S.C. A.1518, L.XXXIX.

Procuracin General de la Nacin

S u p r e m a

C o r t e :

- I A fs. 96/98, la Cmara Federal de Apelaciones de

Salta, al revocar el fallo de primera instancia, rechaz la
accin declarativa de certeza que promovieron Mximo Jos
Agero y Teresa Ovejero Cornejo de Agero contra el Banco de
la Nacin Argentina, tendiente a que se declare la inconstitucionalidad del art. 39 del decreto 1387/01, as como del
art. 6 de su similar 1570/01 (texto segn decreto 469/02) y
de

la

comunicacin

"A"

3398

del

Banco

Central

de

la

Repblica Argentina, en cuanto exigen la conformidad de la

entidad bancaria acreedora para cancelar deudas mediante la
dacin en pago de ttulos pblicos para los deudores 1, 2 y
3 de la comunicacin "A" 3339 y, en consecuencia, que se les
permita

saldar

su

crdito

hipotecario

en

las

mismas

condiciones que las previstas para los deudores 4, 5 y 6 de

esa comunicacin.
Para resolver de ese modo, la Cmara record que
las normas aludidas se dictaron en un estado de emergencia
econmica y social, que introdujeron medidas excepcionales
en las relaciones privadas para conjurar aquella situacin y
procurar la reactivacin econmica. En ese contexto -dijo-,
el grado de incumplimiento, adoptado como parmetro para
distinguir a los deudores, ha sido considerado como ndice
diferencial entre quienes padecen en mayor medida aprietos
financieros

causados

por

la

emergencia,

ms

all

de

la

morosidad.
En tales condiciones, la diferencia de trato entre
los deudores con mayor grado de insolvencia y aquellos que,
1

como los actores, se encuentran en una mejor situacin respecto al pago de sus deudas, no se presenta como discriminatoria, ni implica un indebido privilegio para determinadas
personas, aunque la distincin posea fundamentos opinables o
se considere que el criterio del legislador no sea el ms
conveniente. Mxime cuando -as tambin lo seal el a quolas normas en cuestin no crearon las categoras de deudores
del

sistema

bancario,

sino

que

se

valieron

de

las

existentes, que responden a antiguos y generales criterios

tomados en funcin del grado de cumplimiento, que generan un
trato

diferencial

en

el

acceso

al

crdito

en

las

previsiones que deben observar las instituciones bancarias.

Por ltimo, destac que el plexo normativo bajo
examen

modific los

contratos entre

los deudores

de las

categoras 4, 5 y 6 y los bancos, pero esa modificacin no

alcanza a todos los casos -entre los que se encuentran los
actores- y, por ello, los jueces, aun cuando declararan la
inconstitucionalidad

de

un

precepto

legal,

no

estn

habilitados para ampliar su alcance, a fin de admitir la

pretensin

de

autos,

especialmente

cuando

las

normas

no

empeoran la situacin de los demandantes en lo que respecta

al vnculo contractual que los une con la entidad bancaria.

- II Disconformes

con

dicho

pronunciamiento,

los

actores dedujeron el recurso extraordinario de fs. 102/105,

que fue concedido (fs. 115).
En lo esencial, afirman que la sentencia incurre
en un excesivo rigor formal en los razonamientos lgicos,
que desvirta el espritu que ha inspirado la sancin de las

S.C. A.1518, L.XXXIX.-

Procuracin General de la Nacin

normas

de

emergencia.

Esto

es

as

-dicen-,

porque

los

decretos 1387/01 y 1570/01, al omitir fijar un lmite a las

entidades acreedoras, o prever una base objetiva para una
solucin de mutua conveniencia para las partes contratantes,
les permite que decidan discrecionalmente si otorgan o no su
conformidad para cancelar las deudas con ttulos, situacin
que configura un supuesto de imprevisin legislativa que
atenta contra la seguridad jurdica. En el caso, ello se
agrava porque el demandado hizo un ejercicio antijurdico y
abusivo de aquella facultad, ya que no dio razones para
justificar su negativa de recibir los bonos como modo de
cancelar sus obligaciones.
Tambin alegan que el a quo no trat adecuadamente
su

planteo

garanta

constitucional

de

igualdad.

En

referido
este

la

aspecto

lesin

de

la

-continan-,

la

discriminacin prevista por las normas impugnadas constituye

un privilegio indebido de ciertas categoras de deudores,
sin sustento en pautas razonables ni sujeto a criterios de
equidad y justicia, porque es irrazonable distinguir slo en
funcin de la mayor capacidad de pago de algunos individuos
(los deudores de las categoras 1, 2 y 3).
Postulan que una interpretacin adecuada del plexo
normativo conduce a sostener que el art. 6 del decreto
1570/01 (segn el texto otorgado por su similar 469/02) extendi

el

derecho

acordado

por

el

art.

39

del

decreto

1387/01 a favor de los deudores de las categoras recin

mencionadas.
Finalmente, sealan que la demanda persigue la declaracin

de

inconstitucionalidad

de

las

normas

cuestionadas, pues atentan contra el principio de igualdad

3

(art.

16

de

la

Constitucin

Nacional),

por

lo

que

la

sentencia est incluida en el marco de la accin regulada

por el art. 322 del Cdigo de rito.

- III El recurso extraordinario deducido es formalmente

admisible,

toda

vez

que

en

autos

se

cuestiona

la

inteligencia de normas federales (decretos 1387/01, 1570/01

y comunicaciones "A" 3339 y 3398 del Banco Central de la
Repblica Argentina) y la sentencia definitiva del superior
tribunal de la causa ha sido contraria al derecho que los
apelantes fundan en ellas (art. 14, inc. 3, de la ley 48).
Al respecto, cabe tener presente que, en la tarea
de esclarecer la inteligencia de aquel tipo de normas, la
Corte no se encuentra limitada por las posiciones del a quo
ni

de

las

partes,

sino

que

le

incumbe

realizar

una

declaratoria sobre el punto disputado (conf. doctrina de

Fallos: 323:1491 y sus citas).

