Revista Economia Colombiana No 333

Edicin 333
Colombiana
333
Contralora General de la Repblica
Economa Colombiana
Revista de la Contralora General de la Repblica
Noviembre - Diciembre de 2011
Economa
REC333_cubierta.indd 1
Desarrollo y Sostenibilidad
del Sector Minero:
Un Reto Nacional Estratgico

07/12/2011 04:46:02 p.m.
Directora
Sandra Morelli Rico
Subdirector
lvaro Navas Patrn
Consejo editorial
Sandra Morelli Rico
Antonio Hernndez Gamarra
lvaro Tirado Meja
Emilio Echeverry Meja
Jorge Hernn Crdenas Santamara
Vctor Beltrn Martnez
Editor general
Oscar Alarcn Nez
Coordinacin editorial
Javier Ayala lvarez
Jaime Viana Saldarriaga
Directora Oficina de Comunicaciones y Publicaciones
Silvana Orlandelli Uruburu
Revisin y correccin de textos
Alonso Snchez Baute
Produccin
Anglica Beltrn G.
Preparacin editorial
Oficina de Comunicaciones y Publicaciones
Diseo y diagramacin
Ana Kelly Rojas Cubillos
Yenny Liliana Prez Guzmn
Diseo de portada y Edicin fotogrfica
Nstor Adolfo Patio Forero
Elaboracin de Grficos
Carlos Jess Gonzlez Afanador
Colaboracin fotogrfica
Ingeominas - Ecopetrol (Juan Carlos Romero, Fernando Valderrama,
Didimy Carvajal)- Agencia UN - Ministerio de Minas, Cerrejn.
Google / Flickr
Organizacin Foro Desarrollo y sostenibilidad del sector
minero: un reto nacional estratgico:
Contralor Delegado para el sector Minas y Energa
Gladys Becerra Camargo
Oficina de Capacitacin:
Mara del Pilar Yepes Moncada
Foto: Ecopetrol
Suscripciones y distribucin
Ana Silvia Amado Balaguera
Carrera 10 No. 17-18, piso 26, Bogot D.C.
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Edicin 333
Impresin
Imprenta Nacional
Contralora General de la Repblica - 2011
ISSN 01204998
Contenido
Editorial
Aspectos relevantes
para el
fortalecimiento del
sector minero
Aproximacin a la institucionalidad y desarrollo del sector minero

Contralora Delegada para el sector Minas y Energa
9
Sector minero-energtico y control fiscal
Alvaro Miguel Navas Patrn
23
Reforma de la institucionalidad y la poltica minera

Oscar Paredes Zapata
32
Privilegios tributarios de la minera en Colombia

Luis Alvaro Pardo B.
40
Experiencias
nacionales e
internacionales
en la gestin
minera ambiental
La licencia ambiental como instrumento para el desarrollo minero

sostenible
Jos Vicente Zapata Lugo
53
La poltica ambiental en la actividad minera
Frank Pearl Gonzlez
58
Nuevo marco regulatorio de la minera en Brasil

Walter Baere de Araujo Filho
64
Componente
ambiental y social
en el
sector minero
La problemtica minera en Colombia: aspectos sociales, ambientales

y econmicos
Julio Fierro Morales
71
Minera responsable: una buena herramienta ambiental, social y
econmica
Cesar Daz Guerrero
87
Contenido
(viene de la pgina anterior)
Poltica
pblica
sectorial
minera
La poltica sectorial minera desde la perspectiva del sector privado

Eduardo A. Chaparro Avila
93
Comentarios sobre la Ley de Regalas
Antonio Hernndez Gamarra
106
Fondos categricos en el Sistema General de Regalas

Augusto Hernndez Vidal
119
Ambito de la fiscalizacin del sector minero en Chile

Jackeline Glvez Ramrez
124
Ministro Crdenas Santamara explica objetivos

de nueva poltica minera
127
Carlos Restrepo Piedrahta
131
Editorial
Nuestros retos frente a la minera
Colombia es un estado social de derecho y como tal debe comportarse en la defensa de sus recursos. Por eso, desde los orgenes de la
repblica la propia Constitucin ha regulado la propiedad del Estado sobre sus minas. Cuando se hizo el trnsito del federalismo al centralismo,
el constituyente de 1886 dispuso que la Nacin recobraba su dominio
despojando de las mismos a los estados soberanos. Por lo tanto, ellas
no son adjudicables sino explotables mediante contrato con el Estado.
Nadie discute que nos hallamos en un boom de la minera, lo que ha
determinado que la Constitucin de 1991 entrara a ocuparse del tema y
reformas constitucionales posteriores regularan el resultado de sus regalas con un criterio equitativo para que los departamentos y municipios
que las poseen en su territorio no sean los nicos beneficiarios sino
que contribuyan al presupuesto nacional y los menos favorecidos por la
naturaleza, tambin reciban parte de esas regalas. Fue una decisin de
justicia que a no muchos complaci. De todas maneras ese fue el criterio
que se adopt y el que estamos obligados a cumplir.
A pesar de esas limitantes, varios departamentos y municipios que la
naturaleza favoreci con minas que hoy son explotadas, por medio de
sus corporaciones administrativas y gobernantes vienen haciendo uso
indebido de las regalas. La Contralora General de la Repblica eso no lo
va a permitir y as lo advierte a quienes acaban de resultar electos.
Hay algo ms que se ha podido observar y en lo que tambin seremos
inflexibles. Se ha podido detectar un trmite bastante extrao en lo que
tiene que ver con las licencias que se otorgan. Funcionarios del sector,
que trabajan paralela y soterradamente con los aspirantes al beneficio,
les ofrecen informacin privilegiada a fin de lograr el objetivo. Eso no
slo es una irregularidad sino tambin un delito que amerita sancin
judicial y por supuesto de este organismo fiscal.
A su vez, varias empresas beneficiarias de la explotacin, algunas extranjeras, parecen desconocer, o se hacen los ignorantes, frente a nuestra
legislacin laboral: contratan a menores, tienen jornadas de trabajo muy
superiores a los lmites, no respetan los dominicales y das de descanso,
en fin se aprovechan de las necesidades de una poblacin que prefiere
guardar silencio ante la posibilidad de pasar al desempleo.
ECONOMA COLOMBIANA . 333
Editorial
Aspectos relevantes para el fortalecimiento del sector minero
Este boom minero ha trado consigo casos paradigmticos de defraudacin del Estado que ameritan un
examen de legalidad de los ttulos de muchas hectreas
de tierra porque han aparecido herederos de tres, cuatro, cinco o ms generaciones que con documentos espurios hoy aparecen como legtimos. Vamos a hacer esa
revisin para lograr claridad y evitar que siga campante
esa defraudacin.
El sector minero tambin fue vctima, hace cerca de
diez aos, de la tramitacin de pensiones en la entidad que estaban liquidndose y se perjudic debido a
sentencias y tutelas originadas en actos de corrupcin.
Es conveniente que el gobierno colabore con nosotros
para que el sector minero no siga perjudicndose y puede desarrollar su actividad de manera eficiente.
Cuando hago esta invitacin, no slo me refiero a
este aspecto sino a todos, porque, lamentablemente,
para el Estado colombiano el control fiscal no existe.
Tenemos un origen constitucional y contar con nosotros no es solamente una opcin sino una obligacin
legal y la Contralora General de la Repblica est totalmente ausente de cualquier plan del Estado colombiano. Me refiero al Ejecutivo y al Legislativo, no a
las Cortes, porque ellas si nos asignan responsabilidades en trminos de fortalecimiento institucional. Por
ejemplo, para la fiscalizacin de las regalas, de que se
viene hablando y que estara a cargo de organismos
extraos y quiz extranjeros, se dice que trabajaran
con un dos por ciento del monto de ellas. Eso es una
manera muy poco tcnica de fijar esos porcentajes,
porque lo que se debe en este caso es saber cunto
valen las auditorias de esos recursos y fijar el monto en
funcin de los costos y no de la perspectiva de ingreso.
Hacerlo como est planteado, resulta siendo un buen
negocio para las auditorias privadas, metodologa que
nunca se aplica para asignar recursos a ninguna institucin. Y por qu buscar auditorias extranjeras cuando aqu estamos en condiciones de asumir ese reto?
No piensan en nosotros, solamente se acuerdan cuando intervenimos reclamando una poltica ambiental
del Estado, como sucedi con Santurbn.
Esperamos que con la reestructuracin del Ministerio
de Minas y Energa y la creacin del viceministerio de
333 . ECONOMA COLOMBIANA
Editorial
asuntos mineros, nos toque intervenir en trminos mucho

menos fundamentalistas que cuando tuvimos que hacerlo
en el caso de Santurbn, donde se avanzaba y avanzaba sin
respetar las disposiciones del medio ambiente.
La Contralora realmente no es verde, no sufre de ecologsmo esotrico. Lo que pasa es que en el Estado nos
hemos dado cuenta en este primer ao, no haba una poltica de medio ambiente, razn por la cual nos toc servir
de contrapeso.
Foto: Cortesa Ingeominas
La verdad es que nuestro problema no es de visin parcial. La manera como est diseada esta entidad nos da la
posibilidad de tener una visin intersectorial y global. Nuestro problema tiene que ver con la capacidad que tenemos
realmente para hacerle seguimiento a este gran desafo que
ya est marchando.
Foto: Cortesa Ministerio de Minas - Ingeominas
Aspectos
relevantes para el
fortalecimiento del
sector minero
Aspectos
relevantes para el
fortalecimiento del
sector minero
Aproximacin a la
institucionalidad y desarrollo del
sector minero
Son muchos los planes que se han esbozado en torno a una reestructuracin
que se hace cada vez ms necesaria para la minera colombiana, algunos de los
cuales quedaron plasmados en los documentos del MME1 en 2007; de Ingeominas
en 20082; y de MME en 20103, en los que se plantearon respuestas a una cantidad
sustancial de dificultades por las que atraviesa el sector minero, aceptadas algunas de
ellas por la institucionalidad minera, otras sealadas por la Contralora General de la
Repblica, el Congreso, organizaciones, otros gremios y la ciudadana.
A continuacin se presenta un anlisis de las principales dificultades con las que
se enfrenta en la actualidad el sector, tratando de puntualizar en la posibilidad que
exista de aplicar correctivos o modificaciones, en cada uno de los aspectos crticos
identificados.
Capacidad institucional para atender

la cantidad de propuestas o solicitudes mineras
A partir de la Ley Minera de 2001, se cre un sistema administrativo mediante el
cual cualquier persona puede acceder a la obtencin de un ttulo minero, puesto que
no define la capacidad econmica para responder por las obligaciones que implica el
ejercicio de la minera.
Al contrario, el Decreto 2655 de 1988, derogado por la Ley 685 de 2001, en su
Artculo 21 capacidad econmica, estableca que Las personas naturales y jurdicas
particulares requieren demostrar que tienen la capacidad econmica suficiente para
cumplir con las obligaciones emanadas de los ttulos mineros. De esta manera, a
1. Estudio Tcnico Reestructuracin Institucionalidad Minera y Reestructuracin de la UPME. Ministerio de

Minas y Energa, 2007.
2. Estudio Tcnico de Reestructuracin Administrativa, Ingeominas 2008
3. Propuesta Modelo Institucional Sector de Minas y Energa. Ministerio de Minas y Energa, 2009
partir de 2001, la administracin minera no requiri de parte del

proponente minero la demostracin de contar con un soporte financiero que respaldase la factibilidad de poder llevar a cabo el
proyecto propuesto. Se supone que esta situacin fue originada
por un lineamiento de la poltica de expansin del sector con el
cual se busca convertir a Colombia en un pas minero.
Es necesario tener en cuenta que un proyecto minero, por su
naturaleza, requiere la aplicacin de inversiones importantes que
varan ampliamente de acuerdo con la magnitud de las labores
mineras que se pretendan desarrollar; y, adems, un flujo de capital
de carcter constante que permita cubrir el desarrollo normal de las
actividades diarias y de los imprevistos que se presenten.
La minera es una actividad que se desarrolla por ciclos, de los
cuales el primero de ellos es la exploracin minera y que, por las
caractersticas mismas, no se espera que en este periodo se logren
ingresos por cuenta de la venta de minerales. Por tal razn la minera es una empresa para la cual el soporte econmico es fundamental. Se trata de un proceso que inicia con la acumulacin del
conocimiento del subsuelo en diversos aspectos. Mientras mayor
sea el entendimiento de sus caractersticas, mayor ser la certeza
de la planeacin y las posibilidades de xito en los resultados de la
explotacin, tanto en trminos de aprovechamiento de los recursos
como de proteccin del entorno y ganancia econmica.
La subsiguiente fase de construccin y montaje es la aplicacin
del conocimiento geolgico adquirido en un proyecto tangible con
especificaciones que implican inversiones que en general no tienen
tampoco caractersticas productivas: todas las actividades van encaminadas a preparar las condiciones fsicas para la explotacin.
Vemos entonces que en general, la minera es una actividad
con largos perodos de retorno de la inversin, siendo esta una de
las razones por las cuales la minera se considera como una actividad de alta incertidumbre y de gran riesgo para el inversionista.
El negocio minero est diseado para ser realizado por especialistas en el tema geolgico minero. La garanta del xito es la
aplicacin rigurosa del conocimiento, la tecnologa y la experiencia
en cada una de sus fases; elementos que son la base para asegurar
que el proyecto genere los menores impactos posibles al entorno, y
concluya en la etapa final del cierre de mina, minimizando la generacin de pasivos ambientales. Es presumible que, para la realizacin
de un proyecto, no se requiera solo del soporte econmico, sino del
soporte cientfico, tcnico y tecnolgico representado en una infraestructura empresarial y financiera que los contenga. Esta debe ser
lo suficientemente fuerte en concordancia con la magnitud del proyecto minero a desarrollar. En resumen, de lo que trata la actividad
minera es de un oficio que debe estar soportado en la disponibilidad
de recursos econmicos y empresariales.
10
La ley minera que entr en

vigencia a partir de 2001 fue
diseada para la contratacin
minera bajo una nica figura:
la concesin minera. Hasta ese
entonces exista variedad de
esquemas de contratacin en
las que se inclua la licencia de
exploracin otorgable por periodos que se diferenciaban de
acuerdo con el tamao del rea
a explorar, con 3 rangos (hasta 100 ha.4, 1.000 ha. y ms de
1.000 ha.) por 1, 2 y 5 aos respectivamente5. La nueva figura
contempla la contratacin para
un proyecto en todas sus 3 fases: exploracin, construccin y
montaje, y explotacin. Adicionalmente, el Cdigo de Minas
de 2001 no solo elimin la diferenciacin de tiempos de exploracin acorde con el tamao
de las reas, sino que termin
totalmente con la tradicional
clasificacin de la minera por
magnitud (pequea, mediana y
gran minera). De esta manera,
lo que consista en un proceso
de estudio previo, con consideracin a su complejidad, se
convirti en un contrato a 30
aos cuya primera etapa exploratoria es de 3 aos sin contar
la prrroga, que con la modificacin de 2010 puede ir hasta
11 aos ms6.
Con base en lo anterior, podemos afirmar que a partir de
2001 la Nacin est contratando
con proponentes mineros que no
ofrecen garantas de xito. Estos
proponentes que no requieren
soporte econmico alguno,
4. ha.: Hectrea
5. Decreto 2655 de 1988 Captulo
III Licencia de exploracin.
6. Ley 1382 de 2010 Artculo 5.
no ingresan al negocio minero con una figura exploratoria

sino con un contrato productivo con posibilidades de extenderse por 60 aos (50 aos en
aplicacin de la Ley 1382 de
2010), para lo cual disponen,
sin importar el tamao de su
proyecto, hasta de 3 aos para
realizar exploracin y a partir
de 2010, hasta con 14 aos,
durante los cuales van a realizar
labores improductivas sin contar el periodo de montaje, que
le permite entrar al sistema de
concesiones mineras a engrosar
un nmero de contratos que
muy posiblemente no tienen
perspectivas de xito desde el
punto de vista cientfico.
Adems, esta situacin origin un inters especial de
personas y empresas por encontrar aqu una forma fcil de
negocio. Gran cantidad de proponentes mineros no son ms
que solicitantes de reas en las
cuales no se desarrollan programas de exploracin, sino que se
venden (utilizando la figura de
la cesin de reas consignada
en el artculo 22 del Cdigo de
Minas7) los derechos aprovechando situaciones estratgicas
particulares que tienen los ttulos otorgados.
Todo lo anterior no solo ha
aportado a la congestin de
la administracin minera, sino
que ha creado otras dificultades como el congelamiento de
reas y una situacin muy compleja que hemos denominado
parcelamiento del subsuelo,
problema que en trminos generales consiste en que con el
nuevo modo de contratacin lo
menos que se tuvo en cuenta
fueron las caractersticas geolECONOMA COLOMBIANA . 333
Foto: Cortesa Ecopetrol
gicas de los yacimientos. Un yacimiento es una unidad que exige

para su explotacin una planeacin acorde con sus caractersticas
propias. Con qu criterios un proponente minero, que en general
desconoce las caractersticas del subsuelo, delimita el rea solicitada? En realidad, la mayora de las veces no existe ningn criterio
geolgico en esta seleccin; generalmente el solicitante minero
pide lo que cree o lo que puede solicitar tanto en trminos de rea
como en tipo de minerales a ser contratados. sta es la situacin
que ms frecuentemente se presenta, puesto que la legislacin minera est diseada de tal manera que no es necesaria la existencia
de ningn conocimiento previo para acceder a la titulacin.
Recurdese que la concesin se otorga precisamente para dar
inicio a las labores a partir de una etapa de exploracin. De esta
manera, la funcin que debe asumir la autoridad minera delegada
es la de otorgar sin reparo alguno desde algn punto de vista tcnico. Su papel se reduce entonces al de constatar la existencia de
rea libre y dar trmite a la solicitud presentada por el minero, as
7. Artculo 22 Cesin de derechos. La cesin de derechos emanados de una concesin, requerir aviso previo y escrito a la entidad concedente. Si recibido este aviso
dicha entidad no se pronuncia mediante resolucin motivada en el trmino de cuarenta y cinco (45) das, se entender que no tiene reparo a la cesin y se inscribir
el documento de negociacin en el registro minero nacional.
Para poder ser inscrita la cesin en el registro minero nacional, el cedente deber demostrar haber cumplido todas las obligaciones emanadas del contrato de concesin.
11
este no cuente con el suficiente soporte econmico y

conocimiento tcnico para realizar dicha actividad.
El deber ser del proceso de licenciamiento
solo de la fase exploratoria debera estar soportado en la exigencia de requisitos mnimos, como
por ejemplo:
1. Una compilacin y evaluacin, realizada
por profesional o empresa especializada en
proyectos geolgico-mineros, de toda la
informacin existente relacionada con el
rea y los minerales solicitados;
De esta forma, podra la Nacin garantizar

que los recursos naturales no renovables puedan
ser explotados con criterios cientficos garantizando su buen aprovechamiento y la reduccin
del impacto negativo al entorno. Tambin podra
el gobierno dirigir su actuacin administrativa y
sus esfuerzos de mejora hacia la generacin de
proyectos con futuro, con beneficio social.
2. Un licenciamiento con fines solamente exploratorios;
En el momento actual, no se puede perder

de vista el hecho de que ya existen 8.900 ttulos
otorgados con derechos adquiridos que desbordan la actual capacidad de respuesta institucional. La preocupacin actual ms grande es que
existen 19.629 solicitudes por resolver, una cifra
que implica el 211% de la titulacin ya existente.
3. La demostracin de la capacidad econmica para cumplir con xito un proyecto de

exploracin;
Deficiente gestin del Ingeominas

y gobernaciones delegadas
4. La existencia de un soporte tcnico de empresa o profesional que lleve a cabo la exploracin y el anlisis de viabilidad del proyecto
con el fin de garantizar la integridad de los
yacimientos.
Para la Contralora General de la Repblica es

claro que la gestin de las autoridades delegadas
mineras (Ingeominas y gobernaciones) no es buena y que, de continuar as, la Nacin enfrentar
con mayor insistencia quejas, denuncias, demandas, juicios, etc.
Un sistema centralizado, descentralizado? Por
qu no mixto (como el actual) para la administracin
minera? Esta es una decisin que el Gobierno Nacional debe tomar independiente de presiones polticas.
Lo anterior sin contar con la necesidad de

licenciamiento ambiental para la fase exploratoria, ingrediente que se tratar en el anlisis de la
problemtica ambiental.
12
Curiosamente encontramos que la decisin no se

ha basado ni se fundamentar en la realidad de
los beneficios y peligros de la administracin regional, sino en los resultados del ejercicio ensayo
error. Muestra de ello es que la administracin
delegada en Antioquia funciona con ciertas dificultades; no funciona la delegacin en Caldas;
la nica delegacin que el Ministerio de Minas
recogi fue la de La Guajira. Qu experiencia
dej esto? La razn de que en algunos sitios haya
delegacin plena, en otros no, parece encontrarse en la misma desconfianza del Ministerio en
la capacidad que existe en las regiones. Es aparentemente la misma razn por la cual todos los
denominados Proyectos de Inters Nacional se
encuentran bajo responsabilidad de Ingeominas.
fueron otorgadas legalmente. El Catastro Minero

Colombiano cuenta con una historia de promesas y lanzamientos inaugurales sin que el sistema
funcione, y de evasiones de la administracin de
Ingeominas a los cuestionamientos de la Contralora General.
No contamos con los argumentos necesarios,

pero consideramos que el sistema de delegacin
minera podra funcionar y ser el modelo de administracin a nivel nacional; lo que no puede existir
es la delegacin sin control y sin recursos. Se cree
que lo que no hubo en el tema de las delegaciones fue una directriz clara para todas y cada una
de las actuaciones que implican la delegacin,
como tampoco los recursos necesarios para que
esas delegaciones funcionaran adecuadamente.
Sera probable de esta manera descongestionar a
Ingeominas, manteniendo centralizada la actuacin del Registro Minero Nacional - RMN y del
Catastro Minero Colombiano - CMC.
En el ltimo informe al Congreso de la Repblica el Ministerio afirm: en razn a que

el funcionamiento de los mdulos de radicacin,
contratacin y titulacin del Catastro Minero Colombiano, CMC, no ha sido el ptimo, lo que no
ha permitido disminuir el tiempo de trmite de los
contratos. En este aspecto, INGEOMINAS ha venido desarrollando y corrigiendo aquellas falencias
del sistema actual y se espera que con la implementacin del CMC Versin No.3 se logre dar el
rendimiento y eficiencias esperadas del sistema.9
Funcionamiento del
Registro Minero Nacional y
Catastro Minero Colombiano
No se cuenta con certeza de las razones por
las cuales funciona mal el Registro Minero Nacional y el Catastro Minero Colombiano, sistemas
con los cuales la administracin minera podra
ser realizada en los trminos de calidad y eficiencia que se espera. No se considera necesario traer
a colacin la cantidad de casos en los cuales no
se realiza a tiempo o simplemente no se realizan actuaciones que por ley deben ser registradas, frente a otros donde ese proceso se realiza
inmediatamente. La CGR conoce de quejas de
ciudadanos a los cuales se les estn violando sus
derechos de titular de reas de concesin, por
cuenta de no existir registros de reas que les
El Ministerio de Minas y Energa afirmaba en

2008: Durante el segundo semestre de 2007 se
adelant la revisin y correccin de las fallas que
estaba presentado el Sistema. A la fecha INGEOMINAS ha logrado corregir los problemas del Mdulo
de Contratacin Minera que estar en funcionamiento va Internet a partir del segundo semestre
del presente ao, permitiendo la identificacin de
reas libres desde cualquier lugar del pas.8
Vemos que se trata entonces de un problema

de ineficiencia administrativa de Ingeominas que
no ha podido ser resuelto de manera que permita
el eficiente funcionamiento del Sistema.
Igualmente, las gobernaciones delegadas
dependen tambin en todas sus actuaciones y
decisiones del registro oportuno y confiable de
informacin. Este panorama plantea hacia el mediano plazo un posible escenario de demandas
por actuaciones irregulares a las cuales tendr el
Estado que responder, poniendo en peligro el recurso pblico.
Pese a todo esto, lo que consideramos en este
momento no es necesario esperar una reestructuracin para resolver los problemas del CMC y
8. Memorias al Congreso de la Repblica 2007 2008. Pg.
116. MME.
9. Memorias al Congreso de la Repblica 2009 2010. Pg.
73. MME
13
que a su vez una nueva estructura por s misma no es el factor que

resolver los problemas del Catastro.
La fiscalizacin minera
La fiscalizacin minera es un tema que preocupa a la Contralora General de la Repblica, puesto que si bien se ha aumentado
significativamente el porcentaje de minas fiscalizadas, que alcanz
al 94% del total de minas registradas, la calidad de la fiscalizacin
es baja, sin que existan indicadores que puedan medirla.
Una de las razones por las cuales la accidentalidad en la minera
est creciendo, se debe tanto a las deficiencias de la fiscalizacin,
como a la inoperancia de la misma, que no se consolida en acciones sancionatorias. La Contralora General de la Repblica considera que en particular, la fiscalizacin a los proyectos de Inters
Nacional es de bajo perfil, puesto que dichos contratos son complejos y requieren un seguimiento cercano y exigente que garantice
el cumplimiento de los diversos aspectos contractuales.
En este punto, se considera que, para elevar la calidad del proceso de fiscalizacin minera, se requiere, entre otros, contar con los
siguientes elementos:
1. La estandarizacin de manera general de estos procesos;
2. El equipamiento adecuado de las brigadas de visitas;
3. La realizacin de mediciones comparativas de materiales extrados con reportes y liquidaciones de regalas;
4. La medicin tcnica de parmetros en seguridad minera;
5. La comprobacin al cumplimiento de las obligaciones laborales.
Igualmente se hace necesario obtener resultados efectivos de
fiscalizacin, con la verificacin de requerimientos, cumplimiento de correctivos, generacin de sanciones como caducidades y
multas, ejecucin de cierre de minas o de frentes, que reflejen de
manera real, transparente y efectiva el fortalecimiento institucional
y su capacidad de actuacin.
Una situacin que hace que la fiscalizacin sea un problema
latente, es la falta de criterios estandarizados de cumplimiento
normativo de la minera. Dado que la minera hoy da no presenta
categorizacin, la fiscalizacin es un proceso que se lleva a cabo
con criterios y juicios particulares de quien realiza la visita. En
este sentido, las consideraciones de cumplimiento de las exigencias
suelen ser acomodadas a las posibilidades tcnicas, tecnolgicas y
econmicas del contratista minero con las consecuencias negativas
para el sector, la seguridad y el medio ambiente.
14
Se habla en el medio sectorial de la necesidad de crear

una superintendencia de
minas10 que se encargue de
realizar la fiscalizacin al contratista minero, apoyada en la
figura de las auditoras o auditores mineros externos que
le daran el cubrimiento, la rigurosidad necesaria y la efectividad que no ha sido posible
hasta ahora. No se puede tener certeza sobre la efectividad y transparencia necesaria
de esta figura, pero podra ser
un mecanismo que funcione.
Bajo cualquier circunstancia,
es necesario anotar que el
Ministerio de Minas y Energa
habra podido emprender la
campaa necesaria para hacer
que el sistema de auditores
internos funcione, sin embargo durante varios aos se dej
de lado esta figura sin razn
alguna aparente.
La labor de fiscalizar va ms
all de las visitas; se necesita
que el sistema funcione haciendo efectivos los resultados
de la evaluacin tcnica, lo cual
debe materializarse en diversas
acciones o decisiones de la autoridad minera: caducidades,
imposicin de multas, verificacin de correctivos impuestos,
seguimiento a la permanencia
de dichas acciones correctivas
con el fin de que se d cumplimiento a las obligaciones del
contratista minero.
10. Propuesta presentada en importantes eventos sectoriales sobre el

tema de reestructuracin sectorial
realizados durante el presente ao
2011. (Conversatorio organizado
por UPME y charla sectorial organizada por la Cmara Colombiana
de Minera)
Es necesario que la fiscalizacin y seguimiento de los Proyectos

de Inters Nacional tengan prioridad y trato especial en cuanto a
las obligaciones emanadas de los contratos debido a las condiciones particularmente complejas y modificadas que se encuentran
inmersas en los mismos.
El desarrollo de los contratos de gran minera.

Proyectos de Inters Nacional
Los detalles de las proyectos de gran minera, hoy denominados Proyectos de Inters Nacional (PIN) fueron puestos solo
en los ltimos aos en el escenario pblico para el conocimiento y opinin sectorial, asunto que inici con el estudio realizado
por la Contralora General de la Repblica del contrato La Loma
con la compaa Estadounidense Drummond Ltd.
De all en adelante, los complejos contratos relativos a los
PIN han sido objeto no solo de auditora de la Contralora, sino
tema de inters nacional en el Congreso de la Repblica y en
otros mbitos, donde se comenz a develar que no son tan
reales los grandes beneficios pregonados y que la fiscalizacin a
dichos contratos no brinda las garantas suficientes a la Nacin
sobre su buen desarrollo.
Efectivamente, los anlisis realizados por la CGR a varios
contratos de PIN han permitido evidenciar que muchos aspectos de la negociacin fueron desarrollados claramente a favor
de empresas multinacionales y nacionales en detrimento de los
intereses de la Nacin y que el desarrollo de dichos contratos
se ha nutrido en modificaciones contractuales, que han desmejorado an ms las condiciones de la Nacin, muchas veces
develando la debilidad de las entidades o la influencia de agentes externos.
La baja capacidad de fiscalizacin ha conminado al Estado
a aceptar de hecho las actuaciones de los grandes contratistas
mineros en detrimento del fisco y del medio ambiente. Bajo
su menguado poder de negociacin, Ingeominas ha aceptado
innecesariamente prrrogas a contratos, con 10 aos de antelacin a su vencimiento, renunciando a la reversin y sin poner
en discusin una renegociacin de las condiciones econmicas,
con evidentes consecuencias en contra de la Nacin. En los
contratos de algunos PIN es posible observar que asuntos de
discusin entre las partes, que eran de evidente proceder segn
lo establecido contractualmente, han sido llevados a lentos y
problemticos procesos en Tribunales de Arbitramento. As, divergencias o diferencias que contractualmente deban resolverse
en pocos meses se han dilatado en largas negociaciones hasta
de 7 aos acarreando adicionalmente altos costos a la nacin
traducidos en gastos legales, indemnizaciones, entre otros.
15
La seguridad minera
Los fatdicos accidentes
ocurridos durante los ltimos
aos en las minas del pas, en
particular en las minas de carbn San Fernando en Amag
en 2010 y La Preciosa en Sardinata en 2011, han alertado al
pas con respecto a las condiciones de trabajo y seguridad
en las labores mineras. Curiosamente, estos dos lamentables
accidentes se presentaron en
minas carbonferas de mediana
produccin y organizacin.
resaltar que los aspectos sociales tienen la mayor preponderancia y,

en este caso en particular, cuando se trata de la proteccin de la vida
de los trabajadores, como un derecho constitucional que le asiste a
cada uno de los colombianos.
El Ministerio de Minas propone una poltica de seguridad minera, que se encuentra en implementacin, denominada Colombia Minera: desarrollo responsable, basada en la implementacin
de buenas prcticas en los aspectos tcnico, ambiental, social y de
seguridad para los trabajadores, con los siguientes referentes para
la accin: enfoque preventivo, mayor exigencia tcnica a titulares
mineros, participacin activa y compromiso de todas las partes interesadas y consolidacin de un sistema pblico de informacin en
materia de seguridad minera11
11. Respuesta del Ministerio de Minas y Energa a cuestionario del Congreso por
Proposicin 13 de Senado de 2011.
La elevada recurrencia de
accidentalidad representa una
alerta que seala que la poltica diseada para convertir a
Colombia en un pas minero
no solamente debe contener
elementos de estabilidad jurdica, que estimule y beneficie
la inversin sino que, adems,
debe incorporar instrumentos
de fiscalizacin que garanticen
el cumplimiento de los aspectos tcnicos, entre ellos los de
seguridad minera, y el componente social y econmico de las
regiones o reas donde se lleva a
cabo la explotacin del recurso
natural no renovable. Debemos
16
Si se revisa el tema de seguridad industrial en minas de

menor nivel organizacional, se
encuentra que las medidas de
prevencin son exiguas o ineficientes pero aparentemente
cumpliendo los requisitos exigidos en las inspecciones de la
fiscalizacin minera, segn los
reportes. Cuando menos, las
observaciones que se realizan
en las visitas no se materializan en causal de caducidad
ni son objeto de seguimiento
riguroso.
Dentro de los objetivos estratgicos que piensa lograr el ministerio con esta poltica figuran la disminucin de accidentalidad en
un 10% cada ao durante el periodo 2010-2019, la divulgacin
de la normatividad y la consolidacin del sistema de informacin
pblica a partir de la disponible.
Sin embargo, es necesario avanzar en el fortalecimiento de la
capacidad institucional, en donde se priorice la funcin de fiscalizacin, monitoreando peridica y oportunamente, el cumplimiento de
las normas de seguridad minera y aplicar las medidas de cierre temporal o definitivo segn el caso. Para las minas de alta peligrosidad
en las que ya se han presentado accidentes procede, inclusive, con la
declaratoria de cierre definitivo.
En materia de seguridad industrial minera, el Ministerio de Minas y Energa dedic esfuerzos para actualizar los Decretos 1335
de 1987 y 2222 de 1993, Reglamentos de seguridad para labores
subterrneas y a cielo abierto, que no tuvieron ningn efecto
puesto que se quedaron en proyecto. En la respuesta al Congreso
de abril de 2011, el Ministerio afirma , los Ministerios de la Proteccin Social, y el de Minas y Energa estn adelantando la revisin
y ajuste final de los mencionados Reglamentos. En este escenario,
sin el diseo y desarrollo de un proceso de fiscalizacin eficiente en
las labores mineras, la aplicacin de las normas continuar siendo
letra muerta y los accidentes no dejarn de ser estadsticas que
ocuparn los titulares en la prensa nacional.
Los hechos ocurridos nos obligan a reflexionar sobre el valor de
la vida humana y la salud de quienes laboran en las minas por sobre
todo tipo de intereses econmicos y objetivos de desarrollo, y es este
el momento preciso para reencauzar las soluciones al problema de la
seguridad minera, puesto que el crecimiento nacional de la minera
es un hecho indiscutible que cobrar ms vctimas que lamentar de
no tomarse decisiones de fondo y aplicarse acciones adecuadas de
manera inmediata.
La ilegalidad minera
En el tema de la ilegalidad minera, el pas y su institucionalidad deben tomar medidas que durante muchos aos no se ejecutaron, tales como el decomiso de maquinaria, equipo, minerales
extrados y la judicializacin de los infractores de la ley. En este
sentido, tan solo recientemente se han visto algunos resultados
puntuales en aplicacin del Convenio Interadministrativo N 027
de 2007, antes mencionado.
Como se indic, las acciones se han encaminado hacia el cierre
de minas, el decomiso de maquinaria y la judicializacin de los responsables. Es probable que sea esta la nica herramienta efectiva
para enfrentar la ilegalidad y los efectos que esta prctica genera. La
ley minera siempre ha contado con las herramientas jurdicas para la
lucha permanente contra la ilegalidad, pero el sector no las ha

aplicado. Preocupa el hecho de
que las autoridades mineras delegadas no haban considerado
este deber dentro de sus funciones. El Ministerio de Minas
y Energa, hasta la puesta en
marcha del convenio interinstitucional descrito anteriormente,
siempre haba tenido como nica herramienta la legalizacin
de la minera de hecho.
El Programa de legalizacin
de la minera, de hecho ordenado en el Cdigo de Minas,
Ley 685 de 2001, se mantuvo
vigente hasta abril de 2010, tal
como lo informa el Ministerio
de Minas. Como ya se haba
mencionado, presenta un balance a dicha fecha con 158
minas legalizadas en ms de
8 aos de vigencia, y un costo total de $ 14 mil millones
corrientes. Segn estos datos,
cada mina legalizada ha tenido
un costo de $ 89 millones y un
promedio de 20 minas legalizadas por ao.
Basados en la informacin
conocida por la Contralora General de la Repblica, del programa de legalizacin, consideramos que, aunque el Ministerio
de Minas y Energa obtuvo un
nuevo periodo de aplicacin,
es decir, un nuevo proceso de
legalizacin con la aprobacin
de la Ley 1382 de 2010, no se
pueden esperar buenos resultados. Este programa no le dar
solucin al problema de la ilegalidad minera.
Resulta importante la propuesta planteada en el Plan
Nacional de Desarrollo 2010
2014 de implementar acciones
17
para evitar la comercializacin

de minerales de procedencia ilcita, brindando una nueva herramienta legal contenida en la
Ley del PND 2010 2014, que
en su artculo 112 establece las
Medidas de control a la comercializacin de minerales, por el
cual se faculta a las autoridades
a realizar el decomiso del mineral no acreditado y la imposicin
de multas, las cuales fueron elevadas hasta por 1.000 salarios
mnimos mensuales vigentes.
Modificacin al Cdigo
de Minas
En Colombia, la Ley 685 de
2001 (Cdigo de Minas) es el
resultado de la poltica mundial
de apertura y globalizacin y
con ella la minera se convirti
en un negocio para todo inversionista nacional o extranjero,
desde persona natural a empresa multinacional, acompaada
de un gran desinters por propiciar la inversin pblica. La
unificacin de la contratacin
en una nica forma: la concesin minera, simplific el contrato minero hacindolo ms
atractivo para que muchos particulares accedieran de manera
sencilla al negocio minero.
Muchas otras leyes que dieron exencin de impuestos de
IVA a exportadores, plan Vallejo
y otros beneficios, han atrado
particularmente y con gran impulso la inversin extranjera.
Indudablemente, la posibilidad
de realizar exploracin sin necesidad de tramitar ninguna
licencia ambiental y la certeza
de la existencia de una legislacin comparativamente suave
en trminos de responsabilidad
ambiental, son un atractivo ms
18
para que la inversin privada

mantenga un crecimiento considerable en la ltima dcada.
Particularmente, la modificacin al Cdigo de Minas,
Ley 1382 de 2010, incluy adicionales beneficios como son:
la rebaja hasta de un 66% del
Canon Superficiario para los
ttulos con las ms grandes extensiones; la simplificacin del
proceso de expropiacin; integracin de reas no colindantes
y delimitacin de reas especiales para ser adjudicadas por seleccin objetiva a proponentes.
La modificacin fue declarada
inexequible por sentencia de la
Corte Constitucional con efecto
diferido por 2 aos.
La aplicacin de las modificaciones de esta ley dependen de que se surta un nuevo
proceso legislativo que incluya
el trmite de consulta a las comunidades indgenas (obligacin que haba sido planteada
pblicamente, inclusive en el
transcurso del debate legal) que
contemple las mismas modificaciones. Es decir, que dependiendo del nuevo proyecto de
ley que se tramite, los cambios
pueden traer consigo confusin
adicional en la administracin
minera, lo cual se habra podido
evitar con el cumplimiento de
obligatoriedad de la consulta.
geomorfolgicos, alteracin de
cuerpos de agua superficiales y
subterrneos, desestabilizacin
de macizos rocosos, contaminacin por sustancias qumicas,
combustibles, aceites en horizontes abiertos por la minera,
emisiones de gases, polvo y
fluidos nocivos, generacin de
ruido y vibraciones cuyo efecto tambin es importante en el
equilibrio ambiental.
Cuando hablamos de minera, generalmente incluimos
procesos de transformacin y
beneficio de minerales, muchos
de ellos en esencia metalrgicos, que resultan en su mayora
extremadamente contaminantes. Y por ltimo, si adicionamos al negocio minero el
transporte, acopio y embarque
de minerales (en particular de
carbn), sumamos diversas actividades y formas de contaminacin ambiental.
Problemas ambientales
generados por la minera
No resulta extrao, entonces, que la preocupacin por el

medio ambiente surja en particular con relacin a la temtica
minera, lo cual es un fenmeno creciente en la medida en
que el consumo de minerales
y combustibles aumenta con
el mayor desarrollo tecnolgico
del mundo, el crecimiento de la
poblacin mundial, la concentracin mayor de poblacin urbana y el surgimiento de sociedades industrializadas en donde
la poblacin tiene una cultura
de marcado consumismo.
La actividad minera se caracteriza por generar grandes

efectos sobre medio ambiente.
La remocin de grandes volmenes de rocas y minerales,
implica desforestacin, prdida de suelo frtil, cambios
Se esperaba que, de otro

lado, la institucionalidad pblica adquiriera una relevante importancia en su papel de administrador del recurso natural no
renovable de propiedad estatal,
fiscalizando de manera correcta y oportuna el desarrollo de

la actividad minera y en su
rol de controlador y protector
del medio ambiente, escenario
que desafortunadamente no
se consolid. En primer lugar,
la ley minera permiti la exploracin sin licencia ambiental y debido a que el contrato
minero se unific en uno solo,
en el cual la primera fase es la
exploracin, se dio gran libertad al inversionista minero para
que iniciara sus proyectos sin la
participacin de las autoridades
ambientales. De esta forma la
autoridad minera ha actuado,
aplicando la ley, sin consideracin a que su papel en el desarrollo industrial ha configurado daos graves al patrimonio
natural nacional del cual todos
somos responsables.
Lo que acontece actualmente con el tema minero ambiental se debe, en gran medida, a
la desarticulacin y baja coordinacin entre las entidades pblicas. No obstante que el inciso
3 del artculo 113 de la Constitucin Poltica de Colombia
establece que: Los diferentes
rganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran
armnicamente para la realizacin de sus fines, se evidencia
reiterativamente divergencia de
conceptos y opiniones entre las
entidades del sector minero y
las encargadas de preservar el
medio ambiente y los recursos
naturales, que se traducen en
actuaciones y seales contradictorias, en contrava del precepto
constitucional que establece:
Las autoridades administrativas
deben coordinar sus actuaciones
para el adecuado cumplimiento
de los fines del Estado.12
Foto: Cortesa afrodescendientes.com
Existe no solo una divergencia de opiniones respecto a las funciones y la gestin de las entidades, sino, ms grave an, una situacin de interpretacin normativa, muchas veces fundamentada
en criterios o parmetros subjetivos, que permite la entrega en concesin de reas mineras sin exigencias ambientales diferentes a las
requeridas en las guas minero ambientales, bajo el argumento de
que la exploracin no genera impactos ambientales importantes,
lo cual no es cierto, puesto que estos pueden sucederse en cualquier fase de la minera y ocasionar consecuencias tales como alteracin, contaminacin y degradacin de fuentes hdricas, suelos,
vegetacin, fauna, entre otros. Tal como lo afirma el Colegio de
Abogados de Minera: esta divergencia normativa est causando
enfrentamiento entre las entidades y una gran confusin entre la
ciudadana.
Recientemente se han revelado datos en prensa sealando que
Ingeominas entreg ttulos en parques naturales. Efectivamente,
en el proceso auditor realizado al Instituto sobre la vigencia 2008,
la Contralora registr un hallazgo relacionado con el otorgamiento de ttulos en zonas de parques naturales nacionales y regionales, donde se encuentran reas de pramos, el cual se transcribe a
continuacin: Existen 43.932 hectreas de parques naturales nacionales ocupadas en actividades mineras. El Cdigo de Minas en
12. Artculo 209 de la C.P.
19
su artculo 34 (zonas excluibles de la minera) es

claro y preciso al prohibir la concesin de reas,
para actividades mineras, en parques naturales,
tanto nacionales como de carcter regional. La
CGR ha establecido que, con posterioridad a la
expedicin de la Ley 685/01, la autoridad minera, tanto Ingeominas, como quienes le antecedieron en sus funciones, han otorgado ttulos
mineros en reas que corresponden a parques
naturales en contradiccin a lo establecido en la
norma. Por lo anterior, se evidencia que la Entidad no ha dado cumplimiento a la prohibicin
de la ley, por el contrario, ha permitido las actividades mineras en reas de proteccin ambiental.
(Administrativo y disciplinario). Adicionalmente
se indica que: Sobre este punto de ttulos en
reas de exclusin minera, advierte la CGR que la
situacin planteada conlleva serios riesgos para
el patrimonio ambiental de la Nacin, teniendo
en cuenta que puede darse el caso, que una vez
iniciados y adelantados estos trabajos, la autoridad ambiental emita concepto negativo a la
sustraccin, cuando ya se hayan generado daos
ambientales irreversibles por causa de las acciones exploratorias.13
Corrupcin en las entidades

delegadas como autoridad minera
Era de esperarse que, con la aplicacin del
Cdigo de Minas de 2001, se incrementara la inversin minera atrayendo hacia el negocio todo
tipo de capitales, pequeos o grandes, lcitos o
ilcitos, nacionales o transnacionales, todos ellos
privados y con un solo propsito: ser partcipe
de un negocio altamente rentable. En su momento, Minercol fue el centro de escndalos pblicos motivados por hechos de corrupcin, que
lo llevaron a su liquidacin final. Actualmente,
esta situacin la sufre Ingeominas, entidad que
durante casi 100 aos haba reflejado su imagen de centro de investigaciones y totalmente
alejado de la funcin de administrar el recurso
minero, de los procesos y trmites que de ella se
derivan y del entorno y prcticas, particularmente relacionadas con focos de corrupcin, que se
generan en torno a la actividad minera.
Desde la propuesta reestructuracin de 2004, la
Contralora seal que se estaba marcando la desnaturalizacin investigativa del instituto y dando
20
un golpe mortal a la generacin del conocimiento geolgico en Colombia, puesto que la misin y
funciones del Ingeominas, as como y su negocio,
eran muy diferente al de la minera.
No es necesario que en este documento se sealen los actos de corrupcin que hoy aparecen
da a da en la prensa nacional, para establecer
que existen evidencias en el mbito institucional.
Pero s es importante mencionar que muchas de
las actuaciones de modificacin contractual que la
Contralora General de la Repblica ha detectado
en el marco de los contratos de gran minera, corresponden a situaciones de corrupcin, algunas
de los cuales han encontrado mrito para investigacin fiscal en nuestra entidad como tambin en
Procuradura General el campo disciplinario.
Es preciso sealar que la oportunidad de corrupcin va acompaada del negocio mismo de la
minera, amparado por un sistema permisivo y laxo
implantado por la Ley del Cdigo de Minas y la
poltica minera encaminada bsicamente hacia el
crecimiento econmico de los capitales de inversin minera en desmedro del bienestar de las comunidades y del ambiente. Aqu cabe reflexionar y
preguntarse Cules sern los planteamientos innovadores que moralizarn el Servicio Minero, en
la propuesta del nuevo marco institucional, con la
creacin de la Agencia Nacional de Minerales?
Contratacin de funcionarios por prestacin de servicios

