa, o se ha reconocido a los socios una parcela independiente
de la social, para el trabajo familiar. En Nicaragua, despus de la revolucin
sandinista, se expropiaron mil quinientas haciendas, formando
con ellas cooperativas y explotaciones estatales. Hoy se procura retomar
parte de las tierras posedas ilegamente para redistribuirlas a las
fuerzas combatientes de ambos bandos, durante la ltima guerra civil.
En Per se aprobaron leyes en 1991 que autorizaron la venta, hipoteca
y alquiler de las tierras adjudicadas, dentro de ciertos lmites de superficie,
segn corresponda a reas de riego, litoral costero, montaa o
zona de selva. En Chile, bajo el gobierno militar se dispuso la restitucin
a sus propietarios de las tierras que se haban expropiado y se adjudicaron
los asentamientos a los ocupantes por un sistema de puntos,

de acuerdo a la antigedad de la posesin, cantidad de miembros de la

familia y comportamiento social ante los anteriores propietarios. Muchos
de los campesinos beneficiarios han perdido estas tierras por falta
de capital para trabajarlas.
Las reformas africanas, a su vez, caracterizadas por las modalidades
tribales de la poblacin, se han visto generalmente afectadas por la
inestabilidad de los gobiernos. En Sudfrica, la reforma agraria parece
ser una necesidad frente a los cambios polticos acaecidos en el ltimo
quinquenio. El mayor porcentaje de la tierra cultivable, rondando el
ochenta y siete por ciento, est acaparado por la minora blanca. La poblacin
negra carece de capital para acceder a la propiedad y explotacin
de la tierra.
En las ltimas dcadas, los movimientos pro-reforma agraria han
disminuido considerablemente en el mundo, por lo menos en sus versiones
originales, consistentes en un simple reparto de la propiedad o
tenencia de la tierra a travs de procedimientos compulsivos o forzosos,
de carcter expropiatorio. Las nuevas tecnologas aplicadas a la
produccin agraria y el uso intensivo de la maquinaria y los sistemas
de explotacin extensivos, el xodo de la poblacin rural, han venido
modificando el panorama econmico-social del agro, con una incidencia
cada da menor del factor hombre y de los asentamientos humanos
en el mbito rural, como meta social de la poltica de los
gobiernos.
9. EL CAMBIO DE LAS ESTRUCTURAS AGRARIAS
La visin de la reforma agraria, en el mundo moderno, no puede consistir
ya en una mera divisin y reparto de la tierra, con una mayor difusin
y adecuacin del tamao de la propiedad. Con ello, como es fcil
advertir, slo se atacara un aspecto parcial del problema agrario en los
pases afectados. La divisin de los latifundios, la concentracin parcelaria
y el reordenamiento territorial, son simples etapas del proceso del desarrollo
agropecuario y de la solucin de los problemas sociales que, sin
duda, afrontan las poblaciones campesinas, en un nmero importante de
los pases del planeta. Hoy, por ello, se habla ms bien de cambios en las
estructuras agrarias que de reforma agraria, como un proceso integral
que abarca el conjunto de la problemtica del agro. Los cambios que se
promuevan con la reforma no slo deben poner el acento en los procesos
de distribucin de la tierra, corrigiendo las inequidades existentes, sino
alcanzar tambin a los sistemas de produccin, al desarrollo
tecnolgico, a la comercializacin y distribucin de los productos, al
proceso de industrializacin agraria, a los niveles de productividad,

al mejoramiento a las obras de infraestructura y de los servicios, al acceso

de la mujer, en muchos pases, a la propiedad y explotacin de la
tierra, a la disponibilidad de alimentos y seguridad alimentaria de las
poblaciones y a otros aspectos de la sociologa y promocin rural, entre
ellos, la revalorizacin y jerarquizacin de la vida rural, cuya actividad
aporta a las naciones una parte cada vez ms importante del producto
bruto interno. Como bien se ha dicho, en las discusiones sobre la poltica
de las reformas, y con referencia al proceso del xodo rural, las crisis
econmicas recurrentes de los pases en desarrollo han puesto de manifiesto
la incapacidad de un crecimiento polarizado o concentrado en el
eje industrial-urbano, el cual '"slo ha servido para transformar los pobres
rurales en pobres urbanos". En definitiva, la reforma agraria no
es un problema aislado sino, bsicamente, institucional, y debe ser
acompaada de otras reformas, econmicas y sociales, que le sirvan de
soporte.
El agro debe ser revalorizado en todos sus componentes: la tierra, el
trabajo, la produccin. Slo as podr arribarse a soluciones efectivas y
congruentes, hacindose partcipes a todos en los resultados.
En el terreno poltico y concretndonos a las reformas agrarias de tipo
tradicional, hay tres trminos, que se suceden por su importancia y
efectos, relacionados con las modalidades de distribucin de la tierra,
encaradas en el mundo: 1) La revolucin agraria, que consiste en un
cambio radical en el rgimen de tenencia y, tambin, en la sociologa
rural, como la producida en su momento por Rusia, China, Europa
Oriental, Cuba y algunos pases asiticos y africanos. Para esta tendencia
la reforma debe ser masiva y rpida y no consistir en un simple proceso
de colonizacin de la tierra. Su finalidad ltima debe ser la
redistribucin del poder poltico, una mayor igualdad social y mejoras
en el orden econmico; 2) La otra modalidad es la reforma agraria ele
tipo democrtico, que se reduce a introducir cambios en la estructura
de la tenencia de la tierra, como finalidad principal, sin abordar -salvo
incidentalmente- otros aspectos econmicos y sociolgicos del problema,
que ha sido la frmula ms generalizada de aplicacin en los pases
democrticos; y 3) La transformacin agraria que, en grado menor que
la reforma agraria, aspira a introducir cambios graduales en el rgimen
de la propiedad, transformando a los actuales arrendatarios o tenedores
de la tierra en propietarios, mediante distintas opciones o alternativas
legales, como ha ocurrido en Argentina en las dcadas de 1950 y
1960, a travs de las sucesivas leyes denominadas de transformacin

agraria, pero sin atacar tampoco los dems problemas econmicos y

sociolgicos
que plantea la vida rural.
10. LATIFUNDIO, MINIFUNDIO Y PARVIFUNDIO.
LA GRAN PROPIEDAD RURAL
Uno de los objetivos centrales de la reforma agraria, tanto en su versin
tradicional como en la moderna, es el combate al latifundio y al minifundio,
como formas igualmente perniciosas de la propiedad agraria.
El latifundio es la gran extensin de tierra insuficientemente trabajada,
desde el punto de vista agropecuario. Se dice que existe, en este sentido,
un latifundio econmico. Pero tambin se afirma la presencia de
un latifundio de tipo social. Una extensin de 500 hectreas en el borde
de una ciudad puede constituir, segn las necesidades de crecimiento
poblacional, un latifundio social, si se lo compara con otro predio de la
misma extensin existente, por ejemplo, a algunos kilmetros del centro
poblado. Lo mismo, muchas propiedades de tamao mediano en
poder de un mismo propietario, pero repartidas en el territorio, aunque
no estn reunidas fsicamente, pueden constituir tambin un latifundio
social, desde el punto de vista de la concentracin de la titularidad.
No debe confundirse, por otra parte, el concepto de latifundio con el
de gran propiedad agraria. Mientras en sta se realice un uso apropiado
del capital y de los medios de produccin y se obtenga una productividad
adecuada del predio, en este caso la gran extensin rural no es
objetable y a veces es requerida por la misma caracterstica de la produccin
y las condiciones agrolgicas de la tierra. En la Patagonia, la cra
del ganado lanar puede requerir extensiones de 10.000, 15.000 o 20.000
hectreas, segn las condiciones agrolgicas de los terrenos, para que la
explotacin resulte econmica. Esa misma extensin, aplicada a iguales
fines en la Provincia de Buenos Aires, podra ser considerada como un
latifundio, pero todo depender de las condiciones de la explotacin v
del uso intensivo y regular que se haga del predio. En esta provincia
existen, segn los ltimos censos, quinientas grandes propiedades agrarias,
de extensiones que superan las 5.000 hectreas. El propietario podra
obtener de estas tierras, sin duda, en muchos de los casos, una
mayor productividad, utilizando una tecnificacin adecuada y un uso
ms intensivo del capital, pero no puede decirse que existan en ellas
latifundios
sino, en ltima instancia, un uso inadecuado o inconveniente
de la tierra, que debe ser mejorado, poniendo en marcha planes de
racionalizacin

agraria, concientizando tambin al gran propietario, porque

estas fallas no slo se observan en la pequea y mediana propiedad
y estn relacionadas con la falta de una verdadera cultura agraria, respecto
a la necesidad de cambio de los sistemas tradicionales de explotacin,
a lo que se suma la carencia de medios tcnicos y financieros en
grado suficiente para obtener un resultado ptimo de la explotacin
agraria. Los informes oficiales, a este respecto, sealan que el gran cambio
radica en pasar del simple dominio de la tierra, a una etapa superior,
a la organizacin asociativa y empresarial de la produccin, para
llevar adelante la gran batalla de la competitividad que compromete a
todo tipo de empresa agraria.
El minifundio, por otra parte, como el parvifundio, son una realidad
en numerosas regiones del pas, vinculada a los cultivos intensivos de
vid, tabaco, arroz, caa de azcar o cultivos hortcolas. El minifundio
es una forma patolgica de tenencia de la tierra, es la pulverizacin de
la propiedad agraria, provocada muchas veces por el sistema de divisin
de la herencia que acta -segn se ha dicho- como "mquina trituradora"
de la propiedad. Se caracteriza por el uso intensivo de la
mano de obra y la baja densidad de capital fijo. La parcela tiene muchas
veces dimensiones que dificultan hasta el mismo movimiento de
las mquinas. Tambin el extremo parcelamiento hace que el propietario
o tenedor deba trabajar parcelas en diversos lugares, con la consiguiente
prdida de tiempo. Muchas veces la baja productividad del
predio hace que el minifundsta busque otras ocupaciones externas para
completar su salario, como ocurre en muchos caaverales en Tucumn.
El minifundsta, por otra parte, carece de acceso al crdito y tiene serios
problemas para la comercializacin de sus productos, por su magnitud,
diversidad, falta de estandarizacin y desconocimiento de los mercados
directos, con una gran dependencia de los agentes intermediarios. En
otros casos las tierras ocupadas por los minifundistas pertenecen a propietarios
desconocidos o a sucesiones indivisas, que no han realizado
los trmites sucesorios a travs de varias generaciones. La poltica de
los Estados, en estos casos, para sanear los ttulos, es expropiar los predios
minifundistas, para luego proceder a una redistribucin adecuada
entre los mismos ocupantes, respetando en lo posible las prioridades y
los lugares de ocupacin anteriores de cada uno de ellos, o proporcionndoles
parcelas equivalentes en otros lugares, mediante planes de
reordenamiento y concentracin parcelaria. En nuestro pas existen
minifundios
de naturaleza diversa, con superficies inferiores a la unidad

econmica mnima para cada regin, en zonas de La Rioja, Catamarca,

Salta, norte de Santa Fe, Tucumn, Corrientes y zonas del Gran Buenos
Aires, vinculadas a las producciones agrcolas frutales y hortcolas antes
mencionadas. En La Rioja se cre por ley 3207, del ao 1967, el Instituto
del Minifundio y de las Tierras Indivisas, con el objeto de perfeccionar
los ttulos de dominio de las parcelas, radicar en reas
econmicas adecuadas a los poseedores y promover la concentracin o
reagrupamiento de los predios en unidades econmicas. Estos minifundios
contienen plantaciones de vid, olivares, nogales, castaos, membrillo,
frutales de carozo y cultivos hortcolas basados en el riego. Adems,
en la misma provincia se dictaron las leyes 4426 y 5482, con el propsito
de sanear los ttulos de las parcelas indivisas y radicar en las reas
constituidas con ttulos perfectos a los productores en unidades que
permitan un aprovechamiento racional de las tierras. Esta funcin de
titularizacin
de los predios constituye una de las principales tareas del
Instituto, que no se limita a las reas rurales. En la actualidad se estn
perfeccionando los ttulos de ms de setecientos predios urbanos ubicados
en la poblacin de Jage. En el ao 1994 se incorpor a las funciones
del Instituto, la de colonizacin, dndose preferencia a las tierras
fiscales y a las empresas que posean capital para desarrollar proyectos
de colonizacin y explotacin. El Instituto posee delegaciones regionales
en Chilecito, Chamical, Villa Unin y otras localidades. En Buenos
Aires se ha puesto en marcha el plan Prohuerta que se propone mejorar
y consolidar la situacin de ciento sesenta mil minifundios hortcolas,
ubicados especialmente en los Partidos del Gran Buenos Aires, y la Secretara
de Agricultura tiene en ejecucin diversos programas de alivio
a la pobreza rural, de crdito y apoyo tcnico a los pequeos productores
agrcolas y ganaderos de distintas regiones del pas, asistencia a la
mujer campesina y de desarrollo forestal.
La ltima expresin de la propiedad agraria, en niveles de pobreza,
es el parvifundio, o sea, la parcela agraria en extremo fragmentada que
no alcanza para subvenir las necesidades del agricultor y su familia. Es,
como se lo ha denominado, la miseria agraria.
11. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL.
REGISTROS DE SUELOS
La facultad de regular el uso y la distribucin del suelo, partiendo de
las normas fijadas en el Cdigo Civil, corresponde a las leyes de ordenamiento
territorial y de planeamiento urbano, que son de carcter local.
Las primeras encaran el ordenamiento del todo el territorio,

incluyendo las parcelas urbanas y rurales y todo tipo de suelos, fijando

y ordenando los distintos usos asignados a la tierra, en tanto que las segundas
se refieren exclusivamente a las parcelas urbanas. Pero, sin duda
debe existir una relacin estrecha y coordinacin entre ambos planeamientos,
dada la vinculacin e intercomunicacin forzosa que se
mantiene entre el campo y la ciudad. En torno a las ciudades, por otra
parte, existe siempre una zona semirural, fundamentalmente hortcola y
de granja, que es la encargada de suministrar gran parte de los abastecimientos
diarios que requieren los centros poblados y cuya presencia debe
ser mantenida y protegida, dadas las importantes funciones que
cumplen. Las zonas rurales ms apartadas suministran, a su vez, los
abastecimientos en el largo plazo.
La base del ordenamiento territorial y del planeamiento urbano es
contar con un buen catastro territorial, con propiedades correctamente
mensuradas y registradas, y tambin un buen registro integral de los
suelos, tareas stas que se vienen cumpliendo, aunque lentamente y slo
desde el punto de vista catastral, en algunas provincias. Mientras las
propiedades no posean un registro de los distintos usos del suelo, no se
encuentren correctamente deslindadas, o se tengan dudas acerca de
quines son sus verdaderos propietarios (como ocurre con las mercedes
o campos comuneros en algunas provincias), las tareas de reordenamiento
territorial no podrn realizarse eficazmente y las actividades
econmicas en esas tierras no se asentarn en forma permanente por
falta de seguridad jurdica y posibilidades de utilizacin ptima de las
tierras disponibles.
Un ejemplo de las normas de ordenamiento territorial y uso del
suelo, de alcance general, lo da la ley 8912 de la Provincia de Buenos
Aires, dictada en 1977, que regula el uso, ocupacin, subdivisin y
equipamiento del suelo, en un proceso interactivo. Esta norma clasifica
el territorio en reas urbanas, rurales y complementarias. En
reas rurales las parcelas no podrn ser inferiores a la unidad econmica
de explotacin, extensiva o intensiva, y sus dimensiones mnimas
sern determinadas en la forma que dispone el Cdigo Rural. La
responsabilidad del ordenamiento territorial estar en manos de los
municipios.
Estas normas debern ser acompaadas de los registros de suelos,
que proporcionan la informacin tcnica necesaria para la planificacin
agropecuaria, industrial o poblacional. El inventario de los suelos se
inici en la Argentina en la dcada de 1940, pero recin en 1965 se dio
comienzo al relevamiento sistemtico, habiendo avanzado en todas las

regiones del pas, con el objeto de determinar sus caractersticas y cualidades.

