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A. Introduccin
l proceso de mundializacin de la economa internacional est transformando, entre otros muchos aspectos, el contexto de la toma de
decisiones gubernamentales. Ello tiene implicaciones, especialmente para
los Estados latinoamericanos que, en general, no han alcanzado un crecimiento sostenido desde principios de la dcada de 1980 (Baza, 2001).
Los imperativos exgenos de los que ahora depende la calidad de la
gestin estatal y el buen gobierno son, en primer trmino, la promocin
de una metamorfosis de la prctica estatal (configuracin institucional
jurdico-poltica y poltico-gubernamental) que garantice, en el corto plazo, el equilibrio fiscal, y en el mediano la descarga del gasto pblico
de las zonas de ineficiencia acumuladas, para elevar cualitativamente
la calidad (eficiencia e inteligencia sistmicas) de la gestin estatal. En
segundo trmino, est la promocin de la absorcin, recreacin y difusin de la revolucin tecnolgica en curso por economa, generando
as saltos cualitativos en eficiencia y productividad, que son necesarios
para mejorar la distribucin del ingreso y para alcanzar el crecimiento
econmico de largo plazo.
El cumplimiento de estos imperativos obliga a modificaciones
sistmicas que pueden ser reformas en el Estado, reformas del Estado o revoluciones estatales. Ello depende de que la configuracin
estatal vigente al inicio del proceso de cambio sea liberal democrtica,
autocrtico autoritaria, o autocrtico totalitaria, respectivamente (Baza,
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Como la visin estatista est an presente en el debate latinoamericano acerca de los problemas pblicos, es necesario recuperar el mejor
antdoto contra su influencia, que es la nueva economa poltica (NEP),
conformada por la teora de la eleccin pblica (Public Choice Theory)
o economa de la poltica (Economics of Politics) y la Nueva Economa
Institucional (New Institucional Economics). Estas disciplinas deben ser
recuperadas para la formulacin de polticas pblicas estratgicas. Ello
puede permitir que se aborden, de manera exitosa, los imperativos exgenos ya mencionados, por cuanto con las mencionadas teoras es posible
compatibilizar las preocupaciones axiolgico-ideolgicas por la equidad,
con las preocupaciones pragmtico-estratgicas por la eficiencia social
y el desarrollo.
Este artculo presenta, en primer lugar, la teora de las fallas del mercado (market failure theory) y la teora de las fallas del Estado (state failure theory) por su utilidad analtica en el campo de las polticas pblicas
para, posteriormente, aplicar dichas teoras al caso de la educacin.
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Esto es, en general, lo que en la ciencia econmica se entiende por eficiencia de Pareto, quien formul el concepto de eficiencia conteniendo la condicin aqu descrita
como sin perjudicar a otro(s).
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Olson, 1965). As, debe asumirse que los gobernados eludirn el pago de
impuestos siempre que puedan y los costos esperados sean inferiores al
beneficio asociado. Con ello perjudicarn a los que s pagan.
Claramente, ninguna sociedad podra subsistir en el largo plazo si no
lograse mantener por debajo de un cierto lmite tanto la tasa de abuso del
poder y depredacin por los gobernantes, como la tasa de gorroneo tributario por los gobernados (problema estatal bsico, Baza y Valenti,
1993b).
La eficiencia social est indisolublemente ligada a lo anterior. Ella
se refiere al mejor uso posible de los recursos propios en una situacin
dada, sin perjudicar el bienestar de otro(s). Sin embargo, tiene varias
implicaciones decisivas.
Primero, una sociedad no puede funcionar eficientemente con cualquier tipo de Estado. En uno en que no prive la plena libertad civil,
en una autocracia tpica de las dominantes hasta el siglo XVI, es imposible que los procesos de produccin hagan permanentemente el mejor
uso posible de los recursos disponibles e incrementen la capacidad de
produccin de la sociedad. Ello debido a que en tales circunstancias, los
individuos carecen de incentivos para producir e innovar, y los gobernantes tienen infinitas posibilidades para depredar. En materia de eficiencia
social, la libertad individual y la competencia sistmica, por un lado y el
control societal sobre los gobernantes, por el otro, carecen de sustituto.