La reestructuracin de 2004 cre una planta
de personal insuficiente. Las reformas institucionales han sido realizadas con la errnea premisa de
que una planta liviana es la solucin para las instituciones. Una entidad como Ingeominas requiere permanencia y experiencia en sus funcionarios.
Actualmente la planta tiene ms contratistas (398)
que funcionarios de planta (384), lo cual no es
coherente con las necesidades del servicio minero,
puesto que los procesos que se realizan en la institucin requieren permanencia para que haya continuidad en el conocimiento de los contratos y de
13. Informe de Auditora Regular con Enfoque Integral al

Instituto Colombiano de Geologa y Minera Ingeominas,
vigencia 2008. Contralora General de la Repblica
los procesos. Se hace imprescindible que se cuente

con experiencia profesional que proporcione la calidad en la prestacin del servicio que Ingeominas,
como las dems autoridades departamentales delegadas no tienen en la actualidad.
Es necesario, adems, que se garantice el servicio durante todo el ao. No puede suceder, como
sucede actualmente, que el servicio minero tenga
que afrontar emergencias sin personal. En el caso
del accidente en la mina La Preciosa en Sardinata,
en el momento de la ocurrencia del suceso se encontraban como personal activo en la Unidad de
Trabajo de Norte de Santander los nicos dos funcionarios de planta de esa unidad: la ingeniera lder
y su conductor. Tres das atrs haba sido firmado el
contrato de prestacin de servicio de un ingeniero
de seguridad minera (contratista). Las dems personas que se encontraban en la Unidad de Trabajo, lo
hacan sin contrato de prestacin de servicio, digmoslo as: a ttulo de voluntarios. La situacin en el
resto del pas, incluyendo el nivel central presentaba
similar situacin para esa poca de enero.
Este ha sido un punto criticable en el momento

de las reestructuraciones de las entidades pblicas,
puesto que la idea que se gener en el seno del
Estado desde los aos 90, se refiere claramente a
que las instituciones deben ser livianas y eficientes. Consideramos que esa proporcin inversa no es
sostenible. El servicio minero intenta ser eficiente
pero para ello necesita el recurso humano. Si bien
es cierto que algunos procesos pueden ser prestados por medio de la contratacin, se necesita que
exista un mecanismo que garantice calidad en su
cumplimiento. Cuando hablamos de la contratacin de personal por el sistema de prestacin de
servicios, en realidad de lo que estamos hablando es
de la sustitucin de la figura de contrato a trmino
indefinido por el contrato a cortos periodos (por
ejemplo 1 ao, siendo este tiempo el contrato ms
comn en este caso). Este cambio de modalidad lo
nico que implica es que la planta permanente sea
ms baja; ms no necesariamente que los gastos
sean significativamente menores.
En cambio, los funcionarios con permanencia ofrecen otros beneficios como son el sentido
de pertenencia a la institucin, el conocimiento de los procesos que evita periodos de preparacin, la experiencia que minimiza los errores
21
procedimentales. Esta consideracin no se hizo en la

reestructuracin sectorial de 2004. Lamentablemente encontramos que no es una visin que se est
considerando en las nuevas propuestas, puesto que
se contina hablando de reduccin de planta como
mecanismo para reducir el gasto.
a la institucionalidad sectorial,
las cuales, en muchos casos no
cuentan con la idoneidad necesaria para desarrollarlos por el
desconocimiento que tienen de
la temtica sectorial.
La funcin de planeacin minera y la

Unidad de Planeacin Minero Energtica
(UPME)
Prdida de la
potencialidad del
servicio geolgico
La produccin en materia de planeacin minera

se detuvo de manera sbita y total en la Unidad de
Planeacin Minero Energtica UPME. En 2007, el
Ministerio de Minas en su Estudio Tcnico de Reestructuracin de la Institucionalidad Minera y Reestructuracin de la UPME, manifiesta que No hay
un reconocimiento real de las directrices impartidas
por el Ministerio de Minas y Energa, a travs de la
Direccin de Minas. Solo se asume como autoridad
en ejercicio del control de tutela, al Ministro o al Viceministro. La propuesta planteada por el Ministerio, en ese mismo estudio, fue la de que la Direccin
de Minas del Ministerio asumiera esta funcin junto
con la de realizar estudios, en cabeza del Grupo de
Trabajo de la Formulacin de Polticas.
Pareciera que despus de

la reestructuracin de 2004
al servicio geolgico no le va
bien compartiendo escenario
con el servicio minero, pero
que en solitario, la debilidad
estructural que hoy tiene podra hacerlo fenecer definitivamente. El servicio geolgico
se mantiene por las geoamenazas y el objetivo de continuar siendo escenario importante del desarrollo cientfico
del pas. Si el Ministerio de
Minas y Energa, y ms exactamente el gobierno nacional, realmente considera que
el conocimiento geocientfico
del pas es parte indispensable para el desarrollo de la
industria minera, tendr que
encontrar un esquema, organizacional y funcional, en el
que haya esa coherencia creadora y generadora de riqueza.
Con esta decisin se estara desvirtuando la existencia de la UPME en lo que concierne a las funciones de planeacin del sector minero, sin realizar
un anlisis y reconocimiento de las causas de sus
debilidades con el fin de plantear las acciones correctivas que permitan afianzarse en su rol de liderar
la planeacin del sector.
Generacin de estudios aislados, de poco

impacto, contratados con particulares que
no proporcionan fortalezas institucionales
En el mismo estudio de reestructuracin se mencion que la elaboracin de estudios puntuales,
que no siempre obedecen a las verdaderas necesidades del sector, afirmacin que pareciera evidenciar
una desarticulacin institucional, donde el Ministerio de Minas no cuenta con los mecanismos de participacin necesarios para sentar su posicin y voto
en decisiones tan fundamentales como el establecimiento de las prioridades de la temtica sectorial.
Este aspecto que se refuerza en el hecho de que
los estudios son contratados con empresas externas
22
El sector debe entender que

la apata en la generacin del
conocimiento geocientfico, la
improvisacin y poca continuidad a la que se ha sometido
a la investigacin geolgica,
en los ltimos diez aos, no
le conviene al pas. El terreno
perdido en la fusin del servicio geolgico y el servicio minero, es difcil de recuperar y
tendr sus costos, pero el pas
necesita superar cuanto antes
esta situacin
Aspectos
relevantes para el
fortalecimiento del
sector minero
Sector minero-energtico
y control fiscal
lvaro Miguel Navas Patrn

Vicecontralor General de la Repblica
Este artculo abordar un tema de palpitante actualidad en la Colombia de hoy,

sometida a las influencias avasallantes de la economa mundial, de los mercados
internacionales y a las exigencias de un desarrollo inaplazable que genere bienestar,
progreso y justicia social para todos sus habitantes.
En este contexto el tema minero-energtico, por un lado, y el control fiscal, por
el otro, ponen en evidencia dos debilidades coincidentes: el insuficiente desarrollo
institucional de un sector econmico-industrial en rpida expansin y las limitaciones organizacionales, operativas y aun normativas del control fiscal frente a una
actividad que es fuente principal de los ingresos y de la inversin pblica (particularmente de las entidades descentralizadas territorialmente) y que afecta la legalidad y
la racionalidad del gasto pblico.
Se trata, entonces, de hacer una serie de reflexiones sobre el desarrollo minero y
los diferentes retos institucionales que supone el sector minero-energtico y sobre el
papel institucional que le corresponde a la Contralora General de la Repblica (CGR)
para cumplir su funcin constitucional de control fiscal.
Desarrollo minero e institucional: una interdependencia necesaria

No cabe duda de que la economa como el Estado son realidades dinmicas.
El desarrollo de una supone la consolidacin del otro. El desarrollo minero ha
impactado de diversas formas las instituciones de los pases que cuentan con este
tipo de recursos, produciendo en algunos casos efectos indeseados o perversos de
desestabilizacin, criminalidad y corrupcin y, en otros, orientados por instituciones vigorosas y democrticas, mayor productividad, un crecimiento acelerado y el
elevamiento de las condiciones de vida de sus habitantes. Tal es el caso de pases
nrdicos, Canad y Australia.
23
El reto para Colombia no es diferente y la obligacin del Gobierno, de todas las ramas del Poder Pblico y de los rganos de
control debe orientarse a lograr unas instituciones que cuenten
con la robustez, la estabilidad y la capacidad de accin suficientes
para responder a las necesidades de la sociedad de hoy.
La locomotora de la minera y la energa

Hernando Jos Gmez, director del Departamento Nacional de
Planeacin (DNP) afirm en reciente foro sobre Medio Ambiente y Minera convocado por el PNUD que: el Gobierno Nacional
tiene entre sus objetivos buscar un equilibrio entre la explotacin
de los recursos mineros y la preservacin del medio ambiente. Es
importante hacer compatibles la minera y la biodiversidad, dada la
inmensa riqueza con que cuenta el pas en ambos frentes1 .
He aqu uno de los grandes desafos institucionales, econmicos y
sociales que enfrenta el pas: Hacer compatibles la minera y la biodiversidad, vale decir, intentar armonizar el desarrollo de la industria
extractora de minerales con las urgencias de la preservacin del medio
ambiente como un espacio vivible y sostenible para el hombre y la vida
toda. Se trata pues, ni ms ni menos, de un reto de primersimo orden
y que est en el centro de las preocupaciones de una opinin pblica
alarmada por una informacin no suficientemente digerida en torno
a los efectos de la accin antrpica sobre el planeta.
No es fcil hacer elecciones

de poltica pblica entre las
exigencias del empleo y del crecimiento econmico, por una
parte, y del cuidado de la naturaleza, del agua y del aire, por
el otro. Lo que parece resultar
evidente es que, en materia tan
compleja, no existen posiciones
que no impliquen simultneamente beneficios y costos, ventajas y desventajas.
El dinamismo de las industrias mineras y energticas
en el mundo actual, jalonadas
macroeconmicamente por los
impresionantes crecimientos
sostenidos de las economas de
China, India, Brasil y otros estados que han generado una
expansin de la demanda y un
aumento considerable de los
precios internacionales, implica
un reto para Colombia y ubica al
pas en el dilema de beneficiarse
de un favorable costo de oportunidad, sin lesionar al mismo
tiempo sus intereses estratgicos
en biodiversidad, agua potable y
reservas naturales.
El gobierno del presidente
Juan Manuel Santos, a travs
del plan de desarrollo aprobado
por el Congreso de la Repblica, propuso el programa Prosperidad para todos, impulsado
por varias locomotoras. Sobre
este particular dice el mencionado plan: Las locomotoras de
crecimiento son, por definicin,
sectores que avanzan ms rpido que el resto de la economa.
Encontramos, en este sentido,
que el sector minero-energtico, la vivienda y la infraestructura de transporte ya son
1. http://www.pnud.org.co/sitio.
shtml?x=64827
24
sectores con motores prendidos

y avanzando a un ritmo mayor
que los dems.2
En armona con lo que decamos ms adelante dice el plan:
El sector minero-energtico
representa la oportunidad
que tenemos de aprovechar de manera responsable
nuestra riqueza en recursos
naturales para generar crecimiento sostenible y mayor
equidad social, regional e
inter-generacional. Las elevadas proyecciones de produccin de petrleo y carbn para los prximos aos,
las estimaciones al alza de
los precios internacionales
de la canasta minero-energtica y la creciente actividad de exploracin en el territorio nacional, muestran
claramente el papel crucial
que tendr este sector en
la economa colombiana en
los prximos aos.
Ahora bien, con el desarrollo
del sector minero-energtico,
viene atada una enorme responsabilidad de gestin ambiental. El desarrollo de esta
locomotora no puede ir en
contrava del desarrollo sostenible del pas y de su conservacin para las prximas
generaciones.3
Es un hecho el crecimiento de la participacin del sector minero-energtico en el
Producto Interno Bruto, que
pas del 8,8% en el 2006 al
9,2 en 20094 y en el crecimiento de las exportaciones,
que pasaron de USD$24.391
a USD$32.853 millones en el
mismo perodo5.
Como lo dice el plan de

desarrollo:
entidades pblicas del orden

territorial y descentralizado.
el sector minero, pese a

estar rezagado comparativamente en trminos de institucionalidad, formalizacin,
y consolidacin industrial,
ha atrado inversin en niveles elevados y consistentes en los ltimos aos. La
inversin extranjera directa
en el sector aument en un
74% pasando de USD$1.783
a USD$3.094 millones de
2006 a 2009. Gracias a esto,
hoy en da el sector minero
ocupa el segundo rengln
en las exportaciones del
pas, las cuales ascendieron
a USD$13.786 millones en
el 2009, siendo el carbn, el
ferronquel y el oro los principales productos.6
El rezago institucional existente respecto del crecimiento

econmico y social representan
para la Contralora General de
la Repblica un reto mayor, sobre todo si tomamos en cuenta
los numerosos cambios en el
entorno y marco normativo que
va a implicar para la Contralora unos esfuerzos crecientes
en materia de control fiscal, y
no hablamos simplemente del
tema de la inversin de las regalas sino tambin del control
del ingreso minero.
Las anteriores cifras nos

permiten observar como el desarrollo minero del pas materializa, en s mismo, uno de los
grandes cambios de magnitudes
del pas, magnitudes que hace
20 aos, cuando se adopt la
nueva Constitucin del 91 y se
defini la estructura institucional, no se haban anticipado y
no se podan anticipar.
El pas est creciendo, la
economa est creciendo, el
sector minero-energtico est
creciendo, lo cual paralelamente
extiende las fronteras de la accin regulatoria y vigilante del
Estado e igualmente del control
fiscal de la Contralora General
de la Repblica, desde la doble
perspectiva de la proteccin de
los recursos ambientales y del
control del gasto pblico originado en nuevas fuentes de ingresos por regalas de diversas
Principales retos
institucionales del
desarrollo minero
Diversos e importantes son los
retos que plantea el desarrollo
minero para el Estado colombiano, algunos de los cuales podramos enunciarlos as:
Ambiental.
Normativo.
Institucional.
De control y verificacin de
volmenes de extraccin de
minerales e hidrocarburos.
De control a los volmenes de
exportacin.
2. Plan de Desarrollo Resumen Ejecutivo.pdf, pg. 13.

3. Plan de Desarrollo Resumen Ejecutivo.pdf, pg. 15.
4. Fuente DANE. Plan de Desarrollo, Captulo III.pdf, pg. 216.
5. Ibd., pg. 216.
6. Ibd., pg. 219.
25
De control tributario.
De control socio-ambiental.
Reto Ambiental
Entendemos por reto ambiental la conciliacin

entre el inters econmico-industrial y de promocin del desarrollo y del empleo, con el propsito conservacionista del medio natural. El reto
ambiental supone una reflexin sobre el tema de
la justicia inter-generacional y sobre la sostenibilidad de largo plazo. La bsqueda del punto
de equilibrio, entre exigencias pblicas que son
en ocasiones contrapuestas, pone en evidencia la
necesidad de la priorizacin y de la aplicacin de
criterios de razonabilidad y ponderacin de los
intereses pblicos.
Sobre el particular resulta pertinente darle espacio a los siguientes planteamientos hechos por
Fedesarrollo en el ao 2008, obviamente inclinados a una visin optimista de la minera, que demuestran la existencia de controversias y debates
importantes sobre la materia:
Las teoras tradicionales del desarrollo
econmico suelen ofrecer una perspectiva
crtica de la actividad minera. De acuerdo
con estas visiones la minera no representara aportes significativos al proceso de desarrollo de un pas, e incluso podra ir en detrimento de la expansin de otros sectores
de la economa.
Esta percepcin negativa sobre la minera
ha sido cuestionada en los ltimos aos con
el surgimiento de un paradigma alternativo,
que parte de la revisin de la experiencia de
pases que han logrado un slido desarrollo de
su minera y al mismo tiempo han alcanzado
adecuados niveles de crecimiento econmico.
El paradigma alternativo sugiere que no hay
motivos para afirmar que la actividad minera
en s misma sea favorable o desfavorable para
el desarrollo, y que su impacto final en el crecimiento econmico depende de otros aspectos
del pas que se est evaluando, como la calidad
de sus instituciones, la idoneidad de su poltica
macroeconmica, y las polticas que adopte en
26
cuanto a la formacin de capital humano y el

desarrollo tecnolgico.7
Lo que resulta claro es que la racionalidad de
las apuestas pblicas estn sometidas a la ponderacin de criterios y circunstancias coyunturales
de conveniencia, oportunidad y costo-beneficio.
Reto Normativo
El reto normativo comporta la necesidad de

revisin y modernizacin de la estructura legal de
los asuntos minero-energticos y medioambientales. Se requiere que sobre la base de la priorizacin y la ponderacin de los intereses pblicos
sea revisada la normatividad actual para hacerla
ms homognea, ms clara y ms eficaz.
Reto Institucional
Sin duda alguna que la realidad institucional

de los sectores minero-energtico y medioambiental est rezagada respecto de las necesidades
actuales de inspeccin, vigilancia y control. El gobierno central carece de entidades de cobertura
nacional suficientemente robustas que supervisen
la actividad minera, las extracciones ilegales y que
prevengan el dao ambiental. No existe un inventario de informacin completo del potencial
minero y se carece de un adecuado sistema de
datos sobre la explotacin de los recursos mineros, por ejemplo, sobre volmenes de extraccin
u obligaciones de pago de regalas.
Reto de control y verificacin de volmenes
de extraccin y exportacin.
Las autoridades pblicas deben estar en capacidad de monitorear los volmenes de extraccin y exportacin de los recursos mineros y de
hidrocarburos explotados por particulares, para
garantizar, por una parte, el pago debido de las
regalas de la nacin y, por la otra, para verificar
el cumplimiento de las obligaciones tributarias.
7 LA MINERIA EN COLOMBIA: IMPACTO SOCIOECONMICO Y FISCAL, Fedesarrollo, Abril de 2008. http://www.
fedesarrollo.org.co/wp-content/uploads/2011/08/Laminer%C3%ADa-en-Colombia-Informe-de-Fedesarrollo2008.pdf, pg. 12.
Es muy importante tener claridad en el sentido

de que los cnones de los contratos de concesin y el pago de regalas son la remuneracin
por la cesin de los derechos del Estado sobre el
subsuelo a los particulares y no son recursos para
indemnizarlo por los perjuicios generados por
el posible deterioro ambiental. Las explotaciones
mineras deben asegurar la inocuidad o la reversibilidad de los impactos ambientales negativos y
asumir los costos econmicos para su reparacin
o compensacin.
Reto de control tributario
El reto de este control debe asegurar que

los ingresos tributarios provenientes de las explotaciones mineras sean protegidos contra la
evasin y elusin de grandes empresas transnacionales, que mediantes complejas operaciones
disimulan o enmascaran la obligacin de realizar cuantiosos pagos al Estado. La normatividad
tributaria debe revisarse para excluir beneficios
inapropiados o tratos preferenciales que afecten
el inters nacional.
Reto de control socio-ambiental
El Estado debe cumplir su papel de ordenador del uso del territorio y debe asegurar condiECONOMA COLOMBIANA . 333
ciones sociales apropiadas para las comunidades

vinculadas a las explotaciones mineras. Las distintas autoridades municipales, departamentales y nacionales deben asegurar la racionalidad
de los nuevos asentamientos humanos surgidos
alrededor de la minera, su salubridad, su dotacin de servicios pblicos, su seguridad, entre
otros. En un nivel macro-social y macro-econmico el desarrollo minero debe responder a una
racionalidad de costo/beneficio. No tiene sentido un desarrollo de la minera que a mediano
o largo plazo termine siendo ms oneroso para
el Estado que los beneficios que le actividad le
haya reportado.
Los anteriores retos son algunas de las preocupaciones que le generan a la Contralora
General de la Repblica el desarrollo del sector minero-energtico en la actual coyuntura de
expansin de este importante sector econmico
nacional.
El papel de la Contralora General
de la Repblica.
Cul debe ser el papel de la Contralora General de la Repblica en relacin con el actual
desarrollo minero-energtico nacional? Sobre
este particular es oportuno hacer previamente la
siguiente consideracin.
27
La Contralora institucionalmente fue creada

en las primeras dcadas del siglo XX con base
en unas realidades socio-econmicas y polticas
muy diferentes a las que existen hoy en da en el
pas. La Contralora fue concebida esencialmente como una agencia que verificaba el uso adecuado de los recursos pblicos al momento de la
inversin estatal. Los constituyentes del 91 entendieron, por su parte, que haba que encontrar
una forma institucional y un marco de actuacin
al control fiscal que pudiera ser ms eficiente.
Con la Constitucin de 1991 se opt por un
control fiscal posterior y selectivo, lo que supuso un cambio de 180 grados en relacin con el
control previo y perceptivo, el cual implicaba que
prcticamente cualquier proceso de inversin
pblica deba contar con el visto bueno de funcionarios de la Contralora General.
La constitucin del 91 estableci, entonces,
un nuevo modelo que quiso hacer ms eficiente
la funcin del control de los recursos y que est
vinculado tambin con la estructuracin de un
Estado descentralizado.
Lo que resulta preocupante es que el control fiscal no dispone de capacidades operativas
suficientes, tiene problemas de cobertura, de
profundidad y de coordinacin pues no llega a
todos los sitios, no lo hace con el rigor y cuidado
que sera deseable y carece de los mecanismos
eficientes de cooperacin interinstitucional.
En este orden de ideas el tema del control
fiscal del ingreso minero se vuelve central, ya que
se trata de recursos cuantiosos de la Nacin. La
minera contribuy con 2.3% de los ingresos corrientes de la Nacin en el ao 2006. Para el ao
2011 el sector minero-energtico representar
aproximadamente el 10% del PIB.
Ahora bien, el modelo colombiano de transferencia de recursos provenientes de la minera
al Estado es complejo y combina el pago de regalas, de derechos de concesin y de impuestos
a la renta. En otros pases existe el modelo de
explotacin directa de los recursos mineros por
parte del Estado o el de explotaciones privadas
con pago nicamente de obligaciones tributarias.
Sea cual sea el modelo adoptado, lo que importa
28
es, al fin de cuentas, la cantidad de

recursos que le ingresan al Estado
y la existencia de una normatividad
estable que garantice los derechos
de propiedad a los inversionistas.
El pas requiere mecanismos de
control para que lo pactado pueda
ser cumplido y la nacin pueda recibir la remuneracin adecuada por
la explotacin de unos recursos no
renovables y de importancia estratgica para el pas.
Qu es, entonces, la Contralora General de la Repblica desde
el punto de vista orgnico? Es una
estructura extremadamente dbil,
con una capacidad muy limitada
de accin. La Contralora Delegada
de Minas y Energa tiene aproximadamente 70 funcionarios para
ejercer un control fiscal creciente
y cada vez ms complejo. Evidentemente existen problemas sobre
los marcos misionales de accin,
se tienen limitantes legales y restricciones sobre las mismas capacidades de gestin en materia de
control fiscal.
La entidad no dispone de herramientas que son fundamentales en
materia de control fiscal, nuestro sistema de informacin est por construir y es evidente que sin sistema
de informacin cualquier control se
vuelve mucho ms difcil de realizar.
Un factor que afecta gravemente la capacidad de accin de la
Contralora, en relacin con el sector minero, es que se trata de una
industria que tiene desarrollos tecnolgicos muy avanzados, lo que
demanda al rgano de inspeccin,
vigilancia y control poseer capacidad tecnolgica paralela y un recurso humano calificado para auditar y
ejercer controles sobre los ingresos
con un alto grado de experticia.
Como se puede observar el tema

de la calidad de las instituciones es
algo que tenemos que poner en el
debate pblico, porque no es posible contar con instituciones robustas, slidas, eficaces y eficientes si
estas no disponen de un personal y
de un recurso altamente calificado
y bien remunerado.
La actual reforma al sistema
nacional de regalas, adoptada
mediante el acto legislativo n 05
de 2011, implic prcticamente
una nacionalizacin de los recursos de regalas y estableci reglas
muy prudentes para efecto de evitar que estos sean monetizados y
generen distorsiones econmicas
que son ampliamente conocidas
a nivel internacional como la enfermedad holandesa o el riesgo
inflacionario y que pueden terminar comprometiendo los equilibrios macroeconmicos.
A la CGR le asiste una gran
preocupacin por el manejo de
las regalas, en particular por el
nuevo modelo que canaliza los
nuevos fondos (Fondos de Ciencia, Tecnologa e Innovacin; de
Desarrollo Regional; de Compensacin Regional y de Ahorro y Estabilizacin), que van a operar sobre un esquema de demandas, con
nuevos objetos extremadamente
complejos. Aqu vale la pena preguntarse: cmo va a hacer la
Contralora para hacer control fiscal del proyecto de ciencia y tecnologa financiado con regalas?
Frente a tantos retos surgen
numerosos instrumentos para hacer un control eficaz. Una dificultad estructural y organizativa de la
Contralora es que se trata de una
entidad que tiene 4.053 funcionarios, con 32 gerencias departamentales y que tiene una tarea de
control fiscal que sobrepasa su capacidad operativa.

La Procuradura General de la Nacin tiene tres veces
los recursos presupuestales de la Contralora y la Fiscala prcticamente seis veces.
En este escenario, lograr una mayor cobertura del
control fiscal sobre recursos que se van a esparcir
como una especie de mermelada sobre la tostada
nacional, como dijera el Ministro de Hacienda Juan
Carlos Echeverry, va a tener una implicacin directa
sobre la Contralora, en la medida en que va a tener
que vigilar ms sujetos de riesgo fiscal, por ser nuevos beneficiarios de regalas mineras.
Se hace necesario, entonces, dotar de capacidad
administrativa y hacer mucho ms robusta a la Contralora, con herramientas eficientes y mejor recurso
humano calificado para poder asegurar su misin
constitucional.
A la luz de los nuevos retos y tareas de la Contralora y de la necesidad de contar con un sistema articulado y eficiente de control, monitoreo y evaluacin
de los asuntos pblicos, se ha venido planteando la
necesidad de articular distintas funciones de control
ciudadano, administrativo, fiscal y poltico.
Se trata de crear as una cadena de valor agregado en materia de control. La idea no es que la
Contralora monopolice controles o que se abra
la puerta de manera subrepticia, so pretexto de
que estos recursos son muy importantes, a controles que en el pasado ya fueron cuestionados
por su ineficacia. Lo que si creemos es que se trata de que cada entidad y cada institucin asuma
las funciones que le corresponden en materia de
control, tanto del ingreso minero como de las inversiones de los recursos de regalas.
Esto que llamamos la cadena de valor agregado
funcionara, en una primera instancia, promocionando los mecanismos de participacin ciudadana,
incluyendo desde la representaciones de intereses
gremiales, sindicales o asociativos, dotndolos de capacidades analticas para que ellos puedan ejercer un
control que pueda convertirse, a su vez, en un insumo
de calidad para los controles institucionales.
La segunda lnea de controles son aquellos realizados desde las mismas entidades del sector minero,
es decir desde los mismos actores institucionales en29
o la afectacin del patrimonio

pblico y los responsables. Este
esquema igualmente va a implicar de parte de la Contralora
una adaptacin creciente.
cargados de la gestin, direccin, regulacin, vigilancia y control

administrativos de la rama ejecutiva del poder pblico.
Otra lnea de control es la que ejerce Planeacin Nacional, a
travs de auditoras directas. Desafortunadamente el balance que
se hizo de estas es francamente deficiente. La Contralora hizo
un estudio que puso en evidencia que el 85% de los hallazgos
provenientes de esas auditoras privadas no suministraban apoyos
pertinentes para efectos de calificar hallazgos fiscales.
La nica posibilidad de medida sancionatoria posible era la suspensin del giro de regalas, que no era una sancin sobre las administraciones en s sino en algunos casos sobre las mismas comunidades afectadas por la suspensin de los giros. Qu resulta de
todo esto? En esta cadena de control la idea no es que Planeacin
Nacional deje de hacer las auditoras, pero podramos decir que
pudiera haber una divisin institucional del trabajo, en el entendido de que ciertas auditoras que requieran una gran experticia, por
la dimensin o la importancia de tratarse de grandes proyectos de
inversin regional, perfectamente podran tener un esquema de
auditoras contratadas por Planeacin Nacional.
Tambin es importante que si este esquema se plantea en estos
trminos, los recursos sean bien empleados en el sentido de que esas
auditoras puedan ofrecer insumos de calidad para efectos de que la
Contralora General de la Repblica, en ejercicio de sus funciones de
control fiscal, pueda proceder a hacer los juicios de responsabilidad
fiscal una vez establecidos los hallazgos, identificadas las cuantas
30
Al final de esta cadena de

controles est la Contralora,
que ya no sera una institucin
aislada en trminos institucionales en el control micro. La
idea es que se puedan hacer estudios, evaluaciones y desarrollar el control macro para sacar
conclusiones sobre la eficacia
del gasto en regalas o la eficacia regulatoria de ciertas normas
en materia de proteccin del ingreso y que estos informes consolidados puedan ir al Congreso
de la Repblica para efecto de
que el Congreso pueda hacer
uso de ellos bien sea en el marco
de sus funciones como rgano
de control poltico o en el proceso legislativo para adoptar los
correctivos suficientes.
Esta cadena de valor en materia de control es una respuesta realista y que corresponde
claramente al marco constitucional e igualmente es una
respuesta que consideramos
puede ser ms eficiente frente
al reto que vamos a enfrentar
en los prximos aos.
Otro punto que se ha venido planteando en materia de
control fiscal, es lo que hemos
llamado una especie de control
fiscal de segundo piso. La
Contralora, a travs de nuevas
herramientas que se han venido
diseando, como por ejemplo,
la matriz de focalizacin, priorizacin y medicin del riesgo,
no debera ir de manera ritualizada, rutinaria, a hacer vigilancia fiscal a las entidades, como
se acostumbraba, sino realizar

una serie de diferenciaciones
que deberan estar regidas por el
principio de lo que hemos llamado: la masa crtica de recursos,
que es asignar los recursos y la
capacidad del control fiscal all
donde hay ms recursos y ms
riesgos institucionales, lo que
nos debe llevar a un esquema de
control fiscal diferenciado.
Tendramos, pues, unos
controles livianos para aquellas entidades de alta excelencia
o que manejan pocos recursos
pblicos, por ejemplo, las Superintendencias, el Banco de
la Repblica o instituciones
altamente acreditadas, pero en
aquellas entidades donde hay
cuantiosos recursos de inversin tendramos otro tipo de
control ms densos. Evidentemente esto responde a la idea
de racionalizar las capacidades
que tenemos para efectos de
poder tener unos resultados
ms eficientes en materia de
control fiscal.
De otra parte existen situaciones que estn por fuera de
la rbita de este cambio institucional y que siguen representando un reto y es cmo
un rgano como la Contralora
puede actuar en el marco de
situaciones como la minera
ilegal? Los controles de la Contralora son controles reglados
que suponen la existencia de
actores o de sujetos institucionalizados. Los actores informales o delictuales requieren respuestas integrales del Estado ya
que sus amenazas son contra
la sociedad, contra el Estado,
contra el medio ambiente y son
generadores de corrupcin y de
debilidad institucional.
En sntesis podemos decir que todos estos cambios

normativos y en la economa
del pas, cambios de enorme
magnitud, deben implicar paralelamente unos ajustes institucionales importantes. Claro
que no basta solamente con
fortalecer las entidades de planeacin y de ejecucin de las
polticas; si no contamos con
unos rganos robustos en materia de control es probable
que no logremos superar de
manera eficiente todos estos
riesgos macro econmicos que
pueden afectar la competitividad minera del pas.
Si el pas no cuenta con
unos rganos de control fortalecidos es posible que parte de
las ganancias que genera la industria minera no terminen generando un pas ms equitativo,
ms justo, con menos niveles de
pobreza sino un pas en donde
los recursos estratgicos del pas
terminen generando una dinmica de inequidad y de desarrollo desigual en el pas.
En trminos generales, digamos que esas son las principales lneas de trabajo en las
cuales se encuentra actualmente la Contralora. En el mbito
territorial estamos trabajando
muy fuertemente para fortalecer nuestras capacidades. En
el Estatuto Anticorrupcin se
establecieron gerencias colegiadas que van a permitir una
mayor cobertura territorial y
una especialidad funcional en el
proceso de decisin, que ya no
radica en una sola persona sino
en un colectivo, y sus decisiones
tendrn que tomarse en un proceso deliberativo, razonado y
fundamentado jurdicamente.
Con base en lo expuesto, la

cadena de valor agregado en
materia de control permitira a
la Contralora poder establecer
con mayores recursos de informacin los perjuicios causados
por proyectos minero-energticos
o proyectos de infraestructura,
cuando estos tengan un impacto
y generen un costo ambiental;
entonces tendramos una cadena
de valor en el sentido de que el
proceso debera dar las garantas
previas de que esos proyectos
son autorizados observando seguridades suficientes en materia
de proteccin ambiental.
Como gran conclusin podemos decir que el pas est
atravesando un momento de
viraje histrico respecto de sus
fuentes tradicionales de ingresos y de desarrollo econmico,
jalonado por la creciente globalizacin de la economa mundial
y por el surgimiento de nuevos
mercados de materias primas,
energa y minerales.
Pero este desarrollo no est
exento de numerosos riesgos
y desafos para su medio ambiente, para la conservacin del
patrimonio natural y para la
estabilidad de sus instituciones
democrticas. Colombia necesita
del desarrollo, sin duda alguna,
pero requiere tambin minimizar
los riesgos y garantizar el progreso humano de sus gentes.
A la Contralora General
de la Repblica le corresponde
contribuir a la realizacin de los
fines del Estado Social de Derecho y debe buscar garantizar
que los recursos de la Nacin
promuevan el bienestar, el mejoramiento y la felicidad de todos los colombianos.
31
Aspectos
relevantes para el
fortalecimiento del
sector minero
Reforma de la
institucionalidad y la
poltica minera
Oscar Paredes Zapata

Director Ingeominas
El proceso de crecimiento que ha venido registrando la actividad minera en Colombia, requiere con urgencia de una reforma que permita la transicin a un modelo
ms eficiente y dinmico para la administracin de los recursos minerales de propiedad estatal. En este orden de ideas, los cambios estructurales que harn posible el
desarrollo de una minera competitiva, sostenible y con altos estndares en materia
de seguridad industrial, deben orientarse al fortalecimiento de la institucionalidad del
sector, una focalizada reforma al Cdigo de Minas y la implementacin y puesta en
marcha de una fiscalizacin minera integral.
Institucionalidad
La nueva institucionalidad minera tiene dentro de sus principales derroteros, consolidar la actividad minera como motor del crecimiento y financiadora del desarrollo
socioeconmico del pas, mxime si se tiene en cuenta que Colombia es uno de los
cuatro pases con mayor potencial minero en el mundo. Para materializar el potencial minero, es necesario trabajar sobre la base del desarrollo de una minera social
y ambientalmente sustentable, con altos estndares de operacin. Aqu se deben
concentrar importantes esfuerzos para el fortalecimiento y optimizacin de temas
como el conocimiento geolgico, el catastro minero, la contratacin y la fiscalizacin, as como las actividades relacionadas con el fomento de la minera a pequea y
mediana escala. En el caso del servicio geolgico, se busca obtener un conocimiento
aplicado a las necesidades del sector minero, hidrocarburos y geoamenazas. El Catastro Minero debe responder a las necesidades en materia de inversin, por tanto, su
plataforma tecnolgica tiene que ser eficiente, eficaz, transparente y confiable. En lo
que respecta a la contratacin, se debe garantizar que efectivamente las reas contratadas son exploradas y explotadas, resolver las solicitudes represadas, determinar
la capacidad econmica requerida de acuerdo con el costo de los proyectos y tener
32
soluciones sistematizadas del procesamiento y

aprobacin de solicitudes, entre otros aspectos.
Para el caso de la fiscalizacin de las obligaciones del concesionario minero, es necesario que se
garantice un aprovechamiento tcnico y racional
de los recursos mineros del Estado, bajo criterios de responsabilidad operacional, ambiental,
de seguridad y social. En cuanto a la minera a
pequea y mediana escala, se requiere de estrategias de asociatividad y financiacin en las que se
coordinen esfuerzos interinstitucionales para el
ofrecimiento de lneas de crdito, apoyo a la estructuracin de proyectos y fomento a la creacin
de cooperativas y dems esquemas de economa
solidaria para inversin en maquinaria moderna y
capacitacin a los mineros en normatividad minera, y sobre seguridad industrial.
En materia ambiental, es importante e indispensable la armonizacin entre la poltica minera
y la poltica ambiental, de tal manera que se tenga en cuenta el desarrollo minero en la definicin
de la poltica ambiental, se fortalezca la relacin
entre la industria minera y las autoridades ambientales, exista una agilizacin en el licenciamiento y se lleven a cabo agendas ambientales.
Por otra parte, es indispensable que el componente social y las comunidades sea incluido
como prioridad dentro de la ejecucin de proyectos mineros, propiciando las condiciones para
que se facilite y mejore el desarrollo de los procesos de consulta previa con los grupos tnicos
y se genere un espacio de coordinacin entre el
Ministerio de Minas y Energa y el Ministerio del
Interior para la consecucin de dichos procesos.
Conformacin de la nueva
institucionalidad
Para responder a los retos descritos anteriormente y atraer el capital nacional y extranjero a
este sector que es altamente intensivo en capital, y cumplir con los objetivos planteados en la
modernizacin del sector minero, se pondrn en
marcha dos organizaciones que permitan atender de manera estratgica y eficaz la nueva poltica del sector, la Agencia Nacional de Minera
(ANM), que se encargar de la administracin y
promocin del recurso minero del pas y el Servicio Geolgico Colombiano (SGC), entidad de
carcter cientfico, especializada en el conocimiento de los recursos del subsuelo y el monitoreo de riesgos.
Reforma al Cdigo de Minas