Estos estudios, que integran la Carta de Suelos de la Repblica
Argentina, han sido realizados, en su mayor parte, por el Instituto Nacional
de Tecnologa Agropecuaria, INTA, mediante convenios con las
provincias y universidades.
Tambin se ha elaborado el Atlas de Suelos, publicado en el ao
1990, e incorporado al sistema informtico digitalizado.
12. EL CATASTRO TERRITORIAL Y EL USO DEL SUELO
Uno de los elementos que contribuyen al adelanto de la propiedad
territorial y al mejor uso y disponibilidad del suelo, como lo hemos sealado
precedentemente, es el catastro territorial, urbano y rural.
La funcin del catastro en el derecho inmobiliario es de importancia
fundamental, ya que no basta el registro del ttulo traslativo del dominio
o constitutivo de un derecho real sobre el inmueble, cuya inscripcin
slo asegura (a inexistencia de defectos legales en la transmisin o
constitucin del derecho. Es necesario tener la seguridad, tambin, que
la cosa objeto del acto jurdico, o sea, el inmueble, exista en su materialidad
fsica, en la forma y dimensiones declaradas, es decir, que los datos
del ttulo sean coincidentes con la realidad fsica existente en el
terreno. Aparte del registro inmobiliario, que anota las transacciones legales
sobre los inmuebles, es necesario que existan, en consecuencia,
otros registros, autnomos o consolidados con el registro de la propiedad
inmobiliaria, donde se controlen y asienten, con toda precisin, los
datos que identifican y precisan las medidas y posicin real del inmueble
en el espacio, tarea sta que constituye el objeto especial de ios catastros
territoriales.
Los catastros tienen por funcin especfica salvar los errores materiales
que se deslizan en la medida y posicin de las cosas, eliminar irregularidades
y evitar la superposicin de ttulos, ubicando en el lugar
preciso cada una de las parcelas, contribuyendo al saneamiento de los
derechos y facilitando las transacciones inmobiliarias. Una ley de
ordenamiento territorial y de uso del suelo, debe tener en el catastro urbano
y rural su punto de partida y herramienta principal necesaria.
La ley nacional 20.440 de catastro (parcialmente suspendida por la
ley 22.287) fija criterios bsicos para la formacin de los catastros en
todo el territorio del pas, dejando a los gobiernos provinciales la facultad
de organizarlos y reglamentarlos. Desech la idea de un catastro
nacional unificado, que hubiera sido conveniente para que el pas
tuviera una visin del estado fsico de fragmentacin y distribucin del
territorio, elaborado sobre reglas uniformes. De esta ley, slo se encuentran

en vigencia, prcticamente, los cinco artculos iniciales, los

cuales determinan que cada provincia y la Ciudad de Buenos Aires
reunirn, registrarn y ordenarn informacin relativa a las cosas inmuebles
existentes en sus respectivos territorios con las finalidades, entre
otras, de determinar la correcta ubicacin, lmites, dimensin,
superficie y linderos de los inmuebles con referencia a los ttulos jurdicos
invocados o a la posesin ejercida. El catastro tambin se propone
establecer el estado parcelario de los inmuebles y regular su desarrollo,
conocer la riqueza territorial y elaborar datos econmicos y estadsticos
de base para la legislacin tributaria y la accin de planeamiento
de los poderes pblicos nacionales y locales. El poder de polica inmobiliario
catastral otorga al Estado una serie de atribuciones, entre las
que se cuentan las de practicar de oficio el levantamiento territorial,
velar por la conservacin de las marcas y mojones, exigir la presentacin
de declaraciones juradas a los propietarios u ocupantes, realizar
inspecciones, expedir certificaciones, efectuar la cartografa catastral y
formar el archivo histrico territorial.
En muchas provincias el panorama catastral no es satisfactorio, aunque
en los ltimos aos varias de ellas han llevado a cabo relevamientos
catastrales con el apoyo financiero de los bancos internacionales de inversin.
La mayora de ellas mantiene una Direccin de Catastro para
recopilar los antecedentes respecto a la forma y ubicacin de los inmuebles,
pero los datos obtenidos, en general, son deficientes y no otorgan
seguridad. El catastro ha servido principalmente a la finalidad tributaria,
ms que a un perfeccionamiento de los derechos, ante la falta, en
algunas provincias, de identidad de las parcelas, inexistencia de ttulos
inscriptos, superposicin de los derechos, falta de mensuras, no identificacin
de sus poseedores o titulares. La confusin existente, en ciertas
provincias del noroeste, es causa de atraso en el crecimiento econmico,
ya que dificulta las transacciones inmobiliarias, el uso racional del suelo
y las posibilidades de inversin.
La ley 10.709 de Catastro Territorial de la Provincia de Buenos Aires,
dictada en 1990, regula en forma completa la materia catastral.
Expresa que el catastro es el registro del estado de hecho de la cosa
inmueble, en relacin con el derecho de propiedad emergente de los
ttulos o de la posesin ejercida y constituye la base de su sistema inmobiliario
desde los puntos de vista tributario y de polica y de ordenamiento
administrativo del dominio. Reunir, ordenar y registrar la
informacin relativa a los inmuebles con las finalidades que se indican,
entre las que se destacan la de establecer el estado de hecho de los inmuebles,

determinar la ubicacin fsica, lmites, dimensiones, superficie

y linderos de stos, con referencia al derecho de propiedad emergente
de los ttulos jurdicos o de la posesin ejercida, conocer la riqueza territorial
y su distribucin, elaborar datos econmicos y estadsticos de
base para la legislacin tributaria inmueble y el planeamiento, determinar
la valuacin parcelaria y ejercer el poder de polica catastral. La ley
declara que las marcas y los mojones de relevamientos parcelarios se
asimilan a los bienes afectados al servicio pblico, a los efectos de su
juzgamiento penal. Organiza el Registro Parcelario, que es la serie ordenada
de las cdulas catastrales confeccionadas de acuerdo con lo establecido
en la ley. La cdula catastral es el documento donde se
transcriben las constancias relativas a la nomenclatura catastral, mediante
asientos breves, la ubicacin con relacin al ttulo jurdico o a la
posesin ejercida, inscripcin en el registro de la propiedad, restricciones
al dominio, obras de infraestructura, servicios y otras. A su vez, el
Registro Grfico es el resultante de la composicin planimtrica de los
actos de relevamiento parcelario que se llevarn a cabo por mtodos
geodsicos, topogrficos, fotogramtricos, sensores remotos u otros. Se
mantendr constantemente actualizado. El Legajo Parcelario constituye
el archivo de los documentos cuyas constancias breves se asientan en
las cdulas parcelarias.
CAPITULO V 1:20:39
CONSERVACIN Y RECUPERACIN DE LOS SUELOS.
LA LEY 22.428
1. PARTICIPACIN DE LOS PRODUCTORES. OBJETIVOS
DE LA NORMA
La conservacin productiva de los suelos, o sea, el mantenimiento y
la recuperacin de sus aptitudes agropecuarias, se encuentran regulados
por la ley 22.428, dictada en el ao 1981. Esta ley declar de inters
pblico la accin privada y pblica tendiente al logro de estos objetivos
y dispuso que el Estado nacional y las provincias que adhieran a su rgimen,
fomentarn la accin privada que se proponga encarar, con e!
Estado, planes coordinados de conservacin de los suelos, alentando la
participacin de los productores en las acciones de conservacin y
mejoramiento
y en la formacin de una conciencia conservacionista, entre
los productores y la poblacin en general. Para ello la ley ha tenido en
cuenta la seria amenaza que representa en la Repblica la constante
degradacin

de los suelos rurales, suelos stos que constituyen el objetivo

de la ley, sea por el mal manejo, negligencia, o por el uso intensivo que
el hombre hace de los mismos a travs del monocultivo, el excesivo pastoreo,
el uso de sistemas de labranza inconvenientes, la tala indiscriminada
de los montes, o por la erosin hdrica o elica, la elevacin de las
capas freticas, las inundaciones, la salinizacin y la alcalinizacin, adems
del uso indebido de agroqumicos, herbicidas y fertilizantes. Un
suelo rico es el resultado de una serie de procesos naturales que se llevan
a cabo en miles de aos y que el hombre puede deteriorar o degradar
en una sola generacin. A su vez, un suelo sobreexplotado desde el
punto de vista agrcola o ganadero, implica la extraccin excesiva de
sus nutrientes, la falta de oportuna reposicin natural y el deterioro y
agotamiento de sus propiedades fsicas y qumicas que, a la larga, conducen
a la desertizacin. Sobre el significado de las expresiones erosin,
degradacin, decapitacin, anegamiento y otras causas que originan la
disminucin o la prdida de la capacidad de los suelos, nos remitimos a
los conceptos contenidos en el captulo anterior: 5. Deterioro del suelo,
cuya lectura recomendamos.
La ley 22.428 sancionada por iniciativa y gestin del Consejo Federal
Agropecuario, con el acuerdo unnime de las provincias, encara en
forma unificada los dos aspectos del problema, la conservacin y la
recuperacin,
y se asienta sobre las siguientes bases:
a) El otorgamiento de subsidios a cargo del Estado nacional, a favor
de los productores agropecuarios para sufragar parte de los gastos e
inversiones
que fuera necesario realizar en cumplimiento de los programas
de conservacin y recuperacin de los suelos.
b) La constitucin de consorcios voluntarios de productores, encargados
de administrar esos planes y programas, bajo la auditora de las
autoridades de aplicacin provinciales.
c) La necesidad de promover la educacin y difusin para formar
conciencia en la poblacin y en los productores de la gravedad del problema
de la degradacin de los suelos en el pas, aspecto ste contemplado
en el artculo 5, inciso d) de la ley.
Debe sealarse que la normativa legal se refiere, como dijimos,
especficamente
a los suelos rurales. La ley habla de los "inmuebles rurales",
limitando de este modo sus metas especficas. Su objeto es la
conservacin y recuperacin de la capacidad productiva de los mismos.

Los sujetos actores son los productores "agrarios", es decir, tiene en

cuenta los suelos productivos agropecuarios. Pensamos que su objetivo
debi ser ms general y comprender toda clase de suelos, incluso los urbanos,
ya que la tierra es nica y la destruccin o el deterioro es un fenmeno
generalizado que afecta a toda la Naturaleza, inclusive a las
tierras ridas y semiridas, que no son objeto de actividad productiva
actual, las que deben ser tambin materia de recuperacin y control, y
no slo el territorio agropecuario actual, o sea, una parte privilegiada
de los suelos. Muchos de los procesos y fenmenos que afectan al suelo
y contra los cuales habr que protegerse, por lo general se inician fuera
de las tierras rurales, en las reas ridas o semiridas y avanzan
peligrosmente sobre aqullas. Es necesario tambin controlar esos suelos. La
erosin es el ejemplo ms tpico. La degradacin de las tierras que no
son objeto de actual explotacin, puede convertirlas a corto trmino en
verdaderos desiertos. La lucha contra la desertizacin ha sido materia
de una convencin aprobada por las Naciones Unidas, a la que Argentina
adhiri por ley 24.701.
2. SUELOS RURALES Y CON OTROS DESTINOS
A este respecto corresponde aclarar que los suelos propiamente rurales,
o sea, los que son objeto de las tareas culturales del hombre, o con
aptitudes rurales, y a los que se refiere la ley 22.428, constituyen la menor
extensin del territorio. El uso de la tierra con destino agropecuario
o forestal en la Argentina se distribuye en los siguientes porcentajes:
Pasturas naturales 50%
Bosques o montes nativos 20%
Cultivos, pasturas y plantaciones artificiales 20%
Otros usos de la tierra 10%
Existe, por lo tanto, un alto porcentaje de otros suelos rurales que
estn fuera del alcance de la ley, como el destinado a pasturas naturales
y bosques nativos, por no realizar el hombre en ellos tarea cultural alguna.
A estos debern agregarse las tierras ridas y semiridas, destinadas
generalmente a la explotacin ganadera extensiva, que son las que
mayor proteccin requieren, particularmente en las zonas marginales,
como ocurre en la Patagonia. No se trata, como se ve, de una ley general
de "suelos", sino de suelos de uso agropecuario actual. Debe distinguirse,
a este respecto, el deterioro causado por la accin del hombre, por
mal manejo del suelo, del que produce la propia accin de la Naturaleza,
como es la erosin hdrica o elica o las inundaciones. En ambos casos,
el suelo necesita ser salvado, aunque el hombre no intervenga en su
degradacin.