Por ello, con un Estado liberal-democrtico, puede una sociedad operar
sistmicamente de manera eficiente.
Segundo, no cualquier configuracin estatal minimiza la probabilidad
de depredacin por los gobernantes. Tampoco cualquier tipo de polticas
puede promover el desarrollo. Ciertas legislaciones, instituciones, y polticas gubernamentales pueden matar la gallina de los huevos de oro
de la libertad y la competencia.
3. Fallas de mercado. Son situaciones en las que, si bien existe un
mercado librecompetitivo, no se alcanza la eficiencia social. Esas situaciones pueden derivar de una intervencin del Estado mnima, que se
reduce a garantizar la vigencia de los derechos de propiedad y de libertad
de los individuos. Ante una situacin de ese tipo se requiere que el Estado
haga algo ms.
La teora integrada de las fallas de mercado y de las fallas de Estado
especifica, por un lado, las condiciones en las que garantizar la eficiencia social general exige ms intervencin del Estado, y por otro lado
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especifica tambin las condiciones en que puede esperarse que tal intervencin, a su vez, fallar (Wolf, 1979 y 1993).
Son cuatro las fallas de mercado tradicionales: bienes pblicos, externalidades, competencia imperfecta y asimetras informacionales.
3.1. Bienes pblicos. La indivisibilidad de los bienes pblicos viene
acompaada de otras dos caractersticas: son inrivalizables (nonrivalrous), slo pueden producirse para todos (joint supply), y son inexcluibles, ya que una vez producidos, nadie quedar fuera de su consumo
(impossibilty of exclusion o nonexcludability).
Se mencionan tres grandes tipos de bienes pblicos:
inrivalizables e inexcluibles (seguridad nacional, seguridad pblica,
alumbrado y limpieza pblicas, buen gobierno, etc.);
inrivalizables pero excluibles (puentes, carreteras, parques, etc.), y
rivalizables pero inexcluibles (recursos de propiedad comn, como
las tierras de pastoreo, por ejemplo)3.
Los enumerados en segundo y tercer lugar son denominados impuros. En el primer tipo, el mercado falla porque la combinacin de
inrivalizabilidad e inexcluibilidad lleva a que ningn empresario los
produzca, dado que no podra cobrar su precio a los consumidores, ya
que stos tenderan a aprovecharse consumiendo sin pagar (el paraso
del gorrn).
En el segundo tipo, el mercado falla porque aunque su excluibilidad
permitira que fueran producidos privadamente, el empresario tendera a
aprovechar su inrivalizabilidad fijando precios superiores al costo marginal (y por tanto ineficientes), lo que implicara adems el subconsumo
social del bien en cuestin.
Y en el tercer tipo, el mercado falla porque la combinacin de rivalizabilidad con inexcluibilidad hace que sean el paraso del depredador:
dada su rivalizabilidad es esperable que los individuos los sobreconsuman, pues por su inexcluibilidad no pagan el costo social marginal del
mismo (la famosa tragedia de los comunes).
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La inexcluibilidad legal puede hacer que ciertos bienes privados (divisibles) parezcan
bienes pblicos, por ejemplo, los animales salvajes, los peces, o los rboles de un
bosque. Pero ellos no pierden su condicin de bienes privados, aunque sean propiedad del Estado y de libre disposicin. Lo que s puede considerarse un bien pblico
es que la cantidad de los mismos en una determinada escala espacial no disminuya
de un cierto lmite, por ejemplo, por consideraciones de equilibrio ecolgico.
En sntesis, en el caso de los bienes pblicos, el mercado generalmente falla en alcanzar la eficiencia porque no se producen en absoluto,
se producen pero con precio mayor al eficiente y en cantidad menor a la
socialmente necesaria, o se depredan.
