Академический Документы
Профессиональный Документы
Культура Документы
REPBLICA DE COLOMBIA
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO
DIRECTORES
Ana Luca Villa Arcila
Directora General de Apoyo Fiscal
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
CONTENIDO
Pg.
INTRODUCCION ....................................................................................................
11
13
29
37
43
45
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
INTRODUCCION
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
10
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
11
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
12
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
13
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
e) Una evaluacin de las principales actividades cuasifiscales realizadas por el sector pblico;
f) Una estimacin del costo fiscal de las exenciones, deducciones o descuentos tributarios
existentes;
g) El costo fiscal de las leyes sancionadas en la vigencia fiscal anterior;
h) Una relacin de los pasivos contingentes que pudieran afectar la situacin financiera de
la Nacin;
i) En todo presupuesto se deben incluir indicadores de gestin presupuestal y de resultado
de los objetivos, planes y programas desagregados para mayor control del presupuesto.
Comentario: En los trminos que aparece redactado este articulo, su aplicabilidad corresponde al Gobierno Nacional, para la formulacin anual del Presupuesto General de la
Nacin.
Artculo 2. Supervit primario y sostenibilidad. Cada ao el Gobierno Nacional determinar para la vigencia fiscal siguiente una meta de supervit primario para el sector pblico
no financiero consistente con el programa macroeconmico, y metas indicativas para los
supervit primarios de las diez (10) vigencias fiscales siguientes. Todo ello con el fin de garantizar la sostenibilidad de la deuda y el crecimiento econmico. Dicha meta ser aprobada
por el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social, Conpes, previo concepto del Consejo
Superior de Poltica Fiscal, Confis.
Las metas de supervit primario ajustadas por el ciclo econmico, en promedio, no podrn
ser inferiores al supervit primario estructural que garantiza la sostenibilidad de la deuda.
La elaboracin de la meta de supervit primario tendr en cuenta supuestos macroeconmicos,
tales como tasas de inters, inflacin, crecimiento econmico y tasa de cambio, determinados por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, el Departamento Nacional de Planeacin,
y el Banco de la Repblica.
Sin perjuicio de los lmites a los gastos de funcionamiento establecidos en la Ley 617 de
2000, o en aquellas leyes que la modifiquen o adicionen, los departamentos, distritos y municipios de categoras especial, 1 y 2 debern establecer una meta de supervit primario
para cada vigencia con el fin de garantizar la sostenibilidad de su respectiva deuda de acuerdo con lo establecido en la Ley 358 de 1997 o en aquellas leyes que la modifiquen o adicionen.
La meta de supervit primario que garantiza la sostenibilidad de la deuda ser fijada por el
Confis o por la Secretara de Hacienda correspondiente y aprobado y revisado por el Consejo
de Gobierno.
Pargrafo. Se entiende por supervit primario aquel valor positivo que resulta de la diferencia
entre la suma de los ingresos corrientes y los recursos de capital, diferentes a desembolsos
de crdito, privatizaciones, capitalizaciones, utilidades del Banco de la Repblica (para el
caso de la Nacin), y la suma de los gastos de funcionamiento, inversin y gastos de operacin comercial.
14
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
+
Recursos de Capital RC
(Descontando recursos del crdito, Privatizaciones y Capitalizaciones,
descapitalizaciones de empresas pblicas)
_
Gastos de Funcionamiento GF
_
Gastos de Inversin GI
(Incluidos los gastos de inversin que se van a efectuar en esa vigencia
que tengan autorizacin de vigencias futuras)
_
Gastos de la Operacin Comercial GOC
=
Supervit Primario
SP
SP = IC + RC - GF GI - GOC
16
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
17
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
Para efectos del Marco Fiscal de Mediano Plazo, la relacin de pasivos contingentes deber tener una valoracin numrica y su existencia obliga incluso a crear un fondo para
contingencias cuyo valor depender del monto de las contingencias y de la probabilidad de
que se conviertan en una realidad.
Las contingencias se generan por el riesgo de la ocurrencia de cualquiera de los siguientes
hechos, entre otros:
Que deba pagarse la deuda u obligaciones de un tercero por haberse otorgado un aval
o garanta.
Que se pierda un juicio, litigio o demanda y a consecuencia de ello deba pagarse una
suma de dinero a un tercero.
Que la entidad territorial deba cubrir una garanta otorgada en contratos de crdito.
Cuando la entidad territorial firma contratos de concesin con garanta de ingresos mnimos para el concesionario.
De acuerdo con el artculo 3 de la Ley 819 de 2003, las valoraciones de los pasivos
contingentes, se refieren a tres reas:
1. Contratos Administrativos
2. Operaciones de Crdito pblico
3. Sentencias y conciliaciones
A continuacin se detalla cada una de ellas:
1. Pasivos Contingentes que se refieren a Contratos Administrativos:
Lo que tiene que ver con el rgimen de las obligaciones contingentes vigentes en los
contratos administrativos y especficamente para el tema relacionado con la celebracin
de contratos de concesin, est expuesto en el Decreto 423 de 2001, reglamentario de
la Ley 448 de 1998.
El siguiente ejemplo ilustra esta situacin:
18
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
La entidad estatal decide realizar un proyecto vial por el sistema de concesin. Para ello,
hace unos clculos tcnicos determinados y encuentra que la inversin es viable siempre y
cuando se garantice un flujo de 5.000 vehculos semanales. La entidad privada decide licitar
para obtener la construccin y el manejo del proyecto, pero pide garantas econmicas en
caso de que el flujo vehicular efectivo no alcance el nmero estimado para que el proyecto
sea rentable. La entidad estatal garantiza entonces que si no se presenta el flujo de los
5.000 vehculos, colocar de sus ingresos el valor faltante. Por ejemplo, si el flujo real es de
3.000 vehculos a la semana, el departamento entregar a la entidad privada el pago por los
2.000 vehculos faltantes.
Dependiendo de las circunstancias econmicas y sociales en los que se desenvuelva la
ejecucin del proyecto, en el Marco Fiscal de Mediano Plazo la entidad territorial deber
proveer un fondo de contingencia para cumplir el contrato con la entidad privada cuyo monto depender del menor valor que se pueda dar respecto del flujo que se pact en el contrato
de concesin vial. De igual manera deber hacer para todas las contingencias que estime
se podran presentar en los prximos diez aos.
No obstante lo expuesto, vale la pena destacar algunos aspectos que resultan relevantes
para ilustrar el manejo de pasivos contingentes vigentes en la celebracin de contratos
administrativos:
Cobertura: todas las entidades estatales
Obligatoriedad: Todas las entidades que celebren contratos administrativos de concesiones y que stos hagan parte de la Poltica de Riesgo Contractual del Estado (Documentos
Conpes 3107 y 3133 de 2001), debern incluir en sus presupuestos en la seccin del servicio de la deuda, las apropiaciones necesarias para atender el pago de las obligaciones
contingentes.
Los recursos apropiados para tales fines debern ser manejados a travs del Fondo de
Contingencias Contractuales de las Entidades Estatales, el cual constituye una cuenta especial sin personera jurdica administrada por La Fiduciaria la Previsora.
La valoracin ser efectuada por las respectivas entidades responsables de los contratos.
La Direccin General de Crdito Pblico y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico, adoptar las metodologas aplicables a los contratos estatales para determinar el valor de las obligaciones contingentes que en ellos se estipulen.
Cuando la entidad territorial proyecte celebrar un contrato en el cual se estipulen obligaciones contingentes, deber con antelacin a la apertura de la correspondiente licitacin o a la
celebracin del contrato si no se requiere licitacin, presentar a la Direccin General de
Crdito Pblico y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico los documentos en los que aparezcan las obligaciones contingentes que van a asumir, el cronograma
de pagos correspondiente a tales obligaciones y el concepto de la autoridad de planeacin
19
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
acerca del sometimiento de las respectivas obligaciones contingentes a la Poltica de Riesgo contractual del Estado.
Estas valoraciones sern aprobadas por la Direccin General de Crdito Pblico y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
En ausencia de metodologas, es decir cuando las entidades estatales contraigan obligaciones contingentes en relacin con las cuales la Direccin General de Crdito Pblico y del
Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico no haya establecido
metodologas para la valoracin, las entidades debern exponer unas cifras al respecto,
conforme a una metodologa adecuada a cada proyecto, la cual ser aprobada por dicha
Direccin, atendiendo la naturaleza del contrato y criterios tales como la capacidad de pago
de la entidad, el monto de las obligaciones contingentes, el plazo de ejecucin del contrato,
la equivalencia entre valor presente del pasivo contingente y los aportes requeridos y, la
probabilidad de ocurrencia de la contingencia .
2. Pasivos contingentes en operaciones de crdito pblico
En lo atinente al manejo de pasivos contingentes en operaciones de crdito pblico, la
Direccin General de Crdito Pblico y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico a partir de tcnicas de evaluacin del riesgo crediticio, ha avanzado en el
desarrollo metodolgico para la valoracin de las obligaciones contingentes a que estn
expuestas las entidades que otorgan garantas en contratos de crdito, no obstante, la
reglamentacin para establecer los procedimientos en cuanto a la forma en que operar el
manejo de los mismos, est en proceso de desarrollo.
Con las metodologas de valoracin, se podr dar cumplimiento a cabalidad al artculo 6 de
la Ley 358 de 1997, segn el cual las obligaciones contingentes provenientes de la operaciones de crdito pblico se computarn por un porcentaje de su valor. De esta manera
se incorporan dichas obligaciones en los indicadores de capacidad de pago de las entidades territoriales y consecuentemente en los respectivos presupuestos.
Las metodologas a que se hace referencia sern difundidas por parte del Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico en aquellas entidades que as lo soliciten.
3. Pasivos contingentes originados en sentencias y conciliaciones
En lo que a sentencias y conciliaciones se refiere, el Gobierno Nacional est en proceso de
precisar los procedimientos a seguir para dar cumplimiento con lo establecido en la ley 819
de 2003, ya que la definicin de los valores a aprovisionar para efectos de dar respaldo a los
pasivos contingentes que se originan en la vigencia de sentencias y conciliaciones requiere
del diseo de una metodologa y de la estructuracin de un reglamento para su manejo.
No obstante y como bien lo establece el Decreto 423 de 2001 en sus artculos 49, 50 y 51,
toda entidad estatal sometida a las disposiciones de la Ley 448 de 1998 que pretenda
celebrar un contrato en el cual se estipulen obligaciones contingentes, deber presentar a la
20
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Direccin General de Crdito Pblico y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico, los documentos en los que aparezcan las obligaciones contingentes que va
a asumir, en los que se incluir el respectivo cronograma que proyecte las sumas correspondientes a tales obligaciones.
Las normas sobre el asunto estipulan que en ausencia de metodologas, cuando las entidades estatales vayan a contraer obligaciones contingentes en relacin con las cuales la
Direccin General de Crdito Pblico y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico no haya establecido una metodologa de valoracin, stas, debern exponer unas cifras de valoracin de tales obligaciones conforme a una metodologa adecuada
al respectivo proyecto, la cual ser analizada y aprobada por dicha Direccin atendiendo la
naturaleza del contrato y los criterios sealados en el artculo 11 del decreto 423 de 2001.
Queda as expuesto que la responsabilidad acerca de la valoracin de las obligaciones
contingentes est en cabeza de las entidades y que la aprobacin de la misma ser efectuada en la Direccin General de Crdito Pblico y del Tesoro Nacional del Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico.
Artculo 4. Consistencia del presupuesto. El proyecto de Presupuesto General de la Nacin y los proyectos de presupuesto de las entidades con rgimen presupuestal de empresas
industriales y comerciales del Estado dedicadas a actividades no financieras y sociedades de
economa mixta asimiladas a estas debern ser consistentes con lo establecido en los literales a), b) y c) del artculo 1 de la presente ley.
De igual forma, las modificaciones o adiciones a las Leyes Anuales de Presupuesto que sean
aprobadas por el Congreso de la Repblica debern respetar el Marco Fiscal de Mediano
Plazo previsto en la aprobacin y discusin de la ley que se pretende modificar o adicionar.
21
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
con el Marco fiscal de mediano plazo de la Nacin, deber presentarse con una proyeccin
a 10 aos.
Por ejemplo:
Para los Departamentos y Municipios de categora especial, primera y segunda el Marco
Fiscal de Mediano Plazo debi presentarse en el ao 2003 a la Asamblea o Concejo en el
mismo perodo de sesiones en el que se present el proyecto de presupuesto para el 2004
y debi tomar el perodo 2004 2013. As mismo, en la presente vigencia, al momento de
presentar el proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal 2005, presentarn tambin el
Marco Fiscal de Mediano Plazo de la entidad territorial para el perodo 2005 2014, y as
sucesivamente todos los aos.
Por corresponder al segundo ao de entrada en vigencia de la presente Ley, las entidades
territoriales al momento de presentar el proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal 2005,
debern presentar a la Asamblea o Concejo un informe de los resultados fiscales de la vigencia fiscal 2004 y en caso de no haberse cumplido las metas fijadas en el Marco Fiscal de
Mediano Plazo debern incluir una explicacin de las causas o factores que la originaron,
igualmente en dicho informe se debern presentar las medidas necesarias para corregir tal
desviacin. En todo caso, el nuevo Marco Fiscal de Mediano Plazo que se presente reflejar
en forma expresa los ajustes necesarios para garantizar la sostenibilidad de la deuda.
Para los Municipios de categora tercera a sexta en el ao 2005 en el perodo de sesiones
que deban presentar el proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal 2006, presentarn
tambin el Marco Fiscal de Mediano Plazo de la entidad territorial para el perodo 2006
2015. As mismo, el siguiente ao (2006) al momento de presentar el proyecto de presupuesto para la vigencia fiscal 2007, presentarn tambin el marco fiscal de mediano plazo
de la entidad territorial, el cual ya contendr un informe de los resultados fiscales de la
vigencia fiscal 2006 y en caso de no haberse cumplido las metas fijadas en el Marco Fiscal
de Mediano Plazo debern incluir una explicacin de las causas o factores que la originaron, igualmente, en dicho informe se debern presentar las medidas necesarias para corregir
tal desviacin. En todo caso, el nuevo Marco Fiscal de Mediano Plazo que se presente para
las vigencias 2006 2015 reflejara en forma expresa los ajustes necesarios para garantizar
la sostenibilidad de la deuda.
Debido a que este marco fiscal es una proyeccin para un perodo de 10 aos, anualmente
deber ser revisado tanto en la parte ya ejecutada para determinar los ajustes y medidas
necesarias para corregir posibles desviaciones, como en la parte futura tomando en consideracin cualquier modificacin que tenga un impacto dentro del mismo, por ejemplo,
determinacin de pasivos que hoy no tena considerados y pasaron a ser contingentes,
reformas tributarias que tengan un impacto en el volumen de ingresos y que en este momento no se podan prever, expedicin de normas que impliquen un mayor gasto, etc.
Para la elaboracin del Marco Fiscal de Mediano Plazo, las entidades territoriales debern
considerar como mnimo los siguientes instrumentos:
23
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
a) El Plan Financiero
El Estatuto Orgnico del Presupuesto, lo define como un instrumento de planificacin y
gestin financiera del sector pblico, que tiene como base las operaciones efectivas de
caja.
El plan financiero tomar en consideracin la previsin de ingresos, gastos, dficit y su
financiacin compatibles con el Programa Anual de Caja.
