Universidad de Panam

Facultad de Derecho y Ciencia Poltica

Tema:
ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA DE ARRENDAMIENTO

Trabajo sometido a la consideracin de la

Profesora Aracelis Gonzlez

A cargo de la Asignatura
Legislacin Social del Arrendamiento

Estudiante:
Beitia Gonzlez, Joalsib Benjamn
Cdula 8-858-1516

Ao
Verano 2016

LOS ORGANISMOS
ADMINISTRATIVOS EN MATERIA
DE ARRENDAMIENTO (L. 93/73)

LOS ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA DE ARRENDAMIENTO

INDICE
INTRODUCCIN .......................................................................................................... 3
CAPTULO I GENERALIDADES SOBRE LOS RGANOS ADMINISTRATIVOS.... 4
I.
II.

CONCEPTO DE RGANO ................................................................................................................................................................4

JERARQUA DENTRO DE LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA ........................................................................................7

CAPTULO II LOS RGANOS DEL ESTADO EN PANAM .................................. 10

I. RGANO LEGISLATIVO ............................................................................................................................................................... 10
II. RGANO JUDICIAL ....................................................................................................................................................................... 10
III.
RGANO EJECUTIVO ............................................................................................................................................................. 11
1. Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial ...................................................................................... 12
1.1
1.2
1.3
1.4

Resea Histrica .................................................................................................................................................................................. 12

Funciones ................................................................................................................................................................................................. 14
Viceministerio de Ordenamiento Territorial........................................................................................................................... 20
Viceministerio de Vivienda.............................................................................................................................................................. 20

CAPTULO III LOS ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA DE

ARRENDAMIENTO CONFORME A LA LEY 93 DE 1973 .......................................... 21
DIRECCIN GENERAL DE ARRENDAMIENTOS ................................................................................................................... 21
1.1. Atribuciones de la DGA ............................................................................................................................................ 22
1.2. Competencia de la DGA ........................................................................................................................................... 24
2. LAS COMISIONES DE VIVIENDA............................................................................................................................................... 24
2.1. Integracin de las Comisiones ............................................................................................................................ 26
2.2. Competencia de las Comisione de Vivienda .............................................................................................. 27
1.

CONCLUSIONES ....................................................................................................... 29
BIBLIOGRAFA .......................................................................................................... 30

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LOS ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA DE ARRENDAMIENTO

INTRODUCCIN
El derecho administrativo en cuanto conjunto de normas jurdicas positivas que regulan
las relaciones del Estado con los administrados, puede decirse que tal vez ha existido
siempre, desde el nacimiento del Estado. Sin embargo, la existencia de ese conjunto
de normas no ha sido suficiente para dar lugar inicialmente a la creacin de una
disciplina cientfica o tcnica, simplemente porque es probable que nunca existiera
conciencia de que se tratara de una relacin entre sujetos diferenciados.

No habiendo solucionado todava el derecho administrativo los problemas recibidos del

pasado, y siendo su presente por lo tanto anacrnico en muchos aspectos, ocurre an
ms que se acerca a l un futuro intenso y lleno de cambios, para los cuales esta rama
del derecho se prepara con pasos inciertos. El Estado cuya funcin administrativa se
trata de regular, se encuentra junto con la sociedad en un constante devenir, y se
advierten claramente tanto los cambios que l mismo sufre, como los cambios que a
travs de l se intentan introducir en las estructuras heredadas del pasado.

Ante un panorama como el planteado, llena de cuestionamientos la viabilidad de

organizar un tema de derecho civil, bajo los cauces de lo administrativo, empero que
para proteger a los menos favorecidos econmicamente, el Estado debe
necesariamente intervenir para garantizar la justicia social. Ello toma forma en el tema
de los arrendamientos bajo la gida de organismos administrativos encargados de
garantizar su adecuado funcionamiento al amparo del Ministerio de Vivienda y
Ordenamiento Territorial.

Nos permitiremos analizar en este escrito los Organismos Administrativos sealados

por la L. 93/ 73. En un anlisis sucinto de sus facultades, obligaciones y retos.

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LOS ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA DE ARRENDAMIENTO

Captulo I Generalidades sobre los rganos Administrativos

I. CONCEPTO DE RGANO
Las entidades estatales manifiestan su actividad y su voluntad a travs de sus rganos;
el concepto de rgano sirve, pues, para imputar a la entidad de que el rgano forma
parte el hecho, la omisin o la manifestacin de voluntad de que se trate. Para algunos
autores el rgano es un conjunto de competencias algo as como un cargo, office,
ufficio, Amt, etc. que ser ejercido por una persona fsica el funcionario pblico,
agente o personal del Estado que, al actuar dentro de las atribuciones o funciones
que le han sido conferidas, produce tal imputacin. En este concepto se distingue entre
el rgano jurdico el conjunto de competencias y el rgano fsico, o sea, la
persona llamada a ejercer esas competencias.
rgano administrativo es aquella unidad funcional abstracta perteneciente a una
Administracin Pblica que est capacitada para llevar a cabo funciones con efectos
jurdicos frente a terceros, o cuya actuacin tiene carcter preceptivo.
El concepto de rgano, desarrollado por el Derecho administrativo, busc en un
principio explicar la imputacin que se realiza al ente pblico de la voluntad y actividad
de las personas fsicas que estn a su servicio. Dicho de otro modo, se mira al Estado
como una persona jurdica cuya voluntad es manifestada por personas fsicas de
manera individual o colegiada.
Al realizar un anlisis emprico de la Administracin contempornea, puede observarse
cmo las Administraciones Pblicas tienen una estructura particular, organizada a nivel
interno con base en multitud de unidades funcionales abstractas interconectadas entre
s, y que tienen asignadas unas determinadas tareas bajo la direccin, gestin y
responsabilidad de una sola persona fsica, o de un colegio de ellas (varias personas

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LOS ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA DE ARRENDAMIENTO

fsicas forman la voluntad final del rgano, bien siguiendo la regla de las mayoras, bien
siguiendo el principio de unanimidad).