- IV Sobre el fondo del asunto, estimo imprescindible

describir el plexo normativo atacado en el sub lite.
a) El 1 de noviembre de 2001, el Poder Ejecutivo
Nacional dict el decreto 1387/01, por el cual adopt una
serie de acciones tendientes a reducir el costo de la deuda
pblica nacional y provincial, as como a sanear y capitalizar

el

deterioro

sector
del

privado,
crdito

como

una

pblico

que

forma
ya

se

de

detener

avizoraba

el
de

reactivar el consumo interno y la economa en general. A tal

fin, implement diversas medidas destinadas a canjear la

S.C. A.1518, L.XXXIX.-

Procuracin General de la Nacin

deuda pblica, a facilitar la devolucin de ciertos tributos
a los exportadores y a quienes efecten compras con tarjetas
de dbito, a reducir los impuestos al trabajo, entre otras.
En lo que aqu interesa, dispuso: "Los deudores
del

sistema

financiero

que

no

registren

deudas

fiscales

exigibles ni determinadas al 30 de septiembre de 2001 con la

Administracin

Federal

de

Ingresos

Pblicos,

entidad

autrquica en el mbito del Ministerio de Economa, segn

certificacin extendida al efecto, y que se encuentren en
situacin 3, 4, 5 6, de conformidad a la normativa del
Banco Central de la Repblica Argentina, al momento de la
publicacin del presente decreto, tendrn derecho a cancelar
sus

deudas

bancarias

cualquiera
dacin

en

que

fuere

pago

de

con
la

plenos

entidad

ttulos

efectos

liberatorios,

acreedora,

pblicos

de

la

mediante
deuda

la

pblica

nacional a su valor tcnico, que las entidades financieras

podrn

convertir

Nacionales

en

Prstamos

Garantizados,

en

los

Garantizados
trminos

del

Bonos

presente

decreto" (art. 39).

Entre los fundamentos del decreto se seala que
son medidas excepcionales que facilitan la reactivacin del
sector

privado,

que

estuvo

seriamente

dificultades

de

financiamiento

consecuencia

de

crisis

previsin

que

contribuirn

internas
a

que
y

se

afectado

produjeron

externas

superar

por

la

de

las
como

difcil

emergencia

ayudarn a la reactivacin de la economa, al permitir la

regularizacin de gran cantidad de deudores del Fisco y del
sistema financiero mediante procedimientos de capitalizacin
de

deudas

repatriacin

precios actuales.
5

de

Deuda

Pblica

los

bajos

b) El art. 18 del decreto 1524/01 (texto segn

art. 2 del decreto 469/02), prev que, a los efectos del
art

39 del

decreto 1387/01

cancelarse

las

deudas

y sus

ante

modificaciones, podrn

entidades

financieras

fideicomisos financieros sujetos a la supervisin del BCRA,

conforme la calificacin incluida en la Central de Deudores
del Sistema Financiero de dicha Institucin correspondiente
al mes de agosto de 2001, alcanzando la totalidad de los
montos adeudados a la fecha de publicacin en el Boletn
Oficial del citado decreto con ms los accesorios hasta su
efectiva

cancelacin.

cancelacin

los

Para

deudores

acceder

de

bancos

este

del

mecanismo

Estado

de

Nacional

calificados en situacin 3 al mes de agosto de 2001, debern

encontrarse calificados en situacin 4 o peor al mes de
diciembre

de

ese

ao,

invitndose

los

Gobiernos

Provinciales y al Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos

Aires a adherir a esta ltima norma, disponiendo sobre el
particular para los bancos en los que tengan competencia.
En los considerandos de este nuevo decreto se lee
que su objetivo fue poner en ejecucin de inmediato las
medidas previstas en el decreto 1387/01 para concretar el
saneamiento y capitalizacin del sector privado.
c) Posteriormente, el decreto 1570/01 extendi la
posibilidad de cancelar con ttulos de la deuda pblica a
los deudores que se encontraban en otras categoras, pero
siempre

que

acreedora.

En

obtuvieran
tal

la

sentido,

conformidad
prev:

"Los

de

la

deudores

entidad
que

se

encuentren en situacin 1 y 2 de conformidad a la normativa

del Banco Central de la Repblica Argentina podrn realizar
las operaciones de cancelacin previstas en los arts. 30,

S.C. A.1518, L.XXXIX.-

Procuracin General de la Nacin

inc. a) [luego derogado por el decreto 248/03] y 39 del
decreto 1387/01, previa conformidad de la entidad acreedora.
Igual temperamento se adoptar con respecto a los deudores
en situacin 3 al mes de agosto de 2001, no comprendidos en
lo dispuesto por el segundo prrafo del art. 18 del decreto
1524/01" (art. 6, texto segn decreto 469/02).
d) A su turno, el Banco Central de la Repblica
Argentina, por medio de la comunicacin "A" 3398, estableci
las pautas operativas a las que deban ajustarse las entidades financieras en esta situacin. En lo que ahora resulta
de

inters,

entidades

el

punto

financieras

comprendidos

en

la

1,

prescribe:

de

ley

"...los

fideicomisos

21.526

deudores

de

financieros

complementarias,

clasificados en situacin 1, 2, 3, 4 5 a agosto de 2001,

siempre

que

no

registren

deudas

fiscales

exigibles

ni

determinadas al 30/9/2001 con la Administracin Federal de

Ingresos Pblicos y teniendo en cuenta lo previsto en el
pto. 4. de la presente resolucin, podrn cancelar total o
parcialmente hasta el 28/2/2002 las deudas que registren al
2/11/2001,

con

ms

los

accesorios

hasta

su

efectiva

cancelacin. Los clientes clasificados en situacin 1, 2 3

debern requerir la previa conformidad del acreedor para
cancelar sus deudas".
Este plazo fue prorrogado hasta el 31 de marzo de
2002 por la comunicacin "A" 3494.
e)
financiero

Las

surgen

categoras
de

Las

de

normas

deudores
sobre

del

sistema

clasificacin

de

deudores (cfr. t.o. act. por comunicacin "A" 3339), que

establece que los clientes de las entidades financieras, por
las

financiaciones

comprendidas,
7

debern

ser

clasificados

desde el punto de vista de la calidad de los obligados en

orden

al

cumplimiento

de

sus

compromisos

y/o

las

posibilidades que, a este efecto, se les asigne sobre la

base

de una

evaluacin de

su situacin

particular (pto.