Otro tema de gran trascendencia est relacionado con la reforma al actual Cdigo de Minas,
circunstancia que demanda un esfuerzo institucional, inaplazable y necesario para reorientar la
poltica minera, donde se introduzcan normas
y disposiciones que le permitan a la autoridad
minera tener mayores controles y herramientas
para administrar de forma racional y eficiente los
recursos minerales, combatir la ilegalidad y garantizar una minera responsable basada en el desarrollo sostenible. En este sentido, el Ministerio
de Minas y Energa est estudiando el alcance y
la pertinencia de las modificaciones, entre las que
pueden mencionar las siguientes:
Establecer que la suspensin de las actividades mineras sin ttulo, adems del alcalde,
pueda ser adelantada por la Autoridad Minera, las autoridades departamentales y las
Fuerzas Militares o de Polica.
Endurecer las multas por el incumplimiento
de obligaciones, aumentando las mismas de
30 a 1000 Salarios Mnimos Legales Mensuales Vigentes (SMLMV).
Introducir medidas de control a la comercializacin de minerales.
Establecer que los ecosistemas de pramos
y humedales Ramsar se delimitarn a escala
1:25.000 con base en estudios tcnicos, econmicos, sociales y ambientales por la autoridad ambiental.
Establecer la posibilidad de que el Estado
pueda reservarse reas para establecer Reservas Especiales Estratgicas y Geolgicas.
Organizar la titulacin minera a travs del
sistema de cuadriculas.
La propuesta se presenta a travs de la plataforma del Catastro Minero, se elimina la
presentacin ante Notaras y Alcaldas.
33
Demostrar de capacidad
tcnica y econmica por
parte del proponente.
Pago de la primera anualidad del Canon Superficiario con la presentacin de
la propuesta.
Verificar antecedentes judiciales del proponente y consulta de Centrales de Riesgo.
Establecer el cobro de la
fiscalizacin a los titulares
mineros.
La no prrroga automtica
del contrato, slo se otorga
si es beneficiosa para los
intereses del Estado.
Demostrar capacidad tcnica y econmica, como requisito para pasar a la etapa
de construccin y montaje
y explotacin. Plan de trabajo y Obras (PTO).
Precisar las causales de caducidad por incumplimiento grave de las obligaciones

de seguridad minera, por la
contratacin de menores
de 18 aos, por explorar o
explotar por fuera del rea
de concesin.
34
Establecimiento de una
normatividad que permita
que la minera tradicional y
ancestral pueda ser objeto
de legalizacin y fomento,
promoviendo el desarrollo
de regmenes asociativos de
economa solidaria con el
acompaamiento del Estado.
Esta minera deber diferenciarse de la minera promovida por grupos irregulares
al margen de la ley, la cual
debe ser combatida y erradicada por parte el Estado.
Fiscalizacin minera
integral
El gobierno nacional, a travs del Ministerio de Minas y
Energa e Ingeominas viene
avanzando en la estructuracin
de un proceso de contratacin
pblica, que permita seleccionar a las mejores compaas
consultoras, auditoras y certificadoras para desarrollar una
serie de actividades que la Institucionalidad minera requiere
como soporte para ejercer una
fiscalizacin mucho ms rigurosa, completa y de calidad
a las obligaciones que la ley
le ha asignado a los titulares
mineros. Con el propsito de
hacer ms visible este proceso,
la autoridad minera ha contado con el apoyo de la Cmara
Colombiana de la Infraestructura, gremio que rene a las
principales compaas de consultora y auditora, con miras
a lograr un proceso de contratacin pblica transparente
y eficaz.
As mismo, Ingeominas ha
diseado acciones orientadas
a establecer procesos giles y
transparentes para efectos de
ejecutar las labores de seguimiento y control a los ttulos
mineros, verificar el cumplimiento de las obligaciones
contractuales y velar porque las
explotaciones se realicen bajo
los criterios tcnicos adecuados
en armona con las normas ambientales y de seguridad minera. Esta estrategia consiste en la
contratacin de una fiscalizacin integral teniendo en cuenta los siguientes aspectos:
Ejecutar las actividades necesarias para el desarrollo de la

evaluacin documental e inspecciones de campo en los
trminos de la fiscalizacin integral a los ttulos mineros,
teniendo en cuenta las obligaciones contractuales, segn
la etapa en la que se encuentra el ttulo minero, es decir,
Exploracin, Construccin y Montaje y Explotacin.
Realizar la revisin y evaluacin documental de la informacin contenida en los expedientes fsicos de los
ttulos mineros, aplicando los criterios establecidos por
Ingeominas.
Realizar inspecciones de campo para verificar el cumplimiento de las obligaciones contractuales teniendo en
cuenta los criterios y parmetros establecidos por Ingeominas con la frecuencia que se indica a continuacin:Para los ttulos mineros que se encuentren en etapa
de exploracin, construccin y montaje se debern realizar como mnimo dos inspecciones de campo cada ao,
una en cada semestre. Para los ttulos mineros que se
encuentren en etapa de explotacin se debern realizar
como mnimo cuatro inspecciones de campo cada ao,
dos en cada semestre.
Proyectar los actos administrativos derivados de las evaluaciones tcnicas y jurdicas tanto documentales como
de campo, que permitan fiscalizar el estado de cumplimiento de las obligaciones contractuales por parte del
titular minero y el pronunciamiento oportuno de la autoridad minera frente a los hechos que ameriten una actuacin administrativa.
Verificar el cumplimiento de los requisitos tcnicos y
econmicos de las propuestas de contrato de concesin.
Avanzar hacia una fiscalizacin integral requiere del aseguramiento de los recursos necesarios para financiar estas actividades; en este sentido, el Ministerio de Minas y Energa logr en
el presente ao que el 2% de los recaudos del Sistema General
de Regalas sean destinados a la fiscalizacin de yacimientos y
la generacin de cartografa geolgica, lo que permitir asegurar a travs de estos aportes recursos del orden de los $180.000
millones cada ao. Cumpliendo con estos objetivos el sector
minero colombiano ser un generador de prosperidad, progreso
y desarrollo socioeconmico, donde se vern beneficiados los
derechos de los trabajadores, el medio ambiente y la comunidad
en general. Dadas estas circunstancias es importante anotar que
el comportamiento de las regalas tambin se ver impactado favorablemente en el recaudo, reflejado en un incremento
considerable por concepto de la explotacin de minerales en el
territorio nacional.
35
Comportamiento de la produccin y regalas

entre 2004 y 2011
Mediante una reforma estructural para el sector minero, como la
que han presentado el Ministerio de Minas y Energa e Ingeominas, se
tiene proyectado generar US$12.000 millones en regalas derivadas de la
actividad minera en los prximos 10 aos. Es oportuno precisar que en
el 2011 el recaudo de regalas por la explotacin de recursos minerales
fue de un billn ciento sesenta mil millones de pesos. Actualmente, el
comportamiento de la distribucin porcentual de las regalas mineras
corresponde el 75% a carbn; 14,12% a nquel; 9,72% a metales preciosos; 0,32% a esmeraldas y el 0,37% a otros minerales (grfico).
Grfico
Distribucin porcentual de las regalias mineras en 2010
Carbn
La produccin de carbn tuvo un aumento significativo en los
primeros cinco aos de la presente dcada, con un aumento del 35%,
aproximadamente. En el 2008 alcanz una produccin superior a las
70 millones de toneladas y se registraron los precios ms altos de la
dcada, al alcanzar US$120 por tonelada (precios FOB). En la actualidad la produccin se mantiene, pero no as las regalas que dependen
principalmente del precio, y este ha sufrido varios cambios en los ltimos cinco aos.
36

Grfico
Produccin y regalas de carbn
Nquel
A pesar de que el nivel de produccin del nquel es constante toda

vez que la capacidad instalada de Cerro Matoso S.A. se encuentra plenamente utilizada. Durante el ao 2011 la produccin ha tenido una disminucin considerable que obedece a la reparacin de uno de los hornos.
En el ao 2007, a pesar de una disminucin del 4% en la produccin, las regalas generadas por este mineral se duplicaron respecto al
ao inmediatamente anterior, debido al aumento del precio del nquel
que lleg a niveles de US$24 por libra. En los ltimos tres aos de la
dcada el precio promedio ha estado situado en los US$9 por libra.
Grfico
Produccin y regalas de niquel
37
Metales preciosos
Debido a la implementacin en el ao 2008 de la Ventanilla nica

de Comercio Exterior (VUCE) que ha permitido un mayor control en la
exportacin de metales preciosos, reflejndose en un aumento de la
produccin declarada por este mineral en los ltimos dos aos, sumado al aumento del precio internacional del oro que super la barrera
de los US$1800 por onza troy, al ao 2010 se ha presentado un incremento del 300% en regalas y del 160% en la produccin reportada.
Grfico
Produccin y regalas de metales preciosos
Esmeraldas
Las regalas de esmeraldas dependen del precio de comercializacin, el cual presenta variaciones importantes, encontrndose en la
informacin reportada que el promedio por quilate en el ao 2004 era
de US$90, evolucionando hasta alcanzar lmites mximos de US$280
en el 2008 y US$230 en el 2010.
Grfico
Produccin y regalas de esmeraldas
38
Control a la evasin de regalas

El Ministerio de Minas e Ingeominas han dedicado
grandes esfuerzos para controlar la evasin y elusin del
pago de las regalas mineras. Estas medidas de control
estn contenidas en la Ley 1450 Plan Nacional de Desarrollo y algunas de ellas estn previstas en el artculo 112
de la citada ley, a travs de las Medidas de control a la
comercializacin de minerales:
Para los fines de control a la comercializacin de minerales, el Instituto Colombiano de Geologa y Minera,
Ingeominas, o quien haga sus veces, deber publicar la
lista de los titulares mineros que se encuentren en etapa
de explotacin y que cuentan con las autorizaciones o
licencias ambientales requeridas.
Esta lista tambin debe incluir la informacin de los
agentes que se encuentran autorizados para comercializar
minerales.
Las autoridades ambientales competentes, informarn
peridicamente a Ingeominas o la entidad que haga sus
veces, las novedades en materia de licencias ambientales.
A partir del 1 de enero de 2012, los compradores y
comercializadores de minerales slo podrn adquirir estos
productos a los explotadores y comercializadores mineros
registrados en las mencionadas listas, so pena del decomiso por la Autoridad competente, del mineral no acreditado
y la imposicin de una multa por parte de la Autoridad
Minera conforme a los previsto en el artculo 115 de la Ley
685 de 2011. Los bienes decomisados sern enajenados
por las Autoridades que realicen el decomiso de los mismos y el producido de esto deber destinarse por parte de
dichas autoridades a programas de erradicacin de explotacin ilcita de minerales.
El Gobierno Nacional reglamentar el registro nico
de comercializadores y los requisitos para hacer parte
de este.
Finalmente, es importante destacar que Ingeominas
est llevando a cabo un proceso de revisin de los procedimientos inherentes a la fiscalizacin de los recursos
mineros, con el propsito de efectuar los ajustes que se requieren para hacer ms eficiente dicho proceso, buscando
una articulacin de los mismos con las otras entidades del
Estado, que de acuerdo con sus competencias participan
en estos procesos de manera particular, como el Ministerio
de Comercio Exterior y la DIAN.
39
Aspectos
relevantes para el
fortalecimiento del
sector minero
Privilegios tributarios
de la minera
en Colombia
Luis lvaro Pardo B.

Director Colombia Punto Medio
Quiero empezar sealando que esta no es una presentacin que busque estigmatizar al sector minero, pues desafortunadamente as se califica la postura crtica de
quienes reclamamos de las grandes compaas mineras un comportamiento social,
ambiental y tributario responsable con el pas.
Entrando en materia, es claro que el Estatuto Tributario (ET) establece de manera
genrica las obligaciones, derechos y beneficios de todos los sujetos econmicos,
naturales y jurdicos, pero tambin es evidente que existen normas especficas que
benefician exclusivamente al sector minero energtico.
El objetivo de esta presentacin es mostrar que los beneficios tributarios generales y los privilegios especficos terminaron por crear un escenario desolador para los
colombianos, los dueos de los Recursos Naturales no Renovables (RNNR), en el cual
la contraprestacin que obtenemos por su explotacin (regalas), es inferior a lo que
por diferentes vas el Estado les devuelve a las compaas ms grandes e importantes
del sector minero.
Significa, que en el balance neto estamos entregando nuestros RNNR son costo
o a costo reducido y que incluso podramos estar pagando a estas compaas por el
favor de operar en el pas.
Regalas y rentas extraordinarias

Las regalas fueron establecidas mediante la Ley 141 de 1994, cuando el pas y el
mundo atravesaban por una situacin y realidad distinta a la de hoy.
Desde entonces, el mercado de los minerales ha cambiado ostensiblemente. Hoy el
mundo mira haca los combustibles limpios, los pases trabajan en la reacomodacin
40
de su portafolio energtico, la
demanda de minerales aumenta rpidamente para satisfacer
las necesidades de una poblacin creciente y los minerales
estratgicos brillan como insumo fundamental de las nuevas
tecnologas.
posibilidad de adelantarse a
la actual orga extractiva para
aprovechar de mejor forma y
con mayor rentabilidad para el
pas los minerales del futuro,
como el cobalto, tantalio, tantalita, (coltan) el litio y el uranio, entre otros.
Hace 17 aos el carbn era

considerado el estircol del
diablo, y hoy es un mineral
preciado y muy bien valorado
ante la inminente reduccin
de las reservas de crudo y gas
en el mediano-largo plazo. El
carbn, maldecido por razones
ambientales, ser el combustible que acompae a la humanidad en la transicin entre la era
de los combustibles fsiles y los
combustibles limpios. El carbn
se convirti en un mineral estratgico, pero no hemos visto
esta oportunidad.
Y mientras mantenemos las

mismas regalas de 1994, las
grandes empresas mineras obtienen una renta extraordinaria
derivada de la mayor demanda
y las ms elevadas cotizaciones
de los minerales en el mercado
internacional, como el carbn
y oro.
No podemos pensar en que

las tarifas de las regalas aprobadas 1994 sigan siendo hoy
las mismas.
El gobierno anunci recin
que no apoya una iniciativa del
legislativo para elevar las tarifas; ese anuncio simplemente
ratifica que la poltica minera
seguir concentrada en la extraccin sin control los RNNR
del pas, en obtener una renta
que se devuelve sin consideracin, sin ms racionalidad que
la del inters de las empresas
privadas y sin ninguna planificacin, como ordena la Carta
Poltica de 1991.
El desarrollo sostenible no
existe para los sectores de minas e hidrocarburos del pas,
tampoco la responsabilidad
intergeneracional, y menos la
No es claro por qu el Gobierno Nacional, ante este hecho, no haya pensando en gravar la renta extraordinaria de
estas compaas, como se hizo
en otros pases, para que los
colombianos podamos compartir esas enormes utilidades
hechas con nuestros recursos
naturales.
Y aqu es tambin fundamental que la DIAN estreche
sus controles sobre los precios
de transferencia, es decir, los
precios a los cuales las grandes
empresas venden a sus propias
comercializadoras y donde se
podra estar quedando buena
parte de las utilidades del boom
minero.
A esto se suma el hecho de
que las empresas extranjeras
que operan en el pas puedan
negociar nuestros RNNR y obtener enormes utilidades sin que
dicha transaccin deba pagar
renta por ganancia extraordinaria en el pas. Este fue el caso,
entre otros, de la reciente venta del 20% de los intereses de
Drummond a la empresa japonesa Itochu.

La Constitucional Nacional
seala que los RNNR son propiedad de la Nacin y el ttulo
minero le estrega a las compaas mineras un derecho para
explorar y explotar estos recursos. Sin embargo, las compaas negocian estos recursos
por fuera del pas como s el
ttulo les hubiese cedido la propiedad.
Beneficios tributarios de
ndole general
Existen a lo largo del Estatuto Tributario una importante
batera de beneficios para todos
los sectores de la economa nacional, los cuales se entregan
para estimular el desarrollo
econmico y el empleo. Al respecto tres comentarios:
Una cosa es el crecimiento econmico y otra el
desarrollo. La realidad es
elocuente, crece la inversin extranjera, el PIB,
las exportaciones, el dficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos y las utilidades de las
compaas, pero nos han
quedado debiendo el desarrollo, pues despus de
muchos aos, Colombia
sigue siendo uno de los
pases con mayor desigualad social y pobreza
en el continente.
Los sectores de minas e
hidrocarburos han sido
reconocidos por siempre
como industrias intensivas en capital. De manera
que entregarle beneficios
41
tributarios a empresas de baja capacidad de

generacin de empleo es un exabrupto que
slo se explica por la desmedida necesidad
de promocionar el pas minero y atraer inversin extranjera, sin medir los costos.
Los formuladores de la poltica tributaria
desconocen la racionalidad de los empresarios. Ellos no van a incrementar sus nminas por encima del nivel de trabajadores
que la operacin requiere; as reciban todos los beneficios tributarios del mundo,
no van a contratar cien o mil trabajadores
para tenerlos sentados y pagarles un suelo.
La filosofa de estos beneficios tiene una
lgica absurda.
Quiero referirme inicialmente a dos beneficios
del Estatuto Tributaria que son los ms onerosos
para erario pblico y responsables de buena parte
del descalabro fiscal de los ltimos aos: se trata
de la deduccin del 30% - 40% por la adquisicin de activos fijos reales y la amortizacin en
lnea recta a o cinco aos de los activos fijos de
las empresas.
su inversin y el Estado le aportaba un 13,33%

del valor de las mismas, agrega. (1).
Significa que el gobierno les permiti a los
grandes empresarios recuperar el 100% de su inversin y que adems por cada cien invertidos en
activos fijos, los colombianos les regalamos trece
pesos adicionales.
Es lamentable que la prioridad del gobierno
anterior hubiese sido el de llenar a los grandes
empresarios de regalitos, sin que por lo menos hubiese coherencia en la definicin de los
beneficios tributarios para evitar que por efectos
cruzados, como el que encontrara el doctor Zarama, el pas terminara subsidiando a la locomotora minera.
Se cay la deduccinpero sigue

El artculo primero de la reforma tributaria
Ley 1430 de diciembre de 2010 elimin la deduccin especial por inversin en activos fijos reales
productivos, pero acto seguido dej abierto el
boquete fiscal al sealar que:
La deduccin del 30% de la base gravable por

la adquisicin de activos fijos reales fue introducido en el Estatuto Tributaria a partir del 2004;
fue elevada al 40% entre el 2007 y 2009 y reducida nuevamente al 30% en el 2010 (artculo
158-3 del ET). En la reforma tributaria Ley 1430
del 2010, esta deduccin fue eliminada, aunque
se mantuvo por la va de los contratos de estabilidad jurdica.
El regalito
En el libro titulado La reforma tributaria comentada, publicado a comienzo de 2011, el ex
director general de impuestos, Fernando Zarama,
encontr que la aplicacin simultanea de la deduccin del 30% por compra de activos fijos y la
depreciacin de los mismos tena un efecto perverso para las finanzas de la Nacin.
Este beneficio que alcanz a ser del 40% de
las inversiones, se haca sin perjuicio de la depreciacin que el contribuyente (inversionista) aplicaba por el uso del activo fijo, de tal forma que
el contribuyente recuperaba el 140% del valor de
42
Quienes con anterioridad al 1 de noviembre de 2010 hayan presentado solicitud de

contratos de estabilidad jurdica, incluyendo estabilizar la deduccin por inversin
en activos fijos a que se refiere el presente
artculo y cuya prima sea fijada con base en
el valor total de la inversin objeto de estabilidad, podrn suscribir contrato de estabilidad jurdica en el que se incluya dicha
deduccin. En estos casos, el trmino de la
estabilidad jurdica de la deduccin especial no podr ser superior tres (3) aos.
las compaas que tenan en firme un contrato

de estabilidad jurdica, sino que se incluyeron
las que, ante la inminencia de la eliminacin
de este regalito, corrieron al Ministerio de Industria y Comercio a solicitar la firma de contratos de estabilidad.
No import que los colombianos estuvisemos subsidiando a la gran minera gracias al

efecto tributario perverso que denunci del Doctor Zarama, ni la necesidad de corregir el dficit
fiscal y de elevar el recaudo para que el Estado
pudiese cumplir con sus obligaciones. El lobby de
las grandes compaas mineras pudo ms que los
intereses de la Nacin.
Por qu el gobierno entrega desmedidos privilegios tributarios a inversionistas que de todas

maneras tendrn que invertir forzosamente en el
pas para ejecutar sus proyectos? Estas inversiones hacen parte de las obligaciones contractuales de las empresas, las cuales deben cumplir con
plazos establecidos por Ley, como los periodos
para exploracin, montaje y construccin y explotacin en el sector minero. Se trata, desde
luego, de una lgica que opera en contrava del
inters general.
No as se entiende como el Gobierno y el

Congreso hubiesen aprobado una prorroga por
tres aos ms de este beneficio, no slo para
Se les aprob un beneficio, quiz el ms oneroso para la Nacin, sin que las empresas hubiesen dejado acordado su compromiso de inversin,
como es requerido para suscribir estos contratos.
Las preguntas, por supuesto, abundan:
Amortizacin acelerada
La amortizacin en lnea recta permite a las
compaas dividir en cinco el valor de la inversin
en activos fijos e irlos deduciendo de su renta
bruta en el mismo nmero de aos (Artculo 142
y 143 del ET). De esta forma, las empresas recuperan rpidamente sus inversiones y mejoran sus
flujos de caja, pero se castiga al erario pblico
que deja de percibir en ese mismo trmino unos
recursos muy importantes para la Nacin.
Si bien es una norma para todos los sectores
de la economa, aqu existe una particularidad y
es que los sectores de minera e hidrocarburos
son intensivos en capital y lo que descuentan
es un monto muy significativo para la economa
del Estado.
Tributaristas reconocidos critican el hecho de
que el Estado permita que las compaas asuman
sus inversiones como un costo y lo deduzcan de
sus impuestos y no que lo recuperen de sus propias utilidades como le toca a los pequeos y
medianos empresarios mineros que no califican
para estos beneficios. Ms preguntas:
43
Dnde estn los estudios

tcnicos que sirven de base para
aprobar estos beneficios a la inversin privada? y dnde estn
las evaluaciones que permitan
verificar que dichos estmulos
fueron efectivos y cumplieron
su cometido final en trminos
de desarrollo y empleo?
Privilegios
indiscriminados
y anti-tcnicos
Agrega el doctor Sarama que
ms absurdo an es que el ET
hubiese permitido la aplicacin
de la deduccin mencionada
an para activos adquiridos por
el sistema de leasing, sin que las
compaas hubiesen hecho pago
alguno. Termin el Estado, con el
dinero de los colombianos, prestndoles a estos inversionistas
para que adquieran los equipos
que requieren en sus proyectos.
La amortizacin, que en un
principio slo se aplicaba a los activos fijos, cubre ahora los costos
de personal y servicios, lanse los
costos de exploracin y produccin de petrleos y minas, como
denunci recientemente otro reconocido tributarista, el doctor
Horacio Ayala. No hay pierde.
El ET acepta que las empresas utilicen el sistema de renta
presuntiva para calcular sus impuestos de renta; se desgravaron los intereses de los crditos
que las empresas reciben de entidades financieras internacionales, aunque esos crditos,
viniesen de las mismas casas
matrices o de firmas constituidas en parasos fiscales, como
dej entrever el director de la
DIAN, doctor Ricardo Ortega.
44
Otros beneficios
Un documento del Ministerio de Industria y Comercio utilizado
por el anterior gobierno para promocionar el pas seala que
los inversionistas pueden deducir de sus impuestos los salarios y
aportes parafiscales, los impuestos pagados como el 100% del ICA,
Avisos y Tableros, y el impuesto predial. (2) Por qu tanta alharaca para acabar con los parafiscales, si al final los descuentan del
impuesto de renta?
Agrega que la Ley consagra algunos tratamientos fiscales
especiales que permiten excluir ciertos ingresos para la determinacin de la base gravable. Entre dichos ingresos se encuentran
los dividendos y participaciones (siempre que provengan de utilidades que hayan sido gravadas en cabeza de la sociedad), las
utilidades provenientes de la enajenacin de acciones, la prima de
colocacin de acciones, la capitalizacin de ciertos conceptos y la
distribucin de utilidades por liquidacin de sociedades.
El Ministerio de Comercio e Industria debera ser claro y no
dejar a la interpretacin de los tributaristas al servicio de las
grandes empresas la definicin de esos ciertos conceptos.
El Estatuto autoriza adems descontar los intereses de los
prstamos contratados con entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera, los gastos en el exterior, las donaciones, las
inversiones en desarrollo cientfico y tecnolgico, las inversiones
en control y mejoramiento del medio ambiente, las perdidas fiscales y las diferencias cambiarias.
La nueva reforma tributaria autoriz a los usuarios industriales a descontar del impuesto de renta a cargo por el ao gravable
2011, el cincuenta por ciento (50%) del valor total de la sobretasa a la energa elctrica, la cual quedar eliminada a partir del
2012.
La responsabilidad social empresarial no existe

El artculo 125 del ET seala que los contribuyentes del impuesto de renta podrn deducir de su renta bruta los dineros entregados a organizaciones que el mismo estatuto establece (artculo 22 del ET) y entre las cuales se encuentran las fundaciones.
Compaa del sector de minas o hidrocarburos que se respete
tiene su propia fundacin (hay algunas que tienen hasta cuatro), a
travs de las cuales ejecutan sus programas de gestin social o de
Responsabilidad Social Empresarial.
No es el objeto de esta presentacin profundizar en la efectividad de estos programas, pues en muchos casos se enfocan ms en
blindar la reputacin de las compaas que en mejorar el nivel de
vida de los habitantes del rea de influencia de sus

operaciones, pero lo que resulta poco tico es que
las empresas se atribuyan la financiacin de estos
programas, cuando en realidad, al final del da, los
estamos pagando los colombianos al permitir que
el 33% la inversin social empresarial se deduzca
de sus impuestos.
Bien valdra la pena aqu, solicitarle a la Contralora General de la Repblica que ausculte la
inversin social de las empresas mineras y petroleras y la efectividad de este gasto, dado que el
33% de lo invertido son recursos pblicos.
Estas compaas estn blindando su operacin y mejorando su imagen con recursos de
todos los colombianos. Solamente ser Responsabilidad Social Empresarial cuando las empresas
ejecuten estos programas con cargo a su propio
presupuesto. El ET determin adems que las
fundaciones hacen parte del rgimen tributario
especial y no estn obligadas a pagar impuesto
de renta.
En cuanto a las inversiones en desarrollo
cientfico y tecnolgico (artculo 158-1), el ET
establece que las empresas tendrn derecho a
deducir de su renta lquida el 125% del valor invertido. Ni ms faltaba cuestionar las inversiones
en reas tan importantes como las mencionadas,
pero cmo se explica la prima del 25% en las

actuales circunstancias? Podemos saber qu
adelantos cientficos y tecnolgicos ha tenido el
pas gracias a estas inversiones?
En cuanto a las inversiones en control y mejoramiento del medio ambiente (artculo 1582), debe tenerse en cuenta que las compaas
tienen unas obligaciones legales y contractuales
de preservacin del medio ambiente y que mal
podran estar financiado esas obligaciones con
recursos que luego deducen de sus impuestos.
Alguien vigila que no sea as? Un buen tema
de investigacin de la Contralora.
En los descuentos tributarios, por ser compaas que estn dentro del sector de la industria bsica, pueden deducir el impuesto sobre las
ventas por la importacin de maquinaria pesada;
este es un beneficio adicional y especfico para
las empresas del sector.
Costo fiscal de los beneficios tributarios

El Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico
divulg un documento elaborado por el Confis
sobre el Marco Fiscal de Largo Plazo, el cual incluye el costo de los beneficios tributarios concedidos por la Nacin a las empresas de todos los
sectores que ejecutan actividades en el pas.
45
Cuadro 1
Principales beneficios tributarios

Beneficio
2009
2010
Crecimiento
Deduccin del 30%
4.111
3.951
-3.9
46.3
Exenciones
3.527
4.082
15.7
47.9
Descuentos
516
497
-3.6
5.8
8.154
8.530
4.6
Total
Participacin
100.0
Fuente: Confis: Marco Fiscal de Largo Plazo Total Declarantes MM$
El costo fiscal de los beneficios tributarios pas de 8,1 a 8,5 billones

de pesos entre el 2009 y 2010. Los beneficios que ms pesan en el total
son la deduccin por compra de activos fijos reales y las exenciones.
El Confis slo cuantifico el costo fiscal de la deduccin por compra de
activos fijos, pero no divulg el costo fiscal de todas las deducciones
incluidas en el Estatuto Tributario. El costo fiscal de la deduccin por
compra de activos fijos cay debido a la disminucin del porcentaje a
deducir del 40 al 30%.
Cuadro 2
Deduccin por inversin en activos fijos

Subsector
Costo fiscal 2009
Costo fiscal 2010
% del costo total
1.362
1.472
38.2
Transporte y
750
546
14.2
Electricidad
432
358
9.3
4.030
3.848
100.0
Minera
Total
Fuente: Por subsector. Personas jurdicas MM$
Observando las cifras por subsectores y por personas jurdicas, el

costo total de la deduccin por compra de activos fijos disminuy
de 4 a 3,8 billones de pesos, por la razn antes aludida. La principal
conclusin es que el sector minero (Minas e hidrocarburos), concentr ms de la tercera parte del total de las deducciones solicitadas
por las empresas (38,2%).
Cuadro 3
Costo fiscal de los beneficios tributarios para minera. MM$

Beneficio
2009
2010
Participacin
1.362
1.472
38.2
Exenciones
60
219
3.0
Descuentos
227
126
26.7
1.649
1.819
100.0
20%
21%
Deduccin del 30%
Total
% Total nacional
46
El costo fiscal del total de los beneficios tributarios entregados

a las compaas del sector minero (minas e hidrocarburos), pas de
1,6 a 1,8 billones de pesos entre 2009 y 2010. El Confis no hace
pblicas las cifras de beneficios desagregadas para los subsectores
de minas y e hidrocarburos y es por tanto imposible precisar el
anlisis y poder resolver el siguiente interrogante: Qu porcentaje
de las regalas que pagan las empresas mineras, se les devuelve por
concepto de beneficios tributarios?
Cuadro 4
Impuesto y regalas recaudadas de los principales minerales (MM$)

Conceptos
2009
2010
Regalas mineras
1.527
1.233
Regalas hidrocarburos
3.802
5.489
Total Regalas
5.329
6.722
Total Beneficios Tributarios
1.649
1.819
30%
27%
% Regalas / Beneficios
Fuente: (*) Boletn Estadstico de Minas y Energa 1990 2010. UPME
Se destaca en el cuadro la importancia de la deduccin y los

descuentos tributarios aplicables a la minera.
La imposibilidad de obtener el costo fiscal de los beneficios
para el subsector de minera, impide hacer una comparacin directa con las regalas que pagaron las compaas por la extraccin
de los RNNR.
Sin embargo, y solo a manera de aproximacin, puede observarse que los beneficios tributarios entregados a las compaas
mineras (minas e hidrocarburos), superaron las regalas que las
compaas mineras pagaron al Estado en el 2009 y 2010.
En el 2009, los beneficios tributarios totales representaron el
30% del total de regalas liquidadas por los subsectores de minas
e hidrocarburos y en el 2010, dado un crecimiento del 26% en las
regalas del subsector de hidrocarburos, los beneficios tributarios
representaron el 27% de las regalas pagadas por el sector. Una
cuarta parte de lo que las empresas pagan por regalas, se les devuelve por concepto de los beneficios antes mencionados.
El profesor Guillermo Rudas Lleras, en una investigacin para el
Consejo Nacional de Planeacin, analiz la tributacin de las empresas del sector minero energtico y encontr que el impuesto
nominal que habran tenido que pagar las empresas de minas e
hidrocarburos, sin exenciones, habra sido de 7,2 billones de pesos
en el 2009.
47
Sin embargo, como las exenciones ese ao ascendieron a

3,5 billones de pesos, estas
compaas terminaron pagando slo el 51% de sus impuestos nominales. El otro 49% lo
dedujeron, descontaron o solicitaron devoluciones. (2)
Otros beneficios
En el rgimen de Comercio
Exterior y Aduanas tambin se
encuentran algunos beneficios
para la industria en general y el
sector minero energtico en
particular. Se destacan las importaciones temporales de equipos, por un plazo mximo de
cinco aos, los cuales adems
de estar exentos del pago de
IVA y arancel, pueden someterse
a la depreciacin normal (la descuentan de los impuestos).
Estas compaas gozan de

los beneficios de los programas especiales de importacin
exportacin (Plan Vallejo), y
pueden importar bienes, para
reponer o reemplazar otros,
exentos de los tributos aduaneros (arancel e IVA).
Las tres modificaciones
arancelarias aprobadas en el
gobierno del Presidente Juan
Manuel Santos se han orientado a reducir los aranceles de las
importaciones. Estas modificaciones favorecen a las empresas
que adquieren la mayora de sus
bienes y servicios en el exterior,
pero elevan el monto de las renuncias fiscales del Estado.
Tambin est exenta de IVA
la maquinaria que vaya a ser
ubicada en las llamadas zonas
de rgimen aduanero especial,

pero gozan de un beneficio
adicional. Las actividades desarrolladas en zonas francas,
como tambin se denominan,
pagan un impuesto de renta del
15% y no del 33% como pagan
las dems empresas y todos los
colombianos contribuyentes de
este gravamen.
Subsidio a los combustibles

La Ley 681 de 2001 estableci que los combustibles distribuidos en zonas de frontera
estaran exentos del pago de
arancel, IVA e impuesto global. Sin embargo, gracias de
nuevo a su enorme capacidad
de Lobby, las empresas mineras
ubicadas en La Guajira y Cesar,
empezaron a gozar de este beneficio a partir del 2005.
Clculos elaborados por Colombia Punto Medio, a partir de
las cuotas determinadas por el
Ministerio de Minas y Energa
y los cupos aprobados por la
UPME, arrojaron que las compaas Cerrejn, Drummond y
Prodeco, ahorraron por estos
conceptos la suma de 1,1 billones de pesos durante seis aos.
Este beneficio fue eliminado a
partir del 2011 para los grandes
consumidores.
Las compaas de la gran
minera enviaron a comienzo
de ese ao un documento al
presidente Juan Manuel Santos
solicitando la restauracin de
los beneficios eliminados por
su gobierno, y en ese mismo
documento sealan que el subsidio a los combustibles sum
1,3 billones de pesos. Una diferencia no muy importante con
nuestros clculos para un privi-
48
legio que no tienen los dems

industriales colombianos, ni los
dueos de vehculo particular.
Convenios de estabilidad
jurdica
Pero si los empresarios tienen alguna duda respecto a la
seriedad del gobierno y a los
beneficios tributarios ofrecidos,
y quieren que as se les mantenga y garantice por un mximo de 20 aos, pueden solicitar
ante el Ministerio de Comercio
e Industria la firma de un Contrato de Estabilidad Jurdica.
Con el objeto de estimular
el crecimiento econmico y el
bienestar social (sic) del pas, el
gobierno nacional aprob la Ley
963 de 2005, en la que, mediante los contratos mencionado, se compromete a mantener
invariables las normas vigentes
a la firma de los mismo por un
plazo de cinco a 20 aos.
Para la firma del Contrato, las
compaas se comprometen con
un determinando monto de inversin nueva y a pagar a la Nacin una prima del 1% del valor
de la inversin. El gobierno, por
su parte, les garantiza que s en
ese periodo llegar a aprobar una
norma mejor, pueden las empresas renunciar a la anterior y, aplicando el principio de favorabilidad, acoger la nueva y mejorar
su canasta de beneficios.
Solamente se exceptan de
estos contratos los impuestos
indirectos, los pagos al rgimen de seguridad social, el
rgimen tarifario de servicios
pblicos y las inversiones forzosas que decrete el gobierno
bajo estado de excepcin.
A mayo de este ao, el gobierno haba suscrito 67 contratos de

estabilidad jurdica y tena en estudio 166 solicitudes ms. Significa para el pas, que as el Presidente Santos eliminara los beneficios
tributarios acrecentados desmedidamente en los ltimos aos de
gobierno del ex Presidente lvaro Uribe, las empresas que cuentan
con contratos de estabilidad jurdica continuarn disfrutando de
esos beneficios entre cinco y 20 aos ms.
Regalas o ICA
Establecer que las regalas y el Impuesto de Industria y Comercio
(ICA), son incompatibles y que las empresas mineras nicamente
estn obligadas a pagar la de mayor cuanta, es un beneficio que,
adems de ser exclusivo para las empresas del sector extractivo, no
tiene mayor justificacin desde la lgica econmica.
Una cosa es la regala o compensacin que ordena la Constitucin Nacional por la explotacin de nuestros recursos, otra un
impuesto que pagan todos los sectores de la economa por la actividad industrial y comercial que desarrollan en las diferentes entidades territoriales, entonces de dnde la incompatibilidad si los
hechos generadores son diferentes?
49
Comentarios finales
El gobierno del Presidente Juan Manuel Santos se comprometi en su campaa con una reforma tributaria sin elevar el nivel de los actuales
impuestos; incluso habl de la posibilidad de
reducir o eliminar algunos, y tambin mencion que estaba comprometido con una reforma
a fondo del ET.
Lamentablemente, dicha reforma fue aplazada para el prximo ao, lo que significa mantener todos estos onerosos beneficios por un ao
ms. Pero como si todo esto fuera poco, un informe del diario El Tiempo seal recin que el
gobierno buscaba incluir, dentro de la ley que
debe presentar este semestre para reglamentar
la distribucin de las regalas, algunos artculos
con nuevos beneficios tributarios para el sector
de minas y petrleos, lo cual, a la luz de lo que
hemos visto no tendra mayor presentacin.
Recomendaciones:
Cmo inclinar la balanza a favor de los colombianos? Tenemos una situacin basada en
cifras oficiales segn las cuales los beneficios
tributarios estn absorbiendo lo que las compaas pagan por concepto de regalas; las nicas
alternativas que hay son subir las regalas, eliminar los beneficios tributarios o una combinacin de las dos.
Colombia Punto Medio propone algunos
cambios en el estatuto tributario.
Aprobar un estatuto tributario que juegue
a favor de la Nacin, ms sencillo y claro,
sin los beneficios tributarios improvisados,
inequitativos y anti-tcnicos que menoscaban las finanzas pblicas y subsidian sectores que atraviesan por una bonanza.
Cualquier beneficio tributario que se apruebe luego de una reforma a fondo del ET
debe estar justificado, sealando los objetivos que se esperan de su aplicacin, y debe
incluir periodos para que el gobierno (no las
empresas), evalan el cumplimiento de los
objetivos y sus resultados.
El Departamento Nacional de Planeacin o
el mismo Ministerio de Hacienda debe estudiar el alcance de cada beneficio y evitar que
la proliferacin de los mismos, desde diversas
entidades, terminen multiplicando los estmulos que hoy desangran el erario pblico.
La transaccin de nuestros recursos naturales no renovables debe realizarse dentro
del pas, en cumplimiento de las normas
nacionales y con previa autorizacin de la
autoridad minera.
Crear mecanismos para gravar la renta extraordinaria que las compaas del sector
de minas obtienen por el crecimiento de
los precios en el mercado internacional. En
minera necesitamos una gradualidad como
existe en petrleos.
Extremar las medidas para verificar que los
precios de transferencia de los minerales
que se exportan reflejen las cotizaciones internacionales y no que las empresas le vendan a sus vinculados econmicos a menores
precios, para disminuir sus ingresos y por
esa va sus impuestos en el pas. La bonanza
se est quedando en manos de los comercializadores internacionales.
Crear un mecanismo interinstitucional para
hacer cruces de informacin que le permita
al Estado verificar la certeza y coherencia de
las cifras de produccin, regalas e impuestos que manejan las empresas mineras.
(1) Reforma Tributaria Comentada. Fernando Zarama Vsquez. Editorial Legis. 2011.
(2) Minera, Finanzas Pblicas y Presin Territorial. Guillermo Rudas. Consejo Nacional de Planeacin. 2011.
50
51
Foto: Cortesa Ministerio de Minas
Experiencias
nacionales
e internacionales
en la gestin
minero ambiental
Experiencias
nacionales e internacionales
en la gestin
minero ambiental
La licencia ambiental
como instrumento para
el desarrollo minero sostenible
Jos Vicente Zapata Lugo