Cabe destacar que no toda unidad funcional abstracta de las mencionadas puede
considerarse rgano administrativo. Dogmticamente, la doctrina reserva el trmino
para aquellas que posean capacidad para realizar una actuacin jurdica eficaz en el
mbito de las relaciones intersubjetivas, pudiendo expresar la voluntad del ente hacia
instancias externas de la Administracin.
En otra terminologa, se distingue entre el rgano-institucin y el rgano-individuo.1
Para otros autores, el rgano sera la suma de los dos elementos, el cmulo de las
funciones individualizadas y la persona llamada a ejercerlas.2
Adoptaremos aqu el primer concepto, pues permite diferenciar ms precisamente los
derechos y deberes de la persona fsica llamada a desempearse en la funcin.
Estamos frente a situaciones que no se confunden; una es la reparticin de atribuciones
en diferentes unidades, otra es la imputacin de una conducta al Estado,3 una tercera
es la situacin del funcionario.4
Pero tanto si se adopta uno u otro concepto de rgano, las consecuencias prcticas no
varan: En ambos casos se trata de construcciones jurdicas en virtud de las cuales

Ver VILLEGAS BASAVIVILBASO, Benjamn, Derecho Administrativo, t. II, Buenos Aires, TEA, 1950, p. 530 y
ss.; Trevivijano Fos, Jose Antonio, Principios jurdicos de la organizacio n administrativa, Madrid, 1957, p. 88.
2 SILVESTRI, Enzo, Lattivita interna della pubblica amministrazione, Mila n, Giuffre , 1950, p. 8 y ss.; Sayague s
Laso, Enrique, Tratado de derecho administrativo, t. I, Montevideo, 1953, p. 181; Marienhoffff, Miguel S.,
Tratado de derecho administrativo, t. I, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1965, p. 493.
3 BANDEIRA DE MELLO, Celso Anto nio, Apontamentos sobre os agentes e o rga os pu blicos, San Pablo, 1972,
p. 66.
4 CAETANO, Marcello, Manual de direito administrativo, Ro de Janeiro, 1970, t. 1, p. 197.
1

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imputamos a la asociacin o corporacin o entidad estatal, la voluntad de un ser

humano manifestada dentro de un marco determinado, propio del ente.
El rgano, precisamente por ser un medio para imputar una actuacin o una voluntad
al ente del cual forma parte, no constituye una persona diferenciada, sino que se
confunde como parte integrante de l: No tiene, pues, derechos o deberes diferenciados
de los derechos o deberes del ente del cual se desprende; su voluntad no es
diferenciable de la voluntad de la organizacin a la cual pertenece, precisamente
porque la voluntad a travs de l expresada es en esa medida la voluntad de la
organizacin. Ello no quita que puedan eventualmente existir voluntades contrapuestas
entre rganos de un mismo ente, pues el ente, en cuanto ejercita una funcin, se puede
contraponer a s mismo en cuanto ejercita una funcin distinta; puede hallarse en
contraste consigo mismo por el ejercicio de actividades diversas.5
Diferenciando como lo hicimos entre rgano fsico y rgano jurdico, resultar que estas
consideraciones son aplicables al rgano jurdico, el cual se integra y confunde con el
ente al cual pertenece, sin tener una voluntad o una personalidad independiente de l.
No ocurre lo mismo con el rgano fsico, esto es, la persona fsica llamada a ejercer la
funcin que constituye el rgano jurdico. El funcionario, en efecto, tiene dos voluntades
y dos situaciones distintas segn sea el modo de su actuacin: su voluntad en cuanto
persona y sus derechos y deberes en cuanto funcionario frente al Estado y su voluntad
orgnica, en cuanto desempea la competencia estatal. En el primer caso el funcionario
puede tener derechos contrapuestos con el Estado y se lo considera un sujeto de
derecho diferenciado de l; en el segundo el funcionario se subsume dentro del rgano
jurdico y en cuanto titular, no tiene, segn ya dijimos, derechos o deberes
contrapuestos con el Estado, sino meramente competencias que le han sido asignadas
SILVESTRI, op. cit., pp. 17-8; Marienhoff , Administracio n pu blica: actividad interorga nica y relaciones
interadministrativas, JA, 1962-III, 77, sec. doctr. En contra, Bandeira de Mello, op.
cit., p. 75.
5

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y que desempear en su nombre; no tiene tampoco, en consecuencia una

personalidad diferenciada de la del Estado.