Adems de lo anterior, el Plan Financiero define las metas mximas de pago que servirn
de base para elaborar el Programa Anual de Caja.
El Plan Financiero debe ser aprobado antes de la presentacin del presupuesto y se revisar en forma definitiva antes del 10 de diciembre de cada ao.
Con base en lo anterior el plan Financiero puede utilizarse como un instrumento de planificacin que, partiendo de un diagnstico, determina objetivos, estrategias y metas de ingresos
y gastos, para sanear las finanzas territoriales y adems lograr los objetivos del Plan de
Desarrollo.
Tambin el Plan Financiero al definir las metas mximas de pagos a efectuarse durante una
vigencia fiscal, sirve de base para elaborar el presupuesto anual y el Plan Operativo Anual
de Inversiones, por lo tanto es un componente fundamental del sistema presupuestal.
Debe estar regulado por el Estatuto de Presupuesto territorial, siguiendo las disposiciones
de la ley orgnica de presupuesto. Mientras se expiden estas normas, se aplicar la ley
orgnica de presupuesto en lo que fuera pertinente1.
El Plan Financiero es elaborado por Hacienda (o quien haga sus veces) en coordinacin
con Planeacin, una vez elaborado, pasa al Consejo de Gobierno o Consejo municipal,
departamental o distrital de poltica econmica y social CONPES- (o quien haga sus veces) para su visto bueno y posteriormente, pasa a consideracin Comit de Hacienda o el
Consejo Municipal, departamental o distrital de Poltica Fiscal CONFIS territorial (adaptacin del CONFIS Consejo Superior de Poltica Fiscal), quien conforme a la adaptacin del
artculo 26 del decreto 111 de 1996, bajo la direccin del Alcalde o Gobernador tiene la
competencia de aprobar, modificar y evaluar el Plan Financiero y ordenar las medidas para
su estricto cumplimiento.
24
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
i. Diagnstico:
Como todo proceso de planeacin se parte de un diagnstico que permita detectar la problemtica financiera, las oportunidades, amenazas, fortalezas y debilidades, en este sentido
es necesario hacer un anlisis de:
a. Estructura e Ingresos: Es decir observar el comportamiento y la tendencia de las fuentes de financiacin de la entidad territorial.
b. Estructura de gastos: Analizar el comportamiento histrico de crecimiento de los gastos
c. Relacin entre la estructura de ingresos y la estructura de gastos: capacidad de endeudamiento, financiamiento del gasto corriente, cumplimiento de los lmites de ajuste a los
gastos.
Este anlisis se debe efectuar para los siguientes tiempos:
a. Observando la tendencia histrica: mnimo en los tres ltimos aos.
b. Analizando el comportamiento de la vigencia.
c. Observando el comportamiento proyectado con las mismas tendencias para los aos,
sobre los cuales tendra vigencia el Plan Financiero.
d. Construyendo uno o varios escenarios futuro, suponiendo estrategias de ajuste con
indicadores adecuados a tendencias determinadas partiendo del cumplimiento de polticas de saneamiento fiscal o sostenibilidad del ajuste.
ii. Definicin de objetivos, estrategias y metas del Plan Financiero:
Esta etapa implica concretar las alternativas determinadas para combatir las causas de los
principales problemas detectados en la parte diagnstica, estableciendo lneas de accin
para lograr la recuperacin financiera de la entidad territorial, mnimo para el ao en el cual
se est planeando o bien incluso para el trmino del periodo de gobierno.
Es as como, el contenido mnimo sera:
1. Objetivos de mediano plazo
2. Objetivos especficos, priorizando los de la vigencia siguiente,
3. Por reas estratgicas (estas pueden ser por ejemplo, en ingresos, en endeudamiento,
en gastos, en pasivos, etc.) determinar, estrategias, Proyectos especficos que permiten
el desarrollo de las estrategias, metas, con responsables, costo y tiempo de ejecucin.
4. Flujo de Presupuesto proyectado para los diez aos, suponiendo el cumplimiento de las
metas de ajuste, presentado de tal manera que se puedan observar indicadores tales
como ahorro corriente, dficit de capital, dficit o supervit total y estructura de
financiamiento.
25
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
METAS
ACTIVIDADES
TIEMPO DE EJECUCION
1
2 3 4 5 6
RESPONSABLE
7 8 9 10
XXX
XXX
XXX
XXX
26
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Del 2004, en adelante, ya que se ha planteado el cronograma y las actividades para desarrollar
las metas, mostradas en el numeral anterior, esta ser la base para que la entidad territorial
realice seguimiento al cumplimiento de las metas y por lo tanto, de all debern derivarse los
informes que permitan sustentar el no cumplimiento de las metas, qu tan lejos se esta de
las mismas y qu medidas alternativas se han de plantear para retomar la senda de
sostenibilidad, para informar a la corporacin de eleccin popular y a la comunidad.
e) Una estimacin del costo fiscal de las exenciones tributarias existentes en la vigencia anterior, si las hubo;
Para esta , se puede partir de construir una proyeccin suponiendo que las excepciones no
se hubieran producido en la respectiva vigencia, bajo un esquema de operaciones efectivas
y un esquema presupuestal proyectado, comparado con la situacin de los ingresos dadas
las exenciones aprobadas, observada en operaciones efectivas y en el esquema
presupuestal. De all se puede derivar el costo aproximado de dichas exenciones.
f) Una relacin de los pasivos exigibles y de los pasivos contingentes que pueden
afectar la situacin financiera de la entidad territorial;
Teniendo en cuenta los parmetros anotados en los comentarios al artculo tercero de esta
cartilla.
g) El costo fiscal de los proyectos de ordenanza o acuerdo sancionados en la vigencia fiscal anterior.
La estimacin de los costos fiscales de las ordenanzas o acuerdos que decreten gasto
pblico, en la vigencia anterior, se har por parte de la Secretara de Hacienda o quien
hagas sus veces, a cada una de estas. Dicha estimacin, deber identificar si su efecto es
recurrente en el tiempo o si por el contrario corresponde a un perodo determinado; en todos
los casos, se debe determinar la base de clculo y los criterios sobre los cuales se hacen
dichas estimaciones.
Artculo 6. Consistencia del presupuesto para las entidades territoriales. El proyecto
de Presupuesto General de la entidad territorial y los proyectos de presupuesto de las entidades del orden territorial con rgimen presupuestal de empresas industriales y comerciales
del Estado y sociedades de economa mixta asimiladas a estas debern ser consistentes con
lo establecido en los literales a, b y c del artculo anterior.
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
Con este artculo se reitera lo que en apartes anteriores de esta cartilla se ha sealado en
relacin con la consistencia que deben tener los presupuestos con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, por esta razn en la preparacin y elaboracin del presupuesto general de la
Nacin y el de las Entidades Territoriales, deber incluirse como apropiaciones aquellos
gastos que efectivamente se esperen realizar durante la vigencia fiscal correspondiente,
entendiendo como que, los bienes y servicios que requiera la administracin se deben recibir antes del 31 de diciembre de la correspondiente vigencia fiscal.
Con lo anterior se debe partir de la base que cualquier acto administrativo que afecte las
apropiaciones presupuestales deber garantizar que el bien o servicio se reciba antes del
31 de diciembre de la vigencia fiscal y las obligaciones exigibles de pago estn debidamente registradas a esa fecha.
De otra parte, el artculo establece que cuando en los eventos en que no se haya afectado
el presupuesto en forma definitiva (registro presupuestal) antes del 31 de diciembre, por
que se encuentre en trmite una licitacin, concurso de mritos o cualquier otro proceso de
seleccin del contratista que haya cumplido con todos los requisitos legales, incluida la
disponibilidad presupuestal, la entidad efectuar su perfeccionamiento con cargo al presupuesto de la vigencia fiscal siguiente, una vez haya efectuado las modificaciones
presupuestales a que haya lugar para adecuar las apropiaciones a las necesidades de
registro o perfeccionamiento que vienen de la vigencia anterior.
PERIODO DE TRANSICION
Respecto a la transicin que se establece en el pargrafo mientras entra a regir en forma
definitiva lo establecido en este artculo es preciso sealar que dicha transicin se dar
durante las vigencias fiscales de 2004, 2005 y 2006 as:
Al cierre de la vigencia fiscal de 2004 las entidades territoriales constituirn su rezago
presupuestal, esto es, la suma de las cuentas por pagar y las reservas presupuestales.
Para efectos del pargrafo se tomar nicamente el monto total de las reservas
presupuestales, de este valor, se sacar el treinta por ciento (30%) el cual se atendern con
cargo al presupuesto del ao 2005, para lo cual, los Gobiernos Territoriales, respectivamente harn por decreto los ajustes correspondientes.
Lo anterior significa que una vez cuantificado el monto que se ha de cargar al presupuesto
de 2005, las entidades territoriales debern proferir el respectivo decreto en el cual se efectan reducciones al presupuesto, para de esta forma, abrir el cupo presupuestal necesario
para cubrir los gastos que vienen de la vigencia anterior.
Igual procedimiento se har al cierre de la vigencia fiscal de 2005 para lo cual se tomar del
monto total de las reservas presupuestales constituidas el setenta por ciento (70%) que se
atendern con cargo al presupuesto del ao 2006.
A partir de la vigencia de 2006, esto es al cierre, se aplicar lo establecido en el inciso 2 del
artculo que seala:
30
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
En los eventos en que se encuentre en trmite una licitacin, concurso de mritos o cualquier otro proceso de seleccin del contratista con todos los requerimientos legales, incluida
la disponibilidad presupuestal, y su perfeccionamiento se efecte en la vigencia fiscal siguiente, se atender con el presupuesto de esta ltima vigencia, previo el cumplimiento de
los ajustes presupuestales correspondientes.
Artculo 9. Informacin obligatoria. Las empresas o sociedades donde la Nacin o sus
entidades descentralizadas tengan una participacin en su capital social superior al cincuenta por ciento (50%) debern reportar, dentro de sus competencias, al Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico y al Departamento Nacional de Planeacin, la informacin de
carcter presupuestal y financiera que se requiera con el fin de dar cumplimiento a la presente ley.
31
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
los rganos que componen el Presupuesto General de la Nacin y en las juntas o Consejos
Directivos en el caso de las entidades de las que trata el numeral 4 del artculo 10 de la Ley
179 de 1994. El Gobierno Nacional reglamentar la materia.
En caso de existir tal delegacin, quien sea delegado por el Confis presentar un informe
trimestral a dicho Consejo sobre las vigencias futuras autorizadas en el trimestre inmediatamente anterior.
32
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
b) Como mnimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deber contar con apropiacin
del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas;
c) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversin nacional deber obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeacin.
La corporacin de eleccin popular se abstendr de otorgar la autorizacin si los proyectos
objeto de la vigencia futura no estn consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si
sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos
futuros de mantenimiento y/o administracin, se excede su capacidad de endeudamiento.
La autorizacin por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias
futuras no podr superar el respectivo perodo de gobierno. Se exceptan los proyectos de
gastos de inversin en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare
de importancia estratgica.
En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobacin de cualquier vigencia futura, en
el ltimo ao de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebracin de
operaciones conexas de crdito pblico.
Pargrafo transitorio. La prohibicin establecida en el inciso anterior no aplicar para el
presente perodo de Gobernadores y Alcaldes, siempre que ello sea necesario para la ejecucin de proyectos de desarrollo regional aprobados en el Plan Nacional de Desarrollo.
Que su ejecucin se inicie con presupuesto de la vigencia en curso (vale decir, o sea
que afecte el presupuesto del ao en que se solicitan) y el objeto del compromiso se
lleve a cabo en cada una de ellas ( quiere decir que el compromiso afecte cada una de
las vigencias fiscales para las cuales se obtendr autorizacin).
El monto mximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artculo 1
de esta ley, lo que implica que al autorizar vigencias futuras se debe analizar el impacto
que tienen como componente del gasto y por tanto su efecto en la determinacin de la
meta de Supervit Primario (de forma que la autorizacin de las mismas no vaya en
detrimento de dicho supervit) o de la sostenibilidad de la deuda.
Como mnimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deber contar con apropiacin del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas:
33
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
es decir, que del monto de las vigencias futuras a autorizar, la entidad territorial deber
contar como mnimo con una apropiacin del 15% de ese valor, en la vigencia fiscal en
la cual sean autorizadas. Es importante tener en cuenta que ese 15% se aplicar al
monto que vaya a ser financiado con recursos de la entidad territorial, es decir que si un
proyecto requiere de vigencias futuras, tiene por ejemplo: adems de la inversin de la
entidad territorial un componente de inversin nacional o de otra entidad, el 15% se
aplicar exclusivamente sobre el monto que va a aportar la entidad territorial, independientemente del valor total del proyecto, y slo sobre lo que es vigencia futura, es decir
sobre el costo del proyecto en las prximas vigencias.
Ejemplo 1:
MONTO TOTAL VIGENCIAS FUTURAS
$1.000
150 Millones
Ao 2
250 Millones
Ao 3
400 Millones
De este costo total, el costo de las vigencias futuras es de $650 millones, por tanto en el
ao 1, es decir en la vigencia en la cual se estn solicitando las vigencias futuras el
Municipio deber contar con una apropiacin de por lo menos el 15% de esos $650
millones (97.5 millones), como en este caso se est considerando aportar en el ao 1,
$150 millones se estara cumpliendo con el requisito solicitado. En todo caso para el
ejemplo, en el ao 1 la apropiacin disponible para ese proyecto debera ser mnimo de
$97.5 millones de pesos.
El CONFIS para otorgar la autorizacin previa para comprometer presupuesto con cargo a
vigencias futuras deber verificar que dicha autorizacin no supere el respectivo perodo de
gobierno, salvo que se trate de proyectos de gastos de inversin que el Consejo de Gobierno previamente los haya declarado de importancia estratgica.
De todas formas, el CONFIS o quien haga sus veces no podr otorgar autorizacin para
comprometer vigencias futuras que excedan el perodo de gobierno del respectivo Gober34
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
nador o Alcalde. El nico caso en el cual la autorizacin para comprometer vigencias futuras
puede exceder el perodo de gobierno es cuando se trate de gastos de inversin que previamente hayan sido declarados mediante acto administrativo del Consejo de Gobierno, de
Importancia estratgica.
Una vez cumplidos los trmites, requisitos y aprobaciones anteriores, la corporacin de
eleccin popular se abstendr de otorgar la autorizacin, si los proyectos objeto de la vigencia
futura no estn consignados en el Plan de Desarrollo respectivo de la entidad territorial o si
sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos
futuros de mantenimiento y/o administracin, exceden su capacidad de endeudamiento.
Adicionalmente la ley estableci que en el ltimo ao del perodo de gobierno de cada
Gobernador o Alcalde, no se podrn aprobar vigencias futuras, excepto la celebracin de
operaciones conexas de crdito pblico. Esta disposicin rige a partir del actual periodo de
gobierno.
En lo que tiene que ver con la excepcin de las operaciones de crdito pblico, se fundamenta en que las operaciones de crdito pblico y las operaciones asimiladas a stas, y el
compromiso de vigencias futuras, son conceptos fiscales y financieros diferentes y por
tanto regulados por normas distintas. Las operaciones de crdito pblico tienen por objeto
proveer de recursos, bienes o servicios a las entidades pblicas para financiar un gasto
previamente definido y los recursos as obtenidos deben ser incorporados como ingresos
presupuestales y no como gastos, aunque la cancelacin de estos prstamos al igual que
sus intereses se pacte a futuro con cargo al servicio de la deuda. Entre tanto, las vigencias
futuras son una operacin de gasto y no de ingreso, de suerte que dichas apropiaciones
presupuestales se entienden ejecutadas cuando se desarrolla el objeto de las mismas en
cada vigencia fiscal. A ttulo de ejemplo, una vigencia futura se constituye cuando un rgano
celebra un contrato con un tercero con el propsito de que se realice una obra que abarca
varias anualidades o cuando constituyan garantas a las concesiones, etc.
