18 Chapter 10 PDF

Captulo 10
Sistematizacin y lecciones aprendidas

del proyecto.
La importancia de la aproximacin del
WSP en el proceso de reconstruccin
des sector seguridad y gobierno en
Guatemala
Philipp Fluri, Secundino Gonzlez, Jess Rods, Philip Sargisson
Introduccin
El objetivo del presente informe es sistematizar y evaluar el desarrollo del proyecto
Hacia una poltica de seguridad para la democracia (en adelante POLSEDE), a
cargo de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), sede
Guatemala, el Instituto Guatemalteco para el Desarrollo y la Paz (IGEDEP) y el War
Torn Societies Project International (WSP). Dicho proyecto se inici en octubre
de 1999 1 y se encuentra en su fase de conclusiones. Los responsables del proyecto,
as como aquellas agencias que lo han financiado, entienden que se hace necesario
llevar a cabo un balance de su puesta en prctica, como parte de lo que ser el
informe final, con el fin de documentar la experiencia acumulada en el proceso de
implementacin (...), con vistas al enriquecimiento del conocimiento operativo de
cada institucin participante (...) y a la posible utilizacin de la metodologa de
investigacin accin participativa en otros mbitos temticos o geogrficos. Se
trata de proceder a la sistematizacin operativa del proyecto, mediante el estudio de
informes, reportes y otros documentos producidos, as como con entrevistas a
actores involucrados, con vistas a documentar el proceso de implementacin del
proyecto en cada una de sus etapas 2.
Para cumplir dichos objetivos, el equipo de consultora ha accedido a la
documentacin relevante del proyecto y ha llevado a cabo una serie de entrevistas
con varios de los participantes, siguiendo un criterio representativo en funcin de
sus diferentes perfiles. Adems, con el fin de detectar las posibles lecciones
aprendidas y las expectativas de incidencia, se han mantenido reuniones con
significativos exponentes de la vida pblica guatemalteca, con los miembros del
1
2
Con una fase preparatoria de aproximadamente seis meses

Entre comillas, los trminos de referencia de la consultora.
234
Fluri, Gonzalez, Rods, Sargisson
equipo del proyecto y con varios responsables del sistema de las Naciones Unidas
en Guatemala y de los pases donantes 3. Finalmente, tres de los cuatro miembros del
equipo evaluador asistieron al propio ejercicio interno de sistematizacin y
evaluacin, por medio de una reunin en Antigua Guatemala los das 8 y 9 de
noviembre de 2001. En dicho ejercicio participaron el equipo dirigente del proyecto
y, salvo uno, los investigadores asociados. En el transcurso del ejercicio se
obtuvieron conclusiones de alta relevancia que han sido incorporadas a este
documento.
El resultado de estas actividades se refleja en el presente informe 4, que se
inicia con una descripcin del contexto en el que se inserta el proyecto. La segunda
parte destaca los objetivos de POLSEDE y los vnculos que dichos objetivos tienen
con los Acuerdos de Paz firmados en Guatemala entre el gobierno de la Repblica y
la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca: ms especficamente, con el
Acuerdo de Fortalecimiento del Poder Civil y Funcin del Ejrcito en una Sociedad
Democrtica. La tercera parte se centra en la fase de articulacin del proyecto, en las
dificultades que debi afrontar y en la manera en que qued perfilado. A
continuacin, el informe se detiene en el anlisis del enfoque metodolgico
propuesto por POLSEDE, del que vale ya adelantar que constituye uno de sus
principales rasgos, junto con, obviamente, sus resultados terico normativos. La
quinta parte lleva a cabo la sistematizacin de las actividades realizadas por el
proyecto, por medio de un enfoque descriptivo cuantitativo, que se complementa
en el apartado siguiente con un anlisis cualitativo, producto en buena medida de las
entrevistas sostenidas en el transcurso de la consultora. Ello ser seguido de una
evaluacin de las relaciones entre el proyecto y las agencias de Naciones Unidas
implicadas en el mismo, UNOPS y PNUD, de acuerdo a lo previsto en los trminos
de referencia. Un captulo importante para las lecciones aprendidas es el propio
desempeo del equipo del proyecto que ser tratado posteriormente. En su siguiente
apartado, el informe analiza los productos del proyecto, entendiendo por tales tanto
los documentos emanados como las actividades externas. A continuacin se
sintetizan, agrupadas temticamente, las principales lecciones aprendidas. Segn es
preceptivo, el informe se cierra con una lista de conclusiones generales, seguida de
la bibliografa utilizada en su elaboracin. Dada la gran cantidad de material
producido por el proyecto, se ha optado por incorporar el anexo documental slo a la
versin en CD ROM del presente informe.
El equipo evaluador quiere hacer constar que faltando an algunos
elementos de juicio para tener una visin completa del proyecto (cierre de algunos
documentos, evaluacin final de los actores concernidos y una mayor perspectiva
para estimar la incidencia) se har necesario incluir una adenda al presente informe,
que se prev pueda estar lista a fines del primer trimestre del ao prximo.
Los miembros del equipo de evaluacin quieren agradecer al Director del
proyecto, al Coordinador acadmico, al equipo de gestin y a las diferentes personas
entrevistadas las facilidades otorgadas y su plena disposicin para que este trabajo
llegara a buen fin.
3
En el anexo documental figura el listado de las personas con que los miembros del
equipo evaluador se han entrevistado.
Aqu se sintetizan los informes previos elaborados por Jess Rods (2002), Philip
Sargisson (2001), Philipp Fluri (2001) y Secundino Gonzlez (2001).
Informe de consultora
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El contexto del proyecto POLSEDE

Que la cuestin militar ha constituido un elemento determinante de la historia
reciente de Guatemala es una obviedad que sin embargo conviene subrayar a la hora
de analizar un proyecto como POLSEDE y las caractersticas que ha tenido su
realizacin y las consecuencias previsibles del mismo para el futuro a medio y largo
plazo de las complejas relaciones entre la sociedad civil y la sociedad poltica
guatemaltecas 5.
Esto es as por cuanto el desarrollo organizativo de las instituciones
polticas del pas ha estado enormemente condicionado por el rol del ejrcito como
elemento capital, y en ocasiones, prcticamente el nico sustantivo, del aparato
estatal. Tras el abrupto cierre de la llamada primavera democrtica, en 1954, la
debilidad del Estado, o su uso meramente instrumental al servicio de una elite ms
interesada en la preservacin e incremento de sus privilegios sociales que en la
construccin de un marco jurdico poltico de voluntad y alcance nacionales, cre las
condiciones para el desborde militar dentro de lo que ha sido caracterizado como
Estado finquero - racista (Rods, 2001: 156).
Esta circunstancia ha marcado la consideracin del Estado guatemalteco
como estado dbil, con las implicaciones que ello conlleva para el desarrollo
poltico, econmico, cultural... de un agregado social extraordinariamente complejo
y fragmentado en su proceso de conversin en una sociedad moderna.
La hipottica construccin sobre esta base de una nacin organizada se ha visto
dificultada a causa de la instrumentalizacin del aparato estatal por sectores sociales,
numricamente reducidos pero potentes econmicamente, para mantener sus
privilegios mediante formas diversas de autoritarismo, no amenguadas por la opcin
de transicin a una democracia electoral iniciada, en pleno conflicto armado interno,
por la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente (1984). La transicin
controlada a la democracia, que se inici con las elecciones para dicha Asamblea, no
resolvi, por su propio carcter, la definicin del papel que debera representar la
institucin armada en el mbito de la nueva institucionalidad democrtica creada
como efecto de dicha Asamblea. En otros trminos, si bien el paso de los gobiernos
militares a los de civiles legtimamente electos signific un cambio central en el
ordenamiento poltico guatemalteco, se mantuvo un conjunto de disposiciones y
prcticas autoritarias, que, en su conjunto, daban al Ejrcito un nicho de
intervencin poco acorde con el rgimen democrtico en construccin. En palabras
de Bernardo Arvalo (2001: 3) se trat de la figura modlica de la renuncia del
gobierno sin renunciar al poder. As, la legalidad formal de los gobiernos civiles, a
partir de ese momento, no disminuy el papel central del ncleo duro del Estado
(militar, por supuesto) en la formulacin cotidiana de la accin poltica.
Los Acuerdos de Paz y, de forma especial el Acuerdo sobre Fortalecimiento
del Poder Civil y Funcin del Ejrcito en una Sociedad Democrtica constituyen el
primer esbozo completo de una reformulacin del Estado en la perspectiva, si se
quiere, de la construccin de un Estado democrtico del que los gobiernos ArvaloArbenz, constituyen un lejano, pero preciso, referente.
El anlisis del papel del Ejrcito y la vida poltica en el pas puede verse, entre otros, en
Gabriel Aguilera Peralta y Edelberto Torres Rivas (1998), Bernardo Arvalo de Len
(1997) y Hctor Rosada Granados (1998).
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En efecto, mas all de la certificacin del fin del conflicto armado interno,
los Acuerdos significan el diseo de una nueva organizacin poltica, al tiempo que
establecen un nuevo marco de relacin y de legitimacin entre sta y el entramado
social guatemalteco abordado, por vez primera, en su total y compleja realidad.
El AFPC 6 llamaba la atencin sobre las disfunciones que seguan vigentes
a diez aos de elaborada la Constitucin Poltica de la Repblica y de gobiernos
civiles electos libremente. El Acuerdo sealaba la pertinencia de precisar como
funcin esencial la de defender la soberana nacional y la integridad territorial del
pas, fijaba la necesidad de elaborar una Agenda de Seguridad, defenda la reforma
del marco legal, y estableca la adecuacin de principios, estructuras y
procedimientos a las circunstancias de la paz y de la democracia. Ms
especficamente, limitaba la actuacin de las Fuerzas Armadas al mbito de la
seguridad exterior, aunque no rechazaba la cooperacin en otras funciones, se
prevea la formulacin de una nueva doctrina militar en realidad, una nueva
poltica de defensa ajustaba los recursos y los efectivos del Ejrcito y abogaba por
un nuevo sistema educativo y de entrenamiento. Una esfera especialmente sensible,
por su actuacin en el conflicto armado interno, era la de los servicios de
inteligencia. El AFPC, adems de crear instituciones civiles para las labores de
investigacin, prevencin y accin, reglaba frmulas de control poltico que evitaran
los excesos del pasado.
Puede verse, pues, que el AFPC simplemente y nada menos pretenda
fijar las lneas bsicas de la modernizacin de las Fuerzas Armadas, redefiniendo sus
funciones, orientadas ahora a la normalidad democrtica tras el cierre del conflicto
armado y a establecer la preeminencia del poder civil por la va de la creacin de
instituciones y la promulgacin de normas en la definicin y el control de aquello
que es privativo del Estado: el monopolio de la coercin legtima.
Los Acuerdos de Paz, en definitiva (y pese a la consideracin de algunos
analistas), constituan un pacto de Estado que hubiera debido ser considerado como
la base de actuacin gubernamental mientras se desarrollara el cumplimiento
efectivo de cada uno de los compromisos contenidos en aquellos, convenientemente
programados para su ejecucin temporal y efectivamente verificados, tarea que se
encomend a la Misin de Verificacin de las Naciones Unidas para Guatemala
(MINUGUA).
Es posible que, sea por su alejamiento conceptual de la cultura poltica de
las elites guatemaltecas, sea por incapacidad efectiva de las esferas
gubernamentales, sea (en algunos casos) por manifiesta u oculta voluntad de
eludir el cumplimiento de los acuerdos y su oportuna verificacin, lo cierto es que,
an estando formalmente, en la agenda poltica, los gobiernos que se han sucedido
desde la firma de la paz han desarrollado, en el mejor de los casos, otras prioridades
que las derivadas del cronograma de cumplimiento de los Acuerdos.
De manera comedida, los peridicos informes del Secretario General de las
Naciones Unidas han puesto de manifiesto los incumplimientos y sus efectos
debilitadores sobre la consolidacin del proceso de paz y, bajo otras formas, sectores
de la sociedad civil organizada y de la comunidad internacional han levantados sus
6
Como su propio nombre indica, el AFPC atiende a dos dimensiones interrelacionadas: el

nuevo papel de las Fuerzas Armadas y el mejor desempeo de la institucionalidad civil.
Este ltimo aspecto, salvo en lo que atae a la relacin entre poder poltico legtimo y
Ejrcito no es objeto del proyecto evaluado, ni, por tanto, de esta evaluacin.
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voces, exigiendo del aparato estatal el cumplimiento de los compromisos y la

adecuacin de sus actividades a la letra y al espritu de los Acuerdos.
Los objetivos del proyecto

As, tres aos despus de la firma del Acuerdo de Fortalecimiento del Poder Civil el
balance de su cumplimiento mostraba ms sombras que luces 7. El impulso
reformista de los Acuerdos de Paz se haba ido agotando, como un resultado
combinado de la disminucin de la voluntad poltica de las autoridades concernidas,
de las resistencias en diversos mbitos de sectores afectados y de la emergencia de
nuevos asuntos en las agendas polticas, de manera que lo inmediato se superpuso a
lo estratgico. En el caso del AFPC, adems, un problema aadido era la generalidad
de los compromisos firmados y la ambigedad de alguna de sus disposiciones. A
mayor abundamiento, la literalidad del AFPC pone de manifiesto los lmites
conceptuales con que las partes signatarias abordaron el tema y ha exigido un
adicional esfuerzo interpretativo que, en ocasiones, ha servido de excusa para su
atenuado cumplimiento. An cuando el Acuerdo, segn se seal, ataa a todos los
asuntos polticamente relevantes, probablemente por las caractersticas de la
negociacin ciertos aspectos quedaron sin definicin y en cualquier caso se careca
de un mtodo operativo que permitiera darle plena vigencia, abstraccin hecha de la
intencin de las instituciones y actores implicados.
En estas circunstancias la realizacin a partir de 1994, bajo los auspicios del
Instituto de Naciones Unidas para la Investigacin del Desarrollo Social (UNIRISD)
y de otras instancias internacionales del Proyecto Sociedades Desgarradas por la
Guerra (WSP, por sus siglas en ingls), sobre cuatro pases elegidos como muestra:
Eritrea, Mozambique, Somalia y Guatemala, constituye el origen lejano, histrica y
metodolgicamente hablando, del proyecto POLSEDE, de cuya realizacin estamos
abordando la evaluacin.
La confluencia de perspectivas (de la burocracia internacional, de la
aproximacin terica, fundamentalmente anglosajona, y de una metodologa la de
la investigacin participativa -, considerada minoritaria, y a veces marginal, en el
marco de las ciencias sociales) y los propios pases tomados como muestra, ya pone
de relieve los lmites y las fortalezas del empeo.
Sin considerar el caso de los pases africanos, la primera aplicacin al caso
guatemalteco queda expresada en un texto compilado por Edelberto Torres-Rivas y
Bernardo Arvalo de Len (Del conflicto al dilogo: El WSP en Guatemala.
Guatemala, FLACSO-UNIRISD, 1999, 343 pgs.) en el que se expresan los logros y
las dificultades del proyecto.
Su carcter general y la relativa incidencia del mismo en el entorno poltico
guatemalteco dieron pie a abordar una aproximacin ms intensa a la agenda poltica
del pas y a uno de sus puntos nodales, bien subrayado por la propia agenda de la
paz surgida de los Acuerdos.
En efecto, la complejidad de las relaciones cvico-militares y su impacto en
la construccin de la institucionalidad democrtica constituan un terreno
privilegiado para el desarrollo tanto de una slida reflexin acadmica como de un
7
Adems de los informes del Secretario General de las Naciones Unidas ya mencionados,
puede verse Bernardo Arvalo (2001: 4) y Susanne Jonas (2000, passim)
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dilogo amplio y profundo que rompiese definitivamente los compartimentos

estancos en que tradicionalmente se haba estructurado la funcin de seguridad,
elemento fundamental de la arquitectura estatal, en Guatemala.
La necesaria articulacin entre investigacin cientfica y el dilogo polticosocial daban as lugar a la recuperacin, revisada, de la metodologa de investigacin
accin participativa y la concrecin temtica, en torno a la seguridad y su preceptiva
reforma democrtica establecida en los Acuerdos, dotaban de la suficiente
profundidad de campo a la nueva experiencia intelectual.
El equipo de coordinacin del proyecto tuvo que afrontar, desde el origen,
con esa crisis de legitimidad material que ira disminuyendo a medida que los
actores fueron asumiendo que el campo de trabajo, que se iba delimitando, era de
todos y que las distintas perspectivas no tenan otro efecto que dotar dicho campo de
sentido propio y facilitando as la construccin de futuros.
En este sentido, pues, se parta de recursos humanos limitados. Ni exista un
nmero suficiente de civiles con competencia profesional en asuntos de defensa, ni
los funcionarios militares lo eran pese a que durante dcadas se les hubiera atribuido
su monopolio.
Bajo tales circunstancias, que el dilogo se consolidase y se prologase durante casi
dos aos es, en s mismo, un xito a colocar en el haber del proyecto. Mucho ms
todava que fruto del mismo surgiera, por la va del consenso, una documentacin,
desigual como se ver, que constituye una primera aportacin, valiosa, del trabajo
realizado y que ha de constituir (si el proyecto no quiere agotarse) la base de
trabajos futuros de mayor envergadura.
El proyecto POLSEDE surgi, por tanto, como una iniciativa orientada a romper la
parlisis de la reconversin de las Fuerzas Armadas y, de manera ms genrica, a
dotar de un marco conceptual relativo a la poltica de seguridad democrtica. Dicho
en los propios trminos del proyecto, se trataba, como objetivo general, de:
contribuir a la consolidacin del sistema democrtico en Guatemala y a la
gobernabilidad, mediante la atencin focalizada a dos de sus elementos centrales: la
sistematizacin y profundizacin del proceso institucional que busca ajustar la
funcin militar a los requerimientos de un Estado Democrtico de Derecho, y la
gestacin de la Poltica de Seguridad correspondiente
Esta pretensin genrica se concretaba, en primer lugar, en la voluntad de
contribuir al proceso de formulacin de las medidas necesarias que conduzcan a
una Poltica de Seguridad para la Democracia. Para ello, y como innovacin
relevante, se creaba un espacio de investigacin multisectorial, ampliando el debate
ms all de su tradicional reclusin al mbito castrense, con lo cual podan obtenerse
dos resultados: el encuentro entre sectores e instituciones socialmente relevantes y
habitualmente distantes, cuando no enfrentados, y el fortalecimiento de la presencia
de los asuntos de seguridad democrtica en la agenda pblica del pas. Todo ello
teniendo como norte desatascar polticamente el proceso de puesta en vigor del
AFPC y facilitando su concrecin operativa 8.
8
En los trminos del propio proyecto, la pretensin era reunir a los distintos actores de
los sectores gubernamentales, acadmicos y sociales, involucrados con la temtica de las
relaciones cvico - militares, y el desarrollo del AFPC; fomentar el anlisis y la discusin
239
Otro objetivo no menor era resolver la ausencia de recursos humanos de

carcter civil en el mbito de la seguridad del estado, en especial en aquellos
aspectos situados dentro del marco funcional del Ejrcito. Guatemala careca de
ciudadanos capacitados para asumir posiciones de deliberacin y ejecucin de
polticas pblicas relativas a la poltica de defensa en sentido amplio. Y como han
demostrado otras transiciones desde el autoritarismo, un desafo central para la
consolidacin de las democracias es el de disponer de especialistas que puedan
incorporarse a la gestin de los asuntos pblicos en espacios que, por las
caractersticas de los regmenes autoritarios de componente militar o civil militar
fueron monopolio de oficiales de las Fuerzas Armadas. En otras palabras, por mucho
que el Acuerdo de Fortalecimiento del Poder Civil fijara el compromiso de
modificar la Constitucin de manera que se eliminase el requisito de ser oficial en
activo para asumir la funcin de Ministro de la Defensa 9, las posibilidades de una
fructfera interrelacin cvico militar en la articulacin de las polticas pblicas de
seguridad quedaban severamente limitadas ante la ausencia de civiles cualificados.
El proyecto atendi, pues, a esta dimensin clave, y, quizs sin pretenderlo, habra
de convertirse en una experiencia piloto para, hipotticamente, proveer al Estado
guatemalteco de los recursos humanos de los que es tan carente. Adems, y aunque
ello no fuera as, el fortalecimiento de ciudadanos y grupos en el conocimiento de
los aspectos centrales de la poltica de seguridad es en s mismo un objetivo de
primera magnitud, en especial cuando est en crisis el llamado paradigma estado cntrico de la seguridad, y se tiende, todava de manera balbuceante, a un proceso de
apropiacin social de dicha problemtica.
La articulacin del proyecto