3. ALGUNAS CAUSAS QUE PROVOCAN EL DETERIORO

DEL SUELO
Una de las prcticas que han conducido al deterioro del suelo agrcola
son los sistemas tradicionales utilizados para la labranza. Los mtodos
convencionales, empleados hasta hace veinte aos, que son los
responsables en gran parte de la degradacin y el agotamiento de los suelos,
estn siendo reemplazados ltimamente por la denominada siembra
directa o labranza cero, y tambin, en otros casos, por la labranza superficial
o reducida o mnima. Se atribuye al arado, al tractor y a los
mtodos tradicionales de labranza, o sea, a la tcnica usual de "voltear"
el suelo con el arado o tractor, el deterioro que las tierras agrcolas
han experimentado en el mundo. En los casos de labranza cero, o
siembra directa, o de labranza reducida, el suelo no se rotura o slo se
lo hace en escala mnima necesaria para la implantacin de la semilla, a
una profundidad generalmente de pocos centmetros, mediante mquinas
especiales, dejando los residuos agrcolas de la cosecha anterior como
nutrientes naturales del suelo y para mantener la humedad. En
resumen, el mecanismo de siembra directa, que ha revolucionado la actividad
agrcola, sigue el proceso natural de la vegetacin y de los bosques,
donde los suelos no se roturan, permitiendo en el caso de los
cultivos conservar su humedad y la fertilizacin natural con los rastrojos
de cosechas anteriores.
Este tipo de labranza que viene incrementndose en el curso de los ltimos
aos, pues de una superficie de 5.000 hectreas, que registraba hace
unos diez aos en el pas, alcanza actualmente a ms de 5.000.000,
representa un costo inferior a la labranza usual, provoca una menor
erosin del suelo, se obtienen mayores rendimientos por hectrea cultivada
y hasta permite habilitar antiguas pasturas para destinos agrcolas,
acompandolas con el aporte de herbicidas y fertilizantes. Para
fomentar el empleo, este tipo de labranza conservacionista se ha propuesto
la reduccin del impuesto inmobiliario o lnea de crdito especial
para quienes lo utilicen.
Las topadoras y maquinaria de las empresas petroleras tambin han
sido responsables de la desertizacin de algunas reas semridas afectadas
por el trazado de picadas y lneas ssmicas en las campaas exploratorias. Hoy,
se las obliga a utilizar mquinas que pueden moverse por
encima de la vegetacin existente, con lo cual se preserva sta como
sostn del suelo.
Otras de las prcticas que afectan al suelo porque lo contaminan e
impiden su uso con fines rurales, son los derrames de petrleo y las piletas

donde se depositan las aguas de formacin y de purga de la actividad

petrolera, especialmente en la Patagonia. Estos depsitos dejan
inutilizado el suelo para sus usos agropecuarios, aunque a veces se los
ha pretendido salvar cubriendo las zonas derramadas con tierras provenientes
de otros lugares.
4. DISTRITOS DE CONSERVACIN DE SUELOS
La ley 22.428 declara en su artculo 1 de inters general la accin
pblica y privada tendiente a la conservacin y recuperacin de la capacidad
productiva de los suelos y faculta a las autoridades de aplicacin,
en el artculo 3, como instancia inicial, a declarar distrito de conservacin
de suelos toda zona donde sea necesario o conveniente emprender
programas de conservacin o recuperacin, siempre que se cuente con
tcnicas comprobadas para la regin o para regiones similares. La declaracin
podr ser dispuesta tambin a pedido de los productores de la
zona, y es necesaria para poder emprender en ella acciones de conservacin,
en los trminos y con los beneficios de la ley.
En los distritos declarados de conservacin de suelos, dispone el
artculo 4, se propiciar la formacin de consorcios de conservacin,
integrados por productores agrarios, quienes podrn acogerse a los beneficios
establecidos por la ley para el apoyo de las acciones dispuestas.
La voluntariedad para la constitucin de estos consorcios, es la norma
de la ley. El convencimiento del productor ha sido preferido a la accin
coercitiva.
La ley 22.428 es una ley de adhesin. Las provincias que adhieran a
su rgimen para obtener los beneficios que la misma establece, debern
designar, en primer trmino, segn lo establece el artculo 5, la autoridad
de aplicacin ante la cual tendrn que presentarse los planes y
programas conservacionistas. Asimismo, debern completar el relevamiento
de sus suelos, realizar las obras de infraestructura necesarias para
su conservacin, promover las investigaciones relacionadas con la
conservacin de los suelos, otorgar crditos por medio de sus bancos
oficiales o mixtos, declarar y organizar los distritos de conservacin
de suelos, promover la constitucin de consorcios para la conservacin
de los mismos, propiciar la formacin de reas demostrativas para
el manejo conservacionista, aprobar los planes y programas de
trabajo que elaboren los consorcios, emplazar a los responsables para
que cesen las prcticas o manejos del suelo en contravencin a la ley y
contratar con terceros los trabajos que corresponda ejecutar, en caso
de incumplimiento del responsable y por cuenta de ste. Se trata de
una serie de compromisos que debern aceptar las provincias que, en

muchos de los casos, no estarn en condiciones de satisfacer. Adems,

tendrn que elevar anualmente a la Secretara del ramo, los planes
y programas conservacionistas que aprueben, acompaando un clculo
estimativo de las inversiones que los productores deben realizar,
para elaborar el programa anual y requerir al Congreso los fondos
presupuestarios correspondientes.
5. CONSTITUCIN DE LOS CONSORCIOS
VOLUNTARIOS. SUBSIDIOS
La ley regula la forma de constitucin de los consorcios voluntarios
de conservacin de suelos, los cuales pueden ser promovidos, segn
el artculo 7, por los propietarios, arrendatarios o tenedores a
cualquier ttulo de los inmuebles rurales comprendidos en las zonas
declaradas como distritos de conservacin. Se entiende que es tambin
funcin de esos consorcios encarar obras de recuperacin. La ley
no las menciona expresamente, pero se encuentran dentro de su objetivo
general. En caso de no ser posible la constitucin de un consorcio,
cualquier productor podr solicitar el reconocimiento de su explotacin
como rea demostrativa, o conservacionista, con los mismos beneficios
que se establezcan para los consorcios. Estos beneficios
pueden extenderse a otras reas experimentales, fuera de un distrito de
conservacin.
Los integrantes de los consorcios estn sujetos a determinadas obligaciones,
entre ellas, conforme al artculo 8, las de no realizar prcticas
que puedan producir la disminucin de la capacidad productiva de los
suelos, llevar a cabo las que se consideren imprescindibles para la
conservacin,
de acuerdo con los planes y programas aprobados y poner
en conocimiento de la autoridad los casos de incumplimiento que se registren.
Los beneficios a obtener, derivados de la ley, consisten en participar
en los medios de estmulos que establezcan las provincias, obtener
crditos de fomento para financiar las acciones de conservacin y, tal
vez, lo ms importante, recibir los subsidios que anualmente establezca
el Ministerio de Economa de la Nacin, a travs del presupuesto general
de la Nacin, para estos fines especficos. Estos subsidios pueden oscilar
entre el treinta por ciento y el setenta por ciento de los costos de
las inversiones y gastos previstos en el plan conservacionista y pueden
llegar al ciento por ciento en los distritos al sur del Ro Colorado, zona
que tiene un mayor costo de conservacin fundamentalmente para el
criador de ganado ovino, por las caractersticas de la explotacin. Ya
veremos, ms adelante, que los subsidios para el cumplimiento de planes

y programas de conservacin, han sido eliminados en las leyes de

presupuestos dictadas en los ltimos aos. Tambin la ley prev la
exencin de ciertos impuestos sobre los subsidios que se perciban y las
inversiones que se realicen en funcin de los planes aprobados y en la
medida que esas inversiones incrementen el capital o el patrimonio de
los contribuyentes.
La resolucin de la autoridad que conceda el beneficio del subsidio
se inscribir en el Registro de la Propiedad Inmueble con la conformidad
del propietario, cuando la inversin fuera realizada por un tercero
en campo ajeno.
Finalmente, la ley dispone en sus artculos 14 y siguientes, sanciones
en caso de incumplimiento de los programas establecidos, entre las que
se contempla el reintegro de los fondos percibidos cuando no se hubieren
presentado los certificados de obra correspondientes. Tambin se
sanciona a los profesionales que hubieran falseado u ocultado la realidad
de los hechos en la presentacin de los planes o en la certificacin
de las obras realizadas.
6. SUELOS DE INMUEBLES NO PRODUCTIVOS
Como antes dijimos, la ley ha querido referirse especficamente a los
productores rurales dedicados a la actividad agropecuaria, que es la
principal afectada por el deterioro del suelo. Aun, dentro de este enfoque
parcial de la temtica de los suelos, entendemos que los propsitos y
objetivos de sus disposiciones deben ser ms generales y alcanzar a las tierras
donde se realicen otras actividades agrarias como, por ejemplo, la forestal,
cuyas tierras tambin requieren proteccin y, asimismo, aquellas
tierras con aptitudes productivas, aunque no se desarrolle actualmente en
ellas actividad agropecuaria alguna. Consideramos que la ley no las excluye,
y el concepto de predio "rural" debe ser interpretado en forma extensiva,
referido a todas las formas de actividad de la tierra, y a todo tipo
de tierra con aptitud agropecuaria y forestal, aunque no registre actividad
actual, incluyendo tambin aquellas en que la actividad rural es slo potencial,
como ocurre con las tierras ridas o abandonadas y, asimismo,
las tierras con pastos naturales y destinadas a pastoreos extensivos. El
suelo constituye una extensin geogrfica continuada y nica, interactiva,
que requiere sistemas conservacionistas unificados y correlacionados,
dentro de su magnitud espacial, sin fronteras polticas ni de tipo agrolgico,
sin dependencia de la voluntad de los individuos o de los consorcios.
La sancin de una ley federal de conservacin del suelo, con alcance
ms general, y la creacin de un servicio nacional unificado de conservacin
de suelos en la Repblica, con delegaciones regionales, parecera

ser un marco legal ms adecuado para encarar, con un criterio de mayor

amplitud, el tratamiento conservatorio que debe dispensarse al suelo,
como unidad geogrfica y continua, cualquiera sea su destino,
agrcola o no agrcola, y la jurisdiccin poltica a que pertenezca, nica
forma sta que parece apropiada para llevar adelante una eficaz tarea
de conservacin y recuperacin, sin distincin de suelos ni fronteras,
con una visin ms generalizada del problema, como corresponde a la
naturaleza de la cuestin tratada. La ley vigente peca por su voluntarismo
y unilateralidad, confiada en que un rgimen de subsidios, habitualmente
mal administrado, puede ser la alternativa que sustituya a un
estado de conciencia para actuar sobre hechos consumados y no
preventivamente.
Los terrenos afectados por las explotaciones mineras o petroleras, a
su vez, estn fuera de la ley 22.428 y amparados por las leyes de proteccin
ambiental, las cuales contienen disposiciones que los comprenden,
como parte que son del ambiente. Estas normas contemplan la
prevencin, mitigacin y reparacin de los daos por cuenta de los causantes
directos, lo cual no excluye la participacin de stos en los consorcios
de suelos si resulta el medio ms apropiado para promover
acciones concertadas, con objetivos comunes.
La ley 22.428 no contempla claramente la iniciativa de las autoridades
de aplicacin para hacer cesar las prcticas individuales contrarias a
la conservacin de los suelos. Su artculo 6, inciso g) autoriza a emplazar
a los responsables cuando se trata de prcticas o manejos en contravencin,
sin indicar si se refiere a los inmuebles incorporados a los
programas de subsidios o a inmuebles independientes. Tampoco determina
las caractersticas e intensidad de los daos, que justifiquen su intervencin.
Se trata de un vaco importante de la ley que deber ser
corregido porque estas prcticas individuales son muy frecuentes y falta
el instrumento legal claro, preciso y severo que las sancione.
7. RESULTADOS DE LA LEY 22.428
Los resultados obtenidos por la aplicacin de la ley 22.428 han sido
parciales y de utilidad relativa, registrndose, adems, muchos casos de
incumplimiento de los planes subsidiados. Sancionada la ley en el ao
1981, recin comenz a ponerse en prctica en el ao 1984, habindose
otorgado subsidios hasta el ao 1988, ltimo ao en que se asignaron
fondos, un monto acumulado de cerca de 14 millones de pesos. La cifra
no resulta representativa de una accin eficaz e intensa, teniendo en
cuenta la magnitud del problema. La principal regin beneficiada fue la
Patagonia y, particularmente, la Provincia de Ro Negro y las obras

construidas constituyeron, entre otras, en drenajes, alambrados, aguadas,

compra de maquinaria para labranza conservacionista, construccin
de terrazas, canales, obras de defensa contra el fuego. Se
constituyeron en total 202 consorcios, que reunieron a 1022 productores.
En el ao 1991, como consecuencia de la sancin de la ley 23.696,
de Reforma del Estado, los subsidios quedaron sin efecto, interrumpindose
los planes conservacionistas en ejecucin, salvo aquellos que
contaban con financiacin propia. Ha existido, evidentemente, una
inconsecuencia
en el tratamiento poltico y administrativo del problema.
La experiencia ensea que una de las formas de promover la conservacin
y recuperacin de los suelos es alentar la titularizacin del dominio.
El poseedor precario presta menos atencin para incorporarse a
los consorcios conservacionistas, que los titulares efectivos de la
propiedad. Tambin parece ser imprescindible la asistencia tcnica y el
fortalecimiento de las autoridades de aplicacin provinciales, o la instauracin
de un Servicio Nacional que coordine las polticas de suelos
y las medidas a implementarse para su conservacin, el cual debera
estar asistido por un Consejo Federal de Suelos. El simple financiamiento
de programas individuales, aunque sean presentados a travs de
consorcios, tal como lo establece la ley 22.428, no parece ser el medio
ms eficaz para resolver la problemtica de los suelos en la Repblica.
Aparte de la accin cultural para el manejo adecuado de los mismos,
es importante la funcin que debe cumplir la polica de suelos para el
control del uso individual y para promover su utilizacin apropiada y
responsable.
En la actualidad, la autoridad de aplicacin de esta ley, en el orden
nacional, es la Secretara de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable,
a travs de la Direccin de Conservacin de Suelos. Segn los estudios
practicados por esa Secretara, el setenta y cinco por ciento del
territorio del pas es rido, cuya presencia se agrava por el sobrepastoreo
en la Patagonia, el problema del minifundio en la regin centronorte
del pas, la ocupacin sin control de las tierras fiscales y los
problemas de la falta de titularidad, aspectos que conducen a una degradacin
progresiva de los suelos que reducen su productividad y condenan
a los pobladores a la pobreza, obligndolos a emigrar. La
orientacin actual de la Secretara, frente al estado de virtual inoperancia
del sistema de la ley 22.428, ha sido la de encarar un nuevo enfoque
del problema, en el marco de la Convencin Internacional de Lucha
contra la Desertizacin y Mitigacin de la Sequa, suscripta por nuestro