II. JERARQUA DENTRO DE LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA

La jerarqua es una relacin jurdica administrativa interna, que vincula entre s a los
rganos de la administracin mediante poderes de subordinacin, para asegurar unidad
en la accin. La primera caracterstica de la jerarqua es que se trata de una relacin
entre rganos internos de un mismo ente administrativo y no entre distintos sujetos
administrativos; se distingue as pues el poder jerrquico del control administrativo
(tambin llamado tutela administrativa),6 en que este ltimo se da entre sujetos de la
administracin, mientras que aqul se da entre rganos de un mismo sujeto. De este
modo el poder jerrquico funciona cuando hay centralizacin, desconcentracin o
delegacin y el control administrativo nicamente cuando existe descentralizacin.
La relacin jerrquica existe siempre que a) haya superioridad de grado en la lnea de
competencia y al mismo tiempo, b) igual competencia en razn de la materia entre el
rgano superior y el inferior; cumplidos esos dos requisitos, est dada la relacin
jerrquica. Esta es la clsica organizacin administrativa lineal, con una direccin en
estricta lnea jerrquica directa. Modernamente se propugna el sistema de doble o
mltiple comando, en el cual se admite la relacin de jerarqua, a efectos de dar
rdenes a los inferiores no slo por parte de los superiores jerrquicos directos que
tienen igual competencia en razn de la materia, sino tambin por parte de otros

ASI% ORTIZ, Eduardo, La tutela administrativa, en Revista de Ciencias Jurdicas, 6: 195. (San Jose , Costa
Rica, 1965.)
6

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LOS ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA DE ARRENDAMIENTO

superiores jerrquicos, siempre, desde luego, que las rdenes se refieran a las tareas
propias del inferior.
Por tratarse de una relacin entre rganos (los cuales a su vez estn referidos a un
conjunto de competencias), la jerarqua no coincide necesariamente con la posicin
escalafonaria del funcionario, pues puede ocurrir que un funcionario de categora
inferior cubra temporalmente un rgano que a su vez tiene jerarqua sobre otros
funcionarios de igual o superior categora al primero, caso en el cual existira
subordinacin jerrquica de stos hacia aqul, a pesar de su superioridad
escalafonaria.
La jerarqua es un poder que se da de manera total y constante, es de principio y existe
siempre aunque ninguna norma lo establezca expresamente; est dado jure propio
como una caracterstica natural a todo rgano administrativo. El control administrativo,
en cambio, es de excepcin y slo existe en la medida en que la ley lo establezca
expresamente.
Mientras que el poder jerrquico abarca la totalidad de la actividad del inferior, el control
administrativo del Poder Ejecutivo sobre los entes descentralizados slo abarca parte
de su actividad. Esta diferencia se manifiesta, p. ej., en que el poder jerrquico permite
controlar tanto la legitimidad (conformacin con el ordenamiento jurdico) como la
oportunidad (conveniencia, mrito) de la actuacin del inferior: El contralor
administrativo, en cambio, permite revisar nicamente la legitimidad de la accin del
ente descentralizado. En los casos de empresas o sociedades el control de sus actos
se limita a los que no sean inherentes a la actividad privada que desarrollen.
Como consecuencia de lo anterior, ha podido tambin sostenerse que en caso de duda
debe presumirse que el superior jerrquico tiene facultades sobre el rgano inferior; en
el caso del control administrativo, en cambio, en caso de duda no se presume la
atribucin del sujeto controlante.

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LOS ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA DE ARRENDAMIENTO

En la relacin jerrquica existe siempre, salvo que una norma expresa disponga lo
contrario, la posibilidad de recurrir contra los actos del inferior ante el superior, mediante
el llamado precisamente recurso jerrquico; en la relacin de control
administrativo, en cambio, la posibilidad de recurrir est ms limitada y dado que no
existe propiamente relacin de jerarqua, el recurso se denomina recurso de alzada,
que es de alcance ms reducido.

La facultad de intervenir al inferior se da con mayor amplitud (en cuanto a su

procedencia, duracin y facultades del interventor) en la jerarqua que en el control
administrativo85 y, desde luego, no existe por parte del Poder Ejecutivo respecto de
ninguna las autoridades administrativas independientes.
Es importante tener claro el panorama expuesto, pues en adelante nos adentraremos
a una serie de jerarquas cuyo carcter administrativo es inminente.

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Captulo II Los rganos del Estado en Panam

La Constitucin, en el Ttulo I, Artculo 2, dice: El poder pblico emana del pueblo. Lo
ejerce el Estado conforme la Constitucin lo establece, por medio de los rganos
Legislativo, Ejecutivo y Judicial, los cuales actan limitada y separadamente pero en
armnica colaboracin.
I. rgano Legislativo
El Ttulo V de la Constitucin establece que el rgano Legislativo estar constituido por
una corporacin denominada Asamblea Nacional, cuyos miembros sern elegidos
mediante postulacin partidista o por libre postulacin, mediante votacin popular
directa.
La Asamblea Nacional se reunir por derecho propio, sin previa convocatoria, en
sesiones que durarn ocho meses en el lapso de un ao, dividido en dos legislaturas
ordinarias de cuatro meses cada una.
Dichas legislaturas se extendern desde el primero de julio hasta el treinta y uno de
octubre, y desde el dos de enero hasta el treinta de abril.
Tambin se reunir la Asamblea Nacional, en sesiones extraordinaria, cuando sea
convocada por el rgano Ejecutivo y durante el tiempo que este seale.
La funcin legislativa, es ejercida por medio de la Asamblea Nacional y consiste en
expedir las leyes necesarias para el cumplimiento de los fines y el ejercicio de las
funciones del Estado declaradas en la Constitucin.
II. rgano Judicial
El rgano Judicial est constituido por la Corte Suprema de Justicia, los tribunales y
los juzgados que la Ley establezca.