La iniciativa en la formulacin del proyecto y despus en su direccin
correspondi a Bernardo Arvalo de Len, quin haba percibido claramente la
ralentizacin del cumplimiento del Acuerdo de Fortalecimiento del Poder Civil a
que se aludi en el apartado anterior. Arvalo de Len, adems de investigador en
asuntos de Defensa de la FLACSO, y autor de un ensayo central sobre el papel de
las Fuerzas Armadas guatemaltecas, haba trabajado como miembro del equipo
dirigente del Proyecto Sociedades Desgarradas por la Guerra (WSP por sus siglas en
ingls) para Guatemala 10. Reuna as el conocimiento de la materia y la experiencia
10
conjunta de los diversos aspectos de esta problemtica y particularmente, de aquellos

relativos a la implementacin del AFPC, y que permita mantener vigente el tema de la
definicin de la funcin militar en una sociedad democrtica en la agenda de las nuevas
autoridades; facilitar la gestacin de consensos intersectoriales sobre los diversos
aspectos generales de la problemtica cvico - militar, y en especial, sobre los alcances e
interpretaciones del AFPC; y permitir la formulacin de propuestas de polticas
necesarias para el desarrollo e implementacin del AFPC, la redefinicin de la funcin
militar y consecuentemente, la gestacin de una Poltica de Seguridad para la
Democracia.
Abstraccin hecha de que el resultado negativo de la consulta popular de abril de 1999
para reformar la Constitucin haya impedido, hasta hoy, el cumplimiento de dicho
compromiso.
La transicin poltica guatemalteca y la firma de los Acuerdos de Paz han ido
acompaadas y / o proseguidas por varias experiencias de dilogo intersectorial. En
240
en lo que sera posteriormente la metodologa de POLSEDE. Articul un equipo de

trabajo, inicialmente compuesto por Carlos Ramiro Martnez y Ana Glenda Tager
con el cul dio forma al primer borrador de trabajo. Hubo una fase de presentacin
de la idea, tanto a la FLACSO 11 como a WSP, las cuales, junto con el IGEDEP, se
constituyeron en la plataforma institucional que dio sustento a la iniciativa. El apoyo
decisivo vino, sin embargo, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) sede Guatemala, cuyo entonces Representante Residente, Lars Franklin, y
las sucesivas responsables de proyectos, Mara Noel Baeza y Patricia O Connor,
asumieron el proyecto con entusiasmo. El PNUD hizo las gestiones necesarias para
interesar a un slido espectro de donantes que comprometieron los fondos
necesarios para poner en marcha POLSEDE. A su vez, la Oficina de Naciones
Unidas para Servicios de Proyectos (UNOPS) asisti el desarrollo del proyecto en el
campo de su competencia 12.
En paralelo a la obtencin de recursos, el equipo motriz llev a cabo las
correspondientes acciones para implicar al resto de los participantes, en quienes
recaera el peso de la investigacin y el debate orientados a la produccin de los
documentos del proyecto. Para ello hubo de vencer algunas resistencias. Dadas las
caractersticas metodolgicas y polticas de POLSEDE haba que integrar en los
diferentes grupos de trabajo a representantes estatales, instituciones acadmicas,
organizaciones no gubernamentales y ciudadanos que, a ttulo individual y por su
inters y conocimiento en la materia, pudieran llevar a cabo aportaciones relevantes.
11
12
varios sentidos, POLSEDE es una continuidad de dichas experiencias: el hecho de que

algunos de sus integrantes participaran en ellas permiti un notable acopio de lecciones
aprendidas. En cierto momento de desarrollo del proyecto se propuso por parte de la
Secretara de la Paz convertirlo en una Comisin Paritaria, al estilo de otras creadas por
los Acuerdos. Sin embargo, se prefiri mantener el formato original.
La Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLACSO Sede Guatemala,
suscribi un memorando de Acuerdo (UNOPS/GUA-99-025-FF) con la Oficina de
Servicios para Proyectos de las Naciones Unidas, unidad Guatemala, por medio del cual
se comprometi a apoyar y facilitar la realizacin de la etapa de asistencia preparatoria.
Este respaldo, que se extendi a lo largo de todo el proyecto, se tradujo en el aporte de su
recurso humano, instalaciones fsicas, Centro de Documentacin, el apoyo de la Unidad
de Informtica, y en general apoyo logstico para las reuniones de los Grupos de Trabajo
intersectorial.
POLSEDE fue la primera iniciativa del PNUD en el tratamiento de los asuntos de
poltica militar y de seguridad en Guatemala, completando as, por la va de la
cooperacin, las actividades verificadoras a cargo de la Misin de Verificacin de las
Naciones Unidas en un esfuerzo conjunto para hacer posible el cumplimiento del AFPC.
La UNOPS, por su parte, cumple con su funcin de gerencia e implementacin de
proyectos, apoyando a las naciones en desarrollo y los pases en transicin, en su
bsqueda de la paz, la estabilidad social, el crecimiento econmico y el desarrollo
sostenible. En el caso de Guatemala, la UNOPS ha tenido y tiene a su cargo las
actividades relativas al WSP (War Torn Societies Project); la Comisin para el
Esclarecimiento Histrico; el proyecto de fortalecimiento de la Secretara Administrativa
y de Seguridad de la Presidencia de la Repblica; el Fortalecimiento de la Escuela
Judicial; el programa de Apoyo a la Polica Nacional Civil en el marco de la
construccin de una nueva estructura y poltica de seguridad pblica y el Programa de
Asistencia Institucional para la Reforma Legal, que brinda asistencia tcnica al Congreso
de la Repblica en los temas legislativos relacionados con el cumplimiento de los
Acuerdos de Paz.
241
El amplio espectro conscientemente buscado provoc ciertos vetos indirectos que no

prosperaron, ante la firme posicin del equipo gestor y una organizacin y algunas
personalidades invitadas declinaron finalmente participar, arguyendo que la
reflexin sobre los asuntos de seguridad democrtica debera ser mbito exclusivo
de la llamada sociedad civil, una actitud no solo contraria a la filosofa del
proyecto sino adems cientficamente y polticamente errada.
El desafo central estuvo en la integracin institucional de las Fuerzas
Armadas, sin la cual el ejercicio perda buena parte de su sentido. El equipo gestor
hubo de hacer frente a ciertas reticencias, ante la percepcin por parte del Ejrcito de
que el proyecto tena poco menos que sus conclusiones elaboradas ex ante y que se
trataba de una iniciativa que poda serle perjudicial. La propuesta a la institucin
armada mantuvo que si bien el mtodo era innegociable y por tanto, la
participacin de grupos que el Ejrcito poda considerar antagnicos y / o no
cualificados los resultados estaban indefinidos, aunque quedaba claro que
cualquier propuesta que emanara del proyecto haba de estar circunscrita a los
valores democrticos y a los principios establecidos en el Acuerdo de
Fortalecimiento del Poder Civil y Funcin del Ejrcito en una Sociedad
Democrtica. Adems, se fij con claridad que tanto en la fase deliberativa como en
la de aprobacin de documentos, el consenso era la prctica irrenunciable, con lo
que qued despejada cualquier suspicacia de hacer valer criterios exclusivamente
numricos o de mayora / minora para la toma de decisiones.
La precisin de los mtodos y objetivos de POLSEDE y la intervencin de
las autoridades civiles ms comprometidas en el proceso de paz contribuyeron a
disolver las resistencias iniciales 13, de manera que, finalmente, antes de hacerse
pblica la convocatoria del proyecto, y tras seis reuniones de trabajo con el
Ministerio de la Defensa, el Ejrcito comprometi su participacin institucional 14.
Sin embargo, como se ver, la actitud de las Fuerzas Armadas - de sus
representantes en los diferentes grupos de trabajo marc desde el comienzo buena
parte de la dinmica de POLSEDE. En un sentido, el decurso de la investigacin y
de los debates reflej lo que ya haba podido detectarse en la fase previa: la
presencia en el interior del Ejrcito de dos actitudes dismiles. Inicialmente, respecto
de la integracin o no en el proyecto. Con posterioridad, la disposicin o su ausencia
a asumir el tono y el contenido de los resultados.
Finalmente, el proyecto incorpor a los siguientes sectores y representantes
individuales.
13
14
En cierto modo, estas autoridades vieron una oportunidad en el proyecto para impulsar
una poltica que, por razones internas, el gobierno no haba querido o podido afrontar.
Pero hubo que retrasar la tercera reunin del Grupo de Proyecto ante la inicial negativa
del Ministerio de la Defensa a asistir. Se esper a una nueva oportunidad con el relevo
del gobierno.
242
Tabla 1. Participantes en el proyecto

Gobierno de la Repblica
Secretara Administrativa y de Seguridad de la Presidencia (SAAS)
Secretara de Anlisis Estratgico (SAE)
Secretara de la Paz (SEPAZ)
Ministerio de la Defensa Nacional (MDN)
Ministerio de Gobernacin
Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE) 15
Comisin Presidencial de Derechos Humanos (COPREDEH) 16
Congreso de la Repblica 17
Centros Acadmicos y Organizaciones de la Sociedad Civil
Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales (ASIES)
Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales (CIEN)
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)
Fundacin Mirna Mack
Instituto Centroamericano de Estudios Polticos (INCEP)
Instituto de Enseanza para el Desarrollo Sostenible (IEPADES)
Instituto de Estudios Polticos, Econmicos y Sociales (IPES)
Instituto de Relaciones Internacionales y de Investigacin para la Paz (IRIPAZ)
Centro de Accin Legal para los Derechos Humanos (CALDH)
Seguridad en Democracia (SEDEM)
Universidad Rafael Landvar (URL) Facultad de Ciencias Polticas y Sociales
Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC) Escuela de Ciencia Poltica
Centro de Estudios Urbanos y Regionales de la Universidad de San Carlos de
Guatemala (CEUR)
Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales de Guatemala (ICCPG)
Centro de Estudios de Guatemala (CEG)
Invitados a ttulo personal 18
Gabriel Aguilera Peralta
Virgilio Alvarado Ajanel
Roberto Ardn
Antonio Arenales Forno
Amilcar Burgos
Rigoberta Mench Tum
Julio Balconi
Guillermo Pacheco
Eduardo Gonzlez Castillo
Hctor Alejandro Gramajo
Mauricio Lpez Bonilla
Mario Mrida
lvaro Pop
Humberto Preti
15
16
17
18
El Ministerio de Relaciones Exteriores dej de asistir al poco de iniciado el proyecto.

Se incorpor por un breve perodo.
Incorporado con posterioridad al inicio del proyecto.
Algunos de los participantes individuales dejaron de asistir, por uno u otro motivo.
243
Hctor Rosada Granados

Otto Prez Molina
En una primera mirada, destacan dos aspectos. El abanico de las instituciones del
estado est prcticamente completo, con excepcin de la representacin del poder
legislativo 19. Segn informacin aportada por los responsables del proyecto, todos
su esfuerzos orientados a una mayor implicacin del Congreso de la Repblica, por
la va de las comisiones concernidas (Defensa, Gobernacin y Puntos Legislativos20)
resultaron infructuosos. Sin embargo, la contratacin de consultores cuya funcin
central ha sido la de servir como vnculos entre POLSEDE y las comisiones
parlamentarias ha permitido superar parcialmente la ausencia de implicacin de
aquellos que, finalmente, tienen en sus manos la posibilidad de impulsar las
necesarias modificaciones legislativas que se derivan de las conclusiones del
proyecto.
El segundo aspecto a destacar es que la lista de participantes no estatales
incorpora a quienes de un modo u otro tienen o han expresado inters y
conocimiento en la materia objeto del proyecto. Como toda lista abierta, a diferencia
de las instituciones estatales, que son las que son, est sujeta a interpretacin segn
el viejo criterio de son todos los que estn, pero pudiera ser que no estn todos
los que son y as lo han manifestado a los consultores alguno de los participantes
entrevistados. Desde luego, hay una carencia notoria, y es la de los partidos
polticos, que se combina con la ausencia institucional del Congreso para debilitar,
al menos a priori, la eficacia terminal del proyecto, por la va de la elaboracin de
polticas pblicas en l inspiradas. Sin embargo, el criterio de los responsables de
POLSEDE, segn el cual se opt por no invitar a los partidos polticos, no puede
descartarse sin ms. Experiencias previas como el WSP Guatemala donde no
particip el partido gobernante y s, y de manera ms o menos activa el principal
partido opositor, revelaron el alto riesgo de que un espacio de debate de voluntad
neutral fuera percibido como un mbito de rechazo a la poltica gubernamental.
POLSEDE decidi que si no iban todos los partidos relevantes y dada su baja
institucionalizacin, era una posibilidad real mejor que no fuera ninguno, con el
fin de evitar cualquier percepcin de sesgo partidista 21.
19
20
21
Por razones temticas, no hizo al caso incorporar a miembros del poder judicial. Sin
embargo, el control jurisdiccional de las actividades de inteligencia requerir una tarea
posterior con dicho poder. V. infra, Lecciones aprendidas.
Inicialmente, la nica comisin invitada fue la de Defensa. Posteriormente se entendi la
conveniencia de ampliar la convocatoria a las otras dos.
En cualquier caso, al menos cuatro de los participantes individuales y tres representantes
de organizaciones no gubernamentales estn vinculados a partidos polticos. An cuando
su presencia en el proyecto no se deriva de su adscripcin poltica, ello permite algn
tipo de vaso comunicante entre POLSEDE y los partidos.
244
La metodologa: la investigacin / accin participativa

El eje central de la metodologa IAP-WSP es la adaptacin de la metodologa de
Investigacin-Accin Participativa desarrollada originalmente en los aos 60 y 70
del siglo pasado, para adaptarla a los nuevos contextos sociales, polticos, y
temporales. En efecto, la IAP se desarroll e introdujo en pases del mundo en vas
de desarrollo usualmente en el contexto de las luchas de liberacin o de
movimientos sociales reivindicativos, con el propsito de trascender el limitado
impacto que la investigacin acadmica tradicional tena sobre los problemas que
analizaba y vincular ms efectivamente a los investigadores con las sociedades
donde desarrollaban su labor. De acuerdo al planteamiento original, investigadores y
actores sociales unan fuerzas como socios en un ejercicio colectivo de
investigacin y anlisis cuyo fin era la movilizacin poltica. Los actores sociales
contribuan con su conocimiento de los temas relevantes, y los investigadores
asistan en la sistematizacin del conocimiento, desarrollando investigaciones
especficas destinadas a complementar el conocimiento social y dirigiendo el
ejercicio de anlisis colectivo. De esta manera se rompa la barrera tradicional entre
sujeto y objeto de investigacin, convirtindose a los actores sociales en sujetos del
proceso cientfico e involucrando a los acadmicos en los procesos polticos de
cambio social.
Los objetivos especficos de esta metodologa de anlisis eran:
potenciar la aplicabilidad de las investigaciones cientficas ajustndolas a

las necesidades de los sectores sociales estudiados, al convertirlos en
partcipes en el diseo, implementacin y evaluacin de la investigacin;
reunir a sujetos sociales, con conocimiento amplio pero no documentado o
sistematizado de la problemtica, con el investigador que posee el
instrumental analtico para sistematizar dicho conocimiento, con el
propsito de alcanzar un resultado de mayor utilidad para la accin
estratgica;
empoderar al sujeto social para actuar colectivamente y enfrentar un reto,
usualmente dentro de un contexto reivindicativo y por ende, conflictual;
promover la toma de conciencia y el conocimiento del sujeto social sobre la
problemtica que lo rodea, incluyendo la identificacin de posibles cursos
de accin para resolverla.
Reconociendo el potencial que la IAP ofreca para romper la barrera entre sujeto y
objeto de investigacin, y para la utilizacin del conocimiento cientfico para la
accin poltica, el Instituto de Naciones Unidas para la Investigacin del Desarrollo
Social (UNRISD) y el Programa de Altos Estudios para la Estrategia y la Seguridad
Internacional (PSIS) establecieron el proyecto experimental Sociedades
Desgarradas por la Guerra, destinado a explorar la viabilidad de dicha metodologa
para su utilizacin en contextos post-blicos caracterizados por altos niveles de
fraccionamiento y polarizacin poltica y social, y por una institucionalidad
precaria, una de cuyas expresiones es la limitada capacidad de formulacin de
polticas pblicas sostenibles y coherentes. El propsito original era contribuir a la
superacin de las condiciones de desarticulacin y fragmentacin social que
245
impedan un efectivo aprovechamiento, por parte de los actores nacionales, de los

flujos de cooperacin internacional que se canalizaban a dichos pases.
Para tales efectos, se introdujeron modificaciones sustantivas a la IAP original, con
el propsito de
a.
b.
convertirla de una metodologa para la accin poltica confrontativa, en una