Secretario General del Instituto Colombiano de Derecho Ambiental
Durante los ltimos aos se ha cuestionado de manera importante la bondad del

sistema de licenciamiento ambiental como un esquema apropiado para atender las
necesidades de desarrollo sostenible del pas. Esta particular insatisfaccin respecto
del instrumento de gestin ambiental se ha ahondado en ciertos sectores.
Varios de los factores que han incidido en la generacin de una crtica a un instrumento que en otras jurisdicciones ha tenido renovado xito, deben ser atendidos
de manera cuidadosa y responsable. Preocupa de manera particular el cumplimiento
de los tiempos regulatorios dentro de los procesos de licenciamiento, la atencin a la
forma con descuido del fondo de los asuntos, la necesidad de una mayor agilidad del
instrumento al tiempo que se garantiza la proteccin ambiental de manera adecuada
y el seguimiento atento de los proyectos licenciados.
A pesar de la abundancia de normas en materia ambiental en Colombia, aun hoy
encontramos falta de precisin y claridad. Como ocurre en otras latitudes, se requiere
un trabajo conjunto entre sector privado y pblico que permita fortalecer la aplicacin efectiva de las normas ambientales. De no ser as, los mayores afectados sern
el medio ambiente y el desarrollo minero que podra permitir a su vez una mayor
sostenibilidad de los recursos naturales.
Del marco terico a la realidad prctica de la proteccin y sostenibilidad existe una
gran distancia y deberan cuestionarse seriamente las soluciones que a nivel de licenciamiento ambiental no aportan al mejoramiento comn. De manera particular preocupa
la disonancia entre la normatividad minera, el contrato o ttulo minero, las normas
ambientales y la realidad operativa en la que los proyectos mineros se mueven.
53
Experiencias nacionales e internacionales en la gestin minera ambiental
El esfuerzo de todos debera orientarse hacia la eficacia en la normatividad que permita

consolidar el sector minero como una verdadera
opcin de desarrollo sostenible. Sin lugar a dudas ello es posible y existe en ello una gran oportunidad ambiental si nos alejamos de las meras
pasiones que por s mismas no protegen el medio
ambiente.
Las tendencias
Seala Daniel Yergin en su reciente publicacin The Quest Energy Security, and the Remaking of the Modern World (2011) que existe
ahora un quinto combustible que no hemos reconocido y al cual debemos orientar nuestros esfuerzos. A este quinto combustible, en palabras
del autor, se le conoce con diferentes nombres
-conservacin, eficiencia energtica, productividad energtica. Podra inclusive denominarse
ingenio energtico. Se trata, precisa Yergin, de
aplicar mayor inteligencia al consumo, ser ms
astutos respecto de la forma en que la energa
es usada, es decir usar menos para el mismo o
mayor resultado.
54
En efecto, Yergin aade al sealar la forma en

que tendremos que modificar el mundo actual y
sus patrones de desarrollo, que la generacin de
conocimiento y la aplicacin de la ciencia de manera creciente constituyen un esfuerzo mundial
que a su vez se traduce en la multiplicacin de la
velocidad e impacto de lo que puede verdaderamente hacerse. Si miramos esa realidad, tenemos
que poder encontrar instrumentos de gestin
ambiental que de una manera ms eficaz permitan analizar y verificar proyectos que representan mayor impacto ambiental al tiempo en que
se compaginen con la vertiginosa velocidad del
cambio cientfico y tcnico.
Si bien esto implicar concomitantemente que
tendremos que considerar la forma en que atenderemos jurdicamente la nocin de riesgo en un
mundo limitado y cambiante, no es menos cierto
que resulta imperioso poder contar con instrumentos giles de gestin ambiental y un gran
fortalecimiento de la institucionalidad ambiental
en aras de garantizar las expectativas simultneas
del desarrollo y el medio ambiente. La gestin entonces debe considerar los elementos especficos
de los que dependemos.
Esta realidad, que evidencia Yergin, nos obliga a replantear los riesgos de no hacer, de no
ser efectivos en la aplicacin normativa ambiental, de permanecer en el simple marco del
sentimiento ambiental y caer en las limitaciones
que genera la inaccin documental. En otras palabras, no podemos continuar viendo la temtica
de licenciamiento ambiental como un asunto limitado a los temas del trmite de un instrumento jurdico sino como una gran oportunidad para
afianzar el desarrollo sostenible del pas.
Los primeros elementos a los que debemos

hacer referencia incluyen la normatividad misma,
los mecanismos de manejo y control y las limitaciones econmicas que rodean nuestro desarrollo. Colombia cuenta con abundantes normas que
desde el mismo Decreto 2811 de 1974 brindan
amplias oportunidades para compaginar la temtica de desarrollo y proteccin ambiental. Lamentablemente en nuestra tradicin formalista, la
aplicacin de tales normas no ha sido efectiva.
En tal sentido existe la urgente necesidad de

revaluar la eficacia de lo regulado por la Ley 99
de 1993 y el actual Decreto 2820 de 2010 de manera tal que podemos encontrar la forma en que
tantos proyectos puedan desarrollarse en beneficio ambiental de las presentes y futuras generaciones. Sera lamentable que el formalismo actual
resultara siendo la fuente del deterioro ambiental
de los aos por venir. Es ms, sera absurdo que
por estar concentrados en restringir sin consideracin del costo y acciones que conlleva conservar,
no contemos ni con desarrollo ni con proteccin.
Requerimos innovar para proteger.
Sin embargo, tampoco ha sido efectiva la

atencin ambiental de las necesidades de desarrollo. Si a lo anterior aadimos las grandes dificultades que en materia de seguridad jurdica
brindan los cambios de legislacin respecto de
la validez de derechos sustantivos pre-existentes,
encontramos que no existe claridad en la forma
de integrar desarrollo minero y proteccin ambiental. Son ms los casos en los que la ausencia
de claridad resulta en situaciones de facto insostenibles que aquellos en los que la rigurosidad de
la decisin brinda elementos de resultados positivos. Nos quedamos cortos en efectividad.
pueden resultar en desconocimiento de derechos de quienes

intentan desarrollar sus actividades de manera responsable.
La legislacin minera ha tratado de recoger esta situacin (Cdigo de Minas Artculo 194) al precisar que el deber de manejar
adecuadamente los recursos naturales renovables y la integridad y
disfrute del ambiente, es compatible y concurrente con la necesidad de fomentar y desarrollar racionalmente el aprovechamiento
de los recursos mineros como componentes bsicos de la economa
nacional y el bienestar social. Este principio deber inspirar la adopcin y aplicacin de las normas, medidas y decisiones que regulan
la interaccin de los dos campos de actividad, igualmente definidos por la ley como de utilidad pblica e inters social. Tenemos
entonces los instrumentos jurdicos para lograr la efectividad de lo
ambiental en el marco de urgentes necesidad de desarrollo.
El gran problema de esto es, como siempre, el cmo. Cmo
lograr modificar nuestra respuesta y consecuente comportamiento
como usuarios de la normatividad minera y ambiental en aras de
garantizar que las futuras generaciones no se vean atropelladas en
su derecho de satisfacer sus propias necesidades y aspiraciones?
Esencialmente debemos volvernos operadores eficaces del desarrollo sostenible mediante un cambio en el enfoque confrontacional
entre lo minero y lo ambiental hacia un modelo de gestin responsable a todo nivel.
Lo anterior implica un esfuerzo conjunto entre sector pblico y
privado en donde desde cada rbita se aporte con soluciones prcticas y de contenido inter-generacional. Ni la obtencin de una
licencia puede ser un trmite de tiempos que no se compaginan
con la necesidad de desarrollo, ni la licencia puede ser considerada
por su usuario como un mero trmite formal. De manera similar,
los vacios jurdicos existentes en la normatividad cambiante no
Como coralario de lo anterior, deben unirse en este esfuerzo otros elementos esenciales. En efecto, resulta necesario
que la institucionalidad existente asuma su deber de servicio al
ciudadano de manera objetiva y
permita lograr la efectividad en
la interaccin entre instituciones, en la aplicacin de las normas mineras y ambientales y en
lo que debemos llamar el resultado final. Lo de fondo es esto
ltimo. Poder hacer un recuento de la gestin en el tiempo y
llegar a concluir en el mediano
plazo que en efecto hemos logrado ver un mayor desarrollo
en el sector minero al tiempo de
evidenciar mejoras ambientales.
En ltimas eso es lo que esperamos y no un estado esttico de
lo limitado con que contamos.
La tensin permanente entre un sector que solo propende por la proteccin ambiental
descartando las necesidades de
desarrollo y los avances que
han representado importantsimos beneficios para el bienestar comn y aquellos que
sostienen que no resulta necesaria la proteccin ambiental
pues la capacidad de resiliencia
del medio ambiente y los desarrollos futuros nos permitirn
solventar la problemtica de los
pasivos ambientales que creamos, no son opciones que nos
permitan encontrar soluciones
efectivas a la problemtica de
desarrollo sostenible.
Sin embargo, s ser esa
tensin entre unos y otros lo
55
riva de ciertas inconsistencias en

la integracin eficaz de las dos
reas. Varios elementos se deben entrelazar apropiadamente
para poder lograr el resultado.
que eventualmente nos permitir ubicarnos en el justo medio

que en efecto es ese desarrollo
sostenible. Es ms, como ocurre en otros sectores en cuestiones de minera es tambin cierto
que para el ejercicio emanado del
contrato de concesin, antes de la
iniciacin y ejecucin de obras y
labores materiales de explotacin,
se debe cumplir con los requisitos
y condiciones ambientales.
Ello entonces demanda un
gran esfuerzo en la gestin
ambiental de las autoridades
ambientales quienes no pueden
limitarse a conocer y comprender la realidad ambiental sino
tambin la minera. Los instrumentos no incluyen solamente
la licencia ambiental, cuentan
para ello con los planes de
manejo ambiental, los mismos
estudios de impacto ambiental,
los permisos y autorizaciones
ambientales de orden particular
y las denominadas guas mine56
ro ambientales. Pero comprender su contexto dual, ambiental

y minero, es lo que constituye
el reto hacia la realidad de la
gestin eficaz.
La dificultad material
el reto de la integracin
eficaz
A lo largo de los ltimos
aos hemos identificado que
los temas mineros y los temas
ambientales se distancian con
ocasin de las diferencias entre quienes representan unos y
otros intereses. Ello no ha sido
en todos los casos as y de tales
ejemplos resultan experiencia
invaluables que permiten constatar cmo una buen gestin
minera redunda en beneficios
ambientales y sociales innegables, y cmo una buena labor
ambiental garantiza el desarrollo
a largo plazo de las actividades
mineras. La dificultad en que los
casos de xito sean mayores de-
En primer lugar encontramos que los tiempos contractuales y la realidad ambiental no coinciden. As, son los
mismos tiempos del reloj de la
concesin los que en ocasiones
llevan a que los planes y la gestin ambiental no reflejen las
realidades operacionales de un
proyecto minero. Un interesado puede estar presentando su
estudio de impacto ambiental
mucho antes de contar con los
trminos finales de su esperada
explotacin, buscando prever
que al concluir la construccin
y montaje pueda efectivamente
contar con una licencia ambiental que le permita explotar.
Es solo con posterioridad a
ello que intentar ajustar la licencia ambiental a la realidad
operacional, entre otras razones para no ver afectados sus
derechos mineros. Existen as,
mltiples ejemplos en donde la
presin del tiempo contractual
se convierte en una limitante a
la calidad ambiental.
En segundo lugar encontramos la rigidez misma de la concesin estatal y la norma ambiental. Este formalismo resulta
en la presentacin de mltiples
reportes, informes y planes
que no siempre coinciden con
la necesidad operacional o los
requerimientos de seguimiento
y control. En efecto, tales condiciones pueden llevar falta de
efectividad minera y falta de
efectividad ambiental en cuanto al resultado buscado.
Simultneamente, no siempre los permisos y autorizaciones de carcter ambiental se

compadecen de las necesidades
operacionales. Acceso a sitios
de difcil operacin por temas
como ausencia de vas o predisposicin social tienen que ser
adecuadamente comprendidos
dentro del marco de los instrumentos de gestin ambiental.
La capacidad de comprender tales realidades es un deber legal de Estado y particulares. As mismo, es claro que
las condiciones fcticas de las
operaciones mineras requieren la posibilidad de un gil
y oportuna respuesta a las inquietudes y planteamiento de
quienes adelantan los proyectos mineros. El tiempo no se
compadece ni de la temtica
ambiental ni de la desarrollo.
Ahora bien, si miramos concretamente las limitaciones del
instrumento denominado licencia ambiental, podemos listar
los siguientes aspectos. De una
parte los tiempos excesivos para
su expedicin y la gestin efectiva en identificar las verdaderas
condiciones ambientales que
deberan ser la base de la autorizacin, presentan una gran
oportunidad de mejoramiento.
En ocasiones son tales
tiempos los que resultan lamentablemente en vas de hecho innecesarias. Proyectos que
inician sin contar con licencia
ambiental o para los cuales el
interesado restringe el marco
del verdadero proyecto integral en aras de agilizar los
procedimientos de aprobacin,
no se compadecen de las necesidades actuales.
De otra parte, y como indicamos, la rigidez del instrumento de

manejo ambiental resulta en extensas y repetidas modificaciones respecto de aspectos operacionales que fcilmente podran estar documentados en planes de manejo peridicamente actualizados y objeto
de seguimiento por parte de las autoridades. El enfoque entonces se
aleja de lo sustancial y se concentra con demasiada frecuencia en lo
formal perdiendo el sentido de resultado eficaz haca lo ambiental y
minero. Maximizar los beneficios ambientales de lo minero al tiempo
en que se obtienen xitos mineros debera ser un inters comn.
Tres aspectos adicionales dificultan la bondad del instrumento
de gestin ambiental. El instrumento de gestin ambiental puede
resultar anacrnico con los requerimientos impuestos por el ttulo
minero, existe una gran dificultad en comprender las verdaderas
limitaciones que imponen reas protegidas respecto de la pre-existencia de ttulos mineros que evolucionan en el tiempo como sera
el caso de una licencia de explotacin sin solucin de continuidad
haca un contrato de concesin minera y la falta de evolucin misma de las normas ambientales haca la operatividad minera. Cada
uno de estos aspectos requiere atencin cuidadosa en cuanto a lo
que el pas espera del sector minero.
Resulta entonces necesario trabajar en seis frentes de particular
relevancia para consolidar lo minero y ambiental en el marco del
desarrollo sostenible. Se hace necesario ahondar en lo que denominaremos dilogo en el proceso. Se trata de fortalece la comunicacin entre usuario y Estado. Lograra integrar verdaderamente las
expectativas y dudas de los proyectos en una comunicacin abierta
con el Estado y que este ltimo responda de manera clara y oportuna a los planteamientos que se le hacen.
Paralelamente con lo anterior, es imperioso fortalecer el seguimiento efectivo y la confianza mutua entre las Estado y particulares.
Poca efectividad tendr la fiscalizacin si no va acompaada de la
estructuracin de un marco de creacin de capacidades mutuas de
interaccin entre mineros y sector ambiental. Lo anterior deriva necesariamente en los tres aspectos restantes consistentes en mayor
armonizacin normativa, mejoramiento de la base de conocimientos
y acompaamiento sin perder de vista la visin de autoridad.
Conclusin
Atacar las limitaciones de la licencia ambiental como instrumento de gestin ambiental constituye un reto urgente. La licencia
debe convertirse en forma inmediata en un verdadero instrumento
de eficiencia, de gestin, de desarrollo, de planificacin, de conocimiento, de adaptacin y de cumplimiento que integra lo minero y
lo ambiental de manera eficaz hacia resultados concretos en beneficio del sector minero y la proteccin ambiental. Es el momento de
avanzar hacia la efectividad de las normas ambientales y mineras
de manera armonizada en beneficio de Colombia.
57
Experiencias
en la gestin
minero ambiental
La poltica ambiental
en la actividad minera
Frank Pearl Gonzlez

Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible
Me propongo compartir con ustedes dos temas: en primer lugar, lo que tenemos
pensado que vamos a hacer en el Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y los retos que estamos enfrentando; y en segundo lugar, concentrarnos un
poco en el tema de la minera.
Todas las sociedades y todas las personas enfrentamos a diario dilemas, decisiones
que tenemos que tomar y toda decisin implica una renuncia. En trminos de poltica
pblica es muy importante tener claro como pas cul es el propsito que nos gua,
cul es el bien comn que queremos perseguir, tenemos una oportunidad de oro para
decidir cul es la estrategia de desarrollo sostenible que queremos implementar.
Todo lo que nosotros vemos, esas montaas, esos bosques, esos rboles, los recursos naturales no nos pertenecen. Como le en un artculo que me encant: los
recursos naturales no son algo que nosotros heredamos de nuestros abuelos y padres,
son algo que tenemos prestado de nuestros hijos.
Y si mirramos las decisiones con ese enfoque de largo plazo, con esa mentalidad,
estoy seguro que podemos lograr un consenso en el pas para mirar cul es la mejor
forma de lograr el desarrollo sostenible. Y tiene por lo menos tres ejes o elementos
fundamentales: el primero, lograr la prosperidad de los colombianos ms pobres y
ms necesitados, necesitamos no solamente polticas pblicas sino programas de
largo plazo en el sector privado que generen capacidades en las personas para que
sean libres econmica, poltica, social y culturalmente. Eso tiene que estar pasando
en las regiones donde hay actividad productiva minera, de hidrocarburos o de cualquier otra naturaleza.
El segundo componente es la preservacin y proteccin de los recursos naturales; y
el tercero es el crecimiento econmico y la actividad privada, que es el motor del progreso
y es fundamental que las empresas crezcan y generen utilidades y distribuyan dividen58
dos y generen empleo. La decisin que tenemos

que tomar es cmo equilibramos esas actividades?
dnde las hacemos? de qu manera?
El primer reto que tiene el ministerio es congregar a otros ministerios para revisar los temas
de poltica pblica y formular unas polticas supra sectoriales, entendiendo que cada ministerio
y cada rea de la actividad econmica necesita
de un marco general.
Si uno toma el mapa de Colombia y pone los
recursos naturales y luego, encima de ese mapa
de recursos naturales pone un mapa de necesidades de infraestructura, puertos, vas, carreteras, si
encima pone un tercer mapa de actividades mineras y de hidrocarburos y potenciales explotaciones y exploraciones en ese campo, si le agregamos las actividades industriales y tursticas y,
adems, los asentamientos urbanos, vemos que
hay muy pocas zonas del pas en las cuales los
colombianos tenemos claros para qu queremos
utilizar ese territorio.
Entonces, ac hay una muy buena oportunidad para entender cules son los criterios bajos
los que tomaremos esas decisiones. La ley 388 de
ordenamiento territorial exige que cada 10 aos
revisemos a nivel nacional, departamental y municipal los planes de ordenamiento territorial, y
ese ao es el 2012. Entre el 1 de enero y 31 de
diciembre vamos a tener la oportunidad de hacer
esa revisin. Eso coincide con la eleccin de nuevos alcaldes y gobernadores que durante el ao
entrante tambin van a tener que presentar sus
planes de gobierno y de ordenamiento territorial.
Si seguimos tomando las decisiones en la
forma en que lo estamos haciendo, vamos a evitar acuerdos posibles y a generar ms conflictos.
Uno de los retos de este ministerio es lograr una
concertacin a nivel departamental y municipal
y con los otros ministerios. Para eso el seor Presidente acaba de crear una comisin de ordenamiento territorial que decidir para qu vamos a
utilizar el territorio a nivel macro.
A un segundo nivel, tenemos que decidir los
criterios para la toma de decisiones. Cuando un
particular viene con una solicitud legtima de hacer una exploracin o una explotacin, tenemos
que saber desde el gobierno, en los diferentes ministerios, cules son las herramientas que nos permiten tomar una decisin acertada con el objetivo
de maximizar el bien comn. En el mundo hay
herramientas que ya estn probadas y otros pases
que tienen una actividad minera y de hidrocarburos bastante exitosa pero que tambin preservan
sus recursos naturales como Canad, utilizan herramientas que estn probadas por aos y aos.
Tenemos que empezar a utilizar esas herramientas
de una manera ms sistemtica. Eso debe traducirse en unas estrategias de comunicacin que le
pasen mensajes claros a las comunidades, a los
grupos de inters cualquiera que ellos sean y, entre ellos, al sector privado.
El segundo reto que tenemos es, obviamente,
la escisin del ministerio. Se trata de crear un
ministerio de clase mundial, vamos a conseguir a
la mejor gente, a preservar a la gente buena que
hay en el ministerio y a buscar gente incorruptible, competente, gente comprometida con el
tema y bien intencionada para disear polticas.
El ministerio es pequeo y debe ser como un
centro de pensamiento de polticas pblicas que
tenga unos brazos que puedan ejecutar y esas son
las corporaciones autnomas regionales. Ah est
el tercer reto. El sistema de las corporaciones autnomas regionales ha estado trabajando un poco
aislado del ministerio. Cundo miramos las polticas y qu tanto de eso se est aplicando pues hay
unas cosas que no se aplican, otras que se aplican
de manera diferente, hay corporaciones muy buenas que trabajan solas y otras que requieren una
mejor gobernabilidad y ms escrutinio por parte
de las comunidades donde operan.
Las corporaciones manejan 1.4 billones de pesos, casi cinco veces el presupuesto del ministerio.
Eso est bien, pero lo que tenemos que lograr es
transformar el sistema para que realmente sea eficiente y represente los intereses de las personas en
las comunidades. El fortalecimiento del Sistema
Nacional Ambiental es nuestra tercera prioridad.
Hay una realidad que es el tema del cambio climtico. Vamos a tener que seguir trabajando muy fuerte en los temas de mitigacin y
adaptacin. Los temas de mitigacin van a estar
concentrados en las polticas y programas para
59
Foto: Cortesa afrodescendientes.com
bajar, que viven en regiones remotas, que estn tratando de hacer lo

mejor con sus vidas en medio de
una gran adversidad. Ellos no tienen quien los represente, sus hijos
tampoco; nosotros vamos a cuidarnos en el ministerio de que en
cada reunin, en cada sesin, en
cada decisin que tomemos tengamos en cuenta los intereses de
ese ciudadano y ciudadana annima que no est representado, porque sabemos que las decisiones
que tomemos los afectan a ellos
y a sus hijos.
reducir las emisiones de carbono, en los temas de

adaptacin por los efectos del cambio climtico, por
los inviernos que se vienen. El pas va a seguir viendo que eso va a salir muy costoso y cualquier esfuerzo y velocidad que tengamos en las obras pensadas
va a ser poco para la realidad que se avecina.
Este ministerio es de puertas abiertas, lo que significa que vamos a or y entender los intereses de
todos los grupos, porque trabajamos para los ciudadanos. Pero abrir la puerta no significa entregar la
casa, or no significa conceder ni transar, nosotros
sabemos para quin trabajamos y tenemos que tener en cuenta que este es un ministerio que se entrega a decisiones en las cuales hay muchos grupos
de inters todos legtimos, pero hay un grupo de
inters que a veces no est representado.
Mientras nosotros estamos aqu, hay millones de
colombianos y colombianas que madrugaron a tra60
Uno de los ministerios clave es

el Ministerio de Minas y Energa, y
una de las actividades fundamentales son las de hidrocarburos y
minera. Un aspecto fundamental
es cuidarnos de no hacer generalizacin ni de satanizar a ningn
grupo de inters. No podemos
satanizar la inversin privada, las
compaas mineras o petroleras o
las ONGs o los ambientalistas. Dejemos de utilizar etiquetas y ms
bien sentmonos a la mesa para
entender los puntos de vista de
los intereses y como confluyen en
unos acuerdos y puntos para lograr
ese bien comn.
En temas de minera hay dos
grandes distinciones: la minera
legal y la ilegal. Son actividades
importantes pero no tanto en el
contexto mundial. Por ejemplo,
Colombia es el nmero 10 en produccin de carbn en el mundo
pero eso representa menos del
2% de la produccin mundial.
En oro somos el numero 20 y eso
representa menos del 1% de la
produccin mundial, en esmeraldas s somos el numero 1 y eso
representa ms de la mitad de la
produccin mundial, minas hace
el 2% del PIB y petrleos hace el
5% del PIB del pas.
Es importante contar con la

disposicin y la capacidad de los
empresarios para encontrar un modelo de desarrollo sostenible. Ellos
entienden que las empresas que
ms crecen en el mundo y eso est
comprobado en todos los estudios
de competitividad de largo plazo,
son las que cumplen con tres condiciones: tienen el mejor talento
humano, invierten fuera de la empresa en dos reas, en los temas
ambientales y hacen inversiones
serias en la comunidad.
Eso requiere unos programas que pueden ser distintos a los que las compaas estn haciendo hoy en
da, puede requerir repensar las estrategias de responsabilidad social para hacer proyectos de, por lo
menos, cinco aos porque antes es posible que no se
vean resultados. Es diferente ir a pintar una escuela
o regalar balones porque eso se puede mostrar ya,
pero el cambio profundo en las comunidades se da
cuando invertimos en la gente y esa es la invitacin
que le hago a las compaas.
Contamos con la capacidad, los precios de materias primas, las estructuras financieras, los mercados
de capitales y la eficiencia de las compaas que estn generando unos flujos de caja que les permiten
tener los estndares comerciales ms altos y exigentes a nivel mundial. El mensaje para el sector privado
es este: en las reas donde se pueda revisar la actividad, esos son los estndares que vamos a exigir,
Son importantes en trminos

de inversin extranjera directa y en
trminos de generacin de empleo.
Hay cerca de 300 mil empleos directos y 1.2 millones de empleos indirectos en el sector de la minera. En
trminos de formacin bruta de capital fijo se espera que el sector de
la gran minera contribuya con 8.5
billones de pesos en los prximos 5
aos haciendo inversiones de 300
millones de dlares en infraestructura y programas de responsabilidad
social que ascienden a 16 millones
de dlares al ao.
A pesar de que las inversiones en

programas de responsabilidad social
empresarial son significativas, quiero hacer un llamado a las empresas
colombianas en el sentido de que
la responsabilidad no puede ser una
estrategia de mercadeo o una serie
de actividades desarticuladas para
cumplir con unos requisitos hacia la
comunidad.
La responsabilidad social empresarial debe complementar los
programas del Gobierno dirigidos a
una comunidad y tener en cuenta,
en primer lugar, los intereses de esa
comunidad y, en segundo lugar, lograr darle contenido a esas actividades para que generen capacidades en
las personas.
61
contamos con su participacin

en ese sentido y a eso hay que
hacerle un acompaamiento.
El tema ms duro puede estar en la pequea minera, en
la ilegal. Es posible que parte
de los problemas los estamos
generando nosotros mismos
desde el Gobierno. Afortunadamente estamos frente a una
ventana de oportunidad para
hacer una revisin del Cdigo
Minero y vamos a trabajar en
conjunto con el Ministerio de
Minas y Energa para mirar
por qu estamos en la situacin de hoy.
Nosotros, como sociedad,
tenemos que aprender de las
cosas que hemos hecho en
el pasado para no repetir los
errores. Todos actuamos de
esa manera porque hay incentivos para actuar as. Si la minera legal existe en Colombia
es porque en el conjunto de la
sociedad y, en esas zonas en
partcular, hay unos incentivos
jurdicos, econmicos y sociales para esa actividad.
En Colombia la minera
ilegal es tambin una fuente
de financiacin para grupos
ilegales. Necesitamos una estrategia basada en dos frentes: una de contencin y otra
de adaptacin. La estrategia
de contencin requiere el uso
de la autoridad, la polica, el
CTI y el funcionamiento de
la justicia pero esa estrategia
no es suficiente si seguimos
teniendo incentivos jurdicos,
financieros y sociales. Entonces, no solamente hay que mirar que pasa con las licencias
sino entender lo que est pasando ah.
62
Cuando uno mira los precios de los minerales a boca de mina,

se da cuenta que los mineros que hacen actividad ilegal no se
estn quedando con las ganancias de su actividad. Ellos van all,
arriesgan su vida, probablemente no tienen otra manera mejor de
ganarse la vida y quienes se estn quedando con las utilidades
son los transportadores. Al analizar los sistemas de negocio de la
minera ilegal tenemos que tomar decisiones sobre en que sitios
del pas va a estar prohibido, porque hay unos recursos naturales
que hay que proteger. En las zonas en las cuales esa actividad se
puede realizar tenemos que hacer desde el gobierno, en conjunto
con el sector privado, unos programas e iniciativas con incentivos
concretos para formalizar esa actividad.
Es iluso pensar que un pequeo minero que no tiene recursos
va a proteger el medio ambiente y es iluso pensar que esa persona
puede tambin tener programas hacia la comunidad porque ellos
estn tratando de sobrevivir, pero el dao al medio ambiente es
impresionante. El tema del mercurio en la explotacin de oro es un
caso crtico que tenemos que revisar muy pronto porque los daos
son irreparables.
Infortunadamente, en el sistema necesitamos todava mucha
eficiencia. Es un sistema que es muy frgil porque hay muchos
grupos de inters que lo pueden permear. Necesitamos tener una
administracin transparente, eficiente, con reglas de juego claras;
lo que los inversionistas quieren es reglas de juego claras, tienen
que saber con que cuentan, ac no puede haber favoritismos, necesitamos instituciones slidas, robustas, que representen el bien
comn y no se dejen permear por ningn grupo de inters. El
nico inters que nos debe guiar es el del bien comn.
Finalmente, tenemos dos retos enormes que son, adems, unas
oportunidades muy bonitas. Colombia, hemos odo hasta la saciedad, es uno de los pases con mayor biodiversidad del mundo,
tenemos muchos ecosistemas y a eso hay que sacarle provecho.
En primer lugar, para preservar, y en segundo lugar para, con base
en el impulso que se le est dando a las polticas de innovacin
en ciencia y tecnologa, traer lo mejor del talento donde est, en
cualquier parte del mundo, y lograr que esos flujos de caja, esos
fondos, esos recursos que abundan a nivel mundial lleguen a Colombia a travs de programas donde podemos hacer uso de los
recursos naturales sin que la plata pase por el Gobierno. Esos programas funcionan si la plata le llega directamente a las personas
de las comunidades.
En los casos de investigacin lo que necesitamos no es solamente el mejor capital sino que los beneficios de los negocios
verdes se queden en el pas. Si descubrimos, por ejemplo, una medicina con base en la savia de una planta, lo que necesitamos es
que ese conocimiento tcnico de investigacin se vaya quedando
en la nueva generacin de investigadores del pas pero, adems,
que el uso de esa medicina tenga un

bajo costo, o sea gratis o tengamos un
beneficio tangible como colombianos
y as vamos a poder ser capaces de balancear la atraccin de capitales con
los beneficios sociales.
Para cerrar, dira que este es un

reto enorme, pero es tambin una gran
oportunidad que tenemos todos desde donde estemos para trabajar con
lo mejor que tiene Colombia que son
su gente y sus recursos naturales para
encontrar el camino de un desarrollo
sostenible que nos garantice prosperidad para todos.
63
Experiencias
en la gestin
minero ambiental
Nuevo
marco regulatorio
de la minera en Brasil
Walter Baere de Arajo Filho
Abogado Ministerio de Minas y Energa
El desarrollo de Amrica Latina depende cada da ms de la integracin. Tenemos

realidades e instituciones parecidas y ambientes institucionales que cada da tienen
mayor aprendizaje para la regin, que se ha integrado cada da ms en la economa
mundial, con un papel cada vez ms preponderante. Tenemos que aprender mucho
de nosotros.
Estoy impresionado con las semejanzas en el tratamiento que se da en la legislacin en Brasil y en Colombia con las directrices en la propuesta de modificacin del
marco regulatorio de la minera colombiana.
Voy a dividir esta presentacin en dos puntos fundamentales:
Cmo funciona la estructura del derecho de la minera en el pas, con base en la
constitucin del gobierno federal.
Y las relaciones entre actividad minera en Brasil y la interfase con el derecho del
medio ambiente.
La Constitucin brasilea del 88, en su artculo 20, trata los minerales como
bienes pblicos expresndolo claramente. El artculo 176 de la constitucin brasilea repite esto en su parte final, garantizando al titular del derecho de la minera la
propiedad del producto. A su vez, el prrafo primero seala que la concesin para el
ejercicio de la actividad minera es una competencia federal.
Brasil todava tiene un desafo institucional mayor, porque hay Estados con autonoma legislativa, administrativa, pero la competencia para trabajar la minera es
una competencia federal de la Unin. Por lo tanto, todo el trabajo en la legislacin
sobre minera es federal.
64
En la prctica esa concurrencia de competencias y unin

de Estados y municipios con
relacin a la tutela del medio
ambiente, as como la competencia para otorgar todos los
itinerarios, provoca una confusin muy grande y tenemos
muchos problemas jurdicos
que emergen de ah, justamente de esta interfase del derecho
de minera y medio ambiente.
Como haba dicho, el bien
mineral en Brasil es un bien
pblico y para casi la totalidad
de los pases de Amrica Latina,
son bienes de instalacin. Se les
da un tratamiento de bien pblico, a partir de un pacto con
la ONU del derecho econmico,
social y cultural de los pueblos
donde se reconoci como una
forma ms universal, la soberana de los Estados en cuestiones naturales.
del ejercicio de esas actividades

econmicas que recaen sobre
un bien pblico.
una profunda retraccin de las

inversiones, en razn de crear
reglas ms difciles.
Esto se va a dar por medio de licitaciones, entendidos

como procedimientos administrativos, que apuntan a objetivos distintos:
La regla del titular de derecho, que es el primero en presentar por orden cronolgico su
requerimiento, tiene una acogida en el sector minero en casi
la totalidad de los pases del
mundo y en los 10 a 15 mayores pases con mayor minera
en el mundo se han adoptado
la regla de prioridad.
Uno, es garantizar la autonoma de los concurrentes. La

actividad minera en Brasil delega a la iniciativa privada el ejercicio de esa actividad que tiene
una orientacin constitucional
gracias a una licitacin. Esto no
solo garantiza autonoma sino
una propuesta ms ventajosa
para la sociedad.
Ocurre que en el sector minero del mundo, hay 60 pases
hablando de esto y se toma
como base, a partir de estudios con una propuesta, como
modificacin en la legislacin
de la minera en el Brasil. Solamente tres pases no adoptan
la regla de prioridad. Uno de
ellos es Indonesia, donde hubo
Cmo garantizar la propuesta ms ventajosa para

la sociedad?
Este ciertamente es un desafo y me gustara compartirles
algo de la situacin de mi pas,
pero no puedo entrar en detalles sobre la propuesta de un
anteproyecto de ley de la minera en Brasil, porque est sometida a la apreciacin de la Presidenta de la Repblica donde
existen determinadas clusulas
confidenciales que me impiden
hablar con ms profundidad
Por otro lado, para entrar

en la legislacin de proteccin
al medio ambiente, la Constitucin prev una competencia
comn de todos los entes federativos, para la conservacin del
medio ambiente. De tal forma
que hay profusin de legislaciones y realidades institucionales distintas en los Estados,
a pesar que haya una normatividad general federal para el
medio ambiente.
Las Constituciones vienen

previendo por todo el mundo,
el tratamiento del bien general
como un bien nacional o publico. En Brasil est generando
consecuencias jurdicas especiales; como en el artculo 37 de
la Constitucin brasilea, que
trata de administracin pblica,
indicando el camino al acceso
65
sobre esta minera. Pero basta decir, como lo hice

inicialmente, que las alternativas propuestas son
semejantes a las que fueron presentadas en Colombia, de tal forma que estamos trabajando en
caminos similares.
Identificamos un problema en la realizacin
efectiva de las inversiones en la parte de investigacin. Todos los seguros de contratos en el
Brasil adoptan un acta administrativa para la investigacin, la exploracin y la produccin artesanal mineral.
66
realiza las inversiones necesarias. Segundo, el mecanismo es la previsin, como en algunos Estados
de Canad que funcionan as.
Hay otra salida, con la exigencia de una inversin mnima y la comparacin desde el Estado. Aquellas inversiones efectivamente realizadas y notas fiscales de prestacin de servicios
necesitan una fiscalizacin clara y la aplicacin
de consecuencias jurdicas para el no cumplimiento de estas premisas, que sera efectivamente, la caducidad.
Hay pases que adoptan el contrato, la mayora con tradicin minera como Australia, donde
hay una federacin; en la mayora de Estados de
Australia hay un contrato, una licencia y despus
un contrato de concesin.
La generacin en Brasil del Decreto Ley 227

del 67, cuando en el pas no haba turbulencia
y con un buen Estado en sesin, necesitaba una
atraccin a todo costo de inversiones en la minera para generar divisas y estabilizar la economa
en el Brasil.
Las soluciones encontradas por todo el mundo, para garantizar que las inversiones sean realizadas en la fase de investigacin, son difciles.
Primero por el pago de ocupacin del suelo, que
si es progresivo en el tiempo, desestimula que la
persona mantenga el rea durante mucho tiempo a lo largo de la investigacin, si efectivamente
De esta manera, se crea una legislacin que

exige muy poca contrapartida, donde es muy fcil
hacer un requerimiento de autorizacin en investigacin y llegar a la fase de concesin. Hay pocos instrumentos administrativos y muchas partes
de cumplimiento de aspectos de la legislacin de
minera y medio ambiente.
La balanza entonces, va por otro lado. Hoy

existe un control muy fuerte en Brasil y tal vez
sea el pas con la legislacin ms restrictiva con
relacin al ambiente, en el mundo.
Cmo funciona esto?

Haciendo una autorizacin de investigacin
al Departamento Nacional de Minerales para obtener una funcin de autorizacin en investigacin, vlida por tres aos, pudiendo ser prorrogada por ms tiempo. Dentro de este plazo, el
titular debe presentar el derecho de minera con
una investigacin y en caso de aprobarse existe
un plazo de un ao para la concesin de la parte
artesanal en la actividad minera.
Son pocos los pases que adoptan esto y no
tienen plazo fijo para la fase de produccin. Por
ejemplo en Canad ha habido casos de 21 aos o
en Sudfrica de 25 aos. Por tratarse de minerales no renovables, esta generacin se compromete con las prximas generaciones sin que haya un
plazo o limite en el tiempo de esas concesiones.
Al lado de esto, en Brasil la minera es la nica actividad econmica que aparece expresada en
un captulo de la Constitucin destinado al medio ambiente, a su tratamiento y conservacin.
El artculo 225 de la Constitucin establece el
principio de la responsabilidad. El medio ambiente es para las generaciones actuales y las futuras
as que deben ser preservados.
La Constitucin de Brasil va por ese camino. La
preservacin de la riqueza que se ha dejado, es un
legado para las generaciones futuras, con una minera que posibilite la recuperacin ambiental. En
caso de no ser posible, no habra inters por parte
del Estado en el ejercicio de la actividad minera.
Hablando en esta interfase de minera y medio
ambiente, en Brasil hay tres leyes que tratan de
esto en el mbito federal y son leyes que tambin
se aplican a los Estados, pero que delegan al Estado Nacional la mayor parte de la competencia,
sobre todo en licenciamiento ambiental. Hoy en
da, esto es preponderante en Brasil, sobre todo
en el sector de minera realizada por Estados y no
por la Unin.
Son negativas de la licencia por parte de los

Estados, que no interfieren en la autonoma de la
competencia que la Constitucin le da a la Unin,
con relacin a los honorarios y la propia administracin de los bienes, que son bienes pblicos
federales. En la prctica, falta una legislacin ms
restrictiva con relacin a la minera por razones
de proteccin al medio ambiente.
La primera legislacin brasilea que trata especficamente del medio ambiente es el cdigo
forestal. Este cdigo es de la dcada de los 60
y 70 y concibe una realidad diferente y trata de
algunas reas donde no se puede tener ningn
grado de supresin de vegetacin. Por ejemplo:
Las montaas, colinas, mrgenes de ros, lagunas,
un radio de 50 metros alrededor de fuentes de
agua.
A esto se suma, posteriormente, una legislacin que trata las polticas nacionales del medio
ambiente que en su marco institucional provee
competencias al Ministerio de Medio Ambiente para que trace polticas ambientalistas en el
Consejo Nacional del Medio Ambiente, que es un
rgano representativo de la sociedad, gobiernos
estatales y la Unin.
Es un foro que libera polticas macroambientales en el Brasil, donde se genera constante tensin porque la realidad brasilea es muy grande y
el territorio es gigantesco, por eso se encuentran
las diferentes realidades que deben tratarse para
el mismo desafo.
Esta primera legislacin trata tambin la creacin del IBAMA, que es el Instituto Brasileo del
Medio Ambiente, responsable de la parte ambiental. El IBAMA con el licenciamiento en el mbito
federal solo acta de forma suplementaria.
Si existen deficiencias en las licencias de los
Estados con el rea del mar, cuando hay proyectos
que afectan ms de un Estado o los impactos sean
significativos, la competencia es del IBAMA.
Una primera dificultad consiste en definir la
propia competencia y cules son las series de discusiones jurdicas en el Brasil. En medio de esta
tensin, no es extraa la realizacin de un paro
en el poder judicial.
67
Entonces, En qu medida el IBAMA puede suplementar las

competencias, los Estados, con los licenciamientos que tienen algunas particularidades?
Prescinde primero, en el caso de que haya un impacto ambiental (y la minera por excelencia trae impactos ambientales) exigiendo la realizacin de un estudio de impacto ambiental para
dar origen a tres posibles y distintas licencias. Es un proceso raro,
costoso y demorado.
La licencia previa. Antes de tener una concesin pblica o ejercicio
de actividad econmica, es necesaria la obtencin de la licencia
previa con toda su actividad potencial. Este tema es cada da ms
aplicado y flexible a un nmero superior de realidad.
la licencia de instalacin. Para que haya la efectiva implementacin del proyecto es necesaria esta licencia.
Finalmente, la licencia ambiental de funcionamiento.
Todo esto dentro del mismo procedimiento de licencia ambiental.
La iniciativa privada tiene estudios de proyectos grandes y ese
costo de licencia ambiental y las compensaciones ambientales que
vienen de ah, llegan a ser del 30% del total de inversin. Esto es
muy pesado y denota una licitacin bastante rigurosa, desde el
punto de vista ambiental, convirtindose en fuente de divergencias
y disputas jurdicas.
Claro que en este punto no se ignora la tutela de medio ambiente, que es el derecho fundamental de la sociedad a tener un
medio ambiente protegido y armonioso.
Por esto, es necesario avanzar y ver que la actividad minera
viabiliza su funcin general y una serie puntos fundamentales
para el desarrollo econmico. Son actividades econmicas que
generan parte del impacto, compensadas si tienen respeto a la
comunidad y medio donde estn, con derechos fundamentales
iguales a los constitucionales como el derecho al trabajo o el
derecho a la habitacin.
Brasil, por su territorio, tiene dificultades de fiscalizacin en la
minera y es una realidad, un reto cada vez ms preocupante, por
parte del poder pblico.
La propia legislacin y constitucin tienen tratamientos diferenciados con relacin a la gran minera y la persona de pequea
minera.
Existe el permiso de hacer toda la parte artesanal que estimula
la comunidad a asociarse, montar pequeas cooperativas y de una
forma asociativa ejercer la actividad de la minera localmente. Esta
68
es la salida prevista en la ley 705 y es la misma que

dice que para investigacin minera, no es necesaria
la licencia ambiental.
En el ao 2000 se dio la ley 9000 que estableci
una poltica nacional de reservas ambientales en dos
claves: Una es la conservacin integrada y otra es la
unidad de conservacin de uso sostenido.
Las unidades de proteccin integral solo
admiten el uso indirecto de los bienes naturales
que, por definicin legal, est prohibida en estas
unidades.
Y en las unidades de proteccin de uso sostenido existe la posibilidad de ejercicios de minera
con temperamentos, como en la reserva extrativista,
que es considerada por la ley como unidad de preservacin de uso sostenible.
Tanto los Estados como los municipios pueden
crear este tipo de unidades si cada da se intensifica
la actividad. Aunque es un problema muy grande para
ambas, porque en la proteccin y el medio ambiente,
la minera por su misma envergadura constitucional y
su tratamiento semejante, no se puede cambiar para
que solamente existan derechos fundamentales.
Es largo el camino por construir hasta llegar a
un buen trmino y esto es difcil para Brasil y todos
los pases que tienen una diversidad ecolgica en
medio ambiente.
El desarrollo energtico es importante porque ese
movimiento mineral favorece el ambiente prolfico en
una serie de derechos fundamentales. La dignidad
de las personas est relacionada con el acceso de
la energa, as como los hospitales que no podran
existir sin energa elctrica.
Cuando estuve de abogado en la Unin, tuve el
inconveniente de no contar con energa elctrica. Por
ese entonces, me trasladaron a Rondonia, una ciudad
muy al este de Brasil y me toco hacerme cargo de
un caso de comunidades indgenas. As que, cuando
trabajaba con un cacique recuerdo tener luz de manera intermitente y eso fue un problema constante.
El cacique en un momento dado me dijo: Somos
indgenas y no tenemos acceso a muchas cosas, andamos desnudos y no tenemos muchas pertenencias
y ahora se fue la luz!
69
Componente
ambiental
y social
en el sector
minero
Componente
ambiental y social
en el sector minero
La problemtica minera
en Colombia:
Aspectos sociales, ambientales y econmicos

Julio Fierro Morales
Director del Grupo de Investigacin Terrae
La poltica minera colombiana se enmarca perfectamente en los postulados del

