De COFETEL a IFT: Un estudio del cambio institucional desde las relaciones de

poder

De COFETEL a IFT: Un estudio del cambio

institucional desde las relaciones de poder
1. Planteamiento y definicin del problema
a. Sistema poltico y organizaciones empresariales
b. Cambio institucional de las agencias reguladoras en
Mxico
c. Expansin de sistemas y relaciones de poder u
organizacin empresarial como factor del cambio
poltico
2. Justificacin del tema
3. Delimitacin del tema

4. Hiptesis
a. Hiptesis conceptual opreracionalizacin de los
conceptos
5. Marco conceptual
Sistema poltico (pluralismo poltico)
Instituciones
y
neoinstitucionalismo
(cambio
institucional)
Relaciones de poder desde el enfoque energtico
6. Objetivos
a. Generales
b. Especficos
7. Diseo metodolgico
a. Mtodos y tcnicas que se aplican
b. Operacionalizacin de la hiptesis
c. Tcnicas de recopilacin
d. Especificacin de las unidades de anlisis

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1. Planteamiento del problema y contexto.

La paulatina liberalizacin poltica ha permitido un pluralismo moderado
de intereses, lo cual ha hecho que un sistema poltico histricamente no
democrtico pase a ser un sistema que provee mecanismos limitados de
participacin ciudadana, competencia electoral y un sistema de partidos
plural. Las continuas reformas poltico-electorales desde 1977 hasta la
fecha, han impulsado la implementacin de una democracia
procedimental como forma de gobierno que han garantizado
transiciones polticas a nivel local y federal.
El sistema poltico mexicano haba tenido un funcionamiento sui generis,
que consisti en la creacin y desarrollo de un sistema de partido
hegemnico, que no permita la participacin de la oposicin en las
decisiones; slo de esta forma se explica que el poder Presidencial
ejerciera facultades metaconstitucionales1 y el partido hegemnico se
viera favorecido por la infraestructura electoral hasta la primer gran
crisis de legitimidad en 1988, en la que el candidato presidencial del
partido hegemnico, Carlos Salinas de Gortari, se vio favorecido por el
funcionamiento irregular del sistema electoral.
Fue precisamente el afn reformista y legitimador del gobierno salinista
donde se enmarc la liberalizacin econmica ms acelerada en la
historia de Mxico reciente, de la que parte el problema central de esta
investigacin. La liberalizacin econmica permiti el surgimiento de
nichos de mercado dnde no existan, el sector de telecomunicaciones
es uno de ellos y es la rena donde se desarrolla este trabajo.
Es de esta forma que organizaciones empresariales expandieron su
poder econmico y de mercado, lo cual ampla su capacidad de
influencia en los procesos polticos nacionales. Esto nos abre la
posibilidad de planternos si se ha relacionado el pluralismo poltico con
el pluralismo de intereses en el mercado? Y si la respuesta es positiva,
de qu formas se han relacionado especficamente en la regulacin de
ese sector econnico? se puede hablar de una captura del organismo
1 Entendemos por facultades constitucionales aquellas contenidas
explcitamente en el marco legal y por facultades meta constitucionales
aquellas instituciones informales que ejerca la cabeza del ejecutivo federal
como el indiscutible liderazgo de su partido (PRI) y el control corporativo de las
centrales campesinas obreras y populares.

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regulador, por parte de actores que pueden ser considerados poderes

fcticos? Por ltimo, para sealar lo que constituir el nucleo de esta
investigain, es necesario responder a qu condiciones son necesarias
para que organizaciones con poder ecnomico relevante puedan influir
en deciciones polticas que involucran cambios en los arreglos
institucionales?
Analizar las interacciones reales entre los distintos actores dentro del
sistema poltico, es una pieza fundamental para comprender el
funcionamiento y carencias del entramado institucional encargado de
regular el sector de telecomunicaciones.
1.a Sistema poltico
grupos de presin

organizaciones

empresariales

como

Haciendo un recorrido por la historia del sistema poltico mexicano

posrevolucionario, enconramos ciertas uniformidades que se pueden
dividir en seis etapas diferenciadas cualitativamente entre si por la
evolucin de la forma de gobierno, desde un autoritarismo paternalista
de partido hegmonica, hasta un pluralismo partidista que monopoliza
las vas de participacin poltica.
Durante la primera etapa (1920 1940) se construy un modelo de
sistema poltico
en el que los controles constituionales se vean
rebasados por las prcticas metaconstitucionales y la continua lucha por
el poder poltico todava no se encausaba por vas plenamente
institucionales en la poltica local . Lo anterior se debe a que el pas vivi
una ausencia de estructura social, econmica y poltica durante la lucha
armada y de sispersin del poder poltico a causa de los cazicazgos
militares.
En lo referente al funcionamiento institucional, la supremaca de la
cabeza del ejecutivo sobre los otros dos poderes era una herramienta de
estabilidad del rgimen, as como el control presidencial sobre el partido
nico. La lite poltica tena en vilo a las lites econnicas nacionales,
debido a la construccin de una identidad pro sndical por parte del
Estado. Posteriormente habra reencuentros y desencuentros entre las
lites polticas y econmicas.