Por lo anterior, las normas que regulan la contratacin de operaciones de crdito pblico, y
asimiladas a stas son diferentes a las que regulan el compromiso de vigencias futuras. De
tal suerte que las limitaciones que rigen el compromiso de vigencias futuras no se aplican
para la contratacin de operaciones de crdito pblico y asimiladas a stas, ni para la determinacin de la capacidad de endeudamiento, ya que esta ltima est regulada por la ley
358 de 19/97, el capitulo III de la ley 819 de 2003 y sus decretos reglamentarios.
Es importante anotar que en el ltimo ao del perodo de gobierno, se podrn efectuar
operaciones conexas de crdito pblico, entendidas estas como todos aquellos actos o
contratos relacionados, que constituyen un medio necesario para la realizacin de operaciones de crdito pblico, asimiladas o de manejo de la deuda (Art. 6 Decreto 2681 de
1993). Por ejemplo, los contratos de edicin, colocacin, fideicomiso, encargo fiduciario,
administracin de ttulos de deuda pblica, etc.
35
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
CAPITULO III
Normas sobre endeudamiento territorial
Artculo 14. Capacidad de pago de las entidades territoriales. La capacidad de pago de
las entidades territoriales se analizar para todo el perodo de vigencia del crdito que se
contrate y si al hacerlo, cualquiera de los dos indicadores consagrados en el artculo 6 de la
Ley 358 de 1997 se ubica por encima de los lmites all previstos, la entidad territorial
seguir los procedimientos establecidos en la citada ley.
Pargrafo. Para estos efectos, la proyeccin de los intereses y el saldo de la deuda tendrn en
cuenta los porcentajes de cobertura de riesgo de tasa de inters y de tasa de cambio que
sern definidos trimestralmente por la Superintendencia Bancaria.
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
En este sentido debe interpretarse este artculo cuando enva a la entidad territorial a realizar los procedimientos que exige la Ley 358 de 1997 una vez se ha superado la instancia
de endeudamiento autnomo. As, si al realizar los clculos que exige la ley 358 de 1997, la
entidad territorial y la institucin financiera encuentran que el indicador de solvencia supera
el 40% o el de sostenibilidad el 80% deber pedirse autorizacin de endeudamiento al
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
Las entidades territoriales pueden atender con recursos de educacin y salud del Sistema
General de Participaciones el servicio de la deuda financiera originado en el financiamiento
de proyectos de inversin en infraestructura, adquirida con anterioridad a la promulgacin
de la Ley 715 de 2001, siempre y cuando atiendan con prioridad la destinacin ordenada en
los artculos 15 y 47, y se abstengan de otorgar cualquier tipo de garanta con estos recursos. Ahora, la utilizacin de los recursos de participacin para los sectores de educacin y
salud, est limitada por la obligacin que tienen las entidades territoriales de atender con
estos dineros los costos de educacin y las actividades prioritarias de la salud.
De tal forma que a la fecha, las entidades territoriales solamente disponen de sus propios
recursos y de la Participacin para Propsito General como nicas garantas y fuentes de
pago para atender el servicio de la deuda, salvo que aparezcan saldos de los recursos de
educacin y salud, que una vez atendidas las prioridades y los costos se pueden utilizar
para la deuda.
Adicionalmente, para proyectar el servicio de la deuda deber tomar en cuenta los porcentajes de cobertura de riesgo de tasa de inters y tasa de cambio definidos por la
Superintendencia Bancaria.
Actualmente, el principal riesgo financiero que afronta el portafolio de la deuda de las entidades territoriales es el de tasa de inters y de tipo de cambio. El portafolio de su deuda
interna est contratado a tasa variable (DTF) y el saldo de la deuda externa est influido por
la tasa de cambio. As, la cuantificacin del riesgo est directamente relacionada con el
comportamiento de la DTF y de la TRM.
Estas tasas presentan variaciones histricas que las caracterizan como unas de las ms
voltiles del mercado. Por ello, la ley de responsabilidad fiscal exige que al calcular los
indicadores de endeudamiento se tenga en cuenta esta caracterstica y se cree una especie
de colchn que mida al momento de la contratacin de la operacin de crdito si la entidad
territorial podr cubrir el pago de los intereses de dicho crdito cuando las tasas DTF o TRM
sufran cambios importantes.
A niveles nacional y mundial el manejo racional y conservador de la deuda pblica es reconocido tanto por los inversionistas como por los prestamistas institucionales como un valioso
activo, gracias al cual las entidades que demandan crdito gozan de mayor confianza y
credibilidad. As, en la medida que las entidades territoriales incorporen en el manejo de sus
38
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
Es importante anotar que el lmite para el monto de los crditos de tesorera es acumulativo
durante la vigencia fiscal, es decir que la entidad territorial podr tomar los crditos de
tesorera que considere necesarios, pero el monto mximo a tomar, sumados todos los
crditos de tesorera en el ao no podr exceder la doceava parte de sus ingresos corrientes y, en todo caso, se debern cancelar antes del 20 de diciembre de la vigencia fiscal.
Artculo 16. Calificacin de las entidades territoriales como sujetos de crdito. Sin
perjuicio de lo establecido en los artculos anteriores, y de las disposiciones contenidas en las
normas de endeudamiento territorial, para la contratacin de nuevos crditos por parte de
los departamentos, distritos y municipios de categoras especial, 1 y 2 ser requisito la presentacin de una evaluacin elaborada por una calificadora de riesgos, vigiladas por la
Superintendencia en la que se acredita la capacidad de contraer el nuevo endeudamiento.
Pargrafo. La aplicacin de este artculo ser de obligatorio cumplimiento a partir del 1 de
enero del ao 2005.
Comentario: Adems de cumplir con lo establecido en la ley 358 de 1997 y las normas que
la modifican o adicionan, a partir del 1 de enero de 2005, los Departamentos, Distritos y
Municipios de categora especial, primera y segunda que pretendan tomar un nuevo crdito
debern presentar ante la entidad financiera prestamista un certificado expedido por una
calificadora de riesgo vigilada por la Superintendencia de Valores, en el cual conste que la
entidad territorial tiene capacidad de endeudamiento.
Si despus de esta fecha la entidad financiera otorga un crdito a un Departamento, Distrito
o Municipio de categora especial, primera y segunda sin el cumplimiento de este requisito,
el contrato de crdito no tendr validez y la entidad territorial deber proceder a cancelarlo
sin el pago de intereses u otros cargos financieros al acreedor. Lo anterior dando aplicacin
a lo dispuesto por el artculo 21 de la presente Ley.
Los Municipios de categora tercera en adelante no tendrn que cumplir con este requisito,
sin embargo al igual que las dems entidades territoriales, debern seguir cumpliendo y
respetando los lmites establecidos en la ley 358 de 1.997 y las dems normas que la
modifiquen o adicionen.
Artculo 17. Colocacin de excedentes de liquidez. Las entidades territoriales debern
invertir sus excedentes transitorios de liquidez en Ttulos de Deuda Pblica Interna de la
Nacin o en ttulos que cuenten con una alta calificacin de riesgo crediticio o que sean
depositados en entidades financieras calificadas como de bajo riesgo crediticio.
Pargrafo. Las Entidades Territoriales podrn seguir colocando sus excedentes de liquidez
en Institutos de Fomento y Desarrollo mientras estos ltimos obtienen la calificacin de bajo
riesgo crediticio, para lo cual tendrn un plazo de un (1) ao a partir de la vigencia de la
presente ley.
40
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
41
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Para los contratos de crdito celebrados con anterioridad a la expedicin de esta ley, que
tengan desembolsos pendientes, en la medida que el contrato es ley para las partes, deber estarse a lo estipulado en el mismo frente a los requisitos para los desembolsos de los
recursos del contrato de emprstito; (artculo 1602 del Cdigo Civil). Los requisitos de
celebracin, perfeccionamiento y ejecucin del contrato de emprstito sern aquellos contenidos en las normas vigentes al momento de su celebracin.(artculo 38 de la Ley 153 de
1887).
CAPITULO IV
Otras disposiciones
Artculo 22. Responsabilidad en las reclamaciones ante entidades pblicas en liquidacin. Las acciones que emanen de las leyes sociales tal como lo seala el artculo 151 del
Cdigo de Procedimiento Laboral, prescribirn en tres (3) aos, contados desde que la respectiva obligacin se haya hecho exigible. Sin embargo, tratndose de entidades pblicas en
liquidacin, las reclamaciones administrativas que se presenten ante estas sobre estos derechos slo podrn presentarse dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de publicacin
del ltimo aviso de emplazamiento. Es obligacin del liquidador incluir en el inventario de la
liquidacin, la totalidad de las obligaciones contingentes que surjan de las reclamaciones
que se presenten dentro de este trmino y con posterioridad se abstendr de dar trmite a las
reclamaciones extemporneas. Para iniciar accin judicial se requiere haber hecho en forma
oportuna la reclamacin administrativa correspondiente.
Para el efecto del emplazamiento de que trata este artculo, se publicarn dos (2) avisos en un
diario de amplia circulacin nacional y en otro del domicilio principal de la entidad liquidada,
durante dos (2) semanas consecutivas, con un intervalo no inferior a quince (15) das calendario.
En aquellas entidades en que a la fecha de entrar a regir la presente ley se encuentren en
proceso de liquidacin o aquellas que hubieren asumido las obligaciones de entidades ya
liquidadas, deber surtirse el procedimiento sealado en este artculo. En este caso, el emplazamiento deber surtirse a ms tardar dentro de los seis (6) meses siguientes a la vigencia
de la presente ley.
Artculo 23. Cobro coactivo de excedentes. Los documentos que el Consejo Nacional de
Poltica Econmica y Social, Conpes, expida en virtud de los artculos 5 y 6 de la Ley 225 de
1995, prestarn mrito ejecutivo para el cobro del capital y sus correspondientes intereses
de mora. Para la determinacin de la cuanta de los intereses de mora, el Conpes solicitar
la informacin respectiva a la Direccin General del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
En estos casos el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico es la entidad competente para
adelantar la actuacin de cobro coactivo.
Artculo 24. Representacin de los intereses de la Nacin en empresas de servicios
pblicos domiciliarios. En las asambleas y juntas directivas de las empresas de servicios
43
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
pblicos en las cuales la Nacin tenga participacin accionaria, los intereses de la Nacin
sern representados por funcionarios de la planta de personal del Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico. Estos funcionarios debern rendir informes sobre las decisiones en las que
hubieran participado cuando le sean solicitados por el Ministro.
Artculo 25. Responsabilidad fiscal en reestructuraciones de cartera. Las entidades
financieras de carcter pblico al efectuar reestructuraciones de crditos, rebajas o
condonaciones de intereses a sus deudores morosos debern realizarlo conforme a las condiciones generales del mercado financiero y con la finalidad de: recuperar su cartera, evitar el
deterioro de su estructura financiera y presupuestal y, propender por la defensa, rentabilidad y recuperacin del patrimonio pblico.
Artculo 26. Incumplimiento. El incumplimiento de la presente ley por parte de los servidores pblicos responsables, en el correspondiente nivel de la administracin pblica, ser
considerado como falta disciplinaria, conforme a lo dispuesto por la Ley 734 de 2002 para el
efecto.
Artculo 27. Capacitacin y asistencia tcnica a las entidades territoriales. Para la
debida aplicacin de la presente ley, estar a cargo del Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico y del Departamento Nacional de Planeacin, la capacitacin y asistencia tcnica a las
entidades territoriales.
Comentario: La ley fue publicada en el diario oficial 45.243 del da Mircoles 9 de julio de
2003, y rige a partir del 10 de julio, salvo en aquellos casos en que expresamente se haya
determinado su aplicacin a partir de otro momento.
44
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Conceptos
sobre Aplicacin
de la Ley 819 de 2003
45
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
46
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Bogot D.C.,
Doctor
DARIO PIEDRAHITA GMEZ
Banco de Occidente
Asunto: Ley 819 de 2003. Ref: 79187, 79818.
Apreciado doctor:
Con relacin a su comunicacin del Asunto, mediante la cual solicita concepto relacionado
con la autorizacin de vigencias futuras y las operaciones de crdito pblico, conexas y
asimiladas, se indica:
El artculo 151 de la Constitucin Poltica determina que el Congreso de la Repblica expedir leyes orgnicas a las cuales estar sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las
que menciona las normas sobre preparacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto de
rentas y ley de apropiaciones.
La Constitucin Poltica tambin seala, sobre este tema:
Artculo 352. Adems de lo sealado en esta Constitucin, la ley Orgnica del
Presupuesto regular lo correspondiente a la programacin, aprobacin, modificacin, ejecucin de los presupuestos de la Nacin, de las entidades territoriales y de
los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinacin con
el Plan Nacional de Desarrollo, as como tambin la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar.
De igual manera, el artculo 353 dispone al respecto:
Artculo 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este ttulo se aplicarn, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboracin,
aprobacin y ejecucin de su presupuesto.
En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancion la Ley 225 del 20 de
diciembre de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgnica de Presupuesto, que contempl:
Artculo 24. Autorzase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas de esta ley, la Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994 sin cambiar su redaccin
ni contenido, esta compilacin ser el Estatuto Orgnico de Presupuesto.
De esta manera, se expidi el Decreto 111 del 15 de enero de 1996, por el cual se compilan
la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995, que conforman el Estatuto
Orgnico del Presupuesto.
Por su parte, la Constitucin Poltica consagra:
47
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
Artculo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas: () Expedir las normas orgnicas del presupuesto departamental ().
Artculo 313. Corresponde a los Concejos: () Dictar las normas orgnicas del
presupuesto ()
Dicho Estatuto Orgnico, en lo atinente a las entidades territoriales, ha dispuesto:
Artculo 104. A ms tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustarn las normas sobre programacin, elaboracin, aprobacin, y ejecucin
de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgnica del presupuesto.
(Ley 225 de 1995 art. 32).(...)
Artculo 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgnicas de presupuesto debern seguir las disposiciones de la Ley Orgnica del Presupuesto,
adaptndolas a la organizacin, normas constitucionales y condiciones de cada
entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicar la Ley Orgnica
del Presupuesto en lo que fuere pertinente (...). (Ley 38 de 1989, art. 94, Ley 179 de
1994, art. 52)
De conformidad con las disposiciones transcritas, se observa que las entidades territoriales
se encuentran sujetas, para el manejo de su presupuesto, a los principios contenidos en el
ordenamiento constitucional, y a las normas presupuestales que con carcter territorial han
debido expedirse, en armona con lo establecido en el Estatuto Orgnico del Presupuesto, o
por ste ltimo en ausencia de las mismas.
