XLI Congresso Nacional dos Procuradores dos Estados e do Distrito

Federal

TESE: CRISE HDRICA: LIES PRELIMINARES.

Fagner Vilas Boas Souza1

Procurador do Estado de So Paulo. Mestre em Direito Urbanstico pela Pontifcia Universidade Catlica de
So Paulo. Especialista em Direito Pblico e Direito Municipal.
Email: fagnervb@hotmail.com

CRISE HDRICA2: LIES PRELIMINARES.

SUMRIO: 1. Introduo - 2. Cenrio e desafio. 3. Evoluo da legislao hdrica. 4.

Apropriao pelos ramos especficos do Direito 4.1. Apropriao pelo Direito Urbanstico.

4.2 Apropriao pelo Direito Ambiental 4.3 Apropriao pelo Direito de guas. 4.3.1
Planos de Recursos Hdricos 5. Proposio. 6. Concluses. 7. Referncias bibliogrficas.

A busca por solues para a escassez hdrica nunca esteve to presente na pauta dos
administradores pblicos. Ao procurador do estado, mais do que agir de ofcio, cumpre
compreender as mltiplas facetas de uma vulnerabilidade ambiental cada vez mais presente na
vida dos cidados. A ele fundamental conhecer a evoluo legislativa do trato da gua,
entender a necessidade de interao dos diversos ramos do direito e saber identificar
instrumentos que possam lidar de forma preventiva com a escassez hdrica.

1. INTRODUO.

A recente diminuio do volume de chuvas nas cabeceiras dos rios e represas que
abastecem a Grande So Paulo e muitas outras regies do pas levou os Poderes Pblicos,
comunidade cientfica e sociedade a antecipar uma srie de discusses a respeito da
vulnerabilidade hdrica do Brasil.
Ocorre que a segurana hdrica dos centros urbanos est relacionada com o tratamento
dispensado aos elementos ambientais que os cercam e que muitas vezes deram razo de ser a
cada um deles. A ausncia de um correto planejamento urbano em algum momento da histria
pode trazer prejuzos significativos para os cidados de uma determinada regio.
Por isso, a adoo de instrumentos e polticas destinadas racionalizao do uso da
gua deve estar na rotina do administrador pblico, que assessorado por advogados pblicos
no pode apostar no caos ambiental, mas na utilizao de instrumentos e mecanismos que lhe
permita gerenciar esse recurso com suas polticas pblicas.

Neste trabalho, deve ser compreendida como o evento crtico iniciado em 2014 em vrias partes do pas,
sobretudo no Estado de So Paulo, no qual os nveis de seca e reduo de oferta de gua atingiram nveis
preocupantes e poucas vezes vistos na histria.

Portanto, para entender e saber lidar com a escassez hdrica deve-se estudar a gerncia
dos recursos hdricos em todos os seus aspectos, considerando sobremaneira que a gua, bem
essencial ao desenvolvimento da vida em qualquer de suas espcies, sofre severas restries
em seu uso, representadas por causas de degradao de sua qualidade, em especial por
poluio de diversas ordens, com destaque poluio dos esgotos domsticos e por efluentes
industriais.
A gua um bem a ser gerido, um bem de gesto. A gesto dos recursos hdricos e
seus conflitos assumem, nesse contexto, vital importncia para a realizao das polticas
pblicas da urbe. E, embora o Brasil possua mais de 10% da gua doce superficial do planeta,
sua distribuio desigual em relao concentrao de populao, fazendo de algumas
cidades verdadeiras reas de intenso estresse hdrico.3 De fato, a garantia de gua para os
moradores das grandes cidades um dos principais desafios desse sculo.
No s, segundo relatos4 da secretaria do Meio Ambiente do Estado de So Paulo,
dados da Organizao Mundial da Sade mostram que melhorias no sistema de fornecimento
de gua potvel, saneamento, higiene e gerenciamento de recursos hdricos poderiam evitar
10% das mortes causadas por doenas e 6,3% de todas as mortes do mundo.
No por outra razo, identificados os transtornos do tratamento jurdico diferenciado
dado gua, alguns pases, na dcada de 1990, editaram leis que buscaram dar tratamento
jurdico unitrio, sistematizando a poltica hdrica. 5 O regime legal atribudo gua passou,
ento, a ser pautado em poltica de gesto provida de fundamentos, diretrizes e instrumentos
basilares.6
Logo, para o caso brasileiro, resta a indagao: quais as noes bsicas para se evitar
conflitos em torno da crise hdrica?

2. CENRIO E DESAFIO.

Com mais de 8,5 milhes de quilmetros quadrados, o Brasil possui mais de 55 mil
quilmetros quadrados de gua. A topografia brasileira tambm diversificada e inclui
morros, montanhas, plancies, planaltos e cerrados. Quanto ao seu sistema hdrico, o Brasil
3

WHATELY, Marussia; DINIZ, Lilia Toledo. gua e esgoto na grande So Paulo: situao atual, nova lei de
saneamento e programas governamentais propostos. So Paulo: Instituto Socioambiental, 2009, p.17.
4

SO PAULO. Secretaria do Meio Ambiente / Coordenadoria de Educao Ambiental. Billings. So Paulo:

SMA/CA, 2010, p. 15.
5

DISEP, Clarissa Ferreira Macedo. gua Juridicamente Sustentvel. So Paulo: RT, 2010, p.61.