Consenso de Washington, que fue el resultado de reuniones informales de economistas relacionados con el complejo poltico-econmico-intelectual que tiene sede
en Washington D. C, los cuales establecieron una receta genrica para que los pases
latinoamericanos alcanzaran una mayor prosperidad.
Esta recomendacin estuvo fuertemente influenciada por los postulados de la
escuela econmica de Chicago y se bas en la liberalizacin de mercados, el adelgazamiento de los Estados (tanto a nivel de privatizacin de activos como en la
flexibilizacin normativa), la eliminacin de barreras comerciales y el incentivo a la
inversin extranjera.
Aplicar la receta generara un rpido crecimiento econmico (medido en indicadores que tambin excluyen todos los aspectos sociales y ambientales como el
PIB y la Inversin extranjera directa, es decir que no hay posibilidad de fallar en la
aplicacin de la receta si los indicadores hacen parte de la misma). Este remedio radical podra empeorar la inequidad en el subcontinente ms inequitativo del mundo,
impactar fuertemente la identidad cultural o incluso desaparecer saberes tradicionales (que hoy sabemos fundamentales en la adaptacin al cambio climtico o en
biotecnologa) y agotar o afectar irremediablemente los recursos ambientales (ciclo
hidrolgico, biodiversidad), pero se pensaba que el crecimiento econmico generara
suficiente riqueza para reparar los daos.
Estas agendas globales incluyeron las modificaciones en los Cdigos mineros de
la mayor parte de Latinoamrica en los aos 90 del siglo pasado y en Colombia la
derogatoria del Decreto 2655 de 1988, reemplazado por la Ley 685 de 2001 (actual
Cdigo de Minas), mediante la cual se aplicaron medidas regresivas como el hecho que
el subsuelo pas de ser de la Nacin al Estado y se restringi la accin del Estado a un
simple promotor y fiscalizador de la actividad minera. Estas implicaciones y otras que
han generado conflictos sobre territorios tnicos, normas ambientales y comunidades
71
Componente ambiental y social en el sector minero
campesinas y urbanas no han sido tenidas en cuenta en un modelo

de desarrollo que da prelacin al capital financiero sobre los daos a
los capitales naturales y sociales en el pas.
En este contexto, la minera en Colombia hace parte de un
modelo extractivista de recursos no renovables que pretende reprimarizar la economa, sin considerar la inconveniencia de insertar
dicha apuesta en la zona ms biodiversa del mundo y en un pas
mega hdrico.
Falta de gobernanza,
la corrupcin y la debilidad de la institucionalidad
En los ltimos aos se ha documentado el desgreo institucional, tanto en indicios fuertes de corrupcin como en debilidad e
idoneidad tcnica de los funcionarios y contratistas. La corrupcin
que ha sido denunciada en las institucionalidad minera al menos
durante las dos ltimas dcadas se enfatiz en el ltimo lustro, bajo
el gobierno de Uribe Vlez, con escndalos en la Direccin General
de Minas y en Ingeominas, muy particularmente de ste ltimo.
En octubre de 2010, la revista Semana (http://www.semana.com/
noticias-economia/razones-ocultas-crisis-ingeominas/146413.
aspx) publicaba que el presidente Santos tena conocimiento de
que el director (de Ingeominas) y algunos de sus funcionarios de
mayor confianza pactaban en privado con representantes de empresas multinacionales eventuales prrrogas de la concesin por
otros 30 aos.
El ltimo director de Ingeominas de la era Uribe fue Andrs
Ruz Rodrguez, quien recin posesionado en el cargo, denunci la
debilidad institucional del Ingeominas. Semana (9 de octubre de
2010, http://www.semana.com/nacion/quien-controla-locomotora-minera/145734-3.aspx) la capacidad fiscalizadora del Ingeominas est desbordada, () la estructura de la entidad no se adecu
al ritmo de crecimiento en las solicitudes de ttulos y, adems, que
su presupuesto de 94.000 millones no es suficiente para verificar
reportes de regalas por 1,6 billones de pesos En el mismo artculo
se reitera en la denuncia por los desfases en el pago de regalas
por parte de BHP Billiton (Cerromatoso): Al revisar las cuentas de
Cerro Matoso S.A., una de las minas de ferronquel ms grandes del
mundo perteneciente a la BHP Billiton, situada en Montelbano,
Crdoba, la Contralora General de la Repblica encontr que las
cuentas que por concepto de regalas present a la Nacin estn
desfasadas en 23.000 millones de pesos. ()
La Contralora adems estableci que la empresa haba negociado un material denominado canga, un subproducto de la explotacin del nquel, por 180.000 millones de pesos menos de su
valor real. La multinacional, basada en Australia, est discutiendo
la validez de estos hallazgos ante un tribunal de arbitramento.
72
La informacin con la que se

certifica el pago de las regalas
mineras es en un alto porcentaje de buena fe, concluy la
entidad de control, luego de
sus investigaciones.
Cmo se ve, la capacidad de
fiscalizacin minera es de una
deficiencia tal que ha permitido la expoliacin de los recursos de los colombianos por
parte de las grandes empresas
mineras. Pero en lo referente a
la titulacin minera, las cosas
tambin funcionan muy mal,
lo suficiente para que el propio
Ministro de Minas Rodado Noriega (4 de junio de 2011), haya
expresado que la titulacin es
una piata donde campea la
corrupcin. No obstante, no se
relaciona la debilidad institucional con la necesidad de un
profundo cambio en la poltica
y las normas con el correspondiente ajuste en la institucionalidad y se busca la solucin
en un nuevo replanteamiento
institucional que olvida que es
un remedio ya ensayado y fracasado (Mineralco y Carbocol
dan lugar a Minercol y esta a su
vez es trasladada con funciones
y muchos de sus funcionarios al
antiguo Servicio Geolgico Nacional, es decir, el Ingeominas)
Es evidente tambin que
cuando los altos funcionarios
se expresan como representantes del sector minero y no como
los encargados de velar por los
intereses y el patrimonio de la
Nacin en su conjunto, es poco
lo que puede esperarse de los
mandos medios y de funcionarios de bajo nivel. La participacin de estos funcionarios
en las Audiencias pblicas y los
foros generalmente se basa en
exponer, de manera parcializada e incompleta, que la minera es un

sector de utilidad pblica e inters social y que por ello es mejor
negociar o ceder ante las pretensiones de un sector de gran poder
econmico y poltico. Ms adelante, cuando se analizan los grandes proyectos mineros ya existentes en el pas, se volver sobre el
tema de la falta de gobernanza, la corrupcin y la irresponsabilidad
social empresarial en estos casos especficos.
Planes y polticas mineras

Los planes de desarrollo minero
El Pas Minero establecido en los Planes de Desarrollo pretenden una planeacin en el largo plazo, pero sin articular las polticas
sectoriales mineras con las polticas de los otros sectores de la economa ni con los compromisos internacionales relacionados con la
proteccin ambiental y de minoras tnicas ni con la agenda global
de cambio climtico. Dentro de la visin a futuro de la actividad
minera plasmada en el Plan Nacional de Desarrollo Minero 2019
(Upme, 2009) se pretende que en el ao 2019 la industria minera
colombiana ser una de las ms importantes de Latinoamrica y
habr ampliado significativamente su participacin en la economa
nacional y se establecen las siguientes metas:
Aumentar las exportaciones de carbn a 100 millones de
toneladas anuales
Aumentar las exportaciones de oro 4 veces la produccin
actual
Incrementar la exploracin geolgica bsica del territorio
nacional
Como se ve, no hay una relacin de esta apuesta con la generacin y gestin de residuos contaminantes, ni con las polticas
agrarias, ni con la proteccin de cuencas abastecedoras de agua.
Tampoco con el cumplimiento de la normativa ambiental, ni con
el hecho que cerca del 25% del territorio continental colombiano
hace parte de resguardos indgenas o de territorios de comunidades negras. En cuanto al planteamiento del Plan Nacional de Desarrollo Minero plantea cuadruplicar la produccin de oro y duplicar
la de carbn, la locomotora va a todo vapor: a octubre de 2009
cerca del 40% de los ttulos otorgados eran para oro y del 25%
para carbn, pero sucede que estos materiales no generan valor
agregado (la demanda interna de carbn trmico ha sido suplida
hace muchos aos correspondiendo a cerca del 5% y la nueva produccin de carbn ser exportable) y dado que el negocio es 100%
privado, solamente nos quedan las regalas.
Esta situacin lleva al anlisis economicista (no econmico,
pues no sabemos los costos ambientales y sociales de la actividad
para tener las cuentas claras

y completas). El liderazgo del
anlisis economicista lo tiene
Fedesarrollo (2008), que en un
estudio contratado por la Cmara minera de la ANDI llega
a conclusiones muy interesantes y que deben ser expuestas
de manera detallada. Segn el
estudio, hay una visin tradicional de la minera que la
estigmatiza como actividad alta
y negativamente impactante en
lo social, lo ambiental y en lo
econmico (tres pilares propuestos por las grandes empresas mineras en el mundo para
acuar una sostenibilidad en
la minera, pues en sentido estricto no puede ser sostenible la
extraccin de recursos naturales no renovables), pero existe
la visin alternativa que puede llevar a considerar la minera como jalonadora del desarrollo econmico de un pas si
se cumple con los siguientes
requisitos:
Institucionalidad fuerte
Eslabonamientos alrededor
de la minera
Mejoramiento del recurso
humano
Entornos macroeconmicos estables
Ya se ha documentado de
manera rpida la debilidad institucional y la falta de gobernanza sobre el sector minero,
que la apuesta minera no se
centra en los eslabonamientos hacia adelante (evidente
cuando casi la totalidad de la
locomotora minera se basa en
carbn y oro) y que no se ha
documentado ninguna trans73
ferencia tecnolgica ni de conocimiento de la

gran minera a cielo abierto a los proyectos de
pequea y mediana escala. Lo anterior permitira inferir que de acuerdo a los postulados de
Fedesarrollo es absolutamente imposible que la
minera se constituya en una jalonadora de desarrollo, incluso en la acepcin ms clsica de tal
concepto (que no incluye el deterioro ambiental
ni el social)
El Plan Nacional de Desarrollo 2010 2014
y la minera
A pesar de los mltiples conflictos generados

por el modelo minero y de la inevitable e innegable creciente tensin entre diferentes actores
de la sociedad, es evidente de la lectura de este
Plan de Desarrollo que la institucionalidad minera y el alto gobierno continua con sus posturas
de insularidad. El pas minero es una apuesta
riesgosa y que definitivamente ha sido declarado
como difcil de insertar en el pas ms megadiverso del mundo. Si bien la mejora institucional
es necesaria, es ms urgente un replanteamiento
74
de las polticas y de las normas que cobijan dicha institucionalidad. No es posible que se nos
pida sacrificar nuestra gran riqueza ambiental y
cultural por impulsar un sector que no genera riqueza econmica (dado el papel del Estado en el
negocio minero limitado a promover y fiscalizar
y del esquema pre-moderno de los porcentajes
de regalas) y que ha sido sealado como uno
de los causantes de la revaluacin del peso y del
consiguiente efecto negativo sobre sectores generadores de empleo como las manufacturas; que
no genera empleo (menos del 2% de los empleos
del pas), que implica dedicar el 30% del personal militar a cuidar la inversin extranjera directa
(que es ms cuantiosa en su exportacin que en
su importacin) y por lo tanto nos hace an ms
vulnerables de lo que somos hoy.
En el tema ambiental se circunscribe la problemtica a la minera ilegal, sin considerar el hecho que si se toman los datos del catastro minero,
es decir, la minera legal, cerca del 60% del total
del rea andina colombiana (incluido el Choc
biogeogrfico) se encuentra titulada o solicitada
para minera (si se suman las reas de exploracin
y explotacin de hidrocarburos el porcentaje aumenta a 84%). En ese contexto, las zonas de mayor biodiversidad se encuentran amenazadas por
esta apuesta de desarrollo centrada en la explotacin minera, en particular de carbn y de oro. No
se analizan tampoco los mltiples inconvenientes
de la poltica y la normativa sectorial y la generacin de tensiones crecientes con lo ambiental,
lo territorial y lo tnico, a pesar que en el Pacto
ambiental, el actual presidente de la Repblica,
en ese momento candidato se comprometi a:
Acometer inmediatamente una revisin profunda de las polticas actuales en materia de energa,
transporte, minera, urbanismo, educacin, agricultura y ciencia y tecnologa para enmarcarlas
en mi gobierno en criterios de sostenibilidad
(subrayado fuera de texto).
En cuanto al encadenamiento con actividades
productivas, que se constituye en el eje del Plan
Nacional de Desarrollo. Por qu se habla de consolidar encadenamientos productivos alrededor
de la minera si cerca del 75% de la minera est
enfocada a oro y carbn, y en esos subsectores
no existen hoy encadenamientos? Dnde estn
planteados los proyectos para cambiar totalmente
En lo referente al tema de sostenibilidad,

no se encuentra en el documento la acotacin
necesaria para introducir el tema. Si se toma la
definicin ms aceptada mundialmente (Comisin Bruntland), no es posible la sostenibilidad
referida a la extraccin de recursos naturales no
renovables (minera e hidrocarburos, entre otros).
No existen vnculos entre las locomotoras
de minera y agricultura, que ya tienen relaciones
conflictivas por el acceso al agua y por el dao
irreversible que causa la minera a cielo abierto a
los suelos. No obstante lo anterior, el propio Minagricultura Juan Camilo Restrepo plante la preocupacin de esa cartera por la cantidad de tierra
con potencial agrolgico que se haba titulado para
minera (agosto de 2010). El no reconocimiento de
conflictos entre los jalonadores o locomotoras es
otro aspecto que es transversal al Plan.
Algunos apuntes sobre temas fiscales

e indicadores econmicos
Un aspecto fundamental de la discusin sobre
minera en Colombia tiene que ver con los ingresos que por esta actividad se generan para las
arcas del Estado. El primer punto que se aclara es
que en los indicadores econmicos y fiscales, se
unifican los ingresos mineros y energticos, pero
que no parece muy indicado este procedimiento
cuando los hidrocarburos (gas y petrleo) tienen
esquemas de poltica y normativo diferenciados
del minero (incluyendo el carbn). En los hidrocarburos, se cuenta con una empresa petrolera
de capital predominantemente pblico (aunque
el pasado gobierno hayan privatizado parte de
las acciones y el presente se disponga a continuar con esta poltica) que permite exploracin
y explotacin de este tipo de recurso en solitario
o asociada con empresas privadas nacionales y
trasnacionales; de igual manera, el esquema de
regalas es diferente, con porcentajes muy superiores al de cualquier tipo de mineral.
la estructura del sector carbonfero que hoy por

hoy no tiene absolutamente ningn eslabonamiento con otras actividades sino que es extrado, transportado por ferrocarril y embarcado para
su exportacin en un 95% del volumen de produccin en Colombia?. No hay ninguna mencin
a la posibilidad de copiar el esquema de poltica
petrolera, donde no solamente se encuentra una
Agencia para gestionar el recurso y promover la
inversin, sino que tambin se cuenta con una
Empresa con capital mayoritariamente estatal
que hace parte del negocio y que participa en
diferentes esquemas de asociacin con los capitales privados nacionales o extranjeros.
Tampoco se observan referencias al cambio

climtico, a pesar de las recomendaciones explcitas contenidas en la Segunda Comunicacin
Nacional, donde se lee que: En el escenario que
se espera que presente una variacin adversa
para la productividad, los ecosistemas y la poblacin ms vulnerable, es necesario identificar
los agentes tensionantes que agravaran el problema que se avecina, al agregar factores de disturbio ocasionados por proyectos que alteran los
regmenes hdricos de las fuentes superficiales y
subterrneas, bien sea por las actividades mineras, cambios de cobertura y uso de las tierras. En
resumen, sera una mezcla de difcil manejo si se
piensa en que las condiciones ambientales iran a
ser ms exigentes que las actuales ()
75
No se cuenta con informacin sistematizada que permita contar

con datos de calidad sobre los ingresos del sector minero por impuestos de IVA y renta, pero donde hay mayor insuficiencia en el tema de
exenciones al impuesto de renta.
La suma de estos y otros impuestos y del pago de regalas directas
e indirectas se denomina Government take o Stake take, es decir,
el porcentaje del negocio que va a las arcas del Estado. A comienzos
de 2011, representantes del sector minero como Claudia Jimnez (Minera de Gran Escala) y Cesar Daz (Cmara Colombiana de Minera)
expresaron en algunos medios de comunicacin la abultada cifra del
60% de Government take. En una presentacin pblica en Ingeominas en julio de 2011, Jorge Tapia de AngloGold Ashanti lleg al delirante nmero del 80%. El primer dato oficial al respecto proviene
de la UPME (2011), que contrat un estudio para calcular de manera
preliminar dicho indicador. La cifra fue del 22%, que signific para
2010 un ingreso de 3,2 billones de pesos. De acuerdo con lvaro Pardo
(2011), un estudio elaborado por la CEPAL en el ao 2006, seala que
el GT era del 26% en Chile, y 27% para oro y 25% para cobre en Per.
Excepto un alza temporal el ao pasado en el Royalty Chileno, las dems condiciones de estos pases no han cambiado en los ltimos aos,
por lo que resulta razonable compararlos y concluir que Colombia
tiene el GT ms bajo entre los pases mineros del continente.
En este estudio se ignor un factor que es absolutamente diciente

sobre la conveniencia de la apuesta minera en Colombia: las exenciones al impuesto de renta. En 2010 el experto en temas econmicos
Guillermo Rudas fue contratado por el Consejo Nacional de Planeacin para investigar cifras sobre regalas e inversin ambiental del sector minero. El abordaje es interesante, pues se discriminan los datos de
petrleo y gas, carbn y dems minera, pudindose separar el sector
minero propiamente dicho (sin incluir gas y petrleo). En la siguiente
tabla se muestra el consolidado de resultados de la suma de regalas
directas e indirectas y las exenciones para el sector minero para los
aos 2007 y 2009:
76
Tabla 1
Regalas, extensiones y subsidios a la minera 2007 y 2009

a partir de datos de Rudas (2010) y Pardo (2011)

Minera e hidrocarburos. Valor de regalas,

impuesto a la renta y excenciones al impuesto de renta y subsidios combustibles.

Billones de pesos corrientes, 2007 y 2009
Concepto
Petroleo y gas
Carbn
Resto de minera
Total minera (sin HC)
2007
2009
2007
2009
2007
2009
2007
2009
Renta lquida (utilidades

antes de impuesto
11,57
15,2
2,14
2,71
3,67
4,92
5,81
7,63
Regalas mineras
(directas + indirectas)
4,85
4,59
0,72
1,61
0,39
0,32
1,11
1,93
Impuesto a la renta
pagado por minera
3,43
2,95
0,28
0,53
1,11
0,23
1,39
0,76
Exenciones al impuesto
a la renta
0,51
2,07
0,45
0,36
0,14
1,39
0,59
1,75
0,16
0,24
Perfil de abogados del Inco
Subsidio combustible
empresas mineras
Guajira y Cesar
Fuente: Consejo Nacional de Planeacin-Rudas, 2010 (1, 2, 3 y 4); Pardo, 2011 (5))
De los datos se puede ver que en 2007 las exenciones corresponden al 53% del total percibido de regalas mineras (sin hidrocarburos) y en 2009 dichas exenciones fueron del 90%. Si se cruza
el total del Government take de 2010 con las exenciones de 2009
(no se cuenta con datos de exenciones del 2010 o de Government
take de 2009), el Government take real sera del 12%. De acuerdo con Rudas (comunicacin personal), en estas exenciones no se
tuvieron en cuenta las gabelas por descuentos en los precios del
combustible para las empresas mineras de carbn del Cesar y La
Guajira, que para 2007 y 2009 fue de 0,16 billones y 0,24 billones
respectivamente (Pardo, 2011). En este escenario, las exenciones y
subsidios al sector minero corresponden al 68% de las regalas en
2007 y al 103% en 2009 (es decir que son mayores las gabelas que
las regalas).
El panorama es an ms sombro si se suman los pasivos ambientales y sociales, pero no se tienen datos consolidados al respecto, pero en el caso de Bogot los pasivos ambientales pueden
ser del orden de 20 veces lo que recibe la ciudad por impuestos
y regalas. Sobre pasivos ambientales el desconocimiento es evidente, con algunos estudios preliminares en la Sabana de Bogot
(Ministerio de Minas y Energa-Econometra, 2010; MAVDT-Ideam,
2009; Lozano, 2008), pero es un tema por abordar si se quieren
tomar decisiones que no pongan en peligro la famosa estabilidad
fiscal del pas en un mediano plazo.
77
La normativa minera en relacin

con ambiente, minoras y territorio
Cualquier persona natural o jurdica, nacional o
extranjera puede solicitar un ttulo minero. No se
requiere documentacin de antecedentes penales, ni
demostrar capacidad tcnica o solvencia financiera
para desarrollar la actividad. Los requerimientos del
Cdigo de Minas para la solicitud del ttulo minero
incluyen nicamente la definicin de un polgono
en coordenadas planas y el pago de la suma equivalente a un salario mnimo mensual legal vigente para
poderlo inscribir en el Registro Minero. Una vez el
polgono es subido al sistema de catastro minero se
cruza con las reas excluidas por razones ambientales y con la informacin sobre resguardos indgenas
y territorios de negritudes. Las causales de negacin
solamente son la superposicin total con ttulos anteriores o zonas excluibles o el no pago del canon
el primer ao.
En el caso de cruce con zonas excluidas por
mandato legal de la minera (Parques Naturales Nacionales y Regionales, Pramos, Reservas forestales
protectoras del orden nacional y humedales Ramsar),
la solicitud es negada. En este sentido, es importante
advertir que pese a la prohibicin legal expresa se han
otorgado ttulos mineros en Parques Nacionales y de
carcter regional. En caso de cruce con reas ubicadas
en zonas de Reserva Forestal de Ley 2 de 1959, con
resguardos indgenas o con tierras de negritudes, el
peticionario es advertido de la necesidad de adelantar
el procedimiento de sustraccin en el primer caso y de
adelantar consulta en el segundo y tercero.
78
permisos y licencias ambientales

para el uso y aprovechamiento de
los recursos naturales renovables,
la normativa ambiental contempla
una serie de mecanismos que permiten la participacin ciudadana
(art. 69 a 76 de la Ley 99 de 1993),
sin embargo, se debe sealar que
dentro de los requisitos consagrado en estas disposiciones, no se
encuentra ninguno que contemple
la necesidad de contar con autorizacin del propietario, poseedor,
tenedor u ocupante de los predios
para otorgar el permiso o licencia
ambiental respectiva, de manera tal
que en materia ambiental, tampoco
encuentran estas personas respaldo
o apoyo para conservar el predio en
el que habitan, indistintamente del
derecho que tengan sobre l.
No obstante lo anterior, el catastro minero no

tiene informacin predial, ni de cuencas abastecedoras de agua, ni de cuencas que sean vaso de
recepcin de hidroelctricas ni zonas de riqueza
histrica, arqueolgica y cultural, ni reas donde la
minera se ha prohibido por consideraciones de ordenamiento territorial. Tampoco tiene informacin
sobre los predios situados en reas de declaratoria
de ocurrencia de desplazamiento o de riesgo de ocurrencia de desplazamiento al tenor de lo normado en
el Decreto 2007 de 2001, ni se solicita informacin
a autoridades diferentes de las ambientales.
El contrato de concesin minera es definido en el artculo 45 del

cdigo de minas como aquel que
se celebra entre el Estado y un particular para efectuar, por cuenta y
riesgo de este, los estudios, trabajos
y obras de exploracin de minerales
de propiedad estatal que puedan
encontrarse dentro de una zona
determinada. Este contrato es distinto al de concesin de obra pblica y al de concesin de servicio
pblico definidos en el artculo 32
de la Ley 80 de 1993 sobre contratacin administrativa. El contrato
de concesin minera puede otorgarse por un trmino mximo de
30 aos, prorrogables por 20 aos
ms (anteriormente la prrroga era
automtica por 30 aos y con posibilidad de una adicional). La fase
de exploracin se toma tres aos,
prorrogables por plazos sucesivos
de 2 aos cada una hasta por un
trmino total mximo de 11 aos.
As mismo, es importante sealar que dado que

previamente al desarrollo de las actividades mineras
(explotacin y exploracin), se debe contar con los
La Ley 1382, de febrero del 2010,

que es modificatoria del Cdigo de
Minas (Ley 685 de 2001) hace alu333 . ECONOMA COLOMBIANA
sin a la prohibicin de la minera en los pramos a

travs de las figuras denominadas zonas excluibles
de la minera. La transcripcin literal del artculo 3
que modifica el artculo 34 del Cdigo de Minas se
transcribe a continuacin:
Zonas excluibles de la minera. No podrn ejecutarse trabajos y obras de exploracin y explotacin

mineras en zonas declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente como de proteccin
y desarrollo de los recursos naturales renovables o
del ambiente. Las zonas de exclusin mencionadas
sern las que han sido constituidas y las que se
constituyan conforme a las disposiciones vigentes,
como reas que integran el sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carcter regional, zonas de reserva forestal protectora y dems
zonas de reserva forestal, ecosistemas de pramo y
los humedales designados dentro de la lista de importancia internacional de la Convencin Ramsar.
Estas zonas para producir estos efectos, debern
ser delimitadas geogrficamente por la autoridad
ambiental con base en estudios tcnicos, sociales
y ambientales.
Los ecosistemas de pramo se identificarn de
conformidad. con la informacin cartogrfica proporcionada por el Instituto de Investigacin Alexander Von Humboldt (subrayados fuera de texto).
Cabe mencionar que la discusin sobre la delimitacin de los Ecosistemas de pramos durante el
trmite de la ley en el Legislativo (comisiones quintas de Senado y Cmara) se dio con base en el Atlas de Pramos de Colombia (Morales et al. 2007),
publicacin que fue resultado del convenio especial
de cooperacin No. 022 suscrito entre el Instituto
Humboldt, el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi
(IGAC) y el Instituto de Hidrologa, Meteorologa y
Estudios Ambientales (IDEAM), las cuales son autoridades cartogrficas y ambientales del pas.
Problemtica con los

instrumentos ambientales
En lo que respecta al licenciamiento ambiental y que
actualmente es regida por el Decreto 2820 de 2010, un
anlisis crtico del instrumento fue realizado por Toro, J.
(2010), quien define un cambio constante del licenciamiento, pero que ha sido cada vez menos riguroso, con
menos actividades productivas licenciadas y adems
que el porcentaje de licencias negadas es virtualmente inexistente.

En dicho anlisis se observa que
es el Decreto 1753 de 1994 el que
establece la obligatoriedad de ciertos proyectos obras y actividades
como obligados a la presentacin
de Estudios de Impacto Ambiental
y obtencin de licencia ambiental, haciendo alusin especfica al
sector de la minera: ejecucin de
proyectos de pequea, mediana y
gran minera incluyendo las actividades de exploracin, explotacin,
beneficio, transporte y depsito de
los recursos naturales no renovables. Como se ve, todas las fases de
la minera eran objeto de licenciamiento, incluida la exploracin.
El Decreto 1728 de 2002 elimina el requisito de licenciamiento
ambiental y presentacin de EIA al
47% de las actividades previamente
obligadas y les exige a cambio registrarse ante la autoridad ambiental
competente en funcin de las guas
ambientales. Es clara la flexibilizacin de la norma ambiental ante los
sectores productivos y en el caso especfico de la minera, se elimina el
requisito a la exploracin (flexibilizacin vigente hasta hoy). En lo referente a las guas ambientales, son
documentos tcnicos de orientacin
conceptual, metodolgica para apoyar la gestin ambiental de los proyectos, obras o actividades pero
no son ordenamientos jurdicos de
obligatorio cumplimiento. (Resolucin 1023 de 2005, Articulo 2).
El Decreto 1220 de 2005 se incluye la participacin de la comunidad en el proceso de otorgamiento
de Licencia Ambiental y elaboracin
del EIA, pero se limita para proyectos
o actividades que afecten reas donde habiten etnias indgenas o negras.
El Decreto 2820 mantiene el esque79
ma de licenciamiento para actividades mineras sin incluir la exploracin,

aunque define la necesidad de licencia ambiental para vas de proyectos
mineros que a su vez necesiten de licencia, lo cual no tiene sentido, pues
las vas mineras son privadas y solamente necesitan de licencia proyectos
viales de primer y segundo nivel. Otro aspecto regresivo es que la participacin ciudadana se reduce a la mera informacin por parte de los interesados en adelantar los proyectos a licenciar, sin ninguna posibilidad que
las decisiones de la comunidad sean consideradas como vinculantes.
Toro, a partir de datos de la Contralora General de la Repblica, demuestra la casi inocuidad del instrumento, cuando entre 1994 y 2005 apenas se negaron el 3% de las solicitudes de licencias ambientales por parte
de las autoridades ambientales de un total de 19.047 proyectos solicitantes.
Este hecho lleva a una profunda reflexin sobre la validez del instrumento o
de la idoneidad de las autoridades ambientales en su misin de velar por la
Grfico
Solicitud y otorgamiento de licencias ambientales

1994 - 2005
Porcentaje de las licencias ambientales solicitadas, otorgadas y negadas en el periodo comprendido entre 1994 y 2005
Fuente: Contralora General de la Repblica, 2006, en Toro, J. (2010)
Grfico
Disminucin
del de
eaecosistemas
de ecosistemas
estratgicos
en Colombia
Disminucin
del rea
estratgicos
en Colombia
Fuente: Prez, M., Rojas, J. y Ordoez, C. (2010) Desarrollo Sostenible, Univalle.
80
conservacin del patrimonio ambiental del pas, pues es claro el tremendo

deterioro de las zonas protegidas y de los ecosistemas estratgicos.
Los proyectos actuales de gran minera

Dadas que los referentes de una minera responsable en el pas y
que por lo tanto son susceptibles de ser evaluados de manera independiente, a continuacin se exponen de manera sucinta algunos aspectos
de la irresponsabilidad ambiental y social de El Cerrejn y Cerromatoso.
Proyecto Cerrejn
Empresas: BHP Billiton, Xstrata Coal y Anglo American Autoridad

ambiental: MAVDT
Este proyecto resulta ser el gran referente de los ulicos de la
gran minera en Colombia. Cerrejn se ha caracterizado por tener
un efectivo contingente de publicistas y relacionistas pblicos que
han ocultado la gran cantidad de pasivos ambientales y sociales
que se han configurado o se estn configurando en este proyecto
de gran minera de carbn a cielo abierto. Los pasivos incluyen
el desplazamiento forzado de comunidades indgenas wayuus, la
problemtica social por problemas de salud pblica, las deficiencias
en trminos de seguridad laboral, los impactos ambientales irreversibles sobre la biodiversidad y el ciclo hidrolgico y la irresponsabilidad social empresarial de una empresa que se ha dejado subsidiar
por los colombianos a travs de las exenciones al impuesto de
renta y al precio de los combustibles. A continuacin se presentan
documentos que ilustran cada uno de los nocivos efectos de este
proyecto (en el caso de las exenciones, los documentos transcritos
aplican para la zona carbonfera del Cesar y para El Cerrejn).
Gabelas tributarias
En el documento de Rudas (op. cit.), las exenciones al impuesto

de renta en el sector carbn fueron de 0,35 y 0,36 billones de pesos
en 2007 y 2009, respectivamente a los cuales habra que sumar los
datos del subsidio a combustibles. De acuerdo con Pardo (2011),
a partir del 2005, las compaas mineras ubicadas en los departamentos de La Guajira y Cesar empezaron a figurar como grandes
consumidores y por tanto a recibir gasolina motor y ACPM exentos
de los impuestos mencionados.
Tabla

Aos
Subsidio
Subsidio a los combustibles lquidos en zona de frontera

(Millones de pesos)
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Total
123.296
164.241
163.672
192.621
235.807
251.685
1.131.322
Fuente: Pardo, A (op.cit)
81
En cuanto a las inversiones en compensaciones sociales a las comunidades wayuu asentadas

en la zona, Salas (2004) establece que la inversin acumulada total del programa PAICI desde
el 1982 hasta el 2002 ha sido cercana a 5 millones de dlares en precios constantes del 2002,
que representa la produccin de carbn de dos
das y medio.
miento de actividades econmicas con relacin

al proyecto minero: Solo el 10% de las compras
y contratos que ejecuta el proyecto anualmente
tienen lugar en el pas, y una fraccin cercana al
1% tiene lugar en La Guajira () la participacin
de la Guajira en el suministro de bienes al proyecto a lo largo de los ms de 20 aos de operaciones mineras, se ha mantenido en niveles bajos sin
una clara tendencia a aumentar.
Porcentaje
de licencias
En lo referente
a sus
deberes ambientales
empresaria- solicitadas, otorgadas y negadas
en el perido
comprendido
entre
y 2005
les tampoco hay un referente de desempeo.
En
A pesar de ms
de 1994
25 aos
de minera, la esdiciembre de 2010 fue radicada por parte de la tructura econmica del Departamento refleja la
Procuradura General de La Nacin una accin po- ausencia de encadenamientos productivos relapular contra Cerrejn Limited y la empresa Positiva cionados con la minera. No existen industrias y
Compaa de Seguros (ARP) por trasgredir, por ac- sectores como el comercio y el transporte, que se
cin y omisin los derechos colectivos al goce de esperara influenciables por la gran minera (mienun ambiente sano, a la seguridad pblica y a la sa- tras ella no constituya enclaves) tienen indicadores
lubridad pblica. Entre los soportes de la demanda prcticamente despreciables. En cuanto a los inse encuentran informes mdicos de la empresa que dicares sociales del Departamento, la correlacin
documentan la afectacin de los trabajadores con de la influencia de la minera queda mediada por
slice libre, polvo de carbn y otras sustancias qu- aspectos de corrupcin, pero es importante anotar
micas, as como contaminacin auditiva (ruido). A que de acuerdo con la Presidencia de La Repblipesar de esta situacin, la Procuradura establece ca (2008), el ndice de condiciones de vida de La
que no se ha informado a los trabajadores acerca Guajira es el cuarto ms bajo a nivel nacional.
de los efectos sobre la salud.
Afectacin de la poblacin
El Cerrejn como enclave
Salas (2004) ilustra algunas de las caractersticas de la economa de enclave para esta zona
Guajira. En primer lugar, la casi ausente generacin de riqueza relacionada con el eslabona-
Salas (op. cit.) muestra que en relacin con

el desplazamiento forzado por minera o su correspondiente eufemstico, la relocalizacin de
personas por megaproyectos incide en cambio
de patrones de vida de las comunidades que
Grfico

Estructura del PIB departamental 2005. PIB per cpita = 2 millones

Participacin econmica de La Guajira por sector.
Porcentaje
De acuerdo con datos de la Presidencia de la Repblica (2008), la minera aporta el 14,2 del PIB de la Guajira. Lo
que puede verse del grfico es que no existen encadenamientos alrededor de ella, pues la industria no aporta (no existe),
el comercio es de 0,7% y servicios es del 1%
Fuente: DANE, Cuentas Departamentales-constantes
82
333. ECONOMA COLOMBIANA
son relocalizadas. A pesar de que las empresas

en trminos generales compensan el efecto con
en dinero y construccin de nuevas viviendas,
se ha podido demostrar histricamente que la
compensacin econmica no evita los trastornos
culturales y de costumbres de las personas que
son forzadas a dejar su tierra por otro lugar que
nunca es igual. ()
En este mismo sentido, los estudios anteriores de ILSA (2009) sobre el desplazamiento de la
comunidad de El Tabaco demuestran a las claras
con la relacin de las lites del alto gobierno con
las trasnacionales mineras y la funcionalidad de
los actos administrativos expedidos en reas de
cumplir las normas: La comunidad de El Tabaco fue desplazada entre 2001 y 2002 a causa
de la expansin de la mina El Cerrejn Norte ()
Un acto administrativo expedido por el Ministerio de Minas y Energa en 1999 autorizando la
expropiacin de un asentamiento denominado El
Tabaco dio lugar a una serie de irregularidades
por parte de la compaa con el fin de acelerar
su apropiacin de los terrenos: cortes de energa elctrica, suspensin de telecomunicaciones,
destruccin de la escuela, la clnica y el centro
de comunicaciones del pueblo, el incendio del
cementerio y de algunas casas () Todo ello forz a los habitantes afrocolombianos a dejar sus
hogares y abandonar sus territorios. En 2002 la
Corte Suprema de Justicia fall a favor de los
pobladores, urgiendo al alcalde de Hatonuevo a
relocalizarlos en condiciones de dignidad.
Es evidente que aqu se constituye un pasivo

de orden social, pues el fallo de la Corte Suprema de Justicia obliga a las autoridades locales
a construir vas, acueductos, alcantarillados, viviendas, de manera que se reconstruya, adems
de la infraestructura, el tejido social y cultural de
los pobladores, pues las compensaciones econmicas de la compaa son insuficientes para restablecer la vocacin agrcola de estas personas,
situacin que es altamente relevante cuando para
2009 haban sido desplazadas cerca de 60.000
(un promedio de 7.200 personas desplazadas por
ao desde 2002) personas en la zona de El Cerrejn (ILSA, op. cit.) .
Impactos ambientales
CENSAT (2010) estableci que la minera

afect de manera irreversible el elemento fundamental de cualquier estructura ecolgica: los
ros. Para el caso, el ro Ranchera es el principal
cuerpo de agua de una zona por dems desrtica,
donde la recarga de acuferos se da desde stos
hacia niveles profundos de roca y depsitos.
ILSA (op. cit.) por su parte, establece los desastrosos impactos ambientales sobre las aguas,
no solo en su calidad sino tambin en su cantidad, pues los ros, que fueron una vez la fuente
de agua para consumo humano es ahora usada
para limpiar carbn. En la mina a cielo abierto
ms grande del mundo, la construccin de vas
internas ha llevado al dao en cuerpos de agua
83
como Cao Chacn, incrementando la carga de sedimentos y

la toxicidad.
Ahora, El Cerrejn pretende atacar de manera directa el
ro Ranchera. El proyecto de
expansin necesitara para su
desarrollo trasladar el ro Ranchera por una longitud cercana a los 26 km (Cerrejn, 2011).
Este es un buen escenario de
reflexin si es permisible que
por cualquier actividad industrial sea aceptable trasladar o
desaparecer cauces de agua y la
respuesta parece ser no.
La Contralora General de
la Repblica (2008), a partir del
control de advertencia sobre Ingeominas, estableca que la calidad del aire disminuye (por el
nivel de opacidad observado)
considerablemente en el rea de
la explotacin minera (Contratos
067-01 y 01-76) y que dentro de
la misma se observan emisiones
permanentes, tanto de carbn
como de estril, que se constituyen en emisiones permanentes
de material particulado a la atmsfera. As mismo por motivo
de la auto combustin de carbn que ya fue indicada en el
presente informe, se producen
emisiones de gases que por su
composicin tambin afectan la
calidad del aire del rea de influencia del proyecto, afectando
an ms la calidad del recurso
aire en el rea.
Cerromatoso
Empresa BHP Billiton

Se ubica en el Municipio de
Montelbano (Crdoba) extrayendo hierro y nquel de uno
de los yacimientos ms grandes
84
del mundo con ms de cuarenta millones de toneladas, donde la empresa australiana BHP
Billiton explota este mineral
desde 1982. La extraccin es
a cielo abierto, con un proceso
de transformacin pirometalrgico del que obtienen grnulos
de ferronquel. El producto es
exportado principalmente a
Europa, estados Unidos, China
y Japn. Cerromatoso produce aproximadamente 52.000
toneladas de ferronquel en el
ao y es el primer consumidor
de energa del pas. Consume la
energa equivalente a la ciudad
de Barranquilla (CM&, 2010) con
necesidades diarias de 180.000
kilowatios. BHP Billiton fue
considerada la compaa minera
ms grande del mundo.
Evasin de pagos de regalas
El informe de la Contralora
General de la Repblica (2008),
ya referenciado anteriormente
tambin calcul un posible detrimento patrimonial por el no
pago de regalas de canga, lo
cual, segn el ente de control
puede significar detrimento por
cerca de 0,21 billones de pesos
() El cuarto y quinto detrimento estn relacionados con el

no pago de regalas al que estaba obligado por ley INGEOMINAS, por la venta de mineral
hierro o canga en los contratos
de suministros 001 de 2005 y
004 del mismo ao, celebrados
por la Entidad. As la venta de
canga, la explotacin de un recurso no renovable de propiedad
del Estado, definida esta como
el aprovechamiento econmico
y no como la extraccin del mismo, lo que configura un posible
detrimento de $18.243.750 y
$9.196.639,65 respectivamente.
Y el restante detrimento sta
relacionado con la modificacin del contrato 866 de 1963
suscrita en el ao 2005, la cual
va en contrava de los intereses
del Estado al dejar a disposicin
de Cerro Matoso S.A., bienes de
la Nacin, representado en el
mineral de hierro o canga, sin
definir limitacin, restriccin
o definicin de contraprestacin alguna a favor del Estado
Colombiano ni pago de las regalas, generando un presunto detrimento patrimonial por
cuanta de $209.803.125.000
de 2005.
Dos indagaciones preliminares que tienen que ver con
la venta por menor valor de lo
establecido en las resoluciones
0764 de 2004, 0295 de 2005
y 0561 de diciembre de 2005
de mineral hierro o canga por
parte de INGEOMINAS a Tolcemento S.A. mediante el contrato 001 de 2005, y a Concrecem
S.A. a travs del contrato 004
de 2005. (CGR, 2008)
Problemas ambientales
y sociales
Este proyecto generalmente ha manejado un bajo perfil

en medios de comunicacin y
tambin como objeto de evaluacin de ONG ambientales o
sociales. Por ello, se encuentran
pocos datos en comparacin
con Cerrejn o la zona minera del Cesar. Es probable que el
hecho de ser un proyecto donde los tenores del ferronquel
son relativamente altos y que el
material de descapote (canga)
tambin tenga uso hace que se
generen menos residuos.
No obstante lo anterior, los

problemas sobre aguas y aire
han sido argumentados por
trabajadores de la mina y por
campesinos de la zona adyacente para algunos trabajos de
investigacin acadmica. Jimnez (2004), estableca que entre
los principales problemas de la
empresa Cerro Matoso S.A. se
encuentran las condiciones laborales de empleados que estamos laborando en una empresa
que es de alto riesgo, donde estamos sometidos a altas contaminaciones, tales como material
particulado, ruidos, humos metlicos, slices, radiaciones, entre
otros. En la Empresa Cerro
Matoso en los cinco aos (2003
- 2007) ha acumulado riquezas
por valor de aproximadamente
$4,5 billones de pesos,, Con
respecto a los costos de produccin del personal convencionados, este es equivalente a
menos del 3% de los ingresos,
es decir que de cada $100 que
recibe Cerro Matoso por la venta de Ferronquel con $3 cubre
los costos de personal convencionado involucrado en la explotacin y procesamiento de
nquel (FITIM).
Puerta giratoria
Un tema que ha estado en

el centro del debate pblico en
Colombia en los ltimos meses
tiene que ver con el conflicto
tico que se configura cuando
directivos de la institucionalidad minera migran a las juntas
directivas de empresas mineras,
pero vemos en este caso que
el problema es de larga data:
Ms explicaciones debe dar en
torno a la manera cmo saltaron miembros de las juntas directivas del IFI e Ingeominas a
la presidencia de la junta directiva de Cerromatoso y a otros cargos

claves de la empresa(Jimnez, 2004).
Conclusiones
Es necesario un replanteamiento de la apuesta minera y del
modelo de desarrollo en su conjunto. No es aceptable que se
arriesguen ecosistemas, comunidades campesinas y urbanas, grupos tnicos, cuerpos de agua superficial, acuferos y paisajes por
una mejora irrisoria en el PIB. La debilidad institucional y la asimetra entre las empresas mineras y los actores sociales no permite
vislumbrar una actividad armnica sino la generacin adicional de
conflictos, mxime cuando una breve mirada al desempeo de los
grandes actores mineros slo aumente la preocupacin.
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Plan Nacional de Desarrollo Minero 2019.
86
Componente
ambiental y social
en el sector minero
Minera responsable:
Una buena herramienta ambiental,
social y econmica
Csar Daz Guerrero