Sobre la unidad en materia presupuestal en lo territorial la jurisprudencia ha expresado:2
Este predominio de la ley orgnica sobre las normas presupuestales territoriales
(orgnicas y anuales) se expresa mediante la imposicin de los principios que aquella establece bien sea de manera directa o valindose del recurso de la aplicacin
analgica. La razn de ser de esta forma de control es una decisin del legislador de
utilizar un mecanismo indirecto para asegurar la uniformidad relativa de las normas presupuestales en todo el territorio nacional. Habra podido optarse por
mecanismos ms directos, como el de disponer en la misma ley orgnica sobre los
presupuestos departamentales y municipales. As, no se presentara la necesidad
de normas orgnicas departamentales y municipales. Hay que entender la extensin de principios presupuestales nacionales al nivel territorial como una herramienta
que limita la independencia o la autonoma presupuestal, en aras de la unidad de
objetivos y de procedimientos presupuestales, y, en ltimas, de la coherencia en el
manejo del gasto pblico. En la Asamblea Nacional Constituyente, el temor a que
Alcaldes y Gobernadores dilapidaran fondos y ordenaran la construccin de obras
pblicas cuyos costos superaran las posibilidades de las respectivas entidades
territoriales, y a que incurrieran en excesos burocrticos y clientelistas, fueron motivos determinantes que llevaron a la Comisin Quinta a consagrar la norma del
artculo 353 de la C.P.
2
48
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Por su parte, el artculo 23 del Estatuto Orgnico del Presupuesto, norma que fue modificada
por la Ley 819 de 2003, la cual se comentar con posterioridad, dispona sobre el mecanismo
de vigencias futuras, lo siguiente:
Artculo 23. La Direccin General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico podr autorizar la asuncin de obligaciones, que afecten
presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecucin se inicie con presupuesto
de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de
ellas. Cuando se trate de proyectos de inversin nacional deber obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeacin.
El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Direccin General del Presupuesto Nacional, incluir en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para
darle cumplimiento a lo dispuesto en este artculo.
Las entidades territoriales podrn adquirir esta clase de compromisos con la autorizacin previa del Concejo municipal, Asamblea Departamental y los Consejos
Territoriales Indgenas o quien haga sus veces, siempre que estn consignados en
el Plan de Desarrollo respectivo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento.
Esta disposicin se aplicar a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado
y Sociedades de Economa Mixta con el rgimen de aquellas. El Gobierno reglamentar la materia.
El Gobierno presentar en el Proyecto de Presupuesto anual, un articulado sobre
la asuncin de compromisos para vigencias futuras. (Ley 179 de 1994, art. 9).
En la doctrina colombiana, sobre el tema de las vigencias futuras, se ha sostenido:
Las vigencias futuras se desprenden de la autorizacin constitucional de incluir en
los planes de inversiones los presupuestos plurianuales, de tal forma que stas son
las autorizaciones que se le otorgan al ejecutor del presupuesto para atender compromisos del Estado, que por su naturaleza requieren de su realizacin en varias
vigencias fiscales.
La naturaleza de la vigencia futura, tanto ordinaria como extraordinaria, es la misma de la apropiacin presupuestal y por ello fenece a 31 de diciembre del respectivo
ao. Significa tambin que su autorizacin debe ser previa al inicio de cualquiera de
los procedimientos contractuales y con sus modificaciones no se pueden alterar,
como tampoco lo pueden hacer los cambios en los certificados de disponibilidad, las
decisiones de los procesos contractuales.3
El mecanismo de las vigencias futuras tambin ha sido avalado por la Corte Constitucional
en varias de sus sentencias, entre ellas la C- 357del 11 de agosto de 1994, M.P. JORGE
ARANGO MEJIA, indicando:
MEJIA CARDONA, Mario. El Laberinto Fiscal, Escuela Superior de Administracin Pblica, Bogot, 2002.
p.282.
49
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
50
Ibid. p.284
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
De otra parte, con la expedicin de la Ley 819 del 9 de julio de 2003 Por la cual se dictan
normas orgnicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se
dictan otras disposiciones, en las entidades territoriales la autorizacin para comprometer
vigencias futuras se sujeta a lo siguiente:
Artculo 12 VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS PARA ENTIDADES TERRITORIALES.
En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras sern impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno
local, previa aprobacin por el CONFIS territorial o el rgano que haga sus veces.
Se podr autorizar la asuncin de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecucin se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y
el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se
cumpla que:
a) El monto mximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas
consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata
el artculo 1 de esta ley.
b) Como mnimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deber contar con
apropiacin del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en que stas sean
autorizadas.
c)
51
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
Sin embargo, en la misma norma se establecen las siguientes excepciones: los proyectos de
gastos de inversin, en aquellos casos en el que el Consejo de Gobierno previamente los
declare de importancia estratgica; la celebracin de operaciones conexas de crdito pblico;
y para el presente perodo los proyectos de desarrollo regional aprobados en el Plan Nacional
de Desarrollo.
En el caso objeto de su consulta, con relacin a las operaciones de crdito pblico, es importante precisar que el pargrafo 2 del artculo 41 de la Ley 80 de 1993, las define como
aquellas que tienen por objeto dotar a la entidad de recursos con plazo para su pago, entre
las cuales se encuentran la contratacin de emprstitos, la emisin, suscripcin y colocacin
de bonos y ttulos valores, los crditos de proveedores y el otorgamiento de garantas o de
obligaciones de pago a cargo de las entidades estatales.
As mismo, el artculo 364 de la Constitucin Poltica dispuso que el endeudamiento de las
entidades territoriales no puede exceder su capacidad de pago. La Ley 358 de 1997, desarrolla este mandato constitucional sealando en forma clara que la capacidad de pago corresponde
al flujo mnimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el servicio de la
deuda.*
Concordante con lo anterior, las operaciones de crdito pblico otorgadas a las entidades
territoriales, debern someterse a los requisitos sealados en la Ley 358 de 1997 y las dems
normas que la complementen y regulen, entre ellos el Decreto 696 de 1998, que indica:
ART. 1 Operaciones de Crdito Pblico. Para efectos de lo previsto en la Ley
358 de 1997, se encuentran comprendidos dentro de las operaciones de crdito
pblico los actos o contratos que tengan por objeto dotar a las entidades territoriales
de recursos con plazo para su pago, de bienes o servicios con plazo para su pago
superior a un ao, as como los actos o contratos anlogos a los anteriores. Tambin
se encuentran comprendidos aquellos actos o contratos mediante los cuales las
entidades territoriales acten como deudoras solidarias o garantes de obligaciones
de pago y aquellos relacionados con operaciones de manejo de la deuda pblica.
Por su parte, las vigencias futuras, son instrumentos de ndole presupuestal, que permite a
las diferentes entidades, autorizar la asuncin de compromisos que le generan gasto durante
varias vigencias fiscales.
A su vez, el Decreto 2681 de 1993, reglamentario de la Ley 80 de 1993, define las operaciones
conexas de crdito pblico, en los siguientes trminos:5
Artculo 6. Operaciones conexas. Se considera conexas a las operaciones de
crdito pblico, a las operaciones asimiladas o a las de manejo de la deuda pblica,
los actos o contratos relacionados que constituyen un medio necesario para la realizacin de tales operaciones.
* Por la cual se reglamenta el artculo 346 de la Constitucin y se dictan otras disposiciones en materia de
endeudamiento
5
Por el cual se reglamentan parcialmente las operaciones de crdito pblico, las de manejo de la deuda pblica,
sus asimiladas y conexas y la contratacin directa de las mismas.
52
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Son conexas a las operaciones de crdito pblico, entre otros, los contratos necesarios para el otorgamiento de garantas o contragarantas a operaciones de crdito
pblico, los contratos de edicin, colocacin, incluida la colocacin garantizada, fideicomiso, encargo fiduciario, garanta y administracin de ttulos de deuda pblica
en el mercado de valores, as como los contratos para la calificacin de la inversin
o de valores, requeridos para la emisin y colocacin de tales ttulos en los mercados de capitales.
Igualmente son conexos a operaciones de crdito pblico, a las operaciones asimiladas a sta o a las de manejo de la deuda, los contratos de intermediacin necesarios
para llevar a cabo tales operaciones y los de asistencia o asesoria necesarios para
la negociacin, contratacin o representacin de la entidad estatal en el exterior que
deban realizarse por personas o entidades expertas en estas materias.
Las operaciones conexas se contratarn en forma directa, sin someterse al procedimiento de licitacin o concurso de mritos.
En este orden de ideas, se podrn autorizar vigencias futuras en el ltimo ao de gobierno,
para la celebracin de operaciones conexas de crdito pblico, segn la definicin transcrita.
Durante el ltimo ao de mandato de las autoridades territoriales pueden otorgarse crditos,
toda vez que como se indic supra las operaciones de crdito pblico buscan suministrar a
las entidades territoriales recursos, bienes o servicios para efectuar gastos previamente definidos, por consiguiente la financiacin obtenida debe incorporarse dentro del presupuesto
como ingresos y no como gastos; no obstante, la amortizacin de capital y sus intereses se
hacen con cargo al servicio de la deuda.
Entre tanto, las vigencias futuras son operaciones de gasto, de suerte que dichas apropiaciones presupuestales se entienden ejecutadas cuando se desarrolla el objeto de las mismas en
cada vigencia fiscal.
Finalmente, es importante precisar que las operaciones de crdito pblico y el mecanismo de
vigencias futuras, constituyen dos escenarios diferentes, y por lo tanto si se va a realizar una
operacin de crdito pblico con una entidad territorial se deber atender a lo dispuesto en
la Ley 358 de 1997, y el captulo III de la Ley 819 de 2003, resaltndose que la operacin de
crdito pblico no requiere autorizacin de vigencias futuras, independientemente del ao
del perodo de gobierno.
Por ltimo, con relacin a su interrogante en el que solicita: conocer el desarrollo que ha tenido
el inciso tercero del literal c) del artculo 10 de la mencionada Ley, que menciona la aplicacin de
este tema al caso de las empresas o sociedades donde la Nacin o sus entidades descentralizadas tienen participacin en el capital superior al cincuenta por ciento (50%), se observa:
La Ley 819 del 9 de julio de 2003, dispone:
Artculo 10. Vigencias futuras ordinarias. El artculo 9 de la Ley 179 de
1994 quedar as:
El Confis podr autorizar la asuncin de obligaciones que afecten presupuestos de
vigencias futuras cuando su ejecucin se inicie con presupuesto de la vigencia en
53
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y
cuando se cumpla que:
a) El monto mximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas
consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata
el artculo 1 de esta ley;
b) Como mnimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deber contar con
apropiacin del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean
autorizadas;
c) Cuando se trate de proyectos de inversin nacional deber obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeacin y del Ministerio
del ramo.
La autorizacin por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a
vigencias futuras no podr superar el respectivo perodo de gobierno. Se exceptan
los proyectos de gastos de inversin en aquellos casos en que el Conpes previamente los declare de importancia estratgica.
Esta disposicin tambin se aplicar a las entidades de que trata el artculo 9 de la
presente ley. El Gobierno reglamentar la materia.
El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Direccin General del Presupuesto Pblico Nacional, incluir en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias
para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artculo.
Pargrafo. Estas funciones podrn ser delegadas por el Confis en la Direccin General del Presupuesto Pblico Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
para el caso de los rganos que componen el Presupuesto General de la Nacin y en
las juntas o Consejos Directivos en el caso de las entidades de las que trata el
numeral 4 del artculo 10 de la Ley 179 de 1994. El Gobierno Nacional reglamentar la materia.
En caso de existir tal delegacin, quien sea delegado por el Confis presentar un
informe trimestral a dicho Consejo sobre las vigencias futuras autorizadas en el
trimestre inmediatamente anterior (.).
As, en el nivel nacional le corresponde al Confis o a quien ste delegue, aprobar las vigencias
futuras ordinarias de las entidades de que trata el numeral 4 del artculo 10 de la Ley 179 de 1994.
En el tema de las entidades descentralizadas mencionadas, del orden nacional, el citado
Estatuto dispone:
Artculo 3. Cobertura del Estatuto: Consta de dos (2) niveles: ()
Un segundo nivel que incluye la fijacin de metas financieras a todo el sector pblico y la distribucin de los excedentes financieros de las Empresas Industriales y
Comerciales del Estado, y de las Sociedades de Economa Mixta con el rgimen de
aquellas, sin perjuicio de la autonoma que la Constitucin y la Ley les otorga.
54
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
A las Empresas Industriales y Comerciales del estado y las Sociedades de Economa Mixta con el rgimen de aquellas se les aplicarn las normas que expresamente
las mencione. (...)
ARTICULO 5. Las empresas de servicios pblicos domiciliarios en cuyo capital la
Nacin o sus entidades descentralizadas posean el 90% o ms, tendrn para efectos presupuestales el rgimen de las empresas industriales y comerciales del Estado.
(...)
ARTCULO 96. A las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las Sociedades de Economa Mixta con rgimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado,
dedicadas a actividades no financieras, le son aplicables los principios
presupuestales contenidos en la Ley Orgnica del Presupuesto con excepcin del de
inembargabilidad.
Le corresponde al Gobierno establecer las directrices y controles que estos rganos
deben cumplir en la elaboracin, conformacin y ejecucin de los presupuestos, as
como de la inversin de sus excedentes.(). (Resaltado nuestro).
En virtud de la facultad conferida al Gobierno Nacional en dichos preceptos, se expidi el
Decreto 115 de 1996 Por el cual se establecen normas sobre la elaboracin, conformacin y
ejecucin de los presupuestos de las Empresas Industriales y Comerciales del estado y de las
Sociedades de Economa Mixta sujetas al rgimen de aquellas, dedicadas a actividades no
financieras, el cual seala:
Artculo 1. El presente Decreto se aplica a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las Sociedades de Economa Mixta sujetas al rgimen de aquellas,
del orden nacional dedicadas a actividades no financieras, y a aquellas entidades
del orden nacional que la ley les establezca para efectos presupuestales el rgimen
de Empresas Industriales y Comerciales del Estado. En adelante se denominarn
empresas en este decreto.
A la luz de la norma transcrita, resulta claro que el campo de aplicacin del Decreto 115 de
1996 se circunscribe a las entidades del orden nacional que la Ley les establezca para efectos
presupuestales el rgimen de Empresas Industriales y Comerciales del Estado, como es el
caso de las empresas donde la Nacin o sus entidades descentralizadas participan en un
90% o ms.
Por su parte, en cuanto a la autorizacin para comprometer vigencias futuras en las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y sus asimiladas, en el nivel territorial debe ser
impartida por el Confis local o quien haga sus veces, siempre y cuando, se cumpla con los
requisitos previstos en los literales a), b) y c) del artculo 10 de la Ley 819 de 2003, adaptndose a la organizacin y condiciones de la respectiva entidad territorial.
55
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
56
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Bogot D.C.,
Doctora
LIA HEENAN SIERRA
Financiera de Desarrollo Territorial S.A. -FINDETER
Asunto: Ley 819 de 2003. Ref: 56500.
Respetada doctora:
Me refiero a su comunicacin del Asunto, remitida a esta Direccin mediante memorando del
1 de diciembre de 2003 por el Director General de Crdito Pblico, con el objeto de dar
respuesta a los literales b), d) y e), se observa:
El artculo 151 de la Constitucin Poltica determina que el Congreso de la Repblica expedir leyes orgnicas a las cuales estar sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las
que menciona las normas sobre preparacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto de
rentas y ley de apropiaciones.
La Constitucin Poltica tambin seala, sobre este tema:
Artculo 352. Adems de lo sealado en esta Constitucin, la ley Orgnica del
Presupuesto regular lo correspondiente a la programacin, aprobacin, modificacin, ejecucin de los presupuestos de la Nacin, de las entidades territoriales y de
los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinacin con
el Plan Nacional de Desarrollo, as como tambin la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar.