metodologa para la generacin de consensos intersectoriales; y
convertirla de una metodologa de utilizacin en escenarios micro-sociales
a una de utilizacin en un escenario nacional.
Las diferencias entre la IAP original y la IAP actualizada y ampliada por el WSP
son las siguientes:
IAP original
Nivel:
IAP -WSP
Microsocial:
aldeas, comunidades
pequeas.
Objetivo:
Capacitacin
para
la
accin poltica reivindicativa.
Movilizacin de actores
sociales subalternos.
Externo que se integra al
grupo.
Procedimiento:
Investigador:
Macrosocial:
Regin,
pas,
incluyendo
cuando es relevante actores
inter-nacionales.
Articulacin multisectorial para
la reconstruccin post-blica.
Construccin de consensos
intersectoriales.
Asumida por miembros del
grupo.
A las modificaciones especficas a los principios operativos de la IAP, se agreg la

creacin de un marco organizativo-operacional destinado a aportar la credibilidad,
neutralidad y multisectorialidad necesarias para los objetivos de superacin de las
caractersticas de polarizacin, desconfianza y desarticulacin social propia de
escenarios post-conflicto:
a.
b.
c.
un Equipo de Coordinacin, compuesto por actores nacionales y dirigido

por una figura de consenso de reconocimiento pblico, que cumple la
doble funcin de facilitar el dilogo poltico y de coordinar la investigacin
participativa.
un Equipo de investigacin, integrado por acadmicos nacionales,
responsable de apoyar metodolgicamente el trabajo de IAP,
proporcionando los materiales relevantes y obteniendo la informacin
necesaria;
un Grupo de Proyecto integrado por representantes de alto nivel de los
distintos sectores polticos y sociales involucrados en la problemtica bajo
anlisis, responsables de aprobar la Agenda General de investigacin del
Proyecto, supervisar la marcha del proceso de investigacin, y aprobar por
consenso recomendaciones de polticas;
246
d.
Grupos de Trabajo multisectoriales en los que se desarrolla la IAP y

responsables de formular recomendaciones operativas consensuales para la
consideracin del Grupo de Proyecto.
Este montaje se desarrolla de acuerdo a las siguientes fases:

a.
Fase Preparatoria:
i.
iv.
evaluacin inicial de la viabilidad del proyecto en trmino de las

condiciones polticas y el nivel de voluntad existente,
consultas multisectoriales destinadas a identificar a los distintos sectores
involucrados en la problemtica bajo anlisis,
identificacin del Equipo de Coordinacin idneo en trminos de
credibilidad y balance;
construccin de confianza en la posibilidad de un esfuerzo conjunto.
b.
Fase de Investigacin Preliminar:
i.
Elaboracin de un Informe Inicial (Documento de Pas) mediante el anlisis

de las fuentes disponibles, incluyendo un proceso de consulta con todos los
sectores involucrados, con el propsito de establecer el marco conceptual
para la investigacin, y un diagnstico preliminar de la problemtica;
Constitucin del Grupo de Proyecto con representantes de alto nivel de
todos los sectores involucrados, para, a partir del Informe Preliminar,
aprobar consensualmente el marco conceptual general y la Agenda General
con los temas especficos (Puntos de Intervencin) que sern objeto de IAP
en los Grupos de Trabajo;
Identificacin del equipo de investigacin, en atencin a los temas de la
Agenda General;
Constitucin de los Grupos de Trabajo multisectoriales para cada tema
identificado en la Agenda General;
ii.
iii.
ii.
iii.
iv.
c.
Fase de Investigacin Accin Participativa:
i.
Identificacin de la Agenda de Investigacin para cada tema, que incorpore

un plan de accin y un cronograma;
Elaboracin de un Documento de Trabajo que contenga el marco
conceptual especfico, y una lectura de los diversos posicionamientos
sociales y polticos en torno a la problemtica (policy mix/actor mix).
Anlisis, debate, generacin de consensos bsicos y formulacin de
recomendaciones operativas consensuadas.
ii.
iii.
d.
Fase de anlisis y evaluacin:
i.
ii.
iii.
iv.
Aprobacin de las recomendaciones de polticas.

Evaluacin de la investigacin.
Formulacin de recomendaciones para el seguimiento.
Diseminacin de los resultados.
247
El resultado es un enfoque integrado - el Enfoque WSP -, que procura claridad

analtica, una perspectiva holstica, acceso a la informacin, y una mejor capacidad
de respuesta por parte de los actores sociales concernidos, con el consiguiente
impacto social de los productos de investigacin. La IAP desarrollada a lo largo de
varios meses, en un ambiente de neutralidad y transparencia, genera procesos de
construccin de confianza y construccin de conocimiento que, mas all de los
productos especficos obtenidos, se convierten en importantes contribuciones al
desarrollo de la capacidad de autosuficiencia de un pas.
La eleccin del mtodo no fue arbitraria. Cualquier consideracin
epistemolgica deba tener en cuenta dos hechos: los altos niveles de
fraccionamiento y polarizacin social y la persistencia de una institucionalidad
precaria que se [expresaba] en dificultades para la formulacin de polticas pblicas
sostenibles y coherentes (Arvalo, 2001: 1). Ambos hechos aunque no solo ellos
constituyen el escenario habitual de situaciones pos conflicto y para afrontarlos ya
se dispona de una herramienta metodolgica que haba mostrado su eficacia en
circunstancias similares: la investigacin accin participativa (IAP).Las ventajas
resultaban ser notorias. Ya se ha hecho referencia a ellas en la descripcin de los
objetivos del proyecto (y un mtodo es doblemente valioso cuando consigue
objetivos propios, adems de aquellos fines para los que se aplica) y sern
sistematizadas en el apartado correspondiente a las lecciones aprendidas.
El desarrollo del proyecto: un anlisis cuantitativo

En su aplicacin concreta a POLSEDE, el enfoque de investigacin accin
participativa se articul de la siguiente manera 22 (tomado de Arvalo, 2001: 11
13).
A. Fase Preparatoria (junio-agosto 1999) 23:
1.
Establecimiento por parte de FLACSO, IGEDEP y WSP International de

una plataforma acadmico-poltica, neutral con independencia orgnica de
cada una de ellas, dirigida por un Equipo de Coordinacin experimentado
tanto en la problemtica de la reforma del Sector Seguridad, como en la
aplicacin del Enfoque WSP. El Equipo de Coordinacin fue integrado por
Bernardo Arvalo de Len, Carlos Ramiro Martnez y Ana Glenda Tager,
con el apoyo administrativo de Neli de Sicn y Lucky de Gento.
22
Se procede a una descripcin de las principales actividades desarrolladas por el equipo

del proyecto y los grupos de trabajo, al igual que aquellas de carcter complementario.
Se aborda un resumen de la temtica tratada, en el entendido de que su anlisis con
detenimiento corresponde al apartado de lecciones aprendidas.
En esta fase, el proyecto se articul bajo el nombre de Reconversin militar y
fortalecimiento del poder civil en Guatemala. La etapa preparatoria permiti precisar
mejor los objetivos y constat la presencia en el escenario guatemalteco de un potencial
de dilogo y de identificacin de consensos bsicos superior a la capacidad instalada
para hacerlos viables.
23
248
2.
3.
Desarrollo de las consultas con los distintos actores polticos y sociales con
el propsito de garantizar el espacio necesario para el desarrollo del
proyecto, y construir las confianzas necesarias.
Identificacin de los distintos actores polticos y sociales directamente
involucrados en la materia, y ronda inicial de consultas en torno a las
distintas perspectivas sobre la problemtica.
B. Fase de Investigacin Preliminar (septiembre-abril 1999):

1.
2.
3.
4.
Elaboracin del borrador Bases para la consideracin de la cuestin militar

en Guatemala, como marco conceptual del proyecto y diagnstico
preliminar de la situacin de la problemtica de las relaciones civilesmilitares en el pas;
Constitucin del Grupo del Proyecto, compuesto por 35 actores sociales,
invitados con carcter institucional y a ttulo personal, y de naturaleza
multisectorial (civiles y militares, gobierno y sociedad civil, acadmicos y
polticos) incluyendo a representantes de las fuerzas armadas y militares
retirados, organizaciones de derechos humanos y centros de investigacin
acadmica, instituciones vinculadas a la ex insurgencia y miembros del
sector empresarial. La primera reunin del Grupo de Trabajo del Proyecto
se celebr el 6 de diciembre de 1999 (v. ayuda memoria en anexo
documental)
Discusin del marco conceptual del Proyecto e identificacin de la agenda
general de investigacin, compuesta de 5 puntos de intervencin
especficos: a. marco conceptual; b. concepto y agenda de seguridad; c.
doctrina militar; d. controles democrticos (desglosado en reforma del
aparato de inteligencia, institucionalidad de la seguridad, y participacin
ciudadana); e. funcin militar.
Constitucin de los Grupos de Trabajo multisectoriales alrededor de cada
uno de estos temas. La Coordinacin del Proyecto provey a los grupos un
documento consensuado sobre lo que deberan ser los puntos clave de las
respectivas investigaciones. En la Tercera Reunin Plenaria (6 de abril de
2000) los miembros del Proyecto aprobaron dichos puntos clave (incluidos
en el anexo en CD ROM) as como la agenda general del Proyecto.
C. Fase de Investigacin Accin Participativa (en curso desde mayo 2000 ):

1.
2.
3.
4.
5.
Constitucin del equipo de investigacin, asignando un investigador o un

equipo de investigacin a cada Grupo de Trabajo cuya tarea principal es el
aporte de los elementos tericos y de dilogo alrededor de los cuales giran
los participantes.
Eleccin de un miembro de cada Grupo de Trabajo como moderador de las
discusiones del Grupo, y vnculo de los miembros del Grupo con el
investigador asignado;
Elaboracin por el investigador y aprobacin por el Grupo de Trabajo de
las Agendas y Cronogramas de Investigacin correspondiente a cada tema.
Elaboracin por el investigador asignado al Grupo de los Documentos de
Trabajos correspondientes.
Desarrollo de la investigacin y gestacin de consensos bsicos.
249
Desagregando ahora esta ltima fase, se resea a continuacin un resumen de la

actividad de cada Grupo de Trabajo y otras acciones complementarias 24.
Grupo de Trabajo I: Marco Conceptual

Investigador: Bernardo Arvalo de Len
Moderador: Carlos Ramiro Martnez
Sesiones llevadas a cabo 25: 15
Descripcin de sus actividades: este primer grupo dispuso como insumo de partida
el documento Bases para la consideracin de la cuestin militar en Guatemala.
Dicho documento propona las definiciones centrales sobre las cuales habra de
construirse conceptualmente el conjunto de las reflexiones y debates, adems de
proveer un anlisis de las condiciones contextuales en las que haba de operar el
proyecto. En realidad, inicialmente no estaba prevista la constitucin de un grupo de
trabajo que tuviera al documento como base de discusin, en la medida en que se
trataba del texto de partida ofertado por la Direccin del proyecto, en otros trminos,
una investigacin ya realizada. Sin embargo, la representacin oficial de las Fuerzas
Armadas plante objeciones de forma y fondo por lo que se opt por constituir un
grupo ad hoc. Comenz sus trabajos el 18 de mayo de 2000 y lleg a un acuerdo
sobre el documento que fue presentado a la reunin plenaria realizada el 17 de
agosto de 2000, donde fue aprobado, a expensas de llevar a cabo algunas
modificaciones menores. Sin embargo, cambios en la representacin del Ministerio
de la Defensa trajeron apareados la solicitud de reabrir la discusin, a lo que, tras
diversas consultas a los miembros del grupo, accedi la direccin del proyecto 26. En
esta nueva fase de debate se involucraron algunas instituciones que no haban
participado en la discusin previa. Asimismo, se opt por dividir el documento en
dos partes, tituladas Marco Conceptual: Bases para la consideracin de la Cuestin
Militar y Sociedad, Estado y Ejrcito en Guatemala a inicios del Siglo XXI. La
primera parte, el Marco Conceptual, se aprob por consenso en la reunin del grupo
de trabajo de fecha 12 de junio del 2001 y se present en la reunin plenaria del 31
de julio del 2001, donde fue aprobado. El segundo documento fue igualmente
24
25
26
Adems de las acciones sealadas en este apartado, habra que sumar la elaboracin y
puesta a disposicin de los miembros del POLSEDE de una bibliografa seleccionada,
cuyos detalles figuran en el anexo documental. Asimismo, entre otras actividades, el
Director y otros miembros del equipo del proyecto han llevado a cabo presentaciones y
ponencias relativas a su contenido. Sobre ello v. POLSEDE (2000 2001). No se
detallan las acciones destinadas a los contactos regulares con las instituciones
concernidas y las de apoyo o difusin entre donantes y agencias del sistema de las
Naciones Unidas.
En todos los casos, la fecha de cierre del cmputo es el 31 de octubre de 2001.
La reapertura del debate se realiz en un seminario celebrado los das 26 y 27 de marzo
de 2001. Para alguno de los participantes, la reapertura del debate tras el consenso
alcanzado previamente fue una buena muestra de la voluntad del proyecto de facilitar el
acuerdo, pese a los riesgos de mal precedente que pudiera significar, por cuanto la
reapertura pareca otorgar derecho de veto. De hecho, en el grupo II, un documento
alternativo por los representantes del Ministerio de la Defensa no fue tomado en cuenta
por el resto de los integrantes, por cuanto significaba apartarse de la discusin efectuada
hasta el momento.
250
aprobado en la reunin del Grupo de Trabajo del 25 de julio del 2001 y estaba
pendiente de presentarse en una prxima reunin plenaria, prevista para el 16 de
noviembre de 2001.
Grupo de Trabajo II: Concepto y Agenda de Seguridad

Investigador: Guillermo Pacheco, hasta diciembre de 2000. A partir de entonces se
hizo cargo Hctor Rosada Granados
Moderadora: Patricia Gonzlez
Sesiones llevadas a cabo: 37
Descripcin de actividades 27: el grupo inici sus sesiones el 22 de mayo de 2000,
tomando como base el documento titulado Concepto y Agenda de Seguridad, el
cual contiene un Marco Analtico y una serie de indicadores de partida para la
elaboracin de la agenda de seguridad. Se destaca en el documento, adems de la
descripcin de los cambios en el tiempo del concepto de seguridad, un anlisis del
papel del Estado como eje regulador de las directrices que en materia de seguridad
deben establecerse. El documento incorpora el debate actual respecto de la posible
superacin de una seguridad estado cntrica por un nuevo paradigma basado en el
concepto de seguridad humana. Una vez definidas las bases conceptuales, en
octubre de 2001 se discuti el contenido de lo que podra ser la Agenda de
Seguridad para Guatemala. Los efectos domsticos de las nuevas circunstancias
internacionales derivadas de los atentados de Nueva York fueron tambin motivo de
anlisis. Los documentos del grupo estn pendientes de su aprobacin en sesin
plenaria.
Grupo de Trabajo III: Doctrina Militar

Investigador: Mauricio Lpez Bonilla
Moderador: Marco Antonio Barahona
Descripcin de actividades 28: el grupo comenz su trabajo el 30 de mayo de 2000 y
ha afrontado el estudio de los elementos doctrinarios que han configurado la
actividad del Ejrcito de Guatemala en las dcadas recientes. Asimismo, ha
procedido a evaluar el documento de Doctrina Militar presentado a fines de 1999
por el Gobierno de la Repblica. Ha avanzado en la elaboracin de propuestas de
reforma y hecho recomendaciones para el diseo de la futura doctrina. El proyecto
entiende que cuando el Acuerdo de Fortalecimiento del Poder Civil habla de la
necesidad de una nueva doctrina, en realidad hace referencia a una nueva poltica
de defensa, si bien convencionalmente se sigue usando el trmino doctrina.
27
28
Adems de las actividades regulares, el grupo ha mantenido reuniones con otros

miembros del proyecto, en especial con los del grupo 5, por la evidente relacin temtica
que ambos comparten. Igualmente analiz la matriz de seguridad y defensa presentada
por el gobierno de la Repblica.
Al igual que el grupo II, los nexos temticos con el grupo V han tenido como efecto la
realizacin de reflexiones conjuntas.
251
Un debate de especial inters suscit la definicin de los diferentes periodos

doctrinarios del Ejrcito, quedando establecidas las siguientes fases: proceso de
institucionalizacin del ejrcito profesional como fuerza permanente; perodo
revolucionario 1944-1954; la contrarrevolucin 1954-1960; insurgencia y
contrainsurgencia 1960-1970; el proyecto militar de cpula (incidencia poltica de la
participacin de militares en los procesos electorales y en el gobierno del pas)
1970-1982; proyecto militar institucional 1982-1986; gobiernos civiles, dilogo y
proceso de paz 1986-1996.
A principios de junio de 2001, el grupo present un nuevo documento que
constituye la segunda parte de lo establecido en la agenda, en el que se hace una
reinterpretacin de la doctrina militar, una revisin del enfoque de sus aspectos
constitutivos y el planteamiento para la orientacin de una nueva visin doctrinaria.
Este documento se ha venido discutiendo y ampliando hasta este momento.
Grupo de Trabajo IV: Controles Democrticos

Investigadores: Rodolfo Robles (Fundacin Mirna Mack) y Manolo Vela
(FLACSO)
Moderadores: Iduvina Hernndez y Julio Balconi
Descripcin de actividades 29: los miembros del grupo, en actividad desde el
24 de mayo de 2000, han construido consensos en torno a la reforma del sistema de
inteligencia del pas, en aspectos como los fundamentos que deberan impregnar su
actuacin, la estructura ms adecuada para su desempeo y las formas de control y
sancin en la hiptesis de desviaciones o extralimitaciones en su actuacin.
Asimismo, ha considerado los mecanismos y mbitos de la participacin ciudadana
como eje transversal en el diseo y la institucionalidad del sistema nacional de
inteligencia que se aspira a construir.
Durante el mes de noviembre de 2000 el grupo concluy la elaboracin de
un documento sobre estructura y carrera para los servicios de Inteligencia, que se
traslad a su discusin en el seno del Grupo Tcnico. A principios de febrero de
2001 se discutieron las propuestas de modificacin a los siguientes documentos:
Aportes para el estudio de la inteligencia de Estado en Guatemala; Criterios para
la reforma del sistema de inteligencia en Guatemala; y, Guatemala: fundamentos
del sistema de inteligencia. Todos ellos fueron aprobados en las sesiones
posteriores 30. Asimismo, en la reunin plenaria del 31 de julio de 2001, se
ratificaron dos documentos aprobados previamente por el grupo. El primero es el
referido a Controles democrticos del sistema de inteligencia de Guatemala, cuyo
contenido se desglosa en los diferentes mbitos de supervisin que deben operar en
el marco del Estado de Derecho: controles internos, controles parlamentarios,
controles judiciales y controles ciudadanos. El segundo documento ya avalado es el
que trata de la Estructura orgnica y carrera del Sistema de Inteligencia en
29
30
Vinculado a las actividades del grupo se realiz el Seminario Internacional sobre

