A OAB e A Reforma Política Democrática

ORGANIZADORES
Aldo Arantes
Cezar Britto
Cludio Pereira de Souza Neto
Marcello Lavenre
A OAB e a
Reforma Poltica Democrtica
Braslia, DF - 2014
Ordem dos Advogados do Brasil

Conselho Federal, 2014
Setor de Autarquias Sul - Quadra 5, Lote 1, Bloco M
Braslia, DF
CEP 70070-939
Tel.: (061) 2193-9600
Tiragem: 2.000 exemplares

Capa: Susele Bezerra de Miranda
FICHA CATALOGRFICA
A OAB e a reforma poltica democrtica / organizadores: Aldo Arantes,

Cezar Britto, Cludio Pereira de Souza Neto e Marcello Lavenre.
Braslia : OAB, Conselho Federal, 2014.
222 p.
1. Ordem dos Advogados do Brasil (OAB). 2. Reforma poltica.
3. Democracia. I. Arantes, Aldo. II. Britto, Cezar. III. Souza Neto,
Cludio Pereira de. IV. Lavenre, Marcello. IV. Ttulo.
CDD 341.28
Suzana Dias da Silva CRB-1/1964
SUMRIO
APRESENTAO
Marcus Vinicius Furtado Colho .......................................................................... 5
INTRODUO
Aldo Arantes, Claudio P. de Souza Neto, Cezar Britto e Marcello Lavenre Machado 11
FINANCIAMENTO DEMOCRTICO DE CAMPANHA
A INCONSTITUCIONALIDADE DO FINANCIAMENTO DE CAMPANHA POR
EMPRESAS E O FINANCIAMENTO DEMOCRTICO DE CAMPANHA
Cludio Pereira de Souza Neto
Daniel Sarmento.............................................................................................. 13
SISTEMA ELEITORAL PROPORCIONAL EM DOIS TURNOS
ELEIES PROPORCIONAIS EM DOIS TURNOS: UM SISTEMA ELEITORAL PARA
O BRASIL
Mrlon Reis..................................................................................................... 35
SOBERANIA POPULAR E REFORMA POLTICA DEMOCRTICA
Aldo Arantes ................................................................................................... 61
PARIDADE DE GNERO NA LISTA PR-ORDENADA
OS EXCLUDOS DA DEMOCRACIA: O POVO COMO ELEMENTO DA DEMOCRACIA
Cezar Britto ..................................................................................................... 83
DEMOCRACIA DIRETA
SOBRE A MUDANA DO REGIME POLTICO NO BRASIL
Fbio Konder Comparato ............................................................................... 113
PODER, SOBERANIA POPULAR E DEMOCRACIA DIRETA
Jose Antonio Moroni ...................................................................................... 141
FUNDAMENTOS DA REFORMA DEMOCRTICA
LEGISLATIVO UNICAMERAL: REFORMA POLTICA MORALIZADORA
Dalmo de Abreu Dallari .................................................................................. 155
CONDIES DE APLICAO DO PRINCPIO DA IGUALDADE
Celso Antnio Bandeira de Mello .................................................................... 165
A CRISE DA DEMOCRACIA ( REPRESENTATIVA) E REFORMA POLTICA
Marcello Lavenre Machado ........................................................................... 173
REFORMA POLTICA, TICA E DEMOCRACIA
Padre Jos Ernanne Pinheiro ......................................................................... 201
REFORMA POLTICA E INTERNET: UMA NOVA PGINA NO SISTEMA POLTICO
BRASILEIRO
Virgnia Barros .............................................................................................. 215
A OAB e a Reforma Poltica Democrtica
APRESENTAO
Marcus Vinicius Furtado Colho1
Credes que se possa dar um regime social s aranhas?, questionou o

Cnego Vargas aos cientistas participantes da conferncia por ele convocada a fim de
revelar os resultados de sua experincia com um particular espcime de aranha dotado
de fala. Ao descobrir e dominar o idioma aracndeo, uma lngua rica e variada, com a
sua estrutura sintxica, os seus verbos, conjugaes, declinaes, casos latinos e
formas onomatopaicas, ps-se o Cnego a criar as aranhas para organiz-las em
torno de um regime social e de um sistema de governo idneos. Recusando-se a
aplicar as formas vigentes, que teriam contra si o simples fato de j existirem, ao
Cnego restou ou conceber novas formas ou resgatar velhas. Foi na experincia da
Cidade-Estado de Veneza, no correr do sculo VII ao sculo XVII, que encontraria as
estruturas e at mesmo a alcunha da sociedade que ento organizava. Inspirada na
Serenissima Repubblica de Veneza, nascia assim a Serenssima Repblica.
Uma entre as maneiras pelas quais os cidados venezianos escolhiam
seus governantes era o sorteio, mtodo esse que permitia a todos os interessados em
participar da gesto da coisa pblica iguais chances de faz-lo. De realizao simples,
o sorteio consistia na retirada anual de bolas contendo o nome dos candidatos de
dentro de um saco cozido pelas prprias aranhas. Aleatrio por excelncia, a sua
virtude democrtica j fora destacada por diversos filsofos do Direito, a exemplo do
Baro de Montesquieu, para quem a seleo fortuita seria uma maneira de eleger que
no aflige ningum; deixa a cada cidado uma esperana razovel de servir sua
ptria2. Para o Cnego Vargas, o sorteio seria o procedimento eleitoral apto para
erradicar os maiores males que acometeriam o regime democrtico: os desvarios da
paixo, os desazos da inpcia, o congresso da corrupo e da cobia.
Publicado por Machado de Assis no ano de 1822, o conto segue a narrar
a sucesso de escndalos que aconteceriam justamente naquele que fora definido pelo
1
2
Presidente Nacional da Ordem dos Advogados do Brasil.

Cf. MONTESQUIEU. Ouvres compltes. Tomo II. Paris: Gallimard, 1951. p. 242.
Cnego Vargas como o mais idneo dos sistemas polticos. A partir do momento em
que as aranhas compreenderam a centralidade do ato eleitoral na vida pblica,
trataram de o exercer com a maior ateno seja para o bem ou seja para o mal. A
sutil ironia de Machado de Assis deixa implcito que a mesma ateno que levou as
aranhas a fazer da confeco do saco uma obra nacional tambm fez do processo
eleitoral porta de entrada para corrupo, inpcia e cobia3. Por mais simples que
fossem os procedimentos do sorteio, os seus resultados foram logo fraudados por
aranhas que perceberam os benefcios do poder poltico. Como diria o Cnego Vargas,
o comentrio da lei a eterna malcia. Ainda assim, frente a todas as artimanhas e
trapaas, a perseverana das aranhas em fazer funcionar o sorteio dos dirigentes faz
com que a Serenssima Repblica logre dar os seus primeiros passos em direo sua
consolidao.
A marca distintiva de todo grande escritor a constante atualidade da
sua obra. Como no poderia ser diferente, as lies da experincia cientfico do
Cnego Vargas e os percalos enfrentados pela Serenssima Repblica mostram-se
em plena sintonia com o sempre presente desafio de aperfeioar a democracia
brasileira. A reforma poltica uma questo fundamental da agenda poltica nacional,
para dar efetividade Constituio Federal de 1988 quando consagra, no pargrafo
nico do seu artigo primeiro, que todo poder emana do povo.
Por mais emblemtica que tenha sido a aprovao da Lei Complementar
n. 135/2010, fruto de forte e ampla mobilizao popular pela redefinio dos costumes
polticos brasileiros, necessrio e urgente faz-la acompanhar por uma reformulao
substancial de todo sistema poltico. Como demonstramos com a luta pela Lei da Ficha
Limpa, em que colhemos as assinaturas necessrias ao projeto de iniciativa popular,
mobilizamos o forte apoio da opinio pblica e convencemos o Congresso Nacional da
sua indispensabilidade, a Ordem dos Advogados do Brasil um dos principais
articuladores da luta pela reforma poltica, agindo sempre em consonncia com demais
entidades e associaes representativas da sociedade civil. So nobres parceiros da
Ordem dos Advogados do Brasil a Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil, o
Movimento de Combate Corrupo Eleitoral, a Plataforma de Movimentos Sociais
CARVALHO, Vinicius Mariano de. Quando a consulta popular uma fbula O conto Serenssima
Repblica de Machado de Assis como interpretao da democracia direta na Amrica Latina. Dilogos
Latinoamericanos, n. 18, 2011. p. 5.
3
pela Reforma do Sistema Poltico e mais 97 entidades e movimentos sociais dos mais
representativos do Pas. Essas entidades se organizaram na Coalizo pela Reforma
Poltica Democrtica e Eleies Limpas visando mobilizar a sociedade em torno de
uma reforma poltica democrtica.
O resultado dessa parceria em prol da democracia e da cidadania foi a
apresentao do projeto de Iniciativa Popular de Reforma Poltica Democrtica e
Eleies Limpas, que toca em pontos fulcrais construo de um processo eleitoral
mais igualitrio. Desde junho de 2013, quando lanado o anteprojeto, foi
desencadeada uma campanha para a coleta de 1,5 milho assinaturas de eleitores
visando respaldar o projeto que tramita na Cmara dos Deputados sob o nmero
6316/2013.
O projeto de Reforma Poltica Democrtica contempla, dentre os seus
principais pontos, o financiamento das campanhas eleitorais. Para vislumbrar a
dimenso da crescente influncia do poder econmico sobre o resultado das eleies
basta observar a grandeza dos recursos financeiros envolvidos. No pleito do ano de
2010, a eleio de um deputado federal custou uma mdia de R$ 1,1 milho; de um
senador, R$ 4,5 milhes; de um governador, R$ 23,1 milhes; e de presidente, R$ 32
milhes4. Mesmo assim, inobstante a enormidade, os custos com campanha poltica
tornam-se cada vez mais elevados. Nas eleies gerais de 2002, os gastos totais
somaram aproximadamente R$ 800 milhes. Dez anos depois, em 2010, os gastos
alcanaram a faixa de R$ 3,2 bilhes, representando aumento de quase 300%. As
eleies gerais de 2014 sero em nada diferente, caso observado que a soma do limite
dos gastos de todos os candidatos ultrapassa em muito a soma de 2010: so R$ 73,9
bilhes contra R$ 48,4 bilhes.
Uma das iniciativas a serem tomadas para aperfeioar nosso sistema
poltico ser, sem sombra de dvidas, o barateamento das campanhas eleitorais.
Somente por meio da imposio de limites contribuio de pessoas fsicas e da
proibio da contribuio de pessoas jurdicas que a perversa influncia do poder
econmico sobre o poder poltico ser neutralizada e os cidados interessados em
fazer poltica, mas privados do acesso aos recursos econmicos hoje necessrios,
SARMENTO, Daniel. OSRIO, Aline. Eleies, dinheiro e democracia: A ADI 4.650 e o modelo de
financiamento de campanhas eleitorais. p. 2. Disponvel em: <http://www.oab.org.br/arquivos/artigo-adi4650-362921044.pdf>. Acesso em 23 de agosto de 2014.
4
sero novamente atrados vida pblica. Assim, o projeto prope o valor de R$ 700,00
como limite de doao feita por pessoa fsica, alm de deixar ao Tribunal Superior
Eleitoral a fixao do valor mximo dos gastos de campanha. Preserva-se, ento, a
liberdade de incentivo financeiro a candidaturas e o respeito proporcionalidade
oramentria dos candidatos a cargos pblicos. So essas as medidas pleiteadas pelo
Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil na ADI n. 4650, cuja
procedncia foi reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal.
No seria suficiente apenas proibir a doao por pessoa jurdica e limitar
a doao por pessoa fsica, como se tais iniciativas tivessem o condo de per se
restabelecer a paridade entre os candidatos. igualmente importante fortalecer os
institutos jurdicos e rgos de fiscalizao a fim de coibir a to costumeira prtica de
Caixa Dois, que nada mais do que movimentao financeira de campanhas eleitorais
sem registro formal. Na falta de um tipo penal que preveja penas e qualificadoras
especficas a esse crime, o sistema torna-se permissivo ao desequilbrio do pleito
devido a recursos no declarados. Portanto, v-se que, por mais importante que seja a
atuao do Supremo Tribunal Federal em nossa democracia, a reinveno do nosso
sistema poltico necessariamente passa pelo Congresso Nacional.
Pontos caros reforma poltica, a exemplo do financiamento das
campanhas eleitorais, sero explorados nesta obra que o Conselho Federal da Ordem
dos Advogados do Brasil traz comunidade jurdica e, sobretudo, sociedade
brasileira no intuito de subsidiar as discusses sobre reforma poltica. Organizada por
advogados engajados na causa, participantes ativos da Comisso Especial de
Mobilizao para a Reforma Poltica, o presente livro foi redigido por um seleto grupo
de juristas que, em sua atividade acadmica ou forense, debruam-se sobre as
deturpaes que afligem o nosso sistema poltico e afrontam o ideal democrtico.
Para tanto, como ser percebido da leitura dos catorze artigos que
compem esta obra, no necessita alteraes a Constituio Federal de 1988, cujos
princpios e regras no obstaculizam a realizao da reforma poltica. Muito pelo
contrrio, os seus mandamentos indicam qual o caminho que dever ser trilhado para
que o poder no s emane do povo, mas que seja tambm por ele exercido. Toda e
qualquer reforma dever pautar-se pelos princpios igualitrio, democrtico e
republicano. Essa certeza desgua na improcedncia da convocao de uma
Assembleia Constituinte para a Reforma Poltica. Trata-se no s de uma iniciativa
8
perigosa, que coloca em risco os avanos consagrados pelo texto constitucional, mas
tambm impossvel e desnecessria. Impossvel porque no h poder constituinte que
esteja de antemo circunscrito a determinados assuntos o poder constituinte
soberano e somente ele prprio pode decidir sobre quais questes ir deliberar.
Prescindvel porque a reforma poltica pode ser realizada mediante alteraes na Lei
das Eleies e da Lei dos Partidos Polticos.
A Ordem dos Advogados do Brasil, voz constitucional do cidado,
mantm-se resoluta em seu compromisso para com a efetivao dos direitos e a
realizao da democracia. O livro ora disponibilizado reflexo da nossa contnua luta
por um sistema poltico que efetive a promessa constitucional de uma sociedade justa,
fraterna e solidria, pautada na igualdade de direitos e oportunidades, inclusive e
principalmente na seara poltica.
INTRODUO
A Ordem dos Advogados do Brasil esteve presente nos momentos mais
marcantes da luta em defesa da democracia e do Estado de Direito, em cumprimento
de suas atribuies legais conferidas ela lei 8.906. Dando continuidade a este
compromisso histrico e dever legal o Conselho Federal da OAB, a CNBB e mais 97
entidades e movimentos sociais organizaram a Coalizo pela Reforma Poltica
Democrtica e Eleies Limpas com o objetivo de apresentar um projeto de iniciativa
popular que institua uma reforma poltica democrtica, como exigncia para o
aperfeioamento do sistema poltico brasileiro em resposta crise de representao
poltica que atravessamos.
Para tanto foi elaborado o Projeto de Lei da Reforma Poltica
Democrtica e Eleies Limpas. Trata-se de uma iniciativa de que poder ser aprovada
por maioria simples de cada casa do Congresso Nacional, sem necessidade de
emenda constitucional. O Projeto aborda quatro temas essenciais sobre os quais se
espera contar com amplo apoio da sociedade brasileira.
Estes temas abrangem quatro deficincias bsicas que degradam o
sistema poltico brasileiro. O primeiro e mais grave diz respeito ao financiamento de
campanha eleitoral por empresas que formata uma representao parlamentar distante
do povo e abre caminho para a corrupo eleitoral. Para solucionar esta questo o
Projeto apresenta o Financiamento Democrtico de Campanha, analisado no artigo do
Secretrio Geral da OAB, Cludio Pereira de Souza Neto e do professor Daniel
Sarmento, sob o ttulo A Inconstitucionalidade do Financiamento de Campanha
por Empresas e o Financiamento Democrtico de Campanha.
O sistema eleitoral proporcional de lista aberta outro srio problema
pois nele o voto dado em pessoas e no em programas, ganhando o candidato que
tiver mais recursos. A alternativa apresentada o Sistema Eleitoral Proporcional em
Dois Turnos em que, no primeiro turno, vota-se no programa partidrio e na lista prordenada. No segundo, o eleitor vota no candidato de sua preferncia. Este tema
tratado pelo Juiz Eleitoral Mrlon Reis, no artigo Eleies Proporcionais em Dois
Turnos: um Sistema Eleitoral para o Brasil e pelo Secretrio da Comisso Especial
de Mobilizao para Reforma Poltica da OAB, Aldo Arantes, no artigo Soberania
Popular e Sistemas Eleitorais.
11
A sub-representao das mulheres e das minorias outra expresso das

limitaes do nosso sistema democrtico. O Projeto prope a paridade de gnero na
lista pr-ordenada e estmulos participao de representantes das minorias.
Sobre este tema escreve o Presidente da Comisso Especial de Mobilizao para a
Reforma Poltica da OAB, Cezar Britto, com o artigo Excludos da Poltica.
A Constituio estabelece duas formas de democracia, a democracia
representativa e a democracia direta. Esta ltima foi, praticamente, deixada de lado.
Por isso o Projeto prope uma nova regulamentao para o exerccio da
democracia direta. O tema analisado pelo jurista Fbio Konder Comparato,
Medalha Rui Barbosa, no artigo Sobre a Mudana do Regime Poltico no Brasil e
pelo Membro da Plataforma dos Movimentos Sociais pela Reforma do Sistema Poltico,
Jos Antnio Moroni, no artigo Poder, Soberania Popular e Democracia Direta.
O advogado Marcello Lavenre Machado, Membro Honorrio Vitalcio
do Conselho Federal e integrante da Comisso de Acompanhamento da Reforma
Poltica da CNBB, escreve sobre A Crise da Democracia (Representativa) e
Reforma Poltica. O Padre Jos Ernanne Pinheiro, Assessor da CNBB, discorre
sobre Reforma Poltica, tica e Democracia. A Presidente da UNE, Virgnia Barros,
analisa aspectos relacionados com as redes sociais no artigo Reforma Poltica e
Internet: Uma Nova Pgina no Sistema Poltico Brasileiro.
O professor Dalmo Abreu Dallari, analisa a reforma poltica democrtica
no artigo Legislativo Unicameral: Reforma Poltica Moralizadora. E o artigo do
Professor Celso Antnio Bandeira de Mello, versa sobre Condies de Aplicao
do Princpio da Igualdade.
Participa da obra, redigindo-lhe a Apresentao, o Presidente da OAB,
Marcus Vinicius Furtado Colho, que juntamente com a diretoria, tem dado
importante apoio Campanha pela Reforma Poltica Democrtica e Eleies Limpas.
Com a publicao deste livro o Conselho Federal estimula no somente
o interesse, como especialmente o empenho que os advogados devem outorgar a esta
iniciativa to fundamental para o aprofundamento de nossa democracia, fiis a nossa
atribuio estatutria de aprimorar as instituies jurdicas.
Aldo Arantes, Cezar Britto, Cludio Pereira de Souza Neto e Marcello Lavenre
Organizadores
12
A INCONSTITUCIONALIDADE DO FINANCIAMENTO DE CAMPANHA POR

EMPRESAS E O FINANCIAMENTO DEMOCRTICO DE CAMPANHA
Cludio Pereira de Souza Neto1
Daniel Sarmento2
1. Introduo
Nas sociedades de massas, o sucesso nas eleies depende, em boa parte,
da realizao de campanhas que tendem a envolver um custo econmico elevado. As
chances de xito dos candidatos nos pleitos eleitorais esto geralmente condicionadas
divulgao do seu nome e imagem entre o eleitorado, o que envolve gastos
expressivos com a produo de material de propaganda, aquisio de espao na
mdia, contratao de cabos eleitorais, realizao de eventos pblicos e aluguel de
imveis e veculos, dentre inmeras despesas.
Esta dinmica do processo eleitoral torna a poltica extremamente
dependente do poder econmico, o que se afigura nefasto para o funcionamento da
democracia. Da porque um dos temas centrais no desenho institucional das
democracias contemporneas o financiamento das campanhas eleitorais.
Com efeito, a excessiva infiltrao do poder econmico nas eleies gera
graves distores. Em primeiro lugar, ela engendra desigualdade poltica, na medida
em que aumenta exponencialmente a influncia dos mais ricos sobre o resultado dos
pleitos eleitorais, e, consequentemente, sobre a atuao do prprio Estado. Ela, por
outro lado, prejudica a capacidade de sucesso eleitoral dos candidatos que no
possuam patrimnio expressivo para suportar a prpria campanha e tenham menos
acesso aos financiadores privados, detentores do poder econmico. Nesta ltima
1
Secretrio-Geral do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil. Doutor em Direito Pblico
pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro e Mestre em Direito Constitucional e Teoria do Estado pela
Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro. Professor de Direito Constitucional da Universidade
Federal Fluminense.
2
Procurador-Regional da Repblica. Ps-doutor em Direito pela Universidade de Yale, Doutor e Mestre
em Direito Pblico pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Professor de Direito Constitucional na
Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
13
perspectiva, tal fenmeno gera, inclusive, o afastamento da poltica de pessoas que

desistem de se candidatar, por no contarem com os recursos necessrios para uma
campanha bem sucedida ou com os contatos que propiciem a obteno destes
recursos.
Alm disso, dita infiltrao cria perniciosas vinculaes entre os doadores de
campanha e os polticos, que acabam sendo fonte de favorecimentos e de corrupo
aps a eleio:
A arrecadao de fundos financeiros para custear campanhas
eleitorais adquiriu um lugar central na competio eleitoral das
democracias contemporneas, com consequncias para o
equilbrio da competio e gerao de oportunidades
responsveis pela alimentao de redes de compromissos entre
partidos, candidatos e financiadores privados, interessados no
retomo de seu investimento, sob a forma de acesso a recursos
pblicos
ou
tratamento
privilegiado
em
contratos
ou
regulamentao pblica. Dessa forma, a conexo, - incremento

nos custos de campanha eleitoral - arrecadao financeira tratamento privilegiado aos investidores eleitorais nas decises
sobre fundos e polticas pblicas passou a constituir fonte
potencial para a gerao de corrupo nas instituies pblicas.
De um lado, partidos e candidatos buscando fontes para
sustentar caras campanhas eleitorais, e de outro, empresrios
de setores dependentes de decises governamentais, como
bancos e construo civil3.
O problema praticamente universal, mas a histria poltica recente do pas

vem dando mostras eloquentes da gravidade do quadro brasileiro, no que concerne
contaminao da mquina pblica pelas relaes pouco republicanas travadas entre os
polticos e os financiadores das suas campanhas. Como destacou o Prof. Luis Roberto
3
MAXENCO, Andr. Financiamento de Campanhas Eleitorais. In: AVRITZER, Leonardo; BIGNOTTO,

Newton; GUIMARES, Juarez; STARLING, Helosa Maria Murgel (Orgs.). Corrupo: Ensaios e Crticas.
Belo Horizonte: Editora FMG, 2008. p. 381.
14
Barroso, a conjugao de campanhas milionrias e financiamento privado tem

produzido resultados desastrosos para a autenticidade do processo eleitoral e para a
transparncia das relaes entre o Poder Pblico e os agentes econmicos4.
Diante de princpios constitucionais como a igualdade, a democracia e a
Repblica, o legislador tem no uma mera faculdade, mas um verdadeiro dever
constitucional de disciplinar o financiamento das campanhas eleitorais de forma a evitar
as mazelas acima referidas.
Isto no significa que a nica opo possvel para o legislador seja impor o
financiamento pblico de campanha, mas sim que, no mnimo, devem ser
estabelecidos limites e restries significativas ao seu financiamento privado, no af de
proteger a democracia de uma influncia excessiva e deletria do poder econmico.
Ocorre que os limites impostos pela legislao brasileira atual ao
financiamento privado de campanha se afiguram manifestamente insuficientes para
este objetivo. No Brasil, a legislao eleitoral prev a possibilidade de que lei
determine, at o dia 10 de junho do ano eleitoral, o limite dos gastos para cada cargo
em disputa. Na ausncia desta lei, cada partido que fixa seus limites, comunicandoos Justia Eleitoral (art. 17-A da Lei 9.504/97). Alm disso, os partidos e coligaes
devem informar os valores mximos dos gastos que faro na campanha para cada
cargo eletivo (art. 18 da Lei 9.504/97). A limitao que aqui interessa a que concerne
s doaes feitas diretamente s campanhas ou aos partidos. Neste ponto, o quadro
que se delineia da anlise da legislao brasileira atual o seguinte:
As pessoas jurdicas, ressalvados os casos definidos pelo legislador, podem
fazer doaes campanha eleitoral de valores que representem at 2% do seu
faturamento no ano anterior ao da eleio (art. 81 da Lei 9.504/97). Podem tambm
fazer doaes aos partidos polticos, que, por sua vez, tm a possibilidade de repassar
estes recursos aos seus candidatos, estando estes repasses sujeitos ao mesmo teto
(art. 39, caput e Pargrafo 5, da Lei 9.096/95, e Resoluo TSE n 23.217/2010, art.
14, 2, II, c.c art. 16).
As pessoas naturais podem fazer doaes a campanhas eleitorais que
correspondam a valores de at 10% dos rendimentos brutos auferidos no ano anterior
4
BARROSO, Luis Roberto. A Reforma Poltica: Uma Proposta de Sistema de Governo, Eleitoral e
Partidrio para o Brasil. Disponvel em: <http://www.luisrobertobarroso.com.br>. Acesso em 06 de julho de
2011.
15
ao pleito (art. 23, 1, I, Lei 9.504/97). Alm disso, podem fazer doaes estimveis
em dinheiro, correspondentes utilizao de bens mveis ou imveis, desde que o
valor no ultrapasse R$ 50.000,00 (art. 23, 7, Lei 9.504/97). Tais limites no se
aplicam aos candidatos quando utilizam seus prprios recursos na campanha (art. 23,
1, II, Lei 9.504/97). Tal como as pessoas jurdicas, as pessoas naturais tambm
podem doar aos partidos, que tm a possibilidade de repassar os recursos recebidos
s campanhas eleitorais, desde que observados os limites referidos neste item (art. 39,
caput e 5, da Lei 9.096/95, e Resoluo TSE n 23.217/2010, art. 14, 2, II, c.c art.
16).
O que se defende , em primeiro lugar, que no se afigura
constitucionalmente admissvel a permisso de doaes a campanhas eleitorais feitas,
direta ou indiretamente, por pessoas jurdicas. As pessoas jurdicas so entidades
artificiais criadas pelo Direito para facilitar o trfego jurdico e social, e no cidados,
com a legtima pretenso de participarem do processo poltico-eleitoral. A admisso de
doaes de campanha por pessoas jurdicas compromete a higidez do processo
democrtico, promove a desigualdade poltica e alimenta a corrupo, sem promover,
com intensidade correspondente, qualquer objetivo legtimo, sob o ngulo de uma
democracia constitucional.
Quanto s pessoas naturais, no se afirma que a admisso das suas
doaes de campanha seja um mal, sob a perspectiva constitucional. Tais doaes
podem ser concebidas como uma forma de participao cvica do cidado, que se
empenha em promover na esfera pblica os seus ideais e preferncias polticas.
Eleies nas quais as campanhas sejam financiadas por uma grande quantidade de
pequenas doaes de eleitores podem ser vistas como um momento virtuoso de
mobilizao cvica. Contudo, fundamental limitar ditas doaes, para no permitir que
a desigualdade econmica, disseminada em nossa sociedade, se converta tambm,
automaticamente, em desigualdade poltica.
Contudo, os limites estabelecidos pelo legislador eleitoral no mantm
relao minimamente razovel com o referido objetivo. O principal limite institudo,
baseado em percentual dos rendimentos obtidos no ano anterior, , ao mesmo tempo,
muito leniente em relao aos ricos e injustificadamente rigoroso em relao s
pessoas menos abastadas. Se o objetivo da restrio no desencorajar a
participao cvica do cidado nas eleies, mas impedir que as desigualdades de
16
poder econmico se projetem no cenrio poltico-eleitoral, o critrio adotado no tem

nenhuma pertinncia.
Sob o ngulo dos interesses constitucionais em jogo, no h qualquer
problema quando uma pessoa de rendimentos modestos faz doao que supere o
patamar de 10% dos seus rendimentos brutos percebidos no ano anterior. Porm, o
mesmo critrio de 10% da renda, quando aplicado a um doador bilionrio, se afigura
excessivamente permissivo, por possibilitar que o poder econmico exera uma
influncia desproporcional na eleio. O critrio em discusso autoriza doaes
campanha de milhes de reais, que podem, verdadeiramente, decidir pleitos eleitorais.
Por outro lado, perpetua a desigualdade, ao conferir um poder poltico
incomparavelmente maior aos ricos do que aos pobres. O mesmo raciocnio se aplica
ao uso de recursos prprios pelos candidatos muito ricos. A ausncia de limites
aprofunda, injustificadamente, a desigualdade na disputa eleitoral.
No que concerne s pessoas naturais, a soluo sugerida para o
enfrentamento da grave patologia constitucional acima apontada envolve o dilogo
interinstitucional entre o STF e o Congresso Nacional, que atuariam de maneira
cooperativa para proteger e promover os princpios e valores constitucionais.
No se ignora que parte do problema concernente excessiva infiltrao do
poder econmico nas eleies ocorre fora do mbito das doaes contabilizadas de
campanha, atravs do uso do chamado caixa dois das pessoas jurdicas. Contudo, a
existncia de um grave problema no campo da eficcia social das normas jurdicas que
limitam as doaes eleitorais no pode impedir o controle e aperfeioamento do
arcabouo normativo vigente, em direo a um sistema de financiamento de
campanhas mais igualitrio, democrtico e republicano. Para combater o patolgico
quadro que hoje se desenha no pas necessrio conjugar duas tticas, que no so
excludentes, mas complementares e sinrgicas: coibir os abusos, atravs de
fiscalizao e punio dos que praticam irregularidades eleitorais, e alterar o marco
normativo vigente, para tom-lo mais consentneo com os valores e princpios da
Constituio da Repblica.
A seguir, desenvolver-sede forma mais detida a argumentao voltada
demonstrao da inconstitucionalidade do conjunto normativo que autoriza a doao
de pessoas jurdicas a partidos polticos e candidatos a cargos eletivos. Tal
argumentao, como se ver, toda alicerada em princpios constitucionais abstratos,
17
impregnados de forte contedo moral. No passado, no havia muito espao na

jurisdio constitucional brasileira para a argumentao principiolgica. Todavia, no
cenrio contemporneo, que muitos caracterizam como ps-positivista, considera-se
plenamente admissvel a invalidao de atos normativos pela sua contrariedade a
princpios constitucionais, aos quais se atribui fora normativa plena, alm de
importncia capital no processo de interpretao e aplicao de todo o ordenamento.
2. A violao ao princpio da igualdade
O princpio da igualdade, consagrado no art. 5, caput, do Texto
Constitucional, a alma do constitucionalismo democrtico. Ele se assenta na ideia de
que todas as pessoas devem ser tratadas com o mesmo respeito e a mesma
considerao pelo Estado. Especificamente no que toca aos direitos polticos, o
princpio da igualdade reafirmado no caput do artigo 14 da Constituio Federal.
A igualdade, no constitucionalismo contemporneo, no se esgota numa
vedao s discriminaes arbitrrias. As constituies sociais, como a brasileira,
partem da premissa de que existe uma profunda desigualdade nas relaes polticas,
econmicas e sociais, e que dever do Estado atuar para corrigi-las, de forma a
reduzir a assimetria de poder entre as pessoas e promover a incluso dos segmentos
excludos e vulnerveis. A igualdade no tomada como um fato, mas como uma
meta, que deve ser perseguida atravs da atuao dos trs poderes estatais e da
sociedade como um todo.
O atual regime legal referente ao financiamento das campanhas ofende o
princpio da igualdade por vrias razes. Em primeiro lugar, ele o viola por exacerbar,
ou invs de corrigir, as desigualdades polticas e sociais existentes, ao permitir que os
ricos, por si ou pelas empresas que controlam, tenham uma possibilidade muito maior
de influrem nos resultados eleitorais e, por consequncia, nas deliberaes coletivas e
polticas pblicas. Como ressaltaram Carlos Mario da Silva Velloso e Walber de Moura
Agra:
A predominncia do sistema de financiamento privado fez com
que os detentores do poder econmico tenham vantagem nas
eleies, tornando o sistema eleitoral extremamente desigual,
18
haja vista privilegiar os cidados que dispem de fontes de

financiamento em detrimento daqueles que no possuem
condies financeiras suficientes5.
As normas de financiamento de campanhas hoje em vigor abrem o sistema

poltico brasileiro captura pelo poder econmico. Na esfera econmica, admite-se a
desigualdade de riqueza e, consequentemente, de poder, desde que respeitadas as
normas constitucionais e legais. Na esfera poltica, ao contrrio, a desigualdade
rejeitada: nisso repousa o elemento mais elementar da democracia. Em um sistema
democrtico, vigora o princpio da igualdade poltica; todos devem ter iguais
possibilidades de participar do processo poltico e de influenciar na formao da
vontade coletiva. Quando a desigualdade econmica produz desigualdade poltica,
estamos diante de um sistema patolgico, incompatvel com os princpios que integram
o ncleo bsico da democracia constitucional.
Como alerta Michael Walzer, as sociedades so integradas por diversas
esferas de justia. A sociedade justa aquela em que uma situao de vantagem em
uma esfera no leva a uma situao de vantagem indevida na outra6. exatamente o
que tem ocorrido no Brasil, no s em razo de prticas polticas deturpadas, mas
tambm em decorrncia das normas cuja impugnao ora se requer, que so
incompatveis com a Constituio Federal de 1988. As regras hoje em vigor quanto ao
financiamento de campanhas resultam, de fato, na quase adoo de critrios
censitrios para a escolha dos governantes. Proclama-se a igualdade formal, o
princpio democrtico, mas se permite que a desigualdade poltica prevalea, pela via
da influncia do poder econmico sobre a poltica.
A afirmao do princpio da igualdade , entre ns, ainda uma proclamao
simblica. Funciona como libi que omite a excessiva influncia que o poder
econmico ainda exerce sobre a poltica7. A ampla possibilidade de realizao de
doaes eleitorais, diretas ou indiretas, por pessoas jurdicas ou naturais, confere aos
detentores do poder econmico a capacidade de converter este poder, de forma
praticamente automtica, em poder poltico, o que tende a perpetuar o quadro de
VELLOSO, Carlos Mrio da Silva; AGRA, Walber de Moura. Elementos de Direito Eleitoral. So Paulo:
Saraiva, 2009. p. 223.
6 WALZER, Michael. As esferas da justia. Lisboa: Presena, 1999.
7 NEVES, Marcelo. A Constitucionalizao simblica. So Paulo: Martins Fontes, 2007.
5
19
desigualdade socioeconmica, favorecendo as mesmas elites de sempre. A elite

econmica se mantm como tal no pela via da concorrncia legtima no mercado
econmico, mas atravs da converso dos governos em instrumento de realizao de
seus interesses.
A ofensa igualdade aqui tem vrios desdobramentos. Sob o ngulo do
eleitor, so privilegiados os que tm mais recursos econmicos, em detrimento dos que
no os possuem, na medida em que se fortalece o poder poltico dos primeiros, em
detrimento dos segundos. Sob o prisma dos candidatos, favorece-se indevidamente
queles mais ricos - que podem financiar as prprias campanhas, sem limites -, bem
como aqueles que tm mais conexes com o poder econmico, ou que adotam
posies convergentes com a sua agenda poltica, pois estes tm acesso mais fcil s
doaes.
Prejudicados, por bvio, so os candidatos mais pobres, e os que no
desfrutam da mesma intimidade com as elites econmicas ou no tm identidade com
os seus interesses e bandeiras, e que acabam sem o mesmo acesso aos recursos de
campanha, o que compromete gravemente a igualdade de oportunidades na
competio eleitoral. Sem falar daqueles que, pelas mesmas razes, desistem de se
candidatar, pela absoluta falta de condies financeiras para competirem no pleito
eleitoral. Como ressaltou, com propriedade, o Ministro Dias Toffoli,
O aporte de recursos traz influncia do poder econmico na
eleio: na medida em que aquele candidato que tiver mais
condies de fazer um aporte de recursos para a sua campanha
ter maiores meios de fazer o seu nome chegar ao eleitorado; e
tambm ser criado, o que poderemos dizer, com o perdo da
palavra, o chamado rabo preso entre o doador e o poltico
vencedor das eleies, a dvida de favores entre o doador e o
receptor da doao. E tudo isso gerar um quadro de
desigualdade na disputa eleitoral8.
TOFFOLI, Jos Antonio Dias. Financiamento das Campanhas Eleitorais. Disponvel em

<http://www.tse.gov.br/eje/arquivos/publicacoes/seminario/htlm/jose_toffoli.htm>. Acesso em 27 de junho
de 2011.
8
20
O princpio da igualdade impe ao legislador o dever de desenhar os

procedimentos, instituies e polticas estatais de maneira a conferir o mesmo peso
aos interesses legtimos e s opinies e posies de cada indivduo. Quando o
legislador falha no cumprimento deste dever, sobretudo num campo to sensvel como
o da disciplina do financiamento de campanha, que se projeta diretamente sobre a
partilha do poder poltico, ele se toma merecedor da censura da jurisdio
constitucional, no exerccio do seu nobre papel de guardi dos pressupostos da
democracia e de protetora dos interesses dos grupos vulnerveis.
Nem se diga que um modelo de financiamento de campanha sustentado
apenas pela contribuio de pessoas fsicas possa ofender a igualdade por discriminar
indevidamente as pessoas jurdicas. As pessoas fsicas e jurdicas no so iguais
perante a poltica. Estas no so cidados, que podem ter a pretenso legtima de
exercer influncia no processo poltico-eleitoral. As doaes eleitorais por parte das
pessoas naturais - desde que limitadas, de forma a no favorecer excessivamente os
ricos - podem ser vistas como um instrumento legtimo disposio do cidado para
participao na vida pblica. O mesmo raciocnio no vale para as pessoas jurdicas. A
doao para campanhas ou partidos se insere no sistema integrado pelos direitos
polticos, que so restritos ao cidado: no se trata de direito individual, passvel de ser
estendido tambm s pessoas jurdicas.
No que concerne s pessoas naturais, o critrio adotado pelo legislador para
limitar o valor das doaes absolutamente desarrazoado, no guardando qualquer
correlao lgica com a finalidade perseguida pela instituio do limite, que a
reduo da influncia do poder econmico sobre as eleies. Este critrio, por um lado,
no impede que os muito ricos inundem as campanhas polticas com os seus recursos,
desequilibrando os pleitos eleitorais. Por outro lado, ele restringe, de forma
injustificada, o poder dos mais pobres de exercer uma maior influncia no processo
eleitoral, com as suas contribuies.
verdade que, num sistema que admite o financiamento privado das
campanhas, os mais pobres j so naturalmente prejudicados no seu poder poltico,
pois, em regra, no possuem os recursos necessrios para realizar doaes, em
prejuzo da prpria subsistncia. Mas o legislador, alm do limite ftico, imps uma
inaceitvel discriminao jurdica, pois proibiu um indivduo mais pobre de doar a
mesma importncia que o mais abastado, mesmo se dispuser dos recursos. Se, por
21
exemplo, dois indivduos tivessem, no ano anterior eleio, rendimentos de,

respectivamente, R$ 100.000,00 e R$ 20.000,00, uma doao a um candidato feita
pelo primeiro no valor de R$ 5.000,00 seria perfeitamente lcita, mas o segundo, se
praticasse o mesmo ato, cometeria um ilcito eleitoral que o sujeitaria multa de valor
entre R$ 15.000,00 e R$ 30.000,00 (art. 24, 3, Lei 9.504/97). No h qualquer
justificativa racional e aceitvel para esta discriminao, que se reveste de carter
verdadeiramente odioso.
No mesmo sentido, veja-se a observao do cientista poltico Bruno Wilhelm
Speck a propsito do critrio para limitao s doaes de campanha para as pessoas
fsicas:
(...) a definio do teto de contribuies em funo do poder
econmico dos doadores est em conflito com a ideia de garantir
equidade entre os doadores. A atual legislao brasileira
transforma a iniquidade social e econmica em norma para o
financiamento eleitoral. Quem tem uma renda menor poder
doar menos s campanhas no s por fora da realidade, mas
tambm pela lei9.
Portanto, as regras legais ora questionadas sobre o financiamento de

campanhas violam, em mltiplas dimenses, o princpio constitucional da igualdade.
3. A violao ao princpio democrtico
O princpio democrtico a espinha dorsal da Constituio de 88, que
representou o marco jurdico da superao do autoritarismo poltico no pas. Este
princpio foi acolhido em inmeros preceitos centrais do texto constitucional, como a
clusula do Estado Democrtico de Direito (art. 1, caput), a aluso fonte popular do
poder (art. 1, Pargrafo nico), e a garantia do sufrgio universal pelo voto direto,
secreto, e com valor igual para todos (art. 14), que foi, inclusive, elevada condio de
clusula ptrea (art. 60, 4, II).
SPECK, Bruno Wilhelm. O Financiamento de Campanhas Eleitorais. In: AVRITZER, Leonardo;
ANASTASIA, Ftima (Orgs.). Reforma Poltica. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2006. p. 156.
9
22
A ideia de democracia pressupe a igualdade poltica dos cidados. essa

igualdade que est por trs da atribuio do mesmo valor a todos os votos princpio
do one man, one vote, a que se referem os norte-americanos e que justifica o
princpio majoritrio, segundo o qual, diante de desacordos polticos, deve prevalecer a
vontade da maioria, desde que no implique em ofensa aos direitos da minoria. Se no
h igualdade poltica entre os cidados, o sistema poltico se constitui no como
democracia, mas como aristocracia, como governo de elites. Com a captura da esfera
poltica pela esfera econmica, a desigualdade que caracteriza a segunda transferida
para a primeira, o que leva, tendencialmente, formao de um governo dos ricos, a
uma plutocracia.
O princpio democrtico no se compatibiliza com a disciplina legal da
atividade poltica que tenha o efeito de atribuir um poder muito maior a alguns cidados
em detrimento de outros, e exatamente este o resultado da aplicao das normas
jurdicas ora questionadas, que, como acima salientado, ampliam a fora poltica dos
detentores do poder econmico e dos seus aliados, em detrimento dos demais
eleitores. Como ressaltou David Samuels, aps ampla pesquisa emprica sobre o
financiamento eleitoral brasileiro, tem-se hoje um sistema em que o dinheiro
excessivamente importante nas eleies, o que faz com que a balana pese a favor do
candidato que tiver a seu lado contribuintes endinheirados. O dinheiro acentua a
viabilidade das candidaturas e sua falta limita enormemente a competitividade dos
candidatos10.
De acordo com o magistrio de John Rawls, a promoo da democracia
impe que se divisem mecanismos que tomem os legisladores e partidos polticos
independentes das grandes concentraes de poder privado econmico e social, nas
democracias capitalistas11. Em outras palavras, o funcionamento da democracia
pressupe que se estabeleam instrumentos que, na medida do possvel, imponham
uma prudente distncia entre o poder poltico e o dinheiro, tendo em vista a tendncia
natural deste ltimo de se infiltrar sobre os demais subsistemas sociais, dominando-os.
SAMUELS, David. Financiamento de campanhas no Brasil e propostas de reforma. In: SOARES,