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La Corte Suprema de Justicia estar compuesta del nmero de Magistrados que

determine la Ley, nombrados mediante acuerdo del Consejo de Gabinete, con sujecin
a la aprobacin del rgano Legislativo, por un periodo de diez aos.
Cada Magistrado tendr un suplente nombrado en igual forma que el principal y para el
mismo periodo. Slo podrn ser designados suplentes, los funcionarios de Carrera
Judicial de servicio en el rgano Judicial.
La Ley dividir la Corte en Salas, formadas por tres Magistrados permanentes cada
una.
La administracin de justicia es gratuita, expedita e ininterrumpida. La gestin y
actuacin de todo proceso se surtir en papel simple y no estarn sujetas a impuesto
alguno.
El territorio del Estado panameo se divide polticamente en provincias, stas a su vez
en distritos y los distritos en corregimientos.
III.

rgano Ejecutivo

El rgano Ejecutivo est constituido por el Presidente de la Repblica y los Ministros

de Estado, segn las normas establecidas en la Constitucin de la Repblica.
Los ministros son nombrados por el Presidente de la Repblica; son los jefes de sus
respectivos ramos y participan con el Presidente de la Repblica en el ejercicio de sus
funciones, de acuerdo con la Constitucin.
El Consejo de Gabinete es la reunin del Presidente de la Repblica, quien la presidir,
el Vicepresidente de la Repblica y los Ministros de Estado.

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1. Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial

1.1 Resea Histrica

Cuando Panam aparece en el escenario mundial como Repblica independiente, la
atencin a los problemas urbanos, se inicia de manera incipiente con la expedicin de
la Ley No.47 de 25 de noviembre de 1928. Dicha Ley ordenaba el levantamiento de
planos de mejoras y desarrollo futuro de la ciudad de Panam y de las cabeceras de
provincias.

En la dcada de los aos 40, el Gobierno panameo contrat los servicios del urbanista
austraco Karl Brunner quin elabor un Estudio denominado Desarrollo Urbano y el
Plano Regulador de la ciudad de Panam (mejor conocido como el Informe Brunner),
el cual presenta un anlisis profundo de los principales problemas urbanos y de la
vivienda, as como importantes aportes a la planificacin urbana.

Producto de este informe surge la Ley No.78 de 23 de junio de 1941 Por la cual se
Reglamentan las Urbanizaciones en la Repblica de Panam, confiando al entonces
Ministerio de Salubridad y Obras Pblicas la tarea de aprobar todo proyecto de
urbanizacin dentro del territorio nacional y administrar su reglamento, adems de ser
el custodio del Plano Regulador de la ciudad de Panam.

Para el ao 1943, se emite la Ley No.120 de 2 de abril de 1943, la cual contempla la

obligacin de ceder gratuitamente al Gobierno reas para parques.

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LOS ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA DE ARRENDAMIENTO

En agosto de 1944, se crea el Banco de Urbanizacin y Rehabilitacin (B.U.R), con el

propsito de solucionar el problema de la vivienda popular, urbanizar las reas urbanas,
sub-urbanas y rehabilitar sectores en deterioro.

En ese ao se prepar un proyecto de Cdigo o Reglamento de Construcciones

mediante el cual se establece el tamao mnimo de las habitaciones y alturas de los
ambientes.

En el ao 1953 mediante la Ley No.3 de 20 de enero de ese ao se crea el Instituto de

Fomento Econmico (I.F.E.), que a travs de su Departamento de urbanizacin y
Rehabilitacin (D.U.R.), tiena la funcin principal de fomentar la construccin de
viviendas para las clases ms necesitadas.
Con la disolucin del Instituto de Fomento Econmico, se crea el Instituto de Vivienda
y Urbanismo (I.V.U.), con autonoma propia, mediante la Ley No.17 de 29 de enero de
1958, para impulsar la construccin de viviendas y urbanizaciones y dems aspectos
atinentes a la planificacin urbana.

A principios del ao 1973, mediante la Ley No.9, de 25 de enero de ese ao, se crea el
Ministerio de Vivienda (MIVI) con la finalidad de asegurar de manera efectiva la
ejecucin de una Poltica Nacional de desarrollo urbano y vivienda.

En cumplimiento a dichas funciones, el Ministerio de Vivienda

elabor estudios,

normativas e instrumentos que posibilitaron el crecimiento ordenado de los principales

centros urbanos del pas.

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LOS ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA DE ARRENDAMIENTO

Como una muestra de estos instrumentos de planificacin urbana, a finales de los aos
90 se elabor el Plan de Desarrollo Urbano de las reas Metropolitanas del Pacfico y
del Atlntico (Plan Metropolitano) aprobado mediante el Decreto Ejecutivo No.205 de
28 de diciembre de 2000, que a travs de sus polticas y estrategias de desarrollo
establece un ordenamiento territorial apropiado para esta regin del pas.

1.2 Funciones

El Ministerio de Vivienda fue creado mediante Ley N 9 del 25 de enero de 1973, con la
finalidad de establecer, coordinar y garantizar de manera efectiva y razonable la
ejecucin de una poltica general de vivienda en vas de un desarrollo urbano y rural
ordenado.

Esta poltica debe estar orientada a proporcionarle a la poblacin en general en especial

a los sectores de menores ingresos, el disfrute de una solucin habitacional digna y
decorosa, tal como lo consagra el Artculo 117 de la Constitucin de la Repblica de
Panam. Para el logro de este objetivo general, el Ministerio ha creado y ejecuta una
serie de Programas y Proyectos a travs de los cuales, los recursos asignados se
canalizaran de manera razonable y responsable, en vas de disminuir significativamente
el dficit habitacional.