pas en Pars, en el ao 1994, y aprobada por la ley 24.701. Esta Convencin

prev la disponibilidad de fondos internacionales que aseguran
el financiamiento, para acceder a los cuales es necesario la elaboracin
de planes nacionales o regionales, ya realizados, con un diagnstico de
la situacin y los posibles cursos de accin a seguir.
El Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria, INTA, hace aos
-como ya dijimos- viene encarando la elaboracin de la Carta de Suelos
de la Repblica Argentina, que registra las distintas clases de suelo
desde el punto de vista edafolgico, sus caractersticas, cualidades y factores
que condicionan la evolucin de las explotaciones agrarias.
8. LEGISLACIN PROVINCIAL DE SUELOS
La ley 22.428, si bien contempla la adhesin de las provincias a su
rgimen, no es excluyente de la legislacin que stas puedan dictar sobre
la materia. Varias provincias, en este sentido, han sancionado leyes
regulatorias sobre diferentes temas vinculados al uso del suelo, tanto
en materia de ordenamiento territorial, como de la unidad econmica
mnima y de conservacin de los suelos rurales, adhirindose en este
ltimo caso a la normativa nacional. Ya citamos la ley 8912 de ordenamiento
territorial y uso del suelo de la Provincia de Buenos Aires.
Tambin la ley 11.723, del ao 1995, anteriormente comentada, se
ocupa del recurso suelo, desde el punto de vista ambiental, dentro del
conjunto de los recursos naturales y fija las directivas de poltica para
promover su proteccin, conservacin y mejoramiento, sin disponer
ninguna medida concreta sobre el particular. El Cdigo Rural de esta
provincia, de 1983, a su vez, con respecto a la parcela agraria, dispone
que el organismo competente deber controlar la subdivisin de los inmuebles
rurales destinados a la explotacin agropecuaria, asegurando
que los lotes no estn debajo de la superficie que el Poder Ejecutivo determine
como unidad econmica de explotacin, segn las caractersticas
de la zona, la calidad de la tierra, el tipo de cultivo y la existencia o
falta de riego, de modo de permitir una explotacin prspera. La subdivisin
deber ser aprobada por el organismo competente, para lo cual,
adems del plano, deber acompaarse un estudio agroeconmico
demostrativo
de la conveniencia de la subdivisin, firmado por profesional
competente. El organismo con competencia en la materia deber
elevar al Poder Ejecutivo para su aprobacin, la nmina de partidos o
regiones agrarias, conteniendo las dimensiones que en cada caso correspondan
a la unidad econmica agraria. Tambin la Provincia del Chubut
ha reglamentado por ley 3991 la unidad econmica de produccin

rural, a los fines de lo dispuesto en el artculo 2326 del Cdigo Civil,

disponiendo que los organismos estatales se abstendrn de dar trmite
a las solicitudes de subdivisin de los predios rurales que no cuenten
con un estudio de rentabilidad previo que acredite que, al menos, una
de las fracciones resultantes constituir una unidad econmica mnima
en los trminos de la ley. La ley 2913 de la Provincia del Chaco y sus
modificatorias, a su vez, delegan al Poder Ejecutivo la fijacin de la unidad
econmica y declara de inters pblico la erradicacin del minifundio.
Por su parte, la ley 3228 de la Provincia de Corrientes define la
unidad econmica mixta de explotacin teniendo en cuenta las condiciones
agroecolgicas y otros factores econmicos locales. En igual sentido
dispone la ley 5485, de la Provincia de Crdoba, con respecto a la
parcela agraria, indicando que el concepto de unidad econmica ser
aplicado con criterio flexible. El decreto 2108/69, de la Provincia de
Entre Ros, se atiene a la definicin adoptada por la legislacin nacional.
En la mayora de estos casos se exige, cuando se trata de la subdivisin
de un predio rural, la presentacin de un estudio agroeconmico
que acredite la procedencia del parcelamiento.
En cuanto a la materia de conservacin de los suelos de la propiedad
rural, el cdigo bonaerense, antes citado, declara de inters pblico el
mantenimiento y mejora de su capacidad productiva y faculta al Poder
Ejecutivo a encarar acciones dirigidas a efectuar el relevamiento edafolgico
del territorio, determinar tcnicas de manejo y recuperacin, realizar
las obras imprescindibles para su conservacin, pudiendo prohibir
o limitar la decapitacin del suelo agrcola con fines industriales, cuando
ello implique riesgo para el mantenimiento de las reservas hortcolas.
Entendemos que la decapitacin debi ser prohibida en todos los
casos y no limitada o condicionada, como lo dispone la norma. Autoriza,
adems, a declarar de utilidad pblica y sujetas a expropiacin las
tierras agotadas o en las que se hallen dunas, mdanos, lagunas o estn
ubicadas en las nacientes de los ros y dispone que en las obras pblicas
que se realicen, se apliquen las tcnicas de conservacin de los suelos.
Tambin indica que el Poder Ejecutivo propiciar la formacin de consorcios
voluntarios de conservacin de los suelos rurales.
El cdigo rural bonaerense, como vemos, se anticip en muchos aspectos
a la ley 22.428 ya que la mayora de estas disposiciones provienen
del cdigo anterior, dictado en 1970. En concordancia con las
normas del cdigo, se dict en el ao 1995, segn hemos visto, la ley
11.723 de proteccin, conservacin, mejoramiento y restauracin de
los recursos naturales y del ambiente, dentro de cuyos objetivos se encuentra

el recurso suelo, para el cual fija polticas globales y concordantes

de proteccin y mejoramiento, poniendo el acento en la
necesidad de una actualizacin de los valores y agentes contaminantes
considerando, incluso, el deterioro que hubiera experimentado el recurso
a causa de procesos ambientales o de la aplicacin de productos
agroqumicos.
En la Provincia de Santa Fe rige la ley 10.552, sancionada en el ao
1990, referente a la conservacin y el manejo del suelo. Declara de orden
pblico la prevencin y el control de todo proceso de degradacin
del suelo, la recuperacin, habilitacin y mejora de las tierras productivas
y la promocin de la educacin conservacionista. Todos los suelos
de la provincia quedarn sujetos al uso y manejo que asegure su conservacin.
La autoridad de aplicacin determinar las reas de conservacin
y dispondr los programas de conservacin, recuperacin,
habilitacin y mejora de los suelos. Las reas se dividirn en de conservacin
y manejo total, esencial y parcial. Sern los destinatarios de la
norma los propietarios de los predios rurales, arrendatarios, aparceros,
usufructuarios y tenedores, ubicados en las zonas declaradas de conservacin
y manejo de suelos. La ley establece exenciones impositivas a los
inmuebles beneficiados y ayuda financiera, que podr alcanzar al ciento
por ciento de las necesidades del programa, en el caso de las reas de
tratamiento total. Los pagos se liquidarn contra presentacin del certificado
de ejecucin de las obras del programa aprobado, que debern
estar suscriptos por profesional con incumbencia en el ramo. La ley
crea, por ltimo, el Fondo Provincial de Conservacin y Manejo de
Suelos.
Otras provincias, como dijimos, han adherido a la ley nacional, dictando
disposiciones complementarias para obtener los beneficios en ella
establecidos. Como ya hemos sealado, estos beneficios han quedado en
gran parte truncos ante la falta de recursos presupuestarios de la Nacin
para atender los programas de subsidios a los productores, los cuales
han quedado librados, ahora, al propio esfuerzo financiero de stos.
En Entre Ros rige la ley 8318, de conservacin de los suelos.
La ley 7343 de la Provincia de Crdoba, dictada en 1985, que constituye
un breve cdigo de preservacin y conservacin del ambiente, regula
distintas materias, entre ellas el suelo, como parte superficial del
ambiente, incluyendo el ambiente agropecuario, el natural y el urbano,
el ordenamiento territorial y el uso de la tierra, la evaluacin y caractersticas
de los ecosistemas, el anlisis de los actuales usos del suelo, su
grado de utilizacin, estado de uso y degradacin, capacidad receptiva

y otras materias vinculadas.

CAPITULO VI
LA COLONIZACIN AGRARIA
1. ANTECEDENTES HISTRICOS Y ESTADO ACTUAL
DEL PROBLEMA
La inmigracin y emigracin son fenmenos demogrficos, mientras
que la colonizacin es un hecho poltico que se propone radicar en un
predio rstico o urbano el hogar del colono y su familia, sea con fines
sociales, econmicos o, a veces, estratgicos. En los pases nuevos la
colonizacin
estuvo siempre ligada a la inmigracin, pero tambin han
existido y son frecuentes movimientos internos de poblacin, con fines
colonizadores.
La colonizacin puede ser urbana o rural, oficial o privada, realizada
directamente por los gobiernos, o por individuos o empresas colonizadoras,
con o sin fines de lucro. Todas estas modalidades han estado
presentes en nuestro pas. Existen, tambin, sistemas mixtos en los que
los gobiernos aportan las tierras y los particulares las corrientes pobladoras.
La colonizacin agraria o rural ha sido, tradicionalmente, el motivo
principal de los movimientos colonizadores llevados a cabo en el
territorio. La de carcter urbano es accidental y movida, generalmente,
por razones polticas o estratgicas.
La inmigracin y la colonizacin, son facultades concurrentes de la
Nacin y de las provincias, de acuerdo a lo que se desprende de los
artculos 75, inciso 18 y 125 de la Constitucin Nacional. Puede llevarse
a cabo, tanto en las tierras fiscales, como en las de propiedad privada
que adquieran los Estados para estos fines. No obstante, la inmigracin
de colonos, queda sujeta a las disposiciones de la ley nacional 22.439, en
cuanto regula los requisitos para la residencia de extranjeros en el pas.
En Argentina, la actividad oficial, privada y mixta en materia de colonizacin
result significativa en las ltimas dcadas del siglo pasado y
principios del presente, y estuvo estrechamente vinculada a las leyes sobre
inmigracin y tierras pblicas, las que facilitaron el acceso de millones
de inmigrantes europeos que se radicaron en el campo o en las
ciudades, segn sus preferencias, ya que no existi ningn gnero de
limitacin
para ello. El proceso colonizador de las tierras rurales en la
Repblica se inicia, en escala creciente, a partir del ao 1 850 y puede
decirse que culmina en 1914, con motivo de la Primera Guerra Mundial,

al detenerse las corrientes inmigratorias. Tuvo en sus comienzos

una marcada orientacin agraria que fue modificndose en el curso del
presente siglo, con la radicacin de los inmigrantes en los centros urbanos,
por las nuevas caractersticas de la inmigracin y ante la falta,
tambin, de tierras rurales aptas, a precios accesibles y convenientemente
ubicadas y, tambin, a la ausencia de una poltica colonizadora conveniente
planificada de parte de los gobiernos. Con anterioridad a 1850
y en los albores de la Revolucin de Mayo, como veremos ms adelante,
hubo algunos intentos de colonizacin rural, con resultados poco
exitosos.
El censo de poblacin de 1869, registraba la presencia de 1.700.000
habitantes en el pas y en 1914, la poblacin haba crecido a 7.800.000.
La fuerte corriente inmigratoria influy mucho en el crecimiento demogrfico.
Puede decirse que la entrada masiva de inmigrantes, constituida
en su mayora por agricultores, artesanos y trabajadores, estuvo en
gran parte compensada con el ingreso y la salida de los peones que venan
para realizar una o dos cosechas. El censo de 1895 sealaba, a su
vez, que la tercera parte de los propietarios de la tierra haban nacido
en pases extranjeros, para esa poca.
Aos despus, en la posguerra de 1939, la inmigracin volvi a aumentar
pero con una caracterstica diferente a la de principios de siglo y
tuvo muy poca o ninguna influencia en la colonizacin agraria y en el
uso de la tierra rural.
En materia de colonizacin rural podemos distinguir dos pocas bien
definidas, la que transcurre desde 1850 a 1900 en que el inmigrante logr
un fcil acceso a la propiedad de la tierra; y la producida desde
principios del presente siglo, en que el inmigrante encontr ocupadas
las principales tierras de la pampa hmeda y debi adquirirla a propietarios
y especuladores a precios elevados o convertirse en arrendatario,
chacarero o asalariado, en este caso sin arraigo ni permanencia en los
predios. Esta diferencia marcar una sociologa y problemtica rural
distintas entre las tierras colonizadas y las arrendadas.
La tierra rural, a partir de la Primera Guerra Mundial, dej de ser
colonizada, como en las dcadas anteriores, y las corrientes inmigratorias
provenientes de zonas rurales de Europa quedaron detenidas, principalmente,
en las grandes ciudades. El fluido proceso colonizador rural
iniciado a mediados del siglo pasado y que continu hasta principios de
este siglo, con ritmo creciente, qued de este modo interrumpido por
falta de tierras colonizables, en beneficio de la colonizacin urbana, pese
a los intentos poco fructuosos que se hicieron para revivirlo, a partir