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El objetivo de los gobiernos posteriores a la presidencia de Lazaro

Crdenas (1940 -1970) era la consolidacin y estabilidad del rgimen
construido en la etapa preva 2. Para esto, se busc adquirir mejores
niveles de desarrollo econmico y una estructura poltica que girara en
torno al presidente y el partido hegmonico; para esto el sistema poltico
se centr en el PRI como el principal agente social y poltico encargado
de brindar apoyos y legitimar el poder del presidente.
La institucin presidencial muestra un fuerte paternalismo con las
organizaciones que lo apoyaban poder y legitimidad, tal fue el caso de
las organizaciones campesinas y sindicales. Para finalizar esta segunda
etapa, los fuertes compromisos sociales adquiridos con las clases
populares hicieron que el gasto social se incrementar y el margen de
maniobra de la institucin ms importante del sistema poltico se
debilitara, dando paso a un desgaste gradual del presidencialismo.
El poder presidencial empez a perder presencia (1970 1978) frente a
los cacicazgos regionales o locales, mientras que los empresarios
nacionales e internacionales comienzan a afectar las de decisiones de
gobierno y su comportamiento. Estos factores se empiezan a evidenciar
a travs de diversos estudios realizados por los investigadores
norteamericanos y a nivel nacional por Pablo Gonzlez Casanova 3.
Tambin fue durante este periodo cuando se comenz deslegitimar la
situacin poltica del pas, contribuyendo a una cada de la institucin
presidencial., un proceso de industrializacin que gener dependencia
con el exterior y los beneficios que otorgo el gobierno a los
inversionistas nacionales y extranjeros. Es en esta etapa cuando los
organismos gubernamentales adquieren una faceta de cooptacin y
persecucin de la disidencia.
En la cuarta etapa se puede describir una paulatina liberalizacin (1978
1988) de espacios polticos, debido a que en la dcada de 1980 la falta
de un sistema electoral competitivo y elecciones arregladas como
instrumento legitimador, ya no convencen a la sociedad ni coinciden con
2 Vase Cordova, Arnaldo, La poltica de masas del cardenismo, Mxico, Ed. Era. 1979
3 Vase Gonzlez Casanova, Pablo, La democracia en Mxico, Mxico Ed. Era. 1965

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los cambios poltico-econmicos a nivel mundial. Como consecuencia de

estos factores se comenz a estudiar el cambio del sistema electoral y la
posibilidad de una transicin a la democracia, mediante reformas
polticas se empezaron a abrir espacios para la participacin poltica
institucionalizada.
Sin embargo, el gobierno segua sin ser capaz de responder a las
demandas sociales se incrementaban cada vez ms, aunado a la fuerte
crisis econmica de la dcada de 1980, la nacionalizacin de la banca y
conflicto con empresarios, as como un largo periodo de recesin
econmica y una gran deuda externa. Por ltimo, las elecciones de 1988
que monstraron el rompimiento de la lite al interior del partido
hegmonico y deslegitimaron de entrada el nuevo gobierno de Carlos
Salinas de Gortari
En la quinta etapa (1989 2000) surgen dos grandes tendencias: La
desestatalizacin del Mercado y la apertura acelerada del sistema
electoral hacia el pluralismo partidista. La primera tendencia intent
superar los problemas econmicos estructurales mediante la
desincorporacin de grandes empresas paraestatales, desregulacin de
ciertos mercados, acuerdos comerciales, y por el lado administrativo,
una forma distinta de regir los bienes pblicos y alianzas privadas
mediante la Nueva Gestin Pblica. Fue as que paulatinamente el
Estado dej la poltica intervencionista, dando pie que las fuerzas de
mercado dirijan la actividad econmica sin una regulacin que prevenga
los fallos de mercado.
La otra tendencia busc dar respuesta al problema de legitimidad del
rgimen mediante el establecimiento de una democracia procedimental
que garantizaba la representacin plural de distintos partidos en los
cargos de eleccin popular.
El debilitamiento del sistema poltico construido bajo la figura del
Presidente era cada vez ms latente, ya que el mandatario estaba ms
cuestionado y rebasado por las situaciones sociales, econmicas y
polticas. El PRI se vea incapaz de poder mantener la unidad interna y
su papel de intermediario poltico estaba desintegrado mientras que los
dems partidos polticos cobraron mayor presencia y luchaban por
elecciones reales.

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Una alta burocracia poltica caracterizada por la corrupcin y el

escndalo; empresarios inconformes; gobernadores que buscaban una
efectiva autonoma y una Iglesia que busca mayores espacio polticos y
sociales, todos ellos en su conjunto hicieron que el presidencialismo
cayera junto con el partido de gobierno.
La ltima etapa analizada es la que va del ao 2000 al 2012, que estuvo
caracterizada por la paulatina alternancia de los gobiernos locales y
sobre todo la gran transicin poltica a nivel federal. El primer gobierno
panista de Vicente Fox se encontraba atado de manos para poder hacer
reformas que pretendan cambiar la direccin en materia poltica.
Posteriormente, el sexenio de Felipe Caldern, se vio deslegitimado de
entrada por una incertidumbre electoral en 2006. Debido a la presin
por legitimarse, se comenz con una estrategia fallida en el combate al
narcotrfico que ha dejado un saldo terrible de violencia. Fue tambin
una docena en la que la corrupcin perme todas las esferas de lo
poltico y a todos los partidos polticos, aunado a la mayor autonoma de
los gobernadores que feudalizaron sus entidades permitiendo territorios
con vacos de poder.
En estos dos ltimos sexenios, el poder poltico ( o poder social de
acuerdo con Adams4) de los empresarios se fue acrecentando debido a
los cambios experimentados por la reforma del Estado en la que se
otorgaba una mayor participacin econmica al sector privado con el fin
de desahogar las presiones fiscales que se ejercan sobre el gobierno en
turno. Paulatinamente las decisiones polticas eran cada vez ms
influenciadas por el sector empresarial, instaurndose prcticas como el
lobbying o cabildeo, que permitan una negociacin activa con los
tomadores de decisiones. Sin embargo, han influido tambin en la
formacin y transformacin de las agencias 5 destinadas a regular su
actuacin en la economa.