Este nuevo enfoque de desarrollo, adoptado por el Ministerio de Vivienda busca el

establecimiento de una comunidad que sea acogedora, solidaria y equitativa para sus

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habitantes; de all la importancia del compromiso de asumir su rol coordinador con todas
las instituciones que tienen participacin en el desarrollo de la infraestructura fsica y
comunitaria del pas.
El Artculo 2 de la citada ley seala,
Para la realizacin de los propsitos a que se refiere el artculo
anterior, el Ministerio de Vivienda tendr las siguientes funciones:
a). Determinar y dirigir la poltica habitacional y de desarrollo
urbano de todas las instituciones pblicas del pas y orientar la
poltica de las inversiones privadas en estos aspectos;
b). Procurar la dotacin de vivienda adecuada a las familias que
carezcan de ella, atendiendo de manera preferente a las que no
tienen acceso a las fuentes comerciales de financiamiento;
c). Adoptar las medidas del caso para facilitar la realizacin de
programas masivos de soluciones habitacionales de inters social
por parte de las diferentes dependencias y entidades del sector
pblico y privado, mediante la formulacin de polticas crediticias
especiales y la creacin de incentivos de todo orden;
ch) Reglamentar los cnones de arrendamiento y depsitos de
garanta para brindar proteccin a los arrendatarios;
d). Construir o fomentar la construccin e higienizacin de barrios
modelos para vender la soluciones habitacionales a plazo
adecuados;
e). Aprobar programas globales de inversin y metales fsicas a
corto plazo para las dependencias y entidades del sector pblico
en materia de vivienda y desarrollo urbano;
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f). Realizar obras de inters pblico mediante el sistema de

contribucin de mejoras por valorizacin, segn lo determine la
ley;
g). Promover la inversin de capitales del sector privado para el
financiamiento de vivienda y desarrollo urbano a travs de los
incentivos que otorgue la Ley, tales como exoneraciones de los
impuestos sobre la propiedad inmueble, el descuento obligatorio
a favor de los propietarios y de las entidades hipotecarias
estatales y privadas, de los alquileres y las amortizaciones sobre
hipotecas respectivamente; las concesiones que liberalicen la
importacin o fomenten la produccin nacional de materiales de
construccin y la garanta de un rendimiento razonable de sus
inversiones;
h). Emitir concepto respecto a la contratacin de todos los
emprstitos destinados a vivienda y desarrollo urbano en que el
Estado sea prestatario o el garante. El concepto favorable
constituir un requisito previo e indispensable para celebrar
dichos emprstitos;
Determinar la poltica de prstamos hipotecarios suministrados
por las entidades estatales para la adquisicin de viviendas;
j). Implantar y ejecutar los planes de desarrollo urbano y vivienda
aprobados por el rgano Ejecutivo; aplicar y velar por el
cumplimiento de las disposiciones legales sobre la materia;
k). Establecer las normas sobre zonificacin, consultando con los
organismos nacionales, regionales y locales pertinentes;

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l). Reglamentar, aprobar e inspeccionar, en colaboracin con los

municipios afectados, las urbanizaciones pblicas y privadas;
m).Elaborar los planes de vivienda y desarrollo urbano a nivel
nacional regional y local, y los planes y programas de vivienda
rural, con la responsabilidad de preparar, mantener y coordinar la
programacin financiera y fsica de todas las dependencias del
sector pblico;
n). Determinar en los centros urbanos de las reas de reserva y
aquellas sujetas a restricciones especiales con arreglo a esta Ley
y a los Reglamentos que la desarrollen;
) Velar porque las empresas urbanizadoras contribuyan a
atender las necesidades educativas de los sectores que
desarrollen, segn lo determine la Ley;
o). Recomendar al rgano Ejecutivo la adquisicin de inmuebles
que sean necesarios para llevar a cabo programas especficos de
desarrollo urbano aprobado por el Ministerio;
p). Proceder al Planeamiento y al desarrollo ordenado de las
reas urbanas y centros poblados, y formular planes de inversin
en obras de uso pblico con el propsito de provocar un mejor
uso de la tierra, la localizacin adecuada de reas pblicas para
servicios comunales de sistemas funcionales de vas de
comunicacin;
q). Levantar, regular y dirigir los planos reguladores, lotificaciones,
zonificaciones, urbanizaciones, mapas oficiales, lneas de
construccin y todos los dems asuntos que requiera la

Pa gina 17

LOS ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA DE ARRENDAMIENTO

planificacin de las ciudades, con la cooperacin de los

Municipios y otras entidades pblicas;
r). Efectuar por propia cuenta o con la participacin de entidades
pblicas o privadas la labor de fomento o rehabilitacin urbana y
de eliminacin o reconstruccin de reas decadentes, en desuso,
insalubres o peligrosas;
s). Fomentar en la industria de la construccin, la reduccin de
costo y adopcin de tcnicas para incremento de la produccin de
costo y adopcin de tcnicas para el incremento de la produccin
de materiales de construccin nacionales y establecer, en
coordinacin con el Ministerio de Comercio e Industrias, la poltica
de importacin, precios y control de calidad de todos los
materiales u materia prima que requieran los programas de
vivienda;
t). Colaborar con los Municipios, las Juntas Comunales y las
organizaciones populares de usuarios para estimular y promover
su progresiva participacin en el desarrollo urbano, y en los
programas de vivienda de su respectivas comunidades,
especialmente a travs de cooperativas y sistemas de auto
construccin;
u). Realizar y promover, en coordinacin con instrucciones del
sector pblico o privado, investigaciones sobre los problemas de
la vivienda y el desarrollo urbano;
v). Establecer regulaciones sobre las zonas industriales,
residenciales y comerciales de los centros urbanos y
urbanizaciones en general;
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w). Estimular, conjuntamente con las dependencias estatales