1.1.).
A efectos de esta clasificacin, las carteras se
dividen en comercial y de consumo y vivienda (seccin 5). En
esta ltima se incluyen las financiaciones para el consumo
(personales

familiares,

para

profesionales

para

la

adquisicin de bienes de consumo, financiacin de tarjetas

de crdito); los crditos para la vivienda propia (compra,
construccin o refaccin) y las financiaciones de naturaleza
comercial

hasta

el

equivalente

200.000

con

sin

garantas preferidas (punto. 5.1.2.).

En lo que interesa al caso de autos, el criterio
de clasificacin de deudores de la cartera para consumo y
vivienda atiende a la capacidad de pago de los deudores,
evaluando la afectacin de sus ingresos peridicos por la
totalidad de los compromisos de crditos asumidos (punto
7.1.), mientras que los niveles de clasificacin son los
siguientes:
1.- Cumplimiento normal: clientes que atienden en
forma puntual el pago de sus obligaciones o con atrasos que
no superan los 31 das (61 das para los adelantos transitorios en cuenta corriente).
2.-

Cumplimiento

inadecuado:

clientes

con

incumplimientos ocasionales, con atrasos de ms de 31 hasta

90 das.
3.- Cumplimiento deficiente: clientes que muestran
alguna incapacidad para cancelar sus obligaciones, con atra-

S.C. A.1518, L.XXXIX.-

Procuracin General de la Nacin

sos de ms de 90 hasta 180 das.
4.- De difcil recuperacin: clientes con atrasos
de ms de 180 das hasta un ao o que se encuentran en gestin judicial de cobro, en tanto no registren ms de un ao
de mora.
5.-

Irrecuperable:

clientes

insolventes,

en

gestin judicial o en quiebra con nula o escasa posibilidad

de recuperacin del crdito, o con atrasos superiores al
ao, y
6.-

Irrecuperable

por

disposicin

tcnica:

clientes en situacin irregular con atrasos de ms de 180

das,

provenientes

entes

residuales

privatizadas

financieros

cuya

revocada

por

de

entidades

de
en

entidades
proceso

autorizacin

el

liquidadas

BCRA

se

por

financieras

de

el

pblicas

privatizacin,

para

funcionar

encuentren

en

BCRA,

entes

haya
estado

sido
de

liquidacin judicial o quiebra, o de fideicomisos en los que

Seguros de Depsitos S.A. (SEDESA) sea beneficiario, con
algunas excepciones.
f) La existencia de distintas carteras y de diferentes niveles de deudores repercute en las pautas mnimas
de previsionamiento por riesgo de incobrabilidad que las
entidades deben aplicar a las distintas financiaciones. El
BCRA,

mediante

Las

normas

sobre

previsiones

mnimas

por

riesgo de incobrabilidad (texto ordenado y actualizado hasta

la comunicacin "A" 4070 [2004]), establece como criterio
general el porcentaje de previsin mnimo que los bancos
deben aplicar al total de la deuda de sus clientes, que
vara entre el 1% para los que se encuentran en categora 1
hasta el 100% de la categora 6.
9

- V De la descripcin de las normas aplicables al sub

discussio se desprende que la facultad de cancelar sus compromisos mediante la dacin en pago de ttulos pblicos que
el art. 39 del decreto 1387/01 otorg a los deudores que estaban ubicados en las categoras 3, 4, 5 y 6, fue extendida
a los que se encontraban en situacin 1 y 2 por el decreto
1570/01 (con la modificacin que le introdujo su similar
469/02), aunque estos ltimos deban contar con la previa
conformidad de su acreedor.
Sin embargo, contrariamente a lo que postulan los
actores, ello no signific que frente al pago de sus obligaciones con ttulos todos los deudores estuvieran en las mismas condiciones y, por ello, resulta imprescindible examinar
si este diferente tratamiento atenta contra la garanta de
la igualdad (art. 16 de la Constitucin Nacional), tal como
aqullos lo afirman y fue desestimado por el a quo.
La Corte ha resuelto en reiteradas oportunidades
que el art. 16 de la Ley Fundamental no impone una rgida
igualdad, por lo que tal garanta no obsta a que el legislador contemple en forma distinta situaciones que considere
diferentes. De ah que se atribuya a su prudencia una amplia
latitud para ordenar y agrupar, distinguiendo y clasificando
los objetos de la reglamentacin (Fallos: 320:1166), aunque
tambin destac que ello es as en la medida en que las distinciones o exclusiones se basen en motivos razonables y no
en un propsito de hostilidad contra determinada persona o
grupo de personas o indebido privilegio personal o de un
grupo (Fallos: 315:839; 322:2346).