Ibidem.

tem oito grandes bacias hidrogrficas7 que drenam para o Atlntico e seus rios mais
importantes so o Amazonas (o maior rio do mundo); o Paran e seu maior afluente, o Iguau;
o Negro; o So Francisco; o Xingu; o Madeira e o Tapajs.8
Ocorre que nas ltimas dcadas o pas experimentou uma intensa densificao e
verticalizao do assentamento urbano, com aumento da impermeabilizao dos solos. Esse
processo causou a impermeabilidade da terra dentro das bacias hidrogrficas, fazendo das
reas urbanas as principais vtimas da escassez hdrica. Um exemplo marcante o caso da
bacia hidrogrfica do Alto Tiet, onde a urbanizao causou a impermeabilidade de 37% da
terra dentro do rio. 9
Veja, ainda que o homem disponha de tecnologia para conquistar e dominar as suas
aes, ele ainda no consegue o domnio sobre tudo; em especial quanto s mudanas
climticas e aos fenmenos naturais, seu poder ainda limitado.10
As guas revestem-se de variadas formas de contato com outros elementos, recebendo
a cada momento influncia de normas jurdicas subsidirias, ou seja, um elemento a princpio
unitrio, mas alvo de muitos outros regimes jurdicos, em especial das normas ambientais e
urbansticas.11

Uma bacia hidrogrfica ou bacia de drenagem de um curso de gua o conjunto de terras que fazem a
drenagem da gua das precipitaes para esse curso de gua e seus afluentes. A formao da bacia hidrogrfica
d-se atravs dos desnveis dos terrenos que orientam os cursos da gua, sempre das reas mais altas para as
mais baixas. Essa rea limitada por um divisor de guas que a separa das bacias adjacentes e que pode ser
determinado nas cartas topogrficas.
8

BRASIL. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatsticas IBGE. Sitio eletrnico: http://www.ibge.gov.

br/home. Acessado em 01 de maio de 2015.
9

JOHNSSON, Rosa Maria Formiga, KEMPER, Karin Erika. Intitucional and Policy Analysis Of River Basin
Management. The Alto-Tiet River Basin, So Paulo, Brazil. Disponvel em http://www-wds.
worldbank.org/external/default/WDSContentServer/IW3P/IB/2005/06/16/000016406_20050616092016/Rendere
d/PDF/wps3650.pdf. Acessado em 21 de abril de 2015.
10

As mudanas das estaes obedecem a uma simetria do movimento de translao da Terra, que alteram o
clima: frio acima da linha do Equador e calor na linha abaixo; outrora, frio na linha abaixo do Equador e calor na
linha acima. Nesta mutao, as calotas geladas dos Polos Norte e Sul proporcionam o deslocamento de ventos,
influenciando o aparecimento de grandes correntes martimas, que se interligam nos oceanos, at chegar aos
continentes. A partir da, essas correntes martimas, os ventos e a temperatura iro definir em cada ponto do
planeta, o perodo e a intensidade das chuvas, bem como o volume dos estoques hidrolgicos de cada bacia
hidrogrfica. In: DELLAGNEZZE, Ren. Artigo: Poltica Nacional de Recursos Hdricos Fundamentos
Competncia de outorga de concesso entre agncias reguladoras e fiscalizadoras - Anlise de caso in
concreto. Disponibilizado em http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_ artigos_
leitura&artigo_id=2576. Acessado em 22 de abril de 2015.
11

A questo no simples, a propsito, como pondera Clarissa DIsep ao desenvolver sua tese sobre o dilogo
das fontes jurdicas em relao ao microssistema hidronormativo, no s pela complexidade inerente ao
elemento gua, que faz com que igual complexidade de normas se aglutinem (normas da gua, ambientais, de
saneamento etc), mas tambm a complexa dinmica do cenrio socioeconmico em que vivemos. DISEP.
Clarissa Ferreira Macedo. Op. cit., p. 71.

Por isso, combater a escassez hdrica nunca foi fcil, ao estudar as vrias formas como
a gua foi tratada possvel verificar a dificuldade de sintetizar a realidade multiforme dela
que, alm de agregar dados cientficos, histricos e sociais, deve interagir com as cincias
jurdicas e com a administrao pblica.
No plano constitucional, possvel conferir que a Constituio Federal de 1988
atribuiu Unio a competncia para instituir o sistema nacional de gerenciamento de recursos
hdricos e definir critrios de outorga de direitos de seu uso e, em conjunto com os Estados e
Municpios, a competncia para registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de
pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em seus territrios (inciso XIX, do art.
21 e inciso, XI, do art. 23).
No mbito infraconstitucional, a Lei Federal n. 9433/9712 criou o Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hdricos, instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e
disciplinou, para tanto, seus: i) fundamento, ii) objetivos, iii) diretrizes gerais de ao e, iv)
instrumentos.
A Poltica de Recursos Hdricos tem por objetivo assegurar que a gua, recurso natural
essencial vida, ao desenvolvimento econmico e ao bem-estar social, possa ser controlada e
utilizada, em padres de qualidade satisfatrios, por seus usurios atuais e pelas geraes
futuras.
Com isso, cabe ao Poder Pblico assegurar a efetividade desse direito intergeracional
de acesso gua, em padres de qualidade adequados aos respectivos usos, bem como a
utilizao racional e integrada dos recursos hdricos, alm da preveno e a defesa contra
eventos hidrolgicos crticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos
recursos naturais.
J na perspectiva de recurso necessrio a toda cidade ou ncleo urbano, cabe aos
Municpios o fornecimento da gua nas melhores condies tcnicas e econmicas para os
usurios, podendo ser fornecida diretamente pela Prefeitura ou por terceiros; mas com a
certeza de que seja posto disposio de todos os habitantes da rea urbana, em quantidade e
qualidade adequadas de utilizao.