Glucio Ary Dillon; RENN, Lcio R. (Orgs.). Reforma Poltica: Lies da Histria Recente. Rio de
Janeiro: FGV, 2006. p. 148.
11 RAWLS, John. Justice as Fairness: A Restatement. Cambridge: Harvard University Press, 2001.
p. 150.
10
23
As normas impugnadas, como antes destacado, falham gravemente neste

ponto, permitindo que se estabelea uma nefasta promiscuidade entre os poderes
econmico e poltico, que compromete gravemente a higidez do regime democrtico.
No cenrio germnico, o Tribunal Constitucional Federal tem reconhecido
que a democracia implica na existncia de um princpio de igualdade de chances entre
os partidos polticos, que a disciplina do financiamento eleitoral deve respeitar. A Corte
entendeu, por exemplo, que legislao que permitia ampla possibilidade de dedues
fiscais de contribuies a campanhas violava este princpio, por favorecer os partidos
cujos programas e atividades tenham apelo para os crculos do poder econmico12.
Dito princpio de igualdade de chances tem plena aplicabilidade no sistema
constitucional brasileiro, como afirmou o Ministro Gilmar Mendes, no voto proferido no
julgamento do Recurso Extraordinrio n 630.147/DF:
Portanto, no se afigura necessrio despender maior
esforo de argumentao para que se possa afirmar que a
concorrncia entre os partidos, inerente ao prprio modelo
democrtico e representativo, tem como pressuposto inarredvel
o princpio da igualdade de chances.
O princpio da igualdade de chances entre os partidos
polticos abrange todo o processo de concorrncia entre os
partidos, no estando, por isso, adstrito a um segmento
especfico. fundamental, portanto, que a legislao que
disciplina o sistema eleitoral, a atividade dos partidos polticos e
dos candidatos, o seu financiamento, o acesso aos meios de
comunicao, o uso da propaganda governamental, dentre
outras, no negligencie a ideia de igualdade de chances sob
pena de a concorrncia entre agremiaes e candidatos se
tomar algo ficcional, com grave comprometimento do prprio
processo democrtico (grifo nosso).
Tambm nesta perspectiva, as normas questionadas atentam contra a

democracia, por no respeitarem a paridade de armas entre os partidos, ao
12
8 BVerfGE 51(1958).
24
fortalecerem aqueles que tm mais acesso ao poder econmico, seja pelas bandeiras
polticas que sustentam, seja pela sua participao no governo de ocasio.
Finalmente, outro atentado ao princpio democrtico se infere do tratamento
privilegiado conferido pelo legislador eleitoral aos interesses do capital em face dos
interesses do trabalho e da sociedade civil organizada, na definio das fontes de
doao de campanha vedadas. Da leitura do art. 24 da Lei 9.504/97, percebe-se que,
enquanto entidades de classe, entes sindicais e a maior parte das instituies que
compem o chamado 3 setor no podem fazer tais doaes, ditas contribuies so
possveis para a absoluta maioria das empresas privadas que perseguem finalidade
lucrativa. Esta injustificvel discriminao tende a favorecer, no espao poltico,
determinados interesses economicamente hegemnicos em detrimento de outros
contra-hegemnicos, o que no se compadece com a neutralidade poltica que deveria
caracterizar a legislao eleitoral.
Em resumo, o sistema brasileiro de financiamento de campanhas, em franco
descompasso em relao aos valores igualitrios da Carta da Repblica, infunde
elementos fortemente plutocrticos na nossa jovem democracia, ao converter o
dinheiro no grande eleitor13.
4. A violao ao princpio republicano
O princpio republicano no se esgota na instituio de uma forma de
governo representativo e temporrio, em oposio monarquia. A ideia de Repblica
mais ambiciosa, derivando da noo de que os governantes e agentes pblicos no
gerem o que seu, mas o que pertence a toda a coletividade: a coisa pblica (res
publica).
Da porque o princpio republicano envolve mltiplas exigncias, revestidas
de profundo significado tico, como a responsabilidade jurdico-poltica dos agentes
A expresso de Cludio Weber Abramo: O processo eleitoral brasileiro caracteriza-se por uma forte
influncia de interesses econmicos no resultado dos pleitos. A correlao entre sucesso eleitoral e
financiamentos recebidos sempre muito elevada, qualquer que seja o nvel de agregao que se tome.
No Brasil, o grande eleitor o dinheiro, p. 6. In: Um mapa do financiamento poltico nas eleies
municipais brasileiras de 2004. Disponvel em: <www.asclaras.org.br>. Acesso em 08 de julho de 2011.
No mesmo sentido, cf. FLEISHER, David. Reforma Poltica e Financiamento de Campanhas Eleitorais. In:
HOFNIESTER, Wilhelm (Org.). Os Custos da Corrupo. So Paulo: Loyola, 2000. p. 79-104.
13
25
pblicos pelos seus atos, a sua atuao pautada no por motivos particulares ou
sentimentos pessoais, mas guiada por razes pblicas, e a existncia de separao
entre o espao pblico e o privado. Neste sentido, pode-se dizer que determinadas
prticas polticas e administrativas, infelizmente ainda muito arraigadas em nosso pas,
so profundamente antirrepublicanas, como o patrimonial ismo e o favorecimento,
pelos agentes pblicos, dos interesses privados dos seus amigos ou credores.
Ocorre que o sistema de financiamento de campanhas hoje existente
fomenta estas prticas antirrepublicanas ao invs de combat-las. No Brasil
contemporneo, raros so os escndalos polticos que no tm alguma correlao com
o financiamento das campanhas eleitorais. Tragicamente, comum que o dinheiro
investido nas campanhas seja, depois, subtrado aos cofres pblicos. O poder
econmico captura o poder poltico no apenas no sentido de program-lo para a
execuo de seus interesses lcitos. A captura tambm ocorre com o intuito de obter
vantagens ilcitas.
A histria por todos conhecida. Como so necessrios recursos para
ganhar uma eleio, os polticos, para se tomarem competitivos, so levados a
procurar os detentores do poder econmico visando obteno destes recursos. Criase, ento, uma relao promscua entre o capital e o meio poltico, a partir do
financiamento de campanha. A doao de hoje toma-se o crdito de amanh, no caso
do candidato financiado lograr sucesso na eleio. Vem da a defesa, pelos polticos
devedores, dos interesses econmicos dos seus doadores na elaborao legislativa,
na confeco ou execuo do oramento, na regulao administrativa, nas licitaes e
contratos pblicos etc.
Evidentemente, no se afirma aqui que todos os polticos so corruptos e
favorecem indevidamente os seus financiadores de campanha, nem que todos aqueles
que contribuem para campanhas o fazem na expectativa de receberem alguma futura
contraprestao no republicana. Esta seria uma generalizao injusta e
absolutamente descabida. O que se afirma que o tratamento dado pela legislao
brasileira ao financiamento das campanhas favorece o florescimento destas relaes
pouco republicanas entre os polticos e os detentores do poder econmico, que tanto
penalizam a Nao.
No cenrio poltico brasileiro, o financiamento privado no ocorre atravs de
uma grande quantidade de pequenas doaes, pulverizadas por todo o eleitorado. Na
26
prtica, so poucos os doadores, e estes fazem contribuies expressivas,

conseguindo, com isso, manter relaes muito prximas com os candidatos que
patrocinam. Como salientou David Samuels,
O mercado de financiamento de campanha est dominado por
relativamente poucos atores, quer pessoas fsicas ou jurdicas.
Em mdia, poucos contribuem, mas quando o fazem, tendem a
dar muito dinheiro... Doaes maiores de poucos indivduos so
claramente mais importantes para os candidatos do que as
doaes menores de um grande nmero de pessoas... A
natureza fechada do financiamento de campanha no Brasil
implica que os candidatos provavelmente esto mais prximos
de seus financiadores, ao contrrio dos Estados Unidos, onde os
candidatos esto familiarizados com alguns mas no com todos
os contribuintes. Isso sugere que o financiamento de campanhas
no Brasil , em grande medida, voltado para servios, mais do
que voltado para a poltica...: os contribuintes esperam um
servio especfico, que apenas um cargo pblico pode oferecer
em retomo pelo seu investimento 14.
Os dados empricos existentes corroboram esta afirmao, quando

demonstram que os principais financiadores privados das eleies brasileiras so
empresas que atuam em setores econmicos que mantm intenso contato com o
Estado, seja porque tm no Poder Pblico o seu principal cliente, seja porque a sua
atividade se sujeita a uma forte regulao estatal. o caso, em especial, das
empreiteiras15. A vedao constante do artigo 31, VII, da Lei. 9.096/95, de que
concessionrias de servios pblicos realizem doaes, absolutamente insuficiente
para realizar a finalidade subjacente ao preceito, que impedir que empresas que
mantenham intensa relao com os governos interfiram no processo que leva a sua
formao. Isso feito, e de modo bastante incisivo, pelas demais empresas que
contratam com o Estado ou se submetem frequentemente sua regulao.
14
15
SAMUELS, David. Financiamento de campanhas no Brasil e propostas de reforma. p. 147.

SAMUELS, David. Financiamento de campanhas no Brasil e propostas de reforma. p. 139-147.
27
Como se sabe, a interpretao constitucional no se esgota na anlise

lingustica dos enunciados normativos constantes no Texto Magno. A hermenutica
constitucional envolve tambm, necessariamente, a apreciao do fragmento da
realidade sobre a qual incidem os preceitos constitucionais. Na hiptese presente, o
campo emprico fornece indicaes eloquentes de que o modelo de financiamento de
campanhas adotado pelo legislador brasileiro vem comprometendo a eficcia social do
Princpio Republicano, exigindo providncias no mbito da jurisdio constitucional.
5. A proteo deficiente dos princpios constitucionais promovida pela atual
legislao
Diante do reconhecimento de que o Estado tem no s o dever de se abster,
mas tambm o de agir concretamente na proteo de bens jurdicos de ndole
constitucional, a doutrina vem assentando que a violao ao princpio da
proporcionalidade no ocorre apenas quando h excesso na ao estatal, mas tambm
quando ela se apresenta manifestamente deficiente16. O STF j empregou esta
categoria em algumas decises. De acordo com o Ministro Gilmar Mendes:
Quanto proibio de proteo insuficiente, a doutrina vem
apontando para uma espcie de garantismo positivo, ao
contrrio do garantismo negativo (que se consubstancia na
proteo contra excessos do Estado) j consagrado pelo
princpio da proporcionalidade. A proibio da proteo
insuficiente adquire importncia na aplicao de direitos
fundamentais de proteo, que se consubstancia naqueles casos
em que o Estado no pode abrir mo da proteo do direito
penal para garantir a proteo do direito fundamental17.
Cf. BOROWSKI, Martin. La Estructura de los Derechos Fundamentales. Traduo de Carlos Bemal
Pulido. Bogot: Universidad Externado de Colmbia, 2003. p. 162-166; SARLET, Ingo Wolfgang.
Constituio e Proporcionalidade: O Direito Penal e os Direitos Fundamentais entre a Proibio de
Excesso e Deficincia. In: Revista Brasileira de Cincias Criminais, v. 47, 2004. p. 60-122; STRECK,
Lnio Luiz. Bem Jurdico e Constituio: Da Proibio do Excesso (bermassverbot) Proibio de
Proteo Deficiente (Untermassverbot). In: Boletim da Faculdade de Direito, v. 80, 2004. p. 303/345.
17 RE 418.376, DJ 23/03/2007.
16
28
A violao proporcionalidade, na sua faceta de proibio proteo

deficiente, manifesta no caso, diante da constatao de que as normas legais
impugnadas no protegem de maneira suficiente a igualdade, a democracia e o
princpio republicano - princpios de capital importncia na ordem constitucional
brasileira.
E, sob a perspectiva dos interesses constitucionais em conflito, o que se
perde por fora desta deficincia em proteo estatal no minimamente compensado
pelas vantagens obtidas em razo da tutela insuficiente.
verdade que o modelo vigente permite que as campanhas eleitorais pelo
menos a de alguns candidatos - sejam muito irrigadas por recursos econmicos.
Porm, o maior acesso a recursos por parte de (alguns) candidatos e partidos no ,
em si mesmo, um bem jurdico relevante. Pelo contrrio, o encarecimento das
campanhas que ele proporciona pode ser at prejudicial dinmica democrtica do
processo eleitoral, por tomar ditas campanhas excessivamente publicitrias e
pirotcnicas, em detrimento do debate poltico de ideias e projetos18. Convm no
olvidar, neste ponto, que o sistema brasileiro consagra tambm o financiamento pblico
das campanhas eleitorais, alm de subsidi-las indiretamente, com medidas como o
horrio eleitoral gratuito. Portanto, certamente no ser por falta de recursos que as
eleies brasileiras perdero em vitalidade.
Pode-se afirmar, por outro lado, que ao no restringir as doaes de
campanha to fortemente, o legislador estaria protegendo o direito fundamental
liberdade de expresso. O argumento, contudo, no convence. No parece razovel
equiparar o uso de recursos econmicos manifestao de alguma ideia19. No fosse
assim, como compreender o comportamento recorrente dos principais doadores de
campanha no Brasil, que doam simultaneamente para os candidatos rivais, com maior
Neste sentido, cf. SPECK, Bruno Wilhelm. O Financiamento de Campanhas Eleitorais. p. 154. GOMES,
Jos Jairo. Direito eleitoral. 5 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2010. p. 268.
19 No ignorado que a Suprema Corte norte-americana, na sua atual composio fortemente
conservadora, tem entendimento diverso, que a levou a invalidar no ano passado, no polmico julgamento
do caso Citizens United v. Federal Election Comission, uma lei que impunha limite de doaes
campanha eleitoral, em apertada votao tomada por cinco votos contra quatro. Para uma forte crtica a
esta deciso, veja-se DWORKIN, Ronald. The Devastating Decision. In: The New York Times Review of
Books, 25.02.2010. Disponvel em: <http://www.nybooks.eom/articles/archives/2010/feb/25/thedevastatingdecision/>. Acesso em 29 de junho de 2011.
18
29
chance, nos pleitos para a Chefia do Poder Executivo? Como uma contraditria
manifestao poltica em favor da eleio de todos os candidatos aquinhoados?
No se questiona aqui, obviamente, que as pessoas naturais e jurdicas
desfrutam de plena liberdade de expresso no contexto das disputas eleitorais.
evidente que todas elas podem se manifestar publicamente a favor ou contra
candidaturas, polticos, partidos, projetos e bandeiras. Sem a garantia desta
possibilidade, sequer existiria genuna democracia. Apenas no se concebe a doao
eleitoral ou partidria como exerccio deste nobre direito. Suscitar a liberdade de
expresso no adequado para proteger o suposto direito de as pessoas jurdicas
realizarem tais doaes. No h a necessidade de se ponderar igualdade poltica e
liberdade de expresso, pois esta simplesmente no est em questo. Tal como, por
exemplo, o direito de ajuizar aes populares, a realizao dessas doaes concerne
aos direitos de cidadania, no ao exerccio da liberdade de expresso.
O interesse contraposto restrio s doaes de campanha, por parte das
pessoas jurdicas, a liberdade econmica destas entidades de utilizarem o prprio
patrimnio da forma como decidirem. No nosso sistema constitucional, esta liberdade,
conquanto protegida, no desfruta da mesma tutela reforada que salvaguarda as
liberdades polticas e existenciais. No modelo do Estado Social e Democrtico de
Direito, adotado pela Carta de 88, as liberdades econmicas podem e devem ser
restringidas, de forma proporcional, em favor de valores e objetivos como a promoo
da democracia e da justia social.
A restrio liberdade econmica das pessoas jurdicas que resultaria da
vedao s suas doaes a campanha eleitoral ou a partido poltico seria muito
reduzida. Ela no envolveria qualquer limitao ao uso dos recursos destas entidades
para o desempenho das suas atividades negociais ou institucionais, mas to somente
para o financiamento, direto ou indireto, das campanhas eleitorais. J o ganho obtido
com esta vedao, da perspectiva dos princpios da igualdade, democrtico e
republicano afigurar-se-ia muito elevado, como foi acima destacado.
Com relao s pessoas naturais, no outro prato da balana da ponderao
tambm figura, ao lado da liberdade econmica, o direito participao poltica. Este
titularizado apenas pelos cidados, que compem o povo brasileiro, e no pelas
empresas e pessoas jurdicas em geral. Com efeito, s as pessoas naturais, cidads de
um Estado, tm o direito de participar do seu processo eleitoral, buscando influir na
30
composio dos rgos representativos e na formao da vontade geral da

comunidade poltica20. Tal direito deve ser concebido em termos estritamente
igualitrios, como um corolrio do princpio democrtico, que postula a igualdade de
todos os cidados no espao da poltica.
Da porque a limitao s doaes impostas s pessoas naturais que no
vede ditas contribuies, mas imponha teto igualitrio ao seu valor, no se afigura
restrio excessiva ao direito participao poltica, uma vez que este, como acima
destacado, deve ser concebido em termos tambm igualitrios, pela sua prpria
natureza. Ao no impor limite igualitrio, mas fundado na renda do doador, o legislador
deixou de proteger suficientemente os princpios da igualdade, da democracia e
republicano, sem obter, em contrapartida, qualquer vantagem equiparvel na tutela de
interesses legtimos.
6. Razes para a interveno da jurisdio constitucional
Discute-se atualmente, na academia jurdica e na opinio pblica, a
legitimidade democrtica do ativismo judicial no exerccio da jurisdio constitucional,
em razo da chamada dificuldade contramajoritria21 do Poder Judicirio, que decorre
do fato de os juzes, apesar de no serem eleitos, poderem invalidar as decises
adotadas pelo legislador escolhido pelo povo, invocando, muitas vezes, normas
constitucionais de carter aberto, que so objeto de leituras divergentes na sociedade.
No cabe discutir aqui esta intricada questo da Teoria Constitucional.
Cumpre, todavia, apontar que esto presentes no caso diversas circunstncias que
apontam no sentido da plena legitimidade de uma enrgica interveno do STF na
questo em debate:
a) O caso versa sobre os pressupostos do funcionamento da prpria
democracia. No se pode acusar de antidemocrtica uma atuao jurisdicional que se
destine a aperfeioar o funcionamento do regime democrtico;
Como salientou Ronald Dworkin ao tratar do mesmo tema, empresas so fices legais. Elas no tm
opinies prprias para contribuir e direitos para participar com a mesma voz e voto na poltica. DWORKIN,
Ronald. The Devastating Decision. p. 3.
21 A expresso dificuldade contramajoritria foi cunhada em obra clssica da teoria constitucional norteamericana: BICKEL, Alexander. The Least Dangerous Branch. New Haven: Yale University Press, 1964.
20
31
b) Os representantes eleitos pelo povo, na presente hiptese, esto

diretamente envolvidos na questo discutida, pois so os beneficirios das doaes
eleitorais questionadas. Por isso, o Poder Judicirio possui melhores condies
institucionais, pela sua maior imparcialidade na hiptese, para atuar em favor dos
princpios constitucionais e das condies de deliberao democrtica envolvidas.
c) Embora os cidados destitudos de poder econmico no constituam
minoria no pas em sentido estritamente numrico, eles o so, no sentido social, pela
sua maior vulnerabilidade no processo poltico. Da porque se justifica uma interveno
mais ativa da jurisdio constitucional em favor dos seus direitos e interesses, pela
tendncia de que sejam negligenciados na arena da poltica majoritria.
7. Consideraes finais
A dependncia da dinmica do processo eleitoral para com o poder
econmico, em razo do elevado dispndio financeiro envolvido nas campanhas
eleitorais, apresenta reflexos nefastos ao devido funcionamento do regime
democrtico. A promscua relao entre os poderes poltico e econmico contribui
manuteno da desigualdade poltica ao aumentar drasticamente a influncia dos mais
ricos sobre o desfecho da eleio e, por consequncia, sobre a conduo do Estado.
Com isso, prejudica a capacidade de sucesso eleitoral dos candidatos que no
possuam patrimnio expressivo para suportar a prpria campanha ou que no tenham
acesso a financiadores privados.
Por admitir a doaes a campanhas eleitorais por pessoas jurdicas e por
no limitar as doaes realizadas por pessoas fsicas, o modelo vigente de
financiamento das campanhas polticas protege insuficientemente os princpios
constitucionais da igualdade, da democracia e republicano. Na medida em que afeta os
pressupostos do funcionamento da prpria democracia, no se pode afastar, sob o
pretexto de ser antidemocrtica, a interveno do Supremo Tribunal Federal que se d
no sentido de aprimorar o funcionamento do regime democrtico. Cabe ao Poder
Judicirio garantir condies institucionais para a plena realizao dos princpios da
igualdade, democrtico e republicano.
32
REFERNCIAS
ABRAMO, Cludio Weber Abramo. Um mapa do financiamento poltico nas eleies
municipais brasileiras de 2004. Disponvel em: <www.asclaras.org.br>. Acesso em
08 de julho de 2011.
BARROSO, Luis Roberto. A Reforma Poltica: Uma Proposta de Sistema de Governo,
Eleitoral
e
Partidrio
para
o
Brasil.
Disponvel
em:
<http://www.luisrobertobarroso.com.br>. Acesso em 06 de julho de 2011.
BICKEL, Alexander. The Least Dangerous Branch. New Haven: Yale University
Press, 1964.
BOROWSKI, Martin. La Estructura de los Derechos Fundamentales. Traduo de
Carlos Bemal Pulido. Bogot: Universidad Externado de Colmbia, 2003.
DWORKIN, Ronald. The Devastating Decision. In: The New York Times Review of
Books,
25.02.2010.
Disponvel
em:
<http://www.nybooks.eom/articles/archives/2010/feb/25/the-devastatingdecision/>.
Acesso em 29 de junho de 2011.
FLEISHER, David. Reforma Poltica e Financiamento de Campanhas Eleitorais. In:
HOFNIESTER, Wilhelm (Org.). Os Custos da Corrupo. So Paulo: Loyola, 2000.
GOMES, Jos Jairo. Direito eleitoral. 5 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2010.
MAXENCO, Andr. Financiamento de Campanhas Eleitorais. In: AVRITZER, Leonardo;
BIGNOTTO, Newton; GUIMARES, Juarez; STARLING, Helosa Maria Murgel (Orgs.).
Corrupo: Ensaios e Crticas. Belo Horizonte: Editora FMG, 2008.
NEVES, Marcelo. A Constitucionalizao simblica. So Paulo: Martins Fontes,
2007.
RAWLS, John. Justice as Fairness: A Restatement. Cambridge: Harvard University
Press, 2001.
SARLET, Ingo Wolfgang. Constituio e Proporcionalidade: O Direito Penal e os
Direitos Fundamentais entre a Proibio de Excesso e Deficincia. In: Revista
Brasileira de Cincias Criminais, v. 47, 2004.
33
SAMUELS, David. Financiamento de campanhas no Brasil e propostas de reforma. In:

SOARES, Glucio Ary Dillon; RENN, Lcio R. (Orgs.). Reforma Poltica: Lies da
Histria Recente. Rio de Janeiro: FGV, 2006.
SPECK, Bruno Wilhelm. O Financiamento de Campanhas Eleitorais. In: AVRITZER,
Leonardo; ANASTASIA, Ftima (Orgs.). Reforma Poltica. Belo Horizonte: Editora
UFMG, 2006.
STRECK, Lnio Luiz. Bem Jurdico e Constituio: Da Proibio do Excesso
(bermassverbot) Proibio de Proteo Deficiente (Untermassverbot). In: Boletim
da Faculdade de Direito, v. 80, 2004.
TOFFOLI, Jos Antonio Dias. Financiamento das Campanhas Eleitorais. Disponvel
em <http://www.tse.gov.br/eje/arquivos/publicacoes/seminario/htlm/jose_toffoli.htm>.
Acesso em 27 de junho de 2011.
WALZER, Michael. As esferas da justia. Lisboa: Presena, 1999.
VELLOSO, Carlos Mrio da Silva; AGRA, Walber de Moura. Elementos de Direito
Eleitoral. So Paulo: Saraiva, 2009.
34
ELEIES PROPORCIONAIS EM DOIS TURNOS:

UM SISTEMA ELEITORAL PARA O BRASIL
Mrlon Reis
Juiz Eleitoral no Maranho
Cofundador do Movimento de Combate Corrupo Eleitoral
1. Introduo
Nossas instituies eleitorais esto defasadas e tm recebido crticas dos
mais diversos segmentos sociais por combinar custos elevados, personalismo e falta
de transparncia. Com efeito, o sistema de eleies proporcionais, com as
caractersticas atualmente em vigor, segue praticamente o mesmo desde 1932, quando
editado o nosso primeiro Cdigo Eleitoral1.
Nem mesmo a ecloso de uma longa ditadura serviu para interromper a
aplicao desse sistema sem paralelo no mundo. Registre-se, alis, que no perodo
ditatorial, os militares trataram de promover uma forte interveno no modelo poltico,
chegando para tanto a editar a Lei n 4.737, de 15 de julho de 1965.
De acordo com Oliveira,
Em princpio, de se observar que, ao contrrio do governo
democrtico - que, instalado no Pas h quase duas dcadas,
no cuidou de editar uma nova codificao eleitoral - , os
militares que ascenderam ao poder no Brasil em 1964 logo
cuidaram de instituir um novo Cdigo Eleitoral (Lei 4.737, de 15
de julho de 1965), que recebeu marcante influncia dos ideais
ento acolhidos pelo regime autoritrio. (2008, p. 31)
Assim prescrevia o Cdigo Eleitoral de 1932:

Art. 91. Determinar-se- o quociente eleitoral dividindo-se o nmero de votos vlidos apurados pelo de
lugares a preencher na circunscrio eleitoral, desprezada a frao se igual ou inferior a meio, e
equivalente a um, se superior.
Pargrafo nico - Contar-se-o como vlidos os votos em branco.
Art. 92. - Determinar-se- o quociente partidrio dividindo-se pelo quociente eleitoral o nmero de votos
vlidos emitidos em cdulas sob a mesma legenda, desprezada a frao
35
Esse vis autoritrio, no tocante ao sistema eleitoral, se fez perceber no

pela mudana das regras que o definiam, mas pela garantia da continuidade de um
modelo capaz de assegurar meios para a eleio de patronos locais, alicerados pela
concesso de benefcios do Estado e pelo aproveitamento de vnculos intersubjetivos
candidato-eleitoral firmados segundo bases clientelistas.
Compreende-se a manuteno do sistema eleitoral durante o regime de
exceo. Por privilegiar o indivduo sobre o partido, o modelo enfraquecia as
agremiaes polticas coletiva enquanto instncias de formao de programas,
desfavorecendo a cooperao entre correligionrios.
Neste artigo apresentarei consideraes sobre o contedo da votao
proporcional e sobre como se estrutura o sistema eleitoral atualmente adotado no
Brasil. Em seguida, demonstrarei onde reside sua incompatibilidade com a ordem
constitucional democrtica em vigor e exporei a alternativa de organizao das eleies
proposta pela sociedade civil brasileira no mbito da Coalizo pela Reforma Poltica
Democrtica e Eleies Limpas.
2. O significado jurdico-poltico das eleies proporcionais
Dispe o art. 45 da Constituio Federal que A Cmara dos Deputados
compe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada
Estado, em cada Territrio e no Distrito Federal.
Temos, pois, que que as cadeiras parlamentares da Cmara dos Deputados
devem ser compostas segundo o critrio proporcional. Pelo princpio da simetria, esse
princpio se aplica igualmente s Assemblias Legislativas, Cmara Distrital e s
Cmaras de Vereadores. Em todas as expresses do Parlamento brasileiro, em todos
os nveis da Federao, a nica exceo aplicao desse princpio se d na
composio do Senado da Repblica, que se opera segundo o critrio majoritrio2.
O critrio (ou sistema) proporcional tem por premissa a representao
poltica das diversas correntes de pensamento poltico presentes na sociedade,
observada a relevncia conquistada por cada uma delas no tecido social. Por seu
intermdio, busca-se assegurar a presena no Parlamento de todas as expresses
2
A tal respeito, dispe o art. 46 da CF, que O Senado Federal compe-se de representantes dos Estados
e do Distrito Federal, eleitos segundo o princpio majoritrio.
36
partidrias dotadas de algum nvel de legitimidade, na proporo do apoio conquistado

por cada uma delas entre os cidados.
Contrape-se o sistema proporcional ao majoritrio no ponto em que este
objetiva a seleo de lderes personalizados, enquanto aquele tem por base o
reconhecimento da importncia de linhas programticas coletivamente representadas
pelos programas dos diferentes partidos polticos.
providencial, a respeito, a expresso do cientista poltico Jairo Nicolau:
A frmula proporcional tem duas preocupaes fundamentais:
assegurar que a diversidade de opinies de uma sociedade
esteja refletida no Legislativo e garantir uma correspondncia
entre os votos recebidos pelos partidos e sua representao. A
principal virtude da representao proporcional, segundo seus
defensores, estaria em sua capacidade de espelhar no
Legislativo todas as preferncias e opinies relevantes
existentes na sociedade. O inspiradora nessa concepo foi o
lder poltico francs Mirabeau, que, durante a Constituinte de
Provena, em 1789, defendeu que a funo do Parlamento era
refletir o mais fielmente possvel as feies do eleitorado, tal
como um mapa reproduz em miniatura os diferentes traos
geogrficos de um territrio (Nicolau, 2004, p. 37).
A representao proporcional se assenta, pois, nos partidos polticos, no

nos indivduos.
Ao critrio majoritrio no importa assegurar que todos as linhas do
pensamento poltico se faam presentes no Parlamento. Menos ainda que isso se d
em dimenso correspondente ao grau de acolhimento dessas linhas entre o colgio de
eleitores. Trata-se de selecionar lderes individuais, tendo-se por base o protagonismo
pessoal por estes conquistado em suas circunscries eleitorais.
No sistema proporcional, todavia, nega-se primazia liderana personificada
para se dar lugar expresso poltica dos partidos.
Como preleciona Pinto Ferreira,
37
[...] a representao proporcional um sistema atravs do qual

se assegura aos diferentes partidos polticos no Parlamento uma
representao correspondente fora numrica de cada um. Ela
objetiva assim fazer do Parlamento um espelho to fiel quanto
possvel do colorido partidrio nacional. (Ferreira, 1998, p. 144145)
E segue o notvel jurista:

Dificilmente
pode
negar-se
valor
da
representao
proporcional. Ela busca tanto quanto possvel fazer do

Parlamento um sistema fiel da opinio pblica partidria. Atravs
dela se assegura a representao das minorias, e no somente
o controle desbragado das maiorias espezinhando as minorias
pblicas. de aceitar-se como razovel a idia de representao
das minorias, garantida atravs da representao proporcional.
(Ferreira, 1998, p. 148-149)
O sistema proporcional tem, pois, tambm o mrito de assegurar a todas as

linhas partidrias que contem com a legitimidade do voto assento no debate
parlamentar.
Os partidos tm realmente a sua importncia exaltada pelo texto
constitucional. Segundo Lourival Serejo,
Mesmo tendo personalidade jurdica de direito privado, os
partidos polticos no perderam sua vocao publicstica, como
peas fundamentais para o funcionamento da democracia e
afirmao da Repblica. (Serejo, 2006, p. 58)
Essa concesso de particular relevncia constitucional aos partidos polticos

tem uma razo de ser. Em virtude de sua atuao coletiva, os partidos so capazes de
congregar diversos segmentos sociais, funcionando como correia de transmisso entre
as correntes de pensamento e o funcionamento das Casas Parlamentares. Os partidos
38
so os meios pelos quais so veiculadas as diversas aspiraes da sociedade, o que

expande e potencializa a capacidade de vocalizao das demandas sociais.
Como nos ensina Rodrguez,
La mediacin partidista transciende el momento electoral y se
proyecta sobre la articulacin institucional de la representacin
poltica
alterando
sus
presupuestos
organizativos.
El
encuadramiento de los parlamentarios de acuerdo a su

adscripcin
poltica,
traslada
materialmente
sede
representativa el pluralismo democrtico y condiciona el curso

del proceso representativo otorgndole una conexin material de
sentido con los derechos de participacin de los ciudadanos. Los
partidos polticos se presentan, as, como el instrumento idneo
para dar respuesta a las exigencias participativas e inclusivas
propias del principio democrtico. [...] El parlamentarismo
moderno se sustenta, as, sobre un complejo equilibrio entre tres
entidades
interdependientes
dotadas
de
su
propria
racionalidad: partido, grupo y parlamentario. (Rodrguez, 2005, p.

110)
O foco da representao proporcional , pois, o partido, no o indivduo. E

foi por essa representao coletiva das inclinaes polticas que inequivocamente
optou a vigente ordem constitucional3.
3. As eleies proporcionais no Brasil de hoje
Sobre a representao poltica, temos que o nosso modelo de eleio
parlamentar baseia-se em um sistema proporcional com votao uninominal
transfervel, entre ns conhecido como sistema proporcional de listas abertas.
3
A liderana poltica centrada nas lideranas individuais, nota distintiva do critrio majoritrio, no foi
acolhida para a seleo dos representantes do povo no Parlamento. Nem o Senado representa uma
exceo a essa regra, j que por seu intermdio se promove a representao dos Estados, no do povo,
no Congresso Nacional.
39
Sua adoo, mesmo na forma atual, representou um considervel

progresso, ao superar o voto majoritrio at ento utilizado como critrio para o
preenchimento de todos os cargos parlamentares.
Walter Costa Porto nos d a dimenso dessa conquista:
O maior perigo do voto proporcional, segundo a experincia dos
outros pases, era o da impossibilidade de organizao de
maiorias estveis. Mas, aqui, ao contrrio do que se verificava
nos Estados parlamentaristas da Europa, o mal estava 'na
estabilidade marasmtica das unanimidades'. Da o fracasso dos
processos at ento engendrados, entre ns, para que se
fizessem representar as minorias. A lei ordenava, mas a prtica
poltica burlava-o, de continuo. Se a formao dos partidos se
fazia necessria para a organizao das maiorias e se o primeiro
efeito do voto proporcional era o de provocar a formao dos
partidos, dever-se-ia, ento, apelar para 'a violncia fracionante
do voto proporcional'. (Porto, 2002, p. 264)
Na votao proporcional preponderam, na definio dos eleitos, as

complexas regras contidas nos arts. 106 a 108 do Cdigo Eleitoral. Os dispositivos
merecem transcrio:
Art. 106. Determina-se o quociente eleitoral dividindo-se o
nmero de votos vlidos apurados pelo de lugares a preencher
em cada circunscri40o eleitoral, desprezada a frao se igual
ou inferior a meio, equivalente a um, se superior.
Art. 107. Determina-se para cada Partido ou coligao o
quociente partidrio, dividindo-se pelo quociente eleitoral o
nmero de votos vlidos dados sob a mesma legenda ou
coligao de legendas, desprezada a frao.
Art. 108. Estaro eleitos tantos candidatos registrados por um
Partido ou coligao quantos o respectivo quociente partidrio
40
indicar, na ordem da votao nominal que cada um tenha

recebido.
A primeira etapa do processo eletivo se d pela definio do quociente

eleitoral, operada segundo a quota de Hare. O total dos votos vlidos divido pelo
nmero de assentos parlamentares a serem preenchidos. Tem-se, com isso, a
identificao do nmero de votos que cada partido ou coligao precisa alcanar para
obter uma vaga no Parlamento4.
Em seguida, lana-se mo do nmero de votos conquistados pelo total dos
candidatos apresentados s urnas pela agremiao partidria ou coligao,
acrescentado dos votos de legenda, assim compreendidos os que no foram
destinados a pleiteantes de mandatos, mas to-somente aos entes partidrios por
estes integrados. O resultado dessa operao indica quantas vezes se atingiu a quota
de Hare, o que define o nmero dos eleitos.
O terceiro passo verificar entre os candidatos do partido ou coligao quais
figuraram entre os mais votados, observado-se uma ordem decrescente at o
preenchimento total das vagas conquistadas.
Essa terceira etapa situa nosso modelo entre os que adotam o denominado
voto transfervel, segundo o qual o voto no aproveitado por um, pode beneficiar
outro candidato.
Segundo Lijphart,
The third main type of PR is the single transferable vote (STV). It
differs from list PR in that the voters vote for individual candidates
instead of for party lists. The ballot is similar to that of the
alternative vote system: it contains the names of the candidates,
and the voters are asked to rank-order these. That procedure for
determining the winning candidates is slightly more complicated
than in the alternative vote method. Two kinds of transfer take
4
Walter Costa Porto indica a origem da adoo desse critrio em nossa legislao eleitoral:
Com o Cdigo Eleitoral de 1932 (v. Cdigo Eleitoral de 1932) trazendo, ao plano nacional, a
representao proporcional, introduziu-se, em definitivo, o mecanismo do quociente eleitoral, mvel,
definido atravs da diviso do 'nmero de leitores que correram eleio pelo nmero de lugares a
preencher no crculo eleitoral, desprezada a frao.' (Captulo II, 3)." (Porto, 2000, p. 328)
41
place: first, any surplus votes not needed by candidates who

already have the minimum quota of votes required for election
are transferred to the next most preferred candidates no the
ballots in question; second, the weakest candidate is eliminated
and his or her ballots are transferred In the saem way. If
necessary, these steps are repeated until all of the available
seats are filled. STV is often praised because it combines the
advantages of permitting votes for individual candidates and of
yielding proportional results, but it is not used very frequently
(). (1999, p. 148-149).
Pelo voto transfervel no se busca inicialmente assegurar a representao

proporcional dos partidos, seno a presena no Parlamento de candidatos portadores
de votao mais destacada. Merece referncia, nesse ponto, o ensinamento de Jairo
Nicolau:
() O voto nico transfervel tem como propsito garantir que as
opinies relevantes da sociedade (abrigadas ou no nos
partidos) estejam no Parlamento. O sistema de lista procura
distribuir as cadeiras do Parlamento utilizando os partidos como
unidade fundamental. No primeiro caso calculada uma quota
de votos que cada candidato deve atingir para ser representado.
No segundo, calculada uma quota que cada partido deve
atingir. (2004, p. 38)
A adoo do voto transfervel pelo legislador ordinrio no corresponde,

como se ver adiante, opo expressa da Constituio Federal de 1988.
Feita essa apresentao do sistema, veja-se como se opera praticamente o
voto para candidatos a vagas parlamentares preenchidas segundo o critrio
proporcional5.
5
Frederico Alvim faz a seguinte apresentao do nosso sistema eleitoral:

"Em primeiro lugar, no sistema proporcional, para que uma agremiao conquiste o direito a uma vaga,
exige-se dela a conquista de um nmero mnimo de votos, denominado quociente eleitoral. O quociente
42
O voto para vereadores e deputados (federais, estaduais e distritais) se d

em candidatos individuais. Tais postulantes a mandatos eletivos so identificados,
todavia, por nmeros que no apenas os identificam individualmente, mas que tambm
integram a indicao do partido a que se encontram vinculados.
Ao votar, o eleitor emite um voto com significado dplice: aprovao de um
partido e seleo do candidato preferido.
Disso decorre que a campanha feita, em termos prticos, por meio da
apresentao e promoo de candidaturas individuais, sendo este o centro das
atividades de propaganda e campanha.
Ao emitir o seu voto, o eleitor aponta o partido ou coligao a ser beneficiado
com essa ao poltica. Alm disso, apresenta o nome do candidato que, a seu critrio,
o mais indicado para preencher a cadeira parlamentar eventualmente alcanada pelo
grmio partidrio ou pela coligao de partidos integrada pelo candidato escolhido.
eleitoral obtido pela diviso do nmero de votos vlidos pelo nmero de vagas a preencher em cada
circunscrio eleitoral, desprezada a frao, se igual ou inferior a meio, ou elevando-a a um, se superior
(art. 106, CE). Por exemplo, suponha-se que, em um determinado municpio, que conta com 9 vagas para
vereador, tenham sido apurados 10 mil votos vlidos. O quociente eleitoral encontrado pela diviso de
10.000 por 9, totalizando 1.111,11. Como a frao encontrada (0,11) menor do que meio, dever ser
descartada, de maneira que o quociente eleitoral ser de 1.111 votos. Isso significa dizer que somente
tero direito a vagas os partidos ou coligaes que tenham logrado angariar esse nmero mnimo de
votos. Os demais partidos estaro excludos do direito de representao, pela chamada clusula de
barreira, prevista no art. 109, 2, do Cdigo Eleitoral.
Descoberto o quociente eleitoral, os clculos seguem, agora em busca de uma segunda incgnita, o
chamado quociente partidrio. O quociente partidrio obtido mediante a diviso do nmero de votos
alcanados por cada agremiao pelo quociente eleitoral, com a diferena de que, aqui, so desprezadas
as fraes, ainda que superiores a meio (art. 107, CE). Continuando no exemplo dado, suponha-se que os
Partidos A, B e C tenham angariado, respectivamente, 4.100, 3.900 e 2 mil votos. Efetuada a diviso, temse:
(a) Partido A: 4.100 / 1.111 = 3,69. Desprezada a frao = 3.