competentes, el desarrollo de pequeas industrias cuya
produccin pueda contribuir a la solucin de los problemas de
vivienda y desarrollo urbano;
x). Establecer las reglamentaciones sobre edificaciones,
construcciones y normas de calidad de materiales de
construccin y velar por el cumplimento;
y). Disear y construir viviendas, equipamiento comunitario y
obras de urbanizaciones que correspondan a los programas del
Ministerio;
z). En general, adoptar las medidas que se estimen adecuadas
para el mejoramiento de la situacin habitacional del pas,
tomando en cuenta la urgencia de dotar de vivienda de inters
social a las clases econmicamente necesitadas.

Es claro que se trata de la institucin pblica, rectora, promotora y facilitadora de la

poltica nacional de vivienda y ordenamiento territorial, que integra el esfuerzo de todos
los sectores de la sociedad para mejorar la calidad de vida y condiciones habitacionales
de la poblacin, principalmente, a las de menores recursos y ms vulnerables,
promoviendo y ejecutando la poltica nacional de vivienda y ordenamiento territorial,
que garantizando el desarrollo sostenible.
Es evidente que este ministerio persigue el desarrollo de una funcin de sostenibilidad
social con respecto al tema de vivienda. Por ello en el devenir de este escrito se har
especial hincapi en ello, en especfico en derredor de la figura del arrendamiento de

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acuerdo a la ley 93/ 73. Para ello, observemos la estructura administrativa de esta
institucin.
Este ministerio se divide en dos viceministerios a saber,
1.3 Viceministerio de Ordenamiento Territorial
El Viceministerio de Ordenamiento Territorial, creado mediante Ley N 61 De 23 de
octubre de 2009, el cual cuenta con las siguientes direcciones,
1. Direccin de Ordenamiento Territorial
2. Direccin de Control y Orientacin del Desarrollo
3. Direccin de Investigacin Territorial
4. Direccin Nacional de Ventanilla nica
5. Direccin de Propiedad Horizontal
6. Direccin de Promocin de la Inversin Privada
1.4 Viceministerio de Vivienda
Viceministerio de Vivienda, el cual cuenta con las siguientes direcciones
1.

Direccin de Ingeniera y Arquitectura

2.

Direccin de Desarrollo Social

3.

Direccin Asentamientos Informales

4.

Direccin de Mejoramiento Habitacional

5.

Direccin de Arrendamientos

6.

Direccin de Presupuesto

En adelante haremos especial nfasis en la Direccin de Arrendamientos, creada

mediante la ley 93/73.

Pa gina 20

LOS ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS EN MATERIA DE ARRENDAMIENTO

Captulo III Los Organismos Administrativos en materia de arrendamiento

conforme a la Ley 93 de 1973
En el captulo X de la Ley 93 de 1973, reglamentada por el Decreto Ejecutivo 87 del
mismo ao, para desarrollar su funcin jurisdiccional, encontramos un aspecto
transcendental en nuestra investigacin en materia de arredramientos, pues concurre
la creacin de organismos importantes para dar cauce a las diversas desigualdades
que pueden darse en el mbito privado, reguladas por esta ley sobre la gida del inters
pblico.

1. Direccin General de Arrendamientos

Tal como seala GORDILLO, Dentro de la organizacin administrativa nacional existen
cargos denominados Direccin General o Direccin Nacional, que se caracterizan
por constituir la ms alta jerarqua administrativa, o sea, meramente tcnica y
desprovista de factor poltico: Son funcionarios que gozan de estabilidad y que no
pueden ser removidos sino por las causas que la ley establece, igual que los dems
funcionarios estables.
A su vez, dentro del total de las Direcciones Generales o Nacionales cabe destacar los
supuestos que han sido reguladas por una ley expresa que le otorgan especficamente
facultades. En estos casos nos encontramos frente a un rgano de la administracin
pblica que tiene una competencia propia, desconcentrada, sin separarse por ello de la
administracin central; no es un ente descentralizado.
A pesar de sus amplias facultades, estn de todos modos bajo la jerarqua del Poder
Ejecutivo y de los Ministros y Secretarios respectivos y desde luego sometidos al control
judicial.
En general, a diferencia de otros tipos de organizacin burocrtica, esta jerarqua tiene
algunas peculiaridades: El superior puede dar instrucciones generales pero no rdenes
particulares, concretas, acerca de cmo resolver un asunto de los que entran dentro de
las atribuciones desconcentradas.