12

BRASIL. Lei Federal n 9.433, de 8 de janeiro de 1997. Institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, cria
o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, regulamenta o inciso XIX do art. 21 da
Constituio Federal, e altera o art. 1 da Lei n 8.001, de 13 de maro de 1990, que modificou a Lei n 7.990, de
28 de dezembro de 1989. Disponvel em <http://www.planalto.gov.br/ccivil _03/Leis/L9433.htm>. Acessado em
28 de abril de 2015.

Na verdade, a poltica de recursos hdricos indica medidas conjuntas e articuladas da

Unio, dos Estados-membros e dos Municpios, sobremaneira entre Estados-membros e
Municpios. Trata-se do federalismo cooperativo, no qual h uma mudana dos poderes de
deciso nos nveis de governo, em benefcio de um mecanismo, mais ou menos complexo e
formalizado, de negociao e acordo intergovernamental, havendo uma interdependncia e
coordenao das atividades governamentais13.
Contudo, para assimilar esse nvel de responsabilidades atribudo a cada ente,
necessrio tambm compreender a evoluo legislativa do tema.

3. EVOLUO DA LEGISLAO HDRICA.

A legislao nacional foi inicialmente organizada pelo Cdigo Civil de 1916, que
imaginava a gua infinita e abundante, recaindo sua regulamentao sobre conflitos de
vizinhana que delas pudessem decorrer, propriedade das nascentes e propriedade das guas
das chuvas, sempre com a tnica do direito privado.14
Aquele Cdigo regulamentava os recursos hdricos como bens particulares ou pblicos
de acordo com o terreno onde se encontravam. Assim, os proprietrios podiam dispor deles
conforme a sua vontade, desde que no causassem prejuzos vizinhana.15
No entanto, a partir da Constituio Federal de 1988 houve uma grande mudana na
questo do domnio das guas, pois sob a influncia da Conveno das Naes Unidas sobre o
Direito do Mar de 1982,16 o constituinte internalizou importantes institutos, transferindo o
domnio dos recursos hdricos Unio ou aos entes federados.
Em homenagem ao sistema federativo, foi dada competncia privativa Unio para
legislar sobre guas (inciso IV, do art. 22), bem como conferido Unio, aos Estados e ao
Distrito Federal, competncias concorrentes para legislar sobre as matrias intrinsicamente
relacionadas com as guas (incisos VI, VII, VIII e XII, do art. 24). Quanto aos Municpios,

13

BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. O princpio da subsidiariedade: conceito e evoluo. Rio de Janeiro:
Forense, 1996, p. 26-28.
14

DISEP. Clarissa Ferreira Macedo. Op. cit., p. 116.

15

VIEGAS, Eduardo Coral. Viso jurdica da gua. Porto Alegre: Editora Livraria do Advogado, 2005, p. 76.

16

Conveno assinada em 10 de dezembro de 1982 em Montego Bay Jamaica entrou em vigor em mbito
internacional em 16 de novembro de e no Brasil, em 1995, com o Decreto n. 1.530, datado de 22 de junho de
1995. Trata-se de positivao de costume, que h muito j vinha sendo praticado pelos pases, fato este, que pode
explicar o xito no respeito a suas normas. In: ZANIN, Renata Baptista. O direito do mar e a legislao
brasileira: influncia da Conveno de Montego Bay na Constituio Federal. Revista Brasileira de Direito
Constitucional RBDC. So Paulo: ESDC, n.16jul./dez.2010, p. 83-97.

coube-lhes legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislao federal e a

estadual no que couber (incisos I e II, do art. 30).
J em relao s competncias exclusivas, restou Unio instituir o sistema nacional
de gerenciamento de recursos hdricos e definir critrios de outorga de direitos de uso;
explorar, direta ou mediante autorizao, concesso ou permisso, os servios e instalaes de
energia eltrica e o aproveitamento energtico dos cursos dgua, em articulao com os
Estados nos quais se situam os potenciais hidroenergticos; articular sua ao em um mesmo
complexo geoeconmico e social, visando o desenvolvimento e a reduo das desigualdades
regionais, dando prioridade para o aproveitamento econmico e social dos rios e das massas
de gua represadas ou reparveis nas regies de baixa renda, sujeitas s secas peridicas e;
destinar recursos irrigao (incisos XII e XIX, do art. 21; 2, inciso IV, do art.43 e; art. 42).
Quanto s competncias comuns, atribui-se aos entes federados os deveres de:
proteger o meio ambiente, combater a poluio em qualquer de suas formas, preservar as
florestas, a fauna e a flora; promover a melhoria das condies de saneamento bsico e;
registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de pesquisa e explorao de recursos hdricos
e minerais em seus territrios (incisos II, VI, VII, IX e XI, do art. 23).
No distante, o art. 225, dedicado proteo ambiental, bem como o art. 170, que traz
o rol dos princpios da ordem econmica, tocaram diretamente no trato dos bens ambientais17,
como as guas.
Especificamente quanto ao domnio dos recursos hdricos, a Constituio Federal
atribuiu Unio os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou
que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases, ou se estendam a
territrio estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais
(inciso III, do art. 20) e aos Estados-membros sobraram as guas superficiais ou subterrneas,
fluentes, emergentes e em depsito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de
obras da Unio (inciso I, do art. 26).
Em outras palavras, a nova ordem constitucional alterou substancialmente o domnio
das guas, extinguindo as guas particulares, ao mesmo tempo em que atribuiu Unio,
Estados e Municpios uma srie de competncias exercveis exclusivamente em relao aos
recursos hdricos.
17