De igual manera, el artculo 353 dispone al respecto:
Artculo 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este ttulo se
aplicarn, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboracin, aprobacin y ejecucin de su presupuesto.
En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancion la Ley 225 del 20 de
diciembre de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgnica de Presupuesto, que contempl:
Artculo 24. Autorzase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas de esta
ley, la Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994 sin cambiar su redaccin ni contenido, esta
compilacin ser el Estatuto Orgnico de Presupuesto.
De esta manera, se expidi el Decreto 111 del 15 de enero de 1996, por el cual se compilan
la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995, que conforman el Estatuto
Orgnico del Presupuesto.
57
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
58
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
MEJIA CARDONA, Mario. El Laberinto Fiscal, Escuela Superior de Administracin Pblica, Bogot, 2002.
p.282.
59
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
El mecanismo de las vigencias futuras ha sido avalado por la Corte Constitucional en varias
de sus Sentencias. El mismo texto citado, las indica:
La Sentencia C-357 de 1994:
Artculo 40. Cuando un rgano requiera celebrar compromisos que cubran varias
vigencias fiscales, deber cumplir con los requisitos exigidos en la reglamentacin
expedida por el Consejo Superior de Poltica Fiscal -CONFIS-. Los recursos necesarios para desarrollar estas actividades debern ser incorporados en los proyectos
de presupuesto de la vigencia fiscal correspondiente.
Esta norma es semejante al artculo 76 de la Ley 21 de 1992, declarado exequible
en sentencia C.337/93, de agosto 19 de 1993.
El texto del artculo 76, era este:
Cuando los organismos y entidades requieran celebrar compromisos que cubran
varias vigencias fiscales, debern cumplir con los requisitos exigidos en la reglamentacin expedida por el Consejo Superior de Poltica Fiscal CONFIS.
El cargo formulado en aquella oportunidad era el de la violacin del principio de la
anualidad, consagrado en los artculos 346 de la Constitucin y 100. de la Ley 38
de 1989. Y ste es el mismo que se esgrime ahora contra el artculo 40.
La Corte declar exequible el artculo 76, considerando que es lgico que en el Presupuesto de cada ao se hagan las apropiaciones correspondientes a los gastos
que deban hacerse en varias vigencias sucesivas (Sentencia C-337/93, agosto 19
de 1993, Magistrado Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa)...
... En sntesis: en nada viola la Constitucin el que se contraigan compromisos que
cubran varias vigencias fiscales, y que en cada presupuesto anual se hagan las
apropiaciones correspondientes. As lo declarar la Corte...
La Sentencia C- 023-96:
... Artculo 9: Por qu es exequible.
Invocando, errneamente, el artculo 345 de la Constitucin se dice que es inexequible
la norma que permite la autorizacin de obligaciones que afecten presupuestos de
vigencias futuras. Se olvida que la administracin puede asumir compromisos que,
por su magnitud o por su costo, deban cumplirse durante varios aos, es decir, bajo
la vigencia de diversos presupuestos sucesivos. Por ello, el artculo acusado establece una serie de previsiones, como stas: la autorizacin de la Direccin General
del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico; la inclusin,
por parte de este Ministerio, en el proyecto de presupuesto, de las asignaciones
necesarias; la autorizacin de los Concejos, las Asambleas, etc, en lo que les compete; la obligacin de presentar, en el proyecto de presupuesto anual, un articulado
sobre la asuncin de compromisos para vigencias futuras.
El principio de la anualidad del presupuesto, como ya lo defini la Corte Constitucional, no implica el que la administracin pblica no pueda programar obras que
60
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ibid. p.284
61
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
En este orden de ideas, el pargrafo 2 del artculo 41 de la Ley 80 de 1993, define las
operaciones de crdito como aquellas que tienen por objeto dotar a la entidad de recursos
con plazo para su pago, entre las cuales se encuentran la contratacin de emprstitos, la
emisin, suscripcin y colocacin de bonos y ttulos valores, los crditos de proveedores y
el otorgamiento de garantas o de obligaciones de pago a cargo de las entidades estatales.
As mismo, el artculo 364 de la Constitucin Poltica dispuso que el endeudamiento de las
entidades territoriales no puedan exceder su capacidad de pago. La Ley 358 de 1997,9
desarrolla este mandato constitucional sealando que la capacidad de pago corresponde al
flujo mnimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el servicio de la
deuda.
Concordante con lo anterior, las operaciones de crdito pblico otorgadas a las entidades
territoriales, debern someterse a los requisitos sealados en la Ley 358 de 1997, y las
dems normas que la complementen, entre ellos, el Decreto 696 de 1998, que indica:
ART. 1 Operaciones de Crdito Pblico. Para efectos de lo previsto en la Ley
358 de 1997, se encuentran comprendidos dentro de las operaciones de crdito
pblico los actos o contratos que tengan por objeto dotar a las entidades territoriales
de recursos con plazo para su pago, de bienes o servicios con plazo para su pago
superior a un ao, as como los actos o contratos anlogos a los anteriores. Tambin
se encuentran comprendidos aquellos actos o contratos mediante los cuales las
entidades territoriales acten como deudoras solidarias o garantes de obligaciones
de pago y aquellos relacionados con operaciones de manejo de la deuda pblica.
Por la cual se reglamenta el artculo 364 de la Constitucin y se dictan otras disposiciones en materia de
endeudamiento.
62
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Como se observa, las operaciones de crdito pblico buscan suministrar a las entidades
territoriales recursos, bienes o servicios para efectuar gastos previamente definidos, por consiguiente la financiacin obtenida debe incorporarse dentro del presupuesto como ingresos y
no como gastos; no obstante, la amortizacin de capital y sus intereses se hacen con cargo al
servicio de la deuda.
Finalmente, es importante precisar que las operaciones de crdito pblico y el mecanismo de
vigencias futuras, constituyen dos escenarios diferentes, y por lo tanto si se va a realizar una
operacin de crdito pblico con una entidad territorial se deber atender a lo dispuesto en
la Ley 358 de 1997, y el captulo III de la Ley 819 de 2003, resaltndose que la operacin de
crdito pblico no requiere autorizacin de vigencias futuras, independientemente del ao
del perodo de gobierno.
63
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
64
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Bogot D.C.,
Doctor
HECTOR ZAMBRANO RODRGUEZ
Alcalda Mayor de Bogota
Asunto: Ley 819 de 2003.Ref. 89353.
Doctor Zambrano:
Con relacin a su solicitud del Asunto, mediante la cual solicita concepto relacionado con la
aplicacin del artculo 8 de la Ley 819 de 2003, se observa:
El artculo 151 de la Constitucin Poltica determina que el Congreso de la Repblica expedir leyes orgnicas a las cuales estar sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las
que menciona las normas sobre preparacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto de
rentas y ley de apropiaciones.
La Constitucin Poltica tambin seala, sobre este tema:
Artculo 352. Adems de lo sealado en esta Constitucin, la ley Orgnica del
Presupuesto regular lo correspondiente a la programacin, aprobacin, modificacin, ejecucin de los presupuestos de la Nacin, de las entidades territoriales y de
los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinacin con
el Plan Nacional de Desarrollo, as como tambin la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar.
De igual manera, el artculo 353 dispone al respecto:
Artculo 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este ttulo se
aplicarn, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboracin, aprobacin y ejecucin de su presupuesto.
En virtud de los preceptos constitucionales mencionados, se sancion la Ley 225 del 20 de
diciembre de 1995, por la cual se modifica la Ley Orgnica de Presupuesto, que contempl:
Artculo 24. Autorizase al Gobierno Nacional para que pueda compilar las normas
de esta ley, la Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994 sin cambiar su redaccin ni
contenido, esta compilacin ser el Estatuto Orgnico de Presupuesto
Por su parte, la Constitucin Poltica consagra:
Artculo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas: () Expedir las normas orgnicas del presupuesto departamental ().
Artculo 313. Corresponde a los Concejos: () Dictar las normas orgnicas del
presupuesto ()
65
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
De esta manera, se expidi el Decreto 111 del 15 de enero de 1996, por el cual se compilan
la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la ley 225 de 1995, que conforman el Estatuto
Orgnico del Presupuesto, el cual establece entre otras disposiciones:
Artculo 104. A ms tardar el 31 de diciembre de 1996, las entidades territoriales ajustarn las normas sobre programacin, elaboracin, aprobacin, y ejecucin
de sus presupuestos a las normas previstas en la ley orgnica del presupuesto.
(Ley 225 de 1995 art. 32).(...)
Artculo 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgnicas de presupuesto debern seguir las disposiciones de la Ley Orgnica del Presupuesto,
adaptndolas a la organizacin, normas constitucionales y condiciones de cada
entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicar la Ley Orgnica
del Presupuesto en lo que fuere pertinente.
De conformidad con las disposiciones transcritas, es posible afirmar que las entidades territoriales se encuentran sujetas, para el manejo de su presupuesto, a los principios contenidos
en el ordenamiento superior y a las normas presupuestales que con carcter territorial han
debido expedirse, en armona con lo establecido por el Estatuto Orgnico del Presupuesto, o
por este ltimo, en ausencia de las mismas.
Sobre la unidad en materia presupuestal en lo territorial la jurisprudencia ha expresado10:
Este predominio de la ley orgnica sobre las normas presupuestales territoriales
(orgnicas y anuales) se expresa mediante la imposicin de los principios que aquella establece bien sea de manera directa o valindose del recurso de la aplicacin
analgica. La razn de ser de esta forma de control es una decisin del legislador de
utilizar un mecanismo indirecto para asegurar la uniformidad relativa de las normas presupuestales en todo el territorio nacional. Habra podido optarse por
mecanismos ms directos, como el de disponer en la misma ley orgnica sobre los
presupuestos departamentales y municipales. As, no se presentara la necesidad
de normas orgnicas departamentales y municipales. Hay que entender la extensin de principios presupuestales nacionales al nivel territorial como una herramienta
que limita la independencia o la autonoma presupuestal, en aras de la unidad de
objetivos y de procedimientos presupuestales, y, en ltimas, de la coherencia en el
manejo del gasto pblico. En la Asamblea Nacional Constituyente, el temor a que
Alcaldes y Gobernadores dilapidaran fondos y ordenaran la construccin de obras
pblicas cuyos costos superaran las posibilidades de las respectivas entidades
territoriales, y a que incurrieran en excesos burocrticos y clientelistas, fueron motivos determinantes que llevaron a la Comisin Quinta a consagrar la norma del
artculo 353 de la C.P.
Ahora bien, el artculo 346 de la Constitucin Poltica, previene:
El Gobierno formular anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones que deber corresponder al Plan Nacional de Desarrollo y lo presentar al
Congreso, dentro de los primeros diez das de cada legislatura. (...)
10
66
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
La norma superior transcrita tiene su desarrollo en el artculo 14, del Estatuto Orgnico del
Presupuesto, al disponer que el ao fiscal comienza el primero de enero y termina el treinta
y uno de diciembre de cada ao, advirtiendo que despus de esta ltima fecha no podrn
asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del ao fiscal que se cierra y que los
saldos de apropiacin no afectados por compromisos caducarn sin excepcin.
En la doctrina colombiana, sobre el Principio de la Anualidad, se ha sostenido:
Este principio se basa en que el ao fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31
de diciembre, fecha en la cual fenecen los saldos disponibles y la posibilidad de
afectar las apropiaciones presupuestales.
Este principio parte de lo dispuesto en el artculo 346 de la Constitucin Poltica que
dice: El Gobierno formular anualmente el presupuesto de Rentas y ley de Apropiaciones...
El concepto de presupuesto y en consecuencia las apropiaciones presupuestales
solo existen del 1 de enero al 31 de diciembre, despus de dicha fecha desaparece
cualquier posibilidad de utilizacin, de tal forma que los saldos sobrantes fenecen.11
Por su parte el artculo 89 del Estatuto Orgnico del Presupuesto dispone que:
Artculo 89- Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto General de la Nacin
son autorizaciones mximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas
o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Despus del 31 de diciembre
de cada ao estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrn comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.
Al cierre de la vigencia fiscal cada rgano constituir las reservas presupuestales
con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estn legalmente contraidos y desarrollen el objeto de la apropiacin. Las reservas
presupuestales solo podrn utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron
origen.
Igualmente, cada rgano constituir al 31 de diciembre del ao cuentas por pagar
con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a
la entrega de bienes y servicios.
El Gobierno Nacional establecer los requisitos y plazos que se deben observar
para el cumplimiento del presente artculo. (Ley 38 de 1989, art.72, Ley 179 de
1994, art.38, Ley 225 de 1995 art. 8).
En concordancia con lo expuesto, el Decreto 568 de 21 de marzo de 1996 Por el cual se
reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgnicas del Presupuesto
General de la Nacin, dispone:
11
MEJIA CARDONA, Mario. El Laberinto Fiscal, Escuela Superior de Administracin Pblica, Bogot, 2002.
p.151.
67
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
Artculo 38.- Las reservas presupuestales y cuentas por pagar constituidas por
los rganos que conforman el Presupuesto General de la Nacin, que no se ejecuten durante el ao de su vigencia fenecern.
Artculo 39.- Si durante el ao de la vigencia de la reserva o cuenta por pagar
desaparece el compromiso u obligacin que las origin, el ordenador del
gasto y el jefe de presupuesto elaborarn un acta, la cual ser enviada a
la Direccin del Tesoro Nacional para los ajustes respectivos.
De igual manera, la Corte Constitucional sobre las reservas, y cuentas por pagar, anteriormente denominadas de apropiacin y de caja, consider:12
RESERVAS DE APROPIACION
Las reservas de apropiacin corresponden a compromisos y obligaciones contrados
antes del 31 de diciembre con cargo a apropiaciones de la vigencia, por los organismos y entidades que forman parte del Presupuesto General de la Nacin, y cuyo
pago est pendiente a esa fecha.
RESERVAS DE CAJA
Las reservas de caja corresponden exclusivamente a las obligaciones de los distintos organismos y entidades que forman parte del Presupuesto General de la Nacin,
exigibles a 31 de diciembre, y suponen dos requisitos: que la causa del gasto se
haya realizado, es decir, que el servicio se haya prestado, que el bien o la obra se
haya recibido, etc.; (). La reserva de caja corresponde a una cuenta por pagar.
() En sntesis: para decirlo del modo ms sencillo, las reservas de apropiacin y
las reservas de Caja, permiten que los gastos previstos en el Presupuesto para el
ao respectivo, se ejecuten, as ello ocurra despus del 31 de diciembre. No se est,
se repite, vulnerando el principio de la anualidad, pues de todos modos los gastos a
los cuales corresponden las reservas, se hacen con cargo al mismo presupuesto en
el cual estaban incluidos.
La doctrina ha manifestado sobre este punto que el sistema de reservas presupuestales ha
sido considerado por la Corte Constitucional como acorde con el principio de la anualidad
presupuestal contemplado en los artculos 346 y 247 de la Carta Poltica, siempre que corresponda a partidas especificas, y no globales, que tengan por objeto cubrir obligaciones pendientes
de pago o de ejecucin.13
En este orden de ideas, el objeto de cada apropiacin debe desarrollarse durante la vigencia
fiscal correspondiente, de modo tal que si no se ejecutan, dichas autorizaciones habrn
expirado; sin embargo, a travs del mecanismo de las reservas presupuestales anteriormente
desarrollado, se prev que en aquellos eventos en los cuales a 31 de diciembre estuvieren
12
13
68
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
adquiridos los compromisos conforme a la ley, pero no se hubieran ejecutado, puede utilizarse esta figura.