10

S.C. A.1518, L.XXXIX.-

Procuracin General de la Nacin

Pues bien, a partir de tal criterio, adelanto que,
en mi concepto, el fallo se ajusta a derecho, desde que
dicha garanta constitucional no se encuentra afectada por
las

normas

deudores

bajo

de

examen,

acuerdo

porque
su

stas

ubicacin

distinguen
en

las

los

distintas

categoras que reflejan su situacin de riesgo en el sistema

financiero y, as, tratan de modo distinto a situaciones
diferentes (cumplidores o con riesgo normal, por un lado, y
de difcil recuperacin o directamente incobrables, por el
otro).
La

divisin

entre

estos

dos

grupos

de

una

categora mayor se asienta en pautas objetivas y razonables,

tanto en lo que respecta a sus destinatarios como en lo que
concierne al fin perseguido por el rgimen.
Sobre el punto, tal como lo puso de relieve el a
quo, cabe recordar que las normas cuestionadas no crearon
categoras de deudores ad hoc para acceder al beneficio de
saldar las obligaciones con ttulos, sino que utilizaron las
existentes en el sistema financiero, las cuales, segn se
vio, clasifican a los tomadores de crdito con criterios objetivos

especficos

de

esa

actividad

(grado

de

cumplimiento de sus obligaciones), sin que se advierta en el

caso

-ni

los

recurrentes

lo

demuestren-

arbitrariedad

discriminacin.
En cuanto al segundo de los puntos aludidos, esto
es la razonabilidad de la distincin, corresponde sealar
que no se evidencia que sta se sustente en alguno de los
criterios que V.E. tradicionalmente descalific por atentar
contra la garanta de la igualdad.
Al respecto, la doctrina del Tribunal ensea que
11

el

legislador

categoras

puede

de

establecer

distinciones

contribuyentes,

siempre

que

fijar
tales

clasificaciones no revistan el carcter de arbitrarias o

estn inspiradas en un propsito manifiesto de hostilidad
contra

determinadas

132:402;

175:199,

personas
entre

clases

tantos

(Fallos:

otros),

115:111;

persecucin

indebido privilegio.
Es que, en funcin de la finalidad del rgimen que
surge de los considerandos del decreto 1387/01 -facilitar la
reactivacin del sector privado, seriamente afectado por las
dificultades de financiamiento por crisis internas y externas, as como procurar superar la emergencia y alentar la
reactivacin de la economa, al permitir la regularizacin
de una gran cantidad de deudores del Fisco y del sistema
financiero-, la distincin, por un lado, entre deudores no
morosos y, por el otro, con alto riesgo de incobrabilidad, o
directamente

irrecuperables,

discriminatoria
categora.

con

Mxime,

relacin
cuando

no
a

la

parece
un

arbitraria

grupo

situacin

dentro

de

los

de

ni
la

deudores

ubicados en las categoras que requeran la conformidad de

su

acreedor

para

cancelar

sus

obligaciones

con

ttulos

pblicos no se ve perjudicada por el rgimen instaurado por

el decreto 1387/01.
Tampoco se puede soslayar que mediante aquel rgimen se busc reducir el costo de la deuda pblica -porque
las

cancelaciones

se

admitan

al

valor

tcnico

de

los

ttulos-, es decir, persigue un fin de inters pblico y,

desde esta perspectiva, el agrupamiento de los deudores en
categoras y su distinto tratamiento se funda en la utilidad
comn, en tanto que se intent sanear el sector privado,

12

S.C. A.1518, L.XXXIX.-

Procuracin General de la Nacin

preservar el equilibrio del sistema financiero y restablecer
la cadena de pagos, al mismo tiempo que se procur una
reduccin de la deuda estatal.
Por
deudores

lo

tanto,

morosos

obligaciones,

no

la

en

disparidad

cumplimiento

configura

un

de

trato

normal

tratamiento

entre

de

desigual

sus
que

vulnere el art. 16 de la Constitucin Nacional.

- VI Opino, por ello, que debe confirmarse la sentencia

de

fs.

96/98

en

cuanto

fue

materia

de

recurso

extraordinario.

Buenos Aires, 29 de diciembre de 2004.Fdo.: Esteban Righi

Es Copia

13

Buenos Aires, 12 de mayo de 2009.

Vistos

los

autos:

"Agero,

Mximo

Jos

Ovejero

Cornejo de Agero, Teresa c/ Banco de la Nacin Argentina s/

accin declarativa de inconstitucionalidad".
Considerando:
Que las cuestiones debatidas en el sub lite han
sido

adecuadamente

tratadas

en

el

dictamen

del

seor

Procurador General, cuyos fundamentos son compartidos por el

Tribunal,

y al

que corresponde

remitirse por

razones de

brevedad.
Por ello, se declara formalmente admisible el recurso
extraordinario y se confirma la sentencia apelada en cuanto
fue materia de agravios. Costas por su orden en razn de
tratarse de un rgimen jurdico novedoso (art. 68, segunda
parte, del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin).
Notifquese y devulvase. ELENA I. HIGHTON de NOLASCO (en
disidencia)- CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI JUAN CARLOS MAQUEDA - E. RAUL ZAFFARONI (en disidencia)CARMEN M. ARGIBAY (segn su voto).
ES COPIA
VO-//-

14

A. 1518. XXXIX.
Agero, Mximo Jos y Ovejero Cornejo de
Agero, Teresa c/ Banco de la Nacin
Argentina
s/
accin
declarativa
de
inconstitucionalidad.

15

-//-TO DE LA SEORA MINISTRA DOCTORA DOA CARMEN M. ARGIBAY

Considerando:
1) Que los antecedentes de la causa, as como el
sistema normativo sobre el cual versa la controversia, se
encuentran adecuadamente reseados en el dictamen del seor
Procurador General, a cuyos trminos corresponde remitirse,
en tales aspectos, por motivos de brevedad.
2) Que el recurso extraordinario resulta formalmente admisible en tanto se encuentra en tela de juicio la
inteligencia y validez de normas de carcter federal (art.
14, inciso 3, de la ley 48).
3)

Que

en

primer

lugar

corresponde

poner

de

relieve que el art. 39 del decreto 1387/01 estableci un

rgimen

claramente

deudores

del

excepcional,

sistema

financiero

en

tanto

que

se

permiti

encontrasen

los
en

determinadas situaciones de cumplimiento deficiente de sus

obligaciones segn la normativa del Banco Central y que no
registrasen deudas fiscales exigibles con la Administracin
Federal de Ingresos Pblicos cancelar sus deudas bancarias
con plenos efectos liberatorios mediante la dacin en pago
de ttulos de la deuda pblica nacional a su valor tcnico,
en momentos en que tales ttulos podan adquirirse en los
mercados a un precio muy inferior a dicho valor.
4) Que sin embargo, los deudores que se encontraban mejor clasificados por cumplir regularmente sus obligaciones o con atrasos comparativamente poco importantes slo
podan acceder a ese modo de cancelar sus obligaciones si la
entidad bancaria acreedora prestaba previamente su conformidad (decreto 1570/01, art. 6, texto introducido por el decreto

469/02).