4 Vease Richard N. Adams, El octavo da. La evolucin social como autoorganizacin de

la energa, Mxico, UAM-Iztapalapa, 2001.

5 Ramonet, Ignacio, (2002) La tirana de la comunicacin. Barcelona, Editorial

Debate.

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Es en este aspecto en el que se centra la presente investigacin; fue

necesario hacer un repaso breve de los distintos procesos que ha tenido
el Estado mexicano durante los distintos problemas que haban
enfrentado los gobiernos antes y despus de la alternancia, esto con el
fin de ubicarnos en el contexto en el que toman importancia las
agencias reguladoras del gobierno.
1.b Cambio institucional de las agencias reguladoras en Mxico
Las ltimas dcadas del siglo XX constituyeron un gran salto en los
procesos de transformacin tecnolgica que permitieron configurar de
forma cataclsmica al conjunto de interacciones polticas, econmicas y
culturales a escala global; el final de la URSS y la cada del sistema
comunista se consumaban con la cada del muro de Berln; el auge del
comercio internacional demostraba el triunfo del sistema basado en el
libre mercado y aunado a esto, el camino del sistema capitalista como la
forma de produccin ms productiva estaba pavimentado. Algn evento
relevante para una comunidad de personas en la selva chiapaneca
encontraba eco en las postrimeras del mundo gracias a las ms
recientes transformaciones tecnolgicas.
Y fue precisamente en Amrica latina donde durante la dcada del 90 se
apost por la paulatina liberalizacin econmica que pregonaban los
economistas monetaristas de corte neoliberal. Lo que se debe destacar
de esta oleada de liberalizacin econmica es el nfasis que se asignaba
a las barreras de penetracin comercial como la principal causa del
retraso econmico frente a las interpretaciones que sealaban un
endeble Estado de derecho como principal causante de la debacle
econmica6
La liberalizacin y renovacin de la economa latinoamericana implicaba
un proceso dual, al menos a primera vista; primero la apertura de
fronteras al libre intercambio fomentado por la cada de barreras
impositivas y despus el adelgazamiento del Estado interventor
mediante la desincorporacin estatal de distintas empresas.7
6 Aspe Armella, Pedro, El camino Mexicano de la transformacin econmica,
FCE , Mxico, 1993
7Acuerdo por el que la Secretara de Comercio y Fomento Industrial proceder a revisar
el marco regulatorio de la actividad econmica nacional. Diario Oficial de la

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En Mxico ocurrieron los procesos antes descritos de forma paulatina

desde 1983 con la firma del GATT*, impulsados en parte por los
problemas econmicos causados por los abusos en el gasto pblico y los
costos de las crisis econmicas mundiales (OPEP). Posteriormente en
1990 se conjuraba la desincorporacin de una empresa que haba sido
celosamente resguardada por el Estado mexicano desde 1972, Telfonos
de Mxico.8
Los propietarios de la infraestructura y encargados de la prestacin de
servicios pasaron a ser los consorcios que obtuvieron las licitaciones de
uso, sin embargo no exista una legislacin que atendiera
especficamente este sector; la actuacin de los concesionarios se
enmarcaba en un vaco legal. La Ley Federal de Telecomunicaciones
(LFT) se promulg 5 aos despus de la desincorporacin de TELMEX,
dando inici a los intentos por acotar la accin de la nica empresa que
proporcionaba el servicio de telefona.
La finalidad de esta accin legislativa era, de acuerdo con la Exposicin
de Motivos de la Iniciativa Presidencial, asegurar el papel del Estado
en este momento de transicin hacia mercados ms abiertos, debe ser
el de promover la competencia en las telecomunicaciones. Debe el
Estado, tambin, fortalecer la soberana y seguridad nacional, mediante
el
aprovechamiento
del
avance
tecno
lgico
de
las
9
telecomunicaciones.
Para cumplir con el objetivo anterior, la propia iniciativa planteaba que
En virtud de que las inversiones en el sector de telecomunicaciones son
de largo plazo y de que la dinmica del sector requiere de una autoridad
reguladora gil y eficiente, la iniciativa contempla la futura creacin de
un rgano desconcentrado de la Secretara de Comunicaciones y
Transportes, con autonoma tcnica y operativa, a fin de que se
complementen los instrumentos para llevar a cabo las polticas y
Federacin, Mxico, 9 de febrero de 1989

8 Rogozinski, Jacques, La privatizacin de empresas paraestatales. Una visin

de la modernizacin. FCE, Mxico, 1996.
9Ley Federal de Telecomunicaciones. Diario Oficial de la Federacin, 7 de junio de
1995, Mxico. pp.3