Experiencias de Reforma a los Sistemas de Inteligencia y Procedimientos de Supervisin
y Control, de que se da cuenta infra.
Aunque la sesin plenaria del 31 de julio de 2001 hizo una serie de observaciones que
estn ahora a consideracin del grupo.
252
Guatemala. Concluidas las deliberaciones y productos sobre el sistema de

inteligencia, el grupo est tratando, segn lo contemplado en la agenda de
investigacin, lo relativo a las formas de institucionalizacin de la seguridad.
Se trata del grupo que tiene mayores expectativas de eficacia terminal, al
haber alguna predisposicin del Gobierno de la Repblica para asumir el documento
de trabajo como base para la iniciativa legislativa que habr de regular la estructura
y la carrera del sistema nacional de inteligencia.
Grupo de Trabajo IV a: Inteligencia Civil

Investigadora: Rosa Mara Wantland (IEPADES)
Moderador: Jos Antonio Monzn Jurez
Descripcin de actividades: este grupo surge el 5 de febrero de 2001 como un
desprendimiento natural del grupo IV, a solicitud del Gobierno de la Repblica
(Ministerio de Gobernacin), que expres la necesidad de disponer de elementos de
juicio para la articulacin del Departamento de Inteligencia Civil y Anlisis de la
Informacin (DICAI) previsto en el AFPC. El grupo, que inici sus actividades en
febrero de 2001, hereda las reflexiones tericas y conceptuales de su matriz y busca
la articulacin operativa del DICAI.
Una vez acordada la Agenda de Trabajo, la investigacin de este Grupo
present el documento titulado Marco Conceptual y mbitos de Competencia,
Subsistema de Inteligencia para la Seguridad Interior, que contiene, en una primera
parte, definiciones sobre seguridad democrtica y sus derivaciones en el mbito de
la seguridad ciudadana, dentro de la cual se incorpora la precisin conceptual sobre
las actividades de la inteligencia policial. La segunda parte del documento abarca la
aplicacin de la teora al caso de Guatemala, tomando en cuenta la legislacin
vigente y lo previsto en el Acuerdo de Fortalecimiento del Poder Civil. Se encuentra
en elaboracin la propuesta de diseo del Departamento de Inteligencia Civil y
Anlisis de la Informacin.
Al igual que el grupo IV, lo que parece ser una cierta predisposicin
gubernamental permite suponer un alto grado de eficacia terminal en el diseo de
polticas pblicas.
Grupo de Trabajo V: Funcin Militar

Investigador: Gabriel Aguilera Peralta (hasta septiembre de 2000) y Hctor Rosada
Granados
Moderador: Hctor Alejandro Gramajo
Descripcin de actividades: en una primera etapa, el grupo, que inici sus
actividades el 25 de mayo de 2000, trabaj en la revisin y el anlisis de los diversos
modelos que definen la funcin de las fuerzas armadas en la actualidad. Para ello se
253
llev a cabo una investigacin comparada sobre los fundamentos constitucionales y

normativos de las atribuciones de la Institucin en otros ordenamientos polticos 31.
Asimismo, se tuvo como textos de referencia el Acuerdo de Fortalecimiento del
Poder Civil y Funcin del Ejrcito en una Sociedad Democrtica, el proceso de
reforma a la Ley Orgnica del Ejrcito y los informes de la Misin de Verificacin
de las Naciones Unidas en Guatemala ( Minugua) 32.
Concluida esta fase, el grupo se aprest durante 2001 a plasmar en un
documento su propuesta de redefinicin de la funcin militar en Guatemala.
Las tareas del grupo se vieron parcialmente ralentizadas, al ser nombrado
su investigador, en septiembre de 2000, Secretario de la Paz del actual gobierno,
aunque la diligencia de su sustituto permiti compensar el imprevisto 33. En el mes
de diciembre el nuevo investigador present los documentos: La Funcin del
Ejrcito en una Sociedad Democrtica y material de apoyo a la discusin, extrado
del ordenamiento jurdico vigente y de diferentes propuestas de polticas
(Constitucin Poltica de la Repblica, Ley Orgnica del Ejrcito, Ley de Apoyo a
las Fuerzas de Seguridad Civil, Tratado Marco de Seguridad Democrtica y el
Acuerdo de Fortalecimiento del Poder Civil y Funcin del Ejrcito en una Sociedad
Democrtica, Plan de Gobierno del FRG, Discursos Presidenciales y Ministeriales,
Matriz de Defensa, Manual de Doctrina).
Asimismo, se puso a disposicin del grupo una gua de discusin sobre la
funcin que cumple el Ejrcito en otros pases, para su estudio comparado. En una
fase posterior de la reflexin, se incorporaron como materiales de apoyo algunos
acuerdos internacionales de los cuales Guatemala es parte tales como el Tratado
Marco de Seguridad Democrtica en Centroamrica y el Tratado Interamericano de
Asistencia Recproca.
El objetivo del grupo ha sido obtener un documento de consenso que
incorpore recomendaciones especficas de las funciones que debe cumplir la
institucin armada como consecuencia de la democratizacin y la firma de los
Acuerdos de Paz. El plazo previsto para la emisin del documento (mayo de 2001)
no pudo cumplirse, pero ya est disponible para su aprobacin en plenaria. Tras este
documento, el grupo debe elaborar propuestas sobre la reconversin institucional y
operativa que se derive de las funciones establecidas. A la fecha de elaboracin de
este informe, el Grupo de trabajo, a propuesta del investigador, ya haba conocido
dos versiones de un segundo documento titulado Insumos para la modernizacin de
las Fuerzas Armadas en el marco de la seguridad democrtica.
Actividades complementarias
Conferencia Internacional sobre Funcin Militar y Control Democrtico
Celebrada en junio de 2000, esta Conferencia supuso quizs la actividad pblica ms
relevante del proyecto, tanto por los asuntos tratados como por el perfil de los
31
32
33
Ello se complement con la invitacin a de representantes de las Agregaduras Militares

de varios pases, para conocer acerca de la funcin militar en otros ejrcitos.
Todos los grupos, no solo este, dispusieron de material de apoyo y de referencia. Figuran
detallados en el anexo documental.
Hacia mediados de 2001, el investigador haba presentado ya la versin nmero 12 del
documento central.
254
participantes. Se organiz en cuatro sesiones que compartieron el estudio de caso

con las reflexiones tericas, segn un temario que cubri los nuevos marcos de
control democrtico (sesin 1), las fuerzas armadas frente a la transformacin
(sesin 2) la sociedad, el estado y las fuerzas armadas en la transicin (sesin 3) y
seguridad y control democrtico (sesin 4). Una quinta sesin estuvo dedicada a la
elaboracin de prospectiva y al diseo de propuestas y conclusiones. Las sesiones
han sido publicadas en forma de libro, con el mismo ttulo de la Conferencia
(Bernardo Arvalo, comp., 2001) 34.
Seminario Internacional sobre Experiencias de Reforma a los Sistemas de
Inteligencia y Procedimientos de Supervisin y Control.
Como apoyo a las actividades del Grupo de Trabajo IV, se celebr del 29
de noviembre al 1 de diciembre de 2000 este Seminario, hecho con colaboracin con
el Proyecto de Justicia en Tiempos de Transicin de la Universidad de Harvard.
Tuvo su finalidad en conocer los procesos de reforma, adaptacin y funcionamiento
de los sistemas de inteligencia en pases como Argentina, Espaa, Sudfrica,
Canad, Estados Unidos, entre otros. El uso de experiencias comparadas se mostr
de enorme utilidad para el debate sobre los mecanismos de control democrtico de
los sistemas de inteligencia.
Curso de Defensa Nacional
La conviccin por parte de los responsables del proyecto de que an subsistan
debilidades internas en el uso de los conceptos y categoras de anlisis sobre las
fuerzas armadas, la poltica de defensa y la seguridad democrtica llev a FLACSO
a impartir un curso sobre la materia 35. La oferta no se restringi a los miembros del
proyecto y, con una duracin de tres semanas (del 24 de septiembre al 12 de octubre
de 2001) cont con la asistencia regular de 59 alumnos, entre ellos 14 oficiales del
Ejrcito guatemalteco. La utilidad de este curso se hace ms evidente ante lo que
parece ser la convocatoria gubernamental para la elaboracin de la nueva poltica de
defensa, a partir de un plan de trabajo elaborado por el Ejrcito y donde
presumiblemente tomarn parte representantes de diversos sectores institucionales,
acadmicos y sociales.
Asesora al Congreso de la Repblica
El cambio de los integrantes de la Comisin de Defensa del Congreso de la
Repblica, permiti desde mediados de 2001 mantener una relacin ms fluida, que
se expres en la formulacin por parte de POLSEDE de un dictamen sobre la Ley de
Servicio Cvico. Asimismo, ante el pleno de la Comisin, adems de un estado de
los avances del proyecto, se present un anlisis comparativo de los Servicios
Cvico Militares en otros pases. La relacin entre el proyecto y la Comisin ha
quedado institucionalizada por medio de un asesor que acta como enlace. Ello se ha
logrado igualmente respecto de la Comisin de Legislacin y Puntos
Constitucionales, que tambin dispone de un asesor vinculado al proyecto.
34
35
En el anexo documental figura en detalle el programa y los ponentes de las sesiones.

Igualmente, en el anexo figura el programa del curso
255
Otras actividades
En dos ocasiones se llevaron a cabo presentaciones ante la Comisin de
Acompaamiento de los Acuerdos de Paz sobre la evolucin de los trabajos del
Proyecto, tomando como base que parte de los temas que en l se discuten forman
parte de los compromisos contrados en el AFPC.
Asimismo se llevaron a cabo dos consultoras, a cargo de integrantes del
proyecto. La primera fue sobre el sistema de educacin militar en Guatemala,
efectuada por Otto Noack. La segunda, realizada por Arnoldo Villagrn, trat sobre
las funciones no tradicionales que realiza el Ejrcito de Guatemala.
Con el fin de contribuir al fortalecimiento de las instituciones acadmicas y
organizaciones de la sociedad civil que se encargan de la funcin de auditoria social
sobre el funcionamiento de los aparatos de seguridad del Estado, est en marcha
desde septiembre de 2001 la realizacin de un ejercicio FODA con cada una de las
instituciones, para hacer una evaluacin de sus necesidades en esta materia y
fortalecerlas por medio del diseo de acciones futuras.
Modificaciones respecto del esquema inicial
En relacin con el diseo originario del proyecto se han producido varias
modificaciones. Ya se ha dado cuenta de la divisin en dos del Grupo de Trabajo IV,
para hacer frente a la demanda de una mayor especializacin en el diseo del
Departamento de Inteligencia Civil y Anlisis de la Informacin previsto en los
Acuerdos de Paz. Tambin se destac el Curso de Defensa Nacional, actividad
necesaria para incrementar las habilidades analticas y conceptuales de los
integrantes del proyecto, aunque no slo de ellos. La funcin de Asesora al
Congreso de la Repblica fue asimismo una innovacin, exigida entre otras razones
para compensar la falta de integracin institucional del Parlamento en el desarrollo
del proyecto.
Un cambio relevante afect a la metodologa del proyecto. Dado el peso
que la buena dinmica de reuniones tiene para la obtencin de resultados
sustantivos, POLSEDE decidi el 14 de julio de 2000 contratar como consultora a
Mara Patricia Gonzlez, experta en pedagoga y en mtodos de gestin de grupos y
organizacin de reuniones. De este modo, se pudo compensar la falta de experiencia
de algunos moderadores e investigadores y se facilit el desarrollo del trabajo. Se
complet as un esquema de gestin del proyecto en el cual el Director atendi a los
aspectos polticos y organizacionales, el Coordinador de Investigacin se centr en
la produccin de documentos sustantivos y la consultora fortaleci la metodologa,
adems de haber descrito puntualmente en informes mensuales sus observaciones
sobre este mbito de ejecucin del proyecto, y planteado un conjunto de sugerencias
de inters 36.
36
En el anexo documental incluido en la versin en CD ROM se recogen dichos informes,

an cuando la informacin ms relevante se ha usado en la elaboracin del presente
texto.
256
Evaluacin de los participantes y anlisis cualitativo

El equipo de consultores dedic buena parte de su tiempo de trabajo a obtener los
elementos para elaborar un anlisis cualitativo tanto de los fundamentos del
proyecto como de su puesta en prctica, a travs de entrevistas a varios de sus
participantes. Como se seal en la introduccin, la seleccin obedeci a criterios de
representatividad sectorial, de manera que se obtuviera la opinin tanto de quienes
estaban en el proyecto a ttulo individual, como la de representantes de las
instituciones del Estado y de las organizaciones sociales y acadmicas implicadas.
Ello se combin a su vez con un segundo criterio, el del grado de participacin en
las diversas actividades realizadas, dado que, en ciertos casos (universidades y
empresa privada, por ejemplo), la incorporacin al proyecto fue exclusivamente
nominal o circunscrita a la presencia mas o menos pasiva en las sesiones plenarias.
En total, el equipo de consultores llev a cabo 25 entrevistas directas, adems de
conversaciones menos formales con otra serie de participantes 37. En la mayora de
los casos se utiliz un cuestionario comn, cuyos resultados se resumen a
continuacin.
El primer aspecto que emerge de las entrevistas es la alta motivacin que
tuvieron sus integrantes para formar parte del proyecto. El criterio de relevancia
temtica fue decisivo, al comprender que, por una parte, el debate sobre la
construccin de la seguridad democrtica era una tarea urgente para el pas en la fase
pos conflicto y, por otra, se comparti la causa originaria de POLSEDE, cual fue,
como se vio, el estancamiento en la implementacin de los Acuerdos de Paz.
Asimismo, varios de los entrevistados notaron que el proyecto abra una ventana de
oportunidad para desagregar y precisar el Acuerdo de Fortalecimiento del Poder
Civil, y hacer operativos sus compromisos. Una razn aadida era la posibilidad de
crear algo parecido a una comunidad de defensa, la cual, desde el reconocimiento
mutuo y el respeto de las posiciones respectivas, dotara al sistema poltico
guatemalteco de un ncleo de reflexin temtica slidamente asentado sobre
principios acadmicos.
Una segunda causa de inters vino dada por el rigor atribuido tanto a los
responsables de POLSEDE como a las instituciones de apoyo. Dicho rigor se vio
confirmado para los entrevistados en el transcurso del desarrollo del proyecto, en lo
que consideran un desempeo ejemplar del equipo, tanto en la provisin de
materiales como en el apoyo organizacional. Aparte de estas declaraciones
explcitas, ello puede comprobarse por la baja tasa de desercin de los integrantes
individuales, los nicos no comprometidos institucionalmente a participar. Adems,
segn clculos del equipo de consultores, la participacin media en las sesiones fue
siempre superior al 60%. Ello es ms notable cuanto, salvo los investigadores,
ninguno de los integrantes reciba remuneracin alguna por asistir: ni siquiera para
el parqueo, como se lamentaban dos de los entrevistados. Se sugiri, sin embargo,
que debera mejorarse la infraestructura de apoyo (un espacio propio para los
miembros de los grupos, con material de oficina y biblioteca). En relacin con la
ausencia de dietas o viticos, fue considerada como potencialmente excluyente por
uno de los interlocutores, ya que slo permite la participacin de los que estn
37
Los oficiales del Ejrcito en activo enfatizaron en todo momento que sus opiniones no
expresaban la actitud oficial del Ministerio de la Defensa, si bien, en dos casos, las
calificaron como opiniones autorizadas.
257
profesionalizados en sus respectivas instituciones o aquellos que a ttulo individual

disponen de los recursos para perder horas de sus actividades regulares.
En general, los integrantes han expresado una valoracin positiva del
formato intersectorial de integracin en el proyecto. Se han planteado tres tipos de
sugerencias. Una de ellas es que debi incorporarse a otros grupos, representativos
de sectores sociales a los que se presume interesados y / o afectados por la temtica
del proyecto. La segunda es que debera haberse elevado el rango de los
representantes de las instituciones estatales. An cuando la actividad en el seno de
los grupos de quienes asistieron en dicha representacin fuera muy meritoria, tanto
civiles como militares estaban jerrquicamente demasiado lejos de los hacedores de
decisiones, con lo que el grado de compromiso final de dichas instituciones pudiera
acabar no siendo muy alto. La tercera, en parte vinculada con la anterior, es que el
proyecto debera fijar mejor el punto de equilibrio, ya que pareci primar la
presencia estatal en detrimento de la sociedad civil, de manera que las agendas
estaban ms condicionadas a las necesidades de los representantes gubernamentales,
quienes eran ms atendidos en el momento de fijar las reuniones 38. Ello, por cierto,
no ha evitado segn algunos la percepcin de FLACSO como una institucin de
izquierdas, sin que nos quedara claro qu se quera afirmar con tal adjetivacin.
El formato ha estado sometido a una crtica de fondo: la representatividad
de las organizaciones no gubernamentales y de los participantes a ttulo individual.
Obviamente, dicha crtica procede de un sector de quienes pertenecen a instituciones
del Estado. Pero parece ms el resultado de discrepancias ideolgicas que de otro
orden. No hay ninguna razn a priori por la cual considerar representativo a un
acadmico y negarle tal condicin a alguien que, desde otros mbitos distintos de la
Universidad, muestra inters y voluntad de rigor en el tratamiento de un tema. En
otras palabras, lo que se cuestiona es lo que se dice y por ello se duda de la
legitimidad de quien lo dice.
Respecto de la metodologa, la impresin general es muy favorable, por las
razones que se dieron supra (apartado 4), a las que hay que aadir una percepcin
generalizada de que pudo trabajarse en un clima de respeto mutuo, que incluy,
como es propio, el libre ejercicio del derecho a disentir. Se destac que su carcter
de proyecto a largo plazo rompe con la prctica nacional de intentar la solucin de
los males del pas en un seminario de fin de semana. La perspectiva de tener mucho
tiempo por delante permite la reflexin reposada. Adems, la experiencia seala que
el tiempo permite no perder la paciencia en la construccin de la confianza. Sin
embargo, otro de los interlocutores hizo la precisin de que la duracin incorpora un
elemento de incertidumbre: dada la escasa institucionalidad del pas, cambios en la
lnea de mando tienen efectos en cascada que modifican posiciones de los
representantes estatales, cuando no simplemente son relevados quienes ostentan tal
38
El equipo del proyecto seal que atar al Estado al proyecto era un requisito
ineludible. : Desde el inicio del proyecto la invitacin a diversos sectores de la sociedad
civil (centros acadmicos, de investigacin, personas a ttulo personal) fue amplia y
multisectorial sin embargo, pocas instituciones y algunos de los invitados a ttulo
personal no se interesaron en el escenario de dilogo entre Gobierno y dichos sectores
que ofreca este proyecto. Independientemente de lo anterior, la importancia y el peso de
las instituciones de Gobierno era indiscutible por lo que se dieron esfuerzos por atraer a
estas instituciones al proyecto debido a que son las instancias ad hoc para la
implementacin de polticas pblicas.
258
representacin, de manera que se revierten consensos previamente alcanzados 39. Por