3.2. Externalidades. Con este trmino se designan los impactos positivos o negativos que generan las actividades que llevan a cabo los
individuos sobre el bienestar de otros sin su consentimiento. En el caso
analizado en el punto anterior, la falla de mercado se refiere a un tipo
especial de bienes. En este caso, la falla puede darse virtualmente en
cualquier tipo de bien, sea porque los precios de mercado no reflejan
todos los costos implicados impidiendo que se logre la eficiencia (externalidades negativas), sea porque ni el empresario ni el consumidor
pagan el perjuicio infligido a terceros cuando se afecta negativamente
su bienestar.
El impacto de las externalidades negativas pueden tener diferente
escala: micro, meso, macro o megaexternalidades. A su vez, las microexternalidades negativas pueden acumularse-agregarse y producir meso,
macro o megaexternalidades, casos en los que se convierten en males
pblicos (deterioro indivisible del bienestar de todos), locales, regionales, nacionales o, incluso, mundiales. La megaexternalidad negativa
contaminacin ambiental acredita la gravedad de este tipo de falla de
mercado. Ejemplos de ello se encuentran en la contaminacin del aire
citadino por los gases de los motores de combustin interna, las emanaciones fabriles y dems, como en el sobrecalentamiento del planeta
y el amenazante agujero en la capa de ozono. Estos males pblicos son
atribuibles a fallas de mercado, aunque tambin podran derivar de las
fallas del Estado dirigidas a corregirlas, as como a las limitaciones de la
tecnologa disponible (Wells, 1996).
Lo mismo sucede con las externalidades positivas. Es el caso de la
innovacin tcnica, que incrementa la capacidad de produccin social.
Si bien el propietario de la innovacin suele obtener ganancias extraordinarias por ella, al producir a costos inferiores a la competencia, esas ganancias desaparecen cuando dicha innovacin se generaliza. Los precios
de mercado de los productos que incorporan tal innovacin no reflejan
todo el beneficio que ella reporta a los consumidores. Ello disminuira
los incentivos para innovar, afectando la eficiencia social. Para corregir
esta falla de mercado se crearon los sistemas de patentes, que protegen
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C. El caso de la educacin
La educacin puede considerarse un caso de falla de mercado porque, hipotticamente, si se dejara al libre mercado su produccin no
se efectuara eficientemente. Los argumentos para sustentar la anterior
afirmacin son los siguientes:
i) La educacin es el servicio educacional que producen las instituciones
educativas (IE), y en tanto tal es un bien privado y no un bien pblico,
porque es divisible, y por ello puede producirse en las cantidades,
calidades y tipos que se ajusten a las preferencias y restricciones
presupuestarias de los consumidores6.
Sin embargo, el consumo de servicios educativos de cierta calidad
por nios y jvenes de entre 5 y 24 aos, que tengan las capacidades
intelectuales necesarias, es un elemento estratgico del desarrollo
nacional, por cuanto de l puede esperarse el incremento tanto de la
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Sin embargo, las clases dictadas por el profesor son indivisibles en la escala del
aula, esto es, que son un bien micropblico impuro, pues tiene excluibilidad igual
que, por ejemplo, los conciertos en un auditorio, los filmes en un cine, o una pieza
dramatrgica en un teatro.
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iv) Las elecciones individuales de carrera por los jvenes son una funcin
de diversos factores, uno de los cuales es el flujo de ingresos esperado.
Si tampoco existe informacin acerca de la evolucin de las diversas
carreras, los individuos eligen stas tambin a ciegas y, as, la agregacin social de sus elecciones difcilmente puede coincidir con el
perfil general del stock de capital humano requerido por el desarrollo
nacional.
Si la educacin se dejase en manos del mercado, no se producira
ni la cantidad, ni la calidad, ni el perfil profesional pblicamente
necesarios de la misma. La intervencin del Estado busca evitar tal
lesin al inters pblico estratgico.