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programas tendientes a regular y promover el desarrollo eficiente de las

telecomunicaciones en el pas10
Es as que en 1996 se crea por decreto presidencial la COFETEL, como lo
establece el artculo transitorio decimoprimero de la LFT antes
mencionada. El nuevo regulador sectorial se crea como un organismo
desconcentrado con autonoma tcnica, operativa y de gasto, con el fin
de promover el desarrollo eficiente y la cobertura social amplia de las
telecomunicaciones y la radiodifusin. Sin embargo, el meollo de la LFT
consisti en establecer una distincin entre las facultades del ejecutivo
mediante la SCT y las concedidas al organismo regulador COFETEL.
Mientras que la SCT es el organismo responsable de programar y aplicar
las polticas sectoriales, la COFETEL slo fue facultada para emitir
reglamentos administrativos, informes tcnicos y recomendaciones. En
el cuadro siguiente se distinguen las facultades asignadas a la SCT y a la
COFETEL. De acuerdo con la LFT de 1995.
Cuadro 1. Distincin de facultades entre la SCT y COFETEL
COFETEL
polticas Emitir
reglamentos
administrativos, informes tcnicos
y
el
registro
de
telecomunicaciones
Normar la actividad mediante la Opinar en cuanto al otorgamiento
expedicin de concesiones.
de las concesiones y permisos
Promocin y control eficiente de la Coordinar procesos de licitacin y
interconexin entre equipos y registro de tarifas para informes
redes.
Imposicin de sanciones
Recomendar sanciones a la SCT
por el incumplimiento de contratos
Programar y
sectoriales.

SCT
aplicar

Fuente: LFT 1995

El objetivo no era crear un organismo regulador completamente

independiente y autnomo sino generar un espacio semiautnomo de
consulta tcnica y revisin sobre los acontecimientos en el sector de
telecomunicaciones.
En la legislacin se opt por optaron por
desconcentrar la parte tcnica de la regulacin, para que as las
10Ibdem.

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decisiones efectivas para la regulacin sean tomadas por la secretara.

Esto tal vez responda a la naturaleza centralista y vertical del sistema
de decisiones polticas, sin embargo se supona que al orientar las
decisiones de regulacin sobre el ejecutivo se prevena la captura del
regulador.11
Sin embargo, los arreglos institucionales no son eternos (aunque
implican cierta estabilidad a travs del tiempo) y se encuentran en
constante cambio. Ya que como indica Tsebelis Cada actor tratar de
maximizar sus objetivos mantenindose dentro de las constricciones
institucionales12. Para ste autor el comportamiento de los actores es
racional13 por lo que est orientado a dar una respuesta ptima al
comportamiento raciional de otros actores respecto a las estructuras
institucionales existentes.
Luego entonces, podemos interpretar el cambio institucional (y no slo
organizacional) a la luz de la interaccin estratgica de las relaciones de
poder entre los grupos de presin, es por eso que para estudiar las
entraas del sistema poltico, se analizarn las acciones como
demandas, apoyos y negociaciones dentro del sistema poltico bajo el
enfoque de relaciones de Poder social, proporcionado por Richard N
Adams.
1.c Relaciones de poder y la organizacin empresarial como
factor del cambio poltico
Como ya se ha mencionado, el eje de los cambios institucionales es la
actuacin de los organismos que tienen interaccin con dicho instituto,
por lo que es imprescindible realizar un anlisis de las relaciones reales
de poder entre las organizaciones empresariales para con el organismo
descentralizado. Esto con el fin de comprender cmo funcionan los
mecanismos que permiten el cambio gradual de las instituciones? Y qu
11 Faya, Alejandro, (2013) De COFETEL a IFT, Mxico, CIDAC.
12 Tsebelis, George ,(1990) Nested games. Rational choice in compaative
politics,:USA, University of California Press,p.p. 96
13 Para esta investigacin el comportamiento de los empresarios tambin es
racional, con criterios de minimax y maximin

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tipo de relaciones se tejen al interior de la caja negra del sistema poltico

mexicano?
Nuestro problema lo tenemos contextualizado en la ltima etapa del
sistema poltico en el cual se consolido un sistema de democracia
procedimental que garantizaba el pluralismo partidista y social. Mientras
que las tensiones al interior del sistema poltico del Estado dirigista
fueron tan latentes que termin por transformar el ethos del Estado a la
faceta reguladora, la cual est comprometida con la privatizacin de
bienes pblicos y la cooperacin con el sector privado para proveer
servicios.
Para contestar a las preguntas de investigacin debemos de analizar las
relaciones de poder desde un enque que nos permita alcanzar la
claridad interpretativa, es por eso que se utilizarn las herramientas
tericas de Richard N. Adams referentes al poder social. De esta forma
se busca comprobar si existe una relacin entre una mayor pluralidad de
intereses y el cambio institucional, o que aunque exista una pluralidad
de intereses implicados en la transformacin de un sector, slo aquellos
con poder sustantivo de mercado tienen una verdadera influencia, tanto
en el diseo institucional como en la aplicacin de las normas.

2.- Justificacin del tema

A pesar de la cantidad de anlisis sobre las agencias reguladoras, la
gran mayora son descripciones sobre los aspectos jurdicos del instituto,
otros conforman los estudios del cambio institucional a partir del
aprendizaje de los actores relacionados a este proceso, sin embargo no
existen trabajos sobre el funcionamiento de las negociaciones de las
diferentes fuentes de poder social que orientan el cambio poltico.
Es por eso que la pertinencia de este trabaj se basa en el anlisis de un
objeto ya estudiado pero visto desde otra de sus aristas, es decir el
funcionamiento sistmico de las relaciones de poder. Tambin vale la
pena resaltar que se revisar el concepto de gobernanza regulatora
segn el cual se rige la efectividad de las agencias regulatorias, para
que de esta forma se pueda criticar la falta de elementos que se
consideran esenciales para el funcionamiento eficaz del sector.