(b) Partido B: 3.900 / 1.111 = 3,51. Desprezada a frao = 3.
(c) Partido C: 2.000 / 1.111 = 1,80. Desprezada a frao = 1.
Segundo o artigo 108 do Cdigo Eleitoral, esto eleitos, por partido ou coligao, tantos
candidatos quantos o respectivo quociente partidrio indicar, na ordem de votao nominal que cada um
tenha recebido. Assim, nessa primeira fase, os Partidos A e B tero direito a trs vagas cada, as quais
sero ocupadas pelos seus trs candidatos mais votados (em virtude da adoo do sistema de lista aberta,
j analisado). Da mesma forma, o Partido C ter eleito um candidato. Percebe-se que, at o momento,
foram distribudas apenas 7 das 9 vagas existentes. Como, ento, preencher as demais? A resposta passa
pelo clculo das sobras, tema enfrentado no prximo item." (Alvim, 2012, p. 98-99)
43
O voto dirigido ao candidato abre para o eleitor uma mera expectativa de vir
este a ser efetivamente beneficiado pela expresso da vontade poltica do eleitor.
Todavia, a efetiva contemplao do eleitor pelo voto a ele concedido fica na
dependncia da quantidade de votos efetivamente conferidos aos demais integrantes
da lista de postulantes apresentada pela agremiao.
O significado poltico voto, no Brasil, poderia ser resumido do seguinte
modo: ao votar, o eleitor afirma sua concordncia com todos os nomes de candidatos
que integram a lista partidria, mas indica sua predileo por um deles. Assim, no
estando o candidato escolhido entre os mais votados de cada lista, concorda o eleitor
com a extenso do benefcio decorrente da conquista de um assento parlamentar a
qualquer um dos demais autorizados pelo partido ou coligao a disputar o voto do
povo.
O voto beneficia, dessa forma, todos os candidatos, podendo ser
aproveitado por postulante que o eleitor no tinha em mira contemplar com os efeitos
positivos do seu voto.
4. A incompatibilidade do sistema eleitoral brasileiro com a Constituio de 1988
O funcionamento do sistema eleitoral de listas abertas, explicitado no item
anterior do presente artigo, no compatvel com a ordem constitucional vigente no
Pas. Ele atenta diretamente contra diferentes princpios constitucionais.
4.1. Ofensa ao princpio partidrio
O primeiro dos cnones constitucionais infirmados pelo vigente sistema
eleitoral o princpio partidrio. Ao adotar o critrio proporcional para a escolha nos
representantes do povo no Parlamento, o Constituinte originrio ps de relevo a
importncia dos partidos polticos, considerando a representao popular por meio
dessas instncias coletivas de expresso programtica superior ao critrio majoritrio,
em que a escolha do eleitor repousa sobre a indicao de lideranas individuais.
A condio de princpio aqui conferida opo constitucional pela forma
proporcional de composio do Parlamento deriva da lio de Alexy. Segundo o
prestigiado autor,
44
O ponto decisivo na distino entre regras e princpios que

princpios so normas que ordenam que algo seja realizado na
maior medida possvel dentro das possibilidades jurdicas e
fticas existentes. Princpios so, por conseguinte,mandamentos
de otimizao, que so caracterizados por poderem ser
satisfeitos em graus variados e pelo fato de que a medida devida
de sua satisfao no depende somente das possibilidades
fticas, mas tambm das possibilidades jurdicas. O mbito das
possibilidades jurdicas determinado pelos princpios e regras
colidentes. (Alexy, 2012, p. 90)
A Constituio da Repblica optou por ressaltar a importncia da diviso das

cadeiras parlamentares segundo as diferentes expresses partidrias. o que deflui da
adoo do sistema proporcional, contida no citado art. 45 da Lei Fundamental.
Entretanto, ao dispor sobre como se daria a aplicao legal desse
dispositivo, o legislador operou em descompasso com essa opo constitucional, ao
conferir relevo maior s candidaturas individuais que aos grupos partidrios.
O voto uninominal transfervel conferido pelo eleitor obscurece as estruturas
partidrias ao qual o candidato est vinculado, que passam a possuir uma importncia
apenas ocasional no processo. A campanha est baseada nos indivduos, no nos
partidos. No se pode, desse modo, pois, alcanar o desiderato constitucional de
assegurar a distribuio dos assentos parlamentares segundo as diversas linhas de
orientao coletiva. A proporcionalidade dos programas partidrios resta diminuda e
secundarizada.
Isso fica claro na lio de Lucon e Vigliar:
O que comum no sistema eleitoral proporcional brasileiro,
que ele obedece, no tocante definio do nmero de cadeiras
conquistadas pelo partido ou coligao em cada uma das casas
legislativas anteriormente mencionadas, o nmero de votos
obtidos
pelo
partido
ou
coligao.
Porm,
esses
esclarecimentos aparecem em Decomain e merecem meno,

muito embora o nmero de cadeiras conquistadas dependa do
45
nmero total de votos obtidos pelo partido ou coligao, os

eleitos no sero aqueles escolhidos segundo critrios
partidrios, mas sim aqueles que, dentre os candidatos
registrados pelo partido, tiverem obtido as maiores votaes, em
ordem decrescente, at que se complete o nmero de cadeiras
conquistadas pelo partido ou coligao. (Lucon; Vigliar, 2011, p.
157)
Ou seja, as expresses da representao poltica individual preponderam

sobre a conformao do Parlamento segundo uma base de proporcionalidade
partidria.
A despeito disso, a preponderncia dos partidos sobre o voto
individualmente concedido ao candidato j foi reconhecida pelo Tribunal Superior
Eleitoral, sendo de se destacar a Resoluo TSE 22.610/2008, cujo art. 1 assim
dispe:
O partido poltico interessado pode pedir, perante a Justia
Eleitoral, a decretao da perda de cargo eletivo em decorrncia
de desfiliao partidria sem justa causa.
Ao se pronunciar sobre a validade desse entendimento acolhido pelo

Tribunal Superior Eleitoral, o Supremo Tribunal Federal concluiu no julgamento do MS
26604-DF:
O destinatrio do voto o partido poltico viabilizador da
candidatura
por
ele
oferecida.
eleito
vincula-se,
necessariamente, a determinado partido poltico e tem em seu

programa e iderio o norte de sua atuao, a ele se
subordinando por fora de lei (art. 24, da Lei n. 9.096/95).
Tratando do tema, assim se pronunciou Michels:
46
[...] O que o STF decidiu foi que o sistema de representao

proporcional e a lgica eleitoral estabelecem, que um
parlamentar ao migrar de um partido para outro no leva a
cadeira que ocupa na casa legislativa. Est no do
parlamentar, do partido pelo qual se elegeu. (Michels, 2008, p.
35)
No h dvida do reconhecimento, pela Suprema Corte, da supremacia do

partido sobre o candidato individual na ordem constitucional vigente. A compreenso
de que o assento parlamentar pertence ao partido poltico no compatvel com um
regime de votao que tenha por centro o indivduo, no a agremiao. Mas o STF no
operou em falha interpretativa ao analisar o substrato constitucional do tema. Foi o
legislador ordinrio que falhou ao no conferir a devida importncia aos reclamos da
Constituio de 1988.
Cabe estender a aplicao desse entendimento da Suprema Corte anlise
expresso do legislador ordinrio naquilo em que este negou, indevidamente, aplicao
material ao princpio partidrio.
O sistema brasileiro das listas abertas colide com esse princpio ao centrar o
foco do voto no indivduo, desprestigiando a expresso poltica coletiva realizada por
meio dos partidos.
Nesse ponto, faltou o legislador com o dever de compatibilizar o regime legal
com as normas fundamentais extradas da Lei Maior, subvertendo o comportamento
esperado do legislador. O tratamento legal conferido matria colite com as premissas
constitucionais, no subsistindo a uma anlise mais acurada sob a perspectiva do
controle da constitucionalidade das leis.
Aplica-se, a esse respeito, o quanto afirmado por Norberto Bobbio:
Num sistema esttico, se diz que uma norma pertencente ao
sistema quando dedutivo do contedo do postulado tico que
est em sua base; num sistema dinmico, se diz que uma norma
pertence ao sistema quando produzida no modo previsto pela
norma que institui o poder soberano (a chamada norma
fundamental). certo que a teoria dinmica do ordenamento
47
jurdico , no obstante as crticas j referidas, e apesar das

integraes e aperfeioamentos aos quais deu e ainda pode dar,
constitui o ponto de partida ou, caso se prefira, a passagem
obrigatria de uma anlise estrutural do direito (). (2008,
p. 110)
Como se v, seguindo tais ensinamentos, o modelo legal no se amolda ao

desenho institucional contido na Constituio de 1988.
4.2. Desrespeito ao princpio democrtico
A Constituio brasileira de 1988 apresenta o Pas como um Estado
Democrtico de Direito.
A palavra democracia possui, na modernidade, diversas acepes mais ou
menos aceitas. A de mais imediata lembrana sempre aquela que ope democracia a
autoritarismo. Sob esse conceito, democrtico o Estado que disponibiliza
mecanismos de consulta sociedade para definir as decises a serem adotadas, ao
menos no que toca aos temas mais gerais e relevantes da agenda poltica. O Estado
autoritrio , por outra via, aquele que confere a um indivduo ou a um grupo diminuto
de pessoas ligadas por vnculos profissionais, ideolgicos, religiosos, raciais ou sociais
o poder de definir em carter impositivo os caminhos para a tomada de decises.
razovel compreender que, tambm nesse sentido, a Constituio acolhe
o princpio democrtico, especialmente quando se considera a sua edio aps a
derrocada do regime de exceo iniciado em 1964, e que s veio a ser efetivamente
desfeito em 1989, com as primeiras eleies presidenciais diretas em 25 anos.
Buscou a nova ordem constitucional edificar uma institucionalidade poltica
comprometida com a construo de mecanismos para a realizao no apenas da
vontade da maioria, mas igualmente para o respeito s minorias.
Na base da democracia est a compreenso essencial de que o poder
poltico deve ser exercido segundo a vontade da maioria dos cidados. Reconhece-se
e incorpora-se a manifestao das minorias, mas os cargos eletivos - vistos em sua
totalidade - devem ser essencialmente compostos segundo a expresso da maioria.
No democrtico o sistema que permite que todas as cadeiras em um parlamento
48
sejam preenchidas por candidatos cuja soma dos votos no supera a metade dos
sufrgios emitidos pelo povo.
A soma dos votos dos eleitos no pode ser inferior soma dos votos obtidos
pelos no eleitos. Se isso ocorre, significa que a maioria do povo no se viu
contemplada por aqueles que se predispem a represent-lo nas Casas Legislativas.
No estou afirmando que somente os que obtiveram a maioria dos votos
podem ser considerados eleitos como requisito para a afirmao do regime
democrtico. Mas no condiz com a democracia que se possa compor um parlamento
apenas por candidatos de diversos partidos (majoritrios e minoritrios) cuja soma dos
votos no maior que o nmero total de votos concedidos aos que no lograram xito
no prlio eleitoral.
Ante essa premissa, pode-se afirmar que o sistema eleitoral de voto
proporcional uninominal transfervel adotado no Brasil conduz a uma grave violao ao
princpio democrtico. Considerada a totalidade dos votos vlidos endereados aos
candidatos eleitos, tem-se que a representao poltica do povo no Poder Legislativo
comumente feita por pessoas que no mereceram, mesmo considerados
coletivamente, a maioria dos votos.
O sistema frequente permite que a composio das Casas Legislativas de
representao popular seja realizada por candidatos que, vistos em conjunto (o que inclui
os integrantes de todos os partidos), no mobilizaram a maioria dos eleitores.
Tal assertiva pode ser perfeitamente exemplificada pelo resultado das
votaes para composio da Cmara Legislativa do Distrito Federal nas eleies de
2010. Naquela oportunidade foram emitidos 1.429.093 de votos vlidos. Entretanto,
considerados os votos obtidos por todos os deputados distritais finalmente eleitos, tem-se
que estes obtiveram 423.061 votos, o que corresponde a apenas 29,6% dos votos.
Considerado o caso do Distrito Federal, verifica-se que 60,4% dos eleitores
no escolheram os atuais integrantes da Cmara Legislativa como seus
representantes. Ou seja, alm de centrar seu foco no indivduo, o sistema vigente
deslegitima a representao poltica ao frustrar a grande maioria dos votantes, cujos
votos no interferem decisivamente para o alcance do resultado por estes esperado.
No quadro abaixo apresento os resultados das eleies para deputados
estaduais e distritais em todo o Brasil em 2010.
49
ESTADO
VOTOS APTOS
VOTOS VLIDOS
VOTOS DOS ELEITOS
AC
470.545
343.995
101.811
AL
2.033.483
1.457.008
844.957
AM
2.028.122
1.510.570
615.679
AP
420.331
345.490
155.624
BA
9.544.368
6.794.544
3.406.263
CE
5.878.066
4.273.969
2.407.985
DF
1.833.942
1.429.093
423.061
ES
2.521.991
1.916.574
764.808
GO
4.058.912
3.051.705
1.170.535
MA
4.320.748
3.077.456
1.657.160
MG
14.513.934
10.487.904
5.066.044
MS
1.700.912
1.298.417
709.176
MT
2.094.032
1.544.944
748.668
PA
4.763.456
3.436.613
1.468.974
PB
2.738.313
2.001.603
1.092.794
PE
6.256.213
4.499.401
2.395.195
PI
2.261.862
1.708.755
1.019.514
PR
7.597.999
5.710.920
2.850.153
RJ
11.584.083
8.300.637
4.134.520
RN
2.245.135
1.722.118
1.000.527
RO
1.078.348
784.280
293.330
RR
271.596
224.881
87.830
RS
8.107.550
6.236.533
2.678.292
SC
4.536.718
3.524.085
1.721.963
SE
1.425.334
1.061.370
643.584
SP
30.289.723
21.675.000
9.791.185
TO
947.906
736.306
373.679
TOTAL
135.523.622
99.154.171
47.623.311
Fonte: Tribunal Superior Eleitoral
50
Como se v do quadro acima, em quinze Estados e no Distrito Federal

(linhas em negrito), os eleitos no conquistaram a maioria dos votos emitidos pelos
eleitores. Das vinte e sete Unidades Federativas consideradas, apenas em onze a
maior parte dos votos vlidos foi conferida maioria dos eleitos.
Isso denega legitimidade representao popular. Como o legislador
priorizou a expresso do voto em pessoas sobre a manifestao eleitoral dirigida a
partidos, tem-se uma grave distoro do princpio democrtico, eis que os eleitos no
lograram, no maior nmero de Estados, conquistar o voto da maioria dos eleitores.
A concluso que a todos os defeitos j atribudos ao sistema eleitoral
brasileiro soma-se a sua clara incompatibilidade com a ordem constitucional em vigor.
5. Um sistema eleitoral para o Brasil
5.1. Apresentao
Apresenta-se a seguir o sistema eleitoral desenvolvido pela Coalizo pela
Reforma Poltica Democrtica e Eleies Limpas, integrada por cerca de uma centena
de entidades, dentre as quais figuram a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e a
Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB).
Trata-se do sistema de eleies proporcionais em dois turnos, tambm
denominado voto transparente. Ele foi concebido para satisfazer a prioridade
constitucional conferida aos partidos, os quais esto na base do modelo proporcional
albergado pela Constituio. Mas contempla, numa fase secundria, a participao do
eleitor na definio final dos eleitos.
O voto transparente foi desenvolvido a partir do sistema eleitoral vigente, dos
quais foram retirados os defeitos polticos e as incompatibilidades com o texto da
Constituio. Sua matriz de simples compreenso: separam-se em duas etapas o
voto partidrio do voto individualmente conferido a candidatos, operao que
atualmente se d de forma concomitante.
As eleies proporcionais sero realizadas em dois turnos, coincidentes com
as etapas nas quais se realiza a votao para os integrantes do Poder Executivo. No
primeiro, o eleitor votar apenas no partido, definindo o quociente eleitoral ainda
segundo a quota de Hare. Desse modo, o total de votos vlidos conferidos siglas
51
representativas dos partidos ou coligaes dividido pelo nmero total de cadeiras

parlamentares em disputa. Conquista um dos assentos o partido que alcanar o
quociente eleitoral. Quanto mais votos o partido receber, mais cadeiras assegurar
para si.
Por ocasio das convenes partidrias, os partidos devem elaborar listas
de candidatos s eleies proporcionais, definidas em eleies primrias internas, s
quais se assegurar a participao do maior nmero possvel de filiados. A composio
da lista ser definida pelo voto em disputas internas, com participao facultativa de
todos os filiados.
Esses candidatos estaro habilitados a concorrer s vagas conquistadas
pelo partido no primeiro turno de votao.
Para o segundo turno, o partido prosseguir com os candidatos integrantes
da lista previamente ordenada e registrada na Justia Eleitoral, em nmero
correspondente ao dobro das vagas obtidas no primeiro turno de votao. Nessa
segunda oportunidade, o eleitor voltar urna votando no candidato de sua
preferncia, tendo o poder de definir se confirma a lista indicada pelo partido, caso em
que poder simplesmente votar na legenda de sua preferncia, ou se altera a ordem,
dando a palavra final sobre quem sero os eleitos.
O voto transparente foi concebido como um hbrido dos modelos de voto
aberto e fechado, integrando secundariamente elementos do critrio majoritrio, por
assegurar eleio aos mais votados, observado o nmero de vagas conquistadas por
cada agremiao. O respeito ao princpio da proporcionalidade partidria assegurado
pelo modelo de votao adota no primeiro turno.
Do sistema de listas abertas, herdou a manuteno da palavra final do
eleitor, a quem cabe dizer qual candidato vai de fato exercer o mandato e representar o
partido poltico na vaga conquistada; das listas preordenadas, extraiu o
reconhecimento da importncia da ao poltica coletiva por meio dos partidos, criando
ambiente favorvel a uma maior identidade coletiva ideolgica e programtica.
Em resumo, assim se pode esquematizar o sistema do voto proporcional em
dois turnos:
Voto Transparente
Primeiro turno = voto partidrio segundo a quota de Hare
Segundo turno = voto em candidatos
52
5.2. Vantagens do voto transparente

O maior mrito do sistema de eleies proporcionais em dois turnos reside
na transparncia e na simplicidade, por favorecer a compreenso pelo eleitor sobre o
contedo do seu voto. Hoje o votante precisaria, a rigor, conhecer cada um dos
inmeros candidatos de cada coligao, sabedor de qualquer um deles poderia ser
beneficiado por seu voto. Tal tarefa, todavia, impraticvel.
No h complexidade na compreenso do voto transparente pelos
cidados. Este modelo muito mais transparente que o atualmente adotado. O eleitor
conhecer a propaganda eleitoral apenas dos partidos polticos e saber que dever
votar naquele de sua preferncia no primeiro turno; e no segundo turno voltar s
urnas para votar no nome do candidato que, na sua viso, melhor represente as
propostas partidrias.
No voto transparente reconhece-se ao eleitor o direito de dar a palavra final
sobre os eleitos, por considerar-se imprescindvel o seu pronunciamento sobre a
pessoa dos agentes polticos. Isso, todavia, no reduz os efeitos da proporcionalidade
partidria, que fica assegura pela etapa prvia de voto programtico.
O nmero de candidatos que realmente disputaro o voto para vereador e
deputados estaduais, distritais e federais ser reduzido consideravelmente, viabilizando
a eliminao da influncia abusiva do poder econmico nas eleies. A cada modelo
de financiamento de campanha deve corresponder um sistema eleitoral que lhe seja
compatvel.
O voto transparente viabiliza a drstica reduo dos custos das
campanhas, por centrar o debate em torno dos partidos e reduzir a quantidade de
candidatos. Por exemplo, caso o voto transparente houvesse sido observado em
2012, em lugar de 432.867 candidatos a vereador disputando as 57.434 vagas,
teramos um total de 114.868 candidatos disputando o segundo turno. Haveria uma
reduo de 73,5% no nmero total de candidatos.
Os partidos passam a ter mais importncia, passando a ocupar o centro da
disputa eleitoral. Torna-se necessrio que se diferenciem uns dos outros por propostas
prprias e dotadas de clareza em busca do voto do eleitor no primeiro turno.
Os partidos passam, tambm, a ter uma maior responsabilidade na escolha
dos seus candidatos, porque o eleitor ter conhecimento prvio da lista dos que
53
potencialmente iro para disputa em segundo turno. Hoje vota-se na pessoa de um

candidato sem a clareza de que o beneficirio do voto pode ser uma personagem com
o prestgio arranhado por escndalos de corrupo.
Nesse novo cenrio, o eleitor sabe claramente que ao votar pode estar
ajudando toda uma lista integrada por um candidato indesejvel. Essa presena
indevida pode inclusive fazer parte dos debates eleitorais. Isto porque o partido ou
coligao dever apresentar, durante a campanha do primeiro turno, a lista de
candidatos a serem apresentados ao voto popular em segundo escrutnio.
No segundo turno, o eleitor conhecer melhor os candidatos por meio da
propaganda eleitoral gratuita, j que se apresentaro em menor nmero. E, portanto,
com mais tempo para exposio de suas ideias. Hoje, especialmente nos Estados e
Municpios muito numerosos, verifica-se a apresentao das candidaturas
proporcionais em tempo nfimo, insuficiente para que os eleitores receberam
informaes elementares sobre os candidatos. Nessa nova forma de disputa, a
campanha poder destacar com mais vagar as caractersticas, propostas e histrico de
cada candidato individual.
O voto outorgado a um candidato pessoal e intransfervel. O eleitor no
pode ser surpreendido pela descoberta de haver beneficiado, com seu voto, candidato
por ele no escolhido. Assegura-se mais acurada observncia, desta forma, clusula
constitucional que garante ao eleitor o voto direto.
O sistema muito mais compreensvel que o atual e os partidos podem ter
vida interna mais forte e democratizada. Na formao da lista em conveno, os
partidos que tiverem maior grau de confiana e coeso internas tero maior xito na
tarefa de motivar seus correligionrios para a disputa eleitoral.
O caciquismo partidrio, expresso da falta de democracia interna em
muitos dos nossos partidos, ser enfraquecido por essa sistemtica. Os grupos que se
sentirem prejudicados pela manipulao de dirigentes autoritrios na formao da lista
de candidatos tero menor propenso para sair em busca do voto popular para o
partido que no lhes reconheceu devidamente o direito de participao.
O sistema de eleies proporcionais em dois turnos tambm eliminar o voto
transfervel, apontado como um defeito do sistema vigente por produzir resultados
imprevisveis para o eleitor, que vota em um candidato e ajuda a eleger outros. A
mudana legislativa no impedir, contudo, que lderes polticos dotados de grande
54
legitimao popular continuem a atuar como puxadores de votos. Isso, entretanto, se

dar de forma clara para o eleitor, que estar consciente de que seu voto contribui para
levar nmero maior de parlamentares daquela lista para o segundo turno.
A adoo do voto transparente no implica em qualquer necessidade de
Emenda Constituio Federal, pois se insere no conceito de sistema proporcional de
votao, j contemplado em nossa Lei Maior. Para sua adoo basta uma alterao
pontual na legislao eleitoral ordinria, reclamando, pois, a formao de maioria
simples em cada uma das casas do congresso nacional.
5.3. A disciplina jurdica do voto transparente
Transcrevo a seguir o texto da proposta legislativa necessria para a adoo
do sistema de eleies proporcionais em dois turnos:
Os artigos adiante enumerados da Lei n 9.504, de 30 de
setembro de 1997, que tratam do registro e substituio de
candidatos, do financiamento, da fiscalizao das eleies e do
horrio gratuito, passam a vigorar com os seguintes acrscimos
e alteraes:
Art. 5-A. Nas eleies proporcionais ser obedecido o sistema
de votao em dois turnos, os quais se realizaro nas
oportunidades definidas no art. 1 desta Lei.
1. No primeiro turno de votao, os eleitores votaro em favor
de siglas representativas dos partidos ou coligaes partidrias.
2. Cada sigla estabelecer o contedo do seu programa
partidrio, em consonncia com as diretrizes estatutrias, e
compor uma lista preordenada formada por candidatos em
nmero mximo correspondente ao dobro das cadeiras
parlamentares em disputa, os quais sero definidos em eleies
primrias internas, realizadas de acordo com o disposto nesta lei
e nos estatutos partidrios.
55
3. A lista, que dever ser registrada perante a Justia Eleitoral

at o dia 5 de julho do ano da eleio, ser composto segundo o
critrio da alternncia de gnero.
4. As eleies internas de cada partido devem
obrigatoriamente ser acompanhadas por servidor estvel da
Justia Eleitoral designado pelo Juiz eleitoral competente, sendo
aberta participao de representante do Ministrio Pblico
Eleitoral.
5. O quociente partidrio ser determinado pela diviso do
nmero de votos vlidos pelo nmero de vagas em disputa.
6. O partido ou coligao obter uma vaga a cada vez que
alcanar o quociente eleitoral.
7. As vagas restantes sero preenchidas em ordem
decrescente pelos partidos ou coligaes que tiverem maior
nmero de votos no computados para conquista de um
mandato no parlamento, includos nessa distribuio as
agremiaes que no conquistaram vagas.
8. O partido ou coligao apresentar no segundo turno
candidatos em nmero correspondente ao dobro das vagas
obtidas, respeitada a ordem da lista registrada para a disputa.
9. Se for verificado que o nmero de candidatos disponveis na
lista preordenada menor do que o dobro das vagas
conquistadas pelo partido, as vagas remanescentes sero
recalculadas e redistribudas junto com as sobras previstas no
7 desse artigo.
10. Sero considerados eleitos os candidatos mais votados no
segundo turno, por ordem decrescente do nmero de votos, de
forma a se completar a totalidade das vagas destinadas a cada
partido ou coligao.
56
5.4. Como ficam as coligaes partidrias

O sistema do voto transparente no contempla qualquer proibio
realizao de coligaes. O eleitor saber que se trata de uma unio de partidos e
quais a compem. Os partidos aliados definiro, em convenes conjuntas e segundo
seu acordo poltico, a ordem da lista a ser apresentada ao primeiro turno, o que ser
decisivo para o seu desempenho, pois os eleitores levaro em conta os nomes com os
quais o agrupamento poltico pretende implementar as suas propostas.
Convm lembrar que as possibilidade de formao das coligaes goza de
proteo constitucional. Com efeito, o 1 do art. 17 da CF a elas alude
expressamente, como se pode ver da leitura do dispositivo:
assegurada aos partidos polticos autonomia para definir sua estrutura
interna, organizao e funcionamento e para adotar os critrios de escolha e o regime
de suas coligaes eleitorais, sem obrigatoriedade de vinculao entre as candidaturas
em mbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos
estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidria.
Sendo assim, a proibio das coligaes demandaria emenda Constituio
Federal.
Por outra via, no h razo de ser para banir essa forma de expresso da
vontade poltica dos partidos. A formao de coalizes durante as campanhas entre
partidos que possuem similaridades programticas tpico da democracia.
Deve-se combater as distores provocadas pela coligaes como elas
ocorrem hoje. Uma delas a falta de clareza sobre o voto do eleitor, que escolhe um
candidato, mas pode ajudar a eleger outro de um partido coligado. Aqui, todavia, esse
problema no mais subsiste, ante a clareza da campanha: o eleitor estar ciente das
possveis consequncias do seu voto, no havendo lugar para a surpresa.
Outro aspecto inadequado das coligaes est no somatrio do tempo de
televiso, o que tem proporcionado a realizao de coalizes oportunistas e at
motivas por propsitos mercenrios. Isso pode ser eliminado pela extino da
comunicao entre os tempos de propaganda dos partidos coligados. Apenas o tempo
destinado ao maior partido integrante da aliana dever ser considerado.
57
5.5. Como se operam os atos de campanha

No primeiro turno a campanha ser apenas dos partidos, buscando-se
convencer o eleitor a optar por essa ou aquela agremiao. No segundo turno, o voto
poderia ser novamente no partido ou ser dirigido a um candidato em particular.
Nesse sistema, um partido coeso ideologicamente, que no queira fomentar
a luta interna, pode pedir aos seus eleitores que votem na sigla partidria em ambos os
turnos. Mas ao eleitor caber a deciso de agir desse modo ou de emitir voto dirigido a
um candidato em particular.
Se o voto for mais ideolgico, ele poder ser dirigido simplesmente ao
partido, o que representar sua confiana no grupo, independentemente de quem
sejam os nomes dos eleitos. No segundo turno, podendo definir a ordem dos eleitos, o
votante, se preferir, selecionar o candidato de sua preferncia.
O modelo deixa nas mos do eleitor a deciso final sobre tudo. Ele escolhe o
partido e, se assim o desejar, o candidato da sua preferncia.
6. Concluso
O vigente sistema eleitoral brasileiro de listas abertas, alm de por tudo
questionvel sob a perspectiva da convenincia poltica, est eivado de candentes
incompatibilidades com a nossa ordem constitucional.
Sua estrutura inibe a expresso consciente da vontade por parte do eleitor,
ao sujeitar o alcance do contedo do voto a circunstncias imprevisveis, que
concorrem para o enfraquecimento dos partidos, em lugar de assegurar o devido
respeito e primazia expresso poltica coletiva canalizada por meio dessas formas
institucionais de expresso.
A Constituio brasileira, ao firmar o princpio partidrio, optou pela
composio das Casas Legislativas de representao popular segundo premissas
coletivas, no individuais. Essa particularidade no est contemplada pelo sistema de
listas abertas, cujo foco est nos indvduos, no nos partidos.
Demais disso, a sistemtica adotada pelo vigente Cdigo Eleitoral, de matriz
autoritria, permite a desconsiderao da vontade da maioria dos eleitores, o que se v
demonstrado pela constante composio dos parlamentos por pessoas que, em seu
58
somatrio, no lograram conquistar a maioria dos votos emitidos. Menoscaba-se, por

essa via, o prprio princpio democrtico.
Tais premissas autorizam a concluso de que o sistema de listas abertas
adotadas no Brasil claramente inconstitucional.
Recomenda-se a sua substituio pelo sistema proporcional de eleies
parlamentares em dois turnos, em que o eleitor pode conscientemente apontar
inicialmente o partido e, depois, o candidato da sua preferncia.
REFERNCIAS
ALEXY, Robert (1986). Teoria dos Direitos Fundamentais. Trad. Virglio Afonso da
Silva. So Paulo: Malheiros, 2012. 669 p.
ALVIM, Frederico Franco. Manual de direito eleitoral. Belo Horizonte: Frum, 2012.
522 p.
BOBBIO, Noberto (1992). Direito e poder. Trad. Nilson Moulin. So Paulo: Editora
UNESP, 2008. 300 p.
ELY, John Hart (1980). Democracia e desconfiana: uma teoria do controle judicial de
constitucionalidade. Trad. Juliana Lemos. So Paulo: WMF Martins Fontes, 2010.
345 p.
FERREIRA, Pinto. Cdigo eleitoral comentado. 5. ed. ampl. e atual. So Paulo:
Saraiva, 1998. 532 p.
LIJPHART, Arend. Patterns of democracy : government forms and peformance in thirtysix countries. USA: Yale University, 1999. 352 p.
LUCON, Paulo Henrique dos Santos; VIGLIAR Jos Marcelo Menezes. Cdigo eleitoral
interpretado: normas eleitorais complementares (Constituio Federal, Lei de
Inelegibilidade, Lei dos Partidos Polticos, Lei das Eleies e Principais Resolues do
Tribunal Superior Eleitoral). 2. ed. So Paulo: Atlas, 2011. 802 p.
MICHELS, Vera Maria Nunes. Direito eleitoral: de acordo com a Constituio Federal,
EC 52/06, LC 64/90, Leis 9.096/95, 9.504/97, 11.300/06 e deciso do STF e Resoluo
59
TSE 22.610/08 sobre fidelidade partidria. 6. ed. rev. atual. Porto Alegre: Livraria do
Advogado Editora, 2008. 250 p.
NICOLAU, Jairo. Sistemas eleitorais. 5. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Editora FGV,
2004. 112 p.
OLIVEIRA, Marcelo Roseno de. Direito eleitoral: reflexes sobre temas
contemporneos. Fortaleza: ABC Editora, 2008. 296 p.
PORTO, Walter Costa. Dicionrio do voto. Braslia: Editora Universidade de Braslia;
So Paulo: Imprensa Oficial do Estado, 2000. 475 p.
PORTO, Walter Costa. O voto no Brasil: da Colnia 6 Repblica. 2. ed. rev. Rio de
Janeiro: Topbooks Editora, 2002. 430 p.
RODRGUEZ, Gonzalo Arruego. Representacin poltica y derecho fundamental: la
participacin poltica representativa en la Constitucin Espaola de 1978. Madrid:
Fundacin Manuel Gimnez Abad de Estudos Parlamentarios y del Estado
Autonmico. 320 p.
SEREJO, Lourival. Programa de direito eleitoral. Belo Horizonte: Del Rey, 2006. 346 p.
60
SOBERANIA POPULAR E REFORMA POLTICA DEMOCRTICA
Aldo Arantes
Deputado Constituinte
Mestre em Cincia Poltica pela UNB
Secretrio da Comisso Especial de Mobilizao pela Reforma Poltica da OAB
1. Introduo
As manifestaes populares de junho de 2013 trouxeram tona
reivindicaes relacionadas educao, sade, melhoria do transporte coletivo urbano,
bem como denunciou a corrupo eleitoral. Ficou evidente uma descrena de
importante parcela da sociedade com a poltica, os polticos e os partidos polticos,
configurando uma crise de representao poltica.
Porm no existe democracia sem poltica, polticos e partidos. Na realidade
a descrena contra a poltica da mentira, da corrupo, da falta de compromisso com
o povo, da falta de transparncia, da compra de votos.
Para alterar essa situao indispensvel realizar uma Reforma Poltica
Democrtica que abra caminho para um novo tipo de poltica comprometida com o
povo, tica e realizada em torno de alternativas para solucionar os problemas do Pas.
Que destrave as estruturas do estado brasileiro para a realizao das reformas que o
povo reivindica.
A Reforma Poltica Democrtica se insere no processo de democratizao
da sociedade brasileira.
2. Do Estado Liberal ao Neoliberalismo
O Estado liberal surge com as revolues burguesas dos sculos XVII e
XVIII na Europa. Elas representaram uma ruptura com o feudalismo e o absolutismo
monrquico, com a afirmao da democracia liberal e do capitalismo. No plano poltico
representou a substituio do poder pessoal e absoluto do imperador pela
61
representao parlamentar que expressava os interesses da burguesia. Representou,

tambm, a separao do poder poltico do poder religioso. No plano econmico, a
predominncia do modo de produo capitalista.
Analisando o estado liberal, Norberto Bobbio afirmou que
o duplo processo de formao do estado liberal pode ser
descrito, de um lado, como emancipao do poder poltico do
poder religioso (estado laico) e, de outro, como emancipao do
poder econmico do poder poltico (estado do livre mercado).
Atravs do primeiro processo de emancipao, o estado deixa
de ser o brao secular da igreja; atravs do segundo torna-se o
brao secular da burguesia mercantil empresarial1.
O estado liberal representou um avano em relao ao poder absolutista. No

entanto, a democracia liberal da resultante tinha um carter limitado j que o direito de
voto era assegurado somente aos detentores de propriedade ou aos que pagavam
impostos. A grande maioria da populao ficava excluda.
No Brasil, a Constituio Imperial de 1824 exclua do direito de voto nas
Assembleias Paroquiais os que no tiverem de renda liquida anual cem mil ris por
bens de raiz, indstria, comrcio ou empregos. Alm destes no tinham direito de voto
os menores de 25 anos, as mulheres, soldados, ndios e escravos. No final do imprio
somente 1,5% da populao tinha o direito de voto. Vivamos numa sociedade agrria
sob a hegemonia econmica dos grandes proprietrios de terras. Mesmo a democracia
liberal estava distante, fruto da fora econmica e poltica dos grandes produtores
rurais escravistas.
Alm dessas limitaes o processo eleitoral enfrentava a fraude. Na tentativa
de minor-la, em 1881, foi introduzido o ttulo eleitoral que, sem fotografia, no impediu
que a fraude continuasse.
A Constituio Republicana de 1891 reduziu o limite de idade do eleitor,
assegurando o direito de voto aos maiores de 21 anos. No entanto, continuavam sem
direito de voto as mulheres, mendigos, analfabetos, praas de pr, entre outros.
BOBBIO, Norberto. O Futuro da Democracia em defesa das regras do jogo.
62
A fraude continuou na Repblica Velha. A eleio a bico de pena era

comum nesse perodo. Jairo Nicolau, em seu livro a Histria do Voto, afirma Dessa
poca vm as famosas eleies de bico de pena: um dia antes da eleio o presidente
da Mesa preenchia a ata dizendo quantas pessoas a tinham assinado, fraudando a
assinatura das pessoas que compareciam2.
No Brasil nunca foi realizada uma revoluo burguesa. Aqui a transio para
o capitalismo se deu sem uma ruptura com o latifndio e com forte dependncia do
capital estrangeiro. Assim foi constitudo um estado conservador, com influncia do
autoritarismo herdado do escravismo, resistente s mudanas. A chamada Revoluo
de 30 representou a transio para a hegemonia da burguesia no Brasil.
A Constituio de 1934 introduziu o voto feminino e o direito de voto aos
maiores de 18 anos. Mas manteve a excluso do direito de voto dos analfabetos e
praas de pr.
O carter profundamente limitado da democracia brasileira fica evidente ao
se constatar que, na primeira eleio para presidente da Repblica, o candidato
Prudente de Morais teve 270 mil votos, representando 2% da populao.
O chamado Estado Novo, com a ditadura Vargas, representou grave
retrocesso no processo de democratizao do pas.
O desenvolvimento do capitalismo criou uma importante classe operria que
passou a se manifestar como agente poltico. As agitaes do final do sculo XIX, a
Revoluo Russa e a Segunda Guerra Mundial levaram o capitalismo a incorporar
determinadas conquistas sociais ao seu modelo de desenvolvimento, surgindo assim o
chamado estado do bem-estar social.
No Brasil essa incorporao de direitos sociais e a ampliao da democracia
foram se fazendo muito lentamente em um estado conservador e muito resistente s
transformaes de cunho democrtico.
A Constituio de 1946 estabeleceu o voto universal e secreto e o sistema
proporcional nas eleies parlamentares. No entanto, continua no assegurando o
direito de voto aos analfabetos, e as transformaes estruturais da sociedade brasileira
continuaram por ser realizadas.
Nesse perodo a votao continuava sendo fraudada, pois a confeco da
cdula eleitoral era de responsabilidade dos candidatos, bem como o transporte dos
2
NICOLAU, Jairo Marconi. Histria do Voto.
63
eleitores. Assim, no dia da eleio, os coronis substituam as cdulas que os eleitores

traziam pelas dos seus candidatos. Ao se adotar a cdula oficial a fraude passou a
ocorrer na contagem dos votos e na elaborao do mapa eleitoral.
As reformas de base mobilizaram amplamente a sociedade brasileira na
dcada de 60. Sua inviabilizao foi uma demonstrao cabal da resistncia das elites
brasileiras ao processo de alargamento da democracia com transformaes na
estrutura econmica e social do Pas.
O golpe militar de 1964 teve como uma de suas causas a oposio a tais
reformas. Os grandes proprietrios eram contra a reforma agrria. O capital estrangeiro
contra a Lei de Remessa de Lucros e o monoplio estatal do petrleo. A burguesia
brasileira contra desapropriaes que foram realizadas. Todos eram contra a intensa
participao popular na vida poltica do Pas.
Uma importante consequncia da ditadura militar foi a regresso no
processo democrtico brasileiro. O estado de direito foi abolido. Os generais, com o
apoio de largas parcelas do empresariado, como os reunidos em torno da Federao
das Indstrias de So Paulo, passaram a ditar as regras. A violncia se generalizou
com prises, torturas e assassinatos polticos.
Contra esse estado de coisas a luta democrtica cresceu. A anistia, o fim
dos atos de exceo e a constituinte passaram a se constituir em bandeiras da luta
pela democracia.
A luta contra a ditadura militar e sobretudo as Diretas J mobilizaram
amplamente o povo brasileiro. Tal fato se projetou na Constituinte com o povo
pressionando por avanos.
O resultado desse processo foi a aprovao de uma Constituio que
incorporou importantes avanos econmicos, sociais e polticos. Mas que no
conseguiu aprovar avanos na reforma agrria, na reforma do judicirio, a reforma
poltica, entre outras. As reformas estruturais do Pas continuaram sendo postergadas.
Outro perodo regressivo surge com a hegemonia conquistada pelo
neoliberalismo em escala mundial. Quando foi aprovada a Constituio brasileira de
1988 o neoliberalismo j predominava no mundo. Na contramo desse processo, foram
incorporados Constituio importantes direitos sociais. Porm o que predominava no
mundo era a reforma do estado para abrir caminho ao neoliberalismo, as
privatizaes, o arrocho salarial, a abertura da economia ao capital estrangeiro. Pouco
64
aps a aprovao do texto constitucional abriu-se uma campanha pela sua alterao.
Disso resultou um conjunto de reformas constitucionais tendentes a sintonizar nossa
Constituio com o chamado Consenso de Washington.
A elevao do grau de informao, da escolaridade, as redes sociais, a
televiso contriburam para aumentar o nvel de exigncias do povo por transformaes
estruturais no Pas. A contradio entre a resistncia do parlamento s mudanas e
sua exigncia por parte de grandes parcelas do povo, configurou a crise da democracia
representativa no Brasil. Crise esta que se manifesta, com suas caractersticas
prprias, em vrios pases do mundo.
3. A crise da democracia representativa
A crise econmica vivida pelos pases capitalistas e a poltica neoliberal de
corte de direitos econmicos e sociais so os fatores determinantes da crise da
democracia representativa. Na tentativa de super-la, os governos neoliberais
suprimem direitos sociais e, diante da resistncia dos trabalhadores, adotam medidas
autoritrias para reprimi-los. Com isto abre-se um verdadeiro abismo entre tais
governos e a maioria do povo.
Os defensores da poltica neoliberal consideram que a raiz da crise
econmica est na sobrecarga de demandas dos trabalhadores que ultrapassaria as
condies do poder pblico em atend-las. Partindo desta premissa, adotam o corte de
direitos dos trabalhadores e restries democracia para assegurar a
governabilidade. Esta a atitude no a atitude face aos banqueiros que encontram,
nos governos neoliberais, ajuda para enfrentar suas dificuldades financeiras.
Analisando essa ofensiva contra a democracia o argentino Atlio Boron
afirmou: Na realidade o neoliberalismo culmina em um dilema muito mais grave e,
talvez por isso, menos explicado: mercado ou democracia. A democracia o
verdadeiro inimigo, aquilo que est no fundo da crtica antiestadista do neoliberalismo.
No o Estado a quem se combate, mas o Estado democrtico. A opo cega pelo
mercado , ao mesmo tempo, uma preferncia contra os riscos da democracia.
Afirmou, tambm, que
65
O suposto antiestatismo dos modernos cruzados do liberalismo

, na realidade, um ataque frontal democracia que as classes e
camadas populares souberam construir apesar da oposio e da
sabotagem dos interesses capitalistas. O que na verdade lhes
preocupa no moderno Estado capitalista no seu excessivo
tamanho nem o dficit pblico, mas a intolervel presena das
massas saturando todos os interstcios... Por isso a teoria
poltica do liberalismo culmina, tanto nos fatos como por seus
silncios
discursivos,
em
um
argumento
favor
ao
autoritarismo3.
A lgica neoliberal do estado mnimo na economia tem, pois, sua expresso

na poltica. O estado mnimo na poltica implica em menos interveno da sociedade
nos assuntos pblicos, deixando essa tarefa para os tcnicos. Eles devero formular
solues, aparentemente independentes, mas na verdade orientadas para enfrentar a
crise assegurando os lucros ao capital financeiro e impondo sacrifcios ao povo.
Implica na adoo de medidas para reduzir a participao popular na poltica, no
autoritarismo e na restrio democrtica. Exemplo disto, no caso brasileiro, a dita
independncia do Banco Central. Independncia em relao ao governo e
dependncia em relao ao sistema financeiro.
Sobre o a concepo do estado mnimo na poltica Norberto Bobbio afirmou:
O liberalismo , como teoria econmica, fautor da economia de
mercado; como teoria poltica, fautor do estado que governe o
menos possvel, ou como se diz hoje, do estado mnimo (isto ,
reduzido ao mnimo necessrio) ao capital financeiro4.
E um dos mais destacados pensadores do neoliberalismo, Friedrich A.

Hayek, defende expressamente a reduo do papel da poltica, ao afirmar que cresce
a convico de que, para realizar um planejamento eficaz, a gesto econmica deve
3
4
BORON, Atlio. Estado, Capitalismo e Democracia na Amrica Latina.

BOBBIO, Norberto. O Futuro da Democracia em defesa das regras do jogo.
66
ser afastada da rea poltica e confiada a especialistas - funcionrios permanentes ou

organismos autnomos independentes5.
Para viabilizar esse retrocesso social o neoliberalismo, alm de debilitar a
democracia, realiza uma campanha generalizada e unilateral de desmoralizao de
seus pilares: a poltica, os polticos e os partidos polticos. Com isto contribui para gerar
um clima de descrena na poltica, abrindo caminho para solues autoritrias.
4. Crise de representao poltica no Brasil
No Brasil a crise de representao poltica tem suas caractersticas prprias.
Ela no fruto da supresso de direitos dos trabalhadores, mas sim da exigncia da
sociedade de mais mudanas e maior participao nas instncias de poder. De um
sistema representativo insensvel a tais avanos, pois elege parlamentares
distanciados da vontade da maioria da sociedade, fruto de graves problemas que
degradam o sistema democrtico.
A razo da impermeabilidade s reformas estruturais da sociedade brasileira
est, sobretudo, na composio do parlamento. Pesquisa realizada pelo DIAP
(Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar) conclui que, dos 513
deputados e 81 senadores eleitos em 2010, 273 so representantes do empresariado,
160 so ruralistas e apenas 91 representantes do movimento sindical. A reside a
explicao para a distncia do parlamento brasileiro das reivindicaes populares e a
no aprovao das reformas exigidas pelo povo.
Mas a elevao do grau de informao, da escolaridade, as redes sociais, a
televiso contriburam para elevar o nvel de exigncias do povo por transformaes
estruturais no Pas. A contradio entre a resistncia do parlamento s mudanas e
sua exigncia por parte de grandes parcelas do povo, configurou a crise da democracia
representativa no Brasil. Crise esta que se manifesta, com suas caractersticas
prprias, em vrios pases do mundo.
O mais grave deles o financiamento de campanha por empresas que
formata um sistema de representao distante das aspiraes populares e fonte da
corrupo eleitoral.
HAYEK, Friedrich A. O Caminho da Servido.
67
Outro problema diz respeito ao sistema eleitoral proporcional de lista aberta.