La

actora,

que

se
16

encontraba

en

tal

A. 1518. XXXIX.
Agero, Mximo Jos y Ovejero Cornejo de
Agero, Teresa c/ Banco de la Nacin
Argentina
s/
accin
declarativa
de
inconstitucionalidad.

situacin,

quien

el

banco

demandado

no

otorg

tal

conformidad, sostiene que esa distincin es irrazonable y

viola el principio constitucional de la igualdad.
5) Que la garanta de la igualdad debe aplicarse
a quienes se encuentran en iguales circunstancias, de manera
que cuando stas son distintas, nada impide un trato tambin
diferente, siempre que el distingo no sea arbitrario ni importe

ilegtima

persecucin

indebido

privilegio

de

personas o grupos de ellas (Fallos: 306:1844; 315:839, entre

muchos otros).
6)
tratamiento

Que
se

en

el

caso

estableci

de

de

autos

acuerdo

la

diversidad

con

la

de

distinta

situacin de los deudores en orden al regular o irregular

cumplimiento de sus obligaciones. Es decir, toma como base
para

otorgar

el

derecho

al

deudor

liberarse

de

su

obligacin dando en pago ttulos de la deuda pblica o para

supeditarlo a la previa conformidad de la entidad acreedora,
circunstancias

objetivas

que,

su

vez,

dan

lugar

la

exigencia por parte del Banco Central de distintos niveles

de

previsin

por

incobrabilidad

que

deben

observar

las

entidades bancarias, los que varan segn la clasificacin

de los deudores, con su lgica incidencia en la menor o
mayor cantidad de dinero disponible y por ende, en la menor
o mayor capacidad de otorgamiento de crditos por parte de
aquellas

entidades.

Al

respecto,

se

ha

afirmado

que

la

actividad especfica de stas la intermediacin entre la

oferta y la demanda de recursos financieros afecta en forma
directa
monetaria

inmediata
y crediticia

todo

el

en el

espectro
que se

de

la

poltica

hallan involucrados

vastos intereses econmicos y sociales (Fallos: 303:1776).

17

7)

Que, en

consecuencia, no

puede tacharse

de

irrazonable o arbitrario que se haga reposar en la situacin

objetiva del deudor apreciada segn pautas de clasificacin
establecidas con anterioridad y que tienen relevancia, como
se ha visto, en la regulacin de la actividad financiera el
distinto tratamiento relativo a la posibilidad de cancelar
obligaciones mediante la entrega de ttulos de la deuda pblica, mxime si se tiene en cuenta la finalidad perseguida
por las normas.
8)

Que,

en

efecto,

debe

recordarse

que

al

establecerse el aludido mecanismo de cancelacin de deudas

en momentos en que se agudizaba una crisis econmica de
extraordinaria severidad se seal, como objetivo de las
medidas

de

reactivacin

excepcin

afectado

del

por

las

dispuestas,

sector

privado

dificultades

el

que

de

facilitar

estuvo

la

seriamente

financiamiento

que

se

produjeron como consecuencia de crisis internas y externas

de difcil previsin y contribuir a la superacin de la
emergencia al permitir la regularizacin de gran cantidad
de

deudores del

Fisco y

del sistema

financiero mediante

procedimientos de capitalizacin de deudas y repatriacin de

Deuda

Pblica

los

bajos

precios

actuales

(confr.

considerandos del decreto 1387/2001).

9) Que la distincin objetada por la actora no es
incoherente con tales fines, ya que si lo que se procuraba
era facilitar la regularizacin, es lgico que la medida
haya

sido

establecida

con

carcter

imperativo

para

los

bancos slo respecto de los deudores que haban cado en

importantes
estimarse

atrasos

en

los

irreversible

de

pagos,
no

cuya

situacin

adoptarse
18

un

poda

mecanismo

A. 1518. XXXIX.
Agero, Mximo Jos y Ovejero Cornejo de
Agero, Teresa c/ Banco de la Nacin
Argentina
s/
accin
declarativa
de
inconstitucionalidad.

excepcional

en

extraordinaria
eran

los

el

contexto

gravedad.

que

en

de

Al

mayor

una

mismo
medida

crisis

tiempo,

econmica

tales

obligaban

de

deudores
mantener

previsiones por incobrabilidad que menguaban, a su vez, la

posibilidad del otorgamiento de crditos. Precisamente, la
dificultad de financiamiento del sector privado, es sealada
en los fundamentos del decreto como causa de la necesidad de
adoptar

medidas

para

su

reactivacin.