A Constituio Federal de 1988 representa um marco na legislao ambiental brasileira, delimitando reas
consideradas como patrimnio nacional e dedicando um captulo inteiro proteo ambiental (art. 225),
estabelecendo o direito ao ambiente sadio como um direito fundamental do indivduo. De forma inovadora,
estabelece a proteo do meio ambiente como princpio da ordem econmica, no artigo 170. In: LEMOS.
Patrcia Fraga Iglecias. Direito Ambiental, 2 Ed., So Paulo: Atlas, 2008, p. 47.

Mais tarde, com o reconhecimento da importncia da gesto da gua, o ordenamento

avanou com a edio da Lei de Recursos Hdricos que incorporou uma concepo da gua
como direito humano, notadamente em funo da leitura do art. 225 da Constituio Federal
combinado com o art. 2 da Lei 6.938/8118, que juntos justificam a qualificao da gua como
um direito fundamental no ordenamento ptrio, tendo em vista sua correlao com o direito
vida digna.
A bem da verdade, essa leitura humana faz parte de um contexto muito maior, com
grande expresso nos idos de 2010, no episdio conhecido por Guerra da gua, 19 caso
paradigmtico de tentativa de privatizao do sistema de abastecimento ocorrido em
Cochabamba na Bolvia, em que a gua foi considerada de forma expressa um direito
humano, atravs da Resoluo n 64/292, de 28 de julho de 2010, editada pela Assembleia
Geral da Organizao das Naes Unidas20, recentemente ratificada com a declarao do Ano
Internacional pela Cooperao da gua pela Organizao das Naes Unidas ONU, em
2013.

18

BRASILIA. Lei Federal n. 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispe sobre a Poltica Nacional do Meio
Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, e d outras providncias. Casa Civil da
Presidncia da Repblica. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6938.htm. Acessado em 22
DE ABRIL DE 2015.
19

Conflito civil ocorrido em Cochabamba (Bolvia), entre 4 e 11 de abril de 2000, opondo milhares de
camponeses e trabalhadores das reas urbanas ao governo do departamento de Cochabamba e multinacional
Bechtel, dos Estados Unidos - que assumira no incio de 1999 o servio de gua e esgoto do departamento. No
dia 11 de abril de 2000, aps uma semana de uma verdadeira guerra pela gua, o governo de Cochabamba
cancelou o contrato de concesso com a Bechtel e baixou a tarifa ao patamar anterior privatizao. Outra
conquista do movimento social na guerra da gua foi a revogao da Lei federal 2.029, promulgada em setembro
de 1999, que conferia respaldo legal privatizao dos servios de gua no pas e estabelecia reajustes tarifrios
vinculados variao do dlar e pagamento pelo direito de uso dos recursos hdricos concedidos s companhias
privadas. Alm da revogao da Lei 2.029, os campesinos conseguiram aprovar a Lei 2.066, elaborada a partir
das propostas dos movimentos sociais, definindo o uso da gua segundo os usos e costumes das comunidades,
valorizando o manejo tradicional dos recursos hdricos. In: FIORI, Mylena. GONALVES, Jos Alberto.
Exportao pode gerar 2 guerra de gua. Revista Carta Maior. Disponvel em
http://www.cartamaior.com.br/?/Editoria/Movimentos-Sociais/Exportacao-pode-gerar-2%AA-%27Guerra-daagua%27/2/466. Acessado em 23 de abril de 2015.
20

Enquanto a Assembleia Geral da Organizao das Naes Unidas declara a obrigatoriedade e a necessidade da
resoluo ser seguida na prtica pelos Estados sob o fundamento da opinio juris, h quem defenda que, por se
tratar de soft law, a mesma seria regra no vinculante e sem execuo imediata. Assim, para esclarecer e
aprofundar essa questo, o Conselho de Direitos Humanos da Organizao das Naes Unidas aprovou duas
Resolues: n. 15/9 (A/HRC/RES/15/9), em 30 de setembro de 2010, e n. 16/2 (A/HRC/RES/16/2), de 24 de
maro de 2011, as quais atrelam o acesso gua potvel e ao saneamento bsico a outro conjunto de direitos
relacionados a esta categoria como o direito sade fsica e mental, bem como com o direito vida e
dignidade humana, entre outros existentes em tratados e convenes j ratificados pelos pases membros,
buscando garantir cumprimento imediato por parte dos signatrios dos mesmos. In: ORGANIZAO DAS
NAES UNIDAS ONU. A ONU e a gua. Disponvel em <http://www.onu.org.br/a-onu-em-acao/a-onu-emacao/a-onu-e-a-agua/>. Acesso em 23 de abril de 2015.