Por ltimo, la Ley 819 del 9 de julio de 2003, Por la cual se dictan normas orgnicas en
materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones, previene:
Artculo 8. Reglamentacin a la programacin presupuestal. La preparacin y
elaboracin del presupuesto general de la Nacin y el de las Entidades Territoriales, deber sujetarse a los correspondientes Marcos Fiscales de Mediano Plazo de
manera que las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso de la
Repblica, las Asambleas y los Concejos, puedan ejecutarse en su totalidad durante la vigencia fiscal correspondiente.
En los eventos en que se encuentre en trmite una licitacin, concurso de mritos o
cualquier otro proceso de seleccin del contratista con todos los requerimientos legales, incluida la disponibilidad presupuestal, y su perfeccionamiento se efecte en la
vigencia fiscal siguiente, se atender con el presupuesto de esta ltima vigencia,
previo el cumplimiento de los ajustes presupuestales correspondientes.
Pargrafo transitorio. Lo preceptuado en este artculo empezar a regir, una vez sea
culminada la siguiente transicin:
El treinta por ciento (30%) de las reservas del Presupuesto General de la Nacin y de
las Entidades Territoriales que se constituyan al cierre de la vigencia fiscal del
2004 se atendern con cargo al presupuesto del ao 2005. A su vez, el setenta por
ciento (70%) de las reservas del Presupuesto General de la Nacin y de las Entidades Territoriales que se constituyan al cierre de la vigencia fiscal de 2005 se
atendern con cargo al presupuesto del a o 2006.
Para lo cual, el Gobierno Nacional y los Gobiernos Territoriales, respectivamente
harn por decreto los ajustes correspondientes.
De conformidad con la definicin del Diccionario Enciclopdico de Derecho Usual de Guillermo
Cabanellas, transicin significa Paso de un estado o situacin a otros diferentes. Evolucin,
especialmente mientras se cumple.
Por lo tanto, lo dispuesto en el artculo 8 de la Ley 819 de 2003, empieza a regir una vez
termine la transitoriedad prevista en el pargrafo de este mismo artculo.
69
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
70
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Bogot D. C.,
Doctora
GLORIA INES CORTES ARANGO
Direccin General del Tesoro Nacional
Con relacin a su comunicacin del Asunto en la cual consulta sobre el literal b) del artculo
10, de la Ley 819 de julio 9 de 2003, se considera:
La ley 819 del 9 de julio de 2003, Por la cual se dictan normas orgnicas en materia de
presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y de dictan otras disposiciones, dispone:
Artculo 10. VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS
El artculo 9 de la Ley 179 quedar as:
El CONFIS podr autorizar la asuncin de obligaciones que afecten presupuestos
de vigencias futuras cuando su ejecucin se inicie con presupuesto de la vigencia en
curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y
cuando se cumpla que:()
b) Como mnimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deber contar con
apropiacin del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que stas sean
autorizadas.().
En la doctrina colombiana, sobre el tema de las vigencias futuras, se ha sostenido:
Las vigencias futuras se desprenden de la autorizacin constitucional de incluir en
los planes de inversiones los presupuestos plurianuales, de tal forma que stas son
las autorizaciones que se le otorgan al ejecutor del presupuesto para atender compromisos del Estado, que por su naturaleza requieren de su realizacin en varias
vigencias fiscales.
La naturaleza de la vigencia futura, tanto ordinaria como extraordinaria, es la misma de la apropiacin presupuestal y por ello fenece a 31 de diciembre del respectivo
ao. Significa tambin que su autorizacin debe ser previa al inicio de cualquiera de
los procedimientos contractuales y con sus modificaciones no se pueden alterar,
como tampoco lo pueden hacer los cambios en los certificados de disponibilidad, las
decisiones de los procesos contractuales.14
14
MEJIA CARDONA, Mario. El Laberinto Fiscal, Escuela Superior de Administracin Pblica, Bogot, 2002.
p.282.
71
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
El mecanismo de las vigencias futuras tambin ha sido avalado por la Corte Constitucional
en varias de sus Sentencias. El mismo texto citado, las indica:
La Sentencia C-357 de 1994:
Artculo 40. Cuando un rgano requiera celebrar compromisos que cubran varias
vigencias fiscales, deber cumplir con los requisitos exigidos en la reglamentacin
expedida por el Consejo Superior de Poltica Fiscal -CONFIS-. Los recursos necesarios para desarrollar estas actividades debern ser incorporados en los proyectos
de presupuesto de la vigencia fiscal correspondiente.
Esta norma es semejante al artculo 76 de la Ley 21 de 1992, declarado exequible
en sentencia C.337/93, de agosto 19 de 1993.
El texto del artculo 76, era este:
Cuando los organismos y entidades requieran celebrar compromisos que cubran
varias vigencias fiscales, debern cumplir con los requisitos exigidos en la reglamentacin expedida por el Consejo Superior de Poltica Fiscal CONFIS.
El cargo formulado en aquella oportunidad era el de la violacin del principio de la
anualidad, consagrado en los artculos 346 de la Constitucin y 100 de la Ley 38 de
1989. Y ste es el mismo que se esgrime ahora contra el artculo 40.
La Corte declar exequible el artculo 76, considerando que es lgico que en el Presupuesto de cada ao se hagan las apropiaciones correspondientes a los gastos
que deban hacerse en varias vigencias sucesivas (Sentencia C-337/93, agosto 19
de 1993, Magistrado Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa)...
(...) En sntesis: en nada viola la Constitucin el que se contraigan compromisos
que cubran varias vigencias fiscales, y que en cada presupuesto anual se hagan
las apropiaciones correspondientes. As lo declarar la Corte (...)
La Sentencia C- 023-96:
(...) Artculo 9: Por qu es exequible.
Invocando, errneamente, el artculo 345 de la Constitucin se dice que es inexequible
la norma que permite la autorizacin de obligaciones que afecten presupuestos de
vigencias futuras. Se olvida que la administracin puede asumir compromisos que,
por su magnitud o por su costo, deban cumplirse durante varios aos, es decir, bajo
la vigencia de diversos presupuestos sucesivos. Por ello, el artculo acusado establece una serie de previsiones, como stas: la autorizacin de la Direccin General
del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico; la inclusin,
por parte de este Ministerio, en el proyecto de presupuesto, de las asignaciones
necesarias; la autorizacin de los Concejos, las Asambleas, etc, en lo que les compete; la obligacin de presentar, en el proyecto de presupuesto anual, un articulado
sobre la asuncin de compromisos para vigencias futuras.
El principio de la anualidad del presupuesto, como ya lo defini la Corte Constitucional, no implica el que la administracin pblica no pueda programar obras que
72
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
15
16
Ibid. p.284
Corte Constitucional ,Sentencia C-892 de 22 de octubre de 2002, M.P. Alfredo Beltrn Sierra
Corte Constitucional, Sentencia C- 89 de 1994. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
Corte Constitucional, Sentencia C-423 de 1995. M.P. Fabio Morn Daz.
Corte Constitucional, Sentencia C-629 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Daz
Corte Constitucional, Sentencia C- 1379 de 2000. MP. Jos Gregorio Hernndez Galindo.
73
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
Ley 38 de 1989, y la Ley 179 de 1994, Orgnicas de Presupuesto, que autoriz al Gobierno
Nacional para compilar las normas de estas Leyes, sin cambiar su redaccin ni contenido, lo
cual dio origen al Estatuto Orgnico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996).
En cuanto a la composicin del Presupuesto General de la Nacin, el Estatuto Orgnico del
Presupuesto dispone:
ARTCULO. 36.- El Presupuesto de Gastos se compondr de los gastos de
Funcionamiento, del servicio de la deuda pblica y de los gastos de inversin.
Cada uno de estos gastos se presentar clasificado en diferentes secciones que
correspondern a: La Rama Judicial, La Rama Legislativa, La Fiscala General de
la Nacin, la Procuradura General de La Nacin, la Defensora del Pueblo, la
Contralora General de la Repblica, la Registradura Nacional del Estado Civil
que incluye el Consejo Nacional Electoral, una (1) por cada Ministerio, Departamento Administrativo y Establecimientos Pblicos, una (1) para la Polica Nacional
y una (1) para el Servicio de la Deuda Pblica. En el proyecto de presupuesto de
inversin se indicarn los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de
Inversin, clasificado segn lo determine el Gobierno Nacional.
En los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversin no se podrn incluir
gastos con destino al servicio de la deuda. (Ley 38 de 1989, Art. 23, Ley 179 de
1994, Art. 16) ()
ARTICULO 67. Corresponde al Gobierno dictar el Decreto de Liquidacin del Presupuesto General de la Nacin.
En la preparacin de este decreto el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Direccin General del Presupuesto Nacional- observar las siguientes pautas:
1. Tomar como base el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno a la
consideracin del Congreso.
2. Insertar todas las modificaciones que se le hayan hecho en el Congreso.
3. Este decreto se acompaar con un anexo que tendr el detalle del gasto para
el ao fiscal respectivo. (Ley 38 de 1989, art. 54, Ley 179 de 1994, art.31).
Estas normas sealan la morfologa del presupuesto, vale decir, su clasificacin en gastos de
funcionamiento, de inversin y servicio de la deuda pblica. De otra parte, corresponde al
Gobierno Nacional dictar el Decreto de Liquidacin, el cual se acompaa con el anexo que
tendr el detalle del gasto.
En este sentido, en el Decreto No. 568 de 1996, Por el cual se reglamentan las Leyes 38 de
1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgnicas del Presupuesto General de la Nacin, se dispone:
Artculo 14. El proyecto de presupuesto de gastos se presentar al Congreso clasificado en secciones presupuestales distinguiendo entre cada una los gastos de
funcionamiento, servicio de la deuda pblica y los gastos de inversin. Los gastos
de inversin se clasificarn en Programas y Subprogramas.()
74
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Artculo 16. El anexo del decreto de liquidacin del presupuesto en lo correspondiente a gastos incluir, adems de las clasificaciones contempladas en el artculo
14, las siguientes: ()
Cuando se aprueban las vigencias futuras se deber llegar al nivel de detalle del anexo del
decreto de liquidacin, es decir, en funcionamiento hasta el objeto del gasto, y en los de
inversin hasta el proyecto.
En virtud de lo expuesto, la autorizacin de vigencias futuras, en el caso de iniciar con
presupuesto de la vigencia en que se otorga, la entidad solicitante deber contar con el
quince por ciento (15%) de apropiacin en el rubro correspondiente, en la desagregacin del
anexo del Decreto de Liquidacin.
75
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
76
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Bogot D.C.,
Doctora
Martha Manrique R.
Pereira - Risaralda
Asunto: Aplicacin de la Ley 819 de 2003. Aplicabilidad de las vigencias futuras.
1. APLICACIN DEL ARTCULO 10 DE LA LEY 819 DE 2003 A LAS EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO Y SOCIEDADES DE ECONOMA MIXTA
CON EL RGIMEN DE AQUELLAS, DEL ORDEN TERRITORIAL.
El artculo 10 de la Ley 819 dispone lo siguiente:
Artculo 10. Vigencias futuras ordinarias. El artculo 9 de la Ley 179 de
1994 quedar as:
El Confis podr autorizar la asuncin de obligaciones que afecten presupuestos de
vigencias futuras cuando su ejecucin se inicie con presupuesto de la vigencia en
curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y
cuando se cumpla que:
a) El monto mximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas
consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata
el artculo 1 de esta ley;
b) Como mnimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deber contar con
apropiacin del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean
autorizadas;
c) Cuando se trate de proyectos de inversin nacional deber obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeacin y del Ministerio
del ramo.
77
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
La autorizacin por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a
vigencias futuras no podr superar el respectivo perodo de gobierno. Se exceptan
los proyectos de gastos de inversin en aquellos casos en que el Conpes previamente los declare de importancia estratgica.
Esta disposicin tambin se aplicar a las entidades de que trata el artculo 9 de la
presente ley. El Gobierno reglamentar la materia.
El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Direccin General del Presupuesto Pblico Nacional, incluir en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias
para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artculo.
Pargrafo. Estas funciones podrn ser delegadas por el Confis en la Direccin General del Presupuesto Pblico Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
para el caso de los rganos que componen el Presupuesto General de la Nacin y en
las juntas o Consejos Directivos en el caso de las entidades de las que trata el
numeral 4 del artculo 10 de la Ley 179 de 1994. El Gobierno Nacional reglamentar la materia.
En caso de existir tal delegacin, quien sea delegado por el Confis presentar un
informe trimestral a dicho Consejo sobre las vigencias futuras autorizadas en el
trimestre inmediatamente anterior ().
As, en el mbito nacional, le corresponde al CONFIS o a quien ste delegue, aprobar las
vigencias futuras ordinarias de las entidades de que trata el numeral 4 del artculo 10 de la
Ley 179 de 1994.
En cuanto al nivel territorial, la misma Ley 819 de 2003 dispone:
Artculo 12. Vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales. En
las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras
sern impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno
local, previa aprobacin por el Confis territorial o el rgano que haga sus veces.
Se podr autorizar la asuncin de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecucin se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y
el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se
cumpla que:
a) El monto mximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas
consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata
el artculo 1 de esta ley;
b) Como mnimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deber contar con
apropiacin del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean
autorizadas;
c) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversin nacional deber obtenerse
el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeacin.
78
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
17
MEJIA CARDONA, Mario. El Laberinto Fiscal, Escuela Superior de Administracin Pblica, Bogot, 2002.
p.282.
79
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
80
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Por otra parte, en este punto se hace necesario recordar la gnesis constitucional de las leyes
orgnicas y sus caractersticas. Con este objetivo, la exposicin que ha realizado la H. Corte
Constitucional en diferentes ocasiones, las cuales bsicamente se resumen en el concepto
expuesto en la sentencia No. C-892 de 2002, define el asunto:
(...) tiene unas caractersticas especiales, entre las que se encuentra que reglamenta plenamente materias que fueron reservadas por la Carta para ser reguladas
mediante leyes orgnicas. En virtud de ello y de la importancia que la propia Carta
les dio, fueron dotadas una gran estabilidad (sic), que se refleja en las exigencias
para su expedicin, y se les reconoce, adems, una categora de superioridad en
relacin con las dems leyes ordinarias. Sobre estas caractersticas, la Corte ha
expresado una amplia jurisprudencia, pudindose citar la contenida en la sentencia C-579 de 2001, en la que se recogieron estos conceptos as:
(...) debe recordarse brevemente que, dada su naturaleza especial, las leyes orgnicas cuentan con ciertas caractersticas particulares; tal y como lo estableci la
Corte en la sentencia C-337 de 1993, estas leyes gozan de una prerrogativa especial, por su posicin organizadora de un sistema legal que depende de ellas. Estas
leyes reglamentan plenamente una materia: son estatutos que abarcan toda la
normatividad de una serie de asuntos sealados expresamente en la Carta Poltica
(art. 151) () las leyes orgnicas condicionan, con su normatividad, la actuacin
administrativa y la expedicin de otras leyes sobre la materia de que tratan, es
decir, segn lo dispone la norma constitucional citada, sujetan el ejercicio de la
actividad legislativa.19
18
19
Ibid. p.284
Corte Constitucional ,Sentencia C-892 de 22 de octubre de 2002, M.P. Alfredo Beltrn Sierra. Ver sentencias:
Corte Constitucional, Sentencia C- 089 de 1994. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
Corte Constitucional, Sentencia C-423 de 1995. M.P. Fabio Morn Daz.