3.- Delimitacin del tema

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El objeto de estudio de la investigacin sern las acciones de las

empresas frente al organismo regulador, por lo tanto nos ceiremos al
estudio de slo cuatro de ellas; durante los aos de 2006 a 2013, la
delimitacin temporal se debe a que en el ao 2006 se le reconoci a la
COFETEL la facultad jurdica de emitir recomendaciones, y fue hasta el
ao 2013 cuando la cofetel dio un paso a la transformacin institucional
y se convirti en IFT. Para estudiar a las empresas de mejor forma se
plantear hacer investigaciones que investiguen las causas
fundamentales de las empresas en cuestin

4.- Hipotesis
La primer hiptesis de trabajo tiene que ver con la capacidad de
influencia de las organizaciones empresariales, en tanto que la
pluralidad poltica y de intereses promueve la no monopolizacin de las
decisiones en manos de una autoridad que reparte el poder de forma
vertical
y siempre teniendo como punto de partida el poder
presidencial.
Es decir, que pese a los intentos por diversficar las fuentes de inters,
son unas pocas empresas con poder sustancial las nicas interlocutoras
vlidas en el dilogo que transforma a las instituciones, para eso se
estudiarn a las empresas de telecomunicaciones y radiodifusin con un
poder sustantivo de mercado, es decir Grupo Carso, y Grupo Telefnica
por parte de las telecomunicaciones, y Grupo Televisa con Grupo Salinas
para la radiodifusin.
La variable independiente es la capacidad de influencia que las
organizaciones empresariales tienen en el sistema poltico, mientras que
la variable dependiente est relacionada con los resultados que obtienen
ests empresas por parte de los mecanismos institucionales que
atienden sus demandas.
Cuadro 2.- Definicin de variables
Variables independientes

Indicadores

1.- Poder social de las organizaciones

Inversiones en sectores estratgicos

empresariales

e interpretacin de las acciones

2.- Capacidad de lobbing

3.- Calidad de apoyos y demandas

respecto a sus objetivos

Cantidad y calidad de cabilderos
Anlisis de desplegados en medios y
juicios de amparo en contra de
resoluciones

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Variables dependientes

Indicadores

1.- Cambio institucional gradual

Resoluciones

2.- Transformacin estructural

COFETEL por parte de la SCJ

Cambios en las facultades

vinculantesa

la
del

regulador respecto a las demandas

de las Organizaciones empresariales

5.- Marco conceptual

Empezando la definicin de conceptos y operacionalizacin de los
mismos, debemos sealar la importancia de la teora para construir el
objeto a investigar y posteriormente explicarlo. Este proceso lo explica
mejor Pierre Bourdieu cuando seala que Un objeto de investigacin
por ms parcial y parcelario que sea, no puede ser construido y definido
sino en funcin de una problemtica terica que permita someter a un
examen sistemtico todos los aspectos de la realidad puestos en
relacin por los problemas que le son planteados 14. Teniendo en cuenta
la breve disertacin sobre la idea problema, me propongo ahora a
construir conceptualmente al objeto de estudio con el fin de clarificar la
hiptesis del siguiente apartado.

a.- Sistema poltico pluralista

Partimos de la definicin conceptual del sistema poltico, ya que como se
explic en la primer parte, el funcionamiento de determinado sistema
poltico histrico condiciona las relaciones entre las organizaciones
empresariales y el Estado, ya que el ethos que imprima el gobierno en
turno, es la gua con la que se conducen las relaciones poltico econmicas .
Una definicin clsica de sistema poltico es la desarrollada por David
Easton, quien seala que el sistema se encuentra conformado en
funcin a la distribucin autoritativa de valores considerados
socialmente tiles15 (como el poder, el dinero, licitaciones, educacin,
14 Bourdieu, Pierre et aL (2010) El oficio del socilogo, Mxico, Siglo XXI, pp.60
15 Easton se refiere a los recursos valorados en una sociedad. La distribucin puede
ser de tres formas privando a una persona de un recurso; limitando la obtencin de
valores y por ltimo, seleccionando quien puede gozar de ciertos recursos y quien no
Easton. p.p.45

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etc.) mediante un conjunto normativo que es capaz de generar

sanciones. El sistema poltico basa su estructura en las interacciones
entre determinada calidad de insumos, que mediante determinados
procesos, se convierten en una serie de productos que regresan al
ambiente y al sistema.
Para hablar de un sistema cmo tal debemos referirnos que el conjunto
de interacciones entre los componentes propicia que stos sean
interdependientes entre s (el cambio de un componente altera el
funcionamiento del sistema), adems de que la interdependencia facilita
la delimitacin de un sistema frente a lo que no forma parte del sistema
poltico. Los subsistemas que no forman parte del sistema poltico son el
ambiente del sistema poltico y pueden agruparse en dos tipos, los
intrasocietales (sistema ecolgico, sistema biolgico, sistema de
personalidad y sistema social) y los extrasocietales (sistema ecolgico
internacional y sistemas polticos internacionales).
El sistema poltico son el conjunto de interacciones segn las cuales se
puede adoptar una accin frente a las perturbaciones que puedan
afectar
a los integrantes del sistema, y estas acciones son
oportunidades de responder a las tensiones con el fin de asegurar la
preservacin de un sistema mediante la ejecucin de decisiones
obligatorias.16Las Tensiones, a las que responden las acciones dentro del
sistema, son las desviaciones de funcionamiento cotidiano de los
sistemas polticos, son coyunturas que amenazan la continuidad del
sistema. Si no existe capacidad por parte del sistema para responder a
las tensiones, ste tendr que colapsar o transformarse. Las tensiones
pueden provenir de forma interna (conflictos entre los miembros de un
sistema poltico por la distribucin autoritaria de valores), y externa (los
ambientes intrasocietal y extrasocietal).
El sistema poltico puede procesar a los insumos mediante un conjunto
de estructuras o el andamiaje institucional, es as que las respuestas del
sistema se convierten en productos, los cuales vuelven a los ambientes
intra y extrasocietal o al sistema poltico mismo. Esto es lo que conforma
a la retroalimentacin. Ahora pasamos a los elementos que representan
una posible fuente de perturbacin; los insumos. Podemos clasificar a los
16 Easton, David (1999) Esquema para el anlisis poltico, Amorrortu, Buenos Aires.
p.p.113