el contrario, en una de las entrevistas se sugiri la necesidad ampliar al menos dos
meses ms la vida regular del proyecto, para permitir que los documentos finales
reposen y lo que est pendiente no sea concluido con premura por razones de
cronograma.
El formato de aplicacin de la metodologa ha permitido ir superando las
desconfianzas, en una reedicin ampliada en sus integrantes - de lo que fue la
negociacin de los Acuerdos de Paz, constituida en referente de la posibilidad del
consenso. Sin embargo, varios entrevistados sealaron la persistencia de ciertas
reservas, tanto de militares en activo como de representantes de las organizaciones
sociales. De nuevo el problema del tratamiento del pasado gir alrededor de los
grupos de trabajo. Para un oficial en activo, el Ejrcito practica la realpolitik, de
manera que a cambio de enemigo, cambio de actitud, una prctica segn l no
compartida por algunos civiles, quizs porque siguen viendo a la institucin armada
como en la poca del conflicto armado.
La manera de estructuracin de los debates y el formato de reuniones
fueron en general evaluados como provechosos. De especiales consecuencias
positivas se calific a los encuentros de larga duracin, los seminarios de ms de un
da lejos de la capital. La convivencia estrecha y continuada facilit desatascar
discrepancias que, en reuniones ms cortas, parecan irresolubles.
La exigencia del consenso para la aprobacin definitiva de los documentos
es parte central de la metodologa utilizada, y es muy probable que sin ese requisito
el grado de integracin en el proyecto hubiera sido diferente. En general, la llegada
a acuerdos compartidos no ha sido especialmente difcil, pero sobre el mecanismo
de consenso se han expresado algunas reservas. Para uno de los interlocutores, el
consenso obligado introduce la vulnerabilidad a los vetos (como es propio del
consenso) y demora en exceso las resoluciones, en parte por la actitud de dos
grupos extremos, aunque minoritarios y en progresivo desplazamiento hacia el
centro. Un entrevistado propuso la necesidad de establecer protocolos de disenso,
que salvaguardaran la unidad de propsitos y, abriendo la posibilidad de expresin
escrita de discrepancias, permitieran avanzar ms rpidamente. Se entiende que uno
de los objetivos de la investigacin accin participativa es la ruptura con
posiciones previas: si no hay espacio para el disenso (que no equivale a
confrontacin) puede retornarse al rgido punto de partida, por ms que las
resoluciones del proyecto no sean vinculantes para quienes lo integran.
Los documentos de trabajo fueron positivamente evaluados. Algunos
entrevistados hicieron notar, sin embargo, tres matices. En primer lugar, lo que
denominaron apreciaciones subjetivas, por ms fundamento acadmico que tuvieran,
en el anlisis de la historia reciente de Guatemala, en su opinin cargado de juicios
39
Se trat, por cierto, de uno de los riesgos previstos en el documento de proyecto (

Seccin E - Riesgos y medidas para minimizarlos): por su carcter de ejercicio de
dilogo intersectorial que rene alrededor de un tema delicado a actores sociales que
responden a intereses y orientaciones distintas, el proyecto est expuesto a las
variaciones del ambiente poltico nacional y a los cambios en los posicionamientos
relativos de los actores, que puede inducir modificaciones en la voluntad de participacin
en las mesas de trabajo. El trabajo de cabildeo con las autoridades estatales por un lado,
y con los actores de la sociedad por el otro, procurarn contrarrestar cualquier tendencia
en este sentido.
259
de valor que obstaculizaron algunos avances en la reflexin conjunta. En segundo

lugar, un exceso de produccin (son documentos muy largos) que a veces hace
perder la perspectiva de lo que es realmente importante. Y, por ltimo, cierta
obstinacin por parte de los investigadores a considerar sus documentos de trabajo
como intocables, y por tanto, algunas resistencias a aceptar modificaciones
derivadas de la discusin en grupo. Como dijo uno de los entrevistados, haba poca
predisposicin por parte de los autores a considerar sus documentos como mrtires,
que iban a ser destazados. Se seal asimismo la necesidad de definir mejor el ciclo
de produccin de cada documento, desde el primer borrador hasta su publicacin
definitiva: al parecer, ha habido cierta incertidumbre en ello.
Las actividades complementarias gozaron de la aprobacin generalizada.
Solo se recoge una crtica y es al criterio usado por las instituciones civiles a la hora
de seleccionar quienes asistiran como alumnos al curso de Defensa Nacional,
aparentemente no cualificados para ello. Salvo esta objecin, lo que se extrae de las
entrevistas respecto de las actividades complementarias es mas bien la necesidad de
ampliarlas. Uno de los entrevistados seal que integrantes del proyecto deberan
haber visitado destacamentos e instituciones militares, para aprovechamiento mutuo,
y que as lo sugiri, sin que finalmente dichas visitas se produjeran. Otro
participante propuso que debera hacerse un esfuerzo por evitar la prctica
guatemalteca de circunscribir todas las actividades poltica e intelectualmente
estimulantes al mbito capitalino y que tal costumbre debera ser corregida en la fase
posterior de difusin e incidencia. Recomend el uso de las delegaciones regionales
de las Universidades como un mbito idneo para ello.
Los obstculos han sido de varios rdenes, adems de lo ya apuntado en los
prrafos precedentes. Los militares de baja o en activo afirmaron que el grado de
conocimiento de la materia por parte de los civiles involucrados era inicialmente
muy bajo y que ello no permiti muchos avances 40. Sin embargo, a lo largo del
proceso de construccin del proyecto, esta debilidad conceptual y terica se fue
superando. Tanto as que algunos oficiales de alto rango afirmaron que tambin
haban aprendido, aprovechndose intelectualmente de las aportaciones de los
civiles en la ltima fase del proyecto, aunque la impresin de los militares,
compartida por algunos civiles, era que el ejercicio haba sido ms provechoso para
stos. A su vez, interlocutores no gubernamentales dijeron detectar serios problemas
de coherencia, tanto entre las instituciones estatales entre s como en el interior de
ellas, en especial en la representacin de las Fuerzas Armadas. En un caso se afirm
que las discrepancias militares respecto de los contenidos no eran tales, y obedecan
a comportamientos tcticos, con el fin de evitar resultados y regatear el xito del
proyecto, al cual se pertenece por orden superior y no por conviccin. Sin embargo,
oficiales entrevistados afirmaron que su apoyo al proyecto por la va de participar
en l iba ms all del cumplimiento de una obligacin.
En general, se necesita una mayor formalidad en la institucionalizacin,
con reglas ms claras. Entre otras cosas porque segn una interpretacin, algunas
instituciones implicadas nunca creyeron que el proyecto concluira con el grado de
calidad que lo est haciendo. Haba la conviccin de que, como con otras
40
Pese a estas reticencias, todos los civiles entrevistados evaluaron de manera muy positiva
el papel de los militares en retiro. Adems de su aportacin profesional, su actitud fue
considerada decisiva en determinados momentos crticos para el proyecto, disolviendo
diferencias y tendiendo puentes.
260
iniciativas similares en Guatemala, el esfuerzo se ira diluyendo y quedara en nada.

No siendo as, la perspectiva de una conclusin exitosa genera actitudes de
retraccin, en especial ante la perspectiva de que los documentos emanados de
POLSEDE pudieran tener impacto legislativo. Pese a lo que pueda presuponerse, en
ciertos casos la actitud reactiva procede de los representantes civiles de las
instituciones del Estado. Y, por lo que atae a los delegados del Ejrcito, algunos
entrevistados sealaron que los rechazos parecan obedecer ms a posiciones
personales que institucionales.
La percepcin mayoritaria es algo escptica sobre la eficacia terminal y la
traduccin de los resultados del proyecto en polticas pblicas a corto plazo 41.
Alguno de los entrevistados afirm que ello sera imposible con este gobierno, y que
la incertidumbre sobre los resultados pes en las reflexiones. Otro seal que lo que
estimaba el bajo perfil adoptado por el Ejrcito no facilitara que la institucin
armada asumiera lo hecho como parte de su propio proyecto de modernizacin. Ello
no obsta para que diversos participantes sealaran su sorpresa, en palabras de uno
de ellos, por la facilidad con que los representantes del Ejrcito haban compartido y
asumido las conclusiones relativas a las nuevas funciones que deben desempear las
Fuerzas Armadas.
En cualquier caso, la mayora arguy que la influencia real de los
documentos del proyecto depender de lo que se haga una vez concluida esta fase de
produccin de documentos. Se necesita, al decir de casi todos, de un perodo
posterior de incidencia, especficamente orientado hacia creadores de opinin
pblica, asesores de los responsables de la toma de decisiones y polticos que hayan
de tomarlas.
La situacin mundial originada por los atentados del 11 de septiembre en
Estados Unidos ha formado parte de las reflexiones de los entrevistados. Sobre ello
se pueden concretar dos posiciones. Una, minoritaria, entiende que con lo ocurrido
se debilita la posibilidad de mejorar los controles civiles a los servicios de
inteligencia, como ya est ocurriendo en Estados Unidos. La otra, ms
compartida, seala que justo al contrario, Guatemala necesita an con mayor
urgencia una poltica de seguridad especfica. De no ser as, se corre el riesgo de
importar un modelo externo, inadecuado para las necesidades propias, como ya
ocurri en el pasado con la Doctrina de la Seguridad Nacional.
En relacin con todo ello, la mayora de los interlocutores seal la
conveniencia de alguna forma de institucionalizacin del grupo que ha participado
en el proyecto, ms all de su conclusin formal. El capital humano acumulado
corre el riesgo de dilapidarse si con el impulso de POLSEDE o de cualquier otra
institucin o plataforma no se cristaliza en un espacio formal de continuidad. Ello es
doblemente necesario por cuanto, como se ha visto, hay ciertas dudas sobre la
eficacia terminal a corto plazo y, adems, las circunstancias internacionales
seguramente impondrn nuevos desafos - o quizs los mismos, pero con diferente
perfil - en el rea de la seguridad democrtica, para responder a los cuales, analtica
y propositivamente, quienes estn mejor capacitados son los integrantes del
proyecto.
41
Quede claro que entre los objetivos iniciales no figuraba tal pretensin, sino,
exclusivamente contribuir al proceso de formulacin de polticas pblicas. Pero el
rigor del producto segn se iba elaborando, increment las expectativas.
261
El proyecto y sus contrapartes PNUD UNOPS, FLACSO, WS - TP

El proyecto ha llevado a cabo las correspondientes reuniones de seguimiento con el
PNUD y las instancias donantes. Asimismo, y siguiendo lo establecido en el
documento de proyecto, se han evacuado seis informes de actividades a UNOPS
(incluidos en el anexo documental). Los responsables del proyecto han expresado su
satisfaccin por la flexibilidad de UNOPS en el cumplimiento del cronograma. A
diferencia de la prctica habitual de la cooperacin internacional, a veces demasiado
rgida en la observancia de los plazos previstos, UNOPS entendi que un proyecto
de estas caractersticas est sujeto a inevitables incertidumbres cronolgicas y actu
en consecuencia, con resultados positivos para el balance final.
Las relaciones del proyecto con WSP han sido igualmente fluidas. El
director de POLSEDE particip en varias reuniones de seguimiento con los
responsables centrales de WSP en Ginebra. Por otra parte, POLSEDE puede ser
caracterizado como un proyecto WSP de segunda generacin, de manera que, a
diferencia de las experiencias precedentes, la responsabilidad de su diseo y
ejecucin ha correspondido en exclusiva a ciudadanos del pas objeto de la
iniciativa. Ello hace que el formato de relaciones entre WSP sede y POLSEDE no
estuviera probado de antemano, pero ello no ha derivado en dificultades sustantivas.
Lecciones aprendidas
An cuando en ocasiones pueda resultar reiterativo de lo ya dicho a lo largo del
Informe, se reagrupan y sintetizan aqu las principales lecciones aprendidas del
proyecto, a juicio del equipo de evaluacin. Como se ver de inmediato, se trata de
un formato desigual, dada la amplitud y diferencia de las temticas tratadas, que
oscilan desde los problemas de infraestructura al anlisis de la metodologa
empleada.
Propsitos y la pertinencia del proyecto

La primera y quizs ms importante leccin aprendida es que los impulsores del
proyecto y los donantes han acertado plenamente en cuanto a la pertinencia poltica
y relevancia histrica de POLSEDE. La urgencia del debate sobre las frmulas de
edificacin de la seguridad democrtica y la necesidad de estimular la revitalizacin
del Acuerdo de Fortalecimiento del Poder Civil, y hacer operativos sus compromisos
revelan que la opcin elegida ha sido la correcta.
Articulacin del proyecto: presencias y ausencias

Conviene precisar aqu las dificultades con que el proyecto se enfrent en un
principio para mejor advertir el modelo de participacin que, en consecuencia, se fue
elaborando a lo largo de la experiencia y que determinara los pros y los contras de
la experiencia misma. Por de pronto se advierte la pluralidad de los actores sociales
y su muy diverso grado de consistencia (ideolgica, organizativa y de incidencia),
262
tanto en los que refieren genricamente a la llamada sociedad civil como en los
procedentes de la institucionalidad estatal (y, ms precisamente, gubernamental). No
existiendo una norma general en cuanto a la formulacin de polticas pblicas (de
modo manifiesto en las fases de elaboracin terica), esta caracterstica podra no
ser excesivamente relevante.
Si se trae aqu a colacin es porque, en la perspectiva de la evaluacin,
resulta un elemento peculiar del modelo guatemalteco en trminos de definicin
de legitimidades. Incluso en las frmulas democrticas ms elementales como las
de la democracia electoral suele admitirse que por va de representacin, la
voluntad popular se expresa a travs de los partidos polticos quienes se insertan en
funcin de la voluntad expresada a travs de las urnas en la institucionalidad estatal
de manera particular en lo que concierne al poder legislativo y al poder ejecutivo (
este ltimo tan acentuado en los regmenes presidencialistas).
En esa perspectiva, la formulacin doctrinal en el seno de los partidos
polticos ( y en su colofn, el sistema de partidos) y su moderacin, mediante el
juego de mayoras-minoras en sede parlamentaria, es determinante en la
formulacin de polticas pblicas y en su aplicacin prctica y eventual control,
durante y despus de su ejecucin. La siguiente confrontacin electoral conduce, en
teora, a la sancin correspondiente respecto de lo adecuado de dicha aplicacin.
Sin embargo, en el estado dbil existen procesos de legitimacin paralelos que
actan como acicate o freno de la accin pblica, mas all de la formalidad electoral.
La aceptacin, con reticencias ms o menos explicitas, entre la institucionalidad
gubernamental y sectores de la sociedad civil de un no mans land forma parte del
marco poltico expresado a travs de la opinin pblica y de la opinin publicada.
Este es el escenario en el que, desde la perspectiva del equipo evaluador, se sita el
ejercicio realizado, y en el que ha estado sometida a crticas la representatividad de
las organizaciones no gubernamentales y de los participantes a ttulo individual.
Obviamente, dicha crtica procede de un sector de quienes pertenecen a instituciones
del Estado. Pero parece ms el resultado de discrepancias ideolgicas que de otro
orden. No hay ninguna razn a priori por la cual considerar representativo a un
acadmico y negarle tal condicin a alguien que, desde otros mbitos distintos de la
Universidad, muestra inters y voluntad de rigor en el tratamiento de un tema. En
otras palabras, lo que se cuestiona es lo que se dice y por ello se duda de la
legitimidad de quien lo dice.
Cuando se analiza la nmina de las instituciones participantes se advierte el
perfil asimtrico de un dilogo a mltiples bandas y no, como en algunas situaciones
limite podra parecer, un enfrentamiento a dos que reprodujese (con otros
parmetros) la vieja confrontacin incivil. La asimetra fundamental radica en el
carcter de la participacin en el proceso y en el compromiso derivado de dicha
participacin. As, mientras los participantes individuales no encuentran otros
limites que los propios para la expresin de sus planteamientos, los participantes de
las organizaciones sociales deben modular sus actuaciones de acuerdo con los
parmetros establecidos en sus normas internas de funcionamiento.
Tal y como se ha sealado supra, la integracin de los participantes en el
proyecto ha estado marcada por algunas cuestiones polmicas. En primer lugar, la
ausencia del Congreso de la Repblica hasta una fase muy avanzada de la ejecucin
del proyecto, en la que se incorpor por la va indirecta de las asesoras a las
comisiones parlamentarias concernidas. Dicha ausencia, tambin se dijo, no es
imputable al proyecto. En cualquier caso, el equipo de consultores llama la atencin
263
al hecho de que la Comunidad Internacional est financiando regularmente