Corte Constitucional, Sentencia C-629 de 1996. M.P. Carlos Gaviria Daz
Corte Constitucional, Sentencia C- 1379 de 2000. MP. Jos Gregorio Hernndez Galindo.
81
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
En los artculos 104 y 109 del Estatuto Orgnico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996)20, se
dispuso que las entidades territoriales al expedir las normas orgnicas de presupuesto correspondientes,21 deben seguir las disposiciones de la Ley Orgnica del Presupuesto,
adaptndolas a la organizacin, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Adems, orden que mientras se expiden tales normas, se aplicar la Ley Orgnica
del Presupuesto en lo que fuere pertinente.
De conformidad con las disposiciones transcritas, se observa que las entidades territoriales
se encuentran sujetas a los principios contenidos en el ordenamiento constitucional y a las
normas presupuestales que con carcter territorial se expidan, en armona con lo establecido
en el Estatuto Orgnico del Presupuesto, para el manejo de su presupuesto, o por ste ltimo, en ausencia de tales normas territoriales.
Ahora bien, para el tema de las entidades descentralizadas mencionadas, del orden nacional,
el citado Estatuto dispone:
Artculo 3. Cobertura del Estatuto: Consta de dos (2) niveles: ()
Un segundo nivel que incluye la fijacin de metas financieras a todo el sector pblico y la distribucin de los excedentes financieros de las Empresas Industriales y
Comerciales del Estado, y de las Sociedades de Economa Mixta con el rgimen de
aquellas, sin perjuicio de la autonoma que la Constitucin y la Ley les otorga.
A las Empresas Industriales y Comerciales del estado y las Sociedades de Economa Mixta con el rgimen de aquellas se les aplicarn las normas que expresamente
las mencione. (...)
ARTICULO 5. Las empresas de servicios pblicos domiciliarios en cuyo capital la
Nacin o sus entidades descentralizadas posean el 90% o ms, tendrn para efectos presupuestales el rgimen de las empresas industriales y comerciales del Estado.
(...)
ARTCULO 96. A las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y a las Sociedades de Economa Mixta con rgimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado,
dedicadas a actividades no financieras, le son aplicables los principios
presupuestales contenidos en la Ley Orgnica del Presupuesto con excepcin del de
inembargabilidad.
20
21
82
El Decreto 111 de 1996 fue expedido en virtud de la autorizacin dada al Gobierno Nacional para compilar
las normas de las leyes 225 de 1995, 38 de 1989, y 179 de 1994, Orgnicas de Presupuesto, sin cambiar su
redaccin ni contenido.
Los artculos 300, 313 y 353 de la Constitucin Poltica, facultan a las Asambleas Departamentales y a los
Concejos Municipales, segn su jurisdiccin, para expedir las normas orgnicas del presupuesto, segn su
competencia territorial.
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
83
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
En tal sentido, debe haber uniformidad en las normas presupuestales en el orden nacional y
territorial, en la bsqueda de la unidad de objetivos y de procedimientos presupuestales, que
permitan articular el manejo del gasto pblico.
As lo ha entendido la Corte Constitucional al indicar:
3.3 Lo unitario en materia presupuestal. () La unidad presupuestal tiene en
el art. 353 de la Carta Poltica una consagracin que no puede desconocer el intrprete y a la cual se suma la que recibe en el art. 352. En este caso se recurre a una
tcnica similar a la tradicionalmente empleada por las normas nacionales orgnicas del presupuesto para someter a los presupuestos locales y seccionales a sus
principios: la remisin a las bases tericas y operativas de la materia presupuestal
nacional.23
En conclusin, la autorizacin para comprometer vigencias futuras en la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Pereira S.A. E.S.P.24, debe ser impartida por el CONFIS local o
quien haga sus veces, siempre y cuando se cumplan los requisitos previstos en los literales
a), b) y c) del artculo 10 de la ley 819 de 2003, adaptndose a la organizacin y condiciones
de esa entidad territorial.
dem.
As como la de cualquier otra entidad del orden nacional que la Ley le establezca para efectos presupuestales
el rgimen de Empresas Industriales y Comerciales del Estado, como es el caso de las empresas de servicios
pblicos domiciliarios en cuyo capital la Nacin o sus entidades descentralizadas participan en un 90% o
ms.
25
Documento CONPES 3037 de mayo 31 de 1999 pg. 4
24
84
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
son proyectos estratgicos, cada uno de los componentes que se hacen en el,
como la contratacin del operador comercial ya mencionado?
R:/ La determinacin de la importancia estratgica del proyecto, en el nivel nacional, as como la de cada uno de sus componentes es una decisin del CONPES
y, por lo tanto, no es competencia de este despacho conceptuar al respecto.
No obstante, como se ha venido afirmando la aplicacin de las disposiciones orgnicas del
Estatuto de Presupuesto en el nivel territorial se hace con base en los artculos 104 y 106 de
dicho Estatuto, por lo cual, la aplicacin de cada norma deber realizarse conforme a las
condiciones de cada entidad territorial. Por lo cual, ante la carencia del Conpes en el nivel
municipal es necesario acudir a la entidad que cumpla dichas funciones en ese orden, esto
es, el Consejo de Gobierno Municipal.
c. El Consejo de Gobierno del Municipio podra reemplazar al CONPES para
hacer declaratorias de importancia estratgica sobre algn proyecto, interpretado analgicamente, que como el proyecto es del municipio, no se requiere el
concepto del ente nacional? El crdito BID fue objeto de una serie de requisitos nacionales previos para que la Nacin los garantizara: 1) Documento
CONPES; aprobacin de comisin interparlamentaria; convenio en el Ministerio de Hacienda.
R:/ En primer lugar, de conformidad con la respuesta a la pregunta primera de
este escrito, debe decirse que el CONPES o el Consejo de Gobierno respectivo
son las entidades competentes para hacer la declaratoria de la importancia
estratgica de los proyectos que se pretendan financiar con recursos de vigencias futuras que superen los periodos de gobierno de las diferentes entidades,
dada la aplicacin de las normas nacionales que debe hacerse en punto de las
empresas industriales y comerciales del Estado y cualquier otra entidad del
orden nacional que la Ley le establezca para efectos presupuestales el rgimen
de stas.
Por otra parte, es necesario dejar en claro que los requisitos relacionados con
las garantas que otorga la Nacin sobre los crditos que tomas las entidades
territoriales son diferentes a los requisitos establecidos en la Ley 819 de 2003
para la el financiamientos de proyectos especficos con recursos de vigencias
futuras. En principio, las exigencias de una y otra situacin no tienen porqu
ser incompatibles y deben ser concurrentes, siempre que se pretenda al mismo tiempo obtener garantas por parte de la Nacin y financiamiento con
recursos de vigencias futuras.
d. Reemplaza el COMFIS (Comit Financiero Municipal) al CONFIS (Comit Superior de Poltica Fiscal)? (sic)
R:/ Segn se explic en el punto primero de este escrito, la autorizacin para
comprometer vigencias futuras en la Empresa de Acueducto y Alcantarillado
de Pereira S.A. E.S.P., debe ser impartida por el CONFIS local o quien haga
sus veces, siempre y cuando se cumplan los requisitos previstos en los litera-
85
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
les a), b) y c) del artculo 10 de la ley 819 de 2003, adaptndose a la organizacin y condiciones de esa entidad territorial.
e. Cules son los criterios para declarar un proyecto de importancia estratgica)? (sic)
R:/ Si bien podra suponerse que los proyectos de importancia estratgica para un
entidad territorial debern estar reflejados o corresponder con las estrategias
determinadas en el Plan de Desarrollo Territorial, es pertinente aclarar que, El
Departamento Nacional de Planeacin, conforme a las competencias descritas
en el Estatuto Orgnico de Presupuesto puede absolver de mejor manera este
interrogante.
86
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Bogot D.C.,
Doctora
INS STELLA DUEAS O.
Alcalda de Arauca
Asunto: Consulta lmites temporales a compromisos de vigencias futuras.
87
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Con relacin a dicha disposicin constitucional, resulta pertinente traer a colacin el origen
del principio de la legalidad del presupuesto, para lo cual es indicado transcribir apartes de
la obra Derecho de Hacienda Pblica y Derecho Tributario:26
26
89
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Direccin General del Presupuesto Nacional, incluir en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para
darle cumplimiento a lo dispuesto en este artculo.
Las entidades territoriales podrn adquirir esta clase de compromisos con la autorizacin previa del Concejo municipal, Asamblea Departamental y los Consejos
Territoriales Indgenas o quien haga sus veces, siempre que estn consignados en
el Plan de Desarrollo respectivo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento.
(...) (Ley 179 de 1994, art.9).
Esta norma se modific por la Ley 819 del 9 de julio de 2003 Por la cual se dictan normas
orgnicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras
disposiciones, como se indica infra.
Siguiendo esta lnea temtica, en la doctrina Colombiana, sobre el tema de las vigencias
futuras, se ha sostenido:
Las vigencias futuras se desprenden de la autorizacin constitucional de incluir en
los planes de inversiones los presupuestos plurianuales, de tal forma que stas son
las autorizaciones que se le otorgan al ejecutor del presupuesto para atender compromisos del Estado, que por su naturaleza requieren de su realizacin en varias
vigencias fiscales.
La naturaleza de la vigencia futura, tanto ordinaria como extraordinaria, es la misma de la apropiacin presupuestal y por ello fenece a 31 de diciembre del respectivo
ao. Significa tambin que su autorizacin debe ser previa al inicio de cualquiera de
los procedimientos contractuales y con sus modificaciones no se pueden alterar,
como tampoco lo pueden hacer los cambios en los certificados de disponibilidad, las
decisiones de los procesos contractuales.27
Tal como lo plantea la doctrina, las vigencias futuras son autorizaciones otorgadas al rgano
ejecutor del presupuesto, para llevar a cabo compromisos que requieran ejecutarse en varias
vigencias fiscales, las cuales deben ser expedidas previamente y se agotan conforme la decisin adoptada por el rgano competente que las expidi.
El mecanismo de las vigencias futuras tambin ha sido avalado por la Corte Constitucional
en varias de sus Sentencias. El mismo texto citado las indica:
La Sentencia C-357 de 1994:
Artculo 40. Cuando un rgano requiera celebrar compromisos que cubran varias
vigencias fiscales, deber cumplir con los requisitos exigidos en la reglamentacin
expedida por el Consejo Superior de Poltica Fiscal -CONFIS-. Los recursos necesarios para desarrollar estas actividades debern ser incorporados en los proyectos
de presupuesto de la vigencia fiscal correspondiente.
27
90
MEJIA CARDONA, Mario. El Laberinto Fiscal, Escuela Superior de Administracin Pblica, Bogot, 2002.
p.282.
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
28
Ibid. p.284
91
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
29
92
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
93
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
Para la aplicacin del pargrafo 2 del artculo 48 transcrito, Usted seala que el Ministerio
de Salud,30 (...) establece como requisito para asignar los nuevos cupos en el rgimen subsidiado,
el Acuerdo Municipal donde se autorice al gobernante a comprometer las vigencias futuras de
los prximos cinco aos (...).; sin embargo dicha regulacin, en principio, entrara en contradiccin con el postulado de la Ley 819 de 2003, ambas normas de carcter orgnico, como se
pasa a explicar.
En relacin con la naturaleza de las leyes orgnicas, la Corte Constitucional en la Sentencia
C-1246 de 2001, con ponencia del Magistrado Sustanciador (E) Rodrigo Uprimny Yepes, ha
sealado:
Las leyes orgnicas en la Constitucin de 1991
5.- Sintetizando la jurisprudencia sobre la materia puede concluirse que las leyes
orgnicas, dada su propia naturaleza, guardan rango superior frente a las dems leyes e imponen sujeciones a la actividad del Congreso, pero no alcanzan
la categora de normas constitucionales (CP art. 151), pues solamente organizan aquello previamente constituido en la Carta Fundamental31. Su importancia
est reflejada en la posibilidad de condicionar la expedicin de otras leyes al
cumplimiento de ciertos fines y principios32, a tal punto que llegan a convertirse
en verdaderos lmites al procedimiento legislativo ordinario y a la regla de mayora simple, que usualmente gobierna la actividad legislativa33.
6.- Esta especial jerarqua que revisten las leyes orgnicas hace que, adems de
satisfacer los requisitos generales para la aprobacin de cualquier otra ley, deban cumplir algunas exigencias adicionales, tal y como esta Corte lo ha
destacado34: (i) el fin de la ley, (ii) su contenido o aspecto material, (iii) la votacin mnima aprobatoria y (iv) el propsito del legislador.
En cuanto al primer requisito, el artculo 151 de la Carta precisa que a ellas estar
sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Los elementos anteriormente descritos explican entonces la finalidad de estas normas.
Por su parte, la propia Carta indica las materias que conforman la reserva de ley
orgnica, como excepcin a la clusula general de competencia en cabeza del legislador ordinario, y que sirven para proteger procesos considerados de especial
importancia por el Constituyente, como son los de planeacin, presupuesto, ordenamiento territorial y funcionamiento del Congreso.
El tercer requisito no presenta mayor dificultad, pues la Carta es clara en exigir la
aprobacin de un proyecto con la mayora absoluta de los miembros de una y otra
30
31
32
33
34
94
El artculo 5 de la Ley 790 de 2002 fusion el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Ministerio de Salud,
conformando el Ministerio de la Proteccin Social;
Cfr. entre otras, las Sentencias C-337 de 1993, C-478/92, C-546/94; C-538/95, C-442 de 2001.
Corte Constitucional, Sentencia C-446 de 1996 y C-432 de 2000
Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-423/95 y C-894/99 MP. Eduardo Cifuentes Muoz
Corte Constitucional, Sentencia C-540 de 2001 MP. Jaime Crdoba Trivio
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
35
95
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
cia administrativa y fiscal, y equidad. Para los otros sectores: poblacin, reparto entre poblacin urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y pobreza relativa.
En desarrollo de dicho Acto Legislativo, la Ley 715 de 2001, establece la distribucin de
competencias entre los diferentes niveles de gobierno y el funcionamiento del Sistema General de Participaciones, indica su composicin en las Participaciones de Salud y Educacin y
una Participacin de Propsito General, cada una distribuida en funcin de las competencias
asignadas y con criterios especficos, de acuerdo con las caractersticas sectoriales.
Respecto a la naturaleza de Ley 715 de 2001, la Corte Constitucional realiz el siguiente
pronunciamiento:
2.1 Las acusaciones presentadas por el actor contra algunos artculos de la Ley
715 de 2001, no pueden examinarse sin hacer antes referencia de los conceptos
de ley orgnica, en cuanto a la asignacin de competencias a las entidades
territoriales, y de ley ordinaria pues, la Ley 715 de 2001, contiene normas correspondientes a ambas clases de leyes, no slo porque su ttulo as lo indica,
sino por el contenido de sus disposiciones.