Com isso, ainda que por vezes o ordenamento experimente pequenos retrocessos
jurdicos21, hoje o acesso gua no apenas reconhecido como um direito humano, bem
como essa concepo deve nortear as demais legislaes afetas ao tratamento da gesto das
guas.22

4. APROPRIAO PELOS RAMOS ESPECFICOS DO DIREITO.

Da mesma maneira que reconhecer a gua como direito humano, entender a apreenso
do tema pelas disciplinas jurdicas igualmente fundamental.

4.1. APROPRIAO PELO DIREITO URBANSTICO.

No ordenamento ptrio, o urbanismo foi disciplinado pela Lei n 10.257/0123,
autointitulada Estatuto da Cidade, que trouxe a imposio do plano diretor, instrumento
bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana. Trata-se de parte integrante do
processo de planejamento municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte mil
habitantes, integrantes de regio metropolitana ou aglomerao urbana, sob pena de
responsabilidade do prefeito.
Logo, a urbanizao por meio da execuo do plano diretor, sobretudo nas grandes
cidades, passa irremediavelmente pela questo das guas, na medida em que os
administradores pblicos e demais responsveis pelo bem-estar da populao e integridade
dos equipamentos pblicos urbanos no podem apostar no caos ambiental, mas na utilizao

21

O novo Cdigo Florestal trazido pela Lei Federal n 12.651, de 25 de maio de 2012, em algumas situaes,
fixou condies mais brandas para a recomposio da mata ciliar, permitiu a reduo de reas de reserva legal e
a diminuio da cobertura vegetal em reas naturais; alteraes que atingem mesmo que indiretamente a
qualidade da gua.
22

Em relao s enchentes, a recente Lei Federal n. 12.608/12, legislao antienchentes, atende ao direito
humano, pois oferece uma resposta aos desastres naturais que nos ltimos anos atingiram diversas cidades
brasileiras e causaram incontveis prejuzos materiais e milhares de vtimas, buscando superar a fragilidade e o
atraso institucional na constituio de uma plataforma nacional de reduo de riscos ao incorporar componentes
de planejamento e gesto voltadas para a preveno e mitigao de impacto. In: ROSSATO, Luciano Alves
(coord.). Temas atuais da Advocacia Pblica. 1 Ed. So Paulo: Jus Podivm, 2015, p 423/440.
23

BRASLIA. Legislao. Lei Federal n. 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da
Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias. Casa Civil da
Presidncia da Repblica. Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_ 2001/l10257.htm.
Acessado em 01 de maio de 2015.

de instrumentos e mecanismos que lhes permitam prevenir e mitigar as consequncias

adversas decorrentes da escassez hdrica.
A essencialidade das guas guarda relao direta com o trato que dispensado a elas,
revelando-se um elemento de suma importncia na vida de uma cidade e, portanto, um bem
que exige ser sistematicamente cuidado, gerido.
Desta forma, o tema apropriado pelo Direito Urbanstico que orientado pelo Estatuto
da Cidade tem a aptido de trazer ao administrador pblico uma viso adequada de tutela do
espao urbano, proporcionando boa qualidade de vida e segurana aos habitantes da cidade.

4.2.APROPRIAO PELO DIREITO AMBIENTAL.

A Conferncia de Meio Ambiente do Rio ECO-92 trouxe uma mudana significativa
na abordagem das questes ambientais, j que o conceito de sustentabilidade permitiu a
reorientao da abordagem de problemas como os da contaminao, dos desastres ambientais
e da pobreza. Segundo a orientao naquela oportunidade fixada, os riscos passaram a ser
vinculados s questes do crescimento econmico e do desenvolvimento, como forma de
tentar reverter a deteriorao dos recursos naturais e a perda de biodiversidade.
Tal orientao deve-se nova filosofia incorporada pela comunidade internacional no
sentido de esbouar o seu sentimento de mudana dos padres do crescimento global, com o
compromisso de incorporao do conceito do desenvolvimento sustentvel nas polticas
nacionais e nos processos de cooperao internacional. Foi ainda no ano de 1992 que ficou
definida para a dcada, entre outras metas, a de fortalecer a capacidade resiliente dos pases.24
Registrou-se quela poca que em relao ao abastecimento de gua, as principais
vtimas em potencial so aquelas localizadas nas grandes cidades, em especial naquelas que
conjuguem alta densidade populacional, comunidades com limiares elevados de pobreza e
pssimas condies de infraestrutura sanitria.
No foi ignorado, ainda, que os reflexos e consequncias ambientais provocadas pelos
centros urbanos no se limitam a sua circunscrio, sendo notados em todo o seu entorno,

24

Os masters of disaster (mestres do desastre), que h pelo menos trs dcadas estudam as mudanas
climticas pelas quais passa o Planeta afirmam que at o fim deste sculo, a temperatura mdia da Terra dever
subir cerca de 1,5C. Isso significa que o Planeta experimentar temperaturas to altas como nunca, aliadas,
obviamente, a um aumento sensvel das temperaturas extremas

10

podendo atingir florestas, rios e outros aspectos do meio ambiente natural existente nos
arredores.
Assim, com o objetivo de defender e proteger a populao urbana, foroso atribuir
tambm ao administrador pblico o dever de aplicar o direito ambiental ao tratamento da
escassez hdrica.