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Una vez dictado un acto por el rgano desconcentrado, el superior puede de oficio o a
pedido de parte revocarlo, reformarlo o sustituirlo, pero slo por razones de legitimidad.
(No de mera oportunidad o conveniencia.)
Esas razones de legitimidad se limitan, por lo dems (existiendo procedimientos
reglados especiales), existiendo procedimientos reglados especiales, al contralor de la
manifiesta arbitrariedad, grave error o gruesa violacin de derecho y todo ello siempre
que no se lesionen derechos adquiridos. Tampoco tiene, a nuestro juicio, facultades de
avocacin. 7 8
1.1. Atribuciones de la DGA
Las atribuciones de esta direccin estn configuradas por el siguiente artculo de la L.
93/73,
ARTICULO 56- Crase dentro del Ministerio de Vivienda la
Direccin general de
Arrendamientos que tendr las siguientes funciones:
1- Proponer normas y reglamentaciones sobre los cnones
en concepto de arrendamiento y depsitos de garanta;
2- Elaborar programas, realizar estudios e investigaciones y
preparar informes relacionados con la vivienda y dems
locales de arrendamiento;

La avocacio n es una te cnica de Derecho administrativo utilizada en la organizacio n de la Administracio n

pu blica para la traslacio n del ejercicio de la competencia para resolver en un asunto concreto, desde un
o rgano jera rquicamente inferior hacia otro que sea superior. Se puede decir que la avocacio n es la te cnica
contraria a la delegacio n.
En esta figura, un o rgano jera rquicamente superior es quien decide avocar el conocimiento de uno o varios
asuntos, "quita ndoselo" al o rgano titular e inferior, pero sin llegar a ejercer la competencia. Cabe adema s
destacar que esta te cnica so lo sera efectiva entre o rganos de una misma Administracio n.
Hay que sen alar que la mayora de las te cnicas de alteracio n del ejercicio de las competencias, como puedan
ser la delegacio n o la encomienda de gestio n, hacen un traslado en bloque de la materia sobre la que verse la
competencia. Dicho de otro modo, estas te cnicas confieren a otros o rganos una competencia de manera
general y abstracta, mientras que la avocacio n so lo supone la atribucio n del ejercicio de la competencia de
resolucio n para un caso concreto y especfico.
8 Ver GORDILLO, Agustn. Tratado de derecho administrativo y obras selectas. Tomo 8, Teora general del
derecho administrativo.1 edicio n, Buenos Aires, FDA, 2013.
7

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3- Vigilar el cumplimiento de las reglamentaciones

establecidas relacionadas con los arrendamientos;
4- Coordinar, dirigir y supervisar la labor de las Comisiones
de Vivienda;
5- tramitar y decidir quejas y conflictos entre los
arrendatarios y arrendadores;
6-

Velar

porque

los

depsitos

de

garanta

sean

efectivamente consignados y manejarlos conforme lo

establece esta Ley.
7- Suministrar a los arrendadores, previo el pago de suma
que se fije, tipos de contratos de arrendamiento preparados
por el ministerio de Vivienda;
8- Revisar, controlar y llevar un registro riguroso de todos
los contratos de arrendamiento;
9-

Ordenar

la

modificacin

de

los

contratos

de

arrendamiento que no se ajusten a la Ley;

10- Autorizar el alza de los cnones de arrendamiento con
sujecin a las disposiciones de esta Ley;
11- Administrar el fondo de Asistencia Habitacional;
12- Prestar asistencia y adiestramiento a los representantes
de las Juntas Comunales a travs de renuncias y seminarios
que contribuyan a mejorarlos en el desempeo de sus
funciones; y
13- Las dems funciones que le sealen la Ley, los
Reglamentos y el Ministro.
Es evidente que cumple diversas funciones importantes en materia de arrendamiento,
incluso en aquellos casos en donde se presenten conflictos de intereses entre las
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partes. Cabe destacar su subrayada misin de velar por la paridad de oportunidades

ante el hecho evidente de que una persona que deba acogerse a un alquiler de $150.00
o menos, no goza de abundantes elementos para tener fuerza de negociacin, como
hemos manifestado en epgrafes anteriores.
Hablando en especfico de la funcin jurisdiccional, el D.E. 87 de 1993, nos da luces
con respecto a la competencia de esta direccin en materia de procesos administrativos
que versen sobre arrendamientos regulados por la ley 93/73.

1.2. Competencia de la DGA

As en el artculo 1 del citado decreto ejecutivo, se seala que es competencia por
materia de esta Direccin lo siguiente,
1) Desalojos Temporales por Reparaciones
2) Devoluciones de Depsitos
3) Aumentos Ilegales
4) Condenas y Rehabilitaciones
5) Aumento de Cnones
6) Notificaciones de Opcin de Compra
7) Las dems materias que se adscriban legalmente
Dentro de esta Direccin, la ley crea comisiones de vivienda con un carcter
poderosamente jurisdiccional en lo administrativo, como veremos.

2. Las Comisiones de Vivienda

Como hemos manifestado, a nuestro juicio las comisione de vivienda se yerguen como
la instancia jurisdiccional por excelencia de esta Direccin, muy parecidos a los actuales
Jueces de paz pues conocen inicialmente de quejas, reclamos y demandas que
versen sobre arrendamientos regulados por la ya citada L. 93/73.
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As las cosas, es preciso sealar lo propio establecido en el artculo a continuacin de

la mencionada Ley,

ARTCULO 57- Crase bajo la dependencia de la Direccin

General de Arrendamientos del Ministerio de Vivienda las
comisiones de Vivienda que tendrn las siguientes
funciones:
1- Promover arreglos entre arrendadores y arrendatarios
para el pago de cnones de arrendamiento atrasados;
2- Efectuar investigaciones con el objeto de comprobar los
casos

en

que

los

arrendatarios

desocupados

imposibilitados para trabajar tengan derecho al FONDO DE

ASISTENCIA HABITACIONAL para los efectos del pago de
canon de arrendamiento, y determinar el momento en que
pierdan el derecho al mismo;
3- Atender quejas de los arrendatarios por razones de
insalubridad o inseguridad de las viviendas que ocupan y
ponerlas en conocimiento de las autoridades respectivas
para los efectos de la Ley;
4- Recibir las solicitudes de autorizacin para aumentar los
cnones de arrendamiento y remitirlas a la Direccin
General de Arrendamientos para su tramitacin;
5- Tramitar y decidir en primera instancia quejas y conflictos
entre arrendatarios y arrendadores;
6- Atender todas las notificaciones de desahucio y
solicitudes de lanzamiento de locales habitacionales; y