Nele o eleitor vota no candidato de sua preferncia, conforme a lista aprovada por cada
partido.
Segundo Marcus Ianoni o sistema proporcional de lista aberta praticado
em apenas 12 pases do mundo: Aruba, Bsnia e Herzegovina, Brasil, Chile, Equador,
Finlndia, Indonsia, Liechtenstein, Panam, Polnia, Repblica Dominicana e Siri
Lanka6.
O sistema eleitoral proporcional de lista aberta, adotado no Brasil, tem na
proporcionalidade um aspecto democrtico. Todavia a lista aberta de candidatos
acarreta uma srie de consequncias negativas.
Gera uma verdadeira guerra dentro dos partidos, pois eleito o candidato
mais votado. E, em regra, mais votado aquele que tem mais recursos financeiros.
Tais candidatos organizam uma slida mquina eleitoral, um verdadeiro partido dentro
do seu partido. Constroem uma eficiente e bem paga propaganda eleitoral, criam
comits de campanha em suas bases eleitorais, organizam uma vasta estrutura de
transporte, obtm apoio de diretrios de seu partido financiando, oferecendo como
contrapartida o pagamento das despesas de campanha. Pagam um verdadeiro exrcito
de cabos eleitorais, na realidade cobertura para a compra de votos. Tudo isto gera
uma profunda desigualdade na disputa eleitoral.
A influncia do poder econmico e o sistema eleitoral de lista aberta, entre
outros fatores, erigem uma representao em que os detentores do poder econmico,
que representam a minoria da sociedade, se tornem maioria nos parlamentos, gerando
o distanciamento entre tais representantes polticos e a maioria da sociedade brasileira.
No artigo intitulado Eleies, dinheiro e democracia os autores relatam que
diversos estudos so convergentes ao afirmar que o montante de recursos
arrecadados influencia diretamente no resultado das eleies. Para comprovar essa
tese apresentaram um grfico da relao entre receitas financeiras e votos obtidos nas
eleies de 20127.
IANONI, Marcus. Lista fechada e financiamento pblico funcionam? Departamento de Cincia Poltica da
Universidade Federal Fluminense. Fonte: Electoral System Desigyn: The New International IDEA
Handbook ( 2005).
7 Artigo do professor de Direito Constitucional da UERJ Daniel Sarmento e Aline Osrio mestranda em
Direito Pblico da UERJ.
6
68
Por outro lado, o sistema eleitoral de lista aberta conduz a uma campanha
eleitoral despolitizada, feita em torno dos candidatos e no das propostas partidrias
para enfrentar os problemas do Pas. Com isso o eleitor induzido a votar em
candidatos que fazem demagogia com falsas promessas, em troca de favores ou pela
vasta propaganda do candidato. O resultado a fragilizao dos partidos polticos e da
prpria democracia representativa.
A falta de identidade partidria permite que existam dentro dos partidos
candidatos com posies totalmente diferentes. Assim vota-se num candidato
progressista e termina-se elegendo um conservador. Vota-se num candidato srio e
termina-se elegendo um corrupto. Vota-se em um puxador de votos, como Enas e
Tiririca, e termina-se por eleger quem teve votao insignificante8.
Em funo de tudo isso a maioria dos partidos se transforma em
conglomerados amorfos onde o eleitor no consegue distinguir suas posies. Da a
justa crtica aos programas da maioria dos partidos, que so praticamente idnticos.
Tais partidos no explicitam claramente suas posies polticas, seu programa, porque
no no programa, na proposta partidria para enfrentar os problemas do Pas, que o
eleitor vota.
O atual sistema eleitoral no permite uma transparncia poltica, no cria
condies para o exerccio do voto consciente. E, tambm, no permite a transparncia
na utilizao dos recursos de campanha. A quantidade de candidatos tamanha que
impossibilita uma efetiva fiscalizao dos gastos eleitorais. Esse conjunto de fatores
formata um poder poltico distanciado das aspiraes da maioria do povo brasileiro. O
distanciamento entre as transformaes exigidas pela sociedade e a insensibilidade do
parlamento brasileiro a tais reivindicaes coloca na ordem do dia a necessidade de
uma Reforma Poltica Democrtica.
Tal imperiosidade foi acentuada com a votao em curso no Supremo
Tribunal Federal, em que seis dos onze ministros votaram pela inconstitucionalidade do
A definio das vagas obtidas, numa disputa eleitoral, calculada com base no quociente eleitoral , que
a diviso dos votos validos obtidos por partido dividido pelo nmero de vagas em disputa. Assim um
candidato que consegue, com seus votos, fazer vrios quocientes eleitorais assegura que candidatos do
mesmo partido que obtiveram votaes insignificantes sejam eleitos.
8
69
financiamento de campanha por empresa9. Consumada essa deciso com a finalizao

do julgamento, no haver como se esquivar de uma Reforma Poltica.
A questo est em identificar qual a Reforma Poltica capaz de extirpar os
males do nosso sistema poltico e apontar o caminho para uma representao poltica
identificada com as aspiraes populares e que combata de forma eficaz a corrupo
eleitoral. A Constituio brasileira abre as portas para essa alternativa.
5. Soberania popular na Constituio de 1988
A Constituio brasileira preceitua, em seu artigo 1, pargrafo nico, que
Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou
diretamente, nos termos desta Constituio, estabelecendo como seu princpio basilar
a soberania popular.
Comentando sobre esse preceito o constitucionalista Paulo Bonavides,
afirmou que a soberania popular o princpio supremo que rege a ordem jurdica
constitucional10.
E o artigo 14 da Constituio estabelece a forma de exerccio da soberania
popular ao dispor que A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo
voto direto e secreto, com valor igual para todos e, nos termos da lei, mediante: Iplebiscito; II- referendo; III- Iniciativa popular.
A Constituio fixa, portanto, que a soberania popular ser exercida atravs
do voto, da participao do processo eleitoral, e pela participao nos processos
decisrios atravs do plebiscito, referendo e iniciativa popular. Ou seja, a democracia
brasileira se constitui da democracia representativa e da democracia direta.
Ao definir que o voto tem valor igual para todos, a Constituio erige a
igualdade poltica como condio essencial para o exerccio da soberania popular. No
entanto nosso sistema poltico no assegura essa igualdade.
Analisando a exigncia constitucional da igualdade poltica, os autores do
artigo Eleies, dinheiro e democracia ressaltam que a democracia repousa na
Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 4650, ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos
Advogados do Brasil (OAB), em que so questionadas doaes de empresas para campanhas eleitorais.
10
Falando, em 2005, no 1 Encontro Nacional da Associao dos Juzes para a Democracia, em
Pernambuco.
9
70
igualdade poltica destacando que ao conceder aos mais ricos (e pior a empresas que
sequer tm voto) uma importncia na poltica desproporcional sua representao na
sociedade, o modelo de financiamento privado adotado induz plutocratizao da
poltica brasileira, subvertendo os princpios da igualdade, da repblica e da prpria
democracia11.
Uma Reforma Poltica que assegure a sintonia entre a maioria do povo
brasileiro e sua representao poltica deve ter como objetivo principal o exerccio da
soberania popular, adotando medidas que assegurem a igualdade na disputa eleitoral.
Deve ser, portanto, uma Reforma Poltica Democrtica.
Para isto torna-se necessrio extinguir o financiamento de campanha por
empresas, reduzir o custo das campanhas, democratizar o acesso aos recursos de
campanha, dar eficcia aos instrumentos da democracia direta, assegurar uma disputa
eleitoral em torno de projetos para o Pas e adotar um sistema eleitoral que supere os
problemas existentes em nosso sistema proporcional de lista aberta.
6. Sistemas eleitorais
Existem vrios sistemas eleitorais no mundo: sistema proporcional,
majoritrio, misto, entre outros. Todavia os dois mais praticados so o proporcional e o
majoritrio.
Sendo a soberania popular o princpio supremo de nossa ordem
constitucional, a opo pelo sistema eleitoral a ser adotado deve ser aquele que
assegure uma representao poltica mais identificada com o povo.
O constitucionalista Jos Afonso da Silva ofereceu uma importante
contribuio para a anlise desse problema ao afirmar que os sistemas eleitorais visam
dois objetivos: a representatividade e a governabilidade. Afirmando, mais, que o
sistema proporcional atende, principalmente, ao objetivo da representatividade. E o
sistema majoritrio, governabilidade12.
Fica evidente por essa anlise que o sistema representativo a alternativa
para o exerccio da soberania popular. Nesse sistema a governabilidade dever ser
11
Artigo do professor de Direito Constitucional da UERJ Daniel Sarmento e Aline Osrio mestranda em
Direito Pblico da UERJ.
12
Palestra proferida no Congresso do Instituto dos Advogados do Brasil, em agosto de 2014.
71
conquistada com a formao de uma maioria na sociedade, em torno de determinado

programa para o enfrentamento dos problemas do Pas. E no pela amputao de
parte da representao poltica da sociedade.
7. Sistema proporcional
O primeiro pas a substituir o sistema eleitoral majoritrio pelo proporcional
foi a Blgica, em 1899. Na segunda metade do sculo XIX comearam a surgir
associaes que defendiam a adoo do sistema proporcional. Em 1865 na Sua e em
1881 na Blgica.
Neste ltimo pas foi realizada a Conferncia Internacional sobre
Representao Proporcional, em agosto de 1885, com participantes de vrios pases
europeus. A Conferncia adotou uma resoluo afirmando que o sistema de eleies
por maioria absoluta viola a liberdade do eleitor, provoca fraude e corrupo, e pode
dar uma maioria de cadeiras para uma minoria do eleitorado e ainda que a
representao proporcional o nico meio de assegurar poder para uma real maioria
do pas, e uma voz efetiva para as minorias, e exata representao para todos os
grupos significativos do eleitorado13.
Logo aps esse sistema eleitoral foi adotado pela Finlndia (1906), Sucia
(1907), Holanda (1917), Sua (1919), Itlia (1919), Noruega (1919), Alemanha (1919),
Dinamarca (1920) e ustria (1920).
Analisando o sistema eleitoral de 95 pases do mundo que realizaram
eleies democrticas, Jairo Nicolau conclui que Na Europa a representao
proporcional de lista utilizada em 29 dos 37 pases, entre os quais esto Itlia,
Espanha, Holanda, Ucrnia, Polnia e Portugal. Na Amrica Latina, usado em 15 dos
20 pases; entre eles esto o Brasil, Argentina e a Colmbia.14
A adoo do sistema eleitoral proporcional representou um importante
avano democrtico. Ele se tornou uma necessidade em decorrncia da incorporao
de grandes massas ao processo eleitoral, com a ampliao do sufrgio universal, o
surgimento de partidos operrios na Europa e a busca de uma representao que
expressasse a diversidade poltica de cada pais.
13
14
NICOLAU, Jairo Marconi. Sistemas Eleitorais.

Op. Cit.
72
O sistema proporcional parte do pressuposto de que a representao

parlamentar, na medida do possvel, deve ter representao de todas as foras sociais
e grupos polticos existentes na sociedade na proporo de seu apoio eleitoral.
No sistema proporcional os partidos elegem parlamentares
proporcionalmente ao nmero de votos que obtm no processo eleitoral. E se organiza
de vrias formas, entre as quais o sistema proporcional de lista aberta e de lista
fechada. O nosso sistema eleitoral o proposicional de lista aberta.
Vrios constitucionalistas destacados se manifestaram sobre as vantagens
do sistema eleitoral proporcional. Paulo Bonavides se refere ao sistema proporcional,
afirmando que ele torna a vida poltica mais dinmica e abre circulao das ideias e
das opinies novos condutos que impedem uma rpida e eventual esclerose do
sistema partidrio, tal como acontece onde se adota o sistema eleitoral majoritrio,
determinante da rigidez bipartidria15.
Norberto Bobbio ao discorrer sobre o sistema eleitoral proporcional fez a
seguinte afirmao:
O segundo remdio contra a tirania da maioria consiste para Mill
numa mudana do sistema eleitoral, isto , na passagem do
sistema majoritrio pelo qual todo colgio tem o direito de
conduzir apenas um candidato e dos candidatos em disputa
aquele que recebe a maioria dos votos (no importa se em um
ou dois turnos) vence e os demais perdem - para o sistema
proporcional... que assegura uma adequada representao
tambm s minorias, em proporo aos votos recebidos ou num
nico colgio nacional ou num colgio amplo o suficiente para
permitir a eleio de vrios representantes16.
O Brasil adota, desde a Constituio de 1934, o sistema eleitoral

proporcional. Este o aspecto democrtico de nosso sistema eleitoral. Todavia ao
adot-lo com incorporao da lista aberta de candidatos e financiamento de campanha
15
16
BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica.

BOBBIO, Norberto. Liberalismo e Democracia.
73
por empresas abriu-se o caminho da degradao da democracia brasileira, conforme

analisado acima. A reside a necessidade da Reforma Poltica Democrtica.
O constitucionalista Jos Afonso da Silva, aps tecer crticas ao sistema
eleitoral proporcional de lista aberta, praticado no Brasil, afirma que
Afastar pura e simplesmente o sistema de representao
proporcional significa afastar um instrumento importante para a
consecuo de uma democracia social, porque esse sistema o
nico que possibilita a democratizao da representao
parlamentar, com a eleio de representantes mais afinados com
os interesses populares. O que preciso corrigir lhe os
defeitos17.
8. Sistema eleitoral proporcional em dois turnos

A Coalizo pela Reforma Poltica Democrtica e Eleies Limpas apresentou
um Projeto de Iniciativa Popular no qual prope o Financiamento Democrtico de
Campanha, o sistema proporcional em dois turnos, a paridade de gnero na lista de
candidatos e o fortalecimento dos mecanismos democracia direta. Neste artigo
analisarei as razes da opo feita pelo sistema proporcional em dois turnos e no pelo
sistema distrital ou distrital misto.
A opo pelo sistema proporcional em dois turnos visou incorporar as
vantagens da votao em lista fechada, no primeiro turno, mas mantendo o direito do
eleitor votar no candidato de sua preferncia, no segundo turno. Tal alternativa
estabelece as condies para a elevao do nvel da disputa eleitoral j que, no
primeiro turno, ela se dar em torno de projetos, programas e no em torno de
pessoas. Porm leva em conta a cultura poltica do povo brasileiro em que o eleitor
est habituado a votar no candidato. A anlise desta proposio como das demais que
fazem parte do Projeto de Iniciativa Popular esto analisadas em outros artigos desse
livro.
17
Artigo A Constituio e a Estrutura de Poderes publicado no livro Debates sobre a Constituio de

1988.
74
9. Sistema majoritrio ou distrital

O sistema eleitoral majoritrio ou distrital tem sua raiz na representao
territorial, adotado no perodo medieval. No sculo XIII os delegados dos Condados
eram convocados pelo Rei da Inglaterra para darem o seu consentimento aos novos
impostos a serem cobrados.
A representao majoritria est fortemente vinculada noo de
representao territorial. Os parlamentares eleitos por esse sistema representam,
sobretudo, suas regies. So, portanto, representantes do poder poltico local, das
oligarquias dominantes em cada distrito.
No sistema eleitoral distrital cada distrito elege o parlamentar que obtiver
maior votao. Assim a minoria, mesmo se aproximando dos 50%, ter uma
representao parlamentar muito menor do que os votos obtidos, provocando uma
desigualdade poltica.
O sistema distrital de maioria simples, onde eleito o mais votado do distrito
(distritos uninominais)18, adotado em 17 pases do mundo, entre os quais a Inglaterra,
EUA, Canad, ndia e Bangladesh. Na Frana se adota o sistema distrital em dois
turnos, sendo eleito j no primeiro turno o candidato que obtiver mais de 50% dos
votos. Na hiptese de nenhum candidato obter tal votao os dois mais votados
disputaro o segundo turno, sendo eleito o mais votado. interessante notar que a
maioria dos pases que adotaram o sistema distrital foram colnias da Inglaterra.
No Brasil o sistema eleitoral distrital foi adotado, com suas peculiaridades,
por 70 anos durante o Imprio e a Repblica Velha. Nesse perodo s votavam homens
que tivessem determinada renda e fossem maiores de 24 anos.
A revoluo de 1930, representando um avano democrtico, acabou com o
sistema distrital e implantou o sistema proporcional.
A Constituio de 1946 incorporou em seu texto o sistema eleitoral
proporcional para as eleies de deputados federais, estaduais e vereadores.
Durante a ditadura militar tentou-se implantar o sistema distrital misto, j que
o regime estava enfrentando dificuldades polticas com o sistema proporcional. Por
iniciativa do General Figueiredo foi introduzido na legislao brasileira o sistema
18
Distrito uninominal aquele em que s se disputa uma vaga, se elegendo o candidato do partido que
obtiver maior votao.
75
distrital misto no Pas, que terminou no sendo colocado em prtica. Com o fim da
ditadura o Congresso revogou, em maio de 1985, este entulho autoritrio.
Analisando as consequncias da adoo do sistema proporcional constatase que ele acarreta graves consequncias para o processo democrtico:
Assegura a manuteno das oligarquias regionais.
Provoca a excluso de importantes segmentos polticos da sociedade,
distorcendo a vontade popular. Exemplo desta distoro citado pelo professor
Wanderley Guilherme dos Santos. Nas eleies de 1992, na Inglaterra, os
Conservadores conquistaram 57% das cadeiras, tendo obtido 42% dos votos, enquanto
os Liberais-Democratas que receberam 22,6% dos votos nacionais obtiveram apenas
3,3% das vagas no Parlamento19.
Aniquila ou fragiliza as minorias. Com a adoo do voto distrital a tendncia
caminhar para uma reduo drstica do nmero de partidos, reforando o
bipartidarismo.
Golpeia o voto de opinio. Num pas to vasto e complexo como o Brasil,
onde existem grandes diferenas sociais, ideolgicas, polticas, regionais e religiosas, o
sistema poltico tem que ser capaz de abarcar todas essas tendncias de opinio.
Ao regionalizar o processo eleitoral o sistema distrital afasta o debate poltico
dos grandes temas nacionais. Transforma o deputado federal em despachante de luxo,
em um vereador federal voltado, quase que exclusivamente, para os problemas
paroquiais e regionais.
Agrava a influncia do poder econmico nas eleies. Ao delimitar a eleio
a um distrito o sistema permite que o candidato endinheirado gaste um volume maior
de recursos num territrio bem menor.
Possibilita a manipulao na delimitao dos distritos. Em 1958 De Gaulle
instituiu o sistema eleitoral distrital na Frana formando distritos para favorecer os
candidatos do governo, oportunidade em que foi criado um distrito para garantir a
eleio de Marcel Dassault, o fabricante dos avies Mirage. Essa prtica to
conhecida nos Estados Unidos que se criou o termo gerrymander, em funo do
governador Elbrig Gerry, de Massachussets, ter redesenhado, em 1812, um distrito
para assegurar sua prpria eleio.
19
SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Regresso.
76
10. Sistema eleitoral distrital misto

No sistema distrital misto a metade dos parlamentares eleita pelo sistema
distrital e a outra metade pelo sistema proporcional de lista fechada. O eleitor d dois
votos, um para o representante distrital e o outro para o representante proporcional. Na
disputa distrital eleito o mais votado. Na proporcional somam-se os votos
nacionalmente. Se o partido obteve uma vaga eleito o primeiro da lista partidria.
Este sistema reduz o voto de opinio e favorece a eleio de representantes
das elites locais. Isso porque, na disputa proporcional, a reduo do nmero de vagas
pela metade dobra o quociente eleitoral, tornando mais difcil a eleio do candidato
que disputa o voto de opinio. Por outro lado, haver uma forte tendncia de se
combinar o voto no candidato majoritrio com o voto em lista do mesmo partido,
facilitando assim a eleio dos representantes dos partidos que tenham o apoio das
elites locais, dotadas de poder e de recursos abundantes para a campanha.
Em geral o distrital misto incorpora a clusula de barreira, em que o partido
necessita atingir um determinado percentual nacional de votos para eleger
parlamentares, aumentando as dificuldades dos partidos que buscam o voto de
opinio.
A resultante desse sistema o nmero pequeno de partidos polticos, com a
inviabilizao da representao parlamentar de correntes polticas existentes na
sociedade.
Fica claro que tanto o sistema distrital puro como o distrital misto fazem a
opo pela governabilidade em detrimento da opo democrtica da
representatividade. Este o sistema eleitoral adotado na Alemanha e em outros
poucos pases.
11. Reforma poltica do Grupo de Trabalho da Cmara Federal
O Grupo de Trabalho destinado a estudar e elaborar propostas referentes
Reforma Poltica sobre o tema aprovou relatrio de autoria do Deputado Cndido
Vaccarezza que tramita na Cmara dos Deputados.
Trata-se de uma emenda constitucional que torna o voto facultativo, unifica
as eleies, probe a reeleio, modifica o sistema eleitoral e de coligaes, dispe
sobre o financiamento de campanhas eleitorais, estabelece clusulas de desempenho
para candidatos e partidos, entre outras questes. Trata-se de uma Proposta de
77
Reforma Poltica de carter antidemocrtico que elitizaria, mais ainda, o parlamento

brasileiro.
Enquanto o povo nas ruas se manifesta contra o poder econmico nas
eleies, e o Supremo Tribunal Federal caminha para terminar a votao considerando
o financiamento de campanha por empresa como inconstitucional, surge a proposta do
Grupo de Trabalho que tenta constitucionalizar o financiamento de campanha por
empresas. Neste caso fica gritante o grau de distanciamento do Congresso das
aspiraes da sociedade.
A proposta altera o atual sistema eleitoral criando circunscries eleitorais,
distritos, onde se elegero de quatro a sete deputados pelo sistema proporcional. o
chamado distrito, que favorece candidatos com forte base de apoio nessas
localidades e com maior poder.
Ele excludente na medida em que incorpora as chamadas clusulas de
desempenho, j consideradas inconstitucionais pelo STF. Pela proposta s ter acesso
ao fundo partidrio e ao funcionamento parlamentar o partido que obtiver 5% dos votos
distribudos em, pelo menos, um tero dos estados. E mais, no ser eleito o candidato
que tiver obtido menos de 10 por cento dos votos vlidos dados na circunscrio.
Ou seja, a proposta de emenda constitucional facilita a eleio dos
candidatos endinheirados e dos caciques locais e cria empecilhos para a eleio de
candidatos que disputam os votos de opinio. Tal proposta, se aprovada, acentuaria
mais ainda o carter elitista da representao poltica, aprofundando o distanciamento
do parlamento da ampla maioria da sociedade, acentuando a crise de representao.
12. Coligao proporcional e clausula de barreira
Inmeros pases que adotam o sistema eleitoral proporcional incorporam
sua legislao a clusula de barreira, mecanismo segundo o qual os partidos que no
atingirem determinado percentual de votos nacionalmente no tero representao
parlamentar.
Na Holanda a exigncia de 0,67% e na Turquia 10%. Na Alemanha o
percentual de 5%. O objetivo a reduo do nmero de partidos, visando assegurar
a governabilidade. Porm, como j foi visto, a opo de priorizar a governabilidade
feita em prejuzo democrtico da representatividade.
No Brasil, diante da dificuldade de aprovar o sistema majoritrio, que exige
emenda constitucional, os setores que acentuam a governabilidade das elites
defendem a adoo da clusula de barreira e a proibio da coligao proporcional sob
78
a alegao de que o atual sistema eleitoral permite a existncia de muitos partidos e

dos partidos de aluguel.
Ocorre que essa alternativa liquida, tambm, com os pequenos partidos que
tm servios prestados ao Pas, sendo, portanto uma alternativa antidemocrtica.
O carter antidemocrtico da clusula de barreira foi fundamentado por
ministros do STF quando do julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade
interposta por inmeros partidos contra a adoo de tal dispositivo 20. O Ministro Marco
Aurlio, no parecer que derrubou a clusula de barreira, afirmou que est-se a ver que
o disposto no artigo 13 da Lei n. 9.906/95 veio a mitigar o que garantido aos partidos
polticos pela Constituio Federal, asfixiando-os sobremaneira, a ponto de alij-los do
campo poltico, com isto ferindo de morte, sob o ngulo poltico-ideolgico, certos
segmentos, certa parcela de brasileiros. E isto ocorreu a partir da tica da sempre
ilustrada maioria. Sobre o respeito ao direito de existncia das minorias afirmou ainda
o referido Ministro: de repetir at a exausto se preciso for: Democracia no
ditadura da maioria. A Ministra Carmem Lcia afirmou a minoria de hoje tem que ter
espao para ser maioria amanh. E Ricardo Lewandowski disse que a clusula de
barreira fere de morte o pluralismo poltico".
O argumento de que o grande nmero de partidos dificulta a governabilidade
no se sustenta diante dos fatos. Na verdade os partidos menores representam um
nmero limitado de parlamentares que no tm condies de cumprir esse papel. A
ingovernabilidade decorre da falta de unidade poltico-ideolgica dos partidos maiores.
A eleio feita em torno de pessoas e no de programas resulta em que os
parlamentares passam a se constituir em agentes autnomos dentro do partido e se
articulam com outros parlamentares visando interesses particulares ou de grupos. Tal
fato ocorre atualmente s vistas de todos.
O outro argumento levantado em relao aos pequenos partidos de que as
coligaes proporcionais possibilitam a existncia dos chamados partidos de aluguel.
Ao defenderem o fim da coligao proporcional atingem todos os pequenos partidos,
voltando-se contra aqueles que tm histria e servios prestados ao Pas.
Portanto o caminho no a adoo de medidas que conduzam extino
desses partidos, mas sim a criao de mecanismos democrticos que faam com que
a coligao se d em torno de programas comuns e no de objetivos meramente
20
O Supremo Tribunal Federal (STF), por deciso unnime, declarou a inconstitucionalidade de

dispositivos da Lei 9.096 /95 (Lei dos Partidos Polticos) que instituam a chamada "clusula de
barreira", no julgamento das aes diretas de inconstitucionalidade (ADIs 1351 e 1354), ajuizadas, pelo
Partido Comunista do Brasil (PCdoB) e pelo Partido Socialista Cristo (PSC).
79
eleitoreiros e que impeam a utilizao do tempo de televiso como barganha para

assegurar a coligao. A proposta da Coalizo incorpora mecanismos que levem a este
resultado.
A adoo do sistema eleitoral proporcional em dois turnos impede a
sobrevivncia dos chamados partidos de aluguel pois, como o voto ser dado ao
partido, a falta de propostas concretas impossibilita uma votao expressiva para tais
partidos. Ao mesmo tempo esse sistema preserva os partidos que representam
determinado segmento poltico no pas.
Com a realizao de eleies, no primeiro turno, em torno de projetos para
solucionar os problemas do Pas e no de pessoas, ser obtida uma maioria na
sociedade que ter expresso em uma maioria parlamentar, construindo assim uma
governabilidade democrtica.
A proibio da coligao proporcional desvantajosa para a grande maioria
de partidos e benfica a apenas trs partidos. Para esclarecer tal tema o DIAP
(Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar) fez uma simulao sobre qual
seria o resultado eleitoral com a adoo da proibio das coligaes proporcionais,
tomando por base os partidos que elegeram mais de 10 deputados nas eleies de
2010.
A constatao de que apenas trs partidos seriam beneficiados: o PT, que
elegeu 88, elegeria 110; o PMDB, que elegeu 78, elegeria 109 e o PSDB, que elegeu
53, elegeria 63. Todos os demais partidos seriam prejudicados. O PP, que elegeu 44,
elegeria 37; o DEM, que elegeu 43, elegeria 39; o PR, que elegeu 40, elegeria 37; o
PSB, que elegeu 34, elegeria 30; o PDT, que elegeu 26, elegeria 24; o PTB, que
elegeu 22, elegeria 14; o PSC, que elegeu 17, elegeria 11; o PCdoB, que elegeu 15,
elegeria 10; o PV, que elegeu 14, elegeria 15 e o PPS, que elegeu 12, elegeria 7.
13. A Reforma Poltica Democrtica e a ampliao da democracia no Brasil
Da anlise realizada emerge o fato de que vivemos uma fase de nossa
histria poltica em que as exigncias de maiores e mais profundas mudanas esto
presentes nas aspiraes da sociedade. Isto coloca na ordem do dia a necessidade de
aprofundar a democracia em suas diversas dimenses e ampliar a participao popular
nas instncias de poder. E o incio desse processo passa pela realizao de uma
Reforma Poltica Democrtica que amplie a participao popular nas instncias de
poder.
80
A crise de representao poltica e a votao, no STF, da

inconstitucionalidade do financiamento de campanha por empresas, colocaram a
reforma poltica como uma exigncia nacional.
Porm sua concretizao s se tornar realidade com o envolvimento da
grande maioria do povo brasileiro. Com a compreenso de que essa medida abrir as
portas para um futuro de mais democracia e progresso social.
Contudo, a experincia poltica tem demonstrado que s com uma grande
mobilizao da sociedade, nos moldes do que foi as Diretas J, ser possvel criar as
condies para a aprovao de uma Reforma Poltica Democrtica. Com sua tradio
de luta pela democracia, a OAB e os advogados tm papel importante na conquista
desse objetivo.
REFERNCIAS
BOBBIO, Norberto. O Futuro da Democracia em defesa das regras do jogo. Rio de
Janeiro: Editora Paz e Terra S/A, 1989.
BOBBIO, Norberto. Liberalismo e Democracia. So Paulo: Editora Brasiliense, 2000.
BORON, Atlio. Estado, Capitalismo e Democracia na Amrica Latina. So Paulo:
Editora Paz e Terra, 1994.
NICOLAU, Jairo Marconi. Sistema Eleitoral e Reforma Poltica. Foglio.
NICOLAU, Jairo Marconi. Sistemas Eleitorais. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2012.
BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. So Paulo: Malheiros Editores, 2014.
BONAVIDES, Paulo. Teoria Constitucional da Democracia Representativa por um
Direito Constitucional de luta e resistncia por uma Nova Hermenutica por uma
repolitizao da legitimidade. So Paulo: Malheiros Editores, 2008.
SANTOS, Wanderley Guilherme. Regresso mscaras institucionais do liberalismo
oligrquico. Rio de Janeiro: Opera Nostra, 1994.
Artigos
ARANTES, Aldo. Reeleio e Reforma Antidemocrtica do Estado. Braslia: Cmara
dos Deputados, 1997.
81
______________. Reforma Poltica para ampliar ou restringir a democracia? Braslia:

Cmara dos Deputados, 1998.
______________. Partidos Polticos e Realidade Nacional. Braslia: Universidade de
Braslia, 2001.
______________. Neoliberalismo e Liberdade do Capital, Mestrado em Cincia
poltica, UNB.
BONAVIDES, Paulo. O princpio da igualdade como limitao atuao do Estado.
Revista Internacional Direito e Cidadania. revista@iedc.org.br
BONAVIDES, Paulo. Direitos Fundamentais, Globalizao e Neoliberalismo. Disponvel
em: <http://lms.ead1.com.br//modulo_1600/0O6YAY3U5B.pdf>.
BONAVIDES, Paulo. As Bases da Democracia Participativa. Disponvel em:
<www.achegas.net/numero/vinteesete/p_bonavides27.htm>.
CANDIOTTO, Cesar. Neoliberalismo e Democracia. So Paulo: Revista Princpios.
CANOTILHO, J.J. Gomes. O princpio da legalidade democrtica: um princpio mal
querido na jurisprudncia contempornea. Reflexes sobre a Constituio uma
homenagem da Advocacia Brasileira. OAB- Conselho Federal. Braslia: Alumnus, 2013.
COMPARATO, Fbio Konder. Brasil: verso e reverso constitucional. Reflexes sobre a
Constituio uma homenagem da Advocacia Brasileira. Braslia: Alumnus, OAB
Conselho Federal, 2013.
NETO, Antnio Cabral. Democracia: velhas e novas controvrsias. Estudos de
Psicologia, 1997.
82
OS EXCLUDOS DA DEMOCRACIA: o povo como elemento da democracia

Cezar Britto
Presidente da Comisso Especial de Mobilizao para a Reforma Poltica da OAB
Conselheiro do CDES
Presidente Nacional da OAB 2007/2009
Democracia sem o elemento povo afirmao vazia e estranha no dicionrio

da poltica. No sem razo esta afirmao introdutria, especialmente quando a
democracia atribui a soberania do governo ao povo, que, nela, passa a ser,
simultaneamente, remetente e destinatrio da ao estatal. O povo , portanto, o
elemento constitutivo da democracia, aquele que serve de fundamento material para a
validao dos princpios polticos que universalmente a consolida. Assim, com algumas
variantes, a democracia passou a ser conceituada, na voz abalizada do estadunidense
Abraham Lincoln, como governo do povo, pelo povo e para povo. o que bem resumiu
o professor portugus Gomes Canotilho, quando reafirma o conceito de soberania
popular ao povo, sua vontade e como esta formada:
A soberania popular o povo, a vontade do povo e a formao da
vontade poltica do povo existe, eficaz e vinculativa no mbito
de uma ordem constitucional materialmente informada pelos
princpios da liberdade poltica, da igualdade dos cidados, de
organizao plural de interesses politicamente relevantes, e
procedimentalmente dotada de instrumentos garantidores da
operacionalidade prtica deste princpio1.
Assim como a expresso democracia, o termo cidadania, que tambm

adquiriu status poltico na antiga Grcia, passou a exprimir uma condio ativa,
participativa do ser humano, vinculando-o coletividade. Cidado quem cumpre
deveres e exerce direitos em relao polis, referncia mxima de sua existncia. Com
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, 2 edio,
Coimbra:Almedina, 1998, p. 28.
1
83
efeito, a partir da afirmao da cidadania ativa, que exigia igualdade, liberdade e

fraternidade, as palavras contidas nos brados dos iluministas abalaram a aristocracia
europeia. Ao clssico conceito de que a soberania poderia ser exercida por uma
pequena parte do povo - por direito divino, econmico ou pela fora das armas retomou-se a velha frmula protagonizada por Clstenes. Voltou-se a demonstrar que a
verdadeira soberania somente poderia ser vlida se o governo fosse formado pela
totalidade do povo. Concepo esta bem sintetizada nos ensinamentos do francs
Montesquieu, como agora se l:
Quando, em uma repblica, o povo, formando um s corpo, tem o
poder soberano, isso vem a ser uma democracia. Quando o
poder soberano est nas mos de uma parte do povo, trata-se de
uma aristocracia. O povo, na democracia, , em certos aspectos,
o monarca, e, em outros aspectos, o sdito. O povo somente
poder ser monarca pelos sufrgios, os quais constituem suas
vontades. A vontade do soberano o prprio soberano2.
A democracia brasileira est agasalhada com a certeza do tempo conjugado

no hoje pela vigente Constituio Federal, no coincidentemente batizada de
Constituio Cidad. O novo ordenamento constitucional, revogando o perodo
autoritrio centralizado em uma ditadura militar, registrou que a democracia est
consagrada no pargrafo nico do seu art. 1, quando firma que Todo o poder emana
do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos
desta Constituio. E concluiu, na mesma linha afirmativa, que a democracia direta
tambm est configurada no seu art. 14, quando atesta que A soberania popular ser
exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos,
e, nos termos da lei, mediante: I - plebiscito; II - referendo; III - iniciativa popular.
A democracia, na atual quadra do tempo constitucional, pretende ser o ponto
de partida para que os cidados resolvam as suas demandas em ambiente de justia e
de concrdia. Atravs dela, consultar os cidados no mais seria uma mera faculdade
poltica do governante. Este ato passa a ser, sobretudo, uma obrigao fundamental
para situar o grau de democracia aplicado no pas. Eleio, plebiscito, leis de iniciativa
2
MONTESQUIEU, De lEsprit des Lois, Livro segundo, 1748, p. 23.
84
popular e referendo so as palavras determinantes no conceito de soberania popular,

postas na Constituio disposio do povo. Como bem ensinou o saudoso deputado
Ulysses Guimares, na condio de abalizado intrprete originrio da Constituio, em
discurso ratificado por aplausos dos demais constituintes, no dia 05 de outubro de 1988,
assim proclamou da Carta recm-nascida:
Tem significado de diagnstico a Constituio ter
alargado o exerccio da democracia, em participativa alm de
representativa. o clarim da soberania popular e direta, tocando
no umbral da Constituio, para ordenar o avano no campo das
necessidades sociais.
O povo passou a ter a iniciativa de leis. Mais do que isso,
o povo o superlegislador, habilitado a rejeitar, pelo referendo,
projetos aprovados pelo Parlamento3.
Atravs das palavras do presidente da Assembleia Constituinte, percebe-se

que a Carta Magna, estatuto maior e vinculante de todas as decises polticas,
agasalhou a plenitude da democracia enquanto razo da Repblica. Este compromisso
j era observado no prembulo da Constituio Federal, quando, ao abraar o Estado
Democrtico de Direito, revogou do ordenamento jurdico a infalibilidade, a arrogncia e
o absolutismo estatal. Da porque teve a coragem de iniciar, j em seu prembulo, que
o principal papel do Estado seria:
Assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a
liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a
igualdade e a justia como valores supremos de uma sociedade
fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia
social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a
soluo pacfica das controvrsias.
Transcrio oficial do Discurso proferido na sesso de 5 de outubro de 1988 publicado no DANC de 5 de
outubro
de
1988,
p.
14380-14382.
Disponvel
em:
<http://apache.camara.gov.br/portal/arquivos/Camara/internet/plenario/discursos/escrevendohistoria/constit
uinte-1987-1988/pdf/Ulysses%20Guimaraes%20-%20DISCURSO%20%20REVISADO.pdf>. Acesso em: 04
dez. 2008.
3
85
A democracia brasileira, assim compreendida, fixou no universal princpio

one man, one vote uma de suas frmulas procedimentais essenciais. Esta regra, que
garante a igualdade no direito de votar, afirma que todos os votos no Brasil tm a
mesma eficcia jurdica e idntico peso poltico, produzindo, em decorrncia, o mesmo
valor de resultado4. Norberto Bobbio apontou, ilustrativamente, uma espcie de
termmetro para aferio do contedo democrtico de um pas, afirmando que ele
preencheria uma ou outra condio a partir da forma com que se relaciona com a
igualdade e com a liberdade. Ainda nesta linha vinculativa do voto exercido pelo
cidado como elemento construtivo da democracia, faz-se necessrio perguntar: Quem
vota? Qual a regularidade com que se vota? Em que lugar se vota? Quem pode ser
votado? Quem tem condies de ser eleito?
O brasileiro, diante destas indagaes, certamente afirmaria que a
democracia moradora do territrio nacional. Dir ele, caso consultado, que o sistema
jurdico adotado no Brasil admite a universalidade do direito ao voto, garante a
amplitude e a segurana do lugar em que se recolhe o voto, pratica a habitualidade
bienal do sufrgio e permite que todos possam ser votados, excluindo-se desta regra,
ainda com o carter universal, os analfabetos, os estrangeiros, os conscritos e os
inalistveis. Ainda afirmar que o resultado til da apurao confivel, mormente
quando afianado por um tribunal judicial independente, atravs de urnas eletrnicas
modernas e postas nos mais diversos espaos pblicos.
No se tem dvida, nesta lgica conclusiva, de que a democracia brasileira
est formalmente amparada na Constituio Republicana. E a simples e bvia
constatao do agasalho constitucional ao Estado Democrtico de Direito j seria
suficiente para concluir que o povo o verdadeiro soberano das decises e das coisas
pblicas. Afinal, os princpios constitucionais valem e vinculam com clusula de
observncia obrigatria toda legislao infraconstitucional. Com a legitimidade
decorrente do arcabouo constitucional, poder-se-ia, at, afirmar que desnecessria
qualquer proposta de reforma poltica, pois j resolvidas as dvidas postas no
termmetro aferidor do Estado Democrtico de Direito.
A questo, no entanto, exige uma melhor compreenso do tema,
especialmente quando a Histria da Democracia responde e atesta pginas escritas
4
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes, obra citada, 2 edio, Coimbra:Almedina, 1998, p. 292.
86
com as tintas das contradies entre a democracia formal e a democracia real. O

conflito entre a democracia formal e a democracia real marcante quando se faz uma
rpida anlise sobre a parcela do povo que tem sido alada ao poder na condio de
governante. Concluir-se-, sem muito esforo argumentativo, que o acesso ao poder
est reservado parte do povo segundo a sua condio social, econmica, gnero,
raa ou de etnia. E nesta rpida antecipao de resultado, mostrar-se- que democracia
real tem, historicamente, excludo o direito de ser votado da parcela do povo que pode
ser caracterizada como pobre, mulher, negra ou ndia. Estes so os segmentos subrepresentados do povo nas diversas experincias de governo, inclusive naquelas
apontadas como exemplo de modelo democrtico.
1. A dicotomia democrtica
A Histria mostra a experincia grega como responsvel pela criao da
democracia, enquanto governo exercido pelo povo. A democracia ateniense conquistou
este atributo quando ampliou o poder deliberativo no mbito dos grupos familiares e a
eles agregados por interesses de sangue, sociais, religiosos e econmicos (fratias). A
polis ateniense, que reunia estes cls, revolucionou, com este gesto, o padro
monrquico que caracterizava a cidade-estado grega e, ainda, a oligarquia sustentada
pelos aristocratas e ricos comerciantes da urbe. Tambm ela prpria j vivera estas
duas formas de governo, bem a assim a tirania que fora implantada em face da
instabilidade provocada pela ausncia de consenso entre os representantes
oligrquicos e das demandas promovidas pelas novas classes sociais que tambm
exigiam participao no poder.
neste contexto de superao da tirania e de afirmao da importncia do
morador da polis que os reformadores Drcon e Slon comearam a introduzir as
primeiras medidas de deciso coletiva em assembleia popular. No ano de 507 a. C.,
materializada por Clstenes, a concepo de democracia como governo do povo foi,
finalmente, admitida em Atenas. Nesta fase embrionria, a democracia ateniense
adotou a instncia deliberativa direta atravs da Assembleia do Povo ou Ecclesia, que
tinha a competncia de, dentre outras atribuies, aprovar as leis, decidir sobre as
questes referentes paz e guerra; admitir a condio especial de integrante da polis
a estrangeiros, determinar o ostracismo de integrantes da polis e eleger os
87
representantes do povo para o exerccio de determinadas atividades pblicas,

geralmente no remuneradas.
Admitia a originria experincia ateniense, tambm de forma pioneira, a
convivncia da democracia participativa com a democracia representativa, esta exercida
pela Bul, um conselho eleito e composto por quinhentos representantes do povo e dos
cls. No campo da representao a democracia ateniense tambm admitia o Heliia,
tribunal popular encarregado de julgar os delitos comuns e o Arepago, tribunal
constitudo por todos os antigos arcontes, que julgava os crimes religiosos e de morte.
Eram tambm eleitos: o Epstata dos Pritanes como representante maior da Bul e os
estrategos, que chefiavam a defesa da cidade e as guerras. A melhor conceituao
desta democracia grega est configurada na sntese externada por Percles,
responsvel por seu apogeu, quando em seu famoso discurso fnebre (Epitfio), assim
a definiu:
O Regime Ateniense se chama Democracia, pois o governo do
Estado no est nas mos de poucos, mas de muitos.
Em razo destes acontecimentos, os historiadores tornaram pacfico que a

experincia grega consolidou o conceito de democracia como sendo o governo no povo
(demos=povo + kratos=poder). A ele foi agregado o romano conceito de Repblica
(res=coisa + publica). A Cria Hostlia, em que os chefes tribais italianos se reuniam sob
o comando de Rmulo, se mostrou mais um ncleo de deciso coletiva, base histrica
do Senado romano que logo surgiria como responsvel pela criao da Repblica. No
sem razo, portanto, os historiadores afirmam que o governo do povo foi criado em
Atenas sob a forma de democracia direta, enquanto em Roma ganhou o corpo slido da
democracia representativa. Democracia e Repblica conceituadas em definitivo no
dicionrio da humanidade.
Estas duas grandes experincias, no entanto, so exemplos clssicos da
dicotomia entre o que se anuncia e o que se torna realidade. Na decantada democracia
ateniense, mesmo com a afirmao de que muitos participavam do governo, somente
os que eram considerados cidados poderiam votar, serem votados e participarem da
Assembleia do Povo ou Ecclesia. As mulheres no eram consideradas cidads,
tampouco os estrangeiros que residiam na cidade de Atenas. E como na Grcia Antiga
88
a escravido era apontada como instituio largamente aceita e praticada no seio da

sociedade, eliminado o conceito de democracia plural e inclusiva que tanto orgulhava
Pricles. Observe-se que at mesmo os filsofos gregos eram proprietrios de
escravos, inclusive Aristteles defendeu a propriedade sobre a pessoa humana como
absolutamente normal, como se extrai do Livro I da Poltica, ao tratar do tema
da Escravido Natural.
E no apenas em Atenas existia esta dicotomia entre a propositura formal de
um governo que pretendia atender as necessidades do povo e o que efetivamente se
praticava no mundo real. Mesmo os governos em que os seus dirigentes afirmavam
serem inspirados e obedientes uma determinao divina, democrticos ou no, no
escaparam do pecado de excluir o povo do processo de aconselhamento decisrio. A
condio social, o poder econmico, o gnero, a raa e a etnia sempre estiveram
presentes na definio da parte do povo que exerceria o governo. Os escribas, os
comandantes das armas, os religiosos e os nobres eram os destinatrios das decises
postas pelos faras, reis e imperadores de cada ocasio. Egito, Mesopotmia, ndia,
China, Prsia, Macednia, Roma e demais experincias do mundo antigo, que admitiam
a escravido e as excluses j mencionadas, trazem em suas respectivas histrias
narrativas de crueldade, violncias e genocdios fundadas na ideia de proteo divina
pureza do povo eleito e representado.
Alis, proteger o povo sempre esteve na pauta proposta por todos os
governantes, mesmo quando a violncia, a excluso e a apropriao fossem os
resultados colhidos para os que se pretendiam protegidos. Na primeira legislao
escrita da humanidade, o Cdigo de Hamurbi de 1.800 a. C., j se falava em
invocao divina, para implantar a justia na terra, para destruir os maus e o mau, para
prevenir a opresso do fraco pelo forte, para iluminar o mundo e propiciar o bem estar
do povo. No entanto, Hamurbi usava o nome de deus Marduk, para impor na Babilnia
um governo excludente, escravista e violento. At a sua famosa Lei de Talio no
passava de um disfarado instrumento de preservao de sua elite poltica,
especialmente quando o dente do nobre valia muito mais que o dente do pobre. Assim
estava previsto, a ttulo de exemplo, nos crimes previstos nos arts. 196 a 205, em que
as leses corporais podiam ser trocadas por indenizao, quando autor do crime fosse
um homem de posio superior, valendo as chibatadas punitivas se o apontado
89
criminoso fosse simples integrante do povo5. Era tambm assim no Brasil Colnia, com
as Ordenaes Manuelinas e das Filipinas, que puniam os crimes valorando o poder
aquisitivo e o grau de nobreza do criminoso.
A Carta Magna inglesa de 1215, que em seu item II, resumia o compromisso
do Rei Joo Sem Terra em conceder perpetuamente, em nosso nome e no de nossos
sucessores, para todos os homens livres do reino da Inglaterra, todas as liberdades,
cuja continuao se expressam em transmissveis a seus descendentes. A primeira
Constituio do mundo no se envergonhou quando apenas distribuiu os poderes e as
terras do rei para os nobres, criando o movimento secular dos nobres com terra. O
poder, ainda que com a descentralizao, era exercido pela aristocracia, sendo as
demais parcelas do povo consideradas coisas a servir a vontade da nobreza. As
mulheres e os pobres, por serem servos vinculados como propriedade dos senhores
dos feudos, continuaram excludos do sistema decisrio.
Mesmo os diplomas legais apontados como precursores da luta pela
institucionalizao dos direitos humanos tambm no foram capazes de revogar esta
histrica excluso do poder por parte considervel do povo, pois sequer beneficirios
destes direitos tidos como fundamentais. A velha Lei do Habeas Corpus inglesa de
1679, no obstante criar pela primeira vez o heroico instrumento de proteo ao direito
de ir e vir, restringiu a sua aplicao e gozo aos tinham sangue ingls, ainda que a
leso fosse causada aos estrangeiros. Excluses territoriais e sanguneas que se
repetiam na Declarao de Direitos Bill of Rights de 1689 que reconheceu os princpios
da legalidade, do devido processo legal, do direito de petio e de eleio, dentre
outros.
196 - Se algum arranca o olho a um outro, se lhe dever arrancar o olho.