programas de apoyo a un parlamento, cuyos miembros, cuando menos los
directamente implicados, desaprovechan la oportunidad de ampliar los
conocimientos sobre aquellas materias de las que han de legislar.
Por lo que se refiere a los partidos polticos, el equipo de consultores
entiende las razones que llevaron a la Direccin del proyecto a no convocarles, para
evitar un posible uso partidista y sesgado del trabajo. Sin embargo, ello no tiene que
ocurrir necesariamente en todos los casos. Para futuros proyectos debera evaluarse
adems la conveniencia de provocar en los partidos algo parecido a un efecto de
espejo, mediante el cual, confrontados a sus responsabilidades tomar parte en los
debates rigurosos, como es el caso, sobre asuntos pblicos las asuman con criterio
de Estado y no con la mirada puesta en las reyertas menores. Aunque quizs sea
demasiado pedir.
Otra leccin aprendida de POLSEDE es la necesidad de un mayor compromiso
institucional con el desarrollo de los posibles proyectos que le sucedan. En la fase
previa al comienzo de un proyecto de este tipo debe conseguirse alguna forma de
garanta sobre la seriedad con que las instituciones en especial las pblicas se
implican en el mismo. No es fcil, ya que no se trata simplemente de firmar
protocolos de intencin o acuerdos de incorporacin, sino de voluntad poltica, y eso
es imposible asegurarlo, entre otras razones porque quienes puedan hacer expresin
de dicha voluntad en el supuesto de que sea sincera - tampoco tienen asegurada su
continuidad como responsables. Pese a todos estos obstculos no est de ms
enfatizar la conveniencia de fortalecer los acuerdos de partida al mximo nivel
posible y articular algn mecanismo o instancia de seguimiento, con presencia de los
diferentes responsables polticos e institucionales, que permita mantener los
compromisos previos.
El proyecto ha reflejado, como probablemente no poda ser de otra manera,
la invisibilidad de la comunidad indgena y el fuerte peso capitalino en todo lo que
ocurre en el pas. Pero, se insiste, eso no puede considerarse un defecto de
proyecto. Ms bien se trata de una caracterstica que, lamentablemente, acompaa la
historia contempornea guatemalteca y, por ende, el propio proceso de transicin
democrtica.
Sin embargo, tratndose de un proyecto que pretende construirse sobre
slidas bases acadmicas resulta cuando menos sorprendente la escasa relevancia de
la participacin especifica de las universidades, que en el caso de una consolidacin
efectiva de los resultados del proyecto estaran llamadas a ejercer un importante
papel en su desarrollo futuro. Una vez ms, la responsabilidad no es achacable al
proyecto, que invit a participar a las universidades de San Carlos, Rafael Landvar
y Francisco Marroqun. Esta ltima declin la invitacin, y las otras dos no acabaron
de asumir del todo el compromiso. Hay, en cualquier caso, algunos indicios de que
instituciones de enseanza superior estaran reactivando el inters en el anlisis de
los asuntos de defensa y que puede haber frutos en un plazo relativamente corto.
En cuanto al sector gubernamental ste no aparece inicialmente como un
todo, lo que explica el distinto nfasis puesto no slo en sus intervenciones sino
tambin en su participacin continuada o no en los trabajos. Resulta poco explicable
la retirada del proyecto de un ministerio tan relevante, desde una aproximacin
modernizante, para la poltica de defensa como el Ministerio de Relaciones
Exteriores. En la ltima fase del proyecto los evaluadores pudieron apreciar in situ
264
las dificultades surgidas en la armonizacin de las posiciones de los distintos entes

gubernamentales y el papel que en ella jugaron los representantes militares.
En cualquier caso, la persistencia en la participacin activa ha caracterizado
el desarrollo del proyecto, lo que demuestra el inters, no slo por la temtica
propiamente dicha si no tambin por contribuir a la resolucin de un contencioso
secular: el de la construccin de un estado moderno e incluyente y el de encontrar en
l el acomodo adecuado a unas fuerzas armadas, tendencialmente volcadas al
desborde. Un desborde que los contenidos tericos de los trabajos en el interior
del proyecto ya comienzan a evidenciar que no es consecuencia de un atributo
castrense y que hay que situarlo en el marco de un inacabado proyecto de nacin y
en las dificultades de situar en ste un modelo de estado moderno y democrtico.
La gestin de los debates y la elaboracin de los documentos

La contratacin de una experta en metodologas pedaggicas y en modos de gestin
de grupos y organizacin de reuniones se ha mostrado como una decisin muy
atinada. En proyectos de este tipo, donde la manera de producir resultados es en el
marco de debates grupales, parece evidente y el proyecto as lo ha revelado
contar con el apoyo de un experto que puede imprimir la dinmica necesaria,
orientar la senda de las discusiones e incrementar la productividad del conjunto.
Dado que el responsable de la moderacin es elegido por el resto del grupo, y por
razones de legitimidad se recomienda que siga siendo as, nada garantiza que quien
ocupe dicha funcin est provisto de las herramientas metodolgicas para, en
exclusiva, asegurar el buen desarrollo de los debates. En cualquier caso, se
recomienda que una vez elegidos los respectivos moderadores, estos sean a su vez
entrenados para mejorar su capacidad, como, efectivamente, se propuso, aunque no
se llev a cabo, en el proyecto que ahora concluye 42.
Existen tambin maneras para optimizar la adquisicin de los
conocimientos e incrementar la calidad de los debates. Un primer desafo es reducir
la polisemia de los conceptos usados. En otras palabras, se hace necesario, antes de
articular las discusiones en el seno de los grupos de trabajo, una fase de inmersin
conceptual, un tipo de propedutico que en la medida de lo posible provea de un
lenguaje compartido sobre el que edificar los debates y las correspondientes
conclusiones. POLSEDE reaccion bien ante el problema, por la va de actividades
paralelas o complementarias, pero como tal comportamiento reactivo, no es en s
mismo ptimo. Algo parecido puede decirse del segundo desafo, que tiene que ver
con el desempeo de investigadores y moderadores. Siendo el escenario regular del
proyecto sesiones de debate sobre documentos, tanto quienes producen estos como
quienes ordenan aquellas tienen un papel determinante en los resultados. Sobre este
factor humano es difcil operar ex ante, pero los mecanismos puestos en prctica
por el proyecto pueden servir. As, debe incrementarse la supervisin de los
42
En la reunin de evaluacin interna a que se ha hecho referencia al principio hubo

unanimidad en mantener el mecanismo electivo de los moderadores por parte de los
respectivos grupos. Sin embargo, se propuso que dicha eleccin no ocurriera hasta haber
llevado a cabo algunas actividades conjuntas, de forma que en ellas se pueda detectar a
las personas adecuadas para desempearse como moderadores en el transcurso del
proyecto.
265
mximos responsables acadmicos sobre los documentos base que aportan los
investigadores, y establecerse algn formato de reuniones peridicas entre la
direccin de proyecto y los investigadores, de manera que se socialicen los avances,
se compartan las dificultades y, en su caso, se corrijan los rumbos de las
investigaciones.
Un asunto menor, pero de cierto inters, tiene que ver con los formatos de
las reuniones. Se ha detectado un efecto muy favorable producido por los encuentros
de larga duracin, los seminarios de ms de un da lejos de la capital. La
convivencia estrecha y continuada facilit desatascar discrepancias que, en
reuniones ms cortas, parecan irresolubles.
El equipo gestor, la organizacin y los recursos materiales

Aunque sea slo una mencin ligera, la evaluacin quiere referirse al trabajo del
ncleo directivo cuyo desempeo ha sido un elemento capital del desarrollo del
proyecto. Un fuerte liderazgo y una amplia capacidad de trabajo de sus miembros ha
permitido mantener ritmos y calendario con eficacia y eficiencia.
Sin embargo, permtasenos advertir que, en proyectos de la envergadura del
que analizamos, habra que pensar en ampliar sus recursos humanos. El carcter
abierto de la estructura, por cierto, ya permiti en su da, la incorporacin de algn
miembro nuevo, pero las dimensiones del trabajo, seguramente, dan pie a un mejor
calibrado numrico del grupo. Ello redundara en una mejor distribucin de tareas y
responsabilidades (e incluso contribuira a que sus miembros pudieran gozar de la
necesaria vida personal).
El proyecto ha contado en todo momento con el apoyo, interno y externo,
de las instituciones patrocinadoras y FLACSO, en especial, ha facilitado sus
instalaciones para el asentamiento del equipo directivo y ste se ha beneficiado de la
inmediatez de su centro de documentacin, amen de la sinergia, producto de la
vecindad de otras reas de investigacin. Por razones de espacio y de confort, un
nmero considerable de reuniones de los grupos de trabajo se ha efectuado en
hoteles y otros lugares pblicos.
Aunque desde la antigedad clsica los intelectuales han podido efectuar su
trabajo bajo todo tipo de condiciones no es menos cierto que su mejora podra
facilitar el trafico de ideas y personas que un proyecto de esa envergadura ha
movilizado.
Quizs en el terreno de las lecciones aprendidas para futuras actividades de
duracin similar podra analizarse la conveniencia de instalarse en locales propios
con espacio suficiente para el ncleo permanente y salas de reunin para el trabajo
de los grupos. Se trata slo de una percepcin de la evaluacin, tambin recogida en
diversas entrevistas, que debera contar con el estudio econmico comparativo de
costes y ventajas.
Se seala, sin embargo, la necesidad de algunas correcciones necesarias en
proyectos futuros, para optimizar los esfuerzos y los recursos invertidos. Es vital
mejorar los procedimientos de archivo y documentacin, en los que POLSEDE ha
tenido deficiencias que afectan al propio proceso de sistematizacin. Para ello,
aunque no solo con esta finalidad, se estima conveniente en las iniciativas venideras
llevar a cabo algn tipo de evaluacin mid term que detecte posibles problemas,
tanto sustantivos como procedimentales, y se disponga del tiempo necesario para
266
hacer, en su caso, las modificaciones pertinentes. En concreto, el ejercicio realizado

por el equipo del proyecto, junto a los investigadores, a principios de noviembre de
2001 cuando ya POLSEDE estaba en su fase terminal, result de enorme utilidad,
pero creemos que en futuras experiencias de IAP debe tener al menos un precedente
hacia la mitad de su desarrollo.
Plazos y cronogramas
No obstante los importantes consensos obtenidos - reflejados en los distintos
documentos sectoriales parece necesario sealar que los plazos de realizacin del
proyecto, a despecho del impresionante calendario de reuniones realizadas, resulta
excesivamente ajustado.
Desde luego, pocos proyectos en Guatemala han tenido tanto tiempo para
su desarrollo y, sin embargo, dadas las condiciones para el dilogo ya puestas de
relieve, el timing ha sido posiblemente demasiado ajustado. Esto se advierte ms
en unos grupos de trabajo que en otros y no slo por el hecho de la aprobacin a
tiempo de los documentos sino por el distinto calado del contenido de los textos en
cada uno de los grupos.
Naturalmente, la fijacin de los plazos resulta una necesidad ineludible,
especialmente desde la perspectiva presupuestaria, y una discusin sine die
tampoco es seguro que permitiera superar los obstculos, tericos y prcticos, para
una mejora substantiva del aporte documental del proyecto. Si la cuestin se aduce
aqu es slo para subrayar las dificultades derivadas del mtodo en la particular
coyuntura de la Guatemala de hoy.
El riesgo ya sealado de que la duracin introduzca un elemento de
incertidumbre a causa de los frecuentes relevos en el personal poltico que
representa a las instituciones, es menor que los beneficios de disponer del tiempo
necesario para la reflexin mesurada y la ruptura de las desconfianzas. En proyectos
de otra naturaleza, donde este ltimo aspecto no sea tan crucial, es posible ajustar
mejor los plazos, evitando la premura.
La relacin con los organismos internacionales y los donantes

Ya se ha hecho referencia a que, en general, la fluidez, la buena comunicacin y la
flexibilidad han sido modlicas en el trato entre POLSEDE y las instituciones
donantes y coadyuvantes. Dada la magnitud del proyecto (tanto poltica como
econmicamente) la nica duda que le queda a la evaluacin radica en si en las
ocasiones en que se han evidenciado dificultades o diferendos en la recepcin de
determinados aspectos por la parte gubernamental, la hipottica accin de los
organismos internacionales implicados hubiera facilitado, o no, la resolucin de
conflictos.
Se trata de un tema resbaladizo por cuanto implica la posibilidad de ser
considerado como una forma de ingerencia de tal manera que su consideracin en
este informe ha de ser tomada como una referencia ocasional y, desde luego,
provisional.
267
El proyecto ha servido para confirmar un problema serio y

lamentablemente repetido, cual es la falta de coordinacin que en ocasiones ocurre
entre los diversos cooperantes internacionales. El ejemplo ya se ha citado: no es
razonable que diputados que reciben financiamiento externo para mejorar el
desempeo del Congreso desistan de participar en la reflexin sobre asuntos
centrales de la agenda poltica, reflexin que asimismo es asimismo financiada por
la comunidad internacional.
El da despus: la institucionalidad y la incidencia

En lo que concierne a los estudios regulares en materia de Seguridad y de Defensa,
el proyecto queda magnficamente situado, si las condiciones lo permiten para
incidir en distintos itinerarios, de los que destacan con claridad tres: 1) la
institucionalizacin de estudios superiores (en colaboracin con las universidades)
para abordar la formacin de los expertos que va a necesitar en el futuro la
administracin del estado(exteriores, defensa, gobernacin...); 2) la intervencin en
los curricula de las instituciones especificas (por ejemplo para cuando una
ctedra de defensa en la Politcnica o una de teora de la seguridad en la Academia
de Polica u otra de seguridad global en la Escuela diplomtica?) y, 3) la apertura de
un frente de publicaciones sobre la materia.
De la mera enumeracin ya se advierte que stas tres posibilidades (que no
son las nicas) permiten una fuerte articulacin.
En cuanto a la institucionalidad acadmica el futuro parece ms claro, pese
a la actitud mas bien expectante del entramado universitario. A riesgo de
equivocarse, la evaluacin ha percibido una implicacin distante de las
universidades en el proyecto, que de todos modos se despejar en la medida que los
objetivos y los medios de prosecucin futuros permitan advertir mejor los
instrumentos de continuidad institucional.
A lo largo de la evaluacin, se han percibido a veces como antagnicos
el mantenimiento de la red institucional, es decir el mantenimiento del statu quo
sobre el que se ha desarrollado el proyecto y la construccin de una institucin
especfica, bajo la forma de Instituto de Estudios de Seguridad y/o Defensa que,
desde una aproximacin ms profesional, recoja el testigo del proyecto.
En realidad, se trata de perspectivas compatibles: una amplia comunidad de
interesados y una mas restringida de expertos no solo no son excluyentes. Permiten
una alimentacin mutua y la existencia de una institucin profesionalizada permite
asegurar las respuestas que la modernizacin del estado va a necesitar
ineludiblemente. Ah es enormemente necesario que los rboles no impidan ver el
bosque (y viceversa). La especializacin ha de situarse en un marco que permita
avanzar en la tantas veces sealada, reforma institucional. En consecuencia, aparece
como slidamente recomendable la formalizacin institucional del proyecto
pensando, por lo menos a medio plazo, en la financiacin nacional del mismo a
efectos de que en el caso, nada hipottico, de que la cooperacin internacional
desista, total o parcialmente, su viabilidad sea sostenible.
Sin embargo, a corto plazo, el equipo de evaluacin recomienda una
ampliacin del POLSEDE con el fin de incrementar su eficacia terminal. La
inyeccin de fondos adicionales, que no tendran por que ser cuantiosos, orientados
a la diseminacin de los resultados del proyecto, podran incrementar
268
exponencialmente su uso final. Sesiones de cabildeo con miembros del Congreso de

la Repblica, preparacin de documentos de sntesis para su difusin, encuentros
con representantes de la prensa, todo ello sera sin duda favorable. Adems, por los
apresurados tiempos polticos guatemaltecos, la edicin de los documentos del
proyecto ocurrir cuando ya la precampaa para las elecciones de 2003 se haya
iniciado. Quizs no estara de ms intentar ir articulando lo que podra ser un
acuerdo de principio entre los candidatos ms relevantes respecto de que la
construccin de una seguridad democrtica para el pas es una poltica de Estado y
que debera ser objeto de un pacto nacional o, cuando menos, excluida de los
avatares de las disputas interpartidistas.
Ello permitira incrementar las posibilidades de la eficacia terminal del
proyecto y su posible uso como fuente de polticas pblicas. No es fcil, y se
coincide aqu con las opiniones vertidas por la mayora de los entrevistados para este
informe. Las dificultades estn relacionadas con otro de los objetivos del proyecto,
cual ha sido la disolucin de la desconfianza, la bsqueda de consensos
intersectoriales, que a la vez tuvieran slidos fundamentos tcnicos y dispusieran de
legitimidad poltica. Con relacin a los productos parece haber acuerdo sobre su
rigor, a pesar de algunos problemas iniciales, a juicio del equipo de evaluacin, de
que se da cuenta en este informe. En cuanto a la legitimidad, el resultado es menos
favorable. La legitimidad se usa aqu en un sentido despojado de cualquier
connotacin valorativa. Algo (un rgimen, una norma, una decisin) es legtimo si
es capaz de obtener apoyo. No existe una legitimidad absoluta (apoyo de todos a
todo) y, en este caso, lo que cuenta, desde la perspectiva de la eficacia terminal del
proyecto, es la legitimidad que disponga entre quienes deben tomar las decisiones
pblicas (gobierno / parlamento), y entre quienes se ven afectados por dicha
decisin: las Fuerzas Armadas y la sociedad guatemaltecas. Visto as, la legitimidad
mayor parecera provenir de los grupos socialmente activos en el mbito de la
seguridad democrtica, o preocupados por ella, por su definicin y sus perfiles de
articulacin. Adems, con las reservas de la actitud de algunos representantes de las
Fuerzas Armadas, lo que s ha habido en una legitimacin interna, entre los diversos
integrantes del proyecto, que se reconocen recprocamente como interlocutores
vlidos para el abordaje de los temas. Pero la ausencia de representantes de los
partidos polticos y el tardo inters del Congreso de la Repblica en el proyecto
lastran la amplitud de la legitimidad. Ello no es imputable al proyecto y solo refleja
la propia debilidad del entramado institucional del Estado guatemalteco. Y, en
cualquier caso, no es un dficit irreversible. Las conclusiones de POLSEDE su
rigor- y las caractersticas de quienes lo han desarrollado permiten, bajo ciertas
condiciones favorables, que no queden como un mero ejercicio ms o menos
voluntarioso y academicista.
Queda por ver ahora el impacto del proyecto que ha de superar
ampliamente el corto plazo para situarse en el medio y, an, en el largo plazo. Como
se ver mas detenidamente al hablar de los productos incluso aquellos que parecen
tener una proyeccin inmediata, no parece que puedan alcanzar un grado de
incidencia elevado en los prximos meses. Posiblemente la va de la capilaridad,
propia de los procesos de cambio profundos (mentalidades, estructuras...), no admita
el conteo por legislaturas.
Conviene remarcar aqu que el elemento principal para ese desarrollo lento,
radica en el grado de compromiso y en la capacidad efectiva de llevar a buen
trmino los cambios necesarios de la instancia gubernamental.
269
A lo largo de la evaluacin del proyecto se pudo observar que tanto las

escasas constancias documentales sobre dicha cuestin, como las opiniones de las
personalidades entrevistadas convergan en la no inmediatez de la obtencin de
resultados, incluso en aquellos aspectos del trabajo que respondan a explcitas
demandas gubernamentales.
Con posterioridad al trabajo de evaluacin, por otro lado, se sucedieron
distintos cambios gubernamentales cuyo impacto no ha podido ser analizado pero
que permiten mantener los interrogantes arriba explicitados.
Queda por ver si en el medio plazo, se produce una aproximacin entre el
sistema poltico formal (el surgido de las urnas) y el sistema poltico informal
(representado, aunque no exclusiva ni excluyentemente, por los actores participantes
en el proyecto) y si esta aproximacin permite el transvase de conocimientos y de
voluntades suficiente para que las propuestas se conviertan en la base de la nueva
poltica de seguridad pblica democrtica. Cabe pensar en aproximaciones parciales
y en la prosecucin del dilogo como mtodo que vayan asentado el patrimonio del
proyecto en una nueva cultura poltica.
Esta cuestin es de capital importancia. De poco servira contar con un
excelente diseo de poltica de seguridad si esta no pudiera insertarse en el marco de
una construccin del estado democrtico cuya necesidad esta lejos de constituir un
hecho adquirido en las distintas plataformas polticas y que est lamentablemente
muy lejos de las preocupaciones inmediatas del conjunto de la sociedad
guatemalteca actual, anclada en la lucha por la supervivencia.
La metodologa y sus posibilidades de expansin