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7- Las dems funciones que le sealen la Ley, los

Reglamentos y el Ministro.
Se permite al Ministro crear la cantidad de comisiones que estime convenientes, como
se seala,
ARTCULO 58- El Ministerio de Vivienda podr crear las
comisiones de vivienda que estime necesarias para atender
los asuntos relacionados con su competencia.
2.1. Integracin de las Comisiones
La integracin de estas comisiones es tripartita, veamos,
ARTCULO 59- Las Comisiones de Vivienda estn
integradas por tres (3) miembros nombrados por el
Ministerio de Vivienda, as:
1- un representante del ministerio de Vivienda, quien la
presidir;
2- Un representante de la Junta Comunal y un suplente que
lo reemplazar en sus ausencias temporales y escogidos
por la Junta Comunal respectiva;
3- Un profesional de Servicio Social escogido por el
Ministerio de Trabajo y Bienestar Social.
El representante de cada Junta Comunal solamente actuar
en casos en que el arrendatario se encuentre dentro de la
jurisdiccin de su Corregimiento.
Es evidente que se busca converger a distintos sectores del Gobierno cuyas
experticias sean fructferas para el desarrollo de la funcin de la comisin.

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La comprende adems, la posibilidad de que la Juntas Comunales conozcan a

prevencin de procesos que sean competencia de las Comisiones de vivienda,
evidenciando su carcter jurisdiccional.
ARTICULO 60- En los lugares donde no existan oficinas de
Comisiones de Vivienda, los interesados podrn presentar
sus casos a travs de la respectiva Junta Comunal.
Conforme al art. 61, los miembros de las Comisiones de Vivienda debern reunirse por
lo menos una vez a la semana, para resolver los asuntos que se le sometan a su
consideracin. Para sesionar se requiere la asistencia de todos sus miembros y sus
decisiones se adoptarn por mayora. Por otro lado se aclara que el representante de
la Junta comunal devengar una dieta de B/.10.00 por cada reunin a que asista.
El art. 62 seala que El Ministerio de Vivienda reglamentar las atribuciones de los
Presidentes de las Comisiones de Vivienda. A nuestro juicio, esta funcin es
materialmente efectuada a travs del Viceministro de Vivienda.

2.2. Competencia de las Comisione de Vivienda

Conforme establece el D.E. 87 de 1993 en su artculo 1, es competencia de estas
Comisiones en primera instancia lo siguiente,
1) Trmites de Lanzamientos y Desahucios
2) Resoluciones de Contratos
3) Quejas por Reparaciones
4) Sub-arrendamientos Ilegales
5) Formalizacin Contenciosa y no Contenciosa de los Contratos
6) Subrogacin de Contratos
7) Pago por consignacin
8) Las dems materias que se adscriban legalmente
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Dada sus trascendentales funciones, importante que el profesional del derecho no las
pierda de vida, a fin de dar el cauce adecuado a las materias y procesos que se ventilan
en esta Direccin y Comisiones.

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CONCLUSIONES
1. Los arrendamientos amparados por la L. 93/ 73 son de orden pblico, por
ende persiguen un inters social.
2. A pesar de sus amplias facultades, la Direccin de Arrendamientos se
encuentra bajo la jerarqua del Poder Ejecutivo y del Ministro de MIVIOT
y desde luego sometidos al control judicial.
3. El MIVIOT, busca llevar adelante la poltica de ordenamiento territorial y
desarrollo urbano.
4. La Direccin de Arrendamientos y las Comisiones de Vivienda, son
organismos profundamente jurisdiccionales, en lo administrativo por
supuesto.
5. Las Comisiones de Vivienda guardan importantes semejanzas con los
Jueces de paz, a la luz de sus funciones.
6. Las Comisiones de Vivienda estn compuestas por tres miembros, dicho
carcter tripartita busca asegurar la imparcialidad de las decisiones,
sumado al proceso de eleccin de los miembros.
7. La jerarqua es una relacin jurdica administrativa interna, que vincula
entre s a los rganos de la administracin mediante poderes de
subordinacin, para asegurar unidad en la accin.

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Tratado de derecho administrativo y obras selectas, Buenos Aires,
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b. Diccionario SANTILLANA (Espaa, Madrid, 1998)

c.

Diccionario de la Real Academia Espaola

d. Constitucin Panamea 1972.

e. Ley 93 de 4 de octubre de 1973 - Por la cual se dictan medidas sobre
los arrendamientos y se crea en el Ministerio de Vivienda, la Direccin
General de Arrendamientos.
f. Decreto Ejecutivo N 87 de 28 de Septiembre de 1993.
g. Decreto Ejecutivo N 294 de 7 de Diciembre de 1994.

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