Director Ejecutivo Cmara Colombiana de Minera
El propsito de nuestra organizacin gremial es defender y promover la minera

responsable, la cual incluye un respeto por el medio ambiente, un adecuado comportamiento con las comunidades que estn en su entorno, as como con sus trabajadores.
La industria ha desarrollado una serie de principios de aceptacin voluntaria,
como el de integrar los programas de desarrollo social y sustentable al proceso de
toma de decisiones de las empresas. Hoy las empresas mineras responsables incluyen en cualquier decisin el medio ambiente, los ecosistemas y las comunidades
que estn en su entorno. Estos principios o buenas prcticas han llevado a contar
con guas, documentos, manuales, con los cuales la industria continuamente viene
demostrndole a las comunidades y a las instituciones que la actividad minera es
ambientalmente viable y socialmente responsable.
En la actualidad el sector representa el 2.3% del PIB, el 23 % de las exportaciones del pas, el 30 % de la inversin extranjera, aporta 1.23 billones en regalas, contribuye con 1.6 billones de impuestos y genera cerca 300.000 empleos directos, con
una proporcin de 1 a 4 en empleos indirectos. Se exportan 74 millones de toneladas
de carbn, 53 toneladas de oro, 50.000 toneladas de Nquel, es el mayor exportador
de esmeraldas. Adicionalmente el pas exporta cobre, arena silicio, sal, caliza, plata,
magnesio, yeso etc.
El sector presenta en la actualidad, entre otras, las siguientes condiciones: una
creciente demanda internacional de minerales, dbil infraestructura para la competitividad, desarticulacin frrea, limitaciones portuarias, deficientes vas primarias,
secundarias y terciarias, 8.906 ttulos mineros registrados, 18.862 solicitudes mineras,
especulacin con ttulos, ecosistemas sin delimitar, falta de unidad en las instituciones nacionales y las regionales en criterios ambientales, una dbil institucionalidad
minera, escaso conocimiento en el pas de los estndares de la minera moderna y de
87
tecnologas limpias, solo un 10% del pas explorado, restricciones a la exploracin, complicados procesos de licenciamiento ambiental y una radical oposicin de algunos sectores a la
minera sin criterios tcnicos, ni cientficos pero con una gran
contenido poltico.
Este es sector minero que estamos viviendo hoy con todas sus
debilidades, fortalezas y realidades y todo. Un pas donde de los
42.5 millones de habitantes, 19 millones viven en pobreza y ms
de 5 millones en indigencia. Pero tambin un pas con la segunda
biodiversidad del mundo. Estos son los grandes retos de las empresas mineras en Colombia: lograr desarrollo y prosperidad regional,
pero con un gran compromiso ambiental. Tenemos zonas gran potencial de carbn, minerales metlicos, esmeraldas, pero tambin
zonas de parques naturales, pramos, reservas forestales, ecosistemas sensibles y en gran parte del territorio comunidades indgenas
y afrodescendientes donde se debe adelantar consultas previas.
Hacia dnde podemos ir? Hacia dnde queremos ir? Queremos
ser un sector que exporte 20.000 millones de dlares, que aporte
ms de 3 billones en regalas e impuestos, generador de ms de
500.000 empleos directos, con una relacin de 1 a 4 ya que somos
un sector que tiene un importante encadenamiento hacia adelante
y hacia atrs, con una alta demanda de servicios profesionales.
Pero esto no ser factible si

algunos sectores no entienden
que hay grandes imprecisiones
sobre nuestro sector que vienen
haciendo carrera: El ttulo minero no es una mina, es simplemente una expectativa que posiblemente ser realidad luego de
un largo proceso. La exploracin, en algunos casos, requiere
hasta de 10 aos y muchas veces
en el primer o segundo ao las
empresas descartan el proyecto
por condiciones geolgicas.
Foto: Cortesa pmineriaresponsable.org
Queremos crecer con responsabilidad ambiental y social. Ser el

5% del PIB, con los mayores y mejores estndares que la industria
tiene a nivel mundial. Adoptando los diez principios voluntarios
del ICMM, el Pacto Global, con

las buenas practicas del Instituto Internacional para el Manejo
del Cianuro, con los procedimientos de comunicaciones establecidos en el GRI, acogiendo
los Principios de Ecuador, as
como todas las certificaciones
relacionadas con el medio ambiente, relacionamiento con
comunidades y transparencia y
seguridad industrial.
88
Un ttulo minero no es una

patente de Corzo que permite
minera en cualquier lugar. Primero hay que comprender que
las empresas no definen donde
hacer minera. A diferencia de
otras industrias donde se selecciona el sitio para construir la
fbrica, el aeropuerto, el hotel,
en el sector es dnde estn los
minerales. Para que un proyecto
minero sea factible requiere ante
todo no estar ubicado en las zonas vedadas para esta actividad
(parques naturales, paramos, algunos humedales) y posteriormente cumplir con una serie de
procedimientos y requisitos de
tipos ambiental, social, de infraestructura, de seguridad, etc.
La minera no requiere gran parte del territorio para sus actividades. Habitualmente se muestra un mapa del pas con todas las
solicitudes (en rojo) que genera gran preocupacin en los diferentes
sectores. Pero esa alarma no es tal si se entiende el negocio minero.
Los ttulos mineros pueden ser de grande extensiones (5.000 hectreas) pero la real ocupacin (rea de produccin, beneficio, servicios
generales, etc.) es casi el 1%.
La minera no es un gran
consumidor de agua. En Colombia no contamos con una
cifra consolidada, pero si miramos Chile que es un pas con
escaso recurso hdrico y con
una importante industria minera, consume el 4% del recurso
hdrico. En Per, que cuenta
con un sector minero ms importante que el nuestro, solo
requiere del 2.5% del recurso
hdrico nacional.
Se dice que la minera a cielo abierto est prohibida en pases

desarrollados y el nico pas que decidi no autorizar minera a
cielo abierto fue Costa Rica, pas que no es minero. Es importante
anotar que las operaciones para materiales de construccin en
todo el mundo son a cielo abierto. Es decir que las necesidades
de vivienda e infraestructura de 7.000 millones de personas en el
planeta tienen como rigen la minera a cielo abierto.
El cianuro no es utilizado nicamente en procesos mineros.

Solamente el 8% del total de la produccin mundial de cianuro
se utiliza en actividades de beneficio en procesos mineros, en
una gran cantidad de pases como Australia, Brasil, Canad,
EEUU, Chile y Surfrica, con unos protocolos definidos de seguridad en su manejo.
Permanentemente se dice que el cianuro ha sido prohibido
en la minera en Europa. En la pgina oficial de la Comisin Europea, se informa que esto no es cierto anotando que No est
justificado desde el punto de vista ambiental prohibir el cianuro
en actividades asociadas con los metlicos.
Se afirma que las pequeas operaciones mineras no generan

impactos ambientales importantes. El impacto no lo define el
tamao de la minera sino los comportamientos y las prcticas
ambientales. Cualquier tamao de minera (como el caso de
Dagua) sin control genera importantes impactos ambientales.
89
A diferencia de la minera ilegal, el sector minero formal es

controlado y vigilado por el Ministerio de Medio Ambiente, el
Ministerio de Minas, las Corporaciones Autnomas Regionales,
los medios de comunicacin, Organizaciones No Gubernamentales y las mismas comunidades
cercanas al proyecto. Somos un
sector que tiene bastante control
y vigilancia de la ciudadana. La
industria considera que todos los
controles son tiles para el proceso, siempre y cuando tengan
principios objetivos, tcnicos y
cientficos.
En relacin con las aguas cidas, hace unos meses tuvimos la
oportunidad de escuchar la conferencia de un experto alemn que
considera que la nueva minera e
ingeniera es capaz de disminuir
y mitigar la generacin de aguas
cidas generadas por las operaciones mineras recuperando la mayor
cantidad de minerales que se extraen y no solamente el mineral
principal que se est buscando.
En Colombia contamos con excelentes profesionales de diferentes disciplinas (ambientales, civiles,
industriales, mecnicos) que estamos seguros que como su profesin lo indica y con experiencias
internacionales, son capaces de
resolver los desafos tcnicos para
garantizarle a las comunidades las
operaciones limpias y confiables
que ofrece la minera moderna.
Si todas las anteriores son imprecisiones, entonces por qu
tanta oposicin a la minera? Principalmente por un desconocimiento del sector, especialmente de las
nuevas tecnologas y las buenas
prcticas ambientales, sociales y
financieras de las minera moder90
na. Pero tambin por estrategias polticas y posiciones ideolgicas que han logrado en algunos
sectores y en algunas regiones del pas que las
imprecisiones sobre el sector sean asumidas como
una realidad de a puo.
La falta de rigor cientfico en las discusiones
sobre los reales impactos de la minera responsable, el gran cubrimiento meditico que tiene la
oposicin, el discurso poltico, no han permitido
que alguna parte de la sociedad tenga una criterio objetivo, transparente y sin apasionamiento de
los beneficios ambientales sociales y econmicos
del sector minero.
El artculo 113 de la constitucin, dice:
Cuando dispone que los diferentes rganos del
Estado, a pesar de tener diferentes funciones
debe trabajar de manera armoniosa y colaborarse entre s para alcanzar las metas que fije el
Estado colombiano.
Lo anterior implica que los sectores ambiental
y minero deben trabajar de manera armoniosa y
colaborarse. No podemos dejar que la normatividad ambiental vaya por un lado y la minera por
otro, esto es fuente de conflicto.
Qu solicita el sector minero? Contar con
normas claras y estables y una institucionalidad ambiental fuerte y coherente, con un gran
conocimiento cientfico que le permita tomar
decisiones objetivas e integrales. Una poltica
ambiental concertada, solucionando los problemas en concurrencias, competencias, que
generan incertidumbre hacia las empresas. Un
portal nico de informacin con absolutamente
todas las variables ambientales y sociales para
la toma de decisiones.
Cuando hablamos de desarrollo sostenible no
se puede proponer que se dejen de hacer actividades en determinadas zonas, eso no es desarrollo. El desarrollo sostenible deber ser el esfuerzo
de unir la industria con el tema de proteccin
ambiental, as como de optimizacin y el buen
aprovechamiento de los ecosistemas. Consideramos que el min-ambiente debe tener parmetros
de sustentabilidad, elaborados por expertos en
los diferentes temas as como criterios claros para
las reas protegidas. Vemos con preocupacin
cmo en algunas regiones del pas se est utilizando la

declaracin de zonas restringidas para minera, no con
una intencin de proteccin sino como un freno para el
desarrollo de esta actividad.
En resumen, es un sector que le puede garantizar al
pas el desarrollo de nuevas tecnologas, actividades ambientalmente viables, como lo hacen otros pases, mejorando la institucionalidad y la competitividad. La minera
es un sector comprometido con el desarrollo del pas.
Foto: Cortesa Agencia de Noticial UNAL.
La superacin de la pobreza es un compromiso de

todos. Hay un gran porcentaje de nuestros compatriotas esperando nuevas oportunidades laborales, regiones
con grandes necesidades sociales y econmicas esperando posibilidades de desarrollo y progreso. Est claro que
el sector minero puede contribuir en forma importante
a contribuir en la solucin de estas necesidades y expectativas, trabajando en forma transparente y con las
mejores prcticas ambientales y sociales para entre todos
construir un pas mejor.
91
Poltica
sectorial minera
pblica
Foto: Cortesa Ministerio de Minas
Poltica
pblica
sectorial minera
La poltica sectorial minera
desde la perspectiva del
sector privado
Eduardo A. Chaparro vila

Director Ejecutivo Camara Asomineros - Andi
El actual estado de postracin de la institucionalidad minera es el producto

de una equivoca visin ejercida desde hace algo ms de diez aos sobre el aparato pblico minero y que amenaza, con perpetuar formas nocivas de extraccin
de minerales amparadas en la ilicitud a contrava de las reales posibilidades de
promover y ejecutar minera de buena calidad, cumplidora de normas, procedimientos y regulaciones protectora del ambiente, respetuosa del ciudadano y
generadora de recursos al desarrollo socio econmico.
Los puntos clave son: no se debe privilegiar un tamao especfico de minera,
tarea difcil que requerira un elaboradsima urdiembre de parmetros e indicadores para definir los diferentes y tradicionales estratos de la actividad minera:
grande median y pequea. Existe la imperiosa necesidad de buenas prcticas,
tcnicas, sociales, tributarias, comunitarias y, por supuesto, las ambientales que
en ltimas son de carcter tcnico, aspecto que se ha olvidado en la actual discusin minera colombiana. Insiste en que lo institucional no es lo concerniente a la
autoridad minera, como de manera simplista lo ven algunos, si no que se refiere a
todo el andamiaje estatal (la burocracia pblica entendida en el mejor sentido de
la palabra) a cargo de los procesos de administracin del recurso, su regulacin,
control y promocin, acompaado del proceso mltiple de licenciamiento, todo
lo cual debe ser sincrnico al desarrollar la minera, el conocimiento y la proteccin del territorio.
El problema no es si se quiere o no minera, eso lo pueden plantear sectores
que por su visin del mundo rechazan esta posibilidad, lo importante es definir
qu clase de minera requiere Colombia y en consecuencia si se necesitan reformar los cdigo o tan solo contar con las instituciones y los recursos para hacerlos
cumplir, afirmando al mismo tiempo que es errado pensar que las opciones son
ambiente o minera o agua o minera.
93
Poltica pblica sectorial minera
Por qu el sector privado, por qu Asomineros -Andi

Coetneo con el nuevo siglo, el Gobierno de Colombia, dej de
lado su participacin accionaria en empresas productoras, comercializadoras, o promotoras mineras y se ocup de dar un enfoque
administrativo y regulatorio sin participacin comercial. Las pocas
actividades en sal, carbn y oro en las que se ocupaba fueron dejadas de lado y el sector privado que ejerca desde mucho antes casi
la totalidad de la actividad extractiva, asumi la tarea productora.
Asomineros fue fundada en 1932 y es el gremio ms antiguo,
transversal, respetado y representativo de la minera formal de todos los tamaos. Es parte de la Organizacin ANDI, desde mayo
de 2003, en una alianza que potencia el crecimiento sostenible y
ordenado de la industria minera colombiana.
La Cmara Asomineros como objetivo principal promueve y
mantiene un ambiente de negocios optimo, representando al gremio, interactuando de manera abierta y difana con el sector pblico y en procura del desarrollo sostenible de minera nacional,
acorde con unas severas conducta empresarial que le hecho ser el
nico gremio empresarial
latinoamericano que es asesor de las Naciones Unidas, amn de
su adhesin a organismos como el ICMM y el Pacto Global.
Asomineros, contiene a todos los tamaos de produccin y a
una gama de exploradores, productores y prestadores de servicios,
lo cual le ha permitido adquirir una reputada participacin en el
quehacer minero nacional y en las discusiones sobre los distintos asuntos vinculados con la industria extractiva. Son conocidos
sus planteamientos alrededor de la constitucionalidad de la fallida
reforma del cdigo durante la administracin anterior y sus aportes en trminos de la cuantificacin de la industria minera en la
economa colombiana y sus posturas frente a temas ambientales
y regulatorios.
La primera pregunta que se hace Asomineros

Asomineros parte de la afirmacin de que el poder legislativo
plasma las polticas nacionales en las normas, leyes y cdigos que
expide mediante el acuerdo de sus miembros, por ello considera
que en Colombia hay una poltica minera expresada en el cdigo
de minas. Para el gremio la pregunta no es si hay una poltica, la
pregunta que se hace es: Es el actual cdigo, la poltica minera
que requiere el pas, se necesita un nuevo cdigo o lo que se debe
hacer es hacer cumplir el que existe hoy?.
Para que se necesita una poltica, porque un cdigo? Para que
las cosas en este campo sean hechas de acuerdo con normas tcnicas y regulaciones pblicas que garanticen al ciudadano rentabili94
dad social, cuidado ambiental abastecimiento de la industria nacional

y por supuesto captacin de inversin internacional de buena calidad,
la cual llega solo a pases serios y con buen reputacin como Estado.
Una reciente encuesta hecha por: 2011 Country RepTrak - http://
www.reputationinstitute.com, indica que la slida reputacin de estos
pases se atribuye a sus elevados niveles de democracia, su riqueza per
cpita, su sociedad de bienestar y su posicin de cierta neutralidad en
los conflictos internacionales neutralidad en los conflictos internacionales. Y arroj los resultados que se pueden ver la grfica siguiente y que
no dejan a Colombia muy bien arada en el escenario internacional.
Hay un consenso en que la poltica que orienta la gestin de los
recursos naturales, debe ser: de Estado y soporte del desarrollo humano sostenible en Colombia.
Al mismo tiempo identificaba un profundo desacuerdo expresado
en la fracturada ejecucin de las poltica sectorial, minera, frente al
sistema ambiental, pues es dispersa, contradictoria y signada por la
desconfianza de los actores, por cuanto pareciera que por su naturaleza misma, defienden intereses opuestos: las primeras buscan hacer un
uso eficiente ambiental y rentable de los recursos naturales no renovables. Mientras desde el sistema se busca garantizar la conservacin de
los recursos naturales renovables.
Este desacuerdo ha provocado este interrogante: La minera debe
contribuir a la sostenibilidad y por tanto debe estimularse o la minera
es sinnimo de amenaza nacional?
Desde la perspectiva privada, existen unos lineamientos conceptuales bsicos que dicen que no debe haber ejecucin institucional
aislada o circunscrito a un mbito acotado; por lo tanto la accin
pblica ambiental, no debe ser segn la actividad, sino global. De esta
manera la accin pblica minera debe integrar la variable ambiental a
lo largo del ciclo minero, en sincrona con las variables de la funcin
pblica, incluidas las tributarias y el manejo macro econmico.
95
Es necesario recordar que

el programa de la actual administracin fue aprobado por los
electores, identifica la institucionalidad ambiental en consonancia con la minera y tan solo cabe
cabe agregar que solo se puede
hacer minera de buena calidad,
sin consideracin ni al tamao
ni al tipo de mineral. Dicho de
otra manera: o se est frente a
un fenmeno colectivo de olvido selectivo: olvidamos aquello
que no nos gusta o que se vot
sin ver el contenido programtico de la propuesta poltica del
entonces candidato Santos, pero
que se sepa, ninguno de los que
hoy dan adversas notas de prensa sobre la llamada locomotora minera, expresaron dudas o
reparos a esa propuesta y no
objetan el triunfo del entonces
candidato y su programa.
Por supuesto que no se trata de hacer uso de aquella expresin que de nios decamos
cuando alguien haba olvidado
96
su turno para jugar: tiro pasado tiro perdido. No, de lo que

se trata es de ser consecuente
y por sobre todo no usar como
expediente opositor las indeseables y nefastas malas prcticas de los extractores ilcitos
para negar o proponer que se
cierren las puertas a una actividad cuyo desarrollo tecnolgico permite un alto comportamiento ambiental. Dicho de
otra manera debe haber un
consenso, fruto de una amplia
discusin programtica orientada por el plan de gobierno,
no por visiones individuales por
respetables que sean pues no es
dado aceptar como vlida la dicotoma: ambiente vs minera.
De existir, habr una agudizacin irresoluta de la polmica
pblica, se perder una oportunidad excepcional de obtener inversin minera de buena
calidad, se abrir la puerta a la
informalidad y a la extraccin
ilcita, nociva y daina de la salud del pas.
Algunas
consideraciones bsicas
La minera colombiana es
antiqusima y contina a lo
largo de al menos 10 siglos, en
diversos grados de intensidad,
extensin, modalidades, actores, minerales y localizacin.
Este hecho irrefutable contrasta
con las ligeras afirmaciones de
que la minera es cosa de hoy
y de la administracin pasada.
En un evento convocado en fecha reciente por un organismo
multilateral y una importante
agencia pblica, el moderador
de una sesin de trabajo, conocido por su postura anti minera,
no trepid al afirmar que ahora
se haban descubierto minerales
en Colombia.
No se cuestiona la intencionalidad de esa afirmacin,
lo que se resalta es el profundo desconocimiento del tema
minero que ello implica, pues
aceptar esta especies es dar por
sentado por ejemplo que la bio

diversidad no tiene un sustrato edafolgico y este a su vez
ltico, es dar o sentado que la
leyenda del Dorado se bas en
especulaciones fantasiosas y
que la orfebrera, cermica y
ltica precolombina fueron realizadas sobre una materia prima
que estaba en bodegas y depsitos, sin que hubiera habido
un proceso previo extractivo
que permiti la produccin de
materiales tan diversos como
calizas (sin ellas no habra
mambeo), arcillas, cobre, oro,
esmeraldas, sal y carbn!.
La llegada de europeo, lo
que significo fue la bsqueda
de oro con las tcnicas mineras asturianas, heredadas a su
vez de los romanos y el amago de desorden que se dio fue
regularizado con la expedicin
y por sobre todo aplicacin de
los Cuadernos de Nueva Espaa, que se convertira en el primer cdigo si as se le pudiera
llamar, que regul la minera,
de ellos se deriva , los ttulos
mineros por merced real (propiedad el suelo y el subsuelo,
que hoy se denominan Reconocimientos de Propiedad Privada), como tambin un modelo tributario: el Quinto Real
o regala y el monopolio sobre
el comercio del oro, las esmeraldas y la sal, que en ltimas
es uno de los detonantes de la
Revolucin Comunera.
Todo ello desemboco, en
la naciente repblica, cuando
el padre Bolvar asumi como
nueva estructura jurdica para
el pas el modelo del Cdigo Napolenico y afirmaba,
con esperanzas en el futuro,
en 1.827 Que la minera
ha estado abandonada en Colombia, sin embargo de que es

una de las principales fuentes
de riqueza pblica; Que para
fomentarla es preciso derogar
algunas antiguas disposiciones
que han sido origen fecundo de
pleitos y discusiones entre los
mineros; Que debe asegurarse
la propiedad de las minas contra cualquier ataque y contra la
facilidad de turbarla o perderla. Que conviene promover los
conocimientos cientficos de la
minera y de su mecnica, como
tambin difundir el espritu de
asociacin y de empresa para
llegar al alto grado de perfeccin que necesita la prosperidad del Estado.
Si esto se tradujera a palabras de hoy una buena aproximacin sera que al pas no
le debe importar un tamao
especfico de minera, le debe
importar por sobre todo que la
minera sea de buena calidad.
Antecedentes
institucionales
Hay que afirmar sin temor
alguno, que en materia minera
el pas ha probado todo tipo de
modelos y esquemas para el manejo minero: desde los modelos
desarrollados por el Cdigo de
Minas del Estado Soberano de
Antioquia, hasta la visin centralista y vigente, vigente desde
1873 hasta hoy. La actual autoridad minera, independiente de
los cambios y modificaciones
sufridas data de 1942.
Aunque ha estado presente
(ausente dicen otros) en el seguimiento y control de la actividad en la concrecin de la
inversin fueron diversas car-
teras e institutos, consolidaron

la gran minera, el papel del
actual Ministerio de Minas y
Energa, se centr en la creacin de empresas de seguimiento control de esos proyectos y
que con carcter de industriales
y comerciales del Estado tales
como: Ecominas y su trnsito a
Mineralco en: Oro, esmeraldas,
yeso, canga de hierro, sal y calizas, coluranio para exploracin
de minerales radiactivos, y Carbocol, Ecocarbn para carbones y finalizando con Minercol,
casi que condenada a la pronta
desaparicin, tal como sucedi
al fin, por la inadecuada y anti
tcnica fusin con Mineralco y
que diera transito al Ingeominas que hoy es cuestionado;
desde los aos 90 se cre la
UPME junto con la desaparecida UIME, tambin hay que
decir, que ha sido el mismo
Ministerio en la ltima dcada
quien no le ha dado la debida
atencin y opciones de mejor
gestin a esa Upme.
Instituciones y normas, han
sufrido frecuentes cambios. Desde la Ley 20/69, modificada,
adicionada, cambiada o substituida mediante facultades extraordinarias al Presidente o por
actos legislativos del Congreso.
Poder pblico que hoy renueva
la discusin minero- tributaria
y ambiental, con una constante de la cual el pas ni ha tomado cuentas ni ha aprendido
lecciones: siempre el legislador
determin amnistas y legalizacin de la denominada minera
informal e ilegal.
El pas ha gastado ingentes
sumas de dinero en estos procesos, que han dado la ilusin a
todo aquel que explota mine97
rales sin ttulo de que le ser resuelta de manera

favorable su aspiracin, sin advertir que no por
presentar una solicitud de legalizacin tendr ese
derecho, y adems esos proceso nunca han mirado con seriedad a aquellos que ante la perspectiva
de volverse sujetos tributarios se han negado, se
niegan y se negaran a legalizarse. Sin embargo de
nuevo se escuchan voces que piden una legalizacin sin anlisis alguno y para todo el mundo.
Al mismo tiempo ha habido institucionalidad
ambiental generadora de una rica normativa y
una cambiante y creciente arquitectura de regulacin y control, todo ello a partir del Cdigo
Nacional de Recursos Naturales D.28174, pionero y precursor en Amrica Latina y el Caribe,
adems y este es un factor pocas veces tenido
en cuenta ha habido una institucionalidad de
cclico comportamiento normativo, regulatorio
e investigativo como son las Carss que adems
recibieron despus de la nueva Constitucin un
formidable impulso en su autonoma que a la
postre se convirti en un dolor de cabeza para
su control y regulacin.
La normativa ambiental se cruz desde esas
pocas con la minera cuando se expidieron decretos como el 0136/90 sobre licencias de exploracin en reas no aluviales, mrgenes de ros,
en aluviones y para el uso de las cuestionadas y
cuestionables mini dragas.
A principios de siglo, la legislacin mud de
manera dramtica con la desaparicin de la figura
del Aporte Minero, ejecutado con variable xito,
el actual cdigo, inspirado en el modelo chileno,
provoc un radical cambio, hoy visto como fracasado y que le otorg a Ingeominas una fragmentada delegacin de la autoridad. A criterio de
Asomineros no es all donde radican los males.
La legislacin minera pas de la tallada
normatividad, a la generalizacin de ideas y
conceptos. Desde la Casa de Contratacin de
Sevilla, el Cdigo Napolenico, a las EICE,
del derecho regalano, hasta la normativa que
recoge reclamos y temores ambientales del
pblico, compromisos internacionales como
el Convenio 169 de la OIT, tal como se hizo
cuando se desarroll art. 70 transitorio de la
Constitucin Nacional.
98
A partir de ese momento las instituciones

mineras perdieron gerencia; hoy su capacidad
de discusin y anlisis es cclica, no le es fcil la
comprensin de las implicaciones operativas econmicas y tributarias de las reformas, los ministerios que tienen responsabilidad en esas materias la
avasallan con su manejo poltico y presupuestal.
Carecen de equilibrio entre las normas y la
praxis y por tanto no administran el recurso que es
su funcin bsica. Los actores del ciclo minero conocen fragmentos del concepto de sostenibilidad,
de los nuevos derechos ciudadanos y su alcance.
Preocupa adems, que ese desconocimiento, se
acente en las autoridades regionales y locales,
cualquiera que sea su expresin administrativa.
Por qu Colombia?
En este escenario, surge la pregunta: Bastaba el solo anuncio programtico de un candidato
presidencial para atraer la inversin internacional
en minera?, es cierto que la anterior administracin posibilit ese inters?, por que han llegado
las inversiones internacionales?.
No, eso no es cierto como se ha venido afirmando, en los archivos y centros de documentacin del ministerio y de Ingeominas existen todos
los folletos e informes, memorias de los ministros
al Congreso de la Repblica que desde 1.991 se
editaron y distribuyeron para promocionar los proyectos mineros que hoy causan rechazo en un sector muy activo del pblico, desde hace veinte aos:
Tararira, San Turban, Vetas California y ms atrs
otros proyectos de prfidos cuprferos en el occidente, tambin se promocionaron y fueron presentados en distintos foros en busca de inversionistas y nunca nadie se opuso, excepto los grupos
al margen de la ley que por aos azotaron a los
productor legales y generaron unas condiciones de
total imposibilidad de explorar en el territorio.
En 2001 se modifica la ley y es all donde comienza a generarse ese inters del inversionista,
el cual se acrecienta con la recuperacin de las
condiciones de seguridad fsica en campo que se
dieron y lograron en los ltimos aos. Afirmar lo
contrario es incurrir en omisiones de hechos que
distorsionan, mal informan y confunden al ciudadano. No se puede olvidar que la promocin
minera abierta y pblica tiene al menos veinte

aos de haberse iniciado!.
La sumatoria de estos factores promocionales, regulatorios, y poltico militares con los
factores econmicos, geopolticos, tcnicos, tales como la creciente demanda de metales por
parte de los pases BRIC, arrojan luz sobre este
fenmeno. Tngase en cuenta, adems, para
entender mejor porque Colombia es vista como
sitio de inversin, algo de lo que todos hablan
pero nadie admite que puede estar sucediendo
en Colombia: las dudas de la inversin en la
seguridad jurdica y estabilidad poltica de pases vecinos, aadiendo adems, algo que ac
no ha sucedido an: el grado de maduracin
de la exploracin en pases como Chile, Brasil,
Mxico y Per,
Los avances reales logrados en materia de
seguridad fsica para la exploracin geo-minera,
la favorable metalognia colombiana, la localizacin geogrfica y el relativo desarrollo de la
infraestructura de apoyo y la sensacin de seguridad jurdica y estabilidad poltica
Lo anterior ha hecho que hoy Colombia sea
considerada una estrella en ascenso en el mundo
de la inversin minera internacional.
Cual ha sido el querer pblico?

Quienes desde el Estado en las ltimas tres
dcadas han sido los ejecutores de reformas a la
institucionalidad, poco o nada han sabido del
negocio minero, hubo quienes sostenan que no
se requera saber de minera para ese propsito
que bastaba saber de mtodos y sistemas. En ese
contexto, la planeacin institucional ha mirado
siempre la de otras actividades.
As, para la llamada pequea minera, se proponen con reiteracin, modelos cooperativos, de
promocin de pymes, de manufactureras, o agrcolas, confundindose las necesidades de unos,
con las incertidumbres de otros, se usan parmetros bsicos desajustados: medir por ejemplo
como seal de avance y de resultados, el nmeros de minas atendidas y no por la produccin
estabilizada o crecimiento de la misma y para
colmo se le confunde con la extraccin ilcita
de minerales!.
Siempre se han esperado resultados rpidos, a
contrava de una actividad que siempre es de lenta maduracin y desarrollo, fijndose solo metas
cuantitativas y no conjuntas con las cualitativas.
Las condiciones del apoyo han sido irreales, al no
contar con factores determinantes como el ciclo
99
de preciospues pocas veces se ha considerado en serio al mercado

como factor clave y adems se ha pretendido desarrollar los programas con personal inexperto y de criterio apenas en formacin.
Algunos elementos conceptuales

inherentes a la minera en Colombia
Para poder aproximarse a una mejor comprensin del asunto
minero hay que saber que en Colombia las minas forman una propiedad distinta de la del terreno o superficie que por ley el ejercicio
minero mediante frmulas legales de compensacin puede llegar
a pedir la expropiacin, tiene derechos para su libre ejercicio y a
hacer uso del otorgamiento de las servidumbres requeridas.
Adems toda persona, con capacidad legal, nacional o extranjera, es sujeto de derecho minero. Y este es un punto que aunque no
ha sido dicho, es evidente que los dos ltimos cdigos han, quin
lo creyera? Democratizado el acceso a los derechos mineros! En
el pas los ttulos derechos se pueden transferir y, muy importante,
no existe limitaciones numricas para expedir u obtener derechos
mineros. Adems el Estado puede ser explotador o conceder ese
derecho a un tercero. Cuando sea compatible con el inters nacional y la variable ambiental est presente en toda la legislacin.
Qu debera contener una poltica minero-ambiental?

Ratificando lo expresado al inicio de este escrito, una poltica
minera en opinin del sector privado, debe garantizar la integridad patrimonial nacional usando la renta minera y el uso racional
del capital natural, asegurando el consenso y la equidad social, la
articulacin productiva de la minera como un multiplicador de
crecimiento econmico y social, buscando.
Al mismo tiempo, debe permitir que la sustentabilidad se pague con ganancias. Si no las hay, no hay proceso de buenas
prcticas y se debe tomar la decisin de cerrar operaciones para
no deteriorar el ambiente.
La poltica entonces debe desarrollar el binomio minera & ambiente, con buenas prcticas como factor que promueva, apoye y
genere aportes a la sustentabilidad como propsito corporativo y
maximizando sus aportes al desarrollo econmico y social pas y a
las comunidades en donde se alojan los proyectos mineros.
De igual manera debe inducir a que el impacto macroeconmico
del aporte de la industria minera, sea manejado por las autoridades
especializadas, con reglas de estricta severidad en el gasto pblico,
ajuste estructural del supervit fiscal y decisiones de poltica de Estado estables en el tiempo pues cualquier bonanza econmica de
origen lcito debe ser manejada de la misma manera, venga del caf,
de las agroindustria, de los combustibles o de las manufacturas y
100
todo ello en un marco en donde

como se ha venido diciendo por
Asomineros desde tiempo atrs
la fiscalizacin debe ser estricta sobre todo en los proceso de
recaudo de la renta minera y en
su ejecucin, Es decir el sector
privado de ninguna manera es
reacio a iniciativas como la de
la transparencia, bienvenida sea
y ojal que se incluya en ella a
todos quienes participan en el
ciclo minero.
Una revisin regional

minero ambiental
Una mirada regional del
acontecer minero ms actualizado indica hechos como los
siguientes:
Hasta ahora las leyes mineras
de Amrica Latina y El Caribe, la
arquitectura ambiental chilena y
el esquema jurdico - ambiental
de los pases andinos, tendan
hacia la eliminacin de la intervencin estatal. Hoy con los
cambios de orientacin poltica,
en algunos pases la regulacin,
la inspeccin ambiental, el control central en la ejecucin de la
renta minera, se ha incrementado con acento restrictivo.
Hoy, se busca la eliminacin
de trmites innecesarios, hay pases que han creado instrumentos de gestin como procesos de
negociacin individualizada de
contratos adicionales a los actos
administrativos de concesin de
derechos, con lo cual se generan
prolongados procesos de negociacin sin reglas fijas.
En cuanto a la llamada pequea minera y la minera artesanal, se est desregulando la
desregulacin en Chile, Bolivia,
Ecuador, Per y se combate con la fuerza, la extraccin ilcita de

minerales tal como sucede en Per y en Ecuador.
En la regin el Estado dando seales claras de estabilidad de formas y de instrumentos administrativos determinando el tipo de institucionalidad. (excepto Colombia y Ecuador) Esa tendencia de que
si se eliminan los trmites, se elimina o se disminuye el tamao del
organismo regulador ha sido una constante en todo el continente.
Sin embargo, con el alza en los precios de minerales, en particular de los metales, se reactiv la discusin legislativa sobre el
aporte tributario, los temas de seguridad minera y el creciente precio de las materias primas ha hecho que pases tan liberales como
Chile Per y Argentina, busquen generar y mejorar sus instancias
fiscalizadoras, aunque preserven la utilizacin de formatos y el uso
de procedimientos en lnea para a agilizar los trmites y evadir el
espectro de la corrupcin.
Es una constante, excepto en Colombia, la de buscar simplificar
el acceso a un ttulo minero; en Per, Mxico, Colombia y Ecuador
se da oportunidad para el arriendo o licitacin o subasta de reas, en
medio de la preservacin de la bsqueda de seguridad jurdica del
ttulo minero, bajo la premisa de que lo explorado ser lo otorgado
para explotacin y en consecuencia en casi todos, salvo en unos
cuantos casos en zonas de frontera o en Chile y de Colombia, se han
eliminado las reas de reserva.
La institucionalidad debe estar preparada para saber que al no
existir exclusividad estatal en el manejo de minerales, reas y yacimientos y que se homolog la inversin extranjera, con la nacional, el
solicitante de un derecho debe encontrar agencias pblicas que tengan informacin clara y estable sobre procedimientos, personal preparado y ojala de nivel superior, en donde si no hay ventanilla nica de
trmites, las instituciones pblicas relacionadas con el licenciamiento,
promocin, regulacin y control, acten de acuerdo con la poltica
global, posean unanimidad de criterios con respecto a los procesos de
inversin, control de cambios, normas ambientales, procesos de consulta y dialogo, entre Estado y empresa y entre esta y las regiones.
Se debe decir de forma categrica que en ningn pas americano, el ttulo minero se puede ejercer sin licencia ambiental, en todas
partes, la autoridad ambiental es el peldao decisivo en la cadena de
autorizaciones y permisos a las que se debe someter la industria.
El Ejecutivo costarricense prohibi la industria minera metlica
a cielo abierto. En Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Mxico,
Per, Ecuador, la autoridad minera trabaja en acuerdo con la tributaria, la de salud, la ambiental, la aduanera, sin calificar el desarrollo
minero. Son muy acuciosas dada la visibilidad de la minera, pero
actan en consonancia con un querer poltico nacional que no se
oponen a ella. Per otorg en el 2010 ms de 8000 ttulos mineros.
101
En Chile y Per, se integraron la instancia pblica

ambiental y la minera en la
preparacin del proyecto de
ley sobre Financiamiento de
la Remediacin de Pasivos
Ambientales Mineros (PAM).
En Per en la implantacin
y ejecucin de los proyectos
surgidos luego de la expedicin de la ley de financiacin
para la remediacin de PAM;
en Colombia el estudio MME
& Econometra, demostr que
hay legislacin suficiente para
el manejo de los PAM.
Ahora bien: en todas partes ha cualificado la administracin pblica minera: asignando al Servicio Geolgico la
produccin y entrega de adecuada oportuna y abundante
informacin del territorio para
tomar decisiones geo ambientales; gobierno en lnea; auditoras internas; agilidad fiscal
y normativa ambiental clara
y unificada, alineada con el
marco legal unitario o federal.
Ejemplo: Brasil, Chile, Per,
Mxico, Jamaica.
Tambin en Brasil, as como
en Mxico, Argentina y Per se
mejor el mercado financiero
para los mineros nacionales y
la banca de desarrollo tienen
un papel, enmarcada en los
Principios de Ecuador y en el
Pacto Global ONU.
En Per: la minera empuj su crecimiento econmico
y mejor la opcin de desarrollo social. Se diversificaron
mercados, aunque exportar
ms, no asegura crecer ms,
fomentaron la innovacin y
la diferenciacin de productos, aumentan el contenido
102
de valor agregado domstico

y profundizan los encadenamientos con el resto del tejido
productivo. La ltima convencin minera del Per aloj 800
expositores nacionales.
La lectura del repaso

A manera de lectura o de
lecciones aprendidas de este
repaso apresurado por los antecedentes y el entorno habra que decir que si las polticas pblica, basadas en la
educacin (mejores maestros)
alcanzan niveles adecuados
de competitividad para una
insercin internacional que
permitan crecer, con cohesin
social. Si el aparato pblico de
hoy asume un ritmo de avance tecnolgico, con desafos de
competitividad e innovacin,
en donde los BRICs, son actores
econmicos y polticos crecientes, con un pacfico consolidando su hegemona econmica y
comercial.
Si el comercio internacional
post crisis, da oportunidades y
premios a los exportadores competitivos e innovadores, aunque
persista el proteccionismo en las
economas centrales, que ahora
con argumentos ambientales
y la trazabilidad ambiental se
trate de imponer, en medio de
cadenas globales de valor que
acentuarn su relevancia productiva y comercial- Si la lucha
por reducir la traza de carbono pasa a comandar el debate
sobre competitividad e innovacin, en una economa global,
informacional, que opera en
red y en tiempo real entonces la opcin minera formal es
un sendero que en su trnsito
ofrece opciones de futuro.
Limitantes y necesidades
para el xito de la minera
en Colombia
La minera colombiana no
es competitiva per se, quien
debe serlo es el pas y por tanto la industria minera, al ser
parte de la estructura econmico social y ambiental del
pas, padece de las limitaciones del resto de la industria y
de su infraestructura asociada,
adems de aquellas que se erigen ahora en trminos del desconocimiento generalizado del
negocio minero y las afirmaciones irresponsables sobre supuestos efectos adversos dela
industria como por ejemplo las
desubicadas aseveraciones de
la inminencia de generaciones
de nios con labio leporino
por efecto de la minera.
La Industria minera sabe de
las penurias de financiamiento
de las polticas de desarrollo
y que se necesita fortalecer al
Estado para que pueda llevarlas adelante.
La industria minera sabe
que le conviene un Estado slido y actuante, que reciba la
renta minera en el volumen que
se pacte y que la invierta bien,
con nitidez y de frente al pas.
La industria minera sabe y
se preocupa por la fragilidad
de la autoridad minera. Por eso
cuando se pregunta: Cuan
consistente o slida debe ser
esa autoridad? Responde asegurando que est decidida a
darle elementos fiscales, tcnicos y sociales para esa consolidacin, pero no siempre es fcil que se le permita concretar
esa decisin.
Por tanto y entre otras cosas

necesita con urgencia un recuperado Servicio Geolgico que
diga si hay disponibilidad de
yacimientos minerales e integre
a ese conocimiento uno que
abraque de manera integral la
informacin del territorio.
Necesita captar talento humano, entrenarlo en el conocimiento del negocio minero y
contar con una Gerencia pblica
y dirigencia estable y conocedora del tema. As mismo, requiere
promocin de la inversin minera
alineada con la inversin en general, con las instituciones pblicas,
con el marco normativo y unas
reglas comunes para consolidar el
compromiso presidencial de una
minera locomotora del desarrollo, articulada con los incentivos
tributarios, calidad y costo de los
servicios bancarios, el campo laboral, la infraestructura fsica.
Adems necesita una clara y estable administracin del
uso, tratamiento, propiedad y
manejo del agua; los derechos
de los pueblos indgenas y el
diagrama normativo ambiental
y un protocolo universal estable
y tcnico para la declaratoria de
reas protegidas.
Se debe superar la baja
capacidad programtica, de
gestin, de supervisin y fiscalizacin de la institucionalidad de las formas y visiones
de presentacin y validacin de
informes; impulsar la certificacin de reservas, para seguridad
financiera pblico privada.
Similar consideracin debe
hacerse para recuperar el terreno
perdido en materia de seguridad
e higiene minera y all la institu103
cionalidad, debe coordinar y establecer convenios nter administrativos, con las autoridades del trabajo y de la seguridad social y promover
una profundizacin del papel de las ARP en este campo.
Algunos elementos del negocio minero de hoy