Por

lo

dems

al

margen de que los objetivos indicados no son pasibles de

censura constitucional al tratarse de medidas de carcter
excepcional resulta explicable que, de algn modo, fuesen
acotados sus alcances.
10) Que tales consideraciones excluyen la existencia de irrazonabilidad, o propsitos de injusta persecucin
o indebido beneficio en la distincin efectuada entre las
diversas categoras de deudores, y permiten afirmar que ella
obedece a un criterio que, aunque opinable, no excede lo que
es propio de la funcin legislativa (Fallos: 260:102 y sus
citas;

298:286;

sentido,

cabe

resolver

311:1565;

recordar

cuestiones

privativas

de

los

315:839

que
de

otros

no

entre

les

otros).

compete

poltica

los

econmica,

poderes

del

En

Estado

tal

jueces

que

son

(Fallos:

315:1820, cons. 8 y su cita), ni imponerles su criterio de

conveniencia

eficacia

econmica

social

(Fallos:

311:1565), ni pronunciarse sobre el acierto o el error, el

mrito

la

conveniencia

de

las

soluciones

legislativas

(Fallos: 314:424).
Por ello, y lo concordemente dictaminado por el seor
Procurador General, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada en
19

cuanto fue materia de agravios. Costas por su orden en razn

de

tratarse

de

un

rgimen

jurdico

novedoso

(art.

68,

segunda parte, del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la

Nacin). Notifquese y devulvase. CARMEN M. ARGIBAY.
ES COPIA
DISI-//-

20

-//-DENCIA DE LA SEORA VICEPRESIDENTA DOCTORA DOA ELENA I.

HIGHTON de NOLASCO Y DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON E. RAL
ZAFFARONI
Considerando:
1) Que contra la sentencia de la Cmara Federal
de

Apelaciones

de

Salta

que,

al

revocar

la

de

primera

instancia, rechaz la accin declarativa de certeza por la

que

se persigue

la inconstitucionalidad

del art.

39 del

decreto 1387/01, del art. 6 del decreto 1570/01 y de la

Comunicacin

A 3398

del Banco

Argentina,

interpusieron

Central de

los

actores

la Repblica
el

recurso

extraordinario que fue concedido por el a quo.

2) Que los antecedentes de la causa, as como el
marco normativo sobre el cual versa la controversia, se encuentran adecuadamente reseados en el dictamen del seor
Procurador General, a cuyos trminos corresponde remitirse,
en tales aspectos, por razones de brevedad.
3) Que el recurso extraordinario es formalmente
procedente, en tanto se encuentra cuestionada la validez de
normas federales y el fallo ha sido contrario al derecho que
los recurrentes fundan en ellas (art. 14, inciso 3 de la
ley 48).
4)

Que

los

recurrentes

objetan

la

constitucionalidad de las normas de excepcin mencionadas

supra,

en

cuanto

autorizan

los

deudores

del

sistema

financiero que se encuentren en situacin de cumplimiento

deficiente de sus obligaciones, a cancelarlas mediante la
dacin en pago, con efectos liberatorios, de ttulos de la
deuda pblica nacional a su valor tcnico. En cambio, no
admiten ese modo de pago en favor de los deudores mejor
calificados, entre los que se hallan los demandantes, cuya
peticin

en

tal

sentido

se

encuentra

condicionada

la

conformidad de la entidad financiera acreedora, la que en el

caso les fue denegada.
5) Que, tal como lo seala el seor Procurador

General en el punto IV de su dictamen, mediante el decreto

1387/01

el Poder

Ejecutivo Nacional

adopt una

serie de

medidas destinadas a reducir el costo de la deuda pblica

nacional y provincial, as como a facilitar la reactivacin
del

sector

privado,

con

miras

la

superacin

de

la

emergencia. Tuvo en perspectiva la regularizacin de gran

cantidad

de deudores

del Fisco

mediante

procedimientos

de

y del

sistema financiero

capitalizacin

de

deuda

de

repatriacin de deuda pblica a los bajos precios existentes

en el momento, todo lo cual surge de los considerandos de la
norma

citada.

En

tal

contexto,

el

art.

39

del

decreto

mencionado autoriz a los deudores del sistema financiero

que no registrasen deudas fiscales y que se encontrasen en
situacin 3, 4, 5 6 de calificacin por el Banco Central,
a

cancelar

sus

liberatorios,

deudas

cualquiera

bancarias
que

fuere

con
la

plenos

entidad

efectos

acreedora,

mediante la dacin en pago de Ttulos Pblicos de la Deuda

Pblica

Nacional, a

financieras

podrn

su valor
convertir

tcnico, que
en

Prstamos

las entidades
Garantizados

Bonos Nacionales Garantizados, en los trminos del presente

Decreto.
Posteriormente, el decreto 1524/01 puso en ejecucin las medidas adoptadas y otorg la posibilidad de cancelacin a los deudores calificados en situacin 3 al mes de
agosto de 2001, que se encontrasen en situacin 4 o peor al
mes de diciembre de ese ao. El decreto 1570/01 ampli ese
mecanismo en favor de los deudores que se encontrasen en situacin 1 y 2, pero lo sujet a la previa conformidad de la
entidad acreedora, tambin necesaria respecto de quienes se
encontrasen en situacin 3, no alcanzados por los beneficios
del decreto 1524/01.
El Banco Central de la Repblica Argentina dict
la Comunicacin A 3398, a efectos de establecer las pautas
de aplicacin de las normas precedentemente descriptas.
6) Que los recurrentes cuestionan que no se les
permita acceder a los beneficios del sistema normativo sub

examine, por disposiciones que los excluyen mediante criterios discriminatorios, que entienden irrazonables y violatorios

de

la

garanta

de

igualdad

consagrada

en

la

Constitucin Nacional. Sostienen, asimismo, que ha existido

imprevisin normativa, en razn de que no se establecieron
pautas objetivas para el ejercicio de la facultad de prestar
conformidad,
entidades

que

en

forma

financieras

discrecional

respecto

de

se

los

otorga

deudores

las

mejor

calificados.
7) Que desde antiguo esta Corte ha sostenido que
las disposiciones que el legislador adopta para la organizacin de las instituciones, quedan libradas a su razonable
criterio. Ha sealado tambin en forma reiterada que el art.
16

de

la

igualdad,

Constitucin
por

lo

que

Nacional
tal

garanta

legislador

contemple

en

forma

considera

diferentes.