197 - Se ele quebra o osso a um outro, se lhe dever quebrar o osso.
198 - Se ele arranca o olho de um liberto, dever pagar uma mina.
199 - Se ele arranca um olho de um escravo alheio, ou quebra um osso ao escravo alheio, dever pagar
a metade de seu preo.
200 - Se algum parte os dentes de um outro, de igual condio, dever ter partidos os seus dentes.
201 - Se ele partiu os dentes de um liberto dever pagar um tero de mina.
202 - Se algum espanca um outro mais elevado que ele, dever ser espancado em pblico sessenta
vezes, com o chicote de couro de boi.
203 - Se um nascido livre espanca um nascido livre de igual condio, dever pagar uma mina.
204 - Se um liberto espanca um liberto, dever pagar dez siclos.
205 - Se o escravo de um homem livre espanca um homem livre, se lhe dever cortar a orelha.
90
A ideia de que o governo excludente e elitizado estava legitimado como

direito divino ou legitimado pela fora, comum nos governos europeus, sofreu forte
abalo com a Independncia dos Estados Unidos da Amrica e, logo a seguir, com a
Revoluo Francesa. Os dogmas excludentes, absolutistas e hierarquizados passaram
a ser contestados pelas novas classes vidas de poder. Nos EUA, estabeleceu-se uma
Repblica fundada no conceito de democracia representativa e na regra de que as
todas as pessoas tm o mesmo valor poltico, como se constata do igualitrio bordo
one man, one vote. Na Frana, o poder popular, mostrando-se vanguardista e
revolucionrio, ousou condenar morte a nobreza e o clero que justificavam a reinante
dominao exclusivista. E nesta seara de expresses que integram o universo poltico
da incluso popular, a Revoluo Francesa contribuiu com as simblicas libert, egalit
e fraternit.
A Declarao Americana dos Direitos do Homem, admirada por pregar a
liberdade e a igualdade como bens inalienveis, em que se dizia um homem valer o
mesmo que outro homem, no foi capaz de abolir o gravssimo crime da escravido,
que acontecera apenas depois de uma guerra civil e da aprovao da Emenda 13.
Embora modificando as relaes de poder e tivessem guilhotinado a legitimao do
acesso ao governo em razo dos ttulos de nobreza ou do atributo gentico do sangue
azul, a moderna Repblica estadunidense manteve a excluso do direito de voto
dirigida s mulheres, aos negros e aos ndios. Estas excluses constavam do Artigo 1,
Seo 2, itens 1 e 2, da Constituio dos EUA6, subscrita pelo presidente e delegado
de Virgnia, George Washington, no distante 17 de setembro de 1787. Mesmo no
mencionando a restrio oficial por critrio racial, os escravos, por no terem
assegurados a cidadania poltica, estavam excludos do processo eleitoral at 1865,
6
ARTIGOI
Seo 2
1. A Cmara dos Representantes ser composta de membros eleitos bianualmente pelo povo dos
diversos Estados, devendo os eleitores em cada Estado possuir as mesmas qualificaes exigidas dos
eleitores da Assembleia Legislativa mais numerosa do respectivo Estado.
2. No ser eleito Representante quem no tiver atingido a idade de vinte e cinco anos, no for h sete
anos cidado dos Estados Unidos, e no for , por ocasio da eleio, habitante do Estado que o eleger.
3. O nmero de Representantes, assim como os impostos diretos, sero fixados, para os diversos
Estados que fizerem parte da Unio, segundo o nmero de habitantes, assim determinado: o nmero
total de pessoas livres, includas as pessoas em estado de servido por tempo determinado, e excludos
os ndios no taxados, somar-se-o trs quintos da populao restante [...]
91
quando foi aprovada a citada Emenda 13. Registre-se que em 1876 a Unio recuou no
que se refere ao direito de voto para os negros, permitindo que os estados
estabelecessem impedimentos econmicos infraconstitucionais ao exerccio de voto,
que acabaram por afastar a populao negra do exerccio de voto nos estados sulistas.
O direito de votos aos negros somente foi restabelecido aos poucos nos estados do sul,
nas dcadas de 40 e 50, com o fim da Segunda Guerra Mundial. Ademais, a
segregao racial somente foi abolida como poltica oficial nos anos 60, aps as
marchas para conquista dos direitos civis para os negros e os assassinatos dos lderes
Malcon X, Martin Luther King e outros.
A contradio entre o discurso formal e real tambm se fez notar na
revolucionria Frana. A Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, da
Revoluo Francesa, inscreveu na Histria da Humanidade, no seu art. 1, que o fim da
sociedade a felicidade comum. Entretanto, no se sentiu infeliz quando aplicou o
terror e a guilhotina para os crimes de opinio, inclusive Olympe de Gouges quando
esta ousou propor a aprovao de uma Declarao dos Direitos da Mulher e da Cidad.
A chamada Revoluo manteve intacto o sistema de trabalho e corporao, apenas
substituindo o comando da elite que exerceria o novo governo. Os franceses, aps os
agitados anos revolucionrios, fizeram dos burgueses os novos e exclusivos senhores
do poder, no permitindo que a movimentao da pirmide social fosse compartilhada
pelos populares que aplaudiram a simblica queda da Bastilha. A nova classe que
ascendeu ao poder, vitoriosa na revoluo em que foi protagonista, no promoveu a
igualdade social que tanto se pregava. A perda do sangue azul no comando da poltica
no implicou na imediata mudana de mentalidade em relao acesso ao poder pela da
histrica parcela excluda do povo. As mulheres e os pobres, fundamentais nos agitados
anos de contestao, continuavam excludos do direito de votar e serem votados.
Apenas em 1848, em decorrncia das barricadas de Paris, a Assembleia Nacional
revogou o voto censitrio, em 05 de maro, permitindo, a partir da, o voto do cidado
comum.
O conceito de democracia ganhou uma nova formulao atravs dos
socialistas, dos anarquistas e dos comunistas que, a partir de 1848, fizeram crescer e
proliferar vrias propostas de um mundo mais justo e equilibrado. No embrio desta
inquietude social a certeza de que o poder deveria ser exercido, com exclusividade,
pelos trabalhadores, camponeses, soldados e todos aqueles que eram excludos pelo
92
patrimonialismo que destinava o governo ao poder econmico. Neste sentido, pregavase que deveria ser extirpada qualquer possibilidade de existncia ou acesso ao poder
decisrio pela classe detentora do capital e das riquezas. O poder, nesta revolucionria
concepo, seria exercido pela parcela excluda do povo, que faria, inclusive,
desaparecer a outra. Jean-Christian Petitfils apontou o ano de 1848 como o verdadeiro
marco divisor na formulao da poltica, especialmente em relao aos executores e
destinatrios do poder:
Nos anos que se seguiro, com o desenvolvimento do capitalismo
industrial, o nascimento de um verdadeiro proletariado operrio, o
socialismo sair dos balbucios da infncia. Ele sofrer, sobretudo,
uma transformao decisiva, deixando de ser um sistema
conceptual, criado pelo crebro de alguns tericos inspirados,
para deitar razes nos combates quotidianos. Dentro de um
pouco, ser a poca do mutualismo prodhoniano, do marxismo,
da anarquia, que desenvolvero em detrimento do socialismo
idealista dos profetas barbudos7.
A Comuna de Paris talvez tenha sido a primeira e nica experincia de real

acesso ao poder para os pobres, mulheres e trabalhadores. O movimento operrio e
socialista, no dia 18 de maro de 1871, na cidade de Paris, ousou estabelecer um
governo revolucionrio e autnomo na aristocrtica capital francesa. Acreditavam que
implantaria a cobiada democracia popular e direta, logo assegurada com medidas
avanadas para a poca, a exemplo da separao entre o Estado e a Igreja, criaes
de cooperativas, o voto igualitrio para todos e uma ampla reforma do ensino. A
Comuna de Paris, na viso do francs Andr Ribard, estabeleceu provisoriamente um
Estado popular, organizado pelos diversos elementos do trabalho, intelectuais,
operrios, comerciantes, empregados apregoando a principal obra da Comuna o
Estado burgus, instrumentos dos financeiros, no mais de toda eternidade, como
foram antes dele o Estado Romano, o Estado Feudal e o Estado Monrquico8. Ela
JEAN-CHRISTIAN PETITFLIS, Os socialismos utpicos, Zahar Editores, 1978, p. 128.
ANDR RIBARD, Histria do Povo Francs, Ed. Brasiliense, 1945, citado por BENEDICTO DE CAMPOS,
Introduo Filosofia Marxista, Ed. Alfa-Omega, 1988.
7
8
93
marcou profundamente o pensamento socialista e popular, mesmo que tenha

sobrevivido por apenas setenta dias. No exato entender de E. J. Hobsmawm:
Foi a primeira revoluo proletria, o primeiro regime na histria a
empreender a construo da ordem socialista, prova no s da
profundidade das contradies do capitalismo, que provocaram
guerras e crises, mas tambm da possibilidade da certeza de
que a revoluo socialista triunfaria. Foi o comeo da revoluo
mundial, o comeo de um mundo novo9.
E, de fato, o movimento operrio cresceu e se fortaleceu na certeza de que a

revoluo socialista um dia triunfaria sob o comando exclusivo da classe trabalhadora,
fazendo agitado o clima poltico-sindical do final do sculo XIX e do incio do sculo XX.
Fornecia-se, como em nenhuma outra poca, um ambiente revolucionrio que agregava
e estimulava outras lutas, a exemplo da ao contra a excluso em razo da condio
scio-econmica, do gnero, da raa, da cor ou da religio. A universalizao do
acesso ao poder para os historicamente excludos fez-se palavra de todos os
movimentos revolucionrios. No sem razo as mulheres emancipadas e os judeus
foram ativistas empolgados e atuantes nos grupos de reivindicao oriundos do
socialismo. Corretamente Eric J. Hobsbawm, apontou que
Talvez estes movimentos no dessem aos direitos desses grupos
uma prioridade to exclusiva quanto seus defensores podiam ter
desejado, mas eles no s os defendiam como tambm
empreendiam campanhas ativas em seu favor, como parte da luta
geral pela Liberdade, Igualdade e Fraternidade lema que os
primeiros movimentos socialistas e operrios herdaram da
Revoluo Francesa e pela emancipao dos homens. A luta
contra a opresso social subentendia a luta pela liberdade10.
E. J. HOBSBAWM, Revolucionrios, Ed. Paz e Terra, 1982, p. 15.

E. J. HOBSBAWM, Revolucionrios, Ed. Paz e Terra, 1982, p. 15.
10
94
Neste contexto, a luta pelo voto da mulher ganhou maior fora, motivando
que a Nova Zelndia, de forma pioneira, institusse o voto feminino em 1893. No Reino
Unido, quando so batizadas de sufragistas e feministas radicais, as mulheres exigiram
e intensificaram as reivindicaes pelo direito de votarem e serem votadas. O
movimento feminista foi para as ruas, sobretudo em razo da atuao da Unio Social e
Poltica das Mulheres (Women's Social and Political Union - WSPU), movimento que
pretendeu revelar o machismo institucional na sociedade britnica. Causando grande
comoo, reao, priso e protesto, o movimento pelo sufrgio obteve seu primeiro
sucesso com a aprovao do Representation of the People Act de 1918, que
estabeleceu o voto feminino no Reino Unido. Registre-se que a atuao das sufragistas
cresceu acentuadamente durante a Primeira Guerra Mundial (1914-1918), quando as
mulheres assumiram destacado papel nos esforos de guerra.
Compreendeu o movimento feminista e sufragista que o poder do voto seria
determinante para modificar a legislao repressora e excludente dos direitos da
mulher, especialmente no campo do direito propriedade, na legislao que permitiria
mulher um trabalho digno e decente e na possibilidade real e concreta de decidir sobre
o seu prprio querer, sentir e dizer. O direito ao voto resultaria no direito de ser votada
e, assim, ocupar em igualdade de condies com os homens o poder decisrio. E em
passos lentos, pas por pas, a excluso do direito de votar e votada para as mulheres
foi sendo revogada, timidamente em alguns deles, como se observa da tabela
cronolgica divulgada pela Women's suffrage - Women in politics:
1893 Nova Zelndia
1902 Austrlia
1906 Finlndia
1913 Noruega
1915 Dinamarca, Islndia
1917 Canad, Pases Baixos
1918 Reino Unido, ustria, Estnia, Georgia, Alemanha, Hungria, Irlanda,
Letnia, Litunia, Polnia, Federao Russa
1919 Blgica, Luxemburgo, Pases Baixos, Sucia, Ucrnia
1920 Estados Unidos da Amrica, Albnia, Repblica Tcheca, Eslovquia
1921 Armnia, Azerbaijo,
95
1924 Monglia, Santa Lucia,

1927 Turquemenisto
1929 Equador, Romnia
1930 frica do Sul (brancas), Turquia
1931 Chile, Portugal, Espanha, Sri Lanka
1932 Brasil, Tailndia, Uruguai
1934 Cuba, Turquia
1937 Filipinas
1938 Bolvia, Usbequisto
1939 El Salvador
1941 Panam
1942 Repblica Dominicana
1944 Bulgria, Frana, Jamaica
1945 Crocia, Guiana, Indonsia, Itlia, Japo, Senegal, Eslovnia, Togo
1946 Camares, Coria do Sul, Guatemala, Libria, Macednia, Trindade e
Tobago, Venezuela, Vietn, Iugoslvia
1947 Argentina, Israel, Ngria, Coria do Norte, Suriname
1949 Bsnia, China, Costa Rica,
1950 Barbados, Haiti, ndia
1951 Republica Domnica, Nepal
1952 Grcia, Lbano
1953 Buto, Mxico
1954 Belize, Colombia, Ghana
1955 Combodia, Etipia, Honduras, Nicargua, Per
1956 Egito, Gabo, Mali, Somlia
1957 Malsia
1958 Burquina Faso, Chad, Guin, Nigria (Sul)
1959 Madagscar, So Marino, Tunsia, Repblica Unida de Tanznia
1960 Chipre, Gambia, Tonga
1961 Bahamas, Burundi, El Salvador , Malawi, Mauritnia, Paraguai, Ruanda,
Serra Leone
1962 Arglia, O Fiji, Ir (Repblica Islmica de), Qunia, Marrocos, Papua
Nova Guin
96
1964 Sudo
1965 Bostwana, Lesotho
1967 Congo, Kiribati, Tuvalu, Imen
1968 Nauru
1970 Andorra
1971 Suia
1972 Bangladesh
1974 Jordnia, Ilhas Salomo
1975 Angola, Capa Verde, Moambique,
1977 Guin Bissau
1978 Nigria (Norte), a Repblica de Moldova, Zimbabue
1979 Marshall Ilhas, Micronsia (Estados Federados), Palau
1980 Iraque
1984 Liechtenstein, frica do Sul (mestias e ndias)
1986 Repblica Africana Central, Djibouti
1989 Nambia
1990 Samoa
1993 Kazakhstan, Repblica de Moldova
1994 frica do Sul (negras)
2005 Kuwait
No se pode esquecer, ainda no tema dos excludos da democracia, que o
direito procurou justificar a excluso poltica fundada no ter a propriedade do ser
humano nascido ndio. As histrias dos ndios que se espalhavam pelo continente
americano e os aborgenes australianos no foram diferentes de todas as histrias das
civilizaes conhecidas. Em todas, mais uma vez, a classe poltica dominante terminou
por conquistar - no raro com chacinas, trabalho forado, aprisionamento e grilagem de
terras - a civilizao colonizada. E todos os mtodos de usurpao foram utilizados,
desde a opresso-violenta atravs da matana dos corpos humanos, passando pela
opresso-pacfica atravs do aniquilamento das razes scio-culturais e, por fim, mas
no menos infame, pela opresso-espiritual com a mudana das referncias religiosas.
Mtodos estes expressamente autorizados e regulados em cada legislao ento
vigente.
97
A escravido pela cor e pela etnia se perpetuou em vrios pases, tornandose, inclusive, um direito plenamente aceitvel, at mesmo para as instituies
religiosas, que tambm se fazia proprietria de seres humanos. Certamente por isso se
exclua do conceito de crime ou pecado a coisificao do trabalho humano, mesmo
porque, segundo se pregava, os ndios, as mulheres e os negros no foram
aquinhoados com o sacro atributo da alma. No seu livro Escravismo Colonial, o
historiador Jacob Gorender, corretamente, defendia ser o escravismo um modo de
produo em si, no o capitalismo atrasado de Caio Prado Junior, ou o feudalismo
incompleto de Alberto Guimares. E neste escravismo excludente, os negros e os
ndios ainda so vitimas de preconceito e segregao, que tem dificultado a efetivao
do direito de serem votados, mesmo quando assegurado o direito de voto.
No obstante as democracias modernas terem admitido em suas respectivas
normas internas o sufrgio universal, incluindo formalmente o povo no processo de
escolha da classe dirigente, os excludos permanecem nestes pases quando se
observa qual a classe de quem pode, tem condies e votado. Mulheres, negros,
ndios e pobres continuam ausentes quando o requisito estudado o da anlise do
eleito segundo a sua condio social, econmica, gnero, raa e etnia. Tudo sem falar
dos mais excludos de todos: os imigrantes e os aptridas. que os imigrantes tm
cada vez mais dificuldade de se tornarem cidados plenos, pois, a todo instante,
medidas de represso e restrio imigrao so aprovadas nos pases ricos,
especialmente quando o postulante oriundo dos pases pobres. Os aptridas,
aproximadamente doze milhes segundo estimativas da ONU, no possuem
nacionalidade nos pases que vivem e nos que nasceram. Estes, geralmente fugidos de
guerras e perseguies em massa, no tm qualquer documento de identificao e que,
por isso mesmo, sequer tm acesso aos servios sociais nos pases em que vivem.
2. O povo na democracia brasileira
As capitanias hereditrias, os governos gerais, os vice-reinados e o breve
reinado sediado no Rio de Janeiro, em todo ciclo histrico do perodo colonial brasileiro,
o processo da excluso esteve presente em razo da origem social, da condio social,
do poder econmico, do gnero, da raa e da etnia. O Brasil Colnia, em que o governo
era exercido por direito hereditrio e divino dos reis portugueses, a escolha para os
98
cargos decisrios e atividades polticas, obrigatoriamente, recaia sobre os nobres, os

nobres, os militares, os comerciantes ricos, senhores de engenho e homens de posses.
As leis vigentes, especialmente as Ordenaes Manuelinas e as Filipinas,
assumidamente puniam os crimes valorando o poder aquisitivo e o grau de nobreza do
criminoso e da sua vtima.
A elitizao no recrutamento dos que teriam acesso ao poder na fase colonial
provocou reaes da parcela excluda, a exemplo da mineira Inconfidncia Mineira e da
Conjurao dos Alfaiates, movimento baiano, integrado por artfices, soldados e
assalariados que pregavam a construo de uma sociedade democrtica e igualitria.
Ainda assim, independentemente das discordncias sociais, as mulheres, os pobres, os
negros e os ndios permaneceram excludos do governo colonial. O governo portugus
nunca fez do Brasil, salvo quando aqui residiu a corte fugida de Napoleo Bonaparte,
uma opo real de distribuio de justia, concretizao de poder e repartio de
riquezas.
A excluso dos residentes no territrio brasileiro no processo de deciso
colonial, os mpetos de uma poca que contestava a dominao europeia na Amrica, a
mudana da sede do reinado portugus e a destruio pelos franceses das estruturas
de mando em Portugal modificaram a estrutura de poder no Brasil. A elite brasileira
queria experimentar um imprio autnomo e independente de Portugal. E assim
consegue no dia 07 de setembro de 1822, quando o Brasil se fez um imprio livre,
centrado na figura de um monarca e na preservao dos direitos hereditrios da sua
nova nobreza patrimonialista. A Constituio de 1824, a primeira no chamado Brasil
independente, manteve a lgica da antiga metrpole, concentrando o poder no
imperador, admitindo a representao atravs do voto censitrio e mantendo as
excluses clssicas, notadamente dos pobres, dos negros, dos ndios e das mulheres.
Embora o Brasil j contasse com a Lei Eusbio de Queiroz, que proibiu o
trfico de escravos; com a Lei do Ventre Livre, que determinou a liberdade para os
nascidos a partir de 28 de setembro de 1871; e com a Lei Saraiva-Cotegipe ou dos
Sexagenrios, de 1885, que libertou os escravos com mais de sessenta anos, no foi
permitido o direito de voto dos recm-libertos, especialmente porque no includo no rol
do patrimonialismo eleitor. Em janeiro de 1881, atravs de decreto do primeiro-ministro
Jos Antnio Saraiva, o imprio afirmava que s tinham capacidade eleitoral os homens
com mais de 25 anos de idade e uma renda anual determinada, excluindo do acesso ao
99
voto quem estivesse abaixo da idade limite, as mulheres, os assalariados em geral, os

soldados, os ndios e os escravos.
O sistema de excluso do sistema imperial frustrou a parcela do povo que
queria mais liberdade, igualdade e a perspectiva real de acesso ao poder. Assim, com o
mesmo teor de contestao, ocorreu na ento provncia da Bahia as reivindicaes dos
excludos, notadamente a Independncia da Bahia (1822-1823), a Federao do
Guanais (1832), a Revolta dos Mals (1835) e a Sabinada (1837-1838). Tambm
estourou na provncia de Pernambuco a Confederao do Equador de 1824, de carter
revolucionrio e emancipacionista e, em 1829, a Repblica dos Afogados. No GroPar a revolta popular conhecida como Cabanagem (1835-1840) e, no Maranho, a
Balaiada (1838-1840). No Rio Grande do Sul, a Guerra dos Farrapos ou Revoluo
Farroupilha (1835-1845), confirmou a agitao que se espalhava em vrios pontos do
pas, sempre reprimida com fora, mortes e prises. Em 1849, lanado pelos
revolucionrios praianos, no Recife, o Manifesto ao Mundo, que exigia o voto universal,
a liberdade de imprensa e uma revoluo social com o tema O trabalho como garantia
de vida para os cidados brasileiros. Os excludos da monarquia queriam votar e serem
votados.
Em 15 de novembro de 1889, o Brasil acordou com um novo sistema de
governo. Com ele, o povo brasileiro foi apresentado Repblica dos Estados Unidos do
Brasil. O marechal Deodoro da Fonseca, surpreendendo os monarquistas, que tinham
dele a confiana, rompeu com o imperador Dom Pedro II. Consolidou-se, assim, o apoio
das foras armadas, dos ricos comerciantes, dos fazendeiros e dos bares do caf ao
movimento republicano. Em 24 de fevereiro de 1891 foi promulgada a Constituio da
Repblica dos Estados Unidos do Brasil, que prometia federalismo e o fim do
centralismo que caracterizara o Brasil desde o seu achamento pelo mundo ocidental.
No entanto, apesar de ter ratificado as votaes diretas, a Lei n 1.269, de 15 de
novembro de 1904, conhecida como Lei Rosa e Silva, em seus arts. 2 e 5711,
11
Art. 2 No podem alistar-se eleitores:

1 os mendigos;
2 os analphabetos;
3 as praas de pret, exceptuados os alumnos das escolas militares de ensino superior;
4 os religiosos de ordens monasticas, companhias, congregaes ou communidades, de qualquer
denominao, sujeita a voto de obediencia, regra ou estatuto que importe a renuncia da liberdade
individual.
Art. 57. A eleio ser por escrutinio secreto, mas permitido ao eleitor votar a descoberto.
100
estabeleceu a faculdade do voto ser aberto e controlado pelos candidatos que j

controlavam a poltica. Este novo sistema permitiu que o poder na Repblica fosse
mantido pela oligarquia vitoriosa, especialmente quando o governante e seus
mandatrios praticavam o que ficou conhecido como voto de cabresto. Neste, o eleitor
era obrigado a votar segundo as ordens emanadas das elites. A recm-instalada
Repblica no permitiu que as mulheres votassem e, sob a nomenclara de mendigos,
os pobres e negros libertos. Era a Repblica formal fazendo propaganda enganosa a
Repblica real.
A Repblica, a Constituio e a legislao eleitoral ainda no tinham sido
apresentadas aos pobres, negros, ndios e mulheres. E no conseguiu pacificar o Brasil,
exatamente em razo da contradio entre o que se props e o que de fato a populao
foi submetida. Explode a Guerra de Canudos, comandada pelo beato Antnio
Conselheiro, contra a poltica dos coronis que tinham se apossado do novo regime. A
Revoluo Federalista do Rio Grande do Sul e a Revolta da Armada tambm
questionam a nova estrutura de poder no Brasil, ainda mais quando iniciada pela
Repblica da Espada (1889-1894), que teve como presidentes Marechal Deodoro da
Fonseca e Marechal Floriano Peixoto. A excluso foi agravada com a Poltica dos
Governadores e a decorrente Poltica do caf com leite, que tiveram incio com o
governo de Campos Sales, que prosseguia intacta na presidncia do mineiro Venceslau
Brs Pereira Gomes e nas dos demais presidentes da j velha Repblica. A regra do
rodzio oligrquico entre as elites brasileiras se confirmou em cada eleio, excluindose, em cada uma delas, mais uma vez, o povo das decises tidas republicanas.
As camadas sociais urbanas, especialmente a nascente burguesia, cobraram
mais participao no comando governamental, exigindo, para isso, reformas nas
instituies polticas. As mobilizaes dos trabalhadores por melhores condies de
trabalho, a agitao nazifascista, propondo uma viso autoritria de mundo, as
inquietaes dos jovens oficiais, o fortalecimento do movimento feminista, o
crescimento dos comunistas e as dissidncias polticas dos grupos oligrquicos tambm
questionavam a estrutura poltica brasileira. Mudar o sistema eleitoral, acabar com a
fraude, combater a corrupo, obter maior investimento no setor industrial, reduzir o
Paragrapho nico. O voto descoberto ser dado apresentando o eleitor duas cedulas, que assignar
perante a mesa eleitoral, uma das quaes ser depositada na urna e outra ficar em seu poder, depois de
datadas e rubricadas ambas pelos mesarios.
101
protecionismo ao caf e acabar com o coronelismo entravam nas mais diversificadas

pautas polticas do pas. A Revoluo de 1930, precedida de vrias revoltas populares e
do Movimento Tenentista, triunfou no Brasil, prometendo atender as demandas
frustradas pelo pas governado pelos coronis, banqueiros, industriais e proprietrios de
terra.
E de fato, a instituio do voto feminino se deu a partir de uma reforma no
Cdigo Eleitoral, com a assinatura do Decreto-Lei 21.076, de 24 de fevereiro de 1932,
pelo ento presidente Getlio Vargas. Mas somente as mulheres casadas, vivas e
solteiras que tivessem renda prpria poderiam votar. Em 1934, as restries ao voto
feminino foram eliminadas do Cdigo Eleitoral, embora a obrigatoriedade do voto fosse
um dever masculino. Em 1946, a obrigatoriedade do voto foi estendida s mulheres,
formalizando o princpio da igualdade de gnero. Mas a Constituio de 1934, embora
com a indita incluso de representantes classistas no parlamento, reflexo do Estado
Coorporativo que se estabelecia na poca, tambm manteve as regras fundadas na
excluso dos analfabetos e dos mendigos, mormente quando eram nestes dois
segmentos sociais que estavam concentrados os pobres, os ndios e os negros
brasileiros, como se v do art. 10812, restrio tambm posta no pargrafo nico do art.
11713. A retirada do direito de voto para os mendigos somente concretizada pelo art.
13214, da Constituio Federal de 1946.
Art 108. So eleitores os brasileiros de um e de outro sexo, maiores de 18 annos, que se alistarem na
frma da lei.
Paragrapho unico. No se podem alistar eleitores:
a) os que no saibam ler e escrever;
b) as praas de pret, salvo os sargentos, do Exercito e da Armada e das foras auxiliares do Exercito,
bem como os alumnos das escolas militares de ensino superior e os aspirantes a official;
c) os mendigos;
d) os que estiverem, temporaria ou definitivamente, privados dos direitos politicos.
13 Art. 117. So eleitores os brasileiros de um e de outro sexo, maiores de dezoito annos, que se alistarem
na frma da lei.
Paragrapho unico. No podem alistar-se eleitores:
a) os analphabetos;
b) os militares em servio activo;
c) os mendigos;
d) os que estiverem privados; temporria ou definitivamente, dos direitos polticos.
14 Art. 132. No podem alistar-se eleitores:
I - os analfabetos;
II - os que no saibam exprimir-se na lngua nacional;
III - os que estejam privados, temporria ou definitivamente, dos direitos polticos.
12
102
Assim, a partir da Constituio de 1946, o Brasil passou a adotar os padres

formais de democracia, garantindo, expressamente o direito de votar e ser votado para
todos os brasileiros. A excluso apenas permanecia para os analfabetos e aos que
estivessem com os direitos polticos cassados. A normalidade formal da democracia
brasileira, no entanto, foi rompida pelo Golpe Militar de 1964, quando suspenso o direito
de eleger diretamente os representantes do povo brasileiro, adotada a prtica de
cassao de eleitos, promovido um longo rol de castrados de direitos polticos,
aumentado o nmero de cidados exilados, imposta a censura, admitida a tortura e
praticado o desaparecimento poltico. O povo desapareceu no regime em que um dos
seus algozes, o general-ditador Joo Baptista Figueiredo, preferia o cheiro e a
convivncia com os cavalos.
O Estado Democrtico de Direito foi restabelecido em 05 de outubro de 1988,
quando da promulgao da vigente Constituio Federal. O novo ordenamento
constitucional, procurando revogar o entulho autoritrio que pautara o seu nebuloso
passado, registrou que a democracia estava consagrada no pargrafo nico do seu art.
1, quando firmou que Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. E concluiu, na
mesma linha afirmativa, que a democracia direta tambm estava consagrada no seu
art. 14, quando atesta que A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e
pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I plebiscito; II - referendo; III - iniciativa popular.
A democracia brasileira, na atual quadra do tempo constitucional, pretendeu
ser o ponto de partida para que os cidados resolvessem as suas demandas em
ambiente de justia e de concrdia. Atravs dela, consultar os cidados no mais seria
uma mera faculdade poltica do governante. Este ato passou a ser, sobretudo, uma
obrigao fundamental para situar o grau de democracia aplicado no pas. Eleio,
plebiscito, leis de iniciativa popular e referendo foram as palavras determinantes no
conceito de soberania popular. Como bem ensinou o saudoso deputado Ulysses
Guimares, na condio de abalizado intrprete originrio da Constituio, em discurso
ratificado por aplausos dos demais constituintes, no dia 05 de outubro de 1988, ao
proclamar a Carta recm-nascida:
103
Tem significado de diagnstico a Constituio ter alargado o

exerccio da democracia, em participativa alm de representativa.
o clarim da soberania popular e direta, tocando no umbral da
Constituio, para ordenar o avano no campo das necessidades
sociais.
O povo passou a ter a iniciativa de leis. Mais do que isso, o povo
o superlegislador, habilitado a rejeitar, pelo referendo, projetos
aprovados pelo Parlamento15.
No se tem dvida, nesta lgica conclusiva, de que a democracia brasileira

est formalmente amparada na Constituio Republicana. E a simples e bvia
constatao do agasalho constitucional ao Estado Democrtico de Direito j seria
suficiente para concluir que o povo o verdadeiro soberano das decises e das coisas
pblicas, ainda mais quando o sistema jurdico adotado no Brasil admite a
universalidade do direito ao voto, garante a amplitude e a segurana do lugar em que se
recolhe o voto, pratica a habitualidade bienal do sufrgio e permite que todos possam
ser votados, excluindo-se desta regra, ainda com o carter universal, os analfabetos, os
estrangeiros, os conscritos e os inalistveis. Assim, no campo formal, o Brasil pode ser
considerado um perfeito e acabado Estado Democrtico de Direito.
3. A proposta de incluso
A Histria demonstra que a virtude igualitria da democracia, infelizmente,
faz com que no prosperasse nos povos que a defende no campo propositivo. Os que
oprimem no querem devolver a liberdade roubada, reprimem a igualdade conquistada
e condenam a fraternidade reivindicada. Aps dcadas de luta, no obstante a derrota
dos regimes autoritrios, a constitucionalizao dos princpios fundamentais e o
estabelecimento do sufrgio universal no Brasil e na maioria dos pases, a excluso do
acesso ao poder para uma parcela do povo ainda uma das grandes fragilidades da
Transcrio oficial do Discurso proferido na sesso de 5 de outubro de 1988 publicado no DANC de 5 de
outubro de 1988, p. 14380-14382. Disponvel em:http://apache.camara.gov.br/portal/arquivos/
Camara/internet/plenario/discursos/escrevendohistoria/
constituinte-1987-1988/pdf/
Ulysses%20Guimaraes%20-%20DISCURSO%20%20REVISADO.pdf . Acesso em: 04 dez. 2008.
15
104
Histria da Democracia. O acesso ao poder ainda est reservado elite registrada

segundo a sua condio social, econmica, gnero, raa e tnica. Os pobres, os negros
e as mulheres ainda so os segmentos sub-representados do povo nas diversas
experincias de governo.
Os dados divulgados pelo TSE apontam que a democracia formal ainda no
se fez real no Brasil, notadamente quando se trata de acesso ao poder pelos grupos
historicamente excludos. As mulheres, os negros, os pobres, os ndios e os analfabetos
no esto representados segundo a participao de cada grupo na estatstica
populacional apurada pelos rgos oficiais. Nas eleies 2012, por exemplo, 8.287
mulheres foram eleitas, representando apenas 13,19% (treze vrgula dezenove por
cento) dos cargos em disputa para vereador e 11,84% (onze vrgula oitenta e quatro por
cento) dos cargos para prefeito.
O Grupo de Trabalho das Naes Unidas (ONU) sobre Afrodescendentes
apontou, na mesma linha, que a precariedade da situao dos negros, a desigualdade
de acesso educao, Justia, segurana e a servios pblicos e nas estruturas de
poder demonstram que a democracia ainda no os libertou para o acesso ao poder
decisrio. De acordo com pesquisas divulgadas aps o processo eletivo de 2010, sobre
a presena de negros no parlamento brasileiro, constatou-se um crescimento de apenas
3% (trs por cento) de representantes de 2008 para 2010, bem assim que a
participao de negros envolvidos na poltica partidria no Brasil em 2008 era de 5%
(cinco por cento) e em 2010 apenas 8% (oito por cento).
A Constituio Federal de 1988, na sua lgica formal de incluso,
estabeleceu proteo especial cultura indgena, impedindo a imposio de regras e
comportamentos estranhos sua organizao social e cultural, ao mesmo tempo em
que cria certas barreiras elegibilidade e ao direito de votar. Assim, mantida a
formatao do Estatuto do ndio (Lei n 6.001/1973), quando divide os ndios em trs
categorias de civilizao: a) os isolados, que vivem em grupos desconhecidos e tm
pouco ou nenhum contato com a sociedade; b) os em via de integrao, pois em
permanente contato com a sociedade, embora preservem seus costumes, e aceitem
algumas prticas e modos de existncias diversos dos seus; c) os integrados,
reconhecidos no pleno exerccio de direitos civis. Todavia, mesmo permitindo ao
indgena requerer sua liberao do regime tutelar e adquirir a plenitude da capacidade
105
civil, a sua participao no processo eleitoral, na condio de eleito estatisticamente

irrelevante.
Os presos provisrios e os adolescentes internados, por no terem os
direitos polticos suspensos, tambm tm o direito de votar. A exposio Voto no Brasil:
uma Histria de Excluses e Incluses, promovida pelo TSE, apontou a seguinte
evoluo dos votos dos presos provisrios: a) nas eleies de 2008, onze Estados
asseguraram a votao de presos provisrios em algumas penitencirias; b) no ano de
2010, aproximadamente 18.928 presos provisrios, alm de mesrios e funcionrios
das instituies carcerrias, participaram das eleies em 335 zonas eleitorais
espalhadas pelo Brasil; c) em 2012, foram 8.871 os eleitores que estavam tambm na
condio de presos provisrios e que votaram em 394 zonas eleitorais distribudas no
pas. O Estado de Sergipe foi pioneiro nesta forma inclusiva de direito, implantando-a
por reivindicao da OAB/SE, quando eu tive a honra de ser seu presidente estadual. A
primeira experincia inclusiva ocorreu na sala dos advogados localizada na
Penitenciria de Aracaju, sendo mesrios os prprios servidores da Seccional. Ainda
assim, o nmero de presos provisrios reduzido em relao populao carcerria.
Propor uma reforma poltica, que permitisse a efetivao de uma democracia
real e inclusiva, sempre esteve na pauta da OAB como um dos pontos prioritrios do
seu trabalho. Nos ltimos dez anos da instituio, em todas as gestes, o Conselho
Federal apresentou ao Congresso Nacional propostas legislativas que apontavam a
Reforma Poltica como fundamental ao desenvolvimento democrtico do Brasil,
especialmente no que se refere regulamentao do art. 14 da Constituio Federal.
Entendeu-se, no passado e agora, que indispensvel o aprofundamento da
democracia participativa - transparente e equnime - em relao a uma reforma que
fizesse do povo o principal elemento democrtico, remetente e destinatrio das coisas
pblicas.
Alm da utilizao dos instrumentos de constitucionais de democracia
participativa, a OAB apoiou vrias polticas afirmativas, desde as cotas sociais at as
cotas raciais. que a OAB sempre diferenciou o direito de votar do prprio direito de
ser efetivamente votado. No que se refere participao das mulheres, apoiou as
seguintes alteraes legislativas: a) a Lei n 9.100/1995, que regeu as eleies de 2006,
que determinou que pelo menos 20% (vinte por cento) das vagas de cada partido ou
coligao deveria ser destinado segundo o critrio de gnero; b) a Lei n 9.504/1997
106
(Lei das Eleies), que determinou que no pleito geral de 1998 o percentual mnimo de
cada sexo fosse de 25% (vinte e cinco por cento) e, nas eleies posteriores, o
percentual mnimo de 30% (trinta por cento); c) em 2009, a reforma eleitoral introduzida
pela Lei n 12.034, que instituiu novas disposies na Lei dos Partidos Polticos (Lei n
9.096/1995) de forma a privilegiar a promoo e difuso da participao feminina na
poltica; d) em 1985, o direito de voto dos analfabetos.
Exatamente para reduzir os efeitos do hiato apurado entre a democracia
formal e a democracia real, a sociedade civil, mais uma vez, mobilizou-se para fazer da
incluso eleitoral o seu novo projeto de inciativa popular. Registre-se, neste campo, que
a proposta fruto de uma coalizo que agrega centenas organizaes da sociedade
civil, dentre elas a OAB, a CNBB, a Plataforma, o MCCE, a ABONG, a UNE e o INESC.
Este novo instrumento de mobilizao popular, denominado Reforma Poltica
Democrtica e Eleies Limpas, dedica ateno especial aos excludos da democracia,
como se observa dos quatros principais tpicos postos no seu site oficial16:
Proibio do financiamento de campanha por empresas e adoo
do Financiamento Democrtico de Campanha;
Eleies proporcionais em dois turnos;
Paridade de gnero na lista pr-ordenada;
Fortalecimento dos mecanismos da democracia direta com a
participao da sociedade em decises nacionais importantes;
As propostas da Coalizo, bem verdade, no modificam clusulas

histricas de proteo ao patrimonialismo acolhidas pela Constituio de 1988.
Tampouco atinge o conservadorismo do Poder Judicirio que criminaliza os movimentos
sociais e os afasta do processo decisrio. No atacam o oligoplio das comunicaes e
a privatizao dos interesses nacionais. Estas mudanas profundas exigem uma
alterao radical do paradigma constitucional, somente atingveis atravs do que o
mestre cearense Paulo Bonavides apontou como consequncia de um apurado
processo revolucionrio:
16
http://www.reformapoliticademocratica.org.br/conheca-o-projeto/
107
A revoluo sempre constri uma realidade diferente. No Brasil

falta ao povo, atraioado de elites falsamente representativas,
recobrar a razo libertria de seu destino.17
O projeto de iniciativa popular apresentado pela Coalizo pela Reforma