de la dcada de 1940, con la sancin de nuevas leyes colonizadoras, como

la 12.636, que intentaron poner en marcha nuevamente un proceso
que, por diversas causas, deba considerarse agotado. Esta es la sntesis
del proceso colonizador rural argentino.
2. LA LEY DE ENFITEUSIS DE 1826 Y LEYES POSTERIORES
Recordemos, como antecedente ms remoto, en cuanto al uso de la tierra
rural, con fines a su colonizacin, que en 1822 se dispuso en la
Provincia de Buenos Aires la inmovilizacin de las tierras fiscales,
suspendiendo
su enajenacin. Esta norma fue el anticipo de una poltica
poblacional o colonizadora, ya que dej establecido que al no poder
venderse la tierra, los terrenos as inmovilizados seran entregados en
enfiteusis, conforme a una ley posterior. Un decreto del Io de julio orden
poner las tierras inmovilizadas bajo la figura de la enfiteusis, con
arreglo a una minuta de la ley sobre terrenos, que autorizaba el arrendamiento
de las tierras pblicas mediante el pago de un canon. Fue ste
el primer intento colonizador, pero basado, fundamentalmente, en la
distribucin de a tierra de propiedad de la provincia, con vistas a la
inmigracin
interna y a la recaudacin fiscal. Las tierras, as inmovilizadas,
estaban gravadas con hipoteca en garanta de emprstitos
obtenidos de la banca extranjera. Ms tarde ese gravamen se extendi a
todas las tierras fiscales del pas. Sin embargo, fueron pocas las solicitudes
formuladas bajo este rgimen enfitutico especial. La ley de referencia,
como dijimos, fue preparatoria de otras, que vendran despus,
relacionadas tambin con la tierra pblica. Ya el Triunvirato en 1812
haba dictado una reglamentacin de inmigracin, mediante la cual se
procuraba incorporar a los extranjeros que se dedicaran al cultivo de
los campos, a los que se les dara terreno suficiente, se los auxiliara en
sus primeros establecimientos rurales y en el comercio de sus productos,
gozando de los mismos derechos que los naturales del pas. Esta ley
tuvo poca eficacia prctica, ya que faltaba, en ese entonces, una ley que
regulara la adjudicacin de las tierras colonizables. Aos ms tarde en
1816 se dict un reglamento provisorio por el cual el Gobierno entregara
suertes de estancias, al sur de ro Salado, cuya frontera al norte de
este ro estaba protegida por una cadena de fuertes ubicados en Chascoms,
Ranchos, Montes, Lobos, Navarro, Lujan, Areco, Salto, Rojas y
Mercedes, los cuales marcaban la lnea divisoria entre la zona rural y el
desierto en poder del indio.
La Junta de Representantes, a su vez, dict en 1821 otra ley de inmigracin

y se celebraron tratativas con comerciantes extranjeros radicados

en Buenos Aires, interesndolos para introducir familias
europeas destinadas a poblar, entre otras, la futura ciudad de General
Belgrano, Carmen de Patagones, Fortn Independencia (Tandil),
el asiento de Baha Blanca, la colonia Chorroarn (en Chacarita de
los Colegiales), conducida por Carlos Heine con colonos alemanes
cultivadores de trigo y, tambin, en Azul y otras regiones de la Provincia
de Buenos Aires. Uno de esos contratos fue el celebrado en
1823 con los hermanos J. P. y G. Parish Robertson, por el cual stos
se comprometieron a traer colonos britnicos para radicarse en
Monte Grande (Esteban Echeverra) de la misma provincia, que permiti
introducir ms de quinientos colonos granjeros abastecedores
de la ciudad de Buenos Aires, que algunos aos despus se dispersaron,
como consecuencia de la inseguridad generada por las guerras
civiles.
En 1825, John T. Barber Beaumont introdujo, como segundo intento,
colonos rurales en Entre Ros, que luego, al fracasar, se radicaron en
San Pedro, Provincia de Buenos Aires.
Ese mismo ao, el Congreso General Constituyente, reunido por las
Provincias Unidas, prosiguiendo con el mismo esquema colonizador
insinuado por Buenos Aires, en 1822, declar fondo pblico el capital
de $ 15 millones, garantizando su pago con hipoteca sobre las tierras
pblicas y dems bienes de propiedad de la Nacin, que sta posea o
poseyere en el futuro. La tierra pblica de todas las Provincias, considerada
de propiedad nacional por el Congreso, quedaba afectada a los
acreedores en virtud de este emprstito. A su vez, otra ley del 15 de febrero
de 1826, consolid la deuda interna al Io de febrero de 1820 y
tambin garantiz su pago con hipoteca sobre las tierras y dems inmuebles
de propiedad pblica, cuya enajenacin se prohiba en todo el
territorio de la Nacin sin autorizacin especial del Congreso. La tierra
pblica pasa a ser, por segunda vez, la base de una poltica fiscal.
Al quedar, de esta forma, vedado enajenar las tierras hipotecadas, era
necesario, como ya se dijo, encontrar un mecanismo legal para que la
tierra pudiera ser ocupada y cultivada, de modo que no quedara ociosa
e improductiva. As naci la verdadera ley de enfiteusis rural, del 18
de mayo de 1826, que fue la primera ley agraria del pas, dictada bajo
la presidencia de Rivadavia, ya que hasta entonces la enfiteusis slo
haba existido, como figura de derecho privado aplicable, dentro de
una ley de tierras pblicas, de carcter general. Esta ley dispuso la entrega
de la tierra del Estado, para su ocupacin y colonizacin, por un

trmino no menor de veinte aos, bajo la condicin del pago de un canon

que qued fijado, durante los primeros diez aos, en el ocho por
ciento del valor de las tierras de pastoreo y el cuatro por ciento de las
tierras agrcolas o de pan llevar. El valor de la tierra era asignado por
un "jury" de propietarios vecinos, con apelacin ante un segundo
"jury" integrado de la misma forma. El canon que deba satisfacer el
enfiteuta en los aos siguientes, transcurridos los primeros diez aos,
sera fijado por la Legislatura sobre el nuevo valor de la tierra, asignado
por otro "jury".
Los bosques y los montes de propiedad pblica fueron excluidos de
la ley de enfiteusis, por disposiciones posteriores. Todos los terrenos
arrendados anteriormente por el Estado deban ser solicitados, a su vez,
en enfiteusis por sus tenedores. Debe sealarse que la ley de enfiteusis
no obligaba al enfiteuta a poblar y cultivar la tierra. Se supona, en este
sentido, que el solo monto del canon impedira su acaparamiento y la
tenencia ociosa de los predios adjudicados, lo que en la prctica no
ocurri. La ley tambin fracas desde el punto de vista financiero, las
tasaciones de los "jury" fueron bajas y ni siquiera los enfiteutas, en la
mayora de los casos, pagaron el canon establecido, por el desorden
administrativo
existente, llegando a subarrendar la tierra en lugar de ocuparla.
Otras provincias dictaron en esa poca tambin sus leyes de
enfiteusis, bajo condiciones liberales y parecidas a la ley rivadaviana,
pero el sistema, en general, fracas, porque tena errores y no se cumpli
la obligacin de abonar el canon ni se impuso la exigencia de poblar
y explotar las tierras. Los predios adjudicados se convirtieron, de
este modo, en un instrumento de especulacin frente a un Estado que
nada controlaba.
En 1827, Guillermo Parish Robertson celebr un nuevo convenio en
el cual se comprometa a introducir doscientas familias europeas en el
pas cedindole el Gobierno las tierras necesarias en enfiteusis, con la
condicin de que la parte ocupada por los colonos se entregara en propiedad
y el Gobierno les adelantara el dinero para proveerse de herramientas
y tiles de labranza. Esta colonizacin fracas, lo mismo que la
sociedad Ro de la Plata Agricultural Association, formada en Londres,
por comerciantes argentinos e ingleses para adquirir tierras en enfiteusis o
comprarlas, para ubicar a inmigrantes y desocupados ingleses y tambin
otros intentos colonizadores llevados a cabo con irlandeses en Santa Catalina,
en Buenos Aires, e ingleses en Entre Ros.
Se acusa a esta ley rivadaviana de ser el origen del latifundio bonaerense,

con la gran masa de tierras adjudicadas, y de no haber impedido el

acaparamiento, desde que no se persigui, con la debida diligencia, a los
deudores del canon para evitar la tenencia ociosa de la tierra. Otros, en
cambio, consideraron que extirp el germen feudal, al suprimir la propiedad
privada de la tierra. Se opin, tambin, que la ley slo haba
constituido un arbitrio para garantizar la deuda exterior y, por ltimo,
se dijo que en realidad fue el primer intento serio de dar una legislacin
sistemtica de tierras a nuestro pas.
En 1831, se dict una ley obligando a los enfiteutas a pagar el canon,
bajo apercibimiento de perder el dominio til de las tierras que
hubiesen obtenido. Bajo la poca de Rosas, que dio fin, despus de unos
aos a la ley de enfiteusis, a travs de disposiciones sancionadas en los
aos 1837, 1838 y 1840, algunos antiguos tenedores en enfiteusis
consolidaron
su situacin, y otros perdieron sus derechos, producindose nuevos
acaparamientos de las tierras caducas por parte de los partidarios del
rgimen y se dictaron, luego, algunas leyes de premios a los militares que
haban participado en las primeras campaas contra el indio. A partir de
la dcada de 1850 se encara de una manera distinta el problema de la
ocupacin de la tierra y se inicia la colonizacin privada en Corrientes,
Entre Ros y Santa Fe, principalmente, sobre la base de la entrega en
propiedad
de tierras fiscales, o pertenecientes a los particulares, a travs de
personas o compaas colonizadoras constituidas con ese objeto y con el
aporte de inmigrantes extranjeros, contratados para poblarlas. La enfiteusis,
por otra parte, fue dejada sin efecto en el ao 1857, para las tierras
pblicas, reemplazndola por el sistema de arrendamientos.
Recordemos, para completar esta resea, las reducciones de indios
Santa Cruz de los Quilmes, fundada en 1666 y Baradero, ambas en la
Provincia de Buenos Aires, que importaron el desplazamiento forzoso
de las comunidades indgenas, de sus asentamientos originales.
3. LA LEY AVELLANEDA DE 1876.
ADJUDICACIN DE TIERRAS FISCALES
El 19 de octubre de 1876 se dict la ley 817, denominada Ley Avellaneda,
porque fue concebida e impulsada bajo la presidencia de este
mandatario, constituyendo el primer estatuto orgnico de colonizacin
establecido en el pas, fundado en la inmigracin. El panorama de la
tierra pblica se haba ampliado considerablemente, despus de las primeras
campaas al desierto llevadas a cabo en los territorios del sur argentino
y resultaba necesario explorarlas y poblarlas para incorporarlas

definitivamente a la vida nacional. Si bien la ley comprenda, principalmente,

las tierras ubicadas en los territorios nacionales, sobre las cuales
la Nacin ejerca la jurisdiccin, admita tambin incorporar las ofrecidas
por las provincias y los particulares para la colonizacin. En comunicaciones
anteriores a la sancin de esta ley, cursadas a los gobiernos
provinciales, Avellaneda los incitaba a ocuparse del tema de la colonizacin, a
fin de evitar que la inmigracin creciente se asentara en las
ciudades, donde por falta de industrias y salarios, poda generar graves
problemas sociales. El antecedente de esta ley fue un estudio sobre la
tierra pblica que haba realizado y publicado el mismo Avellaneda,
unos aos antes.
La ley de 1876 se dividi en dos partes, la primera destinada a la inmigracin
y la segunda, a la colonizacin. En la parte destinada a la
colonizacin incorpor a nuestra legislacin agraria el principio de
que la tierra deba adjudicarse en propiedad al colono y propona la
creacin de compaas colonizadoras que deban actuar entre el Estado
y el colono, obligndose stas a traer un nmero de familias para
su radicacin. La idea de entregar las tierras en enfiteusis, por lo tanto,
qued desestimada, aunque fue revivida al sancionarse varias dcadas
despus la nueva ley de colonizacin 12.636. Admita, por otra parte,
que el Estado poda tambin colonizar directamente y se ocupaba de
ofrecer tierras para la instalacin de reducciones de indios. La ley dispona
que el Poder Ejecutivo, antes de proceder a la adjudicacin de
las tierras, deba explotarlas y medirlas, pero autorizaba la concesin
a las compaas colonizadoras, de aquellas que no estuvieran mensuradas,
con cargo a stas de efectuar su mensura, diligencia que no se
cumpli en la mayora de los casos, originndose el negocio de las
mensuras realizadas nicamente en el papel. Mientras los lotes ofrecidos
a los colonos eran de 100 hectreas, con la posibilidad de adquirir
hasta cuatro lotes por seccin, las compaas podan obtener hasta dos
lotes de 16 leguas cuadradas cada uno, para su parcelamiento y colonizacin.
El Estado anticipaba a los colonos los pasajes, semillas y tiles
de labranza, con cargo de devolver su importe con el resultado de
la primera cosecha. Esta ley se aplic fundamentalmente a los territorios
nacionales, pero el Gobierno nacional estaba facultado para auxiliar
a las provincias en la instalacin y desarrollo de sus colonias,
trasladando gratuitamente a los colonos que quisieran radicarse en las
mismas y contribuyendo con un aporte de dinero a favor de las primeras
familias que se instalaran. Varias de estas colonias nacionales se
instalaron en los aos inmediatos en algunas provincias y territorios

nacionales, como veremos ms adelante. Segn un censo realizado en

1898 se otorgaron bajo esta ley y las que la siguieron en los aos sucesivos,
doscientas veintinueve concesiones a colonos y empresas colonizadoras,
por un total de 15.539.000 hectreas.
Esta ley fue seguida, en materia de adjudicacin de tierras, por la del
ao 1882, tambin dictada para los territorios nacionales, que derog
en lo pertinente lo dispuesto en leyes anteriores. Dividi los territorios
en distintas secciones y dispuso tambin que no poda enajenarse la tierra
sin la previa mensura, clasificando las tierras en de pastoreo y para
la agricultura. Las primeras deban venderse en remate pblico, no pudiendo
el comprador o una sociedad adquirir ms 40.000 hectreas.
Las destinadas a la agricultura se podan adquirir en forma directa en
lotes no menores de 25 hectreas (unidad mnima) por persona y hasta
cuatro lotes en la misma seccin. Los compradores firmaran letras por
el saldo de precio adeudado.
A esta ley la siguieron varias leyes denominadas especiales, porque
trataban temas particulares vinculados a la adjudicacin de las tierras,
entre ellas la de 1884 de revalidacin de ttulos de tierras nacionales a
favor de los ocupantes con ttulos y de los poseedores y la llamada ley
de hogar del mismo ao; la de 1885 acordando tierras a los expedicionarios
del Ro Negro, y la de 1889, que autoriz la venta de 24.000 leguas
cuadradas en Europa, luego suspendida, hasta que finalmente se
dict la nueva ley orgnica de tierras de los territorios nacionales nmero
4167, en el ao 1903, que ms adelante comentaremos.
4. LA INMIGRACIN
Pero sin duda la base fundamental de la poltica colonizadora en el
aspecto poblacional, e inmigratorio, llevada a cabo por el Gobierno nacional,
fue la primera parte de la ley 817, destinada a la inmigracin,
que conviene recordar por su valor histrico, ya que sus disposiciones, que
tenan carcter permanente, se mantuvieron vigentes y continuaron
aplicndose a travs de las sucesivas leyes de tierras sancionadas, durante
varias dcadas, con las reformas incorporadas por las leyes
16.478 y 17.294, hasta el cese de las corrientes inmigratorias masivas y
la sancin de la ley general de migraciones 22.439, del ao 1981, que la
reemplaz. Aquella ley creaba el Departamento General de Inmigracin, en el
Ministerio del Interior, para atender todo lo relativo al ingreso
y proteccin de inmigrantes que se incorporaran al pas y autoriz
al Poder Ejecutivo a designar agentes en el exterior, con el encargo
de fomentar la inmigracin para la Repblica. Tambin lo autoriz a
establecer Comisiones de Inmigracin en el interior del pas, ciudades y