De

acuerdo

distinciones

que

no

establezca

impone
no

obsta

distinta
con

entre

una
a

rgida
que

el

situaciones

que

principio,

las

supuestos

son

ese

diversos

valederas en tanto no sean arbitrarias, es decir que no

obedezcan a propsitos de injusta persecucin o indebido
beneficio

sino

diferenciacin

que

se

objetiva,

encuentren
as

sea

su

motivadas
fundamento

en

una

opinable

(Fallos: 315:1190, considerando 3 y sus numerosas citas;

Fallos: 326:3142, considerando 9 y sus citas).
8) Que los agravios de los recurrentes referentes
a la lesin del principio de igualdad ante la ley imponen un
examen de la situacin sometida a juzgamiento, en la que incide tambin el contexto de emergencia en que se insertan
las normas cuestionadas y la ponderacin de su razonable
relacin con la crisis que se pretendi superar mediante su
sancin.
9) Que este Tribunal coincide con el seor Procurador General en que las categoras que agrupan a los deudores segn el grado de cumplimiento de sus obligaciones son
preexistentes

al

dictado

de

las

normas

impugnadas

responden a pautas objetivas y razonables, que no importan

arbitrariedad o discriminacin.
Asimismo,

existe

una

verosmil

relacin

tcnica

entre los propsitos perseguidos por las normas en cuestin

y

las

facilidades

otorgadas

los

deudores

de

baja

calificacin para atender sus deudas, lo que redunda a su

vez en inters de las instituciones bancarias, que pueden
reducir sus previsiones por incobrabilidad y ampliar, de tal
modo,

el

financiamiento

del

sector

privado

mediante

el

otorgamiento de crditos.
10) Que, no obstante la inicial compatibilidad de
tales

aspectos del

principio

de

plexo normativo

igualdad

ante

la

con los

ley,

los

alcances del

agravios

de

los

recurrentes se dirigen concretamente a otra disposicin de

esa

regulacin

de

emergencia,

que

los

afecta

de

modo

particular. Admitida como se dijo supra por el decreto

1570/2001

la

clasificados

incorporacin
al

excepcional

de

los

sistema

deudores

de

mejor

cancelacin

de

deudas, la norma sujeta esa admisin a la conformidad de la

entidad bancaria acreedora.
11)

Que

en

los

considerandos

del

decreto

mencionado se consigna que resulta conveniente limitar la

posibilidad de los deudores de categora 3 a que se refieren
los arts. 30 inciso a y 39 del decreto 1387/01 a la previa
conformidad

de

la

entidad

posibilidad

en

condiciones

acreedora,
voluntarias

extendiendo
a

los

tal

deudores

calificados en situacin 1 y 2, modificando en lo pertinente

las normas citadas. As lo dispuso el art. 6 del mismo
decreto,

sometiendo

la

posibilidad

de

realizar

las

operaciones de cancelacin a la previa conformidad de la

entidad acreedora.
Segn surge de lo expuesto, la norma mencionada
carece de una justificacin precisa acerca de la necesidad,
razn o sustento de esa nueva discriminacin que afecta a
las categoras de mejor cumplimiento.
12) Que no cabe descartar la aptitud tcnica de
ese recaudo para cumplir los fines expuestos en el decreto

1387/01, ya que es evidente que su efecto ser la regulacin

por parte de la entidad financiera de los mrgenes operatorios de su cartera. Ello no conduce a concluir, sin ms, en
la constitucionalidad de la norma. Esta Corte ha decidido
reiteradamente que las leyes resultan irrazonables cuando
los medios que arbitran no se adecuan a los fines cuya
realizacin
iniquidad

procura,

(Fallos:

cuando

310:2845;

consagran

311:394;

una

manifiesta

313:410;

318:1256;

319:2151, 2215; 327:3597, 4495, entre otros), por lo que los

jueces debern inclinarse a aceptar su legitimidad si tienen
la certeza de que expresan, con fidelidad, la conciencia
jurdica

moral

de

la

comunidad

(Fallos:

314:1376;

324:3345).
13) Que, bajo esa ptica, la norma resulta irrazonable, en cuanto excluye a quienes exhiben mejor grado de
atencin de sus obligaciones financieras, de los beneficios
que se confieren a los deudores en persistente incumplimiento, y slo se los concede ante la expresin de voluntad no
reglada de la entidad acreedora.
14)

Que

esa

opcin

normativa

distribuye

inequitativamente el peso de los sacrificios necesarios para

la superacin de la crisis, pues los agrava precisamente
para el sector de la comunidad que mejor comportamiento ha
exhibido durante su transcurso. Los deudores que, pese a la
situacin de emergencia, lograron mantener un alto o total
cumplimiento de sus obligaciones, ven cmo el marco legal
otorga a los ms recalcitrantes incumplidores un beneficio
que

les

permite

regularizar

su

situacin,

sin

esfuerzo

comparable al que ellos debieron realizar para mantener ese

estado

frente

facilidades

la

que se

adversidad
conceden

generalizada.

a quienes,

Al

con su

negarles
conducta,

contribuyeron al desequilibrio financiero, se les impone el

financiamiento de una crisis que no fue todava ms grave
por el vigor con que ellos atendieron sus obligaciones, lo
que constituye una intolerable discriminacin a la luz de la
doctrina

constitucional

de

este

Tribunal

en

materia

del

principio de igualdad.
15) Que a lo expuesto se suman las deficiencias en
el carcter dispositivo de la reglamentacin sub examine,
que

se

proyectan

en

favor

de

una

de

las

partes

de

la

relacin jurdica el acreedor quien por su sola voluntad

habilita

el

sistema

legal

lo

clausura,

sin

que

esa

decisin se encuentre sujeta a fundamento, justificacin o

razn alguna. Esa condicin torna en meramente potestativo
el acceso a un rgimen concebido en inters general, al
conferir

slo

uno

de

los

contratantes

la

facultad

de

modificar las condiciones pactadas para permitir el goce de

sus

beneficios.