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poder

insumos en demandas (son las exigencias desarrolladas por la sociedad

y exigidas al sistema poltico) y apoyos (son los sustentos generados de
la sociedad hacia el sistema poltico, que se traducen en votos efectivos,
en demostraciones de apoyos o de conformidad).
Estos ltimos a su vez, pueden presentarse en tres formas: Primero el
apoyo a la comunidad que ocurre cuando la sociedad aprueba las
acciones del sistema poltico que le fueron favorables al interior de su
comunidad. Despus est el apoyo al rgimen, que se refiere a las
acciones que representan el consentimiento a la estructura poltica
establecida, la aprobacin y acatamiento de la normatividad
institucional. Y por ltimo encontramos el apoyo a las autoridades que
son las muestras de consentimiento personalizado, en la que se
identifica a la respuesta del sistema poltico con determinado actor
poltico.
Estas formas de apoyo al sistema poltico pueden presentarse en
conjunto o relacionarse cada una con un actor poltico determinado, es
decir puede que un actor poltico consienta al rgimen y las instituciones
del sistema poltico pero no a la persona que ejerce el cargo en una
organizacin del andamiaje institucional.
Para concluir, podemos afirmar que el sistema poltico se encarga de
articular las demandas y apoyos mediante las estructuras e
instituciones, para responder en forma de acciones y decisiones a
aquellas demandas y peticiones que le fueron presentadas. Estos
productos del sistema deben convertirse en nuevos apoyos al sistema.
Es decir que existe un proceso de retroalimentacin.17
Diagrama 1.- Modelo del sistema poltico segn Easton
Ambiente intra y
extrasocietal

Tensiones
ambiental

Retroalimenta
cin al sistema

17 Easton, 1992: 229

Demand

Apoyos

Sistema Poltico:
estructuras
polticas,
instituciones,
relaciones
deypoder
Ambiente
intra
extrasocietal
Retroalimentac

Acciones
y
decision
Decantamient
o de
resultados al

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poder

Tensiones
internas

Fuente: Easton 1999:156

Ahora podemos identificar los elementos del sistema poltico mexicano
que se relacionan con el modelo eastoniano, de sta forma podemos
Tensiones
evidenciar
al marco analtico en el que se envuelve la presente
ambiental
investigacin para despus analizar el enfoque pluralista bajo el que se
interpretar
la relacin de poderes que determinan el cambio
institucional de la

Entre las demandas estn las exigencias de las empresas en materia de

telecomunicaciones, de las cuales se tienen que distinguir los intereses
que convergen de los que divergen, es decir que el afn expansionista
de las empresas puede ir en detrimento de los intereses de otras
empresas. Podemos sealar que los actores demandantes dentro del
sistema poltico estudiado estn las organizaciones empresariales de
Grupo Televisa, Grupo Salinas por parte de la radiodifusin y a Grupo
Carso y Grupo Telefnica por el lado de las telecomunicaciones. El
inters de estudiar estas organizaciones empresariales es el sustantivo
poder de mercado con el que cuentan en cada subsector.
Los apoyos son las acciones de estas empresas relevantes que estn
orientadas a la legitimacin del rgimen, y tambin las declaraciones de
conformidad respecto a una poltica pblica orientada a regular. La caja
del sistema poltico procesa esas demandas de las organizaciones
empresariales y da respuesta a las tensiones internas, que
acompaadas a las tensiones ambientales, como las condiciones
econmicas internacionales, condicionan el funcionamiento de la caja
del sistema poltico.
El siguiente esquema ejemplifica el funcionamiento del sistema poltico
respecto al tema de la regulacin en telecomunicaciones

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poder

Diagrama 2.- Modelo del sistema poltico respecto a la

regulacin de telecomunicaciones

Sistema poltico internacional

Presiones
internacionales
por la
modernizacin

Sistema econmico
internacional
Retroalimenta
cin al sistema

Conflictos
de
intereses
entre
empresas

Demand

Apoyos

Sistema Poltico:
Negociaciones en el
legislativo, Lobbing,
decisiones de la SCT,
Poder social de las
empresas
Retroalimentaci
n interna y al
ambiente

Acciones
y
decision

Cambios
tecnolgicos

Decantamien

to de
Sistema
poltico internacional
Ahora podemos explicar
el funcionamiento
en general de un sistema

resultados al

poltico plural, ya que el funcionamiento de las negociaciones depende

ambiente
Sistema econmico internacional
de qu tan plural o autoritario sea un sistema poltico. Podemos definir
pluralismo como: como un sistema de representacin de intereses en el
que las unidades constitutivas estn organizadas en un nmero no
especificado de categoras mltiples, voluntarias, competitivas,
ordenadas sin jerarqua, autodeterminadas por la voluntad de sus
miembros, no controladas ni autorizadas por el Estado, y que no tienen
el monopolio de la representacin en su categora.18
Por esta definicin se entiende que el pluralismo hace referencia a una
forma de distribucin del poder entre varas lites autnomas que al
interior de un Estado ejercen el poder frente a las acciones de las dems
lites. Un sistema poltico pluralista se caracteriza en
que los
mecanismos de causalidad del poder (que B haga lo que A desea que
haga, an contra la voluntad de B) se dividen entre las lites o grupos
18 Schmitter, "Contina el siglo del Corporativismo?", en Teora del neocorporativismo, Mxico, Universidad de Guadalajara, 1992, pp. 54-57.