puertos, con la funcin de recibir, alojar, colocar y trasladar a los inmigrantes

y ademas brindarles otros servicios de asistencia. A este respecto
lo facult a crear Oficinas de Trabajo, para atender los pedidos de
empleo de inmigrantes.
El inmigrante que ingresaba al territorio tena derecho a ser alojado
y mantenido por la Nacin durante cinco das desde su ingreso, y a ser
trasladado a costa de la Nacin al lugar donde quisiera fijar su domicilio
y, adems, deba ser inicialmente atendido en sus enfermedades. La
ley calificaba de inmigrante a todo extranjero, jornalero, artesano, industrial,
agricultor o profesor, que siendo menor de sesenta aos y
acreditando moralidad y aptitudes, llegase a la Repblica para establecerse
en ella, en buques a vapor o a vela, pagando pasaje de segunda o
de tercera clase o teniendo el viaje pagado por cuenta de la Nacin, de
las provincias o de las empresas particulares, protectoras de la inmigracin
y colonizacin. Los inmigrantes contratados por la Nacin para
las colonias, en cambio, tenan alojamiento y manutencin gratuitos
hasta tanto fueren enviados a sus destinos. La ley cre, adems, una
Oficina de Tierras y Colonias para atender todo lo relativo a la adjudicacin
de las tierras fiscales. Tambin dispuso, segn dijimos anteriormente,
que el Gobierno nacional auxiliara a las provincias en el
desarrollo de sus colonias, transportando a los inmigrantes y contribuyendo
a los gastos de instalacin de los mismos.
El Gobierno nacional poda colonizar directamente, incluso, aquellos
territorios que fueren cedidos por las provincias para ese objeto. Esta
ley, junto con las disposiciones relativas a la colonizacin, que hemos
reseado antes, constituy una pieza admirable de tcnica jurdica y de
aportes prcticos para resolver los problemas inmigratorios y colonizadores
de la poca, a travs de un estatuto orgnico y unificado. Conform,
sobre todo, una ley de inmigracin ms que de colonizacin,
aunque tambin facilit sta con el aporte inmigratorio y el auxilio econmico
prestado por la Nacin a las provincias para la radicacin de
los inmigrantes en sus propias tierras. El proceso colonizador, sin embargo,
se desarroll con lentitud, ya que demandaba un gran esfuerzo
del pas, tanto en lo econmico como en lo organizativo. La colonizacin
directa, por el Gobierno nacional, fue complementada, como vimos,
con otras leyes sancionadas inmediatamente despus de 1876,
tambin destinadas a la adjudicacin de las tierras pblicas, en los territorios
nacionales, las cuales comienzan a dictarse a partir de 1882, segn
dijimos. La mayora de los concesionarios favorecidos por estas
leves, como ya sealamos, no cumpli con la obligacin de mensurarlas,

dividirlas, poblarlas y cultivarlas, conforme lo disponan las normas

dictadas.
Las colonias organizadas por la Nacin, por otra parte, eran administradas
por comisarios administradores, que luego fueron reemplazados
por inspectores que las recorran con frecuencia para recibir
solicitudes, cobrar los arrendamientos, verificar el cumplimiento de la
obligacin de poblar y cultivar las tierras, distribuir boletos provisorios
de adjudicacin e informar sobre las necesidades generales de cada centro
o colonia.
La Nacin, a travs de su Oficina Central de Tierras y Colonias, cre
varias colonias nacionales en las provincias y territorios, entre ellas las
denominadas Avellaneda, Resistencia, Formosa, General Alvear, Santa
Cruz, Chubut, Sampacho, Caroya, Libertad, Iriondo, Olavarra, San Javier,
Rodrguez, la mayora de ellas en el ao 1878. El Gobierno les provea
raciones de trigo, harina, tiles, arados, semilla, pasajes y llevaba
un registro de las deudas de los colonos por estos conceptos. Muchas de
ellas, despus de unos aos, se encontraron en estado deplorable por
negligencia
y falta de autoridad de los administradores, los que en ocasiones
no fueron prolijos en las cuentas de administracin, lo que dio
lugar a que ms tarde se los reemplazara por los comisarios. Ezequiel
Ramos Meja, en su obra "La Colonizacin Oficial y Distribucin de las
Tierras Pblicas", analizando crticamente el tema, afirmaba que la
colonizacin
oficial fue una serie ininterrumpida de fracasos. Sostena que
el mismo resultado se hubiera obtenido sin la intervencin del Gobierno,
ya que lo logrado era slo el reflejo de la prosperidad dominante.
En 1888, se cre el Banco Colonizador Nacional, de propiedad privada,
que tuvo vida efmera, y varios aos despus, concluida la Primera
Guerra Mundial, casi al finalizar la dcada de 1920, comenz a actuar
el Banco Hipotecario Nacional que particip en varias campaas
colonizadoras
con xito relativo.
Por ltimo, coronando este proceso histrico de adjudicacin de las
tierras en los territorios nacionales y de colonizacin nacional en algunas
provincias, se dict, como dijimos, la ley general de tierras 4167, de
1903, que unific el rgimen de la tierra pblica y dio marco definitivo
al rgimen de las mismas, existentes en los territorios dependientes de la
Nacin, disponiendo su exploracin, divisin, amojonamiento y la
adjudicacin

a los particulares, en venta directa, cuando se trataba de tierras

colonizables, y en arrendamiento o venta en remate, de las dems
tierras, con obligaciones vinculadas a la poblacin y explotacin que el
adquirente deba cumplir para obtener el ttulo definitivo de propiedad.
Los lotes agrcolas no podan tener mas de 100 hectreas y los pastoriles,
2.500. El Poder Ejecutivo poda disponer el otorgamiento del ttulo
de propiedad una vez abonada la sexta parte del precio y cumplida la
obligacin de poblarlas, quedando hipotecadas por el saldo de la deuda.
Las islas no podan ser enajenadas y la ocupacin de las tierras no
otorgaba preferencia para su adjudicacin, contra lo que disponan leyes
anteriores.
Estas leyes, en su conjunto, constituyeron la estructura legal bsica
que permiti, durante un perodo de cincuenta aos, con la intervencin
del Estado nacional y las empresas colonizadoras, la radicacin de
las principales corrientes inmigratorias y colonizadoras en los ex-territorios
nacionales, administrados en ese entonces por la Nacin, y en
aquellas provincias donde el Gobierno nacional se hizo presente para
otorgar a stas su auxilio, dirigiendo y orientando las corrientes colonizadoras.
Debe sealarse que la primera colonia europea que se instal
en los territorios del sur fue la galesa, cuyos inmigrantes llegaron a
Puerto Madryn en 1865, antes de que se dictaran las leyes de tierras y
se llevaran a cabo las campaas definitivas contra el indio. Esta colonia,
compuesta de ciento treinta y dos personas, traa como cargamento
doscientas vacas y se radic en el valle del Ro Chubut, conviviendo
pacficamente con los aborgenes.
5. LOS CONTRATOS DE COLONIZACIN. LAS COMPAAS
COLONIZADORAS. INTERRUPCIN DEL PROCESO
En los territorios provinciales, los primeros actos de colonizacin de
cierta relevancia se llevaron a cabo a travs de contratos suscriptos por
personas privadas con los gobiernos de las provincias, en los cuales estos
ltimos se comprometan a entregar las tierras pblicas y los primeros
a procurar los pobladores para colonizarlas. Muchos de estos
contratos, celebrados con los gobiernos, fueron anteriores a la ley Avellaneda
y algunos se remontan, segn vimos, principalmente a la dcada
de 1820, y tuvieron en estos casos, por principal objeto, tierras de propiedad
privada, hasta llegar a la poca de Rosas en que se interrumpen
las corrientes colonizadoras, que slo haban alcanzado un grado de
desarrollo incipiente.
En el ao 1856 comenzaron a instalarse en la Provincia de Santa Fe,
a travs de un rgimen de contratos con particulares, las primeras tres

colonias agrcolas, denominadas Esperanza, San Carlos y San Jernimo,

que iban a ser el principio de un movimiento inmigratorio y colonizador
europeo espectacular, destinado a cambiar la economa y sociologa
de una extensa zona agrcola del litoral argentino. En ese momento slo
el diez por ciento de la tierra santafesina estaba incorporada al dominio
provincial, ya que el resto se encontraba ocupada por las tribus indgenas.
El primer contrato de este tipo lo celebr el salteo Aarn Castellanos
con el Gobierno de Santa Fe, en 1855, mediante el cual este
ltimo aportaba la tierra y Castellanos se comprometa a radicar un nmero
de colonos, reservndose ste, como compensacin, la tercera
parte de la cosecha de las tierras colonizadas, por el trmino de cinco
aos. Este contrato dio lugar a la primera colonia agrcola orgnica, radicada
en el pas, bajo el nombre de "Colonia Esperanza", situada a
ocho leguas de la ciudad de Santa Fe y formada por colonos, embarcados
en Dunkerque, Francia. Las tierras se otorgaban en extensin de
treinta y tres hectreas por familia y el gobierno aportaba tambin los
instrumentos de labranza, animales y semillas. El compromiso asumido
por Castellanos era radicar mil familias de inmigrantes, en un perodo
de cinco aos. El Gobierno de la Confederacin, posteriormente, se hizo
cargo de este contrato, abonando al promotor una indemnizacin,
en razn de que los colonos no podan cumplir con las condiciones
econmicas
establecidas. Los primeros colonos radicados fueron de origen
suizo y piamonts, montaeses que estaban poco acostumbrados al uso
del arado. Cultivaron trigo, maz, papas y obtenan manteca, cerdas y
cueros. Durante los primeros aos la colonia tuvo dificultades para
consolidarse. La fundacin de esta colonia data del 8 de setiembre de
1856, fecha que ha sido designada como "Da del Agricultor", por un
decreto nacional del ao 1948. En 1869, la colonia contaba con trescientas
sesenta y cinco familias radicadas y su situacin haba mejorado.
Carlos Beck Bernard, a su vez, fue el organizador de la colonia San
Carlos, que pobl en 1858, tambin con colonos suizos. En 1870 contaba
con trescientas veintinueve familias radicadas y constitua una colonia
prspera. Estos contratos de colonizacin obligaban al colono a
poblar la tierra y le prohiban enajenarla a los hijos del pas. Muchos
de los pobladores fueron gente sin profesin, reclutados en las ciudades
populosas de Europa y sin experiencia en actividades agropecuarias.
Otros colonizadores privados continuaron en aos posteriores la tarea
colonizadora, que se populariz, extendindose a toda la llanura
santafesina y cordobesa, al norte y sur de Buenos Aires y a la zona centro

de Entre Ros. En Santa Fe se fundaron nuevas colonias como las de

Rafaela, Lehmann, Calvez, San Justo, Emilia, Guadalupe, Helvecia, San
Jernimo Sur y otras. Muchos colonos, incluso, se transformaron en
colonizadores
de tierras vecinas o prximas. Eran frecuentes, en ese entonces,
las incursiones de las tribus indgenas y bandidos en las colonias, lo
que originaba mucha inseguridad personal, robos, saqueos, con el consiguiente
desaliento de los pobladores. En 1869 y 1870 el Ferrocarril Central
Argentino estableci las colonias de Roldan, Carcara, Caada de
Gmez y Tortugas, a lo largo de su lnea de Rosario a Crdoba, cuya
construccin haba promovido en su momento el mismo Aarn Castellanos.
Estas colonias fueron el centro que permiti expandirse a otras colonias
santafesinas como Candelaria, Jess Mara (Timbes), San
Urbano, Iriondo, Avila, Teodolina, Alejandra, Cavour, Humboldt, Bella
Italia, San Agustn, Bauer, San Justo, Romang, Las Toscas, Florencia, Pilar,
Gessler, Pujato, Arteaga, Cayast, San Jos de la Esquina, Colonia
Francesa, California, Colonia Inglesa, Snchales, Progreso y otras. Entre
los fundadores de las principales colonias santafesinas que fueron, sin
duda las ms numerosas e importantes de esta poca, cabe citar, adems
de los mencionados, a Guillermo Lehmann, Mariano Cabal, Carlos
Casado, Nicasio Oroo, Augusto Granges, Ricardo Foster, Mauricio
Franck, Tomas Lubary, Tefilo Romang y hasta Domingo F. Sarmiento,
que fund la colonia santafesina Sarmiento, en 1881. En 1890 existan
en Santa Fe, la provincia ms favorecida por las corrientes colonizadoras
doscientas cuarenta y cuatro colonias formadas y pobladas, que
abarcaban una extensin de alrededor de 2.800.000 hectreas.
En forma paralela a las Colonias Esperanza, San Carlos y San Jernimo,
se instal para la misma poca otra colonia privada en Corrientes,
denominada "San Juan del Puerto de Santa Ana", en la confluencia
de los ros Paran y Paraguay, por el mdico francs Augusto Brougnes
y luego una tercera en Entre Ros, en 1857, denominada" San Jos",
por el profesor, tambin francs, Alejo Peyret, con la ayuda del general
Urquiza, que cedi los campos de Gualeguay. Los pobladores de esta
colonia, que tenan en Coln su puerto de embarque, eran, principalmente,
de origen suizo e italiano. En 1 870, Peyret se quejaba de la escasa
dimensin de las tierras repartidas, que no favoreca la explotacin
agrcola a gran escala. Ms tarde se fundaron las colonias de Io de Mayo,
Hughes, San Juan, San Anselmo, El Carmen y otras, en la misma
provincia.
En los aos de la dcada de 1870 se formaron otras colonias a lo largo