4.3.APROPRIAO PELO DIREITO DE GUAS.

Por fim, o enfrentamento da escassez hdrica submetido ao Direito de guas,

especialmente com o tratamento legal estabelecido a partir da Lei Federal n. 9433/97 Lei de
Recursos Hdricos (Lei de guas), que determinou a poltica de gesto daqueles recursos e
reforou a concepo das guas como verdadeiro bem econmico, um recurso hdrico .25-26-2728

Sob a definio de gua como um bem de domnio pblico e um recurso natural

limitado, dotado de valor econmico (incisos I e II, do art. 1), fixou-se toda uma legislao
em torno do valor econmico da gua. A Lei consolidou o atributo do valor econmico das
guas, compreenso tambm extrada da Carta Europeia da gua:

25

As guas constituem um elemento natural do planeta, assim como o petrleo. Como elemento natural no so
um recurso, nem possuem qualquer valor econmico, somente a partir do momento em que se torna necessrio
a uma destinao especfica, de interesse para as atividades exercidas pelo homem, que esse elemento pode ser
considerado recurso. O termo guas concerne substncia natural, descomprometido com qualquer uso ou
utilizao, apenas o gnero; enquanto recurso hdrico a gua entendida como bem econmico, passvel de
utilizao para tal fim. In: GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito Ambiental. 2. Ed., So Paulo: Atlas,
2011, p. 260.
26

O Cdigo de guas no menciona a expresso recursos hdricos quando se refere aos usos das guas, no
distinguiu guas e recursos hdricos e tampouco estabeleceu o entendimento de que o termo guas aplica-se a
hiptese de no haver aproveitamento econmico e a expresso recursos hdricos refere-se ao caso de haver esse
tipo de aproveitamento. In: POMPEU, Cid Tomanik. guas doces no direito brasileiro. In: REBOUAS, Aldo
de Cunha; BRAGA, Benedito; TUNDISI, Jos Galisia. guas doces no Brasil: capital ecolgico, uso e
conservao. So Paulo: Escrituras, 1999, p. 602.
27

A Lei n 9.433/97, igualmente, no distingue o termo guas da expresso recursos hdricos. Pelo contrrio, ao
estabelecer no art. 1 os fundamentos da poltica nacional de recursos hdricos, dispe que as guas so um bem,
consigna o uso prioritrio e a gesto dos recursos hdricos, e com muita clareza determina que as guas so um
recurso natural limitado, dotadas de valor econmico.
28

Ainda que sob o prisma da lgica ou da semntica caiba distinguir gua de recurso hdrico, os textos legais
no seguiram essa sistemtica. In: GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito Ambiental. 2. Ed., So Paulo:
Atlas, 2011, p. 261.

11

A gua um patrimnio comum, cujo valor deve ser reconhecido por todos; cada
um tem o dever de economizar e de utilizar com cuidado e a gesto dos recursos
hdricos deve inserir-se no mbito da bacia hidrogrfica natural e no das fronteiras
administrativas e polticas.29

Ou ainda, da Declarao de Dublin:

A gua tem valor econmico em todos os usos competitivos e deve ser reconhecida
como um bem econmico. No contexto deste princpio, vital reconhecer
inicialmente o direito bsico de todos os seres humanos do acesso ao abastecimento
e saneamento a custos razoveis. O erro no passado de no reconhecer o valor
econmico da gua tem levado ao desperdcio e usos deste recurso de forma
destrutiva ao meio ambiente. O gerenciamento da gua como bem de valor
econmico um meio importante para atingir o uso eficiente e equitativo, e o
incentivo conservao e proteo dos recursos hdricos.30

Nessa medida, o administrador pblico no pode ignorar que enquanto recurso natural
em franca demanda, haver considerveis presses para o aproveitamento das guas que no
para o abastecimento da populao. Na verdade, grandes companhias e empresas geradoras de
energia eltrica reclamaro por esse bem, ainda que em situaes de escassez a Lei priorize o
consumo humano e a dessedentao dos animais (inciso III, do art. 1).
No entanto, no basta dizer que as guas so objeto suscetvel de valorao, impondo
normas que pretendam simplesmente gerir e controlar a demanda e oferta de um produto. Isso
no suficiente. O Direito deve ir alm, deve igualmente tutelar com a mesma preocupao o
uso e a gesto das guas enquanto direito humano.
Alis, a escassez dos recursos naturais, dentre eles, das guas, foi tema das reunies de
Estocolmo em 1972, da Rio/92 e da Rio+10 em Durban, sob o enfoque do desenvolvimento
sustentvel e uso racional dos recursos naturais.
Logo, embora a Lei de guas tenha priorizado o potencial econmico da gua, a Lei
no se esqueceu da preveno e da defesa contra eventos hidrolgicos crticos de origem
natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais (art. 2).

29

Carta Europeia da gua. Disponibilizado em http://www.infopedia.pt/$carta-europeia-da-agua. Acessado em

02 de maio de 2015.
30

UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEITO. Biblioteca Virtual. Declarao de Dublin.

Disponibilizada em http://www.meioambiente.uerj.br/emrevista/documentos/dublin.htm. Acessada em 26 de
abril de 2015.