Qu puede hacer el Estado para corregir estas fallas del mercado educativo, sin generar una falla de Estado con efectos iguales o peores?
1. La intervencin del Estado para corregir la falla deficiente
calidad. Es necesario definir el problema desde una perspectiva de
poltica pblica, apreciando la compatibilidad entre su causalidad y los
medios con que cuenta el Estado para intervenir.
El problema del fraude educativo tiene tres dimensiones: i) la naturaleza post-experiencial de los servicios educativos; ii) la condicin
de mercado cautivo durante varios aos (monopolio temporal) que
padecen los consumidores, dados los costos de salida implicados; y
iii) la condicin de obsolencia en la que puede caer la calidad educativa,
dados los continuos cambios que experimentan todos los campos del
conocimiento.
Para resolver el problema, habra que eliminar la condicin de mercado cautivo de los consumidores de las IE y producir y publicitar permanentemente informacin sobre la calidad comparativa de los servicios
que ellas prestan y de las tendencias de cada campo tcnico o profesional.
De esa manera, los alumnos (o sus familias) no elegiran a ciegas IE y
carreras, ni tendran que permanecer en stas hasta el final de los estudios
correspondientes. Ello minimizara la probabilidad de que el perfil de la
oferta educativa media-superior y superior no coincidiera con la que se
considera adecuada. Asimismo, llevara a que las IE contrataran profesores caros y actualizaran permanentemente sus servicios.
La ganancia para el inters pblico que provocaran estas modificaciones se generara porque con esta poltica la intervencin del Estado hara
un buen uso pblico del inters privado (Schultze, 1980).
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El subsidio implicado en tales colegiaturas sera generalizado e indiscriminado, lo que implicara usar ineficientemente los recursos
pblicos. No se resolvera el problema y se malgastara lo invertido.
b) Produccin directa de servicios educativos gratuitos. Si a la poltica anterior se le agregase una disposicin por la cual las colegiaturas
fuesen cero, se obtendran los siguientes resultados:
En principio, solucionara lo fundamental del problema, pues casi
todos los eventuales candidatos con deseo y capacidad de estudiar
podran hacerlo en alguna de las IE pblicas y gratuitas.
No se atacara el problema conexo de los jvenes con problemas de
oposicin familiar a sus estudios, ni el problema de la discriminacin
(pero esto podra enfrentarse con supuestos adicionales, sin alterar el
eje de esta argumentacin).
Se derrocharan los recursos pblicos al subsidiar a quien no lo necesita
(las familias con ingresos suficientes, que no tendran que financiar
la inversin en capital humano de sus hijos ya que podran enviarlos
a las IE pblicas y gratuitas).
No se provocara el efecto positivo de la poltica anterior sobre la
calidad promedio de los servicios, ya que no se incrementara la competencia, pues el mercado se segmentara en dos grandes zonas, una
privada para ricos y otra pblica para pobres y para aquellos
ricos dispuestos a traspasarle su gasto educativo al conjunto del
pblico ciudadano y contribuyente.
La gratuidad de los servicios de las IE pblicas producira una cultura
de indiferencia respecto a la calidad de los mismos en los estudiantes
y sus familias y, sobre todo, en los cuerpos profesorales y en los directivos de aquellas. La calidad del servicio tendera a disminuir respecto
a las IE privadas y, peor an, ello bajara la calidad promedio en el
mercado de educacin. Esto sucedera aunque los dirigentes y profesores fundadores estuvieran animados por el mejor sentido pblico
y el mayor sentido acadmico, pues en ausencia de presin sistmica
exgena procedente del cliente, la dinmica institucional se orientara hacia la oferta en vez de hacia la demanda, haciendo proclive a
la esclerosis a la IE pblica y gratuita y refractaria al cambio.
Dicha gratuidad inducira, adems, al desarrollo exponencial de la
ineficiencia X en las IE pblicas, pues desconectara el desempeo
de los ingresos tanto de los directivos como del resto de los trabajadores.