del Ferrocarril Central Argentino, adems de las mencionadas, entre

las que pueden citarse, las de Armstrong, Leones, Villa Mara y Toledo.
Distintas colonias de galeses, suizos, italianos, franceses, alemanes, judos,
polacos, ucranios y de otras nacionalidades se instalaron luego en
Chubut, Ro Negro, Crdoba, Mendoza, Chaco, Formosa, Misiones,
con la ayuda del Gobierno nacional y tambin en Buenos Aires, con las
colonias Nueva Roma (1856) cerca de Baha Blanca, que tuvo vida precaria,
la de la antigua reduccin indgena de Baradero (1856) compuesta
tambin de colonos suizos trados para la colonia Esperanza, y las de
Ensenada, Pig, Coronel Surez, Chivilcoy, Hinojos (Olavarra) y Villa
Castelli, adems de las colonias de la Obra de Don Bosco, en todo el
pas. En 1857 comenz a funcionar en el Estado de Buenos Aires un Asilo
de Inmigrantes y, luego, la Comisin Central de Inmigracin, en 1868.
En Crdoba, se instal en 1871 la colonia Marengo y Monferrati, en
el Departamento Unin y luego treinta y una colonias ms, mediante la
expropiacin y permuta de tierras encaradas por el Gobierno provincial
para facilitar el tendido de la lnea del Ferrocarril Central Argentino, de
Rosario a Crdoba y, a la vez, la colonizacin privada. Participaron en
esa poca compaas colonizadoras como la Compaa de Tierras del
Central Argentino, que tuvo su sede en Londres, integrada con accionistas
del ferrocarril del mismo nombre, para colonizar las tierras situadas
a ambos lados de las vas ferroviarias, cedidas por el Gobierno, la
Argentine Colonization and Land Company Limited, la Argentine
South Hern Land Company, la Santa Fe Land Company, La Buena Esperanza,
La Olivera S.A., Werner y Ca., Wilcken y Vernet y Beck y
Herzog, esta ltima principalmente en Santa Fe. Tambin participaron,
en ese tiempo, en las tareas colonizadoras, algunos bancos como el
Banco Argentino, el Banco de Crdito Territorial de Santa Fe, el Banco
Rosario de Santa Fe y el Banco Colonizador Nacional. En Entre Ros
actu la organizacin filantrpica juda, la Jewish Colonization Association,
con sede en Londres, fundada en 1891 por el Barn Mauricio
Hirsch-Gereuth, para facilitar la emigracin de los israelitas de los pases
de Europa y Asia, que extendi luego su accin a Santa Fe, La Pampa
y Buenos Aires, con las colonias Moisesville, Clara, Luicienville
(Basavilbaso), Mauricio, Barn Hirsch, San Antonio, Felisa, Narciso
Leven, Montefiore, Dora, Santa Isabel, Rivera y otras, hasta 1914, poca
en que puede decirse que concluye el proceso colonizador intensivo,
basado en la inmigracin, principalmente europea, la cual se reduce
considerablemente a partir de entonces, a causa de la Primera Guerra
Mundial. El censo de 1895 registraba la existencia de trescientas sesenta

colonias, de las cuales slo trece eran gubernamentales.

Es interesante efectuar una breve resea de la accin cumplida por
los ferrocarriles a partir del ao 1870, en materia de colonizacin. Hasta
las primeras dcadas del presente siglo funcion el Consorcio Ferroviario
Argentino Colonizador, entidad formada por todas las empresas
ferroviarias radicadas en el pas, que coordinaba la accin colonizadora
de stas, especialmente en las tierras cedidas por el gobierno a ambos
lados de las vas ferroviarias, para promover la construccin de stas.
Tuvo este consorcio dificultades para su financiamiento y, entre sus
programas, figuraba la creacin del Banco Hipotecario Colonizador.
Casi todas las compaas ferroviarias contribuyeron en el desarrollo del
proceso colonizador con distintas acciones, ya que estaban interesadas
en enajenar a los colonos las propias tierras cedidas por el gobierno a
lo largo de las vas frreas e incrementar las cargas de los trenes con la
produccin agropecuaria obtenida. No slo crearon, en algunos casos,
su propia compaa colonizadora, como ocurri con la Compaa de
Tierras del Central Argentino, que form en 1869 la primera colonia en
la estacin Roldan, en Santa Fe, compaa que se transform luego en la
Argentine Land and Investment Company, sino que encararon acciones
colonizadoras y de asistencia tcnica a los agricultores y colonos, a travs
de sus departamentos de fomento rural, creando Chacras o Estaciones
de Experimentacin Agrcola, consultorios agronmicos, servicios
de distribucin de semillas y rboles frutales, edicin de folletos, carteles
y volantes sobre temas agrcolas, la colonizacin del Valle del Ro
Negro, fundacin de la colonia frutcola de General Alvear, semilleros,
viveros de frutales, vagones exposiciones y otras iniciativas de promocin
y fomento agrario.
Tambin actu en las primeras dcadas de este siglo la Compaa
talo Argentina de Colonizacin, que realiz hasta el comienzo de la Segunda
Guerra Mundial una intensa campaa colonizadora, especialmente
en el valle del Ro Negro. Tambin actu, en esta poca, el Banco
Polaco Argentino, propietario de la colonia Real Sayana, en Santiago del
Estero. Ta importancia de estas colonias es que permiti el desarrollo de
nuevas regiones en el pas y de la agricultura a gran escala. A la vez, dio
nacimiento a la clase de los arrendatarios y medieros, que iba a tener
gran gravitacin en la vida rural argentina hasta avanzada la dcada de
1960. Buenos Aires, en cambio, se mantuvo por muchos aos poco interesada
en promover la colonizacin de sus tierras, manteniendo su
tradicional actividad ganadera, especialmente vacuna y ovina, con gravitacin
de la clase alta de los estancieros y una baja densidad de ocupacin

de peones poblando las tierras.

Antes de concluir este proceso histrico, iniciado al promediar el siglo
anterior, debemos recordar que hubo en Corrientes, Ta Pampa,
Santiago del Estero y otras provincias, nuevos intentos de colonizacin
de alemanes, italianos y holandeses en la dcada de 1920, y aun en la de
1930, encarados por consorcios privados y empresas ferroviarias, en algunos
casos con la ayuda del Banco Hipotecario Nacional, que tuvieron
xitos parciales. La ley 10.676, del ao 1919, a su vez, encomend
al Banco Hipotecario Nacional la colonizacin agraria, que llev a cabo
con buen xito como nico organismo de fomento hasta mediados
de la dcada de 1940 superponiendo, desde ese entonces, su accin durante
algunos aos a la del Consejo Agrario Nacional, creado a principios
de esa dcada, hasta que las funciones de este ltimo pasaron a
depender del Banco de la Nacin Argentina, en el ao 1946, poca en
que aqul ces de actuar como banco colonizador. El banco adquira
inmuebles con destino a la colonizacin o subdivida los de su propiedad
adjudicados en las ejecuciones de sus crditos, habiendo logrado en
un perodo de veinte aos instalar treinta y cuatro colonias de agricultores
en las Provincias de Buenos Aires, Santa Fe, Crdoba, Entre Ros,
Mendoza y Tucumn, distribuyendo 129.960 hectreas en 571 lotes
adjudicados. Grandes extensiones rurales adquiridas por el banco en
compensacin de deudas, fueron subdivididas y adjudicadas bajo este
sistema, en parcelas econmicas, dando oportunidad a los arrendatarios
y aparceros desalojados en virtud de las leyes agrarias entonces vigentes,
para radicarse en los nuevos predios y continuar con sus
actividades. En el perodo 1934-1944 este banco recibi de sus deudores
parte de las cosechas en pago de los crditos.
Durante ese perodo, a partir de 1936, la Provincia de Buenos Aires
puso en funcionamiento el Instituto Autrquico de Colonizacin para
aplicar la ley 4418, estimulando la creacin de granjas, especialmente,
mediante la adjudicacin de la tierra fiscal y encarando tambin la adquisicin
de campos para dividirlos y poblarlos, y la colonizacin por
cuenta de terceros, pero su accin, limitada al mbito provincial, no fue
muy importante. En la actualidad, esta tarea es desempeada por la Direccin
de Fomento Agrario.
6. NUEVOS ENSAYOS DE COLONIZACIN. LA LEY 12.636 Y
LEYES POSTERIORES. FIN DEL PROCESO COLONIZADOR
En el ao 1940, despus de disminuido en forma notoria durante
ms de dos dcadas el proceso inmigratorio y colonizador masivo, llevado a
cabo en pequea escala por la accin del Banco Hipotecario Nacional,

se dict la ley 12.636 que cre el Consejo Agrario Nacional, con

el objeto de poner en marcha nuevamente ese proceso, pero en una forma
ms selectiva y ordenada, a travs de un ente especializado para actuar
en cualquier zona del pas donde las tierras colonizables estuvieran
disponibles. Hasta entonces esas tareas, a nivel nacional, haban sido
desempeadas, como ya hemos visto, por aquel banco, en virtud de las
facultades otorgadas por la ley 10.676 pero, evidentemente, no obstante
la buena gestin realizada por este organismo y, tambin, la que en
forma concurrente cumplieron las empresas ferroviarias, ninguna de
ellas obedeca a un programa colonizador ordenado y de la envergadura
y escala que necesitaba el pas.
El antecedente de la creacin del Consejo Agrario, como organismo
especializado y centralizador de la tarea colonizadora, debemos verlo
en los proyectos de ley de colonizacin presentados en 1932, por el Ministro
de Agricultura Antonio De Tomaso y en 1936 por el diputado
Bernardino C. Horne. En el nterin, se haba sancionado, como anticipo,
la ley 11.684, de crdito agrario, poniendo a cargo del Banco de la
Nacin Argentina el otorgamiento de crditos para la siembra, recoleccin
y comercializacin de la produccin agraria. Este tipo de crdito
era indispensable, como complemento de la tarea colonizadora.
El Consejo creado por la ley 12.636 era un organismo tcnico ejecutivo
que poda adquirir tierras, subdividirlas o reagruparlas y concertar
convenios de venta y la radicacin de inmigrantes y colonos en cualquier
punto del territorio. Era sta una ley de alcance nacional, que pona
en ejercicio las facultades concurrentes que el Gobierno nacional
tiene en materia de colonizacin y destinada a extenderse en todas las
regiones del territorio, aunque no afectaba las tierras fiscales provinciales,
las que podan incorporarse a su rgimen. Su meta era poblar el interior
del pas mediante la utilizacin de las tierras en poder del Estado
nacional, o de los inmuebles adquiridos para esos fines, ampliar las
fronteras agropecuarias, racionalizar las explotaciones rurales, subdividir
los predios, radicar y estabilizar la poblacin rural sobre la base de
la propiedad de la tierra, trasladar a los agricultores en zonas ms adecuadas,
aumentar la poblacin rural, radicar grupos de familias de agricultores
extranjeros, fomentar la formacin de industrias rurales de
transformacin, estudiar la situacin de los asalariados de la agricultura
y proponer las medidas legislativas correspondientes para llevar el
mayor bienestar a los trabajadores agrarios. No descartaba la colonizacin
de tierras ya ocupadas con explotaciones agrarias, o las tierras
ociosas o degradadas, cuyo dueo no hiciera de ellas un uso racional.

Las tierras a colonizar eran, como dijimos, las de propiedad del Estado
nacional, las de los bancos oficiales, las que comprometieran o afectaran
las provincias o los particulares con destino a la colonizacin y las
que adquiriera o expropiara el Consejo a esos fines, cuando no tuviera
tierras suficientes de otras fuentes. El Consejo poda, adems, dar en
arrendamiento vitalicio las tierras fiscales, con obligacin del locatario
de vivir en el predio y trabajarlo, y de abonar un precio fijo o mvil,
siendo transmisible a los herederos. Esta ltima facultad apareca como
una reminiscencia de la vieja enfiteusis rivadaviana. Organizaba la
colonizacin
granjera, de tipo familiar, en extensiones no mayores de 50
hectreas y la colonizacin ejidal, para la explotacin agraria intensiva
en los ejidos de las ciudades y villas y la formacin de colonias de tamberos.
Todo comprador de parcela, y todo arrendatario, despus de
abonar el precio o el arriendo, deba constituir un fondo de ahorro que
no poda exceder del cuatro por ciento anual del precio de venta, el
que se destinara a incrementar la amortizacin del saldo de precio, adquirir
el predio arrendado o cubrir las contingencias agrcolas.
El Consejo Agrario naci con una gran esperanza porque se supona
que podan repetirse los efectos de la antigua ley 817, de 1876, y los
obtenidos de la colonizacin privada en las dcadas anteriores, pero ese
objetivo no logr cumplirse, porque haban cambiado las condiciones
econmicas y sociales en el mundo para una inmigracin masiva y, adems,
porque exista ya poca tierra fiscal apta y libre para la colonizacin
en zonas apropiadas, y las que ofrecan posibilidades para la
colonizacin deban comprarse o expropiarse; o procedan de las ejecuciones
promovidas por el Estado a deudores de la banca oficial, o de la
extirpacin de viedos en las Provincias de Mendoza, San Juan, Jujuy y
Ro Negro, autorizada por la ley 12.355 que, por otra parte, no eran
muy extensas para la radicacin de grupos de colonos importantes ni
tampoco las ms adecuadas por su calidad, ubicacin y falta de obras
de infraestructura.
Las funciones de este Consejo, a partir de 1946, se incorporaron al
Banco de la Nacin Argentina, a cuyo cargo corra el crdito agrario
oficial, y ms tarde, despus de haberse recreado en 1954 otras alternativas
burocrticas, y de la propuesta de su reemplazo por una Corporacin
de Desarrollo Agrcola Regional, con participacin de las
provincias, fue suprimido por una clusula inserta en la ley de presupuesto
de 1980, tras cuarenta aos de actuacin, directa o indirecta, sin
haber logrado cumplir en una medida aceptable los objetivos que tena