Mirando hacia atrs sin complejos, hay que poner de relieve que la experiencia de
POLSEDE constituye, de hecho, algo ms que una adaptacin del mtodo inicial. El
nfasis en la creacin de consensos y el abandono de los escenarios micro
redimensiona los presupuestos iniciales y, en cierta medida, se convierten en la base
de un nuevo proyecto, con los aciertos pero tambin con los limites que ello
supone.
Desde una perspectiva metodolgica, bien sistematizada y analizada
crticamente durante el seminario de evaluacin interna, los cambios introducidos en
el proyecto en Guatemala son de la suficiente entidad como para que el WSP en el
mbito internacional, repase sus presupuestos tericos y pueda alimentar su
aproximacin a partir de los avances del equipo de Guatemala que, desde luego,
deberan tomarse muy en cuenta en el caso de que nuevas experiencias de este tipo
se repitan en el rea latinoamericana, en primer lugar o en otras zonas del planeta.
Lo logrado, desde ese punto de vista, se sita en el terreno de lo cualitativo
y admite buenas dosis de reflexin sobre los alcances del mtodo primigenio del
WSP. Queda por ver, y ah la experiencia prctica del inmediato futuro en las
relaciones con los sectores gubernamentales ha de resultar un elemento de
considerable magnitud, como se administra en programas de esa naturaleza la
expresin del o de los disensos. Se trata de una cuestin prctica, pero tambin de
considerable dimensin terica y metodolgica. A la evaluacin no se le ocurren
frmulas mgicas sobre el asunto y, por tanto, se limita a poner la cuestin (que fue
suscitada en diversas entrevistas) sobre la mesa.
270
En todo caso, el equipo evaluador se ha detenido especialmente en analizar

los efectos positivos que parece haber tenido el uso de la investigacin accin
participativa como metodologa del proyecto. Sus conclusiones se detallan a
continuacin. As, la IAP:
1. Favorece el encuentro de grupos e instituciones que en algn momento de la fase
previa de enfrentamiento ocuparon posiciones antagnicas. Dicho acercamientos ya
tenan un precedente en Guatemala durante la negociacin de los Acuerdos de Paz,
pero la voluntad constructiva se haba ido diluyendo y tres aos despus del final del
conflicto la incomunicacin, cuando no la crispacin, pareca ser la tnica de las
relaciones intersectoriales. El equipo de consultores ha detectado que, sin embargo
la progresiva disolucin de las desconfianzas, persisten y quizs por ahora no
puede ser de otro modo severas reservas entre representantes de instituciones
estatales y de los sectores sociales, ms evidentes cuando los actores se enzarzan en
la discusin sobre el pasado, sin los instrumentos objetivados de que dispone el
historiador. Ah la esterilidad de la discusin pone en peligro no ya la construccin
de consensos, sino la propia entidad del proyecto. El equipo de evaluacin entiende
en cualquier caso que, salvo el tratamiento del pasado (la justicia retributiva y la
reparacin de los daos del conflicto armado) no existe asunto alguno en la agenda
poltica guatemalteca que, mirando hacia el futuro, deba partir de tan intensas
divisiones previas, por lo que no constituirn un obstculo insalvable para futuros
proyectos.
2. Permite - a priori la creacin de un sentimiento de pertenencia e identidad
compartida a los integrantes de los grupos. Y ello tiene efectos positivos de actitud y
predisposicin al acuerdo que pueden trascender el mbito temtico y la dimensin
temporal del proyecto.
3. Establece un espacio razonablemente neutral como punto de partida para la
investigacin y el debate. El rigor acadmico exigible a los documentos que los
investigadores deben proveer al resto de los participantes permite disponer de un
material de referencia ms o menos objetivo, que se enriquece con las aportaciones
de los miembros de los distintos grupos. La comunicacin y la retroalimentacin
entre el investigador / la investigacin y el resto del grupo son considerados valores
propios al enfoque de investigacin accin participativa.
4. Ejercita en la bsqueda de compromisos objetivo central en una sociedad
polarizada al ser obligado aprobar cualquier resolucin por consenso. Sin embargo
la ausencia de frmulas de expresin de disenso hace a la investigacin y a sus
resultados vulnerables a vetos. En la medida en que el consenso no se alcance y no
exista registro posible de expresin pblica de las diferencias, puede llegarse a
situaciones sin salida.
5. Facilita la diseminacin del saber y la ruptura de espacios acotados a la
intervencin social. Siendo la seguridad democrtica un bien pblico, la reflexin
sobre sus contenidos, dimensiones y desafos no debe limitarse a un grupo de
expertos profesionalizados. Puede y debe ser motivo de anlisis ampliados, siempre
y cuando, para que sean finalmente operativos, se fundamenten con rigor, se
despojen de prejuicios de todo orden y se afronten con voluntad constructiva.
271
6. Ampla la legitimidad de la toma de decisiones, justamente por ser resultado de un

debate intersectorial al que se incorporan actores e instituciones polticamente
relevantes. Quede sin embargo adelantado que se considera la legitimidad el
principal desafo del proyecto, en el momento de traducir sus conclusiones a la
formulacin de polticas pblicas.
Dado el xito de la experiencia del POLSEDE, que ha tenido que vrselas con un
asunto polticamente difcil, quizs el ms delicado de la frgil transicin
guatemalteca, no se nos ocurre que hubiera aspecto de la agenda pblica que no
pudiera tratarse con la metodologa de investigacin accin participativa. Quizs la
nica excepcin es la forma de integracin de los grupos indgenas en la comunidad
poltica guatemalteca y los posibles efectos que ello pudiera tener para la
articulacin territorial del Estado. En una primera mirada, parece que las posiciones
de partida se encuentran tan distantes que ni siquiera sobre qu haya de tratarse
habra un mnimo consenso 43. Salvo este asunto, y el ya mencionado del problema
del pasado, es posible recurrir a la metodologa de investigacin accin
participativa para afrontar los diversos asuntos de la agenda nacional.
Respecto de su traslacin geogrfica encontramos alguna dificultad mayor.
Como se dijo en su momento, una experiencia de IAP se ve facilitada o requerida
por la debilidad de los partidos polticos como articuladores y canalizadores de
propuestas issues - para su entrada en la arena pblica y la eventual toma de
decisiones sobre ellas. En las sociedades cuya estructura democrtica de
representacin poltica est mas institucionalizada, la metodologa de investigacin
accin participativa puede tener un carcter complementario de los procesos
formales de toma de decisin o servir puntualmente en caso de fisuras intensas entre
grupos sociales y partidos polticos.
Por ltimo, a partir de la experiencia de POLSEDE, y segn se dijo antes,
se hace necesario precisar mejor en el diseo de los proyectos inspirados en la
metodologa de investigacin accin participativa una fase final especfica, con
mtodo y recursos propios, de institucionalizacin del grupo forjado en el transcurso
de la investigacin, que se constituya como la referencia del asunto tratado.
Los productos: incremento del saber

complementarias y documentos producidos
compartido,
actividades
El desarrollo del proyecto ha permitido cumplir con la finalidad de mejorar los

conocimientos en materia de seguridad de quienes han tomado parte activa en el
mismo 44. Al comienzo de POLSEDE, el nmero de expertos nacionales era muy
43
44
Adems, las debilidades de su representacin social son an mayores o tiene ms

dficit de legitimidad que las de otros grupos o sectores. Quede claro que esto son
apreciaciones muy subjetivas, basadas en la percepcin de dos de los autores que han
vivido tres aos en el pas. Las circunstancias pueden cambiar, pero mucho nos tememos
que no a corto plazo.
Objetivos 3.2 y 4.1 del documento de proyecto: mejor comprensin de los distintos
sectores de la sociedad de la naturaleza del problema y de sus implicaciones para el
proceso de consolidacin de la paz y la democracia en el pas. (...) Mayor nivel de
manejo conceptual de los temas de seguridad y defensa por parte de los centros
acadmicos y de investigacin.
272
escaso. En vsperas de su conclusin, puede afirmarse que Guatemala dispone ya de

un grupo relevante de civiles y militares, que pueden afrontar con rigor las tareas
relativas a la funcin pblica en la materia, ejercer formas de auditoria social e
incrementar y profundizar en el anlisis en el seno de instituciones acadmicas e
investigadoras. Claro que en todo caso se hace necesario para Guatemala disponer
de algn tipo de estudios de postgrado que permita la consolidacin y el incremento
de los conocimientos adquiridos y, de nuevo, en la articulacin de dichos estudios,
POLSEDE tiene ventajas comparativas, por lo que deber ser tomado en cuenta en
su momento si, como se anuncia, se pone en marcha una Maestra universitaria en
seguridad y defensa.
Quizs es prematuro hablar de la construccin de una especie comunidad
de defensa, pero no hay duda de que, desde el reconocimiento mutuo y el respeto
de las posiciones respectivas, el proyecto ha permitido articular un ncleo de
reflexin temtica slidamente asentado sobre principios acadmicos que supone
una ventaja comparativa respecto de otros mbitos del sistema poltico
guatemalteco, donde dichos ncleos o no existen o estn encapsulados en posiciones
rgidas y excluyentes.
En cualquier caso, las bases para el establecimiento de dicha comunidad
de defensa estn ciertamente asentadas, pero su consolidacin depender del grado
de institucionalizacin que se logre con posterioridad al proyecto, de la recepcin de
la misma por parte de las instancias gubernamentales y de manera muy particular de
aquellas instancias (como los partidos polticos) constitucionalmente llamados a
ejercer la funcin de enlace entre la sociedad civil y la sociedad poltica.
Especial mencin merece la celebracin de los eventos acadmicos, con
amplia participacin internacional, que el proyecto ha organizado, uno de los cuales
adems ha merecido la compilacin de sus intervenciones 45. La posibilidad de
contrastar teoras y experiencias constituye, desde la perspectiva de la evaluacin,
un aporte importantsimo del proyecto al permitir, a la manera de un juego de
espejos, la percepcin de enfoques y matices que correran el riego de perderse en el
marco cerrado de la discusin interna.
Si estos eventos no se agotan si mismos, dada su caracterstica de mojones
iluminadores del proceso del proyecto, todava mayor resulta el impacto -y la
persistencia del mismo - de una actividad como el Curso de Defensa nacional
organizado por el proyecto en conjuncin con la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (FLACSO). La formulacin estrictamente acadmica del mismo,
el entramado de especialistas, nacionales y extranjeros, la convergencia de
aproximaciones tericas y prcticas y la percepcin generalizada de que constitua
un primer paso para la prosecucin del proyecto, sirvieron para eliminar reticencias
y susceptibilidades y para hacer perceptibles las perspectivas futuras de desarrollo y
la superacin de una visin inmediatista que, en ocasiones, podra desembocar en el
desnimo.
45
Bernardo ARVALO DE LEN (comp.) Funcin Militar y Control democrtico.

Conferencia Internacional Ciudad de Guatemala. Junio 2000. Guatemala. aManuenSe
editorial, 2001, 408 p.
273
Los documentos del proyecto

Mencin aparte requiere el principal producto material del proyecto, cual es el
conjunto de documentos emanados de los diferentes grupos de trabajo. A lo largo de
las distintas fases del proyecto se ha procedido a la discusin y elaboracin de un
corpus documental considerable, de caractersticas desiguales tanto en sus aspectos
materiales como en su contenido. Al proceder a la evaluacin, los documentos
estaban acabados en su mayora y haban sido aprobados de acuerdo con la
metodologa del proyecto. Sin embargo, otros documentos o no estaban terminados
o no haban logrado todava el consenso de los participantes que, no obstante, se
esperaba alcanzar en el periodo noviembre 2001-marzo 2002.
La construccin de las nuevas hiptesis para una poltica de defensa
Los grupos de trabajo I (marco conceptual), II (concepto de y agenda de seguridad),
III (doctrina militar) y V( funcin militar) admiten una visin analtica de conjunto
que vendra caracterizada por un hecho determinante: la dificultad de abordar, pese
al clima de dilogo y consenso expresamente adoptado por todos los participantes,
una temtica que afecta todava de manera muy notoria no slo a los actores
presentes sino tambin al conjunto de la sociedad.
La historia, y la historia reciente en particular constituye, un elemento
determinante del quehacer poltico y marca las sensibilidades y las percepciones con
que ste se aborda.
Se trata de un problema difcilmente eludible y en consecuencia no es
nunca balad como referente pero no es menos cierto que complica
extraordinariamente la adopcin de lenguajes y terminologas comunes. El punto
de vista, construido a partir de la posicin desde la que se vivi el conflicto armado
interno, continua siendo un elemento diferenciador de los distintos actores y habr
de pasar mucho tiempo y se habr de dejar espacio para el trabajo de los
historiadores y otros cientficos sociales para que las brechas puedan colmarse o se
atenen de manera que no constituyan impedimentos importantes a la hora de
disear futuros.
Desde luego, la cuestin se sita en un terreno mucho ms amplio que el
del proyecto. Y aunque ciertamente en el interior del mismo podran advertirse
ciertas carencias no tanto metodolgicas como tcnicas, el subsanamiento de stas
no habra de conducir necesariamente a un salto cualitativo en el desarrollo del
trabajo.
As a lo largo de la evaluacin y en diversas entrevistas surgieron
aportaciones para experiencias futuras tales como el establecimiento de una
etapa previa a la investigacin de carcter propedutico (incluyendo la posibilidad
de un curso en esa perspectiva) o la confeccin de un glosario para unificar los
referentes terminolgicos.
Haberlos tenido quizs hubiese permitido una mayor agilidad pero no
puede olvidarse que, en cierta medida, ya los documentos iniciales, sobriamente
acadmicos y de indiscutible valor cientfico, se situaban en esa direccin lo que no
fue bice para que, en virtud de la propia metodologa del proyecto, fuesen
sometidos a discusin y de este modo sobre la base de la elaboracin previa del
ncleo directivo, el grupo I (marco conceptual) deriv sus discusiones hasta alcanzar
dos textos (los ms trabajados desde la perspectiva de la evaluacin) que abordan
274
con altura terica y mira teleolgica el cuadro global de la materia, dando lugar a los
documentos Bases para la consideracin de la cuestin militar y Sociedad,
Estado y Ejrcito en Guatemala a inicios del Siglo XXI.
La constitucin del grupo, no previsto inicialmente, es una buena muestra
de la flexibilidad organizativa del proyecto y de su capacidad de adaptacin a las
necesidades expresadas por los actores participantes. El desarrollo de las actividades
del grupo pone al mismo tiempo de relieve las dificultades para lograr un lenguaje
comn. Lo que en el mundo acadmico no tendra dificultades en obtener un
acuerdo amplio y poco discutible era visto con reticencia por los representantes del
Ejrcito que adverta en el trasfondo de una terminologa generalmente aceptada
hipotticas crticas al rol desempeado por la institucin en la historia reciente de
Guatemala lo que, seguramente, es expresin de la persistencia de posicionamientos
derivados del pasado y que no han sido totalmente superados en la transicin
democrtica. Es de esperar, sin embargo, que en la fase final del proyecto la citada
objecin pueda remontarse.
De la misma manera los trabajos del grupo II (concepto y agenda de
seguridad), en lnea con lo expresado anteriormente, han encontrado escollos
parecidos que ponen de manifiesto la necesidad de continuar la discusin a la
bsqueda de un espacio comn que no puede situarse en el terreno de la historia sino
en el de la construccin de las bases tericas de la institucionalidad futura.
Distinto es el caso del grupo III (doctrina militar) cuyo desempeo permite
advertir dos fenmenos:
El primero en conexin todava con lo que se acaba de indicar las
dificultades para el manejo de la historia (a comenzar por el establecimiento de
parmetros de periodizacin). En este sentido, el grupo perdi (o gan, segn se
mire) una parte importante de su tiempo en una discusin, que habr de ser retomada
posteriormente, pero seguramente en otros mbitos.
El segundo, ms significativo por que concierne al espacio material central
que el grupo se propona desarrollar, es el descubrimiento del enorme dficit terico
en la temtica (Con un corolario positivo si se toma adecuadamente en
consideracin: que muchos de los participantes -civiles y militares- se consideraban
a la par que interesados, bastante legos en la materia 46).
Desde luego no es cuestin de atribuir al grupo la responsabilidad de ese
dficit que hay que buscar en la configuracin de la propia cultura poltica
guatemalteca. Ya en el propio AFPC el tratamiento de la cuestin es un buen reflejo
de lo afirmado cuando se refiere a la necesidad de una nueva doctrina militar. El
concepto doctrina, utilizado restrictivamente, a lo largo de la historia de Guatemala
resulta enormemente limitativo( concebido en trminos intra-militares), cuando en
realidad lo que se estaba abordando en la negociacin de la paz era la elaboracin de
una nueva poltica de defensa(es decir, de una poltica no slo de gobierno, sino
de estado).
En el momento de la evaluacin sobre el terreno el trabajo del grupo era el
mas atrasado a causa, en buena medida, de esas dificultades que se han mencionado
y de los callejones sin salida a los que condujo la discusin sobre el pasado.
46
Como reconoceran durante las entrevistas diversos participantes civiles y militares.
275
Una especificidad guatemalteca: la cuestin de los servicios de inteligencia