Poltica Democrtica e Eleies Limpas, todavia, representa a mais avanada proposta
popular que busca expressar o pensamento de uma sociedade que clama por
mudanas profundas na estrutura patrimonialista do Estado brasileiro. Utilizando o
instrumento constitucional de democracia participativa, ela traz como unidade central a
busca da democracia real. Entenderam as entidades proponentes, acertadamente, que
a responsabilidade pela concretizao da Reforma Poltica no pertence apenas aos
polticos. de todo o povo, pois, como diz a Constituio (artigo 1, pargrafo nico),
dele, afinal, que todo o poder emana. ele o soberano e, como tal, no pode estar como tem absurdamente estado ao longo de toda a nossa histria - ausente do
processo que, em suma, decide e define o seu destino. Da a importncia fundamental
da cidadania como indissocivel ao processo civilizatrio e prpria legitimidade
democrtica, como bem lembrou Ronaldo Dworkim:
Nenhum governo legtimo a menos que demonstre igual
considerao pelo destino de todos os cidados sobre os quais
se afirme seu domnio e aos quais reivindique fidelidade. A
considerao igualitria a virtude soberana da comunidade
poltica sem ela o governo no passa de tirania18.
No se pode esquecer que a efetivao de instrumentos de democracia

direta j foi praticada no Brasil sem danos prpria democracia, mesmo porque
manejados com sabedoria e eficcia. Como se recorda, instado a se manifestar, em
1962, o povo rejeitou o parlamentarismo - e, com ele, o golpe. Mostrou-se lcido e
determinado quando, tambm por democracia direta, manteve o presidencialismo e a
Repblica em 1993. Estes exemplos mostram que o povo foi soberano, bem assim que
(BONAVIDES, Paulo, As bases da democracia participativa, disponvel no site
htpp://www.achegas.net/numero/vinteesete/p_bonavides_27.htm)
18 DWORKIN, Ronaldo. A Virtude Soberana: a teoria e a prtica da igualdade, 2 edio, So Paulo: Martins
Fontes, 2011, p. IX
17
108
soube votar e legislar. Prova disso que a primeira lei de iniciativa popular aprovada
pelo Congresso - a 9.840, de 1999 -, de combate corrupo eleitoral, tem sido eficaz
instrumento de saneamento das instituies polticas. Mesmo caminho trilhado pela Lei
Complementar 135/2010, conhecida como Lei da Ficha Limpa.
A Coalizo pela Reforma Poltica Democrtica e Eleies Limpas entendeu
que a cidadania no deve renunciar, em hiptese nenhuma, da poltica, caso pretenda
viver em ambiente civilizado, dentro dos fundamentos do Estado Democrtico de
Direito. Reforou que, para isso, teria que ajustar a sua poltica expectativa e s
necessidades de sua sociedade. E para que a poltica exera sua misso, preciso que
concilie incluso social, funcionalidade, tica e representatividade. Quando um desses
fatores falha, a poltica tambm falha, tornando-se impotente. As propostas
incorporadas pela Reforma Poltica Democrtica e Eleies Limpas, como concebidas,
pensam mais nas prximas geraes do que nas prximas eleies, buscando-se
sadas e solues que superem a histrica dicotomia entre a democracia formal e a
democracia real.
Ademais, percebeu a Coalizo pela Reforma Poltica Democrtica e Eleies
Limpas que indispensvel que se estabelea um novo critrio - transparente e
equnime - em relao ao financiamento de candidaturas. No tempo atual, como
demonstrado na evoluo histrica apresentada, o poder econmico representado
pelo capital privado quem financia e, simultaneamente, faz-se remetente e destinatrio
da democracia. Neste campo, a proposta da Coalizo pela Reforma Poltica
Democrtica e Eleies Limpas, aprovada pela unanimidade de seus integrantes, inclui,
entre outras medidas saneadoras, o cerne das distores na representao
democrtica: a proibio da influncia do poder econmico no processo eleitoral,
representado na possibilidade das empresas transformarem financiamento eleitoral em
investimento econmico. Afinal, empresa no povo - e como tal no foi
constitucionalmente convidada para o banquete eleitoral.
No Brasil, o detentor do poder econmico, alm de ser guindado ao poder
poltico, quando financia o processo eleitoral, em contrapartida, cobra o investimento em
moeda poltica, geralmente atravs do que se conhece como caixa dois,
transformando os atos governativos em formas concretas de favores marcados pelo
carimbo da corrupo ou das obras e servios precrios. Os grandes conglomerados
financeiros do-se ao luxo de financiar indistintamente todos os candidatos apontados
109
como eleitoralmente viveis, tornando-se previamente os verdadeiros vencedores das

eleies. Disso resulta, alm das numerosas transgresses ticas, a privatizao do
Estado, que passa a ter suas polticas revertidas em benefcio dos que financiaram os
eleitos, e no do contribuinte que o sustenta com seus impostos. O fortalecimento do
poder econmico implica no enfraquecimento dos trabalhadores, dos pobres e todos
aqueles que no tero igualdade de armas na disputa eleitoral, mantendo, mais vez, a
histrica excluso de parte do povo brasileiro. Eis o texto proposto:
Art. 2. Os artigos adiante enumerados da Lei 9.504, de 30 de
setembro de 2007, que tratam do registro, substituio de
candidatos, do financiamento, da fiscalizao das eleies e do
horrio gratuito, passam a vigorar com os seguintes acrscimos e
alteraes:
Art. 17-A pessoas jurdicas so proibidas de efetuar, direta ou
indiretamente, doaes para as campanhas eleitorais.
O projeto de iniciativa popular quebra, desta forma, a dicotomia entre a

democracia formal e democracia real, revogando o sistema de governo que sempre
conjugou democracia atravs da lgica excludente do patrimonialismo e do
recrutamento do governante pelo elemento social, econmico, racial e de gnero. Da
porque quatro fatores foram observados no que se refere efetiva incluso das
mulheres, dos negros e dos ndios: a) acabar com persistente marginalizao do povo,
impedido de participar diretamente das grandes decises polticas, no s na esfera
nacional, mas tambm no plano local; b) acabar com a representao popular falseada,
que acabou criando um pequeno mundo poltico irresponsvel, cada vez mais
distanciado da realidade social; c) reservar metade dos cargos em disputa segundo o
critrio da incluso de gnero, revogando a ineficiente frmula de que somente seriam
reservas as vagas de candidatura e no as de provimento eleitoral19; d) aumentar a
participao no fundo partidrio para os partidos que apresentem candidatos
19
Art. 2. [caput j mencionado]

Art. 5-A [...]
3 A lista, que dever ser ser registrada perante a Justia Eleitoral at o dia 05 de julho
do ano da eleio, ser composto segundo o critrio da alternncia de sexo, respeitando a
paridade.
110
integrantes dos grupos tradicionalmente excludos da democracia, com a majorao em

3% (trs por cento) do valor devido20.
Em concluso, a Coalizo pela Reforma Poltica Democrtica e Eleies
Limpas pretende escrever uma nova Histria da Democracia, no mais registrada pelas
tintas dos que se sentem aquinhoados pelo direito de ter a propriedade das pessoas e
das coisas, protegidos pela religio, amparados pela fora das armas, pelo controle do
Estado, ou pela juno de todos eles. Quer, de fato e de direito, que a democracia
brasileira acabe com a histrica contradio entre o mundo formal e o real, evitando o
paradoxo de que quanto mais se amplia a conscincia internacional em torno da
democracia, mais se produzem modalidades de pervert-la, excluindo do povo do seu
pleno acesso. Sabe-se que a reforma poltica no panaceia, nem um fim em si
mesmo. ponto de partida para a restaurao da confiana popular na democracia
brasileira. E se feita em profundidade, sob a superviso da sociedade civil e levando em
conta sua natureza plural, h de conferir respeitabilidade ao processo poltico, aos
prprios legisladores e os governantes. Democracia sem excludos sinnimo de
democracia formalmente real.
Art. 2. [caput j mencionado]

Art. 18 [...]
3 A dotao do fundo do Fundo Democrtico de Campanha destinada aos partidos ou coligaes ser
majorada em trs por cento sempre que o partido ou a coligao apresentar candidato ou candidata
includo em segmentos sociais sub-representados.
20
111
SOBRE A MUDANA DO REGIME POLTICO NO BRASIL
Fbio Konder Comparato1

Infelizmente, continuamos a crer que uma simples reforma do sistema
poltico brasileiro bastaria para coloc-lo nos eixos, quando, na verdade, so esses
prprios eixos que necessitam ser mudados; ou seja, os dois elementos estruturantes
de todo regime poltico: o poder supremo, de um lado, a mentalidade e os costumes
sociais, de outro lado.
Supremo o poder poltico no submetido a nenhum outro, e dotado de
competncia jurdica para alterar o sistema em seu conjunto. o que, desde Jean
Bodin, na segunda metade do sculo XVI, se passou a denominar soberania. J a
expresso moderna mentalidade social indica o conjunto de valores ticos, crenas e
opinies dominantes, dando origem a costumes sociais consolidados.
Durante milnios, em todas as civilizaes mundo afora, mentalidade e
poder foram moldados pela f religiosa. O fundamento tico da conduta humana era de
natureza sobrenatural. Tudo mudou, porm, a partir do incio da era moderna e do
nascimento da civilizao capitalista na Baixa Idade Mdia europeia. Houve o
enfraquecimento progressivo da f religiosa e a construo de uma nova estrutura
sociopoltica, diversa daquela prpria das civilizaes de origem indo-europeia, nas
quais a sociedade era dividida em trs estamentos: o clero, a nobreza e os servos
agrcolas. Doravante, o poder foi, aos poucos, sendo transferido dos dois primeiros
estamentos para a nova classe surgida nos burgos de fora, ou seja, alm dos limites
territoriais dos feudos; classe essa que, por isso mesmo, passou a ser denominada a
burguesia.
Ao mesmo tempo, despontava na Europa Ocidental uma mentalidade
coletiva de cunho individualista e mercantil, com o abandono das tradies
comunitrias ancestrais.
No continente americano, essa nova organizao social capitalista foi
implantada j no incio da colonizao ibrica, no sculo XVI.
Professor Emrito da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, Doutor em Direito da
Universidade de Paris, Doutor Honoris Causa da Universidade de Coimbra, Titular da Medalha Rui
Barbosa da Ordem dos Advogados do Brasil.
1
113
Vejamos, pois, a formao do nosso regime poltico, luz dos elementos

fundamentais que acabam de ser indicados.
1. A Formao do Sistema Poltico Brasileiro
A doena, por assim dizer, congnita da organizao sociopoltica brasileira
manifesta-se, tanto no nvel da estrutura de poder, quanto no da mentalidade e dos
costumes sociais, como se passa ver.
1.1. A tradicional estrutura dplice de poder na sociedade brasileira
Desde o incio do processo colonial no Brasil, de cunho nitidamente
capitalista, formou-se entre ns uma oligarquia binria, na qual o poder poltico
supremo exercido pelos grandes proprietrios e empresrios, em estreita
colaborao com os principais agentes do Estado.
Segundo a anlise marxista, com a instaurao do capitalismo os
verdadeiros titulares do poder poltico passaram a ser os integrantes da classe
burguesa, permanecendo os agentes pblicos como seus mandatrios, ou melhor,
seus prepostos (como os caixeiros nas lojas comerciais). Em contraste com essa
anlise, Max Weber sustentou que a partir de fins do sculo XIX, ter-se-ia instaurado
nas sociedades modernas do Ocidente tendendo a da espraiar-se pelo resto do
mundo um regime de autonomia do estamento burocrtico. Como sabido, Raymundo
Faoro procurou aplicar ao Brasil essa anlise weberiana.2
Nenhuma dessas interpretaes unilaterais, entretanto, me parece aceitvel
para o caso brasileiro. Os dois grupos dominantes acima nomeados agentes estatais
e potentados privados sempre atuaram em ntima associao, estabelecendo-se
entre eles aquela dialtica da ambigidade a que se referiu o historiador Jos Murilo
de Carvalho, ao retomar uma expresso cunhada pelo socilogo Guerreiro Ramos.3
Em toda a nossa evoluo histrica, a realidade do poder poltico permaneceu
encoberta pelas aparncias oficiais. Oficialmente, os agentes do Estado so servidores
Cf. Os Donos do Poder Formao do Patronato Poltico Brasileiro, 1 edio, 1958; 3 edio revista,
2001.
3 Cf. Jos Murilo de Carvalho, I A Construo da Ordem, II Teatro de Sombras, Rio de Janeiro (Editora
UFRJ Relume Dumar), 2 ed., p. 212.
2
114
do soberano: os antigos monarcas e atualmente o povo. Por sua vez, os grandes

proprietrios e empresrios procuram mostrar-se sempre subordinados ao poder
burocrtico estatal. Na realidade, ambos esses grupos exercem conjuntamente o poder
supremo, e graas a essa colaborao que cada qual logra realizar o seu prprio
interesse estamental ou de classe.
Se bem analisarmos a nossa Histria, veremos que a sucesso dos
diferentes regimes polticos corresponde abertura de um conflito no superado entre
os dois grupos sociais detentores do poder supremo.
Nossa Independncia ocorreu, quando as Cortes de Lisboa no permitiram
que os mais altos cargos administrativos fossem ocupados, no mais por portugueses
vindos da metrpole, mas por pessoas indicadas pelos grandes proprietrios rurais.
A proclamao da Repblica resultou da no aceitao, por parte das
nossas Foras Armadas, de continuarem a exercer, aps a Guerra do Paraguai, um
papel subalterno no quadro dos poderes pblicos. Esse desconforto da corporao
militar foi habilmente aproveitado pelos grandes fazendeiros, possuidores de
abundante escravaria, decepcionados com a Lei do Ventre Livre e a Lei urea,
impostas pelo imperador.
A Revoluo de 1930 eclodiu como fruto da divergncia profunda, surgida no
conjunto da classe senhorial agrcola, com a poltica governamental de apoio exclusivo
cafeicultura, aps a crise econmica mundial de 1929.
Na gnese do golpe de Estado de 31 de maro de 1964, igualmente,
encontramos uma profunda ciso lavrada entre grande parte dos agentes polticos
eleitos pelo povo e a classe dos latifundirios e empresrios urbanos. Nos ltimos anos
do regime constitucional de 1946, a possibilidade de conciliao entre esses grupos
tornou-se cada vez mais reduzida, com o progresso eleitoral dos novos partidos e
lderes populares, que se opunham dominao tradicional dos potentados privados.
Deve-se notar, alis, que naquela poca boa parte de nossas classes mdias comeou
a abandonar sua tradicional colocao direita do espectro poltico, passando a apoiar
as chamadas reformas de base do governo Joo Goulart: a agrria, a bancria, a
tributria e a poltica de repdio ao capital estrangeiro. Era natural, nessas
circunstncias, que os investidores capitalistas e os grandes empresrios, nacionais e
estrangeiros, temerosos com a perspectiva de uma comunistizao do pas,
apelassem s Foras Armadas, a fim de que estas depusessem os governantes em
115
exerccio e os substitussem por mandatrios dos potentados privados, segundo nossa

velha herana histrica. Os homens do grande capital acabaram, afinal, por aceitar a
instalao de um regime francamente autoritrio, ao perceber que somente assim
continuariam a ter seus interesses econmicos protegidos. Alis, j Tito Lvio, em sua
Histria Romana (Livro III, captulos XL e XLI), observara que os patrcios, quando
temerosos de que a plebe acedesse ao poder poltico, acabavam por aceitar a
supresso das liberdades pblicas.
Afinal, a aliana entre os donos do capital e os agentes estatais congnita
ao surgimento do capitalismo. Como bem assinalou o grande historiador francs
Fernand Braudel, que lecionou na Universidade de So Paulo logo aps a sua
fundao, o capitalismo s triunfa quando se identifica com o Estado; quando o
Estado.4
O fato que o pequeno reino portugus desde cedo tornou-se um dos
primeiros centros de desenvolvimento da civilizao capitalista.
A partir do reinado de D. Joo I, inaugurador da dinastia de Avis na segunda
metade do sculo XIV, Portugal conheceu a grande revoluo dos tempos modernos.
Rompeu-se, ento, a milenar tripartio estamental, prpria das civilizaes de origem
indo-europeia, com os dois estamentos privilegiados e clero e a nobreza colocados
bem acima do Tiers tat, composto pelo vulgo vil sem nome de que falava Cames.
O Mestre dAvis, assumindo o trono logo aps a grande crise de 1383
1385 entre Portugal e Castela, afastou da Corte a nobreza favorvel aliana entre
ambas as Coroas ibricas, e chamou a si um grupo cada vez mais numeroso de
legistas (profissionais do Direito), militares e comerciantes, atribuindo-lhes a misso
de servi-lo diretamente na luta pela manuteno da independncia do reino.
A grande aventura colonial, desenvolvida a partir da descoberta da Amrica
e da abertura do caminho martimo para as ndias, teve, desde o incio, um carter
nitidamente mercantil. O prprio rei tornou-se o primeiro comerciante do reino. Ou seja,
como bem definiu Alexandre Herculano, fundou-se em Portugal um regime de
capitalismo poltico.5
Como rgo auxiliar do monarca, ao lado dos burgueses acima indicados,
passou a atuar, sobretudo a partir das primeiras experincias de explorao mercantil e
4
5
La dynamique du capitalisme, ditions Flammarion, 2008, p. 68.

Histria de Portugal, 8 ed., Lisboa (Bertrand), t. I, p. 99.
116
colonial em outros continentes, a Igreja Catlica. A monarquia lusitana havia obtido do

papado o privilgio do padroado rgio, que habilitava o monarca a propor a criao de
novas dioceses, de escolher os bispos e propor sua sagrao ao papa. A isso ainda se
aduziu o chamado beneplcito, que era o poder de o rei aprovar previamente as
normas e determinaes da Santa S, destinadas ao reino.
Pois bem, moldando-se estrutura da oligarquia binria potentados
privados e agentes estatais , aqui consolidada desde o incio da explorao colonial,
os eclesisticos adotaram, como integrantes do Estado, a mentalidade e as prticas
mercantis ento predominantes. Para citar apenas um exemplo, em 1759, quando de
sua expulso do Brasil, revelou-se que o patrimnio da Companhia de Jesus
compreendia 17 fazendas de acar e 7 fazendas de gado com mais de 100.000, todas
elas operadas com base no trabalho escravo; alm de 186 prdios de renda, somente
na cidade do Salvador.6
No sistema das capitanias hereditrias, por primeiro instalado no Brasil, a
autoridade mxima local, o capito-donatrio, era dotado de todos os atributos rgios,
notadamente o poder militar, e desenvolvia pessoalmente a atividade de explorao
mercantil da terra. Sobrevindo o regime de governo-geral, inaugurado por Tom de
Souza em 1549, garantiu-se, em benefcio de alguns senhores de engenho designados
pela Coroa, o oligoplio oficial da produo de acar. O ser senhor de engenho,
asseverou Antonil em sua obra de 1711,7 ttulo a que muitos aspiram, porque traz
consigo o ser servido, obedecido e respeitado de muitos.
Sucedeu que entre os dois grupos oligrquicos estabeleceram-se, ao longo
dos primeiros sculos da colonizao, estreitas relaes de parentesco, amizade e
compadrio.8
Os agentes para c enviados pela Coroa portuguesa em pouco tempo
tornavam-se scios ocultos dos grandes senhores rurais, e acabavam por adquirir
terras ou exercer pessoalmente o comrcio, sempre livres de qualquer controle por
parte das autoridades metropolitanas.
C. R. Boxer, The Portuguese Seaborne Empire 1415 1825, cit., p. 329.

Cultura e Opulncia do Brasil, Editora Itatiaia Limitada e Editora da Universidade de So Paulo, 1982,
pg. 75.
8 Cf. Stuart B. Schwartz, Sovereignty and Society in Colonial Brazil The High Court of Bahia and its
Judges 1609-1751, University of California Press, 1973, captulo XIII (The Brazilianization of Bureaucracy).
6
7
117
Em toda a fase colonial, o monarca portugus, mesmo (e talvez, sobretudo)

durante o perodo em que o Marqus de Pombal foi o ministro onipotente de D. Jos I,
exerceu uma soberania meramente simblica.
Na defesa das populaes indgenas, o Padre Vieira no se cansou de
denunciar no Brasil o poder absoluto dos grandes proprietrios agrcolas, estreitamente
associados burocracia administrativa local, e esta raramente submetida ao controle
hierrquico da Coroa. Entre Portugal e as terras brasileiras, alis, at o sculo XVIII
havia uma s viagem martima por ano; o que obviamente deixava os altos funcionrios
metropolitanos, para c nomeados, com as mos livres para exercer um poder oficial
sem controles.
No sermo pregado na ocasio em que o Estado do Gro-Par e Maranho
se repartiu em dois governos, sendo estes assumidos por pessoas particulares, Vieira
caracterizou a impotncia do monarca em terras brasileiras, com o emprego da famosa
metfora do sol e da sombra:
A sombra, quando o sol est no znite, muito pequenina, e
toda se vos mete debaixo dos ps; mas quando o sol est no
oriente ou no ocaso, essa mesma sombra se estende to
imensamente, que mal cabe dentro dos horizontes. Assim nem
mais nem menos os que pretendem e alcanam os governos
ultramarinos. L onde o sol est no znite, no s se metem
estas sombras debaixo dos ps do prncipe, seno tambm dos
de seus ministros. Mas quando chegam quelas ndias, onde
nasce o sol, ou a estas, onde se pe, crescem tanto as mesmas
sombras, que excedem muito a medida dos mesmos reis de que
so imagens.9
Durante todo o Imprio, os principais agentes pblicos legisladores,

magistrados, presidentes de provncia eram oriundos da classe latifundiria. Mais de
trs quartos dos ttulos nobilirquicos outorgados por D. Pedro II foram de baro;
Padre Antnio Vieira, Sermes Pregados no Brasil, I A guerra e a poltica na colnia, seleco e
ordenao, prefcio e notas por Hernani Cidade, vol. II, Lisboa, Agncia Geral das Colnias, MCMXI, p.
275.
9
118
sabendo-se que o baronato era reservado especialmente pelo imperador aos grandes
proprietrios rurais.10
Analogamente, no perodo da chamada Repblica Velha, a ligao do Poder
Executivo, tanto federal quanto estadual, aos grandes fazendeiros foi a regra. Nas
regies interioranas, os coronis da Guarda Nacional concentravam em si todos os
poderes, e essa tradio de mandonismo privado local permanece at hoje nos rinces
mais atrasados do pas.11
A partir da Revoluo de 30, alm dos grandes proprietrios rurais surgiu o
empresariado industrial, como scio do Estado. E desde o ltimo quartel do sculo
passado, com o advento da globalizao capitalista, scios ocultos dos diferentes
governos passaram a ser os banqueiros e as empresas de agronegcio.
1.2. O povo despido de todo poder
Quando Tom de Souza desembarcou na Bahia, em maro de 1549, munido
do seu famoso Regimento do Governo, e flanqueado de um ouvidor-geral, um
provedor-mor, um capito-mor da costa, alm de 1.200 funcionrios, civis e militares,
bem como de cinco jesutas chefiados pelo Padre Manoel da Nbrega, a organizao
poltico-administrativa do Brasil, como pas unitrio, principiou a existir, aps o
descentralismo senhorial das capitanias hereditrias. Notava-se apenas uma lacuna:
no havia povo. A populao indgena, estimada na poca em um milho e meio de
almas, no constitua, obviamente, o povo da nova entidade poltica; tampouco o
formavam os degredados aqui desembarcados em nmero crescente a partir de 1530,
ou os funcionrios que acompanharam o Governador Geral. Em suma, tivemos
organizao estatal antes de ter povo.
Foi este, na verdade, o primeiro ato, de uma longa srie de eventos, em que
comeamos pelo fim, numa incontida impacincia de colher os frutos antes de plantar
as rvores.
Foi-se vendo pouco a pouco, escreveu o jovem Alceu Amoroso Lima nos
anos vinte do sculo passado, e at hoje o vemos ainda com surpresa, por vezes, que
o Brasil se formara s avessas, comeara pelo fim. Tivera Coroa antes de ter Povo.
10
11
Cf. Jos Murilo de Carvalho, I - A Construo da Ordem, II Teatro de Sombras, 2 ed., p. 237.
Cf. o estudo j clssico de Victor Nunes Leal, Coronelismo, Enxada e Voto.
119
Tivera parlamentarismo antes de ter eleies. Tivera escolares superiores antes de ter
alfabetismo. Tivera bancos antes de ter economias. Tivera sales antes de ter
educao popular. Tivera artistas antes de ter arte. Tivera conceito exterior antes de ter
conscincia interna. Fizera emprstimos antes de ter riqueza consolidada. Aspirara a
potncia mundial antes de ter a paz e a fora interior. Comeara em quase tudo pelo
fim. Fora uma obra de inverso, produto (...) de um longo oficialismo.12
Debalde procura-se o povo, nos principais fastos de nossa Histria. Ele
teima em permanecer ausente, privado de palavra. assim mesmo que Vieira o
descreve, no sermo da visitao de Nossa Senhora, pregado por ocasio da chegada
Bahia do Marqus de Montalvo, Vice-Rei do Brasil, em junho de 1640: Ut facta est
vox salutationis tuae in auribus meis, exultavit in gaudio infans. Comecemos por esta
ltima palavra, props o grande pregador. Bem sabem os que sabem a lngua latina,
que esta palavra, infans, infante, quer dizer o que no fala. Neste estado estava o
menino Batista, quando a Senhora o visitou, e neste permaneceu o Brasil muitos anos,
que foi, a meu ver, a maior ocasio de seus males. Como o doente no pode falar, toda
a outra conjectura dificulta muito a medicina. (...) O pior acidente que teve o Brasil em
sua enfermidade foi o tolher-se-lhe a fala: muitas vezes se quis queixar justamente,
muitas vezes quis pedir o remdio de seus males, mas sempre lhe afogou as palavras
na garganta, ou o respeito, ou a violncia; e se alguma vez chegou algum gemido aos
ouvidos de quem o devera remediar, chegaram tambm as vozes do poder, e
venceram os clamores da razo.
O desprezo, misturado de receio, que os nossos oligarcas sempre
manifestaram em relao ao povo foi claramente expresso desde que, com a vinda da
famlia real portuguesa ao Brasil em 1808, esboou-se nossa independncia poltica.
Uma boa ilustrao desse misto de desapreo e temor foi dada por Hiplito Jos da
Costa, no Correio Braziliense de maio de 1811, editado ento em Londres.13 Disse ele:
Ningum deseja mais do que ns as reformas teis; mas
ningum aborrece, mais do que ns, que essas reformas sejam
feitas pelo povo; pois conhecemos as ms conseqncias desse
Poltica e Letras, in Vicente Licnio Cardoso, Margem da Histria da Repblica, tomo II, Cmara dos
Deputados/Editora Universidade de Braslia, 1981, p. 51.
13 Apud Barbosa Lima Sobrinho. Antologia do Correio Braziliense, Livraria Editora Ctedra (Rio de
Janeiro), em convnio com o Instituto Nacional do Livro (Braslia), 1977, pp. 79/80.
12
120
modo de reformar; desejamos as reformas, mas feitas pelo

governo; e urgimos que o governo as deve fazer enquanto
tempo, para que se evite serem feitas pelo povo.
A Independncia, que paradoxalmente no foi o resultado de uma revolta do

povo brasileiro contra o rei de Portugal, mas, ao contrrio, do povo portugus contra o
rei no Brasil, no suscitou escusado diz-lo o menor entusiasmo popular. Um
observador judicioso, como Saint-Hilaire, pde testemunhar: A massa do povo ficou
indiferente a tudo, parecendo perguntar como o burro da fbula: No terei a vida toda
de carregar a albarda?14 E prosseguiu:
O povo nada ganhou absolutamente com a mudana operada. A
maioria dos franceses lucrou com a Revoluo que suprimiu os
privilgios e direitos auferidos por uma casta favorecida. Aqui, lei
alguma consagrava a desigualdade, todos os abusos eram o
resultado do interesse e dos caprichos dos poderosos e dos
funcionrios.15 Mas so estes homens que, no Brasil, foram os
cabeas da Revoluo; no cuidavam seno em diminuir o poder
do Rei, aumentando o prprio. No pensavam, de modo algum,
nas classes inferiores. Assim, o pobre lastima o Rei e os
capites-generais, porque no sabe mais a quem implorar apoio.
A mesma cena, com personagens diferentes, repetiu-se em 15 de novembro

de 1889, quando a insurreio do Marechal Deodoro e sua tropa contra o Gabinete do
Primeiro Ministro Ouro Preto (mas no contra o Imperador!) provocou o fim do regime
monrquico. O povo assistiu quilo bestializado, atnito, surpreso, sem conhecer o
que significava, l-se na carta, tantas vezes citada, de Aristides Lobo a um amigo.
Muitos acreditavam sinceramente estar vendo uma parada. Tal no impediu, no
entanto, que a proclamao da repblica pelos membros do governo provisrio
principiasse pela invocao do povo; o que levou o representante diplomtico norteApud Srgio Buarque de Holanda, Razes do Brasil, 5 ed. revista com prefcio de Antonio Candido, Rio
de Janeiro (Livraria Jos Olympio Editora), p. 120.
15 Ressalte-se a clara indicao dos dois grupos sociais que sempre exerceram a soberania entre ns.
14
121
americano no Rio de Janeiro, embora francamente favorvel ao novo regime, a

deplorar, em despacho endereado em 17 de dezembro de 1889 ao Secretrio de
Estado, em Washington, o pouco caso que assim se fazia da vontade popular.16
A Revoluo de 1930, por muitos reconhecida como data marcante de nossa
evoluo poltico-social, foi desencadeado sob o slogan do Presidente de Minas,
Antonio Carlos: Faamos a revoluo antes que o povo a faa.
Desde a Constituio de 1934, nossas Cartas Polticas declaram
solenemente que o povo a fonte de onde emanam todos os poderes. Mas ningum,
razoavelmente arguto, pode ignorar que tal declarao constitucional no passa de
simples retrica. A preocupao maior do binmio oligrquico, que desde sempre
exerceu entre ns a soberania efetiva os potentados econmicos privados e os
grandes agentes estatais que o povo acabe se dando conta dessa usurpao
permanente do poder poltico supremo, de que declarado titular, e queira chamar a si,
enfim, o exerccio da soberania.
Exemplo recente dessa preocupao o protesto dos nossos oligarcas
contra o Decreto n 8.243, editado pela Presidenta da Repblica em 23 de maio de
2014, instituindo a Poltica Nacional de Participao Social e o Sistema Nacional de
Participao Social. Malgrado tal decreto seja mera consolidao de disposies
regulamentares anteriores e no d ao povo nenhum poder decisrio, um senador
apresentou projeto de decreto legislativo, sustando os seus efeitos.
1.3. O sistema dplice dos nossos ordenamentos jurdicos
Na verdade, a duplicidade oligrquica que aqui desde cedo existiu deu
origem a um ordenamento poltico permanentemente dplice, nos dois sentidos da
palavra: dobrado e dissimulado.
Durante o perodo colonial, o direito escrito as Ordenaes do Reino,
acrescidas das leis, provises e alvars posteriores, bem como dos assentos da Casa
da Suplicao vinha todo da metrpole; ou seja, tinha o sabor de regras importadas,
estranhas ao nosso meio. A tais regras devia-se respeito, mas no necessariamente
Apud Srgio Buarque de Holanda, Histria Geral da Civilizao Brasileira, II O Brasil Monrquico, t. 5
Do Imprio Repblica, Difuso Europeia do Livro, So Paulo, 1972, p. 347.
16
122
obedincia, semelhana da mxima difundida em toda a Amrica Espanhola: las

Ordenanzas del Rey Nuestro Seor se actan pero no se cmplen.
Para a construo, ano aps ano, desse sistema de trompe loeil, como
dizem os franceses vale dizer, o direito oficial posto artificialmente em relevo, a fim de
criar a iluso de corresponder realidade , muito contriburam os altos funcionrios
enviados de Portugal, os quais, aqui chegados, estabeleciam desde logo uma aliana
tcita com os grandes senhores rurais, imunes a toda fiscalizao da metrpole.
Anloga duplicidade foi estabelecida logo aps a nossa Independncia.
Como bem salientou Srgio Buarque de Holanda,17 dificilmente se podem
compreender os traos dominantes da poltica imperial, sem ter em conta a presena
de uma Constituio no escrita que, com a complacncia dos dois partidos, se
sobrepe em geral Carta de 1824 e ao mesmo tempo vai solap-la.
Assim que, durante o Imprio, tudo o que dizia respeito escravido
negra, pedra fundamental sobre a qual se assentou, durante quase quatro sculos, o
edifcio de nossa economia, era regulado por um duplo direito: o oficial, meramente
ostentado, e o real, efetivamente aplicado. Exemplo maior foi o da Lei de 7 de
novembro de 1831. Ela foi promulgada durante a Regncia, em cumprimento a um
tratado internacional que celebramos com a Inglaterra em 1826. Pelo teor desse
diploma legal, eram declarados livres todos os escravos, que entrarem no territrio ou
portos do Brasil, vindos de fora. Eles seriam reexportados para qualquer parte da
frica, e os importadores sujeitos a processo penal; entendendo-se por
importadores, no s o comandante, o mestre e o contramestre da embarcao, mas
tambm os armadores da expedio martima, bem como todos aqueles que
cientemente comprarem como escravos as pessoas ilegalmente trazidas ou
desembarcadas no Brasil. Ora, como se tratava simplesmente de uma lei para ingls
ver, nenhuma das penalidades nela cominadas foi jamais aplicada. Calcula-se terem
sido para aqui contrabandeados como escravos, desde a promulgao daquele
diploma legal at 1850 quando entrou em vigor a Lei Eusbio de Queiroz, que ps
fim ao trfico negreiro nada menos do que 750 mil africanos.
A verdade que o embuste democrtico, tanto aqui quanto alhures, sempre
foi patrocinado, desde o incio do sculo XIX, pela classe dos grandes capitalistas e
empresrios, sob a forma de um governo dito representativo. A nao ou o povo so
17
Histria Geral da Civilizao Brasileira, II O Brasil Monrquico, 5 Do Imprio Repblica, p. 21.
123
exibidos como atores no proscnio, enquanto os verdadeiros protagonistas conduzem

a pea nos bastidores. Entre ns, durante o perodo imperial, essa manigncia foi ainda
mais grosseira, quando se pensa que, alm das mulheres e dos cidados mais pobres
os quais s votavam no primeiro turno das eleies legislativas, segundo o sistema
de representao censitria contvamos com uma imensa populao escrava.
Tal como nos Estados Unidos da Amrica do Norte, nossa mal chamada
elite poltica considerava plenamente compatvel a servido pessoal com a Repblica
e a Democracia. No Manifesto Republicano de 1870, democracia, ou expresses
cognatas, tais como solidariedade democrtica, liberdade democrtica, princpios
democrticos ou garantias democrticas, aparecem nada menos do que 28 vezes.
Nem uma palavra, entretanto, dita sobre a escravido.
Foi, assim, natural considerar que, abolida e escravido e proclamada a
Repblica, houvesse sido definitivamente instalada a democracia em nosso pas. Em
Mensagem ao Congresso Legislativo de So Paulo no quadrinio 1912-1916,
Francisco de Paula Rodrigues Alves, que havia sido Presidente da Repblica de 1902
a 1906, pde declarar en passant, como se se tratasse de simples lugar comum: Entre
ns, em um regime de franca democracia e completa ausncia de classes sociais... 18
Ningum se dava conta do fato incmodo de que, poca em que foram ditas tais
palavras, o eleitorado nacional ou seja, a parte ativa do povo dito soberano no
ultrapassava 1,5% da populao total do pas.
Nos 20 anos decorridos, desde 1994 quando pela primeira vez as
empresas puderam fazer doaes para as campanhas eleitorais at 2014, o total de
gastos oficialmente declarados pelos candidatos presidncia da Repblica aumentou
em 380%. Em todas as eleies presidenciais, na vigncia da atual Constituio, a
coligao partidria vencedora foi a que declarou o maior gasto.
Tudo isso com a agravante de que as leis eleitorais so votadas e
sancionadas pelos principais interessados. Ou seja, trata-se de uma legislao em
causa prpria. No podemos, portanto, deixar de indagar: Quem , afinal, o
verdadeiro eleitor neste pas?
Cf. Galeria dos Presidentes de So Paulo Perodo Republicano 1889 1920, organizao de Eugenio
Egas, S. Paulo, Publicao Official do Estado de S. Paulo, 1927.
18
124
1.4. Traos marcantes de nossa mentalidade coletiva

A estrutura de poder, prpria do capitalismo escravista aqui instalado
durante quase quatro sculos, marcou fundamente nossa mentalidade e nossos
costumes polticos. Ela forjou, sobretudo no seio da multido dos pobres de todo
gnero os nascidos para mandados e no para mandar, conforme a saborosa
expresso camoniana19 um esprito de submisso, incompatvel com a vivncia
democrtica. Neste Estado, disse peremptoriamente o Padre Antonio Vieira a D. Joo
IV em 1655, h uma s vontade e um s entendimento e um s poder, que o de
quem governa.20 Montesquieu, alis, j havia justamente observado que os costumes
de um povo escravo fazem parte de sua servido; os de um povo livre fazem parte de
sua liberdade.21
Temos, assim, que a mentalidade coletiva e os costumes polticos, entre ns
dominantes, jamais foram autenticamente republicanos, democrticos, ou favorveis a
um efetivo controle dos poderes, sem privilgios de qualquer sorte.
A ideia primordial de repblica, cunhada sinteticamente por Ccero res
publica, res populi (bem pblico, bem do povo) 22 jamais fez parte da mentalidade
nacional. Nem um homem nesta terra repblico, nem zela e trata do bem comum,
mas cada um do bem particular, escreveu Frei Vicente do Salvador em sua Histria do
Brasil, publicada em 1627. Ele cita a propsito o testemunho de um bispo de Tucum,
que permaneceu alguns meses na Bahia, durante uma viagem Europa:
Verdadeiramente que nesta terra andam as coisas trocadas, porque toda ela no
repblica, sendo-o cada casa. E assim , prosseguiu Frei Vicente do Salvador, pois
estando as casas dos ricos (ainda que seja custa alheia, pois muitos devem quanto
tm) providas de todo o necessrio, [...] o que de fontes, pontes, caminhos e outras
coisas pblicas uma piedade, porque, atendo-se uns aos outros, nenhum as faz
[...].23
Os Lusadas, Canto V, versos 1211/1212.

Antonio Vieira, Cartas, Coimbra, Imprensa da Universidade, 1925, tomo I, p. 458.
21
Do Esprito das Leis, livro XIX, cap. 17.
22 De re publica, livro I, XXV, 39.
23 Quinta edio, comemorativa do 4 Centenrio do Autor, So Paulo (Edies Melhoramentos), 1965, p.
59.
19
20
125
Quanto vivncia democrtica, ns sempre a entendemos como nada tendo

a ver com o ideal comunitrio. Herdeiros da tradio personalista dos ibricos, somos
um povo que ama o tratamento pessoal e diferenado, de que a instituio nacional do
jeitinho constitui a demonstrao mais convincente. Nossas Cartas Polticas
republicanas tm proclamado que todos so iguais perante a lei. Continuamos, porm,
intimamente convencidos, semelhana do personagem suno de Animal Farm, de que
h sempre algum mais igual do que os outros, e que, como tal, deve ser respeitado.
Consideramos, assim, perfeitamente naturais os privilgios individuais ou de
status.
Em 1764, o Conde da Cunha, 9 Vice-Rei do Brasil, em carta a Sua
Majestade, assim se queixava: Nesta terra [ou seja, na Bahia, ento sede do vicereinado] e nas vizinhanas, rara a casa que no tem privilgio; uma o tem da
Santssima Trindade, outros da Bula da Cruzada, outros o de familiares do Santo
Ofcio, outros de Santo Antonio de Lisboa, e as maiores famlias, o [privilgio] de
moedeiros; estes no s livram os seus filhos do servio militar, como os seus criados
caixeiros, feitores, roceiros, e os que esto adidos aos seus engenhos de acar; pelo
que, se esta multido de privilgios se no derrogar, ao menos enquanto no se
completarem as tropas, no ser possvel haver soldados nelas, que no vierem de
Portugal.24
A realidade inocultvel que o princpio do Estado de Direito jamais deitou
razes entre ns. A lei nunca est acima da vontade dos poderosos, como ilustrou o
famoso trecho das Memrias de um Sargento de Milcias, de Manoel Antonio de
Almeida:
Bem sei, mas a lei?
Ora, a lei... o que a lei, se o Senhor major quiser?...
O major sorriu-se com cndida modstia.
Citado por Oliveira Vianna, Populaes Meridionais do Brasil, vol. 1, Rio de Janeiro (Editora Paz e
Terra), 1973, pp. 145/146.
24
126
2. Alvitre de Soluo
Comecemos por observar que a cura de nossa multissecular molstia
poltica no se dar em pouco tempo. O poder oligrquico, fundado na convico geral
da incapacidade absoluta do povo para exercer a soberania, no um obstculo
suscetvel de rpida remoo. Ele exige, bem ao contrrio, o desenvolvimento de um
esforo sistemtico de mudana, no nvel da mentalidade coletiva e das instituies de
poder, durante o espao de geraes.
A partir das Revolues Americana e Francesa do final do sculo XVIII,
firmou-se em todos os meios intelectuais e polticos a convico de que a Histria pode
ser mudada de modo sbito e violento, pela via revolucionria. Tal convico, como se
sabe, foi adotada como dogma poltico pelo marxismo-leninismo.
Ora, a Independncia dos Estados Unidos comeou a ser preparada desde
que os primeiros Pilgrim Fathers pisaram no solo norte-americano, no incio do sculo
XVII, e passaram a viver em ambiente de associativismo, liberdade privada de
comrcio e liberdade de religio. Na Frana, o processo de extino do Ancien Rgime
principiou mais de um sculo antes de 1789, com a mudana dos grandes valores,
crenas e costumes, que formavam a mentalidade dominante, fundada a tradio
milenar indo-europeia. Esse processo de mudana perdurou at meados do sculo
XIX, com a sucesso de vrias experincias republicanas e monrquicas,
consubstanciadas em nada menos do que dez Constituies. Analogamente, a
Revoluo Bolchevique de 1917 comeou a ser preparada desde meados do sculo
XIX, com o abalo social provocado pela abolio dos servos da gleba e a difuso no
meio intelectual das ideias anarquistas e socialistas.
indispensvel, portanto, dar incio no Brasil, o quanto antes, a um
processo sistemtico de mudanas, cujo objetivo final seja a efetiva instaurao da
soberania popular.
Para tanto, importa atuar conjuntamente no campo das instituies polticas,
bem como em matria de mentalidade coletiva e costumes sociais. Como foi dito logo
no incio desta exposio, so esses os dois eixos centrais de todo regime poltico. A
inter-relao das instituies de poder com a mentalidade coletiva constante. Ao
adquirir instrumentos prprios de deciso poltica, o povo torna-se consciente, na
127
prtica, de que o poder soberano lhe pertence legitimamente, e que deve, por
conseguinte, ser exercido de modo direto.
De certa maneira, tal conscincia desponta desde j no seio do povo. As
manifestaes populares de junho de 2013 em todas as grandes cidades do pas,
contra a m qualidade dos servios pblicos notadamente a educao, a sade e o
transporte urbano foram uma ocasio fora do comum para desencadear o processo
de mudana da soberania poltica. Infelizmente, essa oportunidade extraordinria
deixou de ser aproveitada, pois aqueles que deveriam exercer o papel de mentores
polticos do povo no tinham (e ainda no tm!) em mente um programa definido.
Como bem adverte o ditado popular, marinheiro sem rumo, nem vento ajuda.
Esbocemos, pois, esse programa transformador, no que diz respeito aos
dois eixos fundamentais do regime poltico: o poder e a mentalidade coletiva.
2.1. A introduo das instituies de democracia direta
Toda e qualquer mudana no quadro poltico, a qual se limite a reformar o
sistema de representao popular, ser meramente epidrmica. Nossa longa e triste
experincia de dominao oligrquica habilitou, h muito, os potentados privados e os
grandes agentes estatais a encontrar, em qualquer circunstncia, uma maneira de
exercer a soberania efetiva por intermdio dos mal chamados representantes do povo.
Como bem assinalou Jean-Jacques Rousseau, se toda soberania
inalienvel, da se segue, como concluso lgica, ser ela igualmente insuscetvel de
representao. Quando o povo delega a representantes o exerccio do poder supremo,
ele o est ipso facto alienando.25
Dir-se- que, justamente, a principal proposta dos movimentos populares, no
atual momento poltico, consiste na eleio de uma assembleia constituinte, que
definiria as bases de um novo regime. Acontece que, independentemente do problema
de ordem tcnica ser vlido votar uma nova Constituio, sem que a atualmente em
vigor contenha qualquer previso a respeito? , o que se ignora com a proposta o
fato, longamente comprovado na prtica, de que os nossos oligarcas sempre
controlaram o processo eleitoral. Eles no teriam, por conseguinte, grandes
dificuldades em fazer com que esse processo constituinte, ainda que sob a aparncia
25
Do Contrato Social, Livro Segundo, captulo primeiro.
128
de grande mudana poltica, acabasse por consolidar a situao atual. No nos

esqueamos de que a sempiterna ttica dos nossos oligarcas exatamente aquele
paradoxo enunciado por um personagem do romance Il Gattopardo, de Lampedusa:
preciso tudo mudar, para que tudo permanea como est.
Parece-me, assim, ser muito mais prudente concentrar os esforos de
mudana das instituies polticas na introduo de instrumentos de democracia direta;
nem que seja um s. Ele abriria a primeira rachadura na muralha oligrquica.
Foi com esse objetivo que, em 2004, propus ao Conselho Federal da OAB a
apresentao, Comisso de Legislao Participativa da Cmara dos Deputados, de
um anteprojeto de lei, interpretando a disposio do art. 49, inciso XV da Constituio
Federal luz do art. 14, segundo o qual o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular,
alm do sufrgio eleitoral, so instrumentos da soberania popular. , com efeito, um
clamoroso despautrio jamais admitido, em pas algum! atribuir aos que se
denominam representantes do povo a competncia exclusiva de decidir se a vontade
deste deve ou no ser respeitada. Minha proposio foi convertida no Projeto de Lei n
4.718/2004, cuja ntegra reproduzida como adendo ao presente artigo.
No mesmo sentido, em 2005 apresentei a dois senadores uma minuta de
proposta de emenda constitucional, introduzindo em nosso ordenamento jurdico o
referendo revocatrio de mandatos eletivos, vulgarmente chamado recall. a PEC n
73/2005, ainda em tramitao no Senado Federal, igualmente reproduzida como
adendo a este artigo.
2.2. A necessria transformao concomitante de nossa mentalidade coletiva
Desde os primrdios da colonizao portuguesa e at hoje, o povo brasileiro
mantido na convico de ser, no campo poltico, uma espcie de menor impbere,
que jamais chegar idade adulta. Nessa condio de absoluta incapacidade poltica,
ele submetido representao necessria, por parte daqueles aos quais,
semelhana de pais ou tutores, compete exercer o supremo poder de mando.
Na verdade, o que est por trs da bela fachada de nosso edifcio jurdico,
sem nunca aparecer de modo visvel, o poder ideolgico. Durante milnios, em todas
as civilizaes, tal poder foi exercido pela autoridade religiosa e era, por conseguinte,
aceito sem discusses, como vindo do Cu. A partir da Idade Moderna, porm, as
129
crenas religiosas comearam a se enfraquecer progressivamente, por efeito do

chamado esprito crtico, de base racional. Com o nascimento e a expanso mundial da
civilizao capitalista, a classe burguesa soube aproveitar-se habilmente dessa
mudana geral de mentalidades, no para combater as crenas religiosas, mas para
aceitar todas elas sem contestao, como condies necessrias de uma vida de
ordem e segurana, voltada para a realizao dos interesses individuais. O resultado
foi que as autoridades religiosas no s acabaram por admitir a moralidade das
prticas capitalistas, como delas passaram a se aproveitar economicamente.
Com o advento da sociedade de massas no mundo contemporneo, o
empresariado capitalista percebeu que era chegado o momento de exercer o poder
ideolgico em todos os quadrantes do globo terrestre, por intermdio da grande
imprensa, do rdio, do cinema, da televiso, da internet; todos doravante
interconectados pela telefonia celular. No exerccio do poder de formar novas
mentalidades coletivas, o empresariado deu-se conta de que podia utilizar o mtodo
pelo qual, desde o incio da Revoluo Industrial, logrou conquistar as mentes dos
consumidores no sistema de produo em massa: a publicidade comercial. Ou seja,
cada cidado livre de escolher, no campo poltico, o que lhe apresentado como
melhor para si, no devendo se preocupar, minimamente, com o interesse coletivo.
O perigo desse controle oligrquico dos meios de comunicao de massa j
fora, no entanto, advertido por James Madison, um dos Founding Fathers da repblica
norte-americana: Um governo popular, sem informao popular, um prlogo farsa,
tragdia, ou a ambas as coisas. A farsa, ns j a conhecemos neste pas desde h
muito; resta saber se ainda h tempo de evitar a tragdia.
Ningum ignora que, a partir do regime empresarial-militar instaurado em
1964, nossos principais veculos de comunicao de massa passaram a ser
submetidos ao controle de um oligoplio empresarial. O objetivo dos chefes militares,
ento, consistia em criar um instrumento disfarado de poder ideolgico, capaz de
distrair o povo com esporte e novelas, enquanto impedia fossem difundidos os horrores
da represso, praticada nos pores das casernas com o apoio financeiro do grande
empresariado.
Sobrevindo em 1988 uma nova ordem constitucional, a Carta Poltica ento
promulgada disps que os meios de comunicao social no podem, direta ou
130
indiretamente, ser objeto de monoplio ou oligoplio (art. 220, 5). No artigo

seguinte, determinou que
a produo e a programao das emissoras de rdio e televiso
atendero aos seguintes princpios:
I preferncia a finalidades educativas, artsticas, culturais e
informativas;
II promoo da cultura nacional e regional e estmulo
produo independente que objetive sua divulgao.
Pois bem, mais de um quarto de sculo depois de promulgada a