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poder

de presin, adems de una continua interdependencia entre los

componentes y por ltimo la variacin de las relaciones entre las lites a
travs del tiempo.19
b.- Agencias reguladoras y cambio institucional
Para estudiar a las agencias reguladoras es necesario sealar que se
entiende por Estado regulador, ya que marca un hito en las
investigaciones politolgicas al configurarse como un el objeto de
estudio de la poca neoliberal, al disminuir la participacin activa del
Estado. Sin embargo, al mismo tiempo se crean nuevas reglas que
formalicen las relaciones de las empresas en el mercado, una regulacin
activa crear un funcionamiento eficaz de los mercados.20
Cabe precisar que del Estado regulador es preferible considerarlo como
un ideal tipo, un concepto que toma las caractersticas generales que
puede tomar el concepto de intervencin estatal, combinando distintos
instrumentos.
El Estado dbil es el valor contrario a la transformacin estatal de Estado
regulador. En este ideal tipo, el Estado no tiene autonoma
para intervenir en el mercado.21 Y se encuentra capturado por las
empresas que sobrepasan el poder de las instituciones estatales para
regularlas. Puede entenderse que la regulacin responde a una
necesidad global y puede adquirir diferentes formas, y una de sus
variantes se concentra en la perspectiva europea sobre regulacin 22
La regulacin es una posible respuesta por parte del sistema poltico y
cuyo objetivo es impedir toda ineficiencia econmica importante, en
particular en perjuicio de los consumidores, sobre mercados donde la
19Dahl, Robert. (1972) Polyarchy: Participation and Opposition. Yale University Press
20 Majone, Giandomenico. Op cit p. 230
21 Ibidem. p. 227
22 Lagreid, Per y Tom Christensen (2004) Governamental autonomization and control
en Lagreid, Per y Tom Christensen (cooord) Autonomy and regulation: coping wth
agencies in the modern State, Cheltenham, Edward Publishing.

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poder

competencia no puede eliminar ese perjuicio, o lo hace parcialmente 23.

Bajo tal definicin se puede inferir que las reglas del mercado parecen
incompletas para garantizar un equilibrio y un grado superior de
eficiencia para el consumidor; por lo que no es racional dejar a las
organizaciones empresariales de un sector abierto a la competencia (en
este caso el sector de telecomunicaciones) ya que puede destruir las
bases mismas de su actividad, y mucho menos dejar a una sola empresa
monoplica controlar a los usuarios24.
Podemos pasar a definir el cambio institucional, ya que son las etapas
por las que pasa una institucin a lo largo de su conformacin, se puede
definir al cambio social como un modo en que las sociedades
evolucionan a lo largo del tiempo. Es clave para entender el cambio
histrico y las vas divergentes. El cambio institucional es producto de la
interaccin de las organizaciones y las instituciones, ya que las
instituciones son las normas subyacentes y los organismos son los
agentes del cambio.25
Las organizaciones son entidades creadas para cumplir de la forma ms
eficiente posible sus objetivos, con el propsito de maximizar la riqueza
o el capital poltico pese a los obstculos que se puedan presentar, es
por esto que las organizaciones son las encargadas del cambio
incremental de la estructura institucional. Estn limitadas no slo por las
normas institucionales sino por los limitadores externos, como la
tecnologa.
Debido a la interdependencia de las organizaciones empresariales y los
conflictos que claman una respuesta, las instituciones que someten la
conducta de las organizaciones empresariales pero son ineficientes son
descartadas, mientras que las instituciones que permiten la distribucin
eficiente de las respuestas en un sistema poltico sobreviven.
23 Henry, Claude (1997) Concurrence of public services in European Union,
Pars, PUF.
24 Gilardi, Fabrizio (2008) Delegation in the regulatory State, Cheltenham,
Edward Publishing.
25 North, Douglas (1999) Instituciones, cambio institucional y desempeo
econmico, Mxico, FCE. p.p. 99

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poder

c.- Enfoque energtico de las relaciones de poder

El enfoque energtico de Adams ha sido utilizado con anterioridad para
describir las relaciones de poder en comunidades del estado de
Morelos26, sin embargo esta teora tiene un potencial explicativo muy
amplio que puede llevar a clasificar analizar sistmicamente un
problema socio-poltico planteado.
El terico norteamericano seala que todas las sociedades han estado y
estn en un proceso continuo de expansin, la expansin se refiere al
control sobre los medios y los recursos, por lo que aplica la ley de Lotka 27
que se refiere a que los sistemas que capten ms energa y que esta se
encuentre disponible tendrn una ventaja selectiva natural sobre los
dems y a expensas de ellos. La ley de Lotka conjunta la segunda ley de
la termodinmica, que establece la existencia la entropa, es decir
procesos unidireccionales (en el curso de la historia) e irreversibles en
toda conversin o transferencia energtica, y el principio de la seleccin
natural, segn el cual una amplia variedad de organismos en expansin
tienen que adaptarse a las condiciones del medio en que se desarrollan,
siendo las menor adaptadas las que tienen menor posibilidad de
sobrevivir.
Un punto central en la teora de Adams es la existencia de estructuras
disipativas al interior del sistema, los cuales no slo producen entropa al
sistema sino que su mantenimiento depende de la conversin de nuevos
insumos de energa a travs de un mecanismo de auto organizacin. 28 El
prrafo anterior se refiere al funcionamiento de las sociedades humanas,
esta descripcin coincide con la descripcin de sistema poltico
eastoniana, entonces podemos entender al sistema poltico mexicano
26 Varela, Roberto (2006) Expansin de sistemas y relaciones de poder,
Mxico, UAM.
27 Richard N. Adams, La red de la expansin humana, Mxico, La Casa Chata,
1978. P.p.36