Mencin aparte merece el trabajo del grupo IV (controles democrticos) que muy
pronto pas a centrar su trabajo en los servicios de inteligencia con un extraordinario
volumen de trabajo que cristaliz en distintos documentos de aproximacin a la
temtica 47 a partir de un precompromiso gubernamental para utilizar la
documentacin del grupo como base para iniciativas legislativas en relacin con la
reestructuracin del sistema nacional de inteligencia.
El grupo, adems, tras recibir una solicitud gubernamental (formalmente
muy leve, pero reforzada por la participacin sistemtica de representantes del
Ministerio de Gobernacin en el desarrollo del proyecto) se desdobl para abordar el
tema de la inteligencia civil, constituyendo el grupo de trabajo IV(a) para ocuparse
de dicha materia. El presupuesto bsico de dicho grupo sera la voluntad expresada
por el ministro de Gobernacin 48 de cumplimentar lo establecido en el AFPC
respecto de la organizacin de la inteligencia policial. En este sentido, el proyecto
proporcionara tanto el marco terico como un texto articulado de lo que podra
constituir un anteproyecto de Ley de Inteligencia.
Como ya se ha indicado el grupo (y el subgrupo) han desarrollado una
enorme actividad expresada formalmente en los sucesivos documentos. Ahora bien,
al analizar el conjunto de los mismos se advierte una desviacin de los objetivos
iniciales, en la enunciacin de los cuales el elemento sustantivo pareca radicar en
los controles democrticos, aunque secundariamente pudiera (e incluso debiera)
incidir en los mecanismos de la inteligencia del Estado.
Desde el punto de mira de la evaluacin era la ocasin para abrir un dintel
de oportunidad para analizar las variables posibles en torno a la construccin de un
nuevo modelo de Estado y al establecimiento de transparentes flujos de
comunicacin entre este y la sociedad civil. Posiblemente el AFPC poda constituir,
tomado en su globalidad, una pista de despegue para la discusin y la posterior
elaboracin de parmetros modernizadores en esta perspectiva. Por lo menos esto es
lo que se desprende del documento relativo a los puntos clave del proyecto.
Sorprende en este sentido la deriva realizada. No por que la cuestin de la
inteligencia no deba ser tomada en consideracin. El estado moderno necesita de la
funcin de inteligencia y ha de organizar los servicios adecuados y necesarios para
ejercerla. Subrayamos adecuados y necesarios y conectamos ese nfasis con el de su
insercin en el conjunto de los aparatos del estado.
En las condiciones de estado dbil y democracia precaria en que se sita el
proyecto y para superar ambas situaciones, cules deben ser las dimensiones
organizacionales de la funcin de inteligencia?
La hiptesis que manejamos es que el grupo ha partido de la realidad del
estado actualmente existente cuya debilidad estructural s exige unos servicios que
averigen que cosas se cuecen en el seno de la sociedad civil, en lugar de establecer
47
48
Aportes para el estudio de la inteligencia de Estado en Guatemala; Criterios para la

reforma del sistema de inteligencia en Guatemala y Guatemala: fundamentos del sistema
de inteligencia.
Casi inmediatamente despus de la evaluacin sobre el terreno se produjeron cambios en
el gobierno que implicaron la sustitucin del ministro de la Gobernacin, Byron
Barrientos, por el hasta entonces ministro de la Defensa Nacional, general Arvalo Lacs.
La incgnita se sita en si los compromisos del anterior sern asumidos por el nuevo
ministro.
276
previsiones sobre la ereccin de un estado que sea capaz de organizar

razonablemente al conjunto social y que, en consecuencia, al no estar al margen del
mismo sino en su centro neurlgico no precise de unos rganos que lejos de
fortalecerlo consolidan su debilidad.
Seguramente, la cuestin tiene races profundas. Desde los ojos y odos
de la dbil (y militarizada) administracin colonial hasta los sucesivos mecanismos
de orejas del periodo republicano.
El nfasis en los servicios no oculta, antes al contrario la hace ms
evidente, la necesidad imperiosa de una funcin pblica moderna, profesionalmente
eficaz y polticamente motivada en el servicio pblico, al margen de la discusin
partidaria. Es en el marco de ese servicio civil de construccin previa que ha
de insertarse, para lo estrictamente necesario, la funcin de inteligencia.
Desde la perspectiva del AFPC ello significa en primer lugar la estricta
limitacin de la actual inteligencia militar. En segundo lugar, la estructuracin de
una tambin limitada inteligencia civil. Ambas bajo la garanta de todos los
controles que se consideren necesarios.
La cuestin de la inteligencia policial es otra cosa. Est vinculada al
carcter democrtico de la nueva polica y a su funcin primordial de garantizar el
libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, lo que comporta en
primer lugar la consolidacin de estrategias para la prevencin de los riesgos. Este y
no otro es el sentido prstino desde la letra y el espritu del AFPC - de un
organismo como el DICAI (incluyendo en la prevencin de los riesgos, naturalmente
la prevencin del delito) 49.
El trabajo del grupo - y no hay que negarle que en s mismo es un buen
trabajo carece del sentido de la proporcin. Y como a veces el sueo de la razn
puede crear monstruos, se propone aqu la prueba de la comparacin. Comprese
todo el entramado organizativo surgido de los documentos y del anteproyecto de ley
con el conjunto de la estructura estatal y el resultado ser no que los servicios sean
un estado dentro del estado (otro estado dentro del estado?) sino que el estado es un
apndice de los servicios.
As, pues una ltima reflexin en forma propositiva: recuperar el sentido de
la mesura. O se abordan las lneas fundamentales de la reforma del Estado
(contenidas en el AFPC) y se despliega un nuevo marco estructural dentro del cual
se incorporen los servicios (mnimos, por cierto, de acuerdo con las necesidades
de la nueva Guatemala) o el remedio ser peor que la enfermedad y se acabar por
reforzar los mtodos y formas que todos han convenido en superar y eliminar.
Pese a lo indicado, hay que esperar que la continuacin del proyecto, ya en
trminos especficos de seguridad ciudadana, previsto para el primer trimestre de
2002, permita reconducir la cuestin para situarla en su justo medio.
49
An a riesgo de equivocarse, la evaluacin sostiene aunque, claro, a posteriori que

un dilogo mas abierto y permanente con el resto de programas internacionales de
cooperacin con el fortalecimiento de la seguridad pblica en Guatemala hubiera
contribuido a una mejor percepcin de la realidad,
277
Consideraciones finales
El proyecto, en su fase de desarrollo y concrecin, ha cumplido en general con los
objetivos previstos. Si se compara la columna de resultados de la Seccin C del
documento de proyecto (v. en anexo) con las actividades reseadas en el apartado 5
de este informe, hay una coincidencia casi absoluta entre lo previsto y lo hecho en
materia de produccin documental 50. Aquellos casos en los que los documentos no
han tenido an su ratificacin definitiva en sesiones plenarias se encuentran en fase
avanzada de elaboracin y consenso, por lo que no se prev que haya obstculos
sustantivos a su ratificacin.
Una complicacin aadida que lastra a corto plazo el rendimiento final del
proyecto es la que surge de las fracasadas reformas a la Constitucin Poltica de
Guatemala. Como se sabe, el resultado negativo de la consulta popular de abril de
1999 implic que las funciones del Ejrcito establecidas en la Constitucin se
mantienen inalteradas. Sin embargo, destaca el hecho de que, pese a ello, la
representacin militar en el proyecto no ha recurrido al mandato constitucional
como argumento en el debate. En otros trminos, pese a la vigencia de las funciones
relativas a la seguridad interior por parte del Ejrcito, parecera que se ha entendido
por todos los actores la necesidad de que en algn momento dichas funciones se
cian a lo que es propio en una sociedad democrtica: seguridad externa y defensa
de la soberana.
Las dificultades previsibles para la articulacin de polticas pblicas a partir
de los documentos emanados de POLSEDE no alteran otro de los logros del
proyecto, cual ha sido el establecimiento de mecanismos de comunicacin
intersectoriales (Estado y Sociedad, civiles y militares, academia y sector poltico)
para la reflexin comn y la formulacin de propuestas. La asistencia regular, la
participacin en los debates, la bsqueda de consensos, constituyeron la pauta
general que ha permitido el alto grado de productividad del proyecto.
No obstante los importantes consensos obtenidos - reflejados en los
distintos documentos sectoriales parece necesario sealar que los plazos de
realizacin del proyecto, a despecho del impresionante calendario de reuniones
realizadas, resulta excesivamente ajustado. Desde luego, pocos proyectos en
Guatemala han tenido tanto tiempo para su desarrollo y, sin embargo, dadas las
condiciones para el dilogo ya puestas de relieve, el timing ha sido posiblemente
demasiado ajustado. Esto se advierte ms en unos grupos de trabajo que en otros y
no slo por el hecho de la aprobacin a tiempo de los documentos sino por el
distinto calado del contenido de los textos en cada uno de los grupos. Naturalmente,
la fijacin de los plazos resulta una necesidad ineludible, especialmente desde la
perspectiva presupuestaria, y una discusin sine die tampoco permite asegurar que
fueran a superarse los obstculos, tericos y prcticos, para una mejora substantiva
del aporte documental del proyecto. Si la cuestin se aduce aqu es slo para
subrayar las dificultades derivadas del mtodo en la particular coyuntura de la
Guatemala de hoy.
50
El objetivo inmediato 1, segn el Documento del proyecto, era el de Contribuir al

proceso de formulacin de las polticas necesarias para la reconversin militar y la
seguridad, particularmente de las relacionadas con el Acuerdo sobre Fortalecimiento del
Poder Civil y Funcin del Ejrcito en una Sociedad Democrtica (AFPC).
278
Al margen de estas dificultades de organizacin, tanto en los documentos

como en las discusiones ha habido un problema central, previsible antes del
comienzo de POLSEDE. El tratamiento del pasado reciente desde perspectivas
iniciales tan antagnicas, por las caractersticas de los integrantes del proyecto, ha
creado algunos enconos y resistencias. Se trata de un problema insoluble, ya que no
hay modo de articular compromisos sobre dos enfoques del futuro: la de quienes
defienden que para construirlo es necesario conocer el pasado y extraer las
conclusiones subsiguientes y la de aquellos que consideran que los desafos del
porvenir son tan intensos que todo aquello que signifique reabrir heridas es
polticamente inconveniente, adems de estril y costoso. Dicho esto, hay que
resear que a pesar de que la llamada justicia retributiva (respecto del pasado) es
habitualmente uno de los asuntos ms difciles en la fase de consolidacin de la
democracia y / o la posguerra (El Salvador, Argentina, Chile, Sudfrica.....) su
tratamiento en el seno de POLSEDE, inevitable aunque no central para los objetivos
del proyecto, se ha mantenido relativamente encapsulado, creando dificultades, pero
no siendo estas insalvables.
Un objetivo del proyecto fue contribuir a colocar la temtica de la
seguridad, la defensa, las relaciones cvico militares y la reconversin militar
como un tema de importancia dentro de la agenda poltica del pas. Es un objetivo
conseguido solo parcialmente, al menos en lo que se refiere a la visibilidad social de
los temas relativos a la seguridad, entendida en el sentido amplio con que la afronta
el proyecto, y no como mero recuento de la delincuencia comn. De nuevo no hay
responsabilidad del proyecto en ello. Ha habido dos dificultades para que ello no
pudiera ocurrir. De todos los asuntos vinculados al proceso de paz, fue el fiscal el
que concit, por sus amplias repercusiones, el mayor inters de actores y medios de
comunicacin. Por otra parte, en lo que parece ser un dficit estructural, en especial
de la prensa escrita, los temas relevantes son orillados por la polmica poltica ms
superficial, y no suele haber mucho espacio para la reflexin de fondo. Tambin es
cierto que la necesidad de alcanzar consensos y evitar el hipottico uso individual de
su contenido, ha llevado a mantener conscientemente el debate encapsulado en el
mbito del propio proyecto, una medida necesaria que tiene el efecto de limitar su
presencia pblica. Con todo, a travs de los espacios de opinin que disponen
algunos de los integrantes en el proyecto, se va teniendo noticia ms o menos
puntual de sus avatares, adems del reflejo que ha tenido en su momento las
actividades abiertas como la Conferencia Internacional o el Curso de Defensa
Nacional. Es muy probable que concluido el proceso de elaboracin de documentos,
y si se consolida y ejecuta el plan de incidencia en ciernes, aumentar la difusin
social de los productos y el estmulo para el debate. Sin embargo, no conviene ser
especialmente optimistas: nada indica que el tono y los asuntos en los que ponen su
atencin los comunicadores pblicos vaya a cambiar por ahora. Ello, en cualquier
caso, no es especialmente grave. Dadas las caractersticas del objeto del proyecto,
sera ilusorio y habra que ver si conveniente esperar la generalizacin del
inters, ms all de los grupos e instituciones especialmente concernidos. Y no hace
falta remitirse a una teora elitista de la democracia para argumentar que, en la
medida en que quienes crean opinin y quienes toman las decisiones decidan
incorporar la temtica de la seguridad democrtica a su agenda de prioridades, el
objetivo se habr cumplido. Adems, estando este informe en vas de conclusin, se
est perfilando ya la estrategia diseada para la diseminacin de los contenidos del
proyecto hacia una serie de pblicos focales e iniciando la fase de negociacin
279
poltica para obtener compromisos de las autoridades gubernamentales respecto de

aquellos productos en que sea posible.
Una consecuencia menor, pero no irrelevante, es la consolidacin de
FLACSO WSP como institucin de referencia si bien no exclusiva - en el
tratamiento de los asuntos relativos a la seguridad y la defensa. Y ello no porque se
trate especficamente de FLACSO - WSP, aun cuando es una garanta de rigor, sino
porque contribuye a limitar la dispersin de esfuerzos en un pas que, por razones
cuyo anlisis no corresponde a este documento, hay ms de tres mil organizaciones
no gubernamentales e instituciones de todo tipo muchas de las cuales, a veces por
pura sobrevivencia, se especializan en todo es decir, en nada para disputarse en
ocasiones con acritud la menguante financiacin externa. La racionalizacin de la
oferta y la consolidacin de expertise es doblemente benfica: para Guatemala y
para los donantes.
La conclusin ltima de este Informe no puede ser otra que la de manifestar
la importancia de la continuacin del proyecto y la necesidad de imaginar, a partir
de la experiencia, un marco ms amplio de intervencin en los procesos de reflexin
activa sobre la (re)construccin del estado guatemalteco. La cuestin es
especialmente importante para la cooperacin internacional, que tan importante ha
resultado para el proceso de paz y su consolidacin posterior. sta no debera
despreciar la posibilidad a la vista del resultado del proyecto de seguir
trabajando para que dicha consolidacin resulte definitivamente irreversible. Cuando
menos, habra de tomar en cuenta la necesidad de establecer una estrategia que
permita dar seguimiento a los procesos y productos derivados de POLSEDE. Por su
parte el estado guatemalteco no puede ignorar que su insercin en trminos positivos
en el marco de la mundializacin depende menos de sus alineamientos
internacionales que del mantenimiento de slidos estndares de calidad internacional
que no son el fruto de tomas de posicin coyunturales, sino de slidas y bien
coordinadas polticas pblicas. Este es el reto. Y en lo que concierne a la seguridad y
a la defensa el proyecto ha contribuido como pocos a ponerlo de manifiesto.
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Captulo 10

Sistematizacin y lecciones aprendidas

Con una fase preparatoria de aproximadamente seis meses

Fluri, Gonzalez, Rods, Sargisson

El contexto del proyecto POLSEDE

Fluri, Gonzalez, Rods, Sargisson

Como su propio nombre indica, el AFPC atiende a dos dimensiones interrelacionadas: el

voces, exigiendo del aparato estatal el cumplimiento de los compromisos y la

Los objetivos del proyecto

Fluri, Gonzalez, Rods, Sargisson

dilogo amplio y profundo que rompiese definitivamente los compartimentos

Otro objetivo no menor era resolver la ausencia de recursos humanos de

La articulacin del proyecto

conjunta de los diversos aspectos de esta problemtica y particularmente, de aquellos

Fluri, Gonzalez, Rods, Sargisson

en lo que sera posteriormente la metodologa de POLSEDE. Articul un equipo de

varios sentidos, POLSEDE es una continuidad de dichas experiencias: el hecho de que

El amplio espectro conscientemente buscado provoc ciertos vetos indirectos que no

Fluri, Gonzalez, Rods, Sargisson

Tabla 1. Participantes en el proyecto

El Ministerio de Relaciones Exteriores dej de asistir al poco de iniciado el proyecto.

Hctor Rosada Granados

Fluri, Gonzalez, Rods, Sargisson

La metodologa: la investigacin / accin participativa

potenciar la aplicabilidad de las investigaciones cientficas ajustndolas a

impedan un efectivo aprovechamiento, por parte de los actores nacionales, de los

convertirla de una metodologa para la accin poltica confrontativa, en una

A las modificaciones especficas a los principios operativos de la IAP, se agreg la

un Equipo de Coordinacin, compuesto por actores nacionales y dirigido

Fluri, Gonzalez, Rods, Sargisson

Grupos de Trabajo multisectoriales en los que se desarrolla la IAP y

Este montaje se desarrolla de acuerdo a las siguientes fases:

evaluacin inicial de la viabilidad del proyecto en trmino de las

Fase de Investigacin Preliminar:

Elaboracin de un Informe Inicial (Documento de Pas) mediante el anlisis

Fase de Investigacin Accin Participativa:

Identificacin de la Agenda de Investigacin para cada tema, que incorpore

Fase de anlisis y evaluacin:

Aprobacin de las recomendaciones de polticas.

El resultado es un enfoque integrado - el Enfoque WSP -, que procura claridad

El desarrollo del proyecto: un anlisis cuantitativo

Establecimiento por parte de FLACSO, IGEDEP y WSP International de

Se procede a una descripcin de las principales actividades desarrolladas por el equipo

Fluri, Gonzalez, Rods, Sargisson

B. Fase de Investigacin Preliminar (septiembre-abril 1999):

Elaboracin del borrador Bases para la consideracin de la cuestin militar

C. Fase de Investigacin Accin Participativa (en curso desde mayo 2000 ):

Constitucin del equipo de investigacin, asignando un investigador o un

Desagregando ahora esta ltima fase, se resea a continuacin un resumen de la

Grupo de Trabajo I: Marco Conceptual

Fluri, Gonzalez, Rods, Sargisson

Grupo de Trabajo II: Concepto y Agenda de Seguridad

Grupo de Trabajo III: Doctrina Militar

Adems de las actividades regulares, el grupo ha mantenido reuniones con otros

Un debate de especial inters suscit la definicin de los diferentes periodos

Grupo de Trabajo IV: Controles Democrticos

Vinculado a las actividades del grupo se realiz el Seminario Internacional sobre

Fluri, Gonzalez, Rods, Sargisson

Guatemala. Concluidas las deliberaciones y productos sobre el sistema de

Grupo de Trabajo IV a: Inteligencia Civil

Grupo de Trabajo V: Funcin Militar

llev a cabo una investigacin comparada sobre los fundamentos constitucionales y

Ello se complement con la invitacin a de representantes de las Agregaduras Militares