Constituio, tais dispositivos permanecem letra morta, pois a soberania efetiva,
exercida conjuntamente pelo empresariado e os principais agentes polticos, impede a
sua regulamentao legislativa.
Inconformado com essa vilania, entendi que deveramos, no propriamente
tocar um tango argentino, segundo a desalentada concluso de um poema de Manoel
Bandeira,26 mas sim provocar a elaborao de um diploma legislativo anlogo Ley de
Medios, promulgada no pas vizinho em 2009. Sugeri ento ao Conselho Federal da
OAB a propositura de uma ao direta de inconstitucionalidade por omisso. O
Conselho no aprovou minha proposta, mas um partido poltico e uma confederao
nacional de trabalhadores aceitaram-na, sendo ajuizadas em 2011 duas aes dessa
natureza (ADO n 10 e n 11).
2.3. Em busca de um legtimo agente poltico coletivo
Escusa lembrar que poltica nunca se faz sozinho. At mesmo os monarcas
absolutos e os ditadores necessitam de auxiliares, tanto mais numerosos quanto maior
for a populao e mais difceis e complexos se revelarem os programas de ao a
serem encetados.
A partir do sculo XIX, por primeiro no Ocidente e em seguida no resto de
mundo, foram criados partidos polticos, incumbidos de organizar essa ao coletiva
para a conquista ou o exerccio do poder. Desde meados do sculo passado, todavia,
26
Pneumotrax, na coletnea Libertinagem.
131
os partidos, no mundo todo, passaram a sofrer um processo de acentuada

oligarquizao interna e de afastamento do eleitorado, como j anunciara Robert
Michels em 1911.
No Brasil, a inautenticidade ideolgica dos partidos polticos principiou a
existir j em pleno sculo XIX.
conhecido o dito famoso de Holanda Cavalcanti sobre os dois partidos
polticos do Imprio, os conservadores (denominados vulgarmente saquaremas) e os
liberais (luzias): No h nada mais parecido com um Saquarema do que um Luzia no
poder.
No conto Teoria do Medalho de Machado de Assis, eis um dos conselhos
dados pelo pai quando o filho chega maioridade civil:
Podes pertencer a qualquer partido, liberal ou conservador,
republicano ou ultramontano, com a clusula nica de no ligar
nenhuma ideia especial a esses vocbulos, e reconhecer-lhes
somente a utilidade do scibboleth bblico.27
Em sua campanha em prol da abolio da escravatura, Joaquim Nabuco no

se cansou de menosprezar os partidos atuantes durante o Imprio, inclusive o
republicano, em razo de sua falsidade ideolgica. Caso amanh, por qualquer
circunstncia, se organizasse um gabinete abolicionista, se o que constitui um partido
so pretendentes a posies ou honras polticas, aspirantes a lugares remunerados,
clientes de ministros, caudatrios do Governo aquele ncleo slido teria uma cauda
adventcia to grande pelo menos como a dos partidos oficiais.28 E sintetizava: Que
mais preciso para qualificar, segundo uma frase conhecida, essa audcia com que os
nossos partidos assumem os grandes nomes que usam, de estelionato poltico?29
Na verdade, os nicos partidos dotados de autenticidade ideolgica que
tivemos, em toda nossa histria poltica, foram os de extrema direita ou extrema
esquerda, na primeira metade do sculo XX. Mesmo assim, eles no mantiveram por
muito tempo, na prtica, sua autenticidade programtica.
Em episdio relatado na Bblia (Livro dos Juizes, cap. 12), a pronncia desse vocbulo hebraico permitiu
distinguir a tribo dos efraimistas, em cuja lngua no havia o som ch, dos galaaditas, que o pronunciavam.
28 O Abolicionismo, Editora Vozes, 1988, p. 65.
29 Ibidem, p. 64.
27
132
O fato que, como ainda a bem diagnosticou Joaquim Nabuco, em nosso

pas, mais talvez do que em qualquer outro, tudo corrompido pelo poder. O poder
infelizmente entre ns e esse um dos efeitos mais incontestveis do servilismo que
a escravido deixa aps si a regio das geraes espontneas. Qualquer ramo, por
mais murcho e seco, deixado uma noite ao alento dessa atmosfera privilegiada,
aparece na manh seguinte coberto de folhas. 30
Se considerarmos que existem atualmente no Brasil mais de trs dezenas
de partidos polticos, e que nas eleies de 2014 o nmero de candidatos a deputado
federal foi quase o dobro do registrado em 1990, essa observao de Nabuco torna-se
bem compreensvel.
Devemos, portanto, reconhecer que, para a transformao de nossa vida
poltica, de acordo com os princpios fundamentais da Repblica, da Democracia e do
Estado de Direito, h urgente necessidade de criarmos organizaes bem diferentes
dos partidos tradicionais; organizaes cujo objetivo ltimo no ingressar na esfera
oficial de exerccio do poder, ainda que no campo oposicionista, mas sim educar o
povo para o exerccio da soberania. Esta, como acabamos de ver, no admite
representao de qualquer natureza. Sem dvida, as funes pblicas de legislao e
governo podem e devem ser exercidas por pessoas eleitas pelo povo. Mas, em
qualquer circunstncia, o exerccio adequado dessa funo democrtica de eleio de
governantes pressupe seja o povo bem formado; vale dizer, tenha a necessria
educao poltica, como j haviam frisado os grandes filsofos gregos.31
de qualquer modo reconfortante saber que, nos ltimos anos, em um
nmero cada vez maior de pases, multiplicam-se organizaes no governamentais
criadas para educar politicamente o povo, sem estarem minimamente interessadas em
chegar ao poder.
Oxal as ideias aqui expressas possam servir de inspirao para iniciarmos
a cura da longa enfermidade que afeta nossa vida poltica, de modo a podermos
construir, para as novas geraes, uma sociedade no capitalista, fundada no esprito
comunitrio e no respeito integral dignidade da pessoa humana.
Ibidem.
Cf., por exemplo, Aristteles no seu tratado A Poltica, III, 4, notadamente 1277 b, 10 e ss.; e Plato,
Protgoras, 323 c e seguintes.
30
31
133
Adendo I
Plebiscito, Referendo e Iniciativa Popular
Projeto de Lei n 4.718/2004 da Cmara dos Deputados
Regulamenta o art. 14 da Constituio Federal, em matria de
plebiscito, referendo e iniciativa popular.
Art. 1 A presente lei tem por objeto regulamentar o art. 14 da
Constituio Federal, em matria de plebiscito, referendo e
iniciativa popular.
Art. 2 A soberania popular exercida mediante plebiscito,
referendo e iniciativa popular, pelo voto universal, obrigatrio e
secreto, com valor igual para todos.
Art. 3 O povo decide soberanamente em plebiscito:
I a criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de
Estados ou Municpios, bem como a criao de Territrios
Federais, a sua transformao em Estado ou reintegrao ao
Estado de origem;
II a execuo de servios pblicos e programas de ao
governamental, nas matrias de ordem econmica e financeira,
bem como nas de ordem social, reguladas nos Ttulos VII e VIII
da Constituio Federal;
III a concesso administrativa de servios pblicos, em
qualquer de suas modalidades, bem como a alienao de
controle de empresas estatais;
IV a concesso administrativa para a explorao de fontes e
reservatrios pblicos de gua;
V a realizao de obras pblicas suscetveis de causar grande
impacto ambiental;
VI a mudana de qualificao dos bens pblicos de uso
comum do povo e dos de uso especial;
VII a concesso, pela Unio Federal, a empresas sob controle
direto ou indireto de estrangeiros, da pesquisa e da lavra de
recursos minerais e do aproveitamento de potenciais de energia
hidrulica;
VIII a concesso, pela Unio Federal, da realizao das
atividades previstas nos incisos I a IV do art. 177 da Constituio
Federal.
Pargrafo nico. Os plebiscitos mencionados nos incisos I, VII e
VIII deste artigo so obrigatrios, e realizar-se-o previamente
134
edio de leis ou celebrao dos atos neles indicados, sob

pena de invalidade.
Art. 4 A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento
de Estados, bem como a criao de Territrios Federais, sua
transformao em Estado ou reintegrao ao Estado de origem,
sero decididos pelos cidados com domiclio eleitoral nas
Unidades da Federao envolvidas, em plebiscito realizado na
mesma data e horrio, conforme determinao da Justia
Eleitoral.
1 A iniciativa do plebiscito competir ao Senado Federal,
mediante resoluo aprovada pela maioria absoluta de seus
membros, ou a cidados que representem, no mnimo, dez por
cento do eleitorado de cada Unidade da Federao envolvida na
deciso plebiscitria.
2 Nas hipteses de criao, subdiviso ou desmembramento
de Estado ou Territrio Federal, a realizao do plebiscito ser
precedida da divulgao de estudo de viabilidade da nova ou das
novas unidades polticas.
3 Se o resultado da consulta popular for favorvel
configurao poltico-territorial proposta, ela ser objeto de lei
complementar.
Art. 5 A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento
de Municpios far-se-o, em cada caso, por determinao prvia
de lei estadual, dentro do perodo mximo de dois anos aps a
sua promulgao, e dependero de consulta, mediante
plebiscito, s populaes dos Municpios envolvidos, aps
divulgao dos estudos de viabilidade municipal, apresentados e
publicados de acordo com o disposto na lei estadual de
autorizao.
Art. 6 Os plebiscitos mencionados nos incisos II a V do art. 3
sero realizados mediante iniciativa do prprio povo, ou por
requerimento de um tero dos membros de cada Casa do
Congresso Nacional.
1 A iniciativa popular, que ser dirigida ao Presidente do
Congresso Nacional, exige a subscrio do pedido de
manifestao do povo por, no mnimo, um por cento do
eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados,
com no menos de trs dcimos por centro dos eleitores de cada
um deles, observando-se o disposto no art. 13, 1.
2 O objeto do plebiscito limitar-se- a um s assunto.
3 Conforme o resultado do plebiscito, os Poderes
135
competentes tomaro as providncias necessrias sua

implementao, inclusive, se for o caso, com a votao de lei ou
de emenda Constituio.
Art. 7 O plebiscito, em qualquer de suas modalidades (art. 3),
convocado pelo Congresso Nacional.
Art. 8 Por meio do referendo, o povo aprova ou rejeita,
soberanamente, no todo ou em parte, o texto de emendas
constitucionais, leis, acordos, pactos, convenes, tratados ou
protocolos internacionais de qualquer natureza, ou de atos
normativos baixados pelo Poder Executivo.
Pargrafo nico. obrigatrio o referendo popular das leis, de
qualquer natureza, sobre matria eleitoral, cujo projeto no tenha
sido de iniciativa popular.
Art. 9 O referendo realizado por iniciativa popular, ou
mediante requerimento de um tero dos membros de cada Casa
do Congresso Nacional, dirigida ao Presidente deste, com
observncia, no caso de iniciativa popular, dos requisitos
indicados no art. 6, 1, bem como do disposto no art. 13, 1.
Art. 10. O referendo autorizado pelo Congresso Nacional e
convocado pela Justia Eleitoral.
Art. 11. Uma vez proclamado o resultado do referendo pela
Justia Eleitoral, compete ao Congresso Nacional, mediante
decreto legislativo, declarar que o texto normativo, objeto da
consulta popular, foi confirmado ou rejeitado pelo povo.
Pargrafo nico. Os efeitos revocatrios do referendo tm incio
na data da publicao do decreto legislativo.
Art. 12. Compete Justia Eleitoral, em matria de plebiscitos e
referendos:
I fixar a data de sua realizao e expedir instrues para tanto;
II assegurar a gratuidade da divulgao, no rdio e na
televiso, da propaganda sobre o objeto do plebiscito ou do
referendo, de parte dos partidos polticos, do Conselho Federal
da Ordem dos Advogados do Brasil, de confederao sindical ou
de central ou entidade de classe de mbito nacional, bem como
de associao civil registrada para atuar junto Justia Eleitoral;
III proclamar o resultado da votao, correspondente maioria
absoluta dos votos vlidos, desconsiderados os em branco.
136
Art. 13. A matria submetida deciso popular em plebiscito ou

referendo no poder ser objeto de nova deciso, pelo prazo de
cinco anos.
Art. 14. A iniciativa de projetos de lei pode ser feita, junto
Cmara dos Deputados, pela subscrio de, no mnimo, um por
cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco
Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores
de cada um deles.
1 Os signatrios devem declarar o seu nome completo, sua data
de nascimento, bem como o Municpio onde tm domiclio eleitoral,
vedada a exigncia de qualquer outra informao adicional.
2 O projeto de lei de iniciativa popular no poder ser
rejeitado por vcio de forma, cabendo Cmara dos Deputados,
por seu rgo competente, providenciar a correo de eventuais
impropriedades de tcnica legislativa ou de redao.
Art. 15. O projeto de lei de iniciativa popular tem prioridade, em
sua tramitao, nas duas Casas do Congresso Nacional, sobre
todos os demais projetos de lei, no apresentados sob o regime
de urgncia, previsto no art. 64, 1, da Constituio Federal.
Art. 16. A lei originria de iniciativa popular conter essa
indicao em sua ementa.
Pargrafo nico. A alterao ou revogao de uma lei, cujo
projeto foi de iniciativa popular, quando feita por lei cujo projeto
no teve iniciativa do povo, deve ser obrigatoriamente submetida
a referendo popular.
Art. 17. Esta lei entra em vigor na data de sua publicao.
Art. 18. Fica revogada a Lei n. 9.709, de 18 de novembro de 1998.
Adendo II
Proposta de Emenda Constitucional n 73/2005 do Senado Federal
Altera dispositivos dos artigos 14 e 49 da Constituio Federal e acrescenta o
artigo 14-A.
Art. 1 O artigo 14, caput, da Constituio Federal passa a
vigorar com a seguinte redao:
Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio
universal e o voto obrigatrio, direto e secreto, com valor igual
137
para todos, mediante:

I eleies;
II plebiscito;
III referendo;
IV iniciativa popular.
Art. 2 O artigo 49, inciso XV, da Constituio Federal passa a
vigorar com a seguinte redao:
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional:
(...)
XV autorizar referendo e convocar plebiscito, exceto nas
hipteses previstas no art. 14-A.
Art. 3 A Constituio Federal passa a vigorar acrescida do
artigo 14-A:
Art. 14-A. Transcorrido um ano da data da posse nos
respectivos cargos, o Presidente da Repblica ou os membros
do Congresso Nacional podero ter seus mandatos revogados
por referendo popular, na forma do disposto nos pargrafos
seguintes.
1 O mandato de senador poder ser revogado pelo eleitorado
do Estado por ele representado.
2 O eleitorado nacional poder decidir a dissoluo da
Cmara dos Deputados, convocando-se nova eleio, que ser
realizada no prazo mximo de trs meses.
3 O referendo previsto neste artigo realizar-se- por iniciativa
popular, dirigida ao Superior Tribunal Eleitoral, e exercida,
conforme o caso, mediante a assinatura de dois por cento do
eleitorado nacional, distribudo pelo menos por sete Estados,
com no menos de cinco dcimos por cento em cada um deles,
ou mediante a assinatura de dois por cento do eleitorado
estadual, distribudo pelo menos por sete Municpios, com no
menos de cinco dcimos por cento em cada um deles.
4 Os signatrios da iniciativa popular devem declarar o seu nome
completo, a sua data de nascimento e o Municpio onde tm domiclio
eleitoral, vedada a exigncia de qualquer outra informao adicional.
5 O referendo para revogao do mandato do Presidente da
Repblica poder tambm realizar-se mediante requerimento da
maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, dirigido
ao Tribunal Superior Eleitoral.
6 O referendo ser considerado sem efeito, se a soma dos
votos nulos e em branco corresponder a mais da metade do total
dos sufrgios expressos.
7 Se o resultado do referendo for contrrio revogao do
138
mandato eletivo, no poder ser feita nova consulta popular sobre o

mesmo assunto, at a expirao do mandato ou o trmino da
legislatura.
8 O referendo regulado neste artigo ser convocado pelo
Superior Tribunal Eleitoral.
9 Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios regularo,
em suas respectivas Constituies e Leis Orgnicas, o referendo
revocatrio dos mandatos do chefe do Poder Executivo e dos
membros do Poder Legislativo.
Art. 4 Esta Emenda Constituio entra em vigor na data de
sua publicao.
139
PODER, SOBERANIA POPULAR E DEMOCRACIA DIRETA
Jose Antonio Moroni1

1. Introduo
No podemos mais pensar qualquer espao, seja pblico ou privado,
deslocado da questo democrtica e, portanto, da poltica e dos seus instrumentos de
exerccio (institucionalidade). Pensar hoje a poltica significa pensar novas formas de o
povo exercer seu direito participao e seu poder, que no se esgota nos processos
eleitorais ou na vida partidria.
Por isso, neste artigo, vamos abordar a questo do fortalecimento da
democracia direta sob as lentes da luta pela reforma do sistema poltico, do ponto de
vista das organizaes e dos movimentos sociais. Ao mesmo tempo que discutimos a
democracia direta, discutimos tambm o direito participao, democracia que temos
hoje e como as diversas foras da sociedade civil se posicionam diante dos dilemas e
possibilidades da radicalizao democrtica.
Desde 2004, um conjunto de organizaes, fruns e redes da sociedade civil
que defende direitos e combate todas as formas de desigualdades e privilgios tem
formulado o que chamamos de plataforma dos movimentos sociais pela reforma
do sistema poltico.2
A plataforma procura colocar no centro do debate a questo do poder e do
seu exerccio, ou seja, dos sujeitos polticos e da equalizao, do ponto de vista
democrtico, das disputas polticas entre estes sujeitos. Esse um assunto que as
elites brasileiras no querem que o povo discuta.
O texto que apresento tem como pano de fundo as discusses feitas no
mbito da plataforma e procura, a partir do debate sobre a chamada reforma do
sistema poltico, discutir as novas formas de se pensar e de se fazer poltica, seus
Membro do colegiado de gesto do INESC (Instituto de Estudos Socioeconmicos) e da Plataforma dos

Movimentos Sociais pela Reforma do Sistema Poltico.
2 Para acessar a integra da plataforma www.reformapolitica.org.br
1
141
sujeitos e a construo de um sistema democrtico baseado na soberania popular e

no, como hoje, no poder da representao e no poder econmico.
2. Reforma dos sistemas polticos e construo de novas institucionalidades
Reforma poltica assunto recorrente na vida poltica brasileira e
apresentada como o remdio para todos os males. Muitos a restringem, apenas,
reforma das regras eleitorais. Nesse debate, incluem-se, como sujeitos, os polticos, a
academia e a mdia, tendo como lugar legtimo da discusso o Congresso Nacional.
como se a poltica no tivesse nada a ver com a sociedade e a vida cotidiana do povo.
Os trs sujeitos reconhecidos para o debate, no geral, tm uma concepo
limitada do que seja a reforma poltica, ou melhor, essa concepo est associada aos
seus interesses particulares. Os polticos orientados por questes eleitorais e
partidrias propem mudanas casusticas de curto prazo e curta durao, como a
reeleio.
A academia enxerga esse processo mais como um objeto a ser
estudado/pesquisado e menos como produo de conhecimento para o debate pblico.
A mdia, quase sempre, o considera como a soluo de todos os males do pas ou de o
retrata de forma pejorativa. A ideia que se construiu at o momento, com raras
excees, que a reforma poltica constitui um instrumento para melhorar a
governabilidade do Estado (manter as elites no poder) ou para aumentar sua eficincia
(como atender melhor aos interesses das elites).
No mbito da sociedade civil organizada, das organizaes e movimentos
que defendem o interesse pblico (aqui entendido como os interesses da maioria da
populao) e a radicalizao da democracia, a reforma poltica est inserida em um
contexto mais amplo, que necessariamente diz respeito a mudanas na cultura poltica,
na sociedade e no prprio Estado. Por isso, falamos em reforma do sistema poltico.
Esse movimento diz respeito aos processos democrticos. Em resumo,
entendemos como reforma do sistema poltico a reforma do prprio processo de
deciso, portanto, a reforma do poder e da forma de exerc-lo. Nesse contexto, falar
em reforma poltica falar na construo de novas institucionalidades e do
reconhecimento de novos sujeitos polticos.
142
Hoje o nosso sistema poltico todo alicerado no poder da representao,

cabendo ao povo unicamente a tarefa de escolher os seus representantes. Em outras
palavras, na prtica, a nica manifestao da soberania popular o voto. A situao
piora se pensarmos em que contexto nossos representantes so escolhidos: a)
financiamento de empresas; b) voto em pessoas (e no em programas/ideias); c)
sistema partidrio desacreditado. Tudo isso leva que tenhamos instituies que no
condizem com a complexidade da sociedade brasileira e, muito menos, com a grande
maioria da populao. Nossas instituies no so capazes de processar as grandes
transformaes almejadas pela sociedade.
Como criar um sistema poltico alicerado na soberania popular, onde se
tenham mecanismos reais e efetivos de deciso que o povo possa acessar quando
quiser? Com combinar a democracia representativa com mecanismos de democracia
direta, redesenhando todo nosso processo democrtico? disso que tratamos, quando
falamos em reforma do sistema poltico.
3. Princpios democrticos e nova institucionalidade
Precisamos pensar os princpios democrticos que devem nortear a reforma
do sistema poltico como processo de redesenho da democracia, capaz de produzir, de
forma dialtica, novas institucionalidades. So eles: igualdade, diversidade, justia,
liberdade, participao, transparncia e controle social. Esses princpios so assim
definidos:
Igualdade: Equilbrio de direitos e responsabilidades entre os/as cidados/s,
respeitando as diversidades. Esse princpio ope-se s disparidades de renda, de
posse de terra, de acesso sade, de acesso educao, de acesso aos espaos de
deciso, de representao poltica, de acesso ao comrcio internacional entre os
pases, de apropriao da riqueza produzida nas relaes de trabalho, entre outras.
Diversidade: Distines dadas por aspectos de gnero, geracional, raa/cor, etnia,
orientao sexual, pessoa com deficincia, entre outros. Esse princpio diz respeito
tambm aos diferentes espaos geogrficos onde as populaes se organizam (reas
urbana e rural, comunidades tradicionais, quilombolas, ribeirinhas, indgenas) e s
distintas atividades econmicas praticadas (extrativista, artesanal, agricultura familiar,
143
atividade pesqueira, industrial). O conceito de diversidade no se ope ao de

igualdade, pois este busca respeitar as diversidades.
Justia: Defesa dos Direitos Humanos, Econmicos, Sociais, Culturais e
Ambientais (DHESCAs), buscando restaurar os direitos ameaados e garantir a
implementao dos no reconhecidos ou criao de novos. Esse preceito visa
posicionar-se contra prticas que beneficiam o interesse privado em detrimento do
pblico (entre essas, o clientelismo, o patrimonialismo, o nepotismo, a corrupo, o
preconceito, as discriminaes). Prima-se pela existncia do sistema democrtico, da
forma de governo republicana e do estado de direito, combatendo todas as formas de
desigualdades e injustias.
Liberdade: Prev a livre expresso, movimentao, atividade poltica e de
organizao dos/as cidados/s. Orienta o/a cidado/ a expressar-se e a atuar
politicamente em defesa de valores democrticos, como a igualdade e os Direitos
Humanos. Incentiva o indivduo a contestar e atuar politicamente contra situaes de
desigualdades sociais, polticas, jurdicas e econmicas. O principio da liberdade
pressupe a livre organizao partidria. A liberdade pressupe que todos os
segmentos da sociedade tenham instrumentos para comunicar suas ideias, posies
e contra informaes. nesse item que se coloca a agenda da democratizao dos
meios de comunicao.
Participao: direito humano a participar de todas as decises que afetam sua vida
direta ou indiretamente. Esse princpio se concretiza atravs da participao direta ou
via organizaes e movimentos nos espaos pblicos de deciso. Ele deve se
manifestar, preferencialmente, por meio da institucionalizao de mecanismos de
democracia participativa e direta, inclusive na elaborao, deliberao, implementao,
monitoramento e avaliao das polticas pblicas. tambm um processo de
aprendizado, na medida em que qualifica a interveno de cidados/s para a atuao
nos espaos pblicos de deciso.
Transparncia: Acesso universal s informaes pblicas, por meio da
disponibilizao inteligvel ao conjunto da populao. Esse princpio inclui tambm a
divulgao ampla, permanente e imparcial das decises pblicas, sejam oriundas da
burocracia ou dos representantes eleitos ou nomeados. uma postura tica que se
espera do poder pblico. A transparncia e o acesso s informaes fazem parte da
defesa pelo direito humano comunicao.
144
Controle social: Monitoramento do Estado por parte da sociedade civil que atua no
campo democrtico, onde esto inclusos os movimentos sociais, visando ao controle
das aes governamentais. A qualidade do controle social pressupe a transparncia e
o acesso s informaes pblicas. O controle social visa defesa e implementao
de polticas pblicas que respeitem o conceito de igualdade, universalidade,
diversidade, justia e liberdade.
4. O que uma nova institucionalidade deve enfrentar
A reforma do sistema poltico deve enfrentar problemas que esto na origem
do nosso pas, tais como patriarcado, patrimonialismo, oligarquia, nepotismo,
clientelismo, personalismo e corrupo. Entendemos por estes conceitos:
Patriarcado: Qualquer sistema de organizao poltica, econmica, industrial,
financeira, religiosa e social no qual a esmagadora maioria de posies superiores na
hierarquia ocupada por homens.
Patrimonialismo: Conduta poltica de elites dominantes no exerccio de funes
pblicas de governo, que se caracteriza pela apropriao do que pblico do Estado,
suas instituies e seus recursos como se fosse patrimnio privado.
Oligarquia: Forma de governo em que o poder est concentrado nas mos de um
pequeno nmero de indivduos, em geral, com laos familiares e/ou vnculos
partidrios, pertencentes a classes sociais privilegiadas. A organizao poltica
patriarcal e a conduta patrimonialista so traos marcantes dos poderes oligrquicos.
Nepotismo: Prtica de favorecimento e distribuio de empregos a parentes por
parte de pessoas que exercem cargos e funes pblicas.
Clientelismo: Prtica baseada na troca de favores e no apadrinhamento, usandose as estruturas e servios pblicos em benefcio do interesse particular daqueles que
exercem a funo pblica.
Personalismo: Culto s personalidades, com consequente desvalorizao do
debate poltico e despolitizao dos conflitos.
Corrupo: Apropriao e desvio de recursos pblicos para fins particulares, alm
de servir como ardil para manter-se imune s punies legais existentes e meio para
manter-se no poder. A corrupo aqui entendida, tambm, como a usurpao do
145
poder do povo.
Racismo: Sistema de pensamento, de cultura, de prtica e de relao que
categoriza/hierarquiza as raas/etnias, colocando como raa superior a branca. Uma
vertente do racismo o ambiental, no qual as injustias sociais e ambientais recaem de
forma implacvel sobre grupos tnicos vulnerabilizados e sobre outras comunidades,
discriminadas por sua 'raa', origem ou cor.
Homofobia: Sistema de pensamento, de cultura, de prtica e de relao que
categoriza/hierarquiza as pessoas segundo as suas orientaes sexuais, criando a
heteronormatividade, onde o normal o exerccio da heterossexualidade. Esse tipo de
contexto desconhece, ridiculariza, criminaliza todas as outras formas de exerccio da
sexualidade que no sejam a heterossexual.
5. A quem pertence o poder e quem deve exerc-lo
Na Carta de 88, os constituintes elegeram como objetivos fundamentais da
repblica brasileira construir uma sociedade livre, justa e solidria, garantir o
desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza, a marginalizao e reduzir as
desigualdades sociais e regionais, promover o bem de todos, sem preconceitos de
origem, raa, etnia, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao e que
todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou
diretamente.
Se todo o poder emana do povo, conforme define a Carta Magna, pensar a
reforma do sistema poltico pensar como esse poder deve ser devolvido ao povo que
tem o direito de exerc-lo de forma direta e no apenas por delegao. Significa,
tambm, pensar os mecanismos existentes do povo exercer. Hoje basicamente o poder
exercido via partidos polticos e processos eleitorais. Isso suficiente? Ou devemos
ser ousados e pensar outras formas de exerc-lo?
A incapacidade das instituies vigentes de concretizarem plenamente os
objetivos da Constituio, o aumento do sentimento de distncia entre os/as
eleitores/as e seus/suas representantes coloca em risco a crena nos processos
democrticos. Esse um risco que a sociedade brasileira no pode correr.
Democracia muito mais que o direito de votar e ser votado. A populao
no pode ser chamada a participar apenas nos momentos eleitorais. Precisamos criar
146
novos mecanismos de participao, que resgatem o poder de deciso da populao.

Isso deve ser uma tarefa colocada para a sociedade como um todo e no apenas para
as intuies existentes.
A democracia o regime poltico que se funda nos princpios da soberania
popular e na distribuio equitativa de poder. Ela nasceu na Grcia Antiga sob a forma
de democracia direta, apesar que nem todos participavam dessa arena poltica. A
democracia representativa como a conhecemos hoje teve um longo processo de
construo, iniciado no sculo XIII e vindo at o sculo XIX.
A diferena bsica entre democracia direta e representativa que, na
primeira, o povo, alm de ser o titular legtimo do poder, tem os mecanismos para
exerc-lo de forma direta. J na segunda, o poder delegado aos representantes, que
tm a funo de gerir os interesses de toda a sociedade.
Como mencionamos acima, a Constituio de 1988 garante que o povo
brasileiro soberano e que pode exercer o poder de forma direta ou atravs da
representao. Acontece que isso basicamente ficou na declarao dos princpios,
optando os constituintes em fortalecer o poder da representao (democracia formal
liberal) em detrimento da soberania popular (democracia real direta). Por isso, temos
poucos instrumentos de democracia direta na nossa constituio. Basicamente so
trs: plebiscito, referendos e iniciativa popular.
Mesmo esses instrumentos de democracia direta so limitados, pois todos
eles dependem da vontade do poder da representao. No caso do plebiscito e do
referendo, quem convoca, define o que ser consultado e tem o direito de fazer as
campanhas o parlamento, cabendo ao povo novamente simplesmente votar.
No Brasil, s tivemos at hoje trs plebiscitos/referendos nacionais:
Em 1963, para manter ou no o sistema parlamentarista adotado aps a renuncia
de Janio Quadros;
Em 1993, para decidir sobre monarquia ou repblica, sobre presidencialismo ou
parlamentarismo; e
Em 2006, sobre a comercializao de armas de fogo.
No caso da Iniciativa Popular, que o direito do povo propor leis, temos
tambm muitos limites, por exemplo, de no poder versar sobre emendas
constitucionais e s poder tratar de um determinado tema. A primeira iniciativa popular,
147
que foi apresentada em 1989 e versava sobre a criao do fundo nacional de moradia
popular, levou 16 anos pra ser votada. A mais conhecida Iniciativa Popular a lei da
ficha limpa.
Outra questo a exigncia do nmero de assinaturas para se exercer o
direito de apresentar propostas de leis. Hoje em torno de 1,5 milho sendo que, para
a criao de um partido poltico, em torno de 430 mil. Em outras palavras, para o
povo exercer o seu direito de apresentar propostas de leis, ele precisa ter a forma
poltica e a densidade social de trs partidos polticos. E quem aprova o parlamento,
na hora que quer, da forma que quer, inclusive podendo mudar o contedo da
Iniciativa.
Esses instrumentos de democracia direta foram regulamentados pela lei n
9709 de 18 de novembro de 1998, que na verdade retirou do povo parte do seu poder
soberano, criando exigncias que dificultam o exerccio do poder popular. Como
percebemos, criaram-se instrumentos de democracia direta, que foram, contudo,
enquadrados lgica da democracia representativa.
6. Os sujeitos polticos da nova institucionalidade
A reforma do sistema poltico deve visar radicalizao da democracia, para
enfrentar as desigualdades e a excluso, promover a diversidade, fomentar a
participao cidad. Isso significa uma reforma que amplie as possibilidades e
oportunidades de participao poltica, capaz de incluir e processar os projetos de
transformao social que segmentos historicamente excludos dos espaos de poder,
como as mulheres, afrodescendentes, homossexuais, indgenas, jovens, pessoas com
deficincia, idosos e todos os despossudos de direitos trazem para o cenrio poltico.
Esses segmentos no querem a incluso nessa ordem que a est.
Querem mud-la. Por isso, pensam a reforma do sistema poltico como um elementochave na crtica s relaes que estruturam esse sistema. Tanto as relaes polticas,
como as relaes pessoais, entendem que o patrimonialismo e o patriarcado a ele
associado; o clientelismo e o nepotismo que sempre o acompanha; a relao entre o
populismo e o personalismo, que eliminam os princpios ticos e democrticos da
poltica; as oligarquias, escoltadas pela corrupo e sustentadas em mltiplas formas
de excluso (pelo racismo, pelo etnocentrismo, pelo machismo, pela homofobia e
148
outras formas de discriminao) so elementos estruturantes do atual sistema poltico

brasileiro e, por isso, desejam transform-lo.
Como esses novos sujeitos se articulam com os existentes, por exemplo,
com os partidos polticos e com os momentos eleitorais? A estratgia de criar ncleos
ou setoriais dentro dos partidos se mostrou frgil. At mesmo a estratgia de
construir um partido poltico mostrou as suas limitaes. Que nova estratgia deve ser
construda? Ainda no se tem a resposta, mas existem coisas no ar que podem surgir
com potencial inovador. Cito, por exemplo, o processo de construo do Frum Social
Mundial, a construo de redes de organizaes da sociedade civil de forma
horizontalizada.
Contudo, para falar em novos sujeitos polticos, precisamos pensar a forma
como esse campo de organizaes da sociedade civil se organiza e constri as suas
relaes polticas. Esse campo no homogneo, pelo contrrio, heterogneo,
complexo e com concepes polticas muito distintas.
Convivemos com concepes que predizem que tudo ser resolvido quando
se resolverem as contradies da relao capital-trabalho e que o instrumento da
transformao o Estado. Nesse contexto, precisamos criar um instrumento para
disputar este Estado (partido poltico).
Para essa linha de pensamento, por exemplo, as desigualdades oriundas
das relaes de gnero, tnico-racial, de orientao sexual, geracional etc sero
resolvidas automaticamente quando chegarmos ao socialismo/comunismo. Nesse
sentido, essa concepo traa uma hierarquizao dos movimentos, o geral (que
atuam na relao capital-trabalho, principalmente o sindical) e os especficos (que
atuam nas relaes entre as pessoas, mulheres, negros/as, crianas, GLBTT etc).
lgico que, nessa forma de pensar, o mais importante o chamado geral.
Ao mesmo tempo, h concepes que praticamente desconhecem a
importncia da relao capital-trabalho, portanto, da luta de classes, e acham que ser
possvel resolver as desigualdades provocadas pelas questes de gnero, tnicoracial, entre outras, somente com o ganhar as conscincias individuais. Desconhecem
a importncia da luta institucional e do papel o Estado como um dos principais
fomentador dessas desigualdades.
Claro que a caracterizao dessas duas concepes serve muito mais para
explicitar as diferenas polticas, ou seja, de estratgias, do que propriamente um
149
mapeamento das diferentes concepes polticas presentes hoje nas organizaes da

sociedade civil brasileira. Com certeza, identificamos muitas concepes alm duas
mencionadas. Essa uma questo muito mais complexa e profunda do que foi
mencionado.
7. O direito participao como elemento estruturante do novo desenho
democrtico (democracia participativa/deliberativa)
A participao no um conceito solto no ar, desvinculado das demais
questes que permeiam a sociedade. Ao mesmo tempo que o desejo de participar se
inscreve no campo das nossas utopias e dos nossos sonhos, como um processo que
se realiza cotidianamente e nunca chega ao final, ele se concretiza em determinado
contexto poltico, econmico, social, cultural e ambiental.
A participao se d na relao do presente (contexto atual) com o futuro (o
que queremos construir). Infelizmente ainda no est incorporado na dimenso da
participao o acerto com o nosso passado. Passado escravocrata e racista,
autoritrio, machista, homofbico e preconceituoso, caractersticas ainda presentes na
nossa cultura poltica e que a participao devia enfrentar.
Nesse sentido, a participao, em uma sociedade estruturada nos processos
de desigualdades como a nossa, reflete essas marcas. visvel, e devia ser
constrangedor, a subrepresentao de mulheres, da populao negra e indgena, das
periferias urbanas, do meio rural, da juventude, das pessoas com deficincias e dos
chamados pobres nas instncias institucionais de participao. Um exemplo pode ser
visto na pesquisa realizada pelo POLIS/INESC com apoio do IPEA, que analisou os 8
anos do governo Lula. Foram mapeados 73 conselhos nacionais. A representao
masculina era de 56% e a feminina de 25,9%. O restante no se conseguiu identificar o
sexo em funo do nome que pode ser tanto de homem como mulher.
O mesmo problema que encontramos nos espaos de poder da
representao via processo eleitoral (democracia representativa) encontramos na
democracia participativa. Contudo, podemos constatar que a participativa, no que diz
respeito a participao das mulheres, avanou mais em relao representativa. Se,
nos conselhos, temos, no mnimo, 25,9% de mulheres, na Cmara dos Deputados,
temos apenas 8%. Essas mesmas analises no podemos fazer em relao
150
populao negra simplesmente porque no se tem as informaes. Como enfrentar

uma questo se sequer temos informaes sobre ela?
Vale aqui uma observao importante. O fato de no se ter informaes
sobre essas sub-representaes reflete que essa falta no uma agenda poltica dos
instrumentos de participao institucionalizadas (conselhos e conferencias). Triste
constatao.
Valem aqui algumas perguntas:
1. Os instrumentos de participao, como foram pensados e
concretizados, podem vir a ser espaos polticos de enfrentamento das
desigualdades ou pertencem a uma estrutura poltica no permevel a
esse debate?
2. Quais interesses e grupos esto hoje representados nos espaos
participativos?
3. Esses espaos so suficientemente receptivos a novos sujeitos que
se inserem no debate poltico ou se cristalizaram sempre com os
mesmos?
4. Se a maioria dos elementos que estruturam a democracia
representativa esto presentes na participativa, possvel pens-la como
estratgia na construo de uma nova cultura poltica?
5. possvel explorar essas contradies da participao, ao mesmo
tempo que se quer enfrent-la, e transform-la em fora poltica de
resistncia e enfrentamento?
O sistema de participao institucionalizada, construdo principalmente
ps-constituio de 1988, foi um avano significativo na direo da democratizao do
Estado e na concretizao do direito humano a participar. Tambm foi importante no
reconhecimento da multiplicidade dos sujeitos polticos e na construo de suas
identidades. Samos da homogeneidade da luta baseada na relao capital X trabalho,
fundamental em uma sociedade capitalista, e afirmamos que a sociedade mais
complexa e precisa ter outros olhares.
Assim, construram-se vrios outros sujeitos e identidades polticas e isso
teve um reconhecimento na criao dos vrios espaos participativos. Por exemplo, o
movimento feminista, movimento negro, campons, criana e adolescente, idoso,
151
juventude, pessoas com deficincia etc. Todo esse processo foi, e , fundamental na
construo de uma outra forma de se pensar e fazer poltica e, portanto, de poder.
Acontece que isso gerou fragmentao e paralelismo na e da arquitetura da
participao. Os inmeros espaos de participao, em especial os conselhos de
polticas e as conferncias, no dialogam entre si e muito menos tencionam o atual
sistema poltico representativo e o modelo de desenvolvimento. A participao popular
nesses espaos majoritariamente uma participao consultiva, setorializada,
reproduzindo a fragmentao existente nas polticas pblicas e o distanciamento das
decises econmicas referente alocao de recursos pblicos para concretizar as
deliberaes dos espaos participativos.
Precisamos ampliar os espaos pblicos, institucionais ou no, de debate, a
nossa capacidade de mobilizao e de presso poltica, desenvolver e fortalecer os
espaos de participao para o controle das polticas, inclusive as econmicas e na
alocao de recursos pblicos, garantindo-lhes mecanismos para o efetivo
compartilhamento do poder de deciso.
Para tanto, necessrio retomar a luta pela construo do sistema
integrado de participao popular. Esse sistema deve ter as seguintes diretrizes:
1. A participao deve ter como objetivo geral a partilha de poder do Estado
com a Sociedade, a ampliao da gesto democrtica das polticas pblicas, no
sentido da plena realizao de todos os direitos humanos (polticos, civis, econmicos,
sociais, culturais e ambientais) e da implantao de um modelo de desenvolvimento
que respeite as diversidades, as culturas, as potencialidades, o ambiente, a distribuio
de riquezas e a construo de uma sociedade justa, igualitria e libertria;
2. A participao deve ter como pressupostos o carter deliberativo, laico,
suprapartidrio e autnomo dos espaos institucionais de participao, a liberdade de
escolha da representao no governamental, o financiamento pblico, a transparncia
e o pleno acesso s informaes pblicas, assim como o respeito do poder executivo
s recomendaes e deliberaes aprovadas pelos mecanismos de participao,
mediante inclusive a manifestao/posicionamento oficial em relao s mesmas;
3. Os espaos de participao devem priorizar a presena/representao
dos/as usurios/as das polticas pblicas;
4. Os mecanismos de participao devem ter regulamentao apropriada
estabelecendo: (i) as formas de articulao entre os diversos espaos e mecanismos
152
de participao; (ii) as questes sobre as quais esses mecanismos tm poder

deliberativo; e (iii) os instrumentos que do consequncia a essas deliberaes, ou
seja, que obrigam o poder executivo a cumprir;
5. A participao dever contemplar instrumentos para viabilizar e estimular
a participao de todo/a e qualquer cidado/, de forma descentralizada,
horizontalizada e sem hierarquias. Deve ter como estratgia central a incorporao de
sujeitos polticos at hoje sub-representados nos espaos de deciso. Citamos,
especialmente, as mulheres, os negros/as, os/as indgenas, as populaes rurais, as
pessoas com deficincias e as pessoas no heterossexuais;
6. A participao deve romper a fragmentao das polticas pblicas e a
dicotomia entre poltica social e econmica, entre carter tcnico e poltico das
decises. Para isso, assume centralidade nesse momento a criao de espao
institucional de participao na definio da alocao de recursos pblicos.
8. Algumas questes para o debate:
A construo de uma verdadeira reforma do sistema poltico, conforme
define a plataforma, precisa estar alicerada em cinco eixos:
1 - Fortalecimento da democracia direta;
2 Fortalecimento da democracia participativa;
3 Aprimoramento da democracia representativa: sistema eleitoral e
partidos polticos;
4 - Democratizao a informao e a comunicao; e
5- Democratizao e transparncia no poder judicirio.
Esses eixos no so estanques, separados um do outro. Eles representam o
incio de uma longa caminhada na construo de novas formas de se pensar e fazer
poltica. Para conhecer na ntegra as propostas, acesse www.reformapolitica.org.br.
O norte principal da reforma do sistema poltico deve ser o do fortalecimento
da soberania popular, portanto, dos mecanismos de democracia direta. Precisamos ir
alm do desenhado pela constituinte de 1988, mas, para isso, precisamos de um
processo poltico profundo, radical, que se d no seio da sociedade, onde possamos
disputar mentes e coraes. Isso possvel atravs de uma convocao popular de
uma assembleia constituinte exclusiva e soberana. Uma outra estratgia fundamental
153
a que a Iniciativa Popular pela reforma poltica democrtica e eleies limpas prope
atravs do projeto da Coalizo3.
No projeto da Coalizo, h um eixo que trata do fortalecimento da
democracia direta. Mesmo com os limites impostos pela Constituio de 1988,
conforme mencionamos acima, a Coalizo conseguiu formular propostas que
fortalecem a democracia direta. Elas vo em duas direes:
Determinados temas s podero ser decididos pela soberania popular, atravs de
plebiscitos e referendos. Por exemplo, privatizaes, alienaes de bens pblicos,
concesses pblicas, grandes obras que impactam a vida de geraes, mudanas
constitucionais, mudanas em leis de iniciativas populares, salrios de parlamentares.
Presidentes e ministros do STF etc;
Direito da sociedade participar na elaborao da pergunta a ser feita no plebiscito e
referendo e participar do processo de propaganda e debates. Hoje quem define a
pergunta e pode fazer a propaganda so somente os parlamentares.
Como podemos perceber, mesmo com os limites impostos pela Constituio
de 1988, conseguiu-se avanar e colocar o poder sobre o tica da soberania popular.
preciso democratizar a vida social, as relaes entre homens e mulheres,
crianas e adultos, jovens e idosos, na vida privada e na esfera pblica. preciso
democratizar as relaes de poder. Democracia muito mais que apenas um sistema
poltico formal, tambm a forma como as pessoas se relacionam e se organizam.
Nesse sentido, reforma poltica devolver o poder ao povo de onde ele
nunca devia ter sado. E a questo que precisamos responder, com o debate pblico,
democrtico, amplo e aberto, pensando novas estratgias, novas formas de se fazer e
pensar a poltica no de como o povo chegar ao poder e sim como o povo pode
ser o poder.
Ver www.reformapoliticademocratica.org.br.
154
LEGISLATIVO UNICAMERAL: REFORMA POLTICA MORALIZADORA