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informacional sobre la agencia subvencionadora (problema principalagente). No se sabra realmente cuntos alumnos estaran realizando
estudios.
Tales directivos tenderan, adems, a relajar los requisitos tanto de
admisin como de permanencia, aboliendo incluso la expulsin por
bajo rendimiento acadmico, para maximizar su matrcula. Esto conspirara contra el nivel de calidad de los servicios educativos.
La dinmica de las IE pblicas tendera a otorgar la menor prioridad
al profesor y al ethos acadmico, en beneficio de los funcionarios, la
administracin y el ethos burocrtico. Con ello, el fraude educativo,
por el desprecio burocrtico de los determinantes decisivos de la calidad tendera a volverse sistmico. As, la subvencin basada en la
matrcula slo incrementara exponencialmente el perjuicio al inters
pblico estratgico del pas.
e) Exencin del rendimiento de cuentas a IE pblicas. Si a la gratuidad de los servicios de las IE pblicas, territorialmente monoplicas y
subvencionadas condicionadamente slo a la matrcula, se le agregase
la exencin de la obligacin de rendir cuentas de lo que hacen con los
recursos pblicos que se les entregan, sera esperable que:
Tenderan a generalizarse las formas de depredacin burocrtica de
recursos pblicos.
Las IE pblicas tenderan a convertirse en botn de grupos de todo el
espectro poltico, pues la exencin de rendicin de cuentas representara la posibilidad de disponer de recursos pblicos sin los controles
normales. El sistema pblico de educacin se transformara en espacio de lucha poltica y en la seleccin de los directivos terminaran
predominando ms los criterios poltico-facciosos que los criterios
acadmicos.
Si ante la acumulacin de evidencias sobre la negatividad de la situacin se quisiese hacer algo, resultara polticamente ms fcil
crear nuevas IE pblicas con supuestos nuevos modelos educativos
para predicar con el ejemplo, que enfrentar la situacin, pues esto
implicara lesionar los intereses de grupos polticos poderosos.
La exencin de la rendicin de cuentas incrementara tambin exponencialmente el perjuicio al inters pblico estratgico del pas.
f) Evaluacin burocrtica de IE pblicas. Si a la gratuidad de los
servicios de las IE pblicas, territorialmente monoplicas y eximidas
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E. Conclusin
El anlisis realizado muestra que el enfoque terico general de Nueva
Economa Poltica y de Poltica Pblica aqu desarrollado permite determinar las formas adecuadas de articulacin entre Estado y mercado que
permitiran esperar el funcionamiento ptimo en el largo plazo del sistema educativo en una sociedad moderna, satisfaciendo el inters pblico
tanto en la eficiencia general de la sociedad como en la justicia social.
Asimismo, este enfoque sugiere que la conflictualidad sociopoltica actualmente existente entre globalmercadistas que invocando las
virtudes del mercado promueven la supuesta eficiencia social general
sin consideracin de la equidad en la distribucin, y los nacional-estatistas que invocando las virtudes del Estado promueven la supuesta
equidad y justicia sociales, as como la soberana nacional, sin tomar en
cuenta la eficiencia general de la sociedad ni la del vital sector pblico,
ms bien obnubila la naturaleza del problema pblico estratgico conformado por los imperativos exgenos a los que la nueva dinmica mundial
somete a todos los Estados nacionales.
Estos imperativos demandan procesos de reingeniera estatal capaces
de elevar la calidad de la gestin estatal minimizando, precisamente, tanto
las fallas de mercado como las fallas de Estado, mediante la invencin
de nuevas formas institucionales de articulacin Estado-mercado y el
desarrollo de una nueva imaginacin poltica y de polticas para resolver
con xito el complejo proceso de ajuste y adaptacin a la nueva realidad
mundial que caracterizar, inevitablemente, el futuro previsible en el
siglo XXI.
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