12

Ademais, a Lei de guas tem fins e propsitos que tambm se adequam a resguardar a
integridade das pessoas, protegendo suas vidas, na medida em que oferece importante
instrumento de combate escassez hdrica: os planos de recursos hdricos (arts. 6, 7 e 8),
que sero a seguir examinados.

4.3.1 Planos de Recursos Hdricos

Os planos de recursos hdricos, diretores e de longo prazo, objetivam orientar a

implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e do gerenciamento dos recursos
hdricos, com horizonte de planejamento compatvel com o perodo de implantao de seus
programas e projetos. De maneira geral, os planos hdricos so o meio pelo qual se
consolidam as metas e as estratgias de gerenciamento dos recursos hdricos.
O Plano Nacional de Recursos Hdricos um dos instrumentos que orienta a gesto
das guas no Brasil. O conjunto de diretrizes, metas e programas que constituem o referido
Plano decorre de documento aprovado pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH)
em 30 de janeiro de 2006.
O objetivo geral do Plano estabelecer um pacto nacional para a definio de
diretrizes e polticas pblicas voltadas para a melhoria da oferta de gua, em quantidade e
qualidade, gerenciando as demandas e considerando ser a gua um elemento estruturante
para a implementao das polticas setoriais, sob a tica do desenvolvimento sustentvel e da
incluso social".31
Tem, ainda, como objetivos especficos assegurar a melhoria das disponibilidades
hdricas, superficiais e subterrneas, em qualidade e quantidade, e a reduo dos conflitos
reais e potenciais de uso da gua, bem como dos eventos hidrolgicos crticos e a percepo
da conservao da gua como valor socioambiental relevante.32
Quanto aos planos estaduais, caber s respectivas leis estaduais de recursos hdricos a
definio dos entes responsveis por sua execuo e implementao. Os planos de recursos
hdricos de bacias hidrogrficas sero elaborados pelas agncias de gua e aprovados pelos
respectivos comits.
Enquanto no houver agncias de gua ou entidade delegatria das funes de agncia,
os planos de bacia podero ser elaborados pelas entidades gestoras, detentoras do poder
31

BRASIL. Agncia Nacional de guas ANA. Disponibilizado em http://www2.ana.gov.br/Paginas

/institucional/SobreaAna/legislacao.aspx. Acessado em 28 de abril de 2015.
32

Ibidem.

13

outorgante, sob superviso e aprovao dos respectivos comits. No caso de no existir

comit de bacia, as entidades ou os rgos gestores de recursos hdricos sero responsveis,
com a participao dos usurios de gua e das entidades civis de recursos hdricos, pela
elaborao da proposta de Plano de Bacia e pela implementao de aes necessrias
criao do respectivo comit, que dever aprovar o Plano.
Nesse sentido, a norma que impe a existncia de um plano de recursos hdricos deve
ser admitida pelo menos na forma como precisada por Tercio Sampaio que ao discorrer sobre
a validade, vigncia e eficcia das normas jurdicas ensina que a eficcia da norma pode ser
atestada de diferentes formas, sendo uma delas seu efeito ideolgico simblico.33
Especialmente quanto aos recursos hdricos, o argumento segundo o qual ainda que
no haja cumprimento da norma, existe um efeito ideolgico simblico, 34 permite defender
que tanto a quantidade como a qualidade dos recursos hdricos so fatores tecnicamente
mensurveis e objetivos, servindo para determinar a consecuo de um plano que seja capaz
de enfrentar a escassez hdrica, sem que o clculo econmico preceda necessariamente
tomada de deciso.
A ideia de um plano de recursos hdricos dever ser pensada considerando os
problemas urbanos, como a escassez hdrica, a partir de uma inspirao que concilie o plano
urbanstico da cidade, bem como a proteo do meio ambiente e dos cidados.
No se ignora que de acordo com a Lei h competncias previamente atribudas a
determinados rgos da administrao pblica, como Agncia Nacional de guas ANA,
para elaborar estudos e diagnsticos para subsidiar a aplicao de recursos financeiros da
Unio nas obras e servios de regularizao de cursos de gua, alocao, distribuio e
controle de poluio hdrica.
Contudo, o que se defende aqui que alm de previses preocupadas com o valor a ser
cobrado pelo uso da gua e outras tantas situaes relativas ao valor econmico da gua, os
33

Uma norma vlida pode j ser vigente e, no entanto, no ter eficcia. Vigncia e eficcia so qualidades
distintas. A primeira refere-se ao tempo de validade. A segunda, produo de efeitos. A capacidade de produzir
efeitos depende de certos requisitos. Alguns so de natureza ftica, outros de natureza tcnico-normativa. A
presena de requisitos fticos torna a norma efetiva ou socialmente eficaz. Uma norma se diz socialmente eficaz
quando encontra na realidade condies adequadas para produzir seus efeitos. (...) Efetividade ou eficcia social
uma forma de eficcia. Assim, se uma norma prescreve a obrigatoriedade do uso de determinado aparelho para
a proteo do trabalhador, mas este aparelho no existe no mercado nem h previso para sua produo em
quantidade adequada, a norma ser ineficaz nesse sentido. Se a efetividade ou eficcia social depende de
requisitos inexistentes de fato, a ausncia deles pode afetar no a validade da norma, mas a produo dos efeitos,
conforme conhecida regra de calibrao (ad impossibilita nemo tenetur: ningum obrigado a coisas
impossveis). In FERRAZ JR. Tercio Sampaio. Introduo ao estudo do direito: tcnica, deciso, dominao.
2. Ed., So Paulo: Atlas, 1994, p.202.
34

Ibidem.