Resulta

claro

que

podra

la

acreedora

conceder cualquier morigeracin en las condiciones del pago

de una deuda privada, a su cuenta y riesgo, pero lo que aqu
se

dispone

es

una

autorizacin

para

cancelar

de

manera

diferenciada la deuda de particulares mediante ttulos de

deuda pblica, circunstancia que ubica la cuestin en el
mbito

de

inters

general

que

impone

el

control

de

constitucionalidad de dicha legislacin.

16) Que, en las condiciones descriptas, no basta
con que las disposiciones impugnadas pudiesen contribuir a
los

fines

1387/01

enunciados

la

financiero

en

los

regularizacin

mediante

considerandos
de

deudores

procedimientos

de

del
del

decreto
sistema

capitalizacin

de

deuda y repatriacin de deuda pblica a bajo precio, y la

reactivacin

del

sector

privado

mediante

el

aumento

del

crdito ya que tales objetivos deben ser alcanzados por

medios que no afecten los derechos constitucionales de los
habitantes

y,

compromisos

en

menos

an,

utilidad

los
de

de

ese

quienes
mismo

afrontaron

sector

de

sus
la

comunidad toda, no obstante el estado de emergencia pblica

a que alude el mencionado decreto.
17)

Que

si

bien

esta

Corte

ha

admitido

la

razonabilidad de medidas que tcnicamente deben recaer en

determinados sectores, por los que pasa la viabilidad de una
solucin de la crisis (Fallos: 313:1513, considerandos 57 a

58), las normas cuestionadas encubren, bajo discriminaciones

fundadas en elementos objetivos, un tratamiento diferencial
que carece de apoyo constitucional.
18) Que, en efecto, los deudores financieros conforman

un amplio

universo en

el que

pueden distinguirse

vlidamente y sin agravio constitucional, diversos sectores

susceptibles de tratamiento diferenciado, segn el origen de
las deudas, su monto, las modalidades de pago, su garanta
personal o real prendaria o hipotecaria, la condicin de
personas fsicas o jurdicas de los tomadores de crditos, u
otros parmetros igualmente objetivos.
En

el

marco

descripto,

la

distincin

entre

deudores bancarios de puntual cumplimiento y aquellos que

desatienden

tales

obligaciones,

calificados

conforme

al

grado en que se exterioriza esa conducta omisiva y a la

posibilidad de recupero de los crditos, resulta compatible
con la regulacin del acceso al crdito y a la formulacin
de las previsiones de las entidades bancarias y financieras.
Esa

categorizacin

instrumento

ha

para

sido

claramente

permitir

desenvolvimiento

de

permite

instituciones

que

las

la

el

concebida

mejor

operatoria

control

crediticia,

adecuen

su

como

en

cartera

un
y

tanto
a

las

condiciones que objetivamente presentan sus deudores, a la

vez

que

exhibe

la

regularidad

con

que

calificacin

de

se

realiza

la

intermediacin financiera.
19)
financieros

Que
por

la
el

grado

obligaciones,

slo

puede

discriminacin

carente

de

de
ser

los

cumplimiento
entendida

desventajas

para

deudores
de

sus

como

una

quienes

se

encuentran en situacin regular, o a lo sumo que no pueda

perjudicarlos. Al mismo tiempo, puede implicar consecuencias
negativas en el tratamiento de quienes no renen aquella
condicin,

que

se

agravan

segn

la

posibilidad

de

recuperacin de lo adeudado.
Esa categorizacin resulta plenamente desvirtuada
cuando como en el caso se la aplica en un mbito ajeno al

de su alcance normativo, a la vez que se revierte en forma

intolerable el sentido de la distincin.
En las normas bajo examen, la mejor calificacin
en cumplimiento se valora como un factor negativo, ya que se
utiliza en perjuicio de quienes merecen reconocimiento y en
favor de aquellos que deben ser desalentados o excluidos del
sistema crediticio.
20) Que, en tales condiciones, la distincin que
recogen las normas impugnadas, aunque objetiva, es aplicada
en forma que contrara el texto constitucional que impone la
igualdad de tratamiento ante la ley. Ello en razn de que no
existe nexo lgico entre una categorizacin que privilegia
el

cumplimiento

puntual

de

las

obligaciones,

su

utilizacin en perjuicio de los ms calificados, a quienes

se

niegan

colocados

los
en

beneficios
la

escala

que

se

legal,

conceden

lo

cual

los

peor

configura

una

iniquidad manifiesta.
21) Que las consideraciones precedentes determinan
la invalidez de las normas impugnadas, en tanto las distinciones que agravian a los recurrentes resultan violatorias
del principio de igualdad ante la ley establecido en el art.
16 de la Constitucin Nacional, conforme a la doctrina de
esta Corte a que se ha hecho referencia supra.
Por
Nacin,

ello,
se

odo

declara

el

seor

procedente

Procurador
el

recurso

General

de

la

extraordinario

deducido, se revoca la sentencia apelada, se hace lugar a la

demanda y se declara la inconstitucionalidad de las normas
impugnadas, con el alcance que resulta de los considerandos
de la presente. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de
origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte nuevo
pronunciamiento con arreglo a lo resuelto. ELENA I. HIGHTON
de NOLASCO - E. RAUL ZAFFARONI.
ES COPIA
Recurso extraordinario interpuesto por Mximo Jos Agero y Teresa Ovejero
Cornejo de Agero, con el patrocinio del Dr. Ramiro Simn Padrs.
Traslado contestado por Banco de la Nacin Argentina, representado por el Dr.
Ricardo Uriburu, con el patrocinio de la Dra. Mara Tusnelda Castaares.
Tribunal de origen: Cmara Federal de Apelaciones de Salta.
Tribunales que intervinieron con anterioridad: Juzgado Federal de Salta n 2.