Con las limitantes enunciadas y las necesidades bsicas expuestas
hay que considerar que el negocio minero hoy se est concentrando
y creciendo por la demanda de minerales del crecimiento global y se
est adaptando a producir ms con recursos ms pobres y complejos,
con procesos ms limpios, precisos y rpidos, para mejorar su relacin
con los anfitriones, pasando de la tecnologa y procesos clsicos de:
preparacin, arranque, molienda y despacho, a un ciclo de integrado
mine to mill , que aprovecha el recurso ms que las instalaciones.
Pero tambin ese negocio est hoy ms que nunca y sin marcha
atrs a la integracin con la comunidad, ya casi no hay enclaves
mineros, nadie quiere vivir lejos, aunque ya nada est lejos. Ese
negocio ms abierto, en paralelo es un demandante tecnolgico
ms exigente, que opera, con desafos ambientales sin espera, por
expectativas sociales que validarn o no los proyectos y urgido de
talento que asuman esos desafos.
Quien quiera que sea el proveedor de los minerales requeridos
por el hombre, quien sea el pas que los produzca, se requiere una
institucionalidad que administre y regule la actividad.
Institucionalidad minera
La Cmara Asomineros-ANDI, estima que urge replantear el
concepto de institucionalidad minera, en trminos tales que se
identifique y admita que es aquella conformada por el conjunto
de entes pblicos, dotado de la jurisdiccin, mando y capacidad,
para administrar el recurso minero en donde la respuesta pblica
determinar la identificacin de quien, en nombre del Estado, ser
el interlocutor vlido del interesado en cualquier mbito minero.
Por ello y para ello otorgara, fiscalizar, controlar o retirar
los derechos del aprovechamiento econmico de los minerales
presentes en el territorio nacional, de conformidad con las modalidades y condiciones legales.
Pero advirtiendo que la autoridad minera es parte de la institucionalidad minera, pero no es la Institucionalidad en s misma,
pues a ella concurren diversas instituciones como los ministerios
encargados de la salud, de las finanzas y la recaudacin tributaria,
de las materias aduaneras, de los asuntos del ambiente.
Y para esa tarea de administrar el recurso minero y gestionar
adems los conflictos asociados, esa institucionalidad debe estar
preparada, y dispuesta a asumir tareas como las de atender situa104
ciones vinculadas a propiedad

y uso del suelo versus la del
subsuelo; la aplicacin de las
normas mineras versus las ambientales, el manejo y validacin
de los POTs; tener identificadas,
y pronunciarse sobre la validez
tcnica de la asignacin de reas
protegidas, tener disposiciones
clara para el manejo de los pasivos ambientales mineros.
Habr de asumir y dirimir el
tratamiento, pago y compensacin de daos ocurridos durante el ciclo minero y estar preparada en todo momento papa la
negociacin y transaccin entre
la minera y otras actividades.
Por supuesto, habr de atender y acatar o impulsar tutelas,
la conciliacin, el arbitraje, el
otorgamiento de servidumbres,
la resolucin de conflictos y los
correspondientes peritajes, as
como el delicado tema de los derechos ancestrales de los pueblos
indgenas y las minora tnicas.
En el pasado reciente y an
hoy, la funcin pblica minera,
asumi su obligacin salarial,
compensando bajos suelos con
subsidios. El esquema presupuestal estatal haca y hace an, que
los ministerios claves, dependan
de bienes insumos y consultores
del presupuesto de sus empresas
pblicas, merced a estatutos de
contratacin giles que ofrecen
mejores salarios, mejores condiciones de trabajo y mayor capacidad de respuesta ante emergencias institucionales.
De manera concordante con
estos desafos, el Estado deber
asumir que la dependencia presupuestal y operativa de los ministerios frente a sus hijos en el
pasado y en el presente ha causado y causar recelo entre quienes sirven en el despacho frente a
quienes laboraban en las empresas o institutos. Una parte de las
dificultades intra institucionales
nacen del desequilibrio al re disear la institucionalidad minera.
En concordancia con los
planteamientos de la Vicepresidencia de la Repblica, el gobierno central no puede ni debe
seguir apelando al esquema de
la tercerizacin en el aparato
pblico, all no hay un problema
presupuestal, all hay un problema de concepcin del servicio
pblico y por ende debe contar
con un reclutamiento de talento
que preserve la memoria institucional y genere gerencia pblica,
amigable con el ciudadano.
Siendo coherente con estas
aseveraciones, entonces la Institucionalidad y en particular la
autoridad minera debe tener atributos tales como rango jerrquico superior, y presupuesto acorde
con sus tareas, deber ser estable
en el tiempo y en los programas y
como tarea urgente debe recuperar la memoria institucional, debe
ser competitiva en lo laboral para
que el tipo de funcionario que se
se necesita, trabaje en un marco de estmulos que sin vicios ,
entregue una carrera funcionaria
estable y continua y deber romper el anonimato institucional.
Al mismo tiempo los integrantes de esa institucionalidad debern recordar que la suscripcin de
TLCs, influir en el flujo y uso de
minerales y evitar la existencia de
subsidios ambintales o laborales
al tiempo que no podr desestimar
ni la accin ni el derecho legal de
los opositores anti mineros.
Pese a naturales discrepancias, Asomineros no parte del supuesto de que todo lo pblico es sospechoso y mal intencionado y amerita una pesada cadena de controles contables, por lo
contrario, sabe que el Estado ha sido una frtil cantera de inteligencia y excelentes profesionales que en uso de su derecho han
hecho trnsito a la empresa privada.
Como se ha visto Colombia ha recorrido un largo trecho, pareciera que en materia minera el mtodo publico hubiera sido el
de ensayo y error, solo quedan por ensayar algunas cosas que se
han propuesto por parte del autor sin mayor fortuna: Por ejemplo
se ha postulado la separacin del registro y catastro minero de la
autoridad y buscar opciones operativas con la Superintendencia de
Notariado y Registro; la creacin de un Banco Minero que apoye
al empresario nacional , es necesario para sacar de ello lecciones
que se adelante la evaluacin financiera poltica y operativa de los
ms de ocho procesos de legalizacin, antes de proponer nuevas
campaas de formalizacin para evitar la evasin tributaria, los
vertimientos de residuos peligrosos ms acentuados, la precarizacin del empleo, el lavado de activos y la financiacin de grupos
armados ilegales.
Y recordando a Bolvar, se hace necesaria la ejecucin de un
programa de largo plazo, de investigacin tcnico cientfica y de
formacin multi nivel de recurso humano minero y muy importante la vinculacin sistemtica del cuerpo de embajadores a la
promocin minera.
Se podr hacer?
Asomineros ANDI cree que se puede y se debe tener una industria minera formal independiente del tamao de las operaciones, y
que tal cosa se puede lograr sobre la base de un trabajo acorde y
coordinado dentro del Gobierno y en ejecucin del plan presentado a consideracin del elector.
Se puede hacer asegurando la formacin y preservacin de
los recursos humanos, tcnicos, presupuestales y administrativos,
adoptando, siguiendo y ajustando, en un proceso continuo un
plan nacional minero ambiental, con objetivos, metas e indicadores
con gestin pblica compartida por todos los entes pblicos y todo
bajo la ptica de mantener el enfoque de servicio de orientacin y
gua al cliente minero, vinculando industria y academia, identificando y comprometiendo la cooperacin interinstitucional.
Siendo selectivo prudente y riguroso, en la utilizacin selectiva
de la asistencia tcnica internacional e integracin multi institucional de los sistemas de informacin geo referenciada. Pero por sobre
todo, sabiendo y asumiendo que para generar confianza, hay que
aceptar que no hay ni un bando ni un ministerio que represente a
los buenos y otro a los malvados
105
Poltica
pblica
sectorial minera
Comentarios
sobre la Ley de Regalas
Antonio Hernndez Gamarra1
En concordancia con lo dispuesto en los artculos 360 y 361 de la Constitucin

Poltica, se sealan como fines y objetivos de la ley por la cual se regula la organizacin y el funcionamiento del Sistema General de Regalas (SGR), presentada por el
gobierno al Congreso el pasado 18 de octubre, los siguientes: crear condiciones de
equidad en la distribucin de las regalas; propiciar la adopcin de mecanismos que
prioricen su distribucin hacia la poblacin ms pobre; promover el desarrollo y la
competitividad regional; fortalecer la equidad regional en la distribucin de los ingresos, a travs de la integracin de las entidades territoriales en proyectos comunes;
y, propiciar mecanismos y prcticas de buen gobierno.
Partiendo del hecho de que esos fines y objetivos son todos ellos deseables, el
propsito de este escrito es examinar la manera cmo el proyecto contribuye a ello y
sealar las debilidades que podran alejarlo del cumplimiento de esos propsitos.
Para ese fin el texto organiza el anlisis de manera temtica, y no secuencial por
artculos, haciendo nfasis en la manera como se determina las prioridades de inversin; los criterios para determinar la distribucin regional de los recursos; la poltica
anti cclica y los criterios para el desahorro; la definicin del ciclo de las regalas; la
necesidad de contar con un sistema de informacin que d cuenta de todas y cada
una de las fases de dicho ciclo; la importancia de evitar la duplicacin del gasto; el
tamao de los gastos de funcionamiento y de monitoreo del Sistema; la unidad de
materia de la ley; y, algunos aspecto puntuales de orden administrativo.
Prioridades para la asignacin del gasto.

En virtud de las normas del artculo 361 de la Constitucin las regalas se destinaran a nueves diferentes usos, as:
El Fondo de Ciencia Tecnologa e Innovacin (FCTI).
El Fondo de Compensacin Regional (FCR).
1. Ex Contralor General de la Repblica.
106
Poltica pblica sector minero
El Fondo de Desarrollo Regional (FDR).

Las asignaciones directas (AD)2.
La fiscalizacin.3
Pensiones territoriales.
Fondo de Ahorro y Estabilizacin (FAE).
Funcionamiento.
Monitoreo, seguimiento y control.
Para orientar la asignacin del gasto entre
esos usos el Proyecto establece que:
La Comisin Rectora del SGR sealar las
directrices generales para el funcionamiento
del Sistema (artculo 5, numeral 1).
Con los recursos del SGR se podrn financiar
proyectos de inversin y la estructuracin de
proyectos (artculo 24); proyectos que deben
estar en concordancia con el Plan Nacional
de Desarrollo y los planes de desarrollo de
las entidades territoriales (artculo 25):
El FCTI tendr como objeto contribuir al
incremento de la capacidad cientfica, tecnolgica, de innovacin y de competitividad
para dar valor agregado a los productos y
servicios de origen nacional y elevar el bienestar de la poblacin en todas sus dimensiones (Artculo 30).
El FDR tendr como objeto mejorar la
competitividad de la economa, as como
promover el desarrollo social, econmico,
institucional y ambiental de las entidades
territoriales (Artculo 34).
El FCR tendr como objeto financiar los
proyectos de impacto regional o local de
desarrollo en las entidades territoriales ms
pobres (artculo35); y que
Los recursos de las AD, de que trata el inciso
segundo del artculo 361 de la Constitucin,
se destinarn a la financiacin o cofinanciacin de proyectos de inversin estratgicos
(artculo 38).
Como se deduce de la lectura de estas disposiciones la ley no asigna prioridades para los gastos
financiables del FCTI, del FCR, del FDR, ni para las
AD (que en conjunto representan un poco ms del
56% de las regalas totales).
Ello a menos que se entienda que al sealar las
directrices generales la Comisin Rectora del SGR
quedar facultada para fijar dichas prioridades.
An si ese fuera el entendido, si la ley no establece prioridades para la asignacin del gasto, la
Comisin Rectora se vera, con el paso del tiempo,
sujeta a presiones de muy diversa ndole, como lo
estuvo en su momento la antigua Comisin Nacional de Regalas, lo cual podra llevar a una atomizacin del gasto en desmedro de las finalidades
que persigue la ley. Por ello es apropiado analizar
si no sera conveniente que las prioridades del gasto quedaran explcitas en la ley.
En concreto la propuesta sera que para el
FCTI la ley enunciara como prioridades del gasto
las lneas que Colciencias viene explicando en sus
exposiciones pblicas, que aunque todava demasiados generales acotan el uso de los recursos.4
Adems, de mucha significacin sera que el FCTI
financiara proyectos que evitaran la deforestacin
en las zonas ambientalmente protegidas.
Para el FCR las prioridades del gasto deberan fijarse de tal manera que se acrecentara y se hiciera ms
equitativa la acumulacin de capital humano en las
regiones ms pobres, mediante la atencin integral
a la primera infancia5; la lucha contra la desnutricin
y la malnutricin; la eliminacin del analfabetismo; y
mejoras en la cobertura y la calidad de la educacin.
2. Para los departamentos, municipios y distritos en cuyo
territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales
no renovables, y los municipios y distritos con puertos
martimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos.
3. Fiscalizacin de la exploracin y explotacin de los yacimientos, y conocimiento y cartografa del subsuelo.
4. Esas lneas son: desarrollo agropecuario, minas y energa, ciencias sociales y humanas, TICS, seguridad y defensa, capital humano, biodiversidad y recursos naturales, e
innovacin y transferencia.
5. Que debe incluir la integracin de servicios de educacin
inicial, salud, nutricin, cuidado y proteccin, que permitan
potenciar las habilidades cognitivas, sensoriales, motrices,
sociales y emocionales de los nios y las nias, segn se
propone en el programa gubernamental De Cero a Siempre.
107
Foto: Cortesa Corporacin Infancia y Desarrollo
De igual manera parecera conveniente que

la ley enunciara como prioridades del FDR la inversin en acueductos y alcantarillados, la construccin de una buena infraestructura escolar y
aquella destinada a la infraestructura vial (terrestre, fluvial y portuaria) que no est financiada
con otros recursos nacionales o territoriales.
Las AD deberan destinarse prioritariamente
para complementar los recursos del SGP, previndose que una vez alcanzados ciertos niveles
de cobertura en educacin y salud los recursos
engrosaran a los de propsito general.
Una lista de prioridades como la que aqu se
sugiere limitara las facultades de los rganos colegiados para financiar los proyectos de inversin,
evitando atomizar el gasto; facilitara dar viabilidad a los mismos; hara ms expedita la administracin del Banco de Programas y Proyectos de
Inversin del SGR de que trata el artculo 65 de la
ley; acotara, respecto de los recursos de regalas,
el campo de los contratos plan a que se refiere
el artculo 51; y, especializara las consultoras de
particulares, cuya proliferacin puede ser fuente
de malversacin de recursos.
El mayor rigor a la hora de priorizar el uso de
los recursos mejorar tambin la equidad entre
las regiones y a su interior. Para ello Planeacin
108
Nacional, en coordinacin con las universidades y

los centros de pensamiento, liderara los estudios
para ir precisando progresivamente cules son,
dentro de las prioridades fijadas por la ley, los
mejores usos de los recursos.
De esa manera habra una poltica nacional
para el uso de las regalas - que es de lo que se
trata - y se evitara que el gasto estuviera guiado
principalmente por el cabildeo de las entidades
territoriales. Mecanismo que tiene dos graves defectos. De una parte, alienta la atomizacin de
los recursos y con ello su desperdicio. De otra,
profundiza la inequidad puesto que las entidades
territoriales con mayores recursos humanos y con
ms capacidad institucional terminaran por obtener ms recursos para sus proyectos. Esto es as
an al interior de las entidades territoriales ms
pobres (por ejemplo, el Departamento de Bolvar
tiene ms capacidad para gestionar recursos para
las poblaciones del sur, que Choc, La Guajira o
Guaviare para las suyas).
El diseo de una buena institucionalidad resultar crucial para el buen uso de las regalas, lo
cual supone en primer trmino cerrar los canales
para su atomizacin, pues, como han demostrado
recientes evaluaciones, las ineficiencias en la operacin del Fondo Nacional de Regalas (FNR) obedecieron en buena parte a la falta de prioridades.
Alguien podra preguntarse lo que pasara si alguna de las prioridades que fije el proyecto de ley deja de serlo por el cumplimiento
total de las coberturas a que ellas apuntan. A esa pregunta habra
dos respuestas: una que la ley podra prever usos adicionales posteriores (lo cual de pronto no es tan buena idea) y otra (posiblemente la mejor) dira que en ese evento habra que modificar la
legislacin y escoger las nuevas prioridades.
En razn del tiempo que tomar su trmite, para la vigencia del
2012 no se contar con las disposiciones de la ley para orientar el
uso de los recursos. Para ello habr que expedir decretos con fuerza de ley, como se previ en el Acto Legislativo 05 de 2011. Esos
decretos deberan ser, entonces, indicativos de las prioridades que
el gobierno quiere darle a las regalas y por ello mismo guiar las
discusiones en el Congreso.
Criterios para distribuir las regalas

entre las entidades territoriales
Bajo una propuesta de priorizacin del uso de los recursos, como
la que aqu se deja enunciada, no tendra sentido que los recursos
del FDR se distribuyeran a los departamentos, en muy buena parte,
en proporcin a su poblacin como se propone en el artculo 34,
inciso segundo, del proyecto de ley. Ello porque por su naturaleza la
infraestructura vial no debera ser departamental. De igual manera
los recursos para acueductos y alcantarillado, y para la infraestructura
escolar, se destinaran de acuerdo con los ndices de las necesidades
que haya que atender y no en proporcin a la poblacin, quedando la
facultad de las asignaciones especificas de las inversiones financiables
del FDR en cabeza del rgano colegiado que lo administre.
En cuanto a los criterios para distribuir los recursos del Fondo de
Compensacin Regional, es claro que el ndice de NBI puede ser aceptable, pero la redaccin propuesta a este respecto en el artculo 35 del
Proyecto es bastante confusa sobre los fines especficos de la misma.
Respecto de las AD, el inciso segundo del Artculo 361 de la Constitucin Poltica establece que los departamentos, municipios y distritos
en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no
renovables, as como los municipios y distritos con puertos martimos y
fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrn derecho a participar en las regalas y compensaciones. A su vez, el inciso segundo del Artculo 360 seala que la
ley precisar las condiciones de participacin de sus beneficiarios.
Como se ve la Constitucin no se ocup de sealar los criterios
de reparto de las AD y por tanto la ley debe sealar esos criterios.
Obsrvese que habra que evitar que las asignaciones directas constituyan un fondo nico, al cual podran concurrir todos los territorios
en donde se produzcan recursos naturales no renovables y por esa va
tener derecho a las regalas que se generen por la explotacin del peECONOMA COLOMBIANA . 333
trleo, por ejemplo, un departamento productor de oro que no

sea productor de hidrocarburos.
Por lo tanto, la sugerencia
consiste en introducir un artculo en que se diga que los
departamentos y los municipios
productores tendrn derecho a
participar en las asignaciones
directas en proporcin al valor
de las mismas generadas en el
respectivo departamento y a
rengln seguido sealar que
esa participacin se distribuir
entre los departamentos y los
municipios productores, reservando una proporcin para los
puertos de embarque por donde se exporten los productos.
La participacin de los municipios debera establecer, en
trminos per cpita, como una
adicin al valor del SGP per cpita nacional, y el valor restante
asignarse al departamento con
independencia de los recursos
que se les asigne atravs de los
dems Fondos. De esta manera
se establecera una distribucin
ms equitativa entre los municipios productores y los dems
no productores del mismo departamento.
Esta propuesta es diferente
a la establecida en el artculo 20
del proyecto de ley, y sus pargrafos, que, con solo diferencias
cuantitativas, reproduce los mismos criterios que se establecieron
en la ley 141 de 1994. Diferencias
que se explican porque lo que
antes se destinaba al FNR ahora
se destinar en algunos casos a
los departamentos productores
y en otros a los municipios productores, segn se ilustra para
los hidrocarburos, el carbn y el
nquel en los siguientes cuadros
109
Cuadro 1
Distribucin de las asignaciones directas hidrocarburos 1

Porcentajes
Entidad Territorial
Participacin ley 141 /1994
Reforma
Departamentos
47,5
79.5
Municipios
12.5
12.5
8.0
8.0
Puertos
FNR
32.0
Produccin superior a 20.000 barriles promedio mensual diario
0.0
Cuadro 2
Distribucin de las asignaciones directas hidrocarburos 2

Porcentajes
Entidad Territorial
Reforma
Departamentos
47,5
67.0
Municipios
25,0
25.0
8.0
8.0
Puertos
FNR
19,5
Produccin inferior a 20.000 barriles promedio mensual diario
0.0
Cuadro 3
Distribucin de las asignaciones directas carbn 1

Porcentajes
Entidad Territorial
Reforma
Departamentos
42.0
58.0
Municipios
32.0
32.0
Puertos
10.0
10.0
FNR
16.0
Explotaciones mayores de tres millones de toneladas anuales
Cuadro 4
Distribucin de las asignaciones directas carbn 2

Porcentajes
Entidad Territorial
Reforma
Departamentos
45.0
45.0
Municipios
45.0
45.0
Puertos
10.0
10.0
FNR
0.0
Explotaciones menores de tres millones de toneladas anuales
110
0.0
0.0
Cuadro 5
Distribucin de las asignaciones directas niquel

Porcentajes
Entidad Territorial
Reforma
Departamentos
55.0
62.0
Municipios
37.0
37.0
Puertos
1.0
1.0
FNR
7.0
0.0
Tanto en la ley 141 de 1994 como en la propuesta de reforma los

criterios de distribucin de las asignaciones directas tienen manifiestas debilidades institucionales, porque:
Esos repartos porcentuales no han estado precedidos de ningn
anlisis sobre la conveniencia de la distribucin.
Los recursos que se destinan a cada beneficiario no tienen en cuenta las necesidades que con ellos se deben satisfacer, lo cual da
lugar a manifiestas desigualdades, segn se muestra en la siguiente
grfica y se detalla en el anexo 1.
Las regalas no se suman a los recursos que se distribuyen a
travs del Sistema General de Participaciones (SGP) para estimar
cules y cuntas son las necesidades que se pueden satisfacer
con ellas, y durante cunto tiempo.
Como los coeficientes son fijos, el monto de las regalas que va
a los municipios productores seguir siendo marcadamente pro
cclico, ya que en pocas de elevados precios la produccin tiende
a aumentar y difcilmente esos dos efectos se veran compensados
por la revaluacin de la tasa de cambio.
Grfico
Indice de ingreso per cpita de un milln de pesos de asignaciones directas
111
Por todas esas razones es sado, con independencia de la

Por ello valdra la pena aamejor establecer el reparto de situacin econmica que acom- dir estos circuitos en la enumera
Indicepae
de ingreso
cpita
de un milln
12, definindolas asignaciones
directas para
la cada per
de las
regalas.
cinde
delpesos
Artculo

de
asignaciones
directas
los municipios en trminos de
los como se hace con las dems
Por lo dems, la redaccin fases del ciclo, y luego desarrosu complementariedad con el
SGP. Los criterios de reparticin del artculo 47 que prev las ac- llar las normas sobre control adentre los puertos de embarque ciones a desarrollar cuando se ministrativo y fiscal. Punto ste
seran los que el proyecto pro- presente una reduccin drstica sobre el cual se volver en el nude los recursos es muy confusa. meral 6 de este texto.
pone en el Artculo 23.
La politica anti-cclica
El captulo 5 del ttulo IV
del proyecto de ley regula el
manejo del Fondo de Ahorro y
Estabilizacin (FAE) y con ello
la poltica anti-cclica del gasto de las regalas.
Para ese fin se estatuye que
los recursos del FAE se distribuirn entre los departamentos en
la misma proporcin en que participen en la totalidad de recursos
del Sistema General de Regalas
(artculo 43). Sobre este particular es necesario inquirir por qu
los municipios productores no
son sujetos del ahorro, ni participan en su distribucin, ni en
la distribucin de los excedentes
anuales que se presenten cuando los recursos destinados al FAE
excedan del 30% de los ingresos
anuales del SGR (artculo 44).
Pero ms importante an
es debatir por qu los recursos del desahorro, cuando ste
haya de presentarse, se canalizarn a travs del FCR, del
FDR y las AD, conforme con
la participacin de cada uno
de estos componentes en la
suma de los mismos en el ao
correspondiente (artculo 46).
Esa disposicin le introduce
una inercia al gasto, puesto que
el desahorro tendra las mismas
proporciones del gasto del pa112
Definicin del ciclo

de las regalas
El sistema de
informacin.
El ttulo III del Proyecto

(Artculos 12 a 23) est referido al ciclo de las regalas
como aquel que hace alusin a
su liquidacin (Artculo 13), a
su recaudo (Artculo 17), a su
fiscalizacin (Artculo 18), a su
transferencia (Artculo 19), a
su distribucin (Artculo 20) y
a su giro (Artculo 21).
En el Artculo 5 del proyecto,

numeral 6, se establece que la
Comisin Rectora del SGR tendr como una de sus funciones
la de organizar y administrar los
datos acerca del funcionamiento y estado financiero del SGR.
Estas definiciones son en general apropiadas y resulta afortunado que el proyecto de Ley las
contemple de esa manera. Por
lo tanto, no se harn sobre ellas
mayores apreciaciones, excepto
en cuanto a los criterios de distribucin segn se coment en el
numeral anterior y a que podran
presentarse dificultades administrativas por la fragmentacin entre el recaudo y el giro como se
explicar en el numeral 9.2.
Sin embargo, el ciclo de las
regalas no termina con su giro
(como se establece en el Artculo
12), sino que debe incluir tambin su correcto uso y la evaluacin del impacto del gasto que
con ellas se financia. Es decir, el
ciclo de las regalas debe incluir
la contratacin de los bienes y
servicios que con ellas se pagan
y por ende el control y evaluacin de sus impactos en el
bienestar de la poblacin.
A este respecto sera conveniente sealar explcitamente que

el sistema de informacin contendr los datos de todas las fases
del ciclo, tal como se seal en el
numeral anterior, y que adems a
ese sistema de informacin tendran acceso ilimitado no slo los
miembros de la Comisin Rectora,
sino tambin la Contralora General de la Repblica (CGR). Esta
ltima debera ser invitada permanente al Comit Administrativo del Sistema de Informacin
y podra sugerir modificaciones al
mismo en aras del cumplimiento
de sus funciones.
Al establecerse ese sistema
integral con los datos de todas
las fases del ciclo de regalas lo
que se busca es evitar la duplicidad de costos en la adquisicin,
manejo y mantenimiento de la
informacin y an ms, evitar
los costos de transaccin en que
se incurre cuando por ms de
un canal se solicita informacin
a las entidades que estn en la
obligacin de suministrarla.
Habra que preguntarse si el sistema de informacin adems de

los datos de orden financiero, contable, contractual y administrativo
incluira tambin la informacin geolgica. Evitar la duplicidad de
costos aconsejara que ello fuera as y por ello las acciones y procedimientos que se lleven a cabo para garantizar el cumplimiento de las
normas y de los contratos de explotacin de los recursos (artculo 18
del Proyecto) deberan hacer parte del sistema que aqu se propone.
Sin embargo, habra que pensar si la informacin que lleva al
conocimiento de la cartografa geolgica del subsuelo no debera
estar en un sistema de informacin separado, en la medida en que
esa informacin se usara ms para la prospectiva y la estrategia de
definicin de futuras polticas nacionales sobre el manejo de los
recursos naturales, que como parte del funcionamiento del SGR.
De aceptarse estas propuesta sobre el sistema de informacin se
reformularan los trminos del Artculo 84 del Proyecto.
Importancia de evitar la duplicidad del gasto

La ley debe ser una oportunidad para fortalecer la institucionalidad fiscal, para lo cual es indispensable evitar las duplicidades en el
uso de los recursos. Es por ello que las AD deben sumarse al SGP para
contribuir a sus mismos fines y dejar abierta la posibilidad de otros
usos solamente en la medida en que se hayan cubierto al 100% las
coberturas en salud y educacin en los municipios y departamentos.
Tambin es importante que las funciones de monitoreo y seguimiento del Sistema no busquen crear una organizacin paralela de
vigilancia a lo que hoy hace o debera hacer - la CGR. Por ello mismo
es necesario establecer que las funciones del DNP en cuanto al seguimiento y control del uso de las regalas tienen nicamente fines administrativos y no propsitos de control fiscal. Por lo tanto, los alcances
del ttulo VI del proyecto, que instituye el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluacin deberan reducirse sustancialmente.
Para poner un solo ejemplo el proyecto establece que el DNP
como administrador del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control
y Evaluacin (SMSCE) del SGR har el seguimiento el cual consiste en la verificacin peridica y selectiva en forma directa de la
ejecucin y resultados de las inversiones financiadas con recursos
del Sistema General de Regalas, en trminos de eficacia, eficiencia,
calidad y cumplimiento de los requisitos legales(artculo 97,numeral2). Funciones que constitucionalmente le corresponden a la CGR,
segn el inciso tercero del Artculo 267 de la Constitucin Poltica.
Otro tanto puede decirse de la funcin de evaluacin que el
Proyecto, en el numeral 3 del artculo 97, le asigna al DNP en los
siguientes trminos: la evaluacin consiste en la valoracin peridica y selectiva de la gestin y de los resultados obtenidos en la
ejecucin de las inversiones financiadas con recursos del Sistema
113
La exposicin de motivos guarda silencio sobre

las razones tcnicas que sustentan esos porcentajes. Por eso la sugerencia es que las necesidades se
estimen primero y luego se ponga el porcentaje,
de tal manera que estas disposiciones consistan en
un artculo del siguiente tenor: Para el funcionamiento del SGR se dispondr del x% del total de
los recursos, sin que para ese propsito el monto absoluto exceda de N salarios mnimos legales
mensuales. Un artculo de similar redaccin regulara los gastos que se destinen al SMSCE.
El propsito ltimo de unas reglas como las
sealadas es acotar los gastos en su lmite superior sin hacerlos depender del ciclo de los ingresos, por los inconvenientes que ello genera.
En trminos de la racionalidad de asignar gasto
pblico una propuesta como sta no debera tener ninguna discusin.
General de Regalas, en trminos de eficacia, eficiencia, calidad y el impacto de las mismas.

An si se acepta que el poder ejecutivo vigile administrativamente el uso de las regalas,
estableciendo cuidadosamente las funciones
de tal suerte que no se dupliquen las que la
Constitucin y la ley le asignan a la CGR, cabra
preguntar cmo prevenir el conflicto de inters
dadas las muchas funciones que el DNP ejercera respecto del SGR.
Gastos de funcionamiento y
monitoreo del SGR
En el pargrafo tercero del Artculo 361 de la
Constitucin Poltica qued establecida la creacin del SMSCE y que la ley fijara el porcentaje
que de los recursos de las regalas se destinaran
al mismo, al igual que los que se asignaran para
el funcionamiento del SGR.
A este respecto, el proyecto de ley establece
que para el funcionamiento del sistema se destinar el 3% de los ingresos totales (Artculo 11) y
que al SMSCE se destinar el primer ao el 2% y
a partir del segundo ao el 1% (Artculo 98).
114
Sobre el aspecto jurdico de la propuesta y la posible objecin de que de esta manera no se estara
dndole cumplimiento a la Constitucin Poltica, es
de sealar que la relacin entre dos nmeros naturales (el gasto mximo y los ingresos totales) siempre ser posible expresarlo como un porcentaje.
Ello, adems, mandara el mensaje de que los
porcentajes para el gasto (en especial los asociados a las AD) no deberan fijarse sin que medie
una razonada sustentacin.
Unidad de materia de la ley

De manera sabia la Constitucin dispuso que
la ley determinar las condiciones para la explotacin de los recursos naturales no renovables
(artculo360, inciso primero) y a rengln seguido
aadi que mediante otra ley (nfasis fuera del
texto), a iniciativa del gobierno, la ley determinar la distribucin, objetivos, fines, administracin,
ejecucin, control, el uso eficiente y la destinacin
de los ingresos provenientes de la explotacin de
los recursos naturales no renovables precisando las
condiciones de participacin de sus beneficiarios
(articulo 360, inciso segundo)
Esta ltima ley es la que es objeto de comentarios y, por lo tanto, no puede ocuparse de
materias distintas a las que se sealan en el inciso segundo del Artculo 360 de la Constitucin
Poltica. Por lo tanto atentan contra la unidad

de materia de la ley las siguientes disposiciones
contenidas en el proyecto:
El pargrafo del Artculo 13 que establece un
canon de regalas diferencial para los hidrocarburos no convencionales.
El Artculo 88 que elimina los impuestos
especficos y otras contraprestaciones econmicas; y,
El Artculo 89 que se ocupa de regular materias relativas al impuesto de transporte por
oleoductos y gaseoductos.
Algunos aspectos administrativos

Esta seccin se ocupa de algunos aspectos de
la administracin del SGR, sobre los cuales se hacen observaciones puntuales.
Los rganos colegiados de administracin
La administracin de los recursos que irn al

FCTI, al FCR, al FDR y a las AD, estar a cargo de
rganos colegiados de administracin, sobre los
cuales se formulan las siguientes observaciones:
La integracin del rgano colegiado de administracin del FTCI qued prevista en la
Constitucin y por lo tanto es conveniente
que su funcionamiento y forma de seleccionar sus integrantes se remita al reglamento,
como lo hace el Proyecto en el artculo 6,
inciso segundo.
No obstante, el sistema de decisiones previsto, para ste y todos los rganos colegiados
de administracin, es en extremo complejo
al establecerse que cada nivel de gobierno
tendr un solo voto (artculo 32). En el caso
especfico del FCTI las seis universidades que
lo integran tendrn que ponerse de acuerdo
para que alguna de ellas lleve la vocera a la
hora de las votaciones.
Respecto de los rganos colegiados de administracin del FCR y el FDR la Constitucin estableci que en ellos tendrn asiento
cuatro (4) ministros o sus delegados y un
(1) representante del organismo nacional de

Planeacin, los gobernadores respectivos o
sus delegados y un nmero representativo de
alcaldes.
Como el proyecto no se ocupa de establecer con ms precisin la manera cmo sern
seleccionados esos gobernadores y alcaldes,
no es claro cmo quedarn integrados dichos
rganos de administracin.
El sistema de votaciones en estos rganos de
decisin ser el mismo previsto para el CTI
y por lo tanto el nmero mximo de votos
es de tres, uno por cada nivel de gobierno
(artculo 36). Sistema particularmente complejo cuando dos o ms gobernadores, e
igualmente en el caso de los alcaldes, deban
ponerse de acuerdo para depositar en uno
de ellos la capacidad de votos. Los rganos
colegiados de administracin y decisin que
asignarn las AD en los departamentos estarn integrados por dos (2) ministros o sus
delegados, el gobernador respectivo o su
delegado y un nmero equivalente al diez
(10) por ciento de los alcaldes del departamento, elegidos democrticamente, para
perodos anuales por mayora absoluta y
con la participacin de todos los alcaldes
del departamento correspondiente (artculo
40, inciso segundo).
En algunos casos (como Boyac y Antioquia,
que tienen ms de 100 alcaldes) el organismo
colegiado tendr cerca de quince miembros y
ms de diez alcaldes tendrn que ponerse de
acuerdo para decidir el voto correspondiente
a ellos (artculo 40, inciso cuarto).
Los organismos colegiados de administracin de los distritos y municipios estarn
integrados por un delegado del gobierno
nacional, el gobernador del respectivo departamento o su delegado y el alcalde.
Por el sistema de decisin establecido en
el proyecto es posible que se adopten decisiones que no cuenten con el aval del
respectivo alcalde, con las dificultades que
ello supondra. Lo que s parece muy apropiado es que los rganos colegiados de
administracin de los distritos y munici115
pios slo funcionen cuando las regalas sean significativas

en el respectivo presupuesto (artculo 40, inciso sexto).
Liquidacin, recaudo y giro
Parece bien separar las funciones de liquidacin, recaudo y

giro de las regalas y ponerlas en distintas cabezas de la administracin. Sin embargo, se debe prever la necesaria coordinacin para evitar fugas de informacin que dificulten la administracin del SGR y atenten contra su transparencia y la falta de
sincronizacin de su sistema contable.
El criterio de sostenibilidad de los proyectos
En el Artculo 25, numeral 3, se establece que los proyectos

susceptibles de ser financiados con los recursos del SGR debern
cumplir con el criterio de sostenibilidad, entendida esta ltima
como la capacidad de los proyectos para financiar su continuidad
a partir de los recursos que genera su operacin.
Leda literalmente, esta disposicin negara la posibilidad de
financiar proyectos que demanden gastos recurrentes sin generar
ingresos, como seran todos o casi todos los desembolsos del
FCR. Por lo tanto, esta disposicin debe revisarse al igual que el
artculo 56 que prohbe incorporar gastos recurrentes.
Foto: Anglica Carolina Hernndez
Regalas en especie
El Artculo 17 establece la posibilidad de recibir las regalas en

especie. Ello resuelve dos dificultades de rgimen vigente en relacin con la manipulacin del precio de exportacin y del costo
de transporte de las minas o sitios de exportacin a los puertos,
a la hora de liquidar las regalas de los recursos naturales que se
exportan.
Sin embargo, buscar resolver estos problemas convirtiendo al
Estado en un comercializador de recursos naturales no renovables
puede ser una tarea administrativa de muy difcil manejo, en trminos de eficiencia y de moralidad de la administracin pblica.
Los gastos de funcionamiento
Prohibir los gastos de funcionamiento para el uso de las asignaciones directas puede no ser tan sabio como generalmente se
cree. Esa disposicin no le permite a los municipios y departamentos que reciben AD adecuar su aparato administrativo, empezando
por ei fortalecimiento de sus oficinas de planeacin. Por lo tanto,
esta disposicin contenida en el Artculo 38, inciso tercero, debera
revisarse tambin.
116
Formulacin de proyectos por particulares
La formulacin de proyectos por particulares (artculo 26, inciso segundo) es un tema que merece examen. Como esas formulaciones no tendrn efectos vinculantes de ninguna naturaleza, ello puede generar una
atomizacin de las iniciativas y presiones de muy diversa ndole a la hora
en que los rganos colegiados de administracin, en especial los que administren AD, tengan que pronunciarse sobre la viabilidad de esas ideas.
Adems, es necesario prevenir que por esta va, y dentro de sus
programas de responsabilidad social empresarial, las compaas minero-energticas pretendan que se financien gastos que en estricto
sentido corresponderan a la mitigacin de las externalidades negativas de los proyectos que ellas desarrollan.
Viabilizacin de proyectos con el apoyo de firmas privadas
Estas autorizaciones (contenidas en el artculo 27, inciso tercero), deberan limitarse a las universidades, los centros de pensamiento y a personas jurdicas de reconocido prestigio acadmico, para evitar la proliferacin de iniciativas que a la larga slo contribuirn a atomizar el gasto.
Unidad de presupuesto y unidad de caja
La disposicin del artculo 42 (presupuestacin de recursos) tiene

el sano propsito de que las AD no sean de libre destinacin. Sin embargo, habra que redactar esta norma de manera distinta para que las
AD sean complementarias con el SGP y no contribuyan a asignaciones
que atomicen el gasto en municipios y departamentos.
Incentivos para el buen uso de las regalas
El artculo 100 prev dar incentivos para promover la eficiencia y

eficacia en la ejecucin de los recursos. La pregunta a este respecto es
si ste es un buen mecanismo para ese propsito y en caso de que lo
fuera su fuente de financiacin.
Si una idea como sta se desarrollase en la ley quiz sera mejor
prever el financiamiento de Comits de Participacin Ciudadana dedicados a vigilar el buen uso de las regalas.
Anexo 1
Para la construccin del cuadro siguiente se supone que en cada uno de
los municipios mineros en l incluidos se genera el equivalente a un milln
de pesos de asignaciones directas. Los cuales se reparten entre ese municipio,
el departamento y el puerto de exportacin segn los coeficientes de reparto
que propone el Proyecto de Ley, tomando el caso ms favorable a la equidad;
es decir, suponiendo que los municipios mineros reciben la menor proporcin
posible y por lo tanto al resto del departamento le corresponde una mayor.
117
Cuadro 2
ndice de Ingreso per cpita de $1.000.000 de asignaciones directas

Entidad Territorial
Poblacin*
Participacin
porcentual
Participacin
en pesos
Ingreso per
cpita en pesos
ndices de ingreso
per cpita
Cesar**
948939
58,0
580.000
0,61
1,0
La Jagua
22206
32,0
320.000
14,41
23,6
Chiriguan
20439
32,0
320.000
15,66
25,6
10,0
100.000
Puerto
Casanare**
282404
79,5
795.000
2,82
1,0
Agua Azul
35267
12,5
125.000
3,54
1,3
Tauramena
20215
12,5
125.000
6,18
2,2
8,0
80.000
Puerto
Meta**
879811
79,5
795.000
0,90
1,0
Castilla
8787
12,5
125.000
14,23
15,7
18207
12,5
125.000
6,87
7,6
8,0
80.000
817260
58,0
580.000
0,71
1,0
Albania
25018
32,0
320.000
12,79
18,0
Barrancas
32254
32,0
320.000
9,92
14,0
10,0
100.000
Puerto Gaitn
Puerto
La guajira**
Puerto
Fuente: *Estimada por el DANE para 2012

**Poblacin sin la de los municipios mineros incluidos en el cuadro.
118
Poltica
pblica
sectorial minera
Fondos categricos
en el Sistema
General de
Regalas
Augusto Hernndez Vidal