2.2 Sobre la constitucionalidad de esta situacin, bastara enmarcarla en lo dicho
por la Corte en la sentencia C-600 de 1995, pronunciamiento que constituye un
antecedente obligado sobre el tema, pues en aquella oportunidad, esta Corporacin examin la Ley 60 de 1993 Por la cual se dictan normas orgnicas sobre
la distribucin de competencias de conformidad con los artculos 151 y 288 de
la Constitucin Poltica y se distribuyen recursos segn los artculos 356 y 357
de la Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones. En este pronunciamiento, la Corte explic que la Constitucin no prohbe que una misma ley
contenga materias de ley orgnica y temas de ley ordinaria, siempre que stos
guarden una conexidad temtica razonable.
La referencia es obligada, adems, por la similitud de las materias y del ttulo de la
citada Ley 60 con el de la Ley 715, bajo estudio, Por la cual se dictan normas
orgnicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artculos
151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitucin Poltica y se
dictan otras disposiciones para organizar la prestacin de los servicios de educacin y salud, entre otros., y tngase en cuenta que la Ley 715 expresamente derog
la Ley 60 de 1993, en el artculo 113.
Es decir, aparentemente, la Corte ahora estara frente a una situacin similar a la
de aquella poca, en cuanto al mbito constitucional que debe considerar y slo se
requerira trasladar, en forma directa lo que all se expres con lo que ahora se
discute. Mxime cuando la Corte, en la sentencia C-540 de 2001, con ocasin de la
expedicin de la Ley 617 de 2001, Ley que adicion la orgnica de presupuesto,
reiter la jurisprudencia expuesta sobre la constitucionalidad de que en una misma
ley puede haber disposiciones de ley orgnica y de materia ordinaria.39
39
Sentencia C-617 de 2002 Magistrados Ponentes: Alfredo Beltrn Sierra y Jaime Crdoba Trivio.
96
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Al decir de la Corte Constitucional, la Ley 715 de 2001 contiene normas de carcter orgnico
y ordinario, lo cual no est prohibido por la Carta Fundamental, siempre y cuando se guarde
unidad causal temtica.
Ahora bien, dado que en el caso de su consulta, se requiere aplicar el pargrafo 2 del artculo 48 de la Ley 715 de 2003, sin desconocer el imperativo del artculo 12 de la Ley 819 de
2003, resulta pertinente acudir a las definiciones de gasto dadas en el Decreto que liquida el
Presupuesto General de la Nacin para la actual vigencia fiscal.40 All, se indica:
C- INVERSIN
Son aquellas erogaciones susceptibles de causar rditos o de ser de algn modo
econmicamente productivas, o que tengan cuerpo de bienes de utilizacin perdurable, llamados tambin de capital por oposicin a los de funcionamiento, que se hayan
destinados por lo comn a extinguirse con su empleo. Asimismo, aquellos gastos
destinados a crear infraestructura social.
La caracterstica fundamental de este gasto debe ser que su asignacin permita
acrecentar la capacidad de produccin y productividad en el campo de la estructura
fsica, econmica y social (Se resalta)
El pargrafo 2 del artculo 48 de la Ley 715 de 2003 establece la financiacin a la poblacin
pobre de subsidios a la demanda y cuando se trate de financiarlos con recursos de capital, se
debera garantizar su continuidad como mnimo por cinco aos, para lo cual se considerara
procedente tramitar las vigencias futuras, como un proyecto de inversin, siempre y cuando
dicho gasto sea incluido como inversin, previa manifestacin de su importancia estratgica
por parte del respectivo Consejo de Gobierno.
40
Decreto No. 3200 del 27 de diciembre de 2002 Por el cual se liquida el Presupuesto General de la Nacin para
la vigencia fiscal de 2003, se detallan las apropiaciones y se clasifican y definen los gastos.
97
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
98
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Bogot D.C.,
Doctor
WENCESLAO SANCHEZ NOVA
Contralor de Cundinamarca
Calle 49 No. 13-33
Bogot, D.C.
Asunto: Solicitud de concepto sobre compromisos de Vigencias Futuras
Rad. # 50896
Seor Contralor:
Con relacin a su comunicacin del Asunto, en la cual solicita la expedicin de concepto
relacionado con la viabilidad de comprometer vigencias futuras con cargo a los recursos de
regalas, se observa:
El artculo 151 de la Constitucin Poltica determina que el Congreso expedir leyes orgnicas a las cuales estar sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, entre las que menciona
las normas sobre preparacin, aprobacin y ejecucin del presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones.
La Constitucin Poltica tambin indica sobre este tema:
Artculo 352. Adems de lo sealado en esta Constitucin, la ley Orgnica del
Presupuesto regular lo correspondiente a la programacin, aprobacin, modificacin, ejecucin de los presupuestos de la Nacin, de las entidades territoriales y de
los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinacin con
el Plan Nacional de Desarrollo, as como tambin la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar.
El artculo 353 ibdem, dispone al respecto:
Los principios y las disposiciones establecidos en este ttulo se aplicarn, en lo que
fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboracin, aprobacin y
ejecucin de su presupuesto.
Por su parte, los artculos 300 y 313 numeral 5 establecen:
Artculo 300.- Corresponde a las asambleas departamentales por medio de ordenanzas: (...)
5. Expedir las normas orgnicas del presupuesto departamental y el presupuesto
anual de rentas y gastos.
99
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Con relacin a dicha disposicin constitucional, resulta pertinente traer a colacin el origen
del principio de la legalidad del presupuesto, para lo cual es indicado transcribir apartes de
la obra Derecho de Hacienda Pblica y Derecho Tributario:41
El propio principio de la legalidad fue determinante en el surgimiento y consolidacin de las Cortes en Espaa, del Parlamento en Inglaterra y de los Estados Generales
en Francia. La votacin del presupuesto, y por ende del gasto pblico y su orientacin,
como sublime expresin de la democracia liberal fue resultado inevitable de la votacin del
impuesto, porque la fuerza de los hechos as lo demandaba: quien tiene poder para decidir
los medios financieros con que ha de contar el Estado para realizar sus gastos e inversiones, debe tenerlo tambin para expresar su voluntad sobre lo que se har con tales medios.
(Negrillas y Subrayas fuera del texto)
Paralelo a la tradicin milenaria que ha prohijado reglas particulares para la percepcin de
ingresos, que hoy nos vinculan constitucionalmente, tambin en materia de gasto se acude
al principio de legalidad, todo lo cual se refleja en nuestro ordenamiento superior vigente.
Como se observa, en la legislacin Colombiana el principio de legalidad se traduce en la
incorporacin de ingresos y de los gastos en el presupuesto; vale decir, para incluir estos
recursos en la ley anual de presupuesto debe establecerse el monto de ingresos y, de otro
lado, las erogaciones como una autorizacin mxima de gasto a los rganos que lo conforman; todo lo cual se sujeta, en todo caso, a las fuentes de gasto consagradas en el inciso
segundo del artculo 346 de la Constitucin Poltica, que previene:
En la ley de Apropiaciones no podr incluirse partida alguna que no corresponda a
un crdito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento
de las ramas del poder pblico, o el servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
De lo expuesto se concluye que las apropiaciones incluidas en el presupuesto, deben contar
con un ttulo constitutivo de gasto, en los trminos previstos en la Constitucin Poltica y en
el Estatuto Orgnico del Presupuesto.
En relacin con el tema de su consulta, resulta conveniente mencionar la norma que anteriormente regulaba la autorizacin de vigencias futuras, contenida en el Estatuto Orgnico
del Presupuesto:
Artculo 23. La Direccin General del Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico podr autorizar la asuncin de obligaciones, que afecten
presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecucin se inicie con presupuesto
de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de
ellas. Cuando se trate de proyectos de inversin nacional deber obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeacin.
101
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Direccin General del Presupuesto Nacional, incluir en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para
darle cumplimiento a lo dispuesto en este artculo.
Las entidades territoriales podrn adquirir esta clase de compromisos con la autorizacin previa del Concejo municipal, Asamblea Departamental y los Consejos
Territoriales Indgenas o quien haga sus veces, siempre que estn consignados en
el Plan de Desarrollo respectivo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento.
(...) (Ley 179 de 1994, art.9).
Esta norma se modific por la Ley 819 del 9 de julio de 2003, como ms adelante se indica.
En la doctrina Colombiana, sobre el tema de las vigencias futuras, se ha sostenido:
Las vigencias futuras se desprenden de la autorizacin constitucional de incluir en
los planes de inversiones los presupuestos plurianuales, de tal forma que stas son
las autorizaciones que se le otorgan al ejecutor del presupuesto para atender compromisos del Estado, que por su naturaleza requieren de su realizacin en varias
vigencias fiscales.
La naturaleza de la vigencia futura, tanto ordinaria como extraordinaria, es la misma de la apropiacin presupuestal y por ello fenece a 31 de diciembre del respectivo
ao. Significa tambin que su autorizacin debe ser previa al inicio de cualquiera de
los procedimientos contractuales y con sus modificaciones no se pueden alterar,
como tampoco lo pueden hacer los cambios en los certificados de disponibilidad, las
decisiones de los procesos contractuales.42
El mecanismo de las vigencias futuras tambin ha sido avalado por la Corte Constitucional
en varias de sus Sentencias, entre ellas la C-357 del 11 de agosto de 1994, M.P. JORGE
ARANGO MEJA, indicando:
El texto del artculo 76, era este:
Cuando los organismos y entidades requieran celebrar compromisos que cubran
varias vigencias fiscales, debern cumplir con los requisitos exigidos en la reglamentacin expedida por el Consejo Superior de Poltica Fiscal CONFIS.
El cargo formulado en aquella oportunidad era el de la violacin del principio de la
anualidad, consagrado en los artculos 346 de la Constitucin y 100. de la Ley 38
de 1989. Y ste es el mismo que se esgrime ahora contra el artculo 40.
La Corte declar exequible el artculo 76, considerando que es lgico que en el Presupuesto de cada ao se hagan las apropiaciones correspondientes a los gastos
42
MEJIA CARDONA, Mario. El Laberinto Fiscal, Escuela Superior de Administracin Pblica, Bogot, 2002.
p.282.
102
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
43
Ibid. p.284
103
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
k) Como mnimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deber contar con
apropiacin del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en que stas sean
autorizadas.
l)
44
La Ley 819 fue publicada el 9 de julio de 2003 en el Diario Oficial CXXXIX N.45243 p.12
104
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
45
46
El Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto del 23 de octubre de 2003, Radicacin
No. 1.520 Referencia: PRESUPUESTO. Afectacin de vigencias futuras VIGENCIAS FUTURAS. Afectacin
presupuestal. Rgimen jurdico indic, en relacin con la Ley 819 de 2003, lo siguiente: El artculo 10., sobre
vigencias futuras ordinarias, modifica el eartculo 9 de la Leu 179 de 1994, de cuya nueva regulacin debe
destacarse: a) La asignacin de competencia al CONFIS para expedir el acto de autorizacin de la asuncin de
obligaciones con cargo a vigencias futuras cuando se inicie con presupuestos de la vigencia en curso
anteriormente en cabeza de la Direccin General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico,
pero que actualmente puede ser delegada conforme al pargrafo -, b) la observancia de las metas plurianuales
del Marco Fiscal de Mediano Plazo, nuevo instrumento de poltica fiscal y presupuestal aplicable tambin a las
entidades territoriales, el cual debe ser presentado en los departamentos anualmente (art. 5 de la ley 819),
en los distritos y municipios de categora especial, 1 y 2, a partir de la vigencia de la ley 819, esto es del 9 de
junio de 2003 en los municipios de categoras 3, 4, 5 y 6 a partir de la vigencia 2005-, c) la fijacin de un
porcentaje mnimo del 15% de apropiacin presupuestal de la vigencia en que se autoriza y d) la limitacin
temporal de la autorizacin al respectivo perodo de gobierno. Se reitera del rgimen anterior la exigencia de
concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeacin y del Ministerio del ramo, cuando se trate
de proyectos de inversin y la exigencia de incluir en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias
para cubrir los compromisos de gasto pblico futuro autorizado. (Resaltado del original)
Para estos efectos han sido expedidas las Leyes 141 de 1994, 619 de 2000, 685 de 2001 y 756 de 2002. La
Ley 619 de 2000 se declar inexequible mediante Sentencia C- 737 de 2001, Magistrado Ponente Eduardo
Montealegre L. En dicha providencia se dispuso que los efectos de inexequibilidad quedaran diferidos hasta
el 20 de junio de 2002 a fin de que el Congreso dentro de la libertad de configuracin que le es propia, expida
el rgimen que subrogue la Ley 619 de 2000. Bajo las consideraciones advertidas en dicha jurisprudencia se
tramit la Ley 756 del 23 de julio de 2002, por la cual se modifica la Ley 141 de 1994, se establecen criterios
de distribucin y se dictan otras disposiciones.
105
Ley 819 de 2003 por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
(...) el Estado es la entidad constitucional titular del derecho a las regalas por la
explotacin de recursos naturales no renovables y beneficiaria del pago de las regalas derivadas de aqulla y que las regalas as obtenidas son parte del patrimonio
del Estado como nico propietario del subsuelo.
(...) el Constituyente dio plenos poderes al legislador para regular el rgimen de las
regalas, no como derechos adquiridos, ni como bienes o rentas de las mencionadas
entidades del orden territorial, sino como derechos de participacin econmica en
una actividad que se refiere a bienes de propiedad del Estado, al sealar que con
los ingresos provenientes de las regalas que no sean asignados por la ley a los
departamentos y municipios se crear el Fondo Nacional de Regalas cuyos recursos se destinaran a las entidades territoriales en los trminos que seale la ley,
para los fines y objetivos previstos en el citado artculo 361 de la Carta Poltica.
(...) la regala es, en trminos comunes, un privilegio, prerrogativa, preeminencia o la
facultad privativa del soberano y que en trminos jurdicos, la regala es una
contraprestacin econmica que percibe el Estado y que est a cargo de las personas a quienes se otorga el derecho a explorar o explotar recursos naturales no
renovables; esa contraprestacin consiste en un porcentaje sobre el producto bruto
explotado que el Estado exige como propietario de los recursos naturales no renovables, bien directamente o a travs de las empresas industriales o comerciales del
Estado, titulares de los aportes donde se encuentran las minas en produccin (art.
212 y 213 del Decreto 2655 de 1988).
(...) Adems, las regalas tienen dos destinaciones: la Nacin y las entidades territoriales: las de las entidades territoriales, a su vez, provienen de dos vas: directamente
y a travs del Fondo Nacional de Regalas (art. 361); por ello, la autonoma que la
Constitucin le reconoce a las entidades territoriales se reduce, en el campo de las
regalas, a participar en las rentas nacionales en los trminos que fije la ley (art.
287 inciso 4). 47
Ergo, el titular de las regalas es el Estado, propietario nico del subsuelo, y el legislador, en
cumplimiento de la Carta Poltica, se encuentra facultado para regularlas.
De igual manera, la participacin de las entidades territoriales, es: Directamente y a travs
del Fondo Nacional de Regalas48. En este ltimo evento, la contraprestacin que percibe el
Estado por las regalas, que no sean destinadas por la ley a los departamentos y municipios,
son apropiadas en el Presupuesto General de la Nacin y se distribuyen a las entidades
territoriales beneficiarias de dichos recursos, en los porcentajes establecidos por el Legislador, a travs del Fondo Nacional de Regalas.
En relacin con la facultad legislativa de regular el destino y la distribucin de estos recursos, la Corte Constitucional ha sealado:
47
48
106
por la cual se dictan normas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones
49
107
LA IMPRENTA NACIONAL
DE
COLOMBIA
CARTILLA
DE
APLICACIN
PARA
ENTIDADES TERRITORIALES
2004