14

planos de recursos hdricos so um instrumento fundamental na construo de um modelo de

gesto de recursos hdricos a ser adotado pelo administrador pblico no enfrentamento da
escassez hdrica.

5. PROPOSIO.
Marise Duarte foi muito feliz ao notar que a partir da realidade de nossas cidades e a
completa falta de eficcia social das normas constitucionais destinadas a garantir a dignidade
da pessoa humana

35

possvel deduzir que os novos direitos sociais e difusos (...) exigem

mudanas de paradigmas e de instrumentos de ao por parte do Estado (Poder Pblico), do

Direito, da sociedade.36
A percepo da autora precisa, pois para o enfrentamento do problema urbano em
questo no suficiente uma simples anlise dos textos legais, preciso mais.
imprescindvel compreender que a escassez hdrica representa um nus coletivo, gerando
graves problemas e conflitos no ambiente urbano. essencial deixar de enxergar as cidades
apenas como unio de equipamentos pblicos e privados e lugar de implementao de
polticas pblicas, para compreend-las dentro de um conjunto de normas que as protejam
tambm das grandes crises.
fundamental convergir regras e diretrizes que atenuem a questo da territorializao
e permita patrocinar uma articulao das medidas e decises a serem tomadas que, alm de se
traduzir em aes, situao que se acresce comum ausncia de planejamento e
desenvolvimento urbano e de capacidade de gesto por parte dos rgos responsveis,
demandam um olhar prprio.
De fato a tarefa no fcil, no basta simplesmente encontrar princpios e regras
hipoteticamente aplicveis crise hdrica e com isso supostamente fixar seus contornos
jurdicos. preciso especializar a pesquisa sem afastar nem dividir as reas do conhecimento;
preciso ter um olhar multidisciplinar.

35

DUARTE. Marise Costa de Souza. Os conflitos socioambientais urbanos no Brasil e a Constituio Federal de
1988: dilemas e desafios. In: BUZAGLO, Marcelo; SGUIN, Eida; AHMED Flvio (coords). O Direito
Ambiental na atualidade: Estudos em homenagem a Guilherme Jos Purvin de Figueiredo. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2010, p. 379.
36

Ibidem.

15

Por isso, necessrio exigir o mximo empenho do procurador do estado que, sem
titubear, deve valer-se dos ramos do Direito apresentados e dos planos de recursos hdricos
para auxiliar o administrador pblico na composio de um conjunto de aes que possibilite
combater a crise hdrica e solucionar seus conflitos.

CONCLUSES.

I.

As transformaes experimentadas pelo ordenamento ptrio com a

redistribuio de competncias pela Constituio Federal de 1988 trouxeram importantes

mudanas discusso do domnio das guas e da gesto dos recursos hdricos.
II.

No plano infraconstitucional, o legislador atendeu aos preceitos da Carta

Maior instituindo uma poltica nacional de gesto de recursos hdricos com a edio da Lei
Federal n. 9.433/97 Lei de guas, pretendendo assegurar a disponibilidade de gua, a
utilizao racional e integrada dos recursos hdricos, alm de prevenir contra eventos
hidrolgicos crticos.
III.

O Direito no pode apenas dizer que as guas so objeto suscetvel de

valorao, com normas que pretendam simplesmente gerir e controlar a demanda e oferta do
produto. preciso ir alm, tutelando com a mesma preocupao os fenmenos crticos das
guas, como a atual crise hdrica.
IV.

O tema da escassez hdrica apropriado pelo Direito Urbanstico, que tem por

objeto tutelar o espao urbano, proporcionando boa qualidade de vida aos habitantes da
cidade.
V.

O tema igualmente apropriado pelo Direito Ambiental, que tem profunda

preocupao com os elementos e fenmenos tpicos do meio ambiente urbano e que de

alguma forma interferem na qualidade de vida do ser humano.
VI.

A partir da leitura trazida pela Lei de guas e pelo art. 225, da Constituio

Federal, deve ser dispensado um tratamento de direito humano gesto das guas.
VII.

Embora a Lei de guas tenha priorizado o potencial econmico da gua, ela

no se esqueceu da preveno e da defesa contra eventos hidrolgicos crticos de origem

natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais, oferecendo importante
instrumento de combate escassez hdrica: os planos de recursos hdricos.

16

VIII.

Enquanto instrumento fundamental na construo de um modelo de gesto de

recursos hdricos a ser adotado pelo administrador pblico, os planos de recursos hdricos
devero considerar os problemas urbanos a partir de uma inspirao que concilie o plano
urbanstico da cidade, a proteo do meio ambiente e dos cidados.
IX.

Finalmente, possvel afirmar e propor que o combate crise hdrica passe

pelo adequado gerenciamento dos recursos hdricos, exigindo o mximo empenho do

procurador do estado, que conta com os ramos do Direito apresentados e os planos de
recursos hdricos para auxiliar o administrador pblico na composio de um conjunto de
aes adequadas ao combate da crise hdrica e soluo dos conflitos dela decorrente.

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