Asesor despacho Vicecontralor General de la Repblica
Los recursos recaudados por concepto de regalas, que hasta hace poco tiempo
se consideraron parte del Presupuesto General de la Nacin1, tendrn un profundo
cambio en su proceso presupuestario, programacin, ejecucin, monitoreo y evaluacin a partir de enero de 2012.
La ley que reglamentar su funcionamiento deber tener un especial nfasis en
proyectos de inversin regional y en la concertacin para viabilizar democrtica y estratgicamente los proyectos, que se piensa que beneficiarn a entidades territoriales
a lo largo y ancho del pas. En la prctica, es muy probable que su desembolso no se
efecte sino despus de la aprobacin de proyectos que se planificaran en el Banco
de Proyectos de Inversin (BPIN) y se proyectaran en el Plan Operativo Anual de
Inversiones a cargo del Departamento Nacional de Planeacin, tal como sucede con
los gastos de inversin de las entidades del nivel nacional2.
Como consecuencia, es altamente probable que las entidades territoriales con
mayor capacidad institucional para planear proyectos de inversin acaparen los recursos de regalas, rezagando a los municipios pequeos y las zonas rurales del pas.
Lo cierto es que los recursos de regalas entrarn a planificarse bajo un exigente
criterio de proyectos que adems tendrn el carcter de regionales, que se espera
que se distribuyan equitativamente en todas las regiones del pas. Para que esta
importante expectativa se cumpla, es conveniente hacer una revisin del mtodo de
asignacin de los recursos de regalas a partir de lo establecido en las leyes 141 y
756. Este anlisis debe evidenciar las prcticas administrativas que crean riesgos en la
distribucin y debida ejecucin de las regalas y crear propuestas para corregirlos.
1. El acto legislativo 5 de 2011 que cre el Sistema General de Regalas separ esos recursos del Presupuesto General de la Nacin y fij un trmino bianual para su aprobacin en el Congreso. Esta novedad genera un
velo de incertidumbre sobre si el presupuesto del Sistema General de Regalas seguir las mismas normas
presupuestales del Estatuto Orgnico del Presupuesto, se complementar de acuerdo a unos nuevos procedimientos o tendr una nueva ley que regule la totalidad de su proceso presupuestario.
2. As lo ha planteado inicialmente el gobierno en el proyecto de ley que present al Congreso.
ECONOMA COLOMBIANA 333
119
En este artculo se comparten las finalidades de la reforma

constitucional sobre los recursos de regalas pero se reprocha el
mtodo de asignacin de esos recursos a las entidades territoriales,
porque es probable que reproduzca los males del pasado, concentrando los recursos no ya en las entidades territoriales productoras,
sino en las principales ciudades del pas. Aqu se presenta concisamente un mtodo de asignacin de recursos a proyectos que puede
generar mayor equidad en la distribucin de las regalas que el que
plantea el proyecto de ley presentado por el Gobierno.
El diseo institucional que se pretende reformar

Entre los aos 2000 y 2011 $47 billones de pesos aproximadamente han sido invertidos por las entidades territoriales beneficiarias. Entre 2012 y 2020 se espera que esta suma ascienda alrededor
de 95 billones de pesos. La reforma constitucional a las regalas
se hace con la esperanza de que los 95 billones a ejecutar en los
siguientes nueve aos se distribuyan ms equitativamente entre
todas las entidades territoriales del pas y se ejecuten de manera
ms eficiente en relacin con sus objetivos.
Caracterizacin de la poltica pblica existente
a partir de los recursos de regalas
Las regalas directas, de las cuales son beneficiarias las entidades territoriales donde se exploten recursos naturales no renovables y los puertos martimos y fluviales por donde se transporten los recursos explotados o sus productos derivados, hoy estn
concentradas en 13 departamentos, y aproximadamente el 35%
se acumulan en Casanare y Meta3.
Las regalas directas, hoy en da, pueden ser ejecutadas por las
beneficiarias en el cubrimiento de las necesidades bsicas de su
poblacin, de acuerdo con los proyectos de inversin prioritarios
en el plan de desarrollo de la respectiva entidad territorial, relacionados con mortalidad infantil, salud de la poblacin pobre,
educacin bsica, agua potable y alcantarillado4.
3. Estas cifras cambiarn dramticamente a partir de enero de 2012. Aunque se

espera que se repartan equitativamente en todo el pas, es incierto el comportamiento que irn a tener. Las regalas directas se mantienen pero disminuirn
peridicamente.
4. El decreto 1747 de 1995 define unos porcentajes mnimos de cobertura que debe
alcanzar y mantener la entidad territorial en los distintos servicios que presta.
5.Entre 2004 y 2009 aproximadamente 2,7 billones de pesos fueron asignados por
regalas indirectas del Fondo Nacional de Regalas.
6. ROJAS, Juan Armando. Corrupcin con recursos de regalas. En: La Repblica,
10 de julio de 2008.
http://www.mineducacion.gov.co/observatorio/1722/article-165300.html
7. ROTH DEUBEL, Andr-Nol. Polticas Pblicas. Formulacin, Implementacin y
Evaluacin. Ediciones Aurora. Bogot, 2006. Pgina 109.
120
En el caso de las regalas

indirectas, a ellas tiene acceso
cualquier entidad territorial no
beneficiaria de regalas directas,
cuando proponen un proyecto
que debe ser aprobado por el
Consejo Asesor de Regalas, una
vez registrado en el BPIN. Estos
recursos se han represado debido al rechazo de los proyectos de inversin formulados de
manera insuficiente o inviable a
juicio del Departamento Nacional de Planeacin5.
A pesar de los controles administrativos existentes (medidas
preventivas y correctivas del Departamento Nacional de Planeacin como las auditoras a travs
de interventoras, la suspensin
de regalas y la asignacin a otra
entidad para la ejecucin del
proyecto), a cargo de los recursos de regalas se han ejecutado
obras de infraestructura innecesarias, que no cuentan con los
recursos para su funcionamiento
e incluso ha ocurrido desviacin
de recursos. Los recursos de regalas estn expuestos a un alto
riesgo de corrupcin6.
Por lo dicho, el mtodo administrativo para la asignacin
de las regalas est diseado de
abajo hacia arriba (bottom up)7.
En otras palabras, las beneficiarias disean proyectos a los cuales se les asignan recursos por
parte del nivel central. Este diseo institucional requiere de las
beneficiarias de una capacidad
de planeacin mnima que no se
cumple en todos los casos.
Por otra parte, los criterios
de poltica pblica que orientan la finalidad de los proyectos
de inversin son muy laxos (niveles de cobertura sectoriales).
Las entidades territoriales disponen de una discrecionalidad muy considerable para concebir los
objetivos de sus proyectos de inversin con los
recursos de regalas y no existe en realidad una
poltica pblica que permita enfocar los recursos
a prioridades regionales concretas.
Adems, este diseo no facilita el seguimiento y evaluacin sistemtica de las inversiones porque cada proyecto es muy dismil de
los otros en su planeacin y ejecucin, hasta
el punto que anualmente presentan reajustes
segn las circunstancias. Como consecuencia,
no hay productos, componentes ni indicadores
unificados o parametrizados que permitan evaluar globalmente la eficiencia de la inversin de
los proyectos. La evaluacin del impacto de los
proyectos se mide por indicadores como Necesidades Bsicas Insatisfechas o de cobertura de
servicios pblicos domiciliarios, a cuyo mejoramiento tambin han contribuido recursos diferentes a los de regalas, principalmente los del
Sistema General de Participaciones.
La planeacin dispersa de los proyectos de
inversin tampoco permite que se enfoquen los
recursos de regalas en la implementacin de polticas pblicas estratgicas que podran ser de
superior importancia en momentos determinados,
de acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo y
a los planes de desarrollo territoriales. De ah que
no haya sido posible invertir en mega proyectos
que tengan impacto trascendental para una regin, y, por el contrario, es frecuente la ejecucin
de muchos proyectos aislados que no contribuyen a la construccin de economas de escala o a
producir importantes impactos regionales.
Como conclusin sobre el diseo institucional
para la asignacin de regalas a las entidades territoriales a partir de las leyes 141 y 756, puede afirmarse, no cuenta con una poltica pblica que vaya ms
all de la obtencin de unos mnimos de cobertura
de servicios pblicos8, lo cual ofrece un horizonte
vago y poco progresista si se tiene en consideracin
que esos mnimos de cobertura no se han actualizado ni han entrado a ser ms especficos desde 1995.
La norma que entre a regular el tema de regalas a
partir de 2012 tendr que disear, desde el punto
de vista de la gerencia pblica, los mejores ajustes
para la superacin de estos inconvenientes.
La propuesta del gobierno
El proyecto de ley que present el Gobierno

al Congreso para regular el acto legislativo 05 de
2011, suministra varios flancos para enfrentar los
vicios del pasado sistema de ejecucin de los recursos de regalas, aunque no establece realmente una
estrategia para facilitar el direccionamiento de esos
recursos hacia regiones que histricamente no han
sido beneficiarias y que tradicionalmente son regiones menguadas. La acumulacin de los recursos
de regalas en regiones especficas continuar siendo una realidad mientras se mantenga la estructura
de diseo de proyectos de abajo hacia arriba, por
las razones que a continuacin se explican.
A grandes rasgos, el proyecto de ley prescribe
que para ser beneficiaria de recursos de regalas,
una entidad territorial debe agotar un procedimiento administrativo similar al que hoy se tiene para obtener recursos de regalas indirectas,
aunque se introducen criterios de equidad, buen
gobierno y regionalizacin, materializados en
instancias democrticas llamadas rganos colegiados de administracin y decisin, que aprobaran los proyectos de inversin regional presentados en cada regin y los presentaran al DNP a
travs del BPIN para que sean viabilizados.
Este diseo pasa por alto, sin embargo, la debilidad institucional para planear proyectos que
afecta a la gran mayora de municipios medianos
y pequeos del pas. De aqu la alta probabilidad
de que los recursos de regalas terminen siendo
invertidos en proyectos de entidades territoriales con una capacidad institucional probada para
disear la planeacin de proyectos de inversin,
que naturalmente son las grandes ciudades del
pas. Este riesgo se incrementa por la introduccin de una instancia de deliberacin (los rganos
colegiados de administracin y decisin) que, por
la buena intencin de institucionalizar el buen
gobierno en la planeacin y ejecucin de los recursos de regalas, pueden terminar truncando o
dilatando la conformacin de proyectos slidos,
por la dificultad de lograr consensos prcticos
cuando hay intereses muy dispersos.
8. Que es el mismo fin que se persigue a travs de los recursos del Sistema General de Participaciones.
121
Por ltimo, tampoco se resuelve la dificultad de medir el impacto

de los proyectos de inversin, porque el diseo bottom up necesariamente implica una planeacin dispersa y no parametrizada de los
distintos proyectos en sus productos e indicadores.
Propuesta de diseo institucional

a partir de las finalidades del SGR
Proyectos top down
A diferencia del diseo bottom up de las polticas pblicas,

el diseo top down implica una planeacin desde arriba de los
proyectos de inversin, haciendo posible el direccionamiento
estratgico de polticas pblicas concretas, pertinentes y prioritarias, regionalizarlas y medir de forma parametrizada su impacto, por cuanto la planeacin es concebida desde arriba. Esta
estructura tambin permite mitigar el riesgo de que a algunos
municipios no lleguen los recursos de regalas por el rechazo de
sus proyectos de inversin.
Se podra argumentar que este diseo no permitira que la beneficiaria participara en la concepcin o planeacin del proyecto
de inversin para el cual aplica, siendo ella la que conoce con
precisin los problemas que deben ser resueltos en la comunidad.
Adems no reflejara los principios de buen gobierno. En la prctica
este dilema se ha resuelto a travs del sistema de grants en varias
instituciones que fomentan el desarrollo social9 .
Foto: Cortesa mani-casanare.gov.co
El sistema de grants (o categorical grants) consiste en un amplio banco de proyectos que se ofrece desde la entidad responsable de su planeacin para que las entidades beneficiarias apliquen
ante ella para la obtencin de fondos con destinacin especfica10. Los fondos se planean por sectores y en consideracin a las
necesidades reales de las beneficiarias, de tal manera que la entidad que aplique encuentre posibilidades que se acomoden a sus
necesidades, ahorrndole la gestin que implica la concepcin y
planeacin del proyecto. En este esquema la entidad que aplica al
fondo categrico solo tiene que demostrar que sus necesidades se
satisfacen con el fondo al cual aplica y que las condiciones para
su ptima ejecucin estn dadas.
122
9. Ver www.grants.gov, la plataforma web a travs de la cual el gobierno federal de

Estados Unidos ofrece fondos categricos para que apliquen sus gobiernos locales.
10. El sistema de grants es un mtodo de asignacin de recursos para la ejecucin
de proyectos. Este mtodo es usado por gobiernos, empresas y fundaciones de
tradicin anglosajona (Estados Unidos, Escocia, Australia).
Naturalmente, parte del xito

del sistema de fondos categricos o grants, est en el entendimiento de las necesidades reales
de las beneficiarias por parte de
la entidad central que planea esos
fondos y la publicacin de una
cantidad suficiente en el banco de
proyectos, de tal manera que no
se escapen ni siquiera las necesidades ms marginales o atpicas.
Cada fondo categrico puede contener el objetivo, el monto en dinero y la planeacin del
proyecto de inversin correspondiente, incluso hasta el
detalle de los productos y los
indicadores, siendo posible el
direccionamiento estratgico
de los recursos hacia los sectores donde se quiera priorizar
el gasto e incluso la forma en
que se ejecuta ese gasto11. Por
otra parte, el monitoreo y la
evaluacin de las polticas pblicas se simplifica en esta esquema porque la medicin del
impacto puede registrarse en
un sistema de informacin que
maneje variables inicialmente
convenidas por la entidad que
planea los fondos categricos.
Por la naturaleza regional
de los proyectos de inversin,
podra pensarse que sera difcil
la concertacin de varias beneficiarias en la aplicacin a un
proyecto que esta preconcebido
y dentro del cual no se puede
participar en sus trminos de
ejecucin. Por ello, podra hablarse de algn nivel de flexibilidad en algunos o todos los
fondos, para que las entidades
beneficiarias pudieran escoger
alternativas en su ejecucin.
Podra tambin pensarse en la
adjudicacin de mega proyectos de inversin bajo un criteECONOMA COLOMBIANA . 333
rio de competitividad, donde

la regin que mejor demuestre
la necesidad y la favorabilidad
ganara el fondo12. En todo
caso, generar espacios de deliberacin demasiado amplios no
es una estrategia muy prctica
para llevar a cabo proyectos regionales. Parece ms apropiado establecer unos elementos
inamovibles y que no puedan
negociarse y otros con un rango de movilidad en aquello que
pudiera generar controversia.
Una propuesta concreta
Para condensar lo dicho, se

propone un esquema de asignacin de regalas a partir de
fondos categricos diseados
por el Departamento Nacional
de Planeacin de manera sectorizada, que conformaran el
Banco de Proyectos de Inversin a travs del portal SUIFP.
Todos los fondos categricos
estaran diseados con enfoque
regional, teniendo en cuenta la
especificidad de las necesidades reales de cada regin del
pas. Al portal accederan los
rganos colegiados de decisin
para aplicar por los fondos categricos que ms se ajustan
a sus necesidades y cada cual
tendra un monto en dinero
mximo para presupuestar, de
tal manera que los proyectos
adjudicados no puedan rebasar
ese monto. Para la ejecucin
de los fondos de cada sector,
el DNP contara con un grupo de asesores que prestara el
apoyo tcnico necesario a los
ejecutores y realizara las auditoras necesarias para verificar
la consecucin de los productos (o las contratara como lo
viene haciendo).
Los controles administrativos se aplicaran en un esquema de incentivos y castigos, segn la eficacia y la eficiencia en
la ejecucin de cada proyecto,
con el objetivo de promover la
buena gestin fiscal desde una
ptica preventiva. La ejecucin
eficiente y eficaz de un fondo
dara lugar a preferencias para
acceder a otros fondos; el no
logro de unos mnimos en los
indicadores del fondo generara
la reduccin (no la suspensin)
del fondo, y la destinacin diferente del mismo conllevara a la
prdida de ese fondo especfico
y una mala calificacin para la
obtencin de otros fondos.
Posteriormente, el DNP
realizara la evaluacin de las
polticas pblicas usando como
insumo el logro de los impactos esperados con la suma de
los productos realizados. Por
ltimo, este esquema podra
funcionar tambin, por lo menos parcialmente, para asignar
los recursos del Sistema General de Participaciones, la gran
masa de los recursos transferidos por el nivel central a las
entidades territoriales.
11. Pinsese, por ejemplo, en un

fondo categrico por mil millones
de pesos para construir cien kilmetros de cicloruta para comunicar
veredas en municipios con menos
de diez mil habitantes, contemplando los materiales de obra, la
cantidad de personal a contratar y
el tiempo de ejecucin de la obra.
El Banco de xitos del Departamento Administrativo de la Funcin
Pblica puede ser un insumo til
para la concepcin de los fondos
categricos.
12. Podra pensarse, por ejemplo,
en un fondo para la construccin de
un tren de tecnologa de punta que
comunique las ciudades principales
de la regin.
123
Poltica
pblica
sectorial minera
mbito de la fiscalizacin
del sector
minero
en Chile
Jackeline Glvez Ramrez

Contralora General de la Repblica de Chile
La fiscalizacin de las empresas pblicas en Chile est a cargo de una divisin

que cuenta con 150 profesionales especializados en reas como la salud, educacin,
agricultura y la minera. La fuente de fiscalizacin que tenemos es la Ley orgnica de
la Contralora, que en su artculo 16 seala la competencia del organismo para poder
fiscalizar las empresas pblicas y establece que donde el Estado tenga propiedad o
igual cantidad de condiciones puede fiscalizar a las empresas pblicas.
Hemos encontrado empresas que tienen sociedades con un aporte minoritario del Estado y, por lo tanto, la Contralora no puede entrar a fiscalizarla. Tambin seala nuestro
estatuto que quedarn sujetas a la fiscalizacin de la Contralora General las empresas,
sociedades o entidades pblicas o privadas en las que el Estado, sus empresas, sociedades
o instituciones centralizadas o descentralizadas tengan aportes de capital mayoritario o
en igual proporcin o en las mismas condiciones de representacin o participacin.
Para cautelar el cumplimiento de los fines de esas empresas, sociedades o entidades, las regularidades en operaciones, hacer efectiva la responsabilidad de sus directivos o empleados y obtener la informacin o antecedentes necesarios para formular
un balance nacional. En cuanto al objetivo de fiscalizacin que est en esta misma
ley orgnica en el artculo 21 y los objetivos principales son velar por el resguardo del
patrimonio pblico, el cumplimiento de la normativa y la autoridad administrativa.
A travs de estas auditoras la Contralora General evaluar los sistemas de control
interno de los servicios y entidades, fiscalizar la aplicacin de las disposiciones relativas a la administracin financiera del Estado, particularmente, las que se refieren
a la ejecucin presupuestaria de los recursos pblicos, examinar las operaciones
efectuadas y los estados financieros, comprobar la veracidad de la documentacin
sustentatoria, verificar el cumplimento de las normas estatutarias aplicables a los
funcionarios pblicos y formular las proposiciones que sean adecuadas para subsanar los vacos que detecta.
124
Nosotros, como Contralora, no podemos opinar de la gestin ni tampoco

dar una opinin tcnica, porque no tenemos esa atribucin. En el pas hay otros
organismos que lo realizan, por ejemplo, el Sistema Empresas Pblicas, que ve
justamente la gestin y la fiscaliza y otros organismos fiscalizadores como el
Servicio de Impuesto Interno que se encarga de la recaudacin de los impuestos,
la Superintendencia de Valores y Seguros que fiscaliza las sociedades annimas,
las empresas auditoras externas que le hacen auditoria a estas empresas, la Superintendencia de Seguridad Social que, entre otras cosas, ve toda la parte de
prevencin de riesgos y la Comisin Chilena del Cobre, que es un servicio pblico
que en parte fiscaliza la gestin del sector minero.
Nuestra fiscalizacin no es solo sobre el sector minero sino que en todas las
empresa y servicios pblicos se basa en una matriz de riesgo en la cual se identifican los procesos de las operaciones, pero enfocado totalmente en los objetivos de la fiscalizacin que es resguardo del patrimonio pblico, el cumplimiento
normativo y la prioridad administrativa. Entonces, se planifica la auditoria y se
seleccionan aquellos macro procesos que son ms crticos.
Especialmente en el sector minero, las auditorias que se han hecho en los
ltimos cuatro aos han revisado la Empresa Nacional Minera, especialmente,
porque la ley orgnica de la Corporacin Nacional del Cobre seala que solo
sern fiscalizada por la Comisin Chilena del Cobre y la superintendencia de
Valores y Seguros.
Sin embargo, el Contralor propuso un proyecto en el que se est reevaluando
esta situacin. Se determin en los tribunales que s tenamos la atribucin pero
la Corporacin del Cobre hizo una apelacin que todava est en trmite por lo
cual todava no podemos revisar directamente a esta empresa.
En cuanto a la Empresa Nacional Minera, creada en 1960, tiene funciones
importantes que son fomentar la pequea y mediana minera, la inversin de las
plantas y comercializar el mineral. Se hizo una auditora al primer objetivo dentro
de las cuales se encontraron distintas observaciones.
Por ejemplo, haba problemas en el pesaje de los camiones que transportaban mineral, tampoco haba un control a las personas que llevaban estos camiones, no haba identificacin, no haba restriccin de funciones en el proceso de
compra, haba tambin concentracin de funciones de estos procesos. Tambin
se identific que se entregaban anticipos a los pequeos mineros y no se les
daba factura, problemas en la contabilidad, irregularidades en cuanto al pesaje
mximo que llevan los camiones por los caminos pblicos. Hay una norma del
Ministerio de Obras Pblicas que seala cul es el peso que deben transportar el
camin y eso se est infringiendo.
Cuando nosotros hacemos estos informes, envamos un preinforme a la autoridad mxima del servicio quien luego contesta las observaciones; se analizan
las respuestas, algunas se subsanan y otras se mantienen en observacin. Una
vez realizado, se emite un informe final que es publicado en la pgina web de la
Contralora. Posteriormente, se hace un seguimiento de 8 meses, se vuelve a ir a la
empresa y se revisan las medidas que tom la autoridad para verificar si efectivamente cumpli lo que habamos considerado que se deba mejorar.
125
Tambin se hizo la auditoria a la inversin de las

plantas, se detectaron diversas situaciones como que, por
ejemplo, de 40 obras solamente 7 se haban hecho mediante
licitaciones pblicas y el resto
por contrato directo. Se observ tambin que un proyecto haba sido autorizado con
un monto que finalmente fue
ejecutado con un 45% ms de
los recursos, que se tradujo en
11.000 millones de dlares,
por falta de controles.
Tambin se observ que el

jefe de planta tena atribuciones para hacer contrataciones
directas por 20 mil dlares. Sin
embargo, se encontraron numerosas operaciones que tenan un monto superior a la
cantidad permitida. En cuanto
a las instrucciones de la obras
tambin se encontraron irregularidades ya que estas no tenan
la instruccin definitiva, en un
documento que demuestra el
contrato realizado. Se verific
tambin que haba algunas garantas que estaban vencidas y
otras que se haban entregado
antes de terminar la obra.
La Comisin Chilena del
Cobre revisa las empresas mineras, pues nosotros solamente revisamos, como Contralora, la minera de las empresas
estatales. Ellos evalan proyectos de inversin y verifican la
autorizacin presupuestaria y
nosotros como Contralora, a
travs de la Comisin Chilena
del Cobre podemos supervisar
a Codelco en temas puntuales
o en el caso de que la Cmara
de Diputados nos solicite una
investigacin.
126
Poltica
pblica
sectorial minera
Ministro Crdenas Santamara

explica objetivos de
Nueva Poltica Minera
El ministro de Minas y Energa, Mauricio Crdenas Santamara, explic en entrevista

concedida a la revista Economa Colombiana, los alcances y objetivos de la nueva
poltica minera adoptada por el gobierno.
El balance es positivo, ya que se adelantaron iniciativas importantes para el desarrollo del pas y del sector minero. Resaltara, entre otros, el acto legislativo que reform el sistema de
regalas y la reestructuracin de la institucionalidad minera. En
el primer caso, hay que destacar la ley que define el sistema general de regalas que hace trmite en el congreso y que entrar
en vigencia a partir de enero de 2012. Esta es una iniciativa de
la administracin del presidente Juan Manuel Santos que se
origin en el fundamento moral y poltico de buscar una distribucin ms equitativa de los ingresos que percibe el Estado por
la explotacin de sus recursos naturales no renovables, de tal
manera que se puedan beneficiar todos los colombianos.
Foto: www.minminas.gov.co
Cul es el balance de la poltica minera recibida por usted y con qu

expectativas arranca la nueva legislacin?
En lo que tiene que ver con la reestructuracin de la institucionalidad minera, este

es un proceso que vena bien orientado y que aprovech las facultades que recibi el Gobierno para hacer una transformacin de gran envergadura. En particular, permiti elevar
la jerarqua del sector minero, que ahora cuenta con un viceministerio especializado,
dedicado de manera exclusiva a atender los retos y desafos de la minera en el pas.
Lugar destacadsimo ocupa la creacin de la Agencia Nacional Minera, una entidad
de alto perfil que se encargar del licenciamiento minero, as como de su fiscalizacin.
Tambin se transform Ingeominas, que ahora como el Servicio Geolgico Colombiano desarrollar el inventario geolgico del pas. Tambin se fortalecieron entidades
como la Unidad de Planeacin Minero Energtica (Upme) y la Comisin de Regulacin
de Energa y Gas (Creg).
ECONOMA COLOMBIANA 333
127
Cules sern los principales derroteros de la nueva

institucionalidad minera?
Mejorar la competividad del sector de minas y energa es una
de las grandes metas del Gobierno Nacional, pues esta es la principal locomotora del pas, no solo por lo que concierne a minas
e hidrocarburos, sino por los propsitos en el subsector elctrico,
al que debemos convertir en un importante rubro de exportacin,
igual que el gas.
Por otro lado, el Plan Estratgico Sectorial para las ZNI (Zonas
no interconectadas), establece que 39 cabeceras municipales debern contar con el servicio permanente del fluido elctrico, cosa
que hoy no ocurre.
Tambin tenemos la necesidad de que la locomotora minero
energtica impulse el mayor nmero de vagones, lo cual requiere
que la industria colombiana provea ms insumos, se refuercen las
empresas que proveen servicios especializados y se capacite nuestro
talento humano en las reas afines.
A la par con este objetivo, nuestra prioridad es garantizar que
las compaas instaladas en el pas cumplan, sin objecin alguna,
los ms altos estndares ambientales, laborales y de seguridad industrial. Tambin seguimos trabajando en el proceso de legalizacin y formalizacin del pequeo minero y la minera tradicional,
de manera que opere en mejores condiciones de seguridad y con
mayor calidad de vida. Todos estos propsitos se deben reflejar en
prosperidad para los colombianos.
Dentro de la poltica conjunta a cargo

de los ministerios de Minas y de Ambiente,
cul ser la actitud frente a los puertos carboneros
que vienen funcionando? Habr nuevas licencias?
El ministerio de Minas y Energa est comprometido con el
desarrollo sostenible. As nos lo ha solicitado el Presidente Santos, con el fin de que la locomotora de la minera se desarrolle en
armona con el medio ambiente y con el bienestar de las comunidades. En ese orden de ideas, cada ministerio tiene sus propias responsabilidades, pero el propsito es apoyarnos en el conocimiento
cientfico para encontrar frmulas adecuadas que hagan viable el
desarrollo del sector, en armona con nuestra rica biodiversidad.
En cuanto a los puertos carboneros, le corresponde a la Agencia Nacional de Infraestructura todo lo relacionado con cargue directo y el control de la operacin portuaria. Por el contrario, todo
lo referente al seguimiento y control de los operativos, le compete
al Ministerio de Ambiente. En referencia a si habr nuevas licencias,
la respuesta es exclusiva del Ministerio de Medio Ambiente, quien
est a cargo del asunto, sin embargo ambos ministerios trabajamos
128
Mejorar
la
competitividad del sector
de minas y energa es una
de las grandes metas del
gobierno nacional
El Gobierno ha
mencionado que ser
necesaria e importante la
contratacin de
auditoras especializadas
para la vigilancia de la
explotacin minera
de manera coordinada para analizar y valorar cada caso. Por nuestra parte, contribuiremos con toda la informacin tcnica necesaria
para asegurar que la toma decisiones no se base en percepciones o,
lo que es peor, argumentos ideolgicos o polticos.
Trabajar conjuntamente con el revivido Ministerio

del Trabajo para que las empresas explotadoras de las
minas cumplan correctamente con la legislacin
laboral y no continen violando las normas, como
se deduce de las permanentes quejas en ese sentido?
Sabemos que esta es la locomotora ms importante que tiene
el pas. Es de esperar que este sector lidere la economa durante los
prximos aos y quizs dcadas. Para ello, debe contar con una
licencia social que le permita operar en armona con su entorno,
incluyendo las comunidades y trabajadores.
Tenemos que hacer un esfuerzo muy grande para que esta
industria irrigue prosperidad y el mensaje que estamos dando a
las empresas es que asuman una mayor responsabilidad con sus
empleados y con las comunidades en las zonas de influencia. Esto
quiere decir, llevar ese modelo que nos ense la industria cafetera,
mediante el cual el desarrollo de la presencia del sector brinda inversiones en acueductos, alcantarillados, escuelas, puestos de salud
y vas. Nuestro plan es que haya mayor nivel de prosperidad en las
zonas de influencia directa del sector minero energtico.
En materia laboral, especficamente, es imperativo que se cumplan y respeten las normas. En el sector es frecuente la figura de la
tercerizacin, muchas veces a travs de cooperativas. Esta prctica
no puede servir para evadir o eludir la legislacin laboral. Por ello,
cada empresa debe hacerse responsable del cumplimiento de las
normas por parte de los subcontratistas. No toleraremos que se
vulneren los derechos de los trabajadores. Adems, respetamos el
libre derecho a la afiliacin sindical de los trabajadores. Eso s,
tambin le exigimos a los sindicatos evitar actos de vandalismo y
el uso de las vas de hecho.
El presidente Juan Manuel Santos anunci que

aquellas empresas extranjeras que explotaban minas y
que venan pagando vacunas se van del pas
Hay investigaciones y resultados en ese sentido?
Desde que estoy al frente de la cartera no se han presentado este
tipo de casos con las empresas del sector. La advertencia que hizo
el presidente Santos fue muy efectiva por lo contundente y clara. El
Gobierno no vacilar en expulsar del pas a cualquier empresa extranjera que realice pagos a grupos ilegales. Estamos perfectamente
coordinados con el Ministerio de Defensa, que adelanta dos investigaciones previas al respecto y esperamos conocer detalles.
129
El gobierno mantiene la idea de contratar auditorias extranjeras para vigilar la

explotacin minera?
Cules sern las zonas de reserva minera

que crear el gobierno para contrarrestar
su explotacin indiscriminada?
El Gobierno Nacional ha mencionado que

ser necesaria e importante la contratacin de
auditoras especializadas para la vigilancia de la
explotacin minera. Sin embargo, se considera
que en Colombia hay excelentes empresas auditoras que podrn contribuir al buen desempeo
de la actividad. Yo dira que habr auditoras externas pero no extranjeras.
Hay reas importantes del pas que declararemos como zonas de reserva dado su alto potencial minero. Sobre estas zonas realizaremos
procesos competitivos con criterios objetivos de
seleccin para escoger las empresas con mayor
solidez tcnica y econmica para su desarrollo. Es
decir, los que ofrezcan mejores condiciones sern
quienes podrn explorar y explotar minerales en
dichas zonas.
Cual es el espritu de la nueva Agencia

Nacional de Licencias y bajo que rbita
funcionar?
Como primera medida es Autoridad Nacional
de Licencia (ANLA) y es competencia del Ministerio de Ambiente. No obstante, la ANLA es la
encargada de que los proyectos, obras o actividades sujetos de licenciamiento, permiso o trmite
ambiental cumplan con la normativa ambiental,
de tal manera que contribuyan al desarrollo sostenible ambiental del pas.
Foto: soloelecciones.com
Entre las funciones de la Autoridad Nacional

de Licencias Ambientales est otorgar o negar las
licencias, permisos y trmites ambientales de competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, de conformidad con la ley y los reglamentos, as como realizar el seguimiento de las licencias, permisos y trmites ambientales. Tenemos
una excelente coordinacin con los funcionarios de
la ANLA, lo que nos ha permitido avanzar con agilidad en la definicin de temas pendientes.
130
Qu mecanismos implementar
el ministerio para enfrentar la peligrosa
minera ilegal?
Nos proponemos separar los mundos que
existen dentro de la explotacin ilcita de minerales y darle a cada uno un trato particular. Est la
minera criminal terrorista, que financia a los grupos al margen de la ley; tambin hay una minera
artesanal o tradicional, que trabaja para su sustento familiar. Tambin hay mineros empresarios
ilegales que poseen maquinaria pero no trabajan
para grupos terroristas.
Si bien todos son ilegales por no tener un ttulo minero, ni licencia ambiental, presentan una
diferencia de fondo y por lo mismo requieren tratamientos distintos. El Estado colombiano est en
la obligacin de combatir el dao ecolgico independientemente de quien lo cause. A la minera
criminal y terrorista adems hay que combatirla
por razones de seguridad nacional. Frente a la
minera tradicional o artesanal nuestro propsito es formalizar y legalizar, siempre y cuando se
respeten las normas ambientales, laborales y de
seguridad industrial. Este tipo de minera requiere
apoyo por medio del financiamiento y la capacitacin. Es nuestra prioridad ofrecerlo a travs de
las diferentes entidades del Estado.
La reforma al Cdigo de Minas, que se estar
tramitando en el Congreso de la Repblica el ao
entrante, ser la herramienta clave para diferenciar
estos mundos que operan en ausencia de ttulos y
facilitar el paso de la ilegalidad a la legalidad, en
el caso de aquellos que se comprometan con los
estndares que requiere la minera sostenible.
Carlos Restrepo
Piedrahta
Sandra Morelli Rico
Carlos Restrepo Piedrahita,

ayer mismo, cercano al centenario de su existencia nos recibi
elegante, con su corbatn esplendido, sonriente y ceremonioso, a pesar del aire relajado
que su hermosa y juvenil nieta y
su formidable hijo impriman a
la atmsfera.
A Oscar Alarcn lo reconoci de inmediato, a Javier Ayala un rato despus. No lo vea
desde el 68, con ocasin de su
intensa actividad congresional,
durante el trmite de la reforma
constitucional, cuando dentro
del grupo de excelsos ciudadanos, todos juristas de slida formacin se destacaba el doctor
Restrepo, por su intransigencia
ante cualquier iniciativa que
permitiera al ejecutivo concentrar excesivos poderes o coartar
la libertad personal. Era, por lo
tanto, enemigo del estado de
sitio, como de la retencin de
personas por la va administrativa. Hizo, entonces, importantes aportes para su limitacin
en alcance y duracin.
Ello, tal vez, por haber sido
tachado de comunista y haberse
obligado a salir del pas, oca-
sin en la que lleg hasta la

Unin Sovitica cuando pudo
conocer en primera persona lo
abominable de cualquier rgimen totalitario de izquierda o
derecha . De ese viaje tambin
recuerda el peso de aquel oso
blanco magnfica porcelana que
conserv durante mucho tiempo, lo mismo que la coleccin
de guilas de sevres, que daban
cuenta de su personalidad, altiva e individualista. En efecto,
el doctor Restrepo para la poca
en que fue mi profesor y luego
mi jefe, persona poco sociable,
aunque esplndido cuando de
atender a una cualquiera personalidad del mundo acadmico
o poltico se trataba.
Su individualismo, en realidad, no se traduca tampoco
en egosmo. Fue generoso con
nosotros, sus discpulos. De ello
puede dar cuenta Jaime Orlando Santofimio, hoy ilustre magistrado del Consejo de Estado,
aunque solo cuando estaba de
buen genio, no Jaime Orlando
sino el doctor Restrepo.
En esos aos en que l y yo
trabajamos, disfrutamos de su
conocimiento, de su magnfica
bibliografa, en cinco idiomas,

como an ayer se ufanaba, de
su sentido riguroso de la universidad como centro de saber
cientfico habitado por libres
pensadores formados bajo los
cnones ms ortodoxos y exigentes de la academia. No crea
en las habilidades natas de nadie,
nadie poda saber un idioma ms
o menos, no permita al docente
improvisar en el desarrollo de su
leccin. Estandariz contenidos
y mtodos, facilit la mejor bi-
bliografa y, lo ms importante,
lider un pretencioso programa
de formacin docente que coloc, en su momento, a su amado
Externado en la cspide.
inconstitucionalidad como producto autnomo

de nuestro derecho constitucional.
Era generoso cuando de

oportunidades de estudio en el
exterior se trataba e implacable cuando se defraudaban sus
expectativas.
Cosmogona que plasm en las dos reformas fallidas, la del 77 y la del 79. Tambin
particip en las reformas Barco que se viere
obligado a hundir el propio gobierno, y aunque no quiso participar en la Constituyente
del 91, fue su defensor. Tal vez porque con
ella lleg al pas la verdadera ciencia del Derecho Constitucional, la interpretacin de la
Constitucin. Hasta ese momento l mismo
deca aunque soto voce, aqu estudiamos
solo la dbil teora del Estado, o ms exactamente, teora sobre el concepto de Estado.
En veces historia de las ideas polticas y finalmente la descripcin llana de la estructura estatal. Haba destinado un espacio muy
amplio en su biblioteca a magnficos textos
de interpretacin constitucional, por sobre
todo italianos y alemanes, esperando que la
verdadera ciencia impusiese su consulta. Tal
vez no fueron suficientemente aprovechados,
pues Colombia se nutri en esta materia, sobre todo, de las fuentes espaolas.
En realidad, estar a su lado

fue un privilegio, sobre todo en
aquellos das en que su estado
de nimo lo dotaba de gran hilaridad y festejaba con sus correctores de pruebas o auxiliares
de investigacin, nosotros, el
advenimiento, por ejemplo, de
la Constitucin de Tunja por haber roto con el colonialismo que,
hasta entonces, haba llevado a
constituyentes de otras provincias a invocar como fuente de
autoridad al Rey de Espaa.
Sus aportes al constitucionalismo y a la historia constitucional fueron de trascendencia
objetiva, traslapando metodologas alemanas que analizaban nuestro sistema jurdico
a partir de unas muy pocas
leyes de construccin del sistema, separacin de poderes
y no prevalencia del ejecutivo
sobre los otros poderes, absoluto respeto por la autonoma
congresional, separacin Iglesia- Estado, descentralizacin
y autonoma de las autoridades territoriales, y fuerza vinculante a la constitucin que
habra de acompasarse en un
sistema de control de constitucionalidad concentrado, para
garantizar la certeza jurdica y el
principio de igualdad, lo cual no
le produca el entusiasmo que
reivindicaba a la excepcin de
La autonoma de la rama judicial constitua

tambin un pilar de su cosmogona constitucional.
Ayer, rodeado del amor de su familia por

primera vez lo encontr as y en buena hora se
refiri a los buenos tiempos por los que atravesaba nuestro pas; estaba optimista. Al saber que yo habra de pronunciar estas palabras
nada dijo, se refiri ms a la Constitucin, de tal
manera que yo buscando su aprobacin solt
una expresin en francs malgrait toi, y l no
manifest como yo esperaba, que de ninguna
manera, que estara encantado, me contest
con brillantez y sagacidad: no, malgrait vous.
Estaba feliz por la visita, nos dijo que la lista de
amigos no era ni corta ni larga era perenne, y
como siempre no desaprovech la oportunidad
para invocar su liberalismo.
Me hubiera encantado leer esta semblanza. No
se pudo. A l, creo, tambin le hubiera gustado que
yo lo hiciera. La lluvia en Tunja, donde se le renda
el homenaje y la prudencia del piloto del helicptero que nos transportaba no lo permitieron. En
realidad, doctor Restrepo fue malgrait eux.
Edicin 333
Colombiana
333
Economa Colombiana
Revista de la Contralora General de la Repblica
Economa
REC333_cubierta.indd 1
Desarrollo y Sostenibilidad
del Sector Minero:
Un Reto Nacional Estratgico

07/12/2011 04:46:02 p.m.

Revista Economia Colombiana No 333

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Revista Economia Colombiana No 333

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Edicin 333

Contralora General de la Repblica

Revista de la Contralora General de la Repblica

Noviembre - Diciembre de 2011

Un Reto Nacional Estratgico

Contralora General de la Repblica

Noviembre - Diciembre de 2011

Aproximacin a la institucionalidad y desarrollo del sector minero

Reforma de la institucionalidad y la poltica minera

Privilegios tributarios de la minera en Colombia

La licencia ambiental como instrumento para el desarrollo minero

Nuevo marco regulatorio de la minera en Brasil

La problemtica minera en Colombia: aspectos sociales, ambientales

La poltica sectorial minera desde la perspectiva del sector privado

Fondos categricos en el Sistema General de Regalas

Ambito de la fiscalizacin del sector minero en Chile

Ministro Crdenas Santamara explica objetivos

Aspectos relevantes para el fortalecimiento del sector minero

333 . ECONOMA COLOMBIANA

Aspectos relevantes para el fortalecimiento del sector minero

asuntos mineros, nos toque intervenir en trminos mucho

Foto: Cortesa Ingeominas

ECONOMA COLOMBIANA . 333

Foto: Cortesa Ministerio de Minas - Ingeominas

institucionalidad y desarrollo del

Capacidad institucional para atender

1. Estudio Tcnico Reestructuracin Institucionalidad Minera y Reestructuracin de la UPME. Ministerio de

ECONOMA COLOMBIANA . 333

Aspectos relevantes para el fortalecimiento del sector minero

partir de 2001, la administracin minera no requiri de parte del

La ley minera que entr en

333 . ECONOMA COLOMBIANA

no ingresan al negocio minero con una figura exploratoria

Foto: Cortesa Ecopetrol

Aspectos relevantes para el fortalecimiento del sector minero

gicas de los yacimientos. Un yacimiento es una unidad que exige

Aspectos relevantes para el fortalecimiento del sector minero

este no cuente con el suficiente soporte econmico y

De esta forma, podra la Nacin garantizar

2. Un licenciamiento con fines solamente exploratorios;

En el momento actual, no se puede perder

3. La demostracin de la capacidad econmica para cumplir con xito un proyecto de

Deficiente gestin del Ingeominas

Para la Contralora General de la Repblica es

Foto: Cortesa Ecopetrol

Lo anterior sin contar con la necesidad de

333 . ECONOMA COLOMBIANA

Aspectos relevantes para el fortalecimiento del sector minero

Curiosamente encontramos que la decisin no se

fueron otorgadas legalmente. El Catastro Minero

No contamos con los argumentos necesarios,

En el ltimo informe al Congreso de la Repblica el Ministerio afirm: en razn a que

ECONOMA COLOMBIANA . 333

El Ministerio de Minas y Energa afirmaba en

Vemos que se trata entonces de un problema

Aspectos relevantes para el fortalecimiento del sector minero

que a su vez una nueva estructura por s misma no es el factor que

Se habla en el medio sectorial de la necesidad de crear

10. Propuesta presentada en importantes eventos sectoriales sobre el

333 . ECONOMA COLOMBIANA

Foto: Cortesa Ingeominas

Aspectos relevantes para el fortalecimiento del sector minero

Es necesario que la fiscalizacin y seguimiento de los Proyectos

El desarrollo de los contratos de gran minera.