28 Ibidem.

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como un sistema abierto con estructuras disipativas lejos del equilibrio

termodinmico29 cuyo mantenimiento y conservacin depende de la
entrada y transformacin de flujos energticos 30 mediante un organismo
auto organizativo31. Un flujo exacerbado de flujos energticos de entrada
al sistema, produce un proceso estocstico32 de oscilaciones que llevan
como resultado el surgimiento de una nueva estructura disipativa ms
compleja.
Con poder social se refiere a una caracterstica general
de las
sociedades humanas encaminado a enfrentarse con su medio ambiente
para controlarlo, de este modo podemos afirmar que una constante
bsqueda por el poder social lleva a un consumo y derroche alto de
energa.
La definicin conceptual de poder social es la capacidad de hacer que
alguien ajeno acte de la forma que el sujeto con poder quiere que lo
haga, a travs del control de los procesos energticos que influyen sobre
aquel. Con esto nos referimos a que el control del medio ambiente,
independientemente de la legitimidad de este control, es la fuente del
poder social. Este poder puede ser independiente, cuando el control
sobre los procesos energticos y la toma de decisiones se encuentran en
las mismas personas, y el poder dependiente cuando el control y las
decisiones se encuentran en diferentes personas, el poder dependiente
se puede dividir en poder otorgado cuando una unidad cede a otra ese
derecho y el poder delegado cuando una unidad cede a varios otros ese
derecho.
29 Debido a el afn expansionista de sus miembros, que tiende a producir
contradicciones, adems de que un sistema vivo cuya entropa tiende a cero es
un sistema muerto.
30 Se refiere a las demandas y apoyos de las unidades operantes dentro del
sistema.
31 El proceso de retroalimentacin corresponde con el proceso auto
organizativo del sistema.
32 Es un proceso no causal, un proceso que producir resultados distintos a los
que estaba acostumbrado el sistema, se refiere a la incertidumbre de las
transformaciones institucionales.

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poder

Ahora tenemos que definir el concepto analtico que utilizaremos para

describir a las organizaciones empresariales. De acuerdo con Adams 33 se
pueden llamar unidades operantes a aquellas agrupaciones humanas
que comparten una preocupacin adaptativa respecto al medio
ambiente, es decir que tienen un fin expansionista para sobrevivir. En el
sistema poltico, las organizaciones empresariales tienen el mismo fin
expansionista respecto al medio ambiente interno y externo. Este tipo de
unidades operantes no constituyen un sistema disipativo, como los
sistemas polticos, debido a que carece del elemento auto organizativo y
no est garantizada la continuidad de la unidad operante.34

6.- Objetivos
Generales:
1.- Conocer el funcionamiento de las negociaciones polticas
2.- Saber las causas de las transformaciones institucionales desde
dentro de los procesos
Especficos:
1.-Describir el uso de los medios de comuniccin para influir en
decisiones gubernamentales

33 Adams, Richard. Energa y estructura. Una teora del poder social, Mxico,
Mxico, 1983.
34 Varela, Roberto. Op. Cit. P.p.39

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poder

2.- Conocer cuales son los mecanismos de negociacin y cmo

funcionan
3.- Reconocer la diferencia cualitativa entre los desplegados de apoyo y
de demandas.

7.- Diseo metodolgico

Para cumplir con los objetivos planteados, es necesaria la aplicacin de
distintos tipos de investigacin social. Por una parte se necesitar
realizar una investigacin documental, que nos llevar a hurgar en los
aspectos centrales y especficos de la institucin. Por otro lado, tambin
se utilizarn estudios de gabinete para el anlisis de los desplegados y
demandas de las organizaciones empresariales.
Por otra parte, es necesario sealar que el metodo de las entrevistas
semiestructuradas a los individuos involucrados en el proceso de
conformacin de la institucin tambin ser fundamental. Se necesitar
entrevistar a un legisador que haya participado en las discusiones y un
cabildero de una de las cuatro empresas, de esta forma se analizar la
interaccin estratgica de los actores involucrados.
Por ltimo, se comprobar mediante mtodos cuantitativos qu tipo de
relacin existe entre poder empresarial y poder poltico, es decir de qu
forma se convierte un poder en otro? Se puede explicar de la mejor
forma mediante las heremientas tericas del enfoque energtico?. Estas
preguntas se contestarn mediante este tipo de investigacin.

8.- Bibliografa
Adams, Richard. (1983) Energa y estructura. Una teora del poder social, Mxico,
Mxico.
Adams, Richard.(1978) La red de la expansin humana, Mxico, La Casa Chata. P.p.36
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energa, Mxico, UAM-Iztapalapa.

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