asignados.
El resultado de su accionar no fue muy significativo, como lo prueban
las estadsticas. A la fecha de su disolucin el Consejo contaba con
1.500 lotes adjudicados en cuarenta colonias ubicadas en diferentes regiones
del pas. Posea, adems, una cantidad de lotes a adjudicar y que
por falta de obras de infraestructura no podan entregarse a la accin
colonizadora. A lo largo de su actividad, supervis o particip en algunos
proyectos de colonizacin provinciales de tierras improductivas o
irracionalmente explotadas, explotaciones minifundiarias, de tierras de
regado, frutihortcolas, radicacin de puesteros, colonias agroforestales
y ganaderas, prestando asistencia tcnica y financiera, a veces en colaboracin
con las corporaciones de fomento provinciales y otros organismos
agrarios. En algunas colonias, el Consejo tena instalados
consejos agrarios locales, para concretar la participacin del colono en
las obras de inters general. Durante la poca en que sus funciones fueron
desempeadas por el Banco de la Nacin Argentina, hasta que el
Consejo fue rehabilitado, en 1954, el banco mediante el doble sistema
colonizador, el implantado por la ley 12.636 y el propio, denominado
Fomento Especial de Colonizacin, logr poner en funcionamiento ms
de ochenta colonias, con un total de 4.585 lotes y 730.265 hectreas.
El banco mantena, adems, la Planta Piloto Escuela "Santa Catalina"
en la cual se dictaban a los inmigrantes cursos de geografa, idiomas,
tcnicas hortcolas, frutcolas, granjeras, instrucciones para la conservacin
de suelos, uso de maquinaria agrcola, con internado. Los egresados
eran ubicados en las colonias oficiales.
En la actualidad, con la desaparicin del Consejo Agrario, ordenada,
como dijimos, en el ao 1980, y en virtud de la derogacin dispuesta
por la ley 22.202, quedaron sin efecto las leyes 14.392, 17.253 y
19.758, que constituyeron las ltimas leyes nacionales de colonizacin
y de adjudicacin de tierras pblicas o adquiridas con esos fines. Estas
leyes tuvieron poca aplicacin, dados los cambios que se haban operado
en el mundo en materia migratoria y la falta de una poltica nacional
de migracin interna. La ley 14.392, del ao 1954, reformada por
las otras leyes citadas, constituy un estatuto completo de colonizacin,
compuesto de 92 artculos y dispona, reiterando el contenido del
artculo 1 de la ley 12.636, que la Nacin, a travs del Consejo Agrario
Nacional -que recreaba mediante sus disposiciones- llevara a cabo los
planes agrarios destinados a poblar el interior del pas, radicar inmigrantes
agricultores y llevar el mayor bienestar a los trabajadores rurales,
objetivos stos, entre otros, que eran tambin los sealados en la ley

que le precedi. Fijaba, adems, las caractersticas y los requisitos que

deban reunir los planes de colonizacin, el origen de las tierras a colonizar,
las normas para adquirir o adjudicar las tierras, lo que se hara
por convenio, licitacin o remate pblico, la organizacin de las colonias,
la unidad econmica de explotacin, las condiciones que deban
reunir los adjudicatarios, la forma de pago de las tierras adjudicadas, el
rgimen de las expropiaciones, la colonizacin indgena y conclusin de
las adjudicaciones por rescisin, caducidad o fallecimiento del adjudicatario.
Establecieron, asimismo, estas leyes, que la propiedad de la tierra
colonizada quedaba sujeta a las limitaciones y restricciones que las mis* mas establecan para cumplir su objeto, entre ellas, la de no dividir la
tierra, hipotecarla ni retransferirla a sociedades. Se ocupaban de la
colonizacin
privada y facultaban, tambin, al Consejo, a instituir consejos
agrarios locales. Estas leyes estaban basadas, casi exclusivamente,
en la radicacin de familias de inmigrantes colonos, y procuraban, asimismo,
radicar a los arrendatarios y aparceros alcanzados por los desalojos
rurales.
Poco tiempo despus de suprimido el Consejo Agrario y de derogadas
las ltimas leyes de colonizacin hasta entonces vigentes, se dict la
nueva ley general de migraciones 22.439, del ao 1981, cuyo ttulo primero
se ocupa del fomento de la inmigracin, con fines colonizadores,
facultando al Poder Ejecutivo nacional a promoverla, de acuerdo con
las necesidades poblacionales de la Repblica y autorizndolo a firmar
convemos y designar delegados en el extranjero con este objeto. Esta
ley instituy, tambin, el Fondo Nacional de Poblamiento, que no tuvo
vigencia. El defecto de esta ley es que constituye ms bien una norma
de radicacin de extranjeros que de inmigracin con fines colonizadores.
El fracaso de sus disposiciones, en materia de colonizacin, obedece
no slo a la insuficiencia de sus normas para encarar el problema, sino
tambin a que haban cambiado las modalidades de la colonizacin en
el mundo, segn hemos anotado, y al hecho de que no exista un organismo
especializado que encarara la tarea colonizadora, pues el nico
existente, el Consejo Agrario Nacional, haba sido disuelto poco tiempo
antes de la sancin de esta ley, por las mismas autoridades.
7. LEYES PROVINCIALES DE COLONIZACIN
Las actuales normas que rigen la materia de colonizacin estn contenidas
en las constituciones, cdigos rurales y en la legislacin provincial
especfica, que suplen la ausencia de las normas de carcter general,
que haba dictado la Nacin, con alcance a todo el territorio, en virtud

de sus facultades constitucionales concurrentes, cuando tuvo participacin

activa en esta materia.
Las constituciones provinciales al respecto disponen, utilizando frmulas
diversas, que las provincias fomentarn la colonizacin y la inmigracin
til y la divisin y adjudicacin de las tierras fiscales; que la
tierra debe darse en propiedad, o en concesiones vitalicias y hereditarias,
para la colonizacin, agregando que tanto la tierra pblica como
la privada destinada a colonizacin, se distribuir en unidades de tipo
familiar, evitando la constitucin de minifundios, y con explotacin directa
y racional de los adjudicatarios.
En la misma materia, el Cdigo Rural de la Provincia de Buenos Aires
de 1983, contiene un ttulo sobre el particular y dispone que el
Poder Ejecutivo afectar a las tareas de colonizacin las tierras fiscales
que considere aptas para ese fin y las tierras privadas que se incorporen
a ese rgimen. Las tierras sern divididas en lotes que constituyan unidades
econmicas. En cada colonia deber reservarse la superficie que
se considere necesaria para la instalacin de escuelas, centros cvicos,
institutos de investigacin, chacras experimentales, puestos camineros y
cualquier obra de inters comn. El sistema de adjudicacin es la
transferencia,
arrendamiento o adjudicacin mediante licitacin, remate
pblico o en forma directa. El Cdigo autoriza la expropiacin de inmuebles
por causa de utilidad pblica, dispuesta por ley, cuando sean
insuficientemente explotados, esto es, cuando la inversin en ellos no
alcanzara
al cincuenta por ciento de la valuacin fiscal, en mejoras, cultivos,
plantaciones, animales y gastos, en el perodo de un quinquenio
anterior a la ley de expropiacin. El adjudicatario de los lotes no podr
transferirlos, si no hubiere saldado previamente su obligacin hipotecaria.
Est obligado a residir permanentemente en el predio con su familia y
explotarlo en forma racional, construir su vivienda, no ceder ni arrendar
total o parcialmente el bien, conservar en buen estado las mejoras y cumplir
las normas generales de explotacin. Cumplidas las obligaciones, a
los cinco aos se le otorgar la escritura traslativa del dominio del predio.
La colonizacin privada se realizar de acuerdo al reglamento que dicte
el Poder Ejecutivo. El organismo que tiene a su cargo la colonizacin es
la Direccin de Planeamiento del Ministerio de Asuntos Agrarios.
La ley provincial 9541, a su vez, encomend a la Corporacin del
Valle Bonaerense del Ro Colorado la colonizacin de las tierras fiscales
existentes en Patagones y Villarino. En Catamarca se dispuso la colonizacin

de la estancia San Jos, existente en Ambato y en otros lugares

de la provincia se concertaron oportunamente actas de compromiso
con el Gobierno nacional, para colonizar tierras en Andalgala y Tinogasta.
Existen colonias fundadas en Nueva Coneta, Estrella, Achalco,
Santa Rosa, Aligilan, El Alto, en algunos casos formadas con migraciones
internas de espaoles, franceses, sltenos, mendocinos y sanjuaninos.
Rige en esta provincia la ley de colonizacin 4086, modificada por
la ley 4899. La adjudicacin de la tierra se realiza por un comit de
seleccin, mediante un sistema de puntaje. Existe obligacin de trabajar
y explotar la parcela, ajustarse a un uso racional de la misma y no
subdividirla ni ceder el uso sin la conformidad de la autoridad. El ttulo
de propiedad se adquiere a los cinco aos y una vez abonado el
sesenta por ciento del precio. En algunos lugares, la poblacin se concentra
en pequeas parcelas para el cultivo familiar y hortcola y se
asignan a la vez otras parcelas mayores, ms distantes, para la explotacin
comercial.
En Corrientes se convino, a su vez, la colonizacin de tierras inundables
y tambin en la zona tabacalera de la provincia. Rige en sta la ley
3228, cuyo objetivo es promover el acceso de los productores agrarios
que no posean inmuebles rurales o los posean en extensiones que no
conformen la unidad econmica de explotacin. Crea un registro de aspirantes
a las tierras y organiza el Instituto Correntino de Colonizacin.
En Santa Fe, se acord abordar la reconversin y reordenamiento del
minifundio norteo y en Misiones el establecimiento de colonias mixtas
agroforestales. Tambin en Salta y Jujuy, Tucumn y La Rioja se dictaron
leyes particulares, o se expropiaron inmuebles con destino a la colonizacin
y al asentamiento, en algunos casos, de las comunidades
indgenas (colonizacin ganadera en la Puna). La caracterstica de estas
leyes, en general, es que slo contemplan movimientos internos de
poblaciones,
pero no la radicacin de inmigrantes extranjeros. En algunas
provincias se ensay atraer esos inmigrantes mediante leyes locales, pero
no se tuvo xito, dadas las precarias condiciones ofrecidas para su
asentamiento. En Buenos Aires, como dijimos, la colonizacin est a
cargo actualmente de la Direccin de Planeamiento, dependiente del
Ministerio de Asuntos Agrarios. La tierra fiscal no alcanza al diez por
ciento de la superficie total de la provincia y su reparto se rige por la
ley 9533, del ao 1978. En Ro Negro ha actuado el Instituto de Desarrollo
del Valle Superior del Ro Negro y en Chubut y Santa Cruz los
Institutos de Colonizacin o Consejos Agrarios.

En lo referente a las tierras fiscales existentes en zonas de frontera, rige

la ley 21.900 y las leyes correlativas dictadas por los gobiernos provinciales,
que han procurado normalizar la situacin de los pobladores
existentes en ellas y disponer el poblamiento de otras que se encuentran
vacantes u ocupadas por intrusos. A este efecto, la ley nacional dispone
su adjudicacin mediante concursos o licitaciones, o adjudicaciones directas,
segn los casos, debiendo los adjudicatarios ser argentinos, demostrar
adhesin a los smbolos nacionales y poseer reconocida
moralidad. Los extranjeros de pases limtrofes tambin podrn ser
adjudicatarios
siempre que se encuentren casados con cnyuge argentino,
tengan descendencia de este origen y acrediten arraigo en el lugar. Las
personas jurdicas debern justificar que el ciento por ciento del capital
y de los votos pertenecen a personas domiciliadas en el pas.
Las provincias, con respecto a estas tierras, han dictado normas concordantes
con las nacionales, en las materias de su competencia.
En el mbito nacional, tambin existe la Comisin de Tierras Fiscales
Nacionales, para atender principalmente los problemas de asentamientos
poblacionales, y que lleva adelante el denominado "Programa
Arraigo",
8. LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL
Y SOCIAL AGROPECUARIO
En reemplazo de los planes de colonizacin agraria y de distribucin
de la tierra fiscal rural, caractersticos de las pocas anteriores y que
han perdido fuerza en el curso de los ltimos cincuenta aos, por las
causas generales antes apuntadas, las autoridades agropecuarias de la
Nacin, en coordinacin con las provincias, los institutos de investigacin
agropecuaria y los productores, han venido desarrollando desde
hace algunos aos, como alternativas vlidas, programas de arraigo de
la familia rural y de reconversin productiva de las parcelas agrarias,
promoviendo, a tal efecto, sistemas que lleven al mejoramiento de la calidad
de vida, al incremento de los ingresos del sector rural menos favorecido,
a la eliminacin de la pobreza y el xodo rural y a asegurar la
"sustentabilidad del sistema productivo para obtener la radicacin definitiva
de la familia en el medio.
Se trata, con estos cambios, ante las dificultades que existen para encarar
planes de colonizacin integrales, con aportes de poblaciones nuevas,
que resultan actualmente impracticables por su alto costo y la falta
de disponibilidad de tierras, mantener el arraigo de las poblaciones
existentes, a travs de la valorizacin de la vida rural, mejorando el manejo

de las explotaciones agropecuarias minifundistas, o de tamao pequeo

y mediano, prestando ayuda tcnica, financiera o mediante la
accin demostrativa, con el objetivo, incluso, de transformar al productor
rural en un empresario, dentro de su dimensin. Estos programas
son de naturaleza mltiple y abarcan las ms diversas reas del territorio,
as como los ramos de la produccin agraria y aspectos de la sociologa
rural. Algunos de ellos cuentan con financiacin externa o con
aportes de lneas de crdito nacionales a tasas cero o subsidiadas. Haremos
mencin de los principales:
Programa de Cambio Rural.
Programa para el Manejo de la Tierra y Agua.
Programa Social Agropecuario.
Proyecto Mujer Campesina.
Proyecto Alivio a la Pobreza Rural.
Programa para Pequeos Productores Ganaderos Ovinos Minifundistas.
Programa Polos Productivos.
Programa de Desarrollo Rural del Noreste.
Estos programas, que no son los nicos, estn relacionados particularmente
con el pequeo y mediano productor. En general, adolecen de
la falta de financiacin en la escala requerida para que produzcan los
efectos buscados. Existen, adems, otros planes generales de promocin
agrcola, ganadera y forestal, como as tambin de acuicultura, cunicultura,
produccin caprina, avcola, apcola, cultivos aromticos, que
contribuyen a la sustentabilidad de la actividad agraria en las distintas
regiones del pas y, al reforzar las expectativas de crecimiento del sector
agropecuario, contribuyen a detener el xodo rural, favoreciendo el
arraigo de la poblacin campesina.