Dalmo de Abreu Dallari1
1. Caminhos Jurdicos para a Reforma Poltica: Emendas Constitucionais e Leis

Ordinrias
O Brasil necessita de uma reforma poltica substancial, para que seja
efetivamente o que proclama a Constituio, um Estado Democrtico de Direito. Um
dos pontos bsicos a serem considerados o aperfeioamento do sistema
representativo, para que os governantes, que, como est expresso no pargrafo nico
do artigo 1, exercem o poder em nome do povo, sejam, efetivamente, a expresso da
vontade do povo. Algumas das importantes mudanas a serem introduzidas na
organizao e nas regras de atuao da organizao poltica brasileira implicam a
necessidade de Emendas Constitucionais, enquanto outras podero ser efetivadas
mediante alteraes da legislao ordinria.
importante deixar claro que a realizao de mudanas profundas e
substanciais no sistema normativo no exige a convocao de uma Assemblia
Nacional Constituinte, mas pode ser efetivada mediante Emendas Constitucionais e
alteraes na legislao ordinria, o que implica a participao necessria e efetiva do
Poder Legislativo e subentende a participao determinante do povo brasileiro, que o
titular do poder poltico. As mudanas necessrias mais abrangentes podem e devem
ser feitas por meio de emendas Constituio. Com efeito, respeitadas as chamadas
clusulas ptreas, que so os pontos fundamentais da organizao poltica e do
carter democrtico da sociedade e do Estado, existem amplas possibilidades de
emenda, que podem e devem ser usadas democraticamente e com responsabilidade,
para que seja efetivamente aperfeioada a ordem constitucional.
Professor Emrito da Faculdade de Direto da USP. Membro da Comisso de Justia e Paz da

Arquidiocese de So Paulo.
155
2. Participao Cidad e Meios de Comunicao Responsveis

A Constituio brasileira de 1988 tem sido reconhecida e exaltada por
juristas de diferentes partes do mundo como uma das mais avanadas em termos de
contedo democrtico e compromisso com os valores e os direitos fundamentais da
pessoa humana. A ela se pode aplicar com absoluta propriedade o qualificativo de
Constituio cidad, tanto por sua legitimidade de origem, pois foi elaborada com
intensa participao da cidadania, como tambm pelos meios e instrumentos institudos
para que a cidadania tenha permanente influncia nas decises polticas e para que
sejam efetivamente garantidos os direitos constitucionalmente consagrados. E no h
dvida de que a Constituio de 1988 foi e continua sendo de grande importncia para
a reduo dos desnveis sociais, das discriminaes e marginalizaes.
Apesar de todos esses aspectos positivos, sobrevivem ainda vcios
tradicionais, que comprometem seriamente a efetivao da democracia
verdadeiramente representativa, a obedincia aos princpios e s normas que regem a
organizao poltica e administrativa democrtica e o exerccio responsvel do poder
poltico. Para correo desses desvios que comprometem a realizao do Estado
democrtico de direito proclamado na Constituio existe a necessidade de
aperfeioamento de aspectos fundamentais da ordem pblica, podendo-se dar a
designao de reforma poltica ao conjunto das mudanas que se fazem necessrias.
Para consecuo desse objetivo, indispensvel a conscientizao da
cidadania, a fim de que as emendas tenham legitimidade, promovam efetivamente o
aperfeioamento das instituies e correspondam aos anseios de todo o povo. Assim,
pois, de muita importncia o estmulo participao, para o que sero de grande
valia as lideranas comunitrias, mas sero especialmente importantes os meios de
comunicao. necessrio que se d objetividade e ampla divulgao apresentao,
discusso e formulao final das propostas de reforma, que devem ser divulgadas com
clareza e preciso, assegurando-se ampla liberdade de participao e proposio,
desenvolvendo-se as discusses em ambiente de dilogo sereno e construtivo, com
absoluto respeito s opinies divergentes, sem imposies, preconceitos e
discriminaes.
Os meios de comunicao devem assumir e exercer com responsabilidade,
independncia e imparcialidade essa tarefa, que de fundamental importncia para a
156
informao, conscientizao e estmulo da cidadania. O reconhecimento da

importncia dos meios de comunicao apenas a constatao de uma realidade, mas
a exigncia de boa participao, com informaes corretas e precisas, sem omisses e
distores graves, decorre tambm da constatao de uma realidade. A cobertura das
aes e decises do Poder Judicirio bem um exemplo do despreparo e da falta de
conscincia de sua responsabilidade, de grandes rgos da imprensa. Com efeito, nos
ltimos tempos, sobretudo a partir do caso que a imprensa rotulou de mensalo, o
Judicirio passou a ser tema bastante frequente nos noticirios, ficando ainda mais
evidente a ocorrncia de falhas e distores, j anteriormente evidenciadas,
decorrentes do despreparo da grande imprensa para a cobertura do Judicirio.
Assim, por exemplo, houve o caso de um editorial do influente jornal O
Estado de So Paulo em que se confundiram os instrumentos jurdicos, referindo-se
ao Mandado de Injuno como tendo sido criado pela Emenda Constitucional n 45,
obrigando os Tribunais inferiores a seguir a jurisprudncia firmada pelo Supremo
Tribunal Federal (O Estado de So Paulo, 26-7-2012, p. A3). Na realidade, o Mandado
de Injuno tem outra natureza e j constava no texto originrio da Constituio de
1988. O instituto criado pela Emenda Constitucional n 45 foi ao Smula Vinculante,
com o objetivo ali referido. Esse apenas um exemplo, mas bastante significativo, da
necessidade de bom preparo dos rgos da imprensa para a divulgao correta dos
pontos em discusso, das propostas e da argumentao favorvel ou contrria, para o
posicionamento bem fundamentado da cidadania.
3. Reformulao dos rgos do Poder Legislativo
Alguns temas fundamentais j tm sido propostos e devero ser
considerados. Assim, a reforma do sistema eleitoral um ponto bsico para o
aperfeioamento da representatividade e para a melhoria da qualidade da
representao. Propostas como a adoo da representao distrital devem ser
seriamente debatidas, assim como a questo do financiamento das campanhas
eleitorais e o controle do uso de recursos econmicos e financeiros para objetivos
polticos, a criao de partidos e as coligaes partidrias, como tambm a fidelidade
dos eleitos aos princpios e objetivos programticos.
157
A par desses pontos, que so de grande importncia, outros devem ser

debatidos, sem reservas, merecendo especial destaque uma alterao em
profundidade dos rgos do Poder Legislativo, enfrentando-se, com independncia e
serenidade, apesar das resistncias que certamente sero manifestadas, s vezes com
argumentos aparentemente inspirados em preocupaes com a preservao da
democracia, a extino do Legislativo bicameral. Dever ser mantida a separao dos
Poderes, com uma Casa Legislativa representativa do povo.
importante insistir em que no h qualquer dvida, sob os aspectos
jurdico-constitucionais, de que possvel levar a efeito uma alterao profunda do
sistema poltico, at mesmo extinguindo, na prtica, o Senado, sem a necessidade de
uma Assemblia Constituinte. Com efeito, segundo a teoria constitucional consagrada,
existe uma diferena entre o poder constituinte originrio, que cria uma Constituio
sem ter limitaes de natureza jurdica, e o poder constituinte derivado, que recebe da
Constituio vigente o poder de Emenda ou de Reforma da Constituio. O poder
originrio aquele confiado pelo povo a uma Assemblia Constituinte, normalmente
composta por representantes eleitos com o poder e o encargo de elaborar a
Constituio, onde esta ainda no existe, ou uma nova Constituio, quando a que
existia foi revogada ou perdeu completamente sua eficcia jurdica. Existe uma
diferena fundamental entre os poderes constituintes originrio e derivado, que
consiste no fato de que o poder originrio no tem limitaes jurdicas, enquanto o
poder derivado deve obedecer as limitaes constantes da afirmao de princpios da
Constituio originria.
No caso da organizao poltica brasileira os princpios esto expressa e
claramente enunciados no Ttulo I da Constituio, que se denomina exatamente Dos
Princpios Fundamentais. Quanto organizao poltica fundamental do Estado
brasileiro diz o artigo 1 da Constituio, constante desse Ttulo, que a Repblica
Federativa do Brasil formada pela unio indissolvel de Estados e Municpios e do
Distrito Federal. E quanto aos Poderes dispe o artigo 2, tambm constante do Ttulo
1: So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o
Executivo e o Judicirio. Assim, no possvel a introduo de uma Emenda
Constitucional, aprovada pelos rgos titulares do poder constituinte derivado,
eliminando a tripartio dos Poderes ou tornando um deles submisso a outro. As
158
normas constantes desse Ttulo so classificadas como clusulas ptreas, por sua
firmeza e inviolabilidade.
Cabe aqui, agora, assinalar que a organizao do Poder Legislativo no
consta do Ttulo relativo aos Princpios fundamentais. Com efeito, no Ttulo IV da
Constituio, que trata Da Organizao dos Poderes, o Captulo I define a
organizao do Poder Legislativo e a que se estabelece que o Poder Legislativo
cabe ao Congresso Nacional, composto da Cmara de Deputados e do Senado. Assim,
portanto, a definio de um Poder Legislativo bicameral no integra os princpios
fundamentais da Repblica, no consta de clusula ptrea, o que deixa aberta a
possibilidade de alterao da organizao desse Poder mediante Reforma ou Emenda
constitucional, para cuja consecuo a Constituio fixa regras mais adiante.
Quanto a esses aspectos, pode-se concluir, com base nas teorias
constitucionais clssicas, que possvel alterar a organizao do Poder Legislativo
mediante Emenda Constitucional. juridicamente possvel manter-se a Cmara dos
Deputados, consagrada como a Casa Legislativa representativa do povo, como o nico
rgo do Poder Legislativo. Ela ter, ento, as competncias e funes que hoje lhe
so atribudas pela Constituio e mais aquelas que atualmente cabem ao Senado e
que, se forem mantidas, sero incorporadas s da Cmara dos Deputados.
4. Aperfeioamento do Poder Legislativo: eliminao de um fator de Distoro
Representativa e Corrupo Poltica
Uma anlise objetiva e isenta, fundada em dados da histria e considerando
os pressupostos tericos da democracia representativa, leva, com absoluta segurana,
concluso de que no se justifica e nunca se justificou- a existncia, no Brasil, de
um Legislativo composto de duas Casas, a Cmara dos Deputados e o Senado. Como
demonstro, com minuciosa fundamentao, na segunda edio de meu livro A
Constituio na Vida dos Povos (So Paulo, Saraiva, 2013-2.ed), o Senado como
existe hoje no Brasil foi inspirado no modelo estadunidense. Entretanto, existe uma
diferena fundamental: quando, em 1776, as colnias inglesas da Amrica do Norte
proclamaram sua independncia elas conquistaram a soberania e assim
transformaram-se em Estados. A par disso, de extraordinria importncia saber que a
inteno dos lderes da Constituio dos Estados Unidos era implantar a separao
159
dos Poderes, com um Legislativo independente, que fosse representativo dos eleitores
de seus respectivos povos. Mas os Estados do Norte eram contrrios escravido e
por isso abolicionistas. Os Estados do Sul baseavam-se no trabalho escravo e no
trfico negreiro e em suas populaes era pequeno o nmero de eleitores, do que
resultaria que teriam menor nmero de representantes no Legislativo. E para impedir a
aprovao de uma lei abolicionista os sulistas exigiram a criao de uma segunda
Casa legislativa, onde todos os Estados teriam igual nmero de representantes,
estabelecendo-se que um projeto se converteria em lei se fosse aprovado nas duas
Casas. E assim nasceu o Senado, com o objetivo de impedir a abolio da escravatura,
que, graas a esse artifcio, durou ainda oitenta anos nos Estados Unidos.
No caso brasileiro os chamados Estados nunca foram verdadeiros Estados,
jamais tiveram soberania. Aps a proclamao da Repblica, o Decreto Nmero 1 do
Governo Provisrio estabeleceu que as Provncias passavam a denominar-se Estados,
o que, na realidade, nunca foram e no so. Assim, pois, no h qualquer justificativa
para a manuteno do Legislativo bicameral, que extremamente oneroso e tem sido
muito danoso para a representatividade do Legislativo e o relacionamento dos Poderes
direcionado, antes de tudo, para os verdadeiros e legtimos interesses de todo o povo
brasileiro.
Em primeiro lugar, quanto representatividade, h uma evidente e grave
distoro, no se podendo perder de vista que no tem fundamento histrico e jurdico
a pretenso de dar aos Senadores a condio de representantes dos Estados. Assim,
na realidade, eles so representantes da parte da cidadania que lhes d os seus votos,
so representantes dos eleitores que os elegem, no havendo dvida de que em
muitos Estados brasileiros o processo eleitoral comandado por grupos oligrquicos.
Mas a par desse aspecto h um dado objetivo que deixa evidente uma grave
distoro: o fato de que todos os Estados, no importando o nmero de habitantes e
de eleitores, elegem trs Senadores. Por esse critrio, tanto o Estado de So Paulo,
que pelo ltimo censo tem 30.044.141 eleitores, quanto o Estado de Roraima, que tem
261.746 eleitores, tm o mesmo nmero de representantes no Senado, o que
evidentemente antidemocrtico, pois d aos Senadores de Roraima, que representam
um nmero muitas vezes menor de cidados, os mesmos poderes de que gozam os
Senadores de So Paulo. E isso tem graves consequncias, influindo poderosamente
em decises polticas. Como tem ocorrido muitas vezes, os Senadores eleitos por
160
Estados que, no seu conjunto, so minoritrios em nmero de eleitores, unem-se por

interesses comuns, como, por exemplo, impedir a reforma agrria ou conceder
privilgios fiscais a grandes proprietrios de terras. E assim, dando prioridade aos seus
interesses particulares e opondo-se ao interesse pblico, vencem nas votaes que
ocorrem no Senado o restante dos Senadores que representam nmero muitas vezes
maior de eleitores. Essa uma grave degenerao dos mecanismos de
representatividade que devem assegurar a prevalncia da vontade e dos interesses de
todo o povo.
A par dessa distoro evidentemente antidemocrtica, a Constituio, ao
definir as normas sobre o Senado estabelece outra regra, que tem sido notoriamente
utilizada para corrupo de vrios matizes. Segundo o pargrafo 3 do artigo 45, Cada
Senador ser eleito com dois suplentes. Como praxe tradicionalmente consagrada e
vem ocorrendo agora, os candidatos a Senador no informam os eleitores sobre a
identidade de seus suplentes. Por exigncia legal, quando pedem o registro de suas
candidaturas eles devem incluir no pedido os nomes de seus suplentes. Entretanto,
isso no aparece na propaganda eleitoral e a grande maioria dos eleitores nem sabe
que votando num candidato ao Senado estaro votando tambm nos seus suplentes,
ou seja, no sabem a quem esto dando o seu voto. E o suplente o substituto
eventual do Senador, podendo assumir a titularidade em muitas circunstncias.
Como j foi muitas vezes noticiado, comum o candidato a suplente
financiar a campanha eleitoral do candidato a Senador mediante um acordo, pelo qual
o Senador se compromete a licenciar-se do Senado durante algum tempo, que pode
ser, por exemplo, um tero do tempo de durao de seu mandato, para dar ao suplente
a oportunidade de assumir o cargo de Senador e aproveitar-se disso para obter
benefcios, geralmente de ordem econmica, junto aos setores pblicos e a
particulares, indivduos ou empresas que possam influir no encaminhamento de algum
caso ou alguma situao que influam na obteno de vantagens pessoais. E isso
muitas vezes contrariando disposies legais e o interesse pblico. Esse um dos
aspectos da corrupo poltica, agravado pelo fato de que muitas vezes o ocupante de
cargo ou funo no aparato pblico aproveita-se desse contato para obter proveito
pessoal em troca do atendimento dos interesses do solicitante.
A par disso, a simples circunstncia de assumir o exerccio do mandato de
Senador abre ao suplente a possibilidade de estreitar contatos com setores do governo
161
e da Administrao Pblica que tenham algum tipo de relacionamento com as

atividades econmicas a que o suplente est ligado. E desse modo ele vai obter
proveitos que compensaro amplamente o investimento feito quando do financiamento
da candidatura do candidato a Senador. Todas essas possibilidades que se oferecem
ao suplente, pelo simples fato de ser o titular de um mandato, na expectativa de
exerccio, ou ento pelo licenciamento do Senador por ele financiado, podem e devem
ser enquadradas como prticas de corrupo, poltica e administrativa, que devem e
podem ser bloqueadas com o estabelecimento do Legislativo unicameral. Tenha-se
ainda em conta que o sistema vigente favorece o resguardo da identidade do suplente,
cuja identidade no tornada pblica pelo candidato a Senador durante a campanha
eleitoral. Esse mais um aspecto da corrupo poltica propiciada pelo bicameralismo.
Agravando esse anonimato absurdo, ocorre ainda, habitualmente, outra
distoro que, alm de antidemocrtica, implica uma prtica de corrupo eleitoral.
Como noticiou, com toda a clareza e com grande destaque, o jornal O Estado de So
Paulo, na edio de 3 de Agosto de 2014, pgina A4, Suplentes dos candidatos ao
Senado so os mais ricos e atuam como financiadores. Essa concluso foi obtida
mediante a verificao da renda declarada pelos candidatos, o que, nesse caso, inclui
os candidatos suplncia. Evidentemente, esses suplentes, cuja identidade os seus
eleitores desconhecem, no financiam os candidatos a Senador por esprito pblico,
solidariedade partidria ou simplesmente por amizade, pois se assim fosse no teria
sentido a ocultao de suas identidades. A est uma prtica que, obviamente,
corrompe a pureza do sistema eleitoral e abre caminho para outras espcies de
corrupo.
A reviso em profundidade do sistema de representao da cidadania no
Poder Legislativo um dos pontos fundamentais que devem ser considerados na
discusso da reforma poltica. O Brasil necessita, efetivamente, de uma reforma poltica
substancial, para que a cidadania seja respeitada e participe, realmente, do governo,
dando-se prioridade efetivao dos princpios e normas constitucionais e garantindo a
prevalncia do interesse pblico sobre as convenincias e ambies de lideranas
corruptas e antidemocrticas ou de grupos e interesses privados. Esse
aperfeioamento ser o caminho para que o Brasil seja, efetivamente, uma democracia
representativa, na qual os rgos incumbidos do exerccio do poder poltico e jurdico
sejam expresses da vontade autntica do povo brasileiro.
162
5. Legislativo Unicameral para Aperfeioamento da Democracia Representativa

Neste momento em que a Ordem dos Advogados do Brasil est empenhada
num Projeto de Reforma Poltica Democrtica e Eleies Limpas necessrio e
oportuno refletir sobre o aperfeioamento de todo o sistema poltico e de excepcional
importncia a reestruturao do Poder Legislativo, para que ele seja, efetivamente,
representante do povo brasileiro. Para tanto absolutamente indispensvel a correo
das distores aqui apontadas quanto representatividade, respeitada uma
proporcionalidade razovel entre o nmero de eleitores e eleitos, valendo para todo o
territrio nacional, como j prev a Constituio para a eleio dos Deputados
Federais. A par disso, deve ser extinto o absurdo critrio de eleio de suplentes
annimos ou ocultos para qualquer cargo representativo, com o que ser eliminado um
notrio artifcio de corrupo poltica.
Em concluso, a par de outros pontos de grande relevncia que devem ser
objeto das propostas de aperfeioamento do sistema poltico, para dar-lhe
autenticidade e para obstar as prticas de corrupo, est a reformulao do sistema
de representao do povo no Legislativo. Tanto as razes histricas quanto a prtica da
Repblica Federativa no Brasil deixam patente que o Poder Legislativo, como est
estruturado, no o instrumento adequado para a efetivao da democracia
representativa. O Poder Legislativo bicameral no tem justificativa e no traz qualquer
benefcio ao povo brasileiro, servindo, ao contrrio disso, para a degradao da
democracia representativa. Assim, pois, o estabelecimento do Legislativo unicameral
deve ser incorporado ao Projeto de Reforma Poltica proposto pela Ordem dos
Advogados, dando-se ao povo os esclarecimentos necessrios para que a ordem
poltica e jurdica consagrada na Constituio seja a expresso da vontade do povo e,
verdadeiramente, o caminho para a efetivao do Estado democrtico de direito.
163
A OAB e a reforma poltica democrtica
CONDIES DE APLICAO DO PRINCPIO DA IGUALDADE

Celso Antnio Bandeira de Mello
Professor Titular de Direito Administrativo da PUC-SP e
Professor Emrito da mesma Universidade
1. Os conceitos jurdicos, como sabido, so organizaes mentais de

carter funcional, ou seja: existem, para cumprir uma determinada funo, uma certa
utilidade, pois vista dela que so formulados. Segue-se que seu prstimo est de
antemo atrelado a este fim, que lhes inerente, razo pela qual s podem ser
procedentemente utilizados na conformidade deste desiderato. Fora dele seriam um
sem-sentido e quando manejados em desacordo com sua destinao s poderiam
conduzir a concluses imprprias, inadequadas.
Cabe indagar qual a funcionalidade, qual, portanto, a razo pela qual foi
concebido o chamado princpio da igualdade. Possivelmente, ningum contestaria que
o que se deseja com ele evitar perseguies ou favoritismos gratuitos, ou seja, inibir
a existncia de medidas que prejudiquem ou beneficiem as pessoas
desarrazoadamente. Donde, no se poder predicar incurso neste defeito em relao
a atos gerais e abstratos ou concretos se derem causa a discriminaes que no
padeam de tal defeito, isto , que sejam livres de tal mcula.
Desde logo, pois, se a desigualdade imputvel no foi o elemento causador
do efeito relevantemente prejudicial a alguns ou um favoritismo relevantemente
benfico, causador, pois, de detrimento para outros, claro que no ter havido uma
violao razo protegida pelo princpio em questo. Invoc-lo em situaes deste
jaez seria, pois, fazer um uso imprprio, inadequado, do princpio da igualdade e,
eventualmente, em abicar em concluses injustas. Nunca se deve usar de um princpio
jurdico de maneira a produzir efeitos adversos dutilidade das construes do Direito,
a adaptabilidade que ho de ter aos casos concretos, pois, evidentemente, so
compostas para produzir bons efeitos e no consequncias inquas.
2. Logo, uma utilizao ortodoxa de qualquer princpio, efetuada de maneira
a atender-lhe a literalidade, mas agravando-lhe o esprito ser, sem dvida alguma,
errnea e fonte de eventuais injustias. Com efeito, preciso estar sempre advertido
165
para a sbia mxima expressada na Epstola de So Paulo aos Cornthios, a saber: Littera
enim occidit, spiritus autem vivificat1. Ademais, como disse CELSUS: "Scire leges non est
verba earum tenere sed vim ac potestatem"2. Cabe, inclusive, relembrar o ensinamento
do eminente mestre coimbro AFONSO RODRIGUES QUEIR segundo quem o fim
da lei o mesmo que o seu esprito e o esprito da lei faz parte da lei mesma. Da
haver colacionado as seguintes excelentes observaes, colhidas em Magalhes
Colao: o esprito da lei, o fim da lei, forma com o seu texto um todo harmnico e
indestrutvel, e a tal ponto, que nunca poderemos estar seguros do alcance da norma,
se no interpretarmos o texto da lei de acordo com o esprito da lei3. Se assim em
relao s leis, a fortiori o ser em relao aos princpios, os quais so mandamentos
nucleares de um sistema, verdadeiros alicerces deles, disposies fundamentais que
se irradiam sobre diferentes normas, de maneira a compor-lhes o esprito e a servirlhes de critrio para exata compreenso e inteligncia, exatamente por definir a lgica
e a racionalidade do sistema normativo, como de outra feita o dissemos4 e vimos
repetindo ao longo dos anos.
Cumpre, ainda, ressaltar que se a desigualao foi resultante de uma lea,
do acaso, como ocorre no caso dos sorteios, toda evidncia no se pode invocar o
ferimento do princpio da igualdade, pois, em tal caso, no ter sido o ato jurdico,
norma geral ou no, que engendrou a diferenciao ocorrida, mas um fator alheio a ela
e que um ingrediente muitas vezes presente na normalidade da vida.
Em suma: se no o Poder Pblico o responsvel pela situao
discriminatria, mas o fortuito, o acaso, mesmo que com ele esteja a contar a
disposio legal ou administrativa, no haver falar-se em violao a igualdade, desde
que o recurso a isto haja sido deliberadamente um fator de busca de um tratamento de
equidade no interior daquele crculo de indivduos. Sem dvida aquilo que casual
pode interferir desigualando as pessoas.
Assim tambm, sempre que seja demonstrvel que a desigualdade
observada no foi o fator decisivo para o benefcio de uns ou para o prejuzo de
outros, fica igualmente exibido que dita desigualdade no incide na razo
justificadora do princpio da isonomia.
. Epstola II, Captulo III, versculo 6.
. Digesto - livro I, tit. III, frag. 17.
3 . Reflexes sobre a Teoria do Desvio de Poder, Coimbra Editora, 1940, p. 72.
4 . Criao de Secretarias Municipais, in RDP 15/284, 1971.
1
2
166
Em suma, quando o elemento desigualador for neutro em relao ao

resultado favorecedor ou prejudicial, isto , irrelevante para a ecloso de um ou outro
destes efeitos, evidente que no h lugar para a invocao do aludido princpio.
3. Por ltimo, convm recordar que se vier a incidir em um caso concreto
mais de um princpio jurdico, estando eles em contradio, recproca parcial ou total,
aquele ao qual se deva atribuir prevalncia na situao vertente h de ser aplicado de
maneira a causar o menor agravo possvel ao ou aos princpios que sero minimizados
ou postergados e se possvel far-se- interpretao que lhes permita a convivncia. Foi
isto mesmo que dissemos h mais de quarenta anos, ou seja, em fevereiro de 1970, no
IV Encontro de Juristas patrocinado pelo SENAM, realizado em Caxias do Sul, nos
seguintes termos:
Sempre que dois princpios incidam sobre a mesma matria, a
presuno da compatibilizao deles. Se, depois de exaustivas
tentativas, verificar-se que na verdade no se harmonizam, mas
que um deve prevalecer, este fato no autoriza, entretanto, a
concluso de que no so princpios conviventes; podem se
encontrar em oposio, pode um deles prevalecer sobre o outro,
mas o simples convvio dles, por estarem sobre a mesma rea,
j h de determinar um critrio de cautela interpretativa. E em
que se consubstanciar esta cautela interpretativa? No seguinte:
quando, da incidncia de dois princpios sobre uma mesma rea,
resultar conflitos entre eles, a prevalncia de um ser
determinada
pelo
conjunto
do
sistema.
Mas
existir
restritamente, na intensidade, medida, condies e forma que

menos onerem a subsistncia do outro.5
claro, a final, que, na conformidade de bons princpios de boa

hermenutica, consoante acima foi dito, deve-se, antes de tudo, buscar interpretao
que lhes permita a convivncia, de modo que todos encontrem seu campo prprio de
. RDP n 12, abril-junho de 1.970, p. 291.
167
aplicao, a fim de que a supremacia de um em dada esfera no exclua a de outro em

outra esfera.
4. Da que a invocao do princpio da igualdade jamais poderia ser
validamente feita com postergao de outros princpios que estejam igualmente em
causa. de relevo notar que no raro nas situaes concretas em que entra em pauta
a possvel aplicao do preceito isonmico entram em pauta tambm dois outros
princpios de assinalada importncia. So eles os cnones da lealdade e boa-f e o da
segurana jurdica.
Quanto ao primeiro deles, cumpre recordar que est constitucionalmente
consagrado no art. 37 do Texto Constitucional, que enuncia o princpio da moralidade,
que o contm, como sendo de obedincia obrigatria para a Administrao.
Ao respeito da lealdade e boa-f vale recordar as lies do eminente
publicista espanhol JESUS GONZALES PERES. Disse o famigerado mestre em
trabalho modelar sobre o tema que:
El principio general de la buena fe no solo tiene aplicacion en
el Derecho Administrativo, sino que en este mbito adquiere
especial relevancia. Como disse GUASP 'todos los campos del
derecho estatal son clima propicio, como cualquier otro, al
desarrollo de esta verdadera patologia de lo jurdico. Y es ms,
ella se d en el seno de los principales elementos que conjuga la
relacion jurdica estatal: la Autoridad y el sbdito'.
Porque, en efecto, la presencia de los valores de lealtad,
honestidad y moralidad que su aplicacin comporta es
especialmente necesaria en el mundo de las relaciones de la
Administracin con los administrados 6.
Aclara-lhe o contedo na seguinte passagem:

La buena fe, a cuyas exigencias han de ajustar su actuacin
todos los miembros de la comunidad, slo puede predicarse, en
6
. El Principio General de la Buena Fe en el Derecho Administrativo, Madrid, 1983, p. 31, grifos nossos.
168
sus recprocas relaciones, de la actitud de uno en relacin con

otro. Significa - dice LACRUZ - que este otro, segn la
estimacin habitual de la gente, puede esperar determinada
conducta del uno, o determinadas consecuencias de su
conducta, o que no ha de tener otras distintas o perjudiciales. La
jurisprudencia civil ha delimitado correctamente su mbito de
aplicacin. Como en la sentencia de 24 de junio de 1969
(Ponente: BONET), al decir que la buena fe 'significa confianza,
seguridad y honorabilidad basadas en ella, por lo que se
refieren sobre todo al cumplimiento de la palavra dada;
especialmente, la palabra fe, fidelidad, quiere decir que una
de las partes se entrega confiadamente a la conducta leal de
otra en el comportamiento de sus obligaciones, fiado en que
sta no le engaar" 7.
Ora, bvio que se espera que a Administrao seja um interlocutor srio e

responsvel e que aqueles que se fiam em atos dela, os quais so notoriamente
assegurados pela presuno de legitimidade dos atos administrativos, no devem ser
fraudados em tal confiana que, de resto, juridicamente, no poderiam deixar de ter.
Com efeito, sabido e ressabido que os atos administrativos gozam de
presuno de legitimidade, de tal sorte que os administrados, ao atuarem arrimados em
deciso do Estado, devem presumir que o Poder Pblico ao edit-los o fez de modo
juridicamente incensurvel.
Deveras, como disse HELY LOPES MEIRELLES:
Os atos administrativos, quaisquer que seja a sua categoria ou
espcie,
nascem
com
presuno
de
legitimidade,
independentemente de norma legal que a estabelea. Essa

presuno decorre do principio da legalidade da Administrao,
que nos Estados de Direito, informa toda a atuao
.Op. cit., p. 40 - grifos nossos.
169
governamental. (Direito Administrativo Brasileiro, Ed. Rev. dos

Tribunais, 10 ed. atualizada, 1984, p. 116-117)
Ao respeito JUAN CARLOS CASSAGNE, eminente publicista argentino,

averbou:
Dentro de las prerrogativas 'hacia afuera, de que dispone la
Administracion, uno de los pilares de nuestro regimen juridico
administrativo es la denominada presuncin de legitimidad tambien llamada presuncin de validez del acto administrativo por lo cual se presume que ste ha sido dictado en armonia con
el ordenamiento juridico, es decir, con arreglo a derecho8
Anote-se, derradeiramente que, mesmo se no existisse a presuno de

legitimidade dos atos administrativos, o administrado no teria que arcar com
consequncias gravosas resultantes de supostas falhas administrativas, salvo se fosse
seu dever assumir - mais que uma atitude neutra, carente de predicao sobre a lisura
dos comportamentos administrativos - uma posio de suspiccia rotineira quanto
legitimidade das condutas da Administrao. Em suma, a menos que existisse um
inslito princpio da presuno de ilegalidade dos atos administrativos, descaberia
agravar o administrado em nome de supostos defeitos irrogveis contraparte pblica.
5. Quanto ao princpio capital da segurana jurdica, sabido e ressabido
que a "segurana jurdica" coincide com uma das mais profundas aspiraes do
Homem: a da segurana em si mesma, a da certeza possvel em relao ao que o
cerca, sendo esta uma busca permanente do ser humano. a insopitvel necessidade
de poder assentar-se sobre algo, reconhecido como estvel ou relativamente estvel, o
que permite vislumbrar com alguma previsibilidade o futuro; ela, pois, que enseja
projetar e iniciar, consequentemente - e no aleatoriamente, ao mero sabor do acaso comportamentos cujos frutos so esperveis a mdio e longo prazo. Dita previsibilidade
, portanto, o que condiciona a ao humana. Esta a normalidade das coisas.
8
. El Acto Administrativo - Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1974, p. 326.
170
O Direito per definitionem um esquema de ordem e por isso se fala em

ordenao jurdica, em ordenamento jurdico. A surpresa, o imprevisvel, a
instabilidade, so, precisamente, noes antitticas ao Direito, que com elas no
poderia conviver, nem seria exequvel, tanto mais porque tem como funo elimin-las.
Alis, numerosos institutos exibem que as situaes e relaes jurdicas
constitudas sombra das normas - at mesmo quando mal formadas, isto , em
descompasso com elas ou produzidas em face de interpretaes que ao depois no
prosperam - so protegidas pelo manto da estabilidade que o Direito necessita
estender a bem da segurana jurdica, por ser este um objetivo sem cujo atendimento
as relaes sociais no poderiam prosperar com tranquilidade.
O instituto do direito adquirido, o da decadncia, o da precluso, o do ato
jurdico perfeito, da coisa julgada, so tambm eles demonstrativos da insupervel
necessidade de assegurar a tranquilizao que o convvio social e jurdico reclamam.
Assim, no de estranhar que na prpria Constituio Federal se encontrem
manifestaes reveladores deste extremado cuidado, que vai mesmo ao ponto de, por
amor pacificao definitiva de situaes compostas no passado, consolid-las de vez
para que no sofram comoes traumticas - ainda que surdidas ao arrepio do Direito.
Quer-se dizer: a estabilizao de situaes desta ordem, constitudas no passado, at
quando incursas em inconstitucionalidade, foi reconhecida pela Lei Magna como, um
interesse preservvel, certamente em ateno aos mesmos fundamentos que dantes
foram encarecidos ao ser sublinhada a notvel importncia que a ideia de segurana
tem para os homens e para a normalidade da vida.
Veja-se que o art. 19 das Disposies Transitrias conferiu estabilidade
aos que contassem, data da promulgao da Lei Magna, cinco anos de servios
continuados, a servidores que haviam ingressado no servio pblico com violao da
Constituio dantes vigente e em desacordo com a atual, isto , sem concurso. O art.
29, pargrafo 3, preservou os direitos e garantias dos que j fossem membros do
Ministrio Pblico e que por eles optassem, ressalvando-os da situao nova que a
Constituio veio a impor. O art. 17, pargrafo 2, consolidou a acumulao
inconstitucional (que o era antes, vista da Carta de 1969 e que continuaria a s-lo em
face da Constituio de 1988) de cargos ou empresas na rea de sade. Estes
exemplos so mais que suficientes para exibir a extrema importncia que no direito
brasileiro se atribui ao princpio da segurana jurdica.
171
Bem por isto o chamado princpio da segurana jurdica", se no o mais

importante dentre todos os princpios gerais de direito , indisputavelmente, um dos
mais importantes. Posto que um altssimo porcentual das relaes compostas pelos
sujeitos de direito constituem-se em vista do porvir e no apenas da imediatidade das
situaes, cumpre, como inafastvel requisito de um ordenado convvio social, livre de
abalos repentinos ou surpresas desconcertantes, que haja uma certa estabilidade nas
situaes dessarte constitudas.
Ora bem, justamente perante comportamentos administrativos que o
princpio da estabilidade e segurana jurdicas adquirem a mxima relevncia, por ser o
Poder Pblico quem dita os termos das relaes sociais e quem tem, pois, o mais
assinalado dever de manter-se leal, fiel a estes mesmos termos que instaura. Alis, a
mencionada presuno de legitimidade e a presuno de veracidade dos atos
administrativos so uma evidente demonstrao disto.
Eis, pois, que o intrprete assisado, sempre que deva fazer aplicao do
princpio da igualdade, h de ter a cautela de promover-lhe a incidncia tomando tento
em que isto se faa com o comedimento necessrio, no lhe recusando em nada a
extrema importncia que possui, mas fazendo-o de molde a causar o menor agravo
possvel aos outros princpios com os quais seja inevitvel confront-lo, quando
definitivamente impossvel harmoniz-los pela demarcao para cada qual de um
campo prprio, ensejador de convvio prazvel entre eles.
172
A CRISE DA DEMOCRACIA (REPRESENTATIVA) E REFORMA POLTICA

Marcello Lavenre Machado
Membro Honorrio Vitalcio do Conselho Federal da OAB
Integrante da Comisso de Acompanhamento da Reforma Poltica da CNBB
1. Introduo
H poucos anos, as manifestaes populares, especialmente de jovens, que
explodiram no norte da frica, na Europa, especialmente na Espanha, em Nova York e
em junho de 2013 no Brasil provocaram uma grande perplexidade e motivaram
numerosas anlises sobre seus antecedentes, sua natureza, seu sentido e seus
reflexos nos tempos futuros. Estes fatos recentes, s confirmaram o que estudos e
reflexes de diversos cientistas polticos j h algum tempo haviam detectado. Neles se
advertia sobre a crescente desigualdade entre pases, como de resto tambm
internamente nas sociedades contemporneas e os riscos que a insatisfao da
resultante poderia acarretar. A surpresa que tais manifestaes produziram,
inesperadas que foram e que se propagaram como um rastilho de plvora, causaram
profundas turbulncias. Operadores polticos e governantes foram forados a admitir
que algo andava mal. Descobria-se que havia alguma coisa inquietante e que, uma
aparente e enganosa placidez na superfcie, no escondia mais a insatisfao, o
inconformismo, a rebeldia, as denncias, as crticas e as reivindicaes que das guas
mais profundas explodiam luz do dia. As manifestaes puseram a nu, num timo de
tempo, a crise da democracia (representativa) e dos governos (republicanos ou no) e
escancararam a situao de injustia existente entre os povos e internamente nos
pases, para a qual se desviava o olhar, fingia-se no ver e eram mantidas na
penumbra. Os novos fatos exibiram a triste realidade: as instituies esto em crise,
no funcionam adequadamente, caminha-se para um impasse maior de consequncias
preocupantes. J no mais possvel tergiversar, h que se arrancar a venda dos
olhos, encarar a realidade, reconhecer-lhe as fraturas e fazer um grande esforo
173
necessariamente sincero para desarmar, ainda a tempo, as armadilhas que ns

mesmos armamos ou deixamos que fossem armadas.
Indiscutivelmente, na mira de tais manifestaes estava a prpria organizao
da sociedade e do poder, o sistema poltico, os governos, os servios pblicos, a
representao poltica e o comportamento da mdia como temas principais. O sujeito
coletivo que questionava tais matrias no eram grupos ideolgicos, agremiaes
partidrias, seguidores de determinada f ou religio, ou seja, no constituam corpos
orgnicos ou integrantes de movimentos sociais. Eram jovens majoritariamente de
classe mdia, mobilizados atravs das chamadas redes sociais virtuais, cidados,
pessoas do povo, que assumiram o protagonismo de agentes sociais, querendo ser
ouvidos em suas crticas e propostas, pondo em dvida, seno abalando fortemente,
as instituies polticas e seus procedimentos.
Se j era patente e visvel sem esforo o esgotamento do processo eleitoral, o
descrdito das eleies, a fragilidade dos partidos polticos, a ineficincia do voto e das
casas do congresso escancarou-se, abruptamente, a certeza de que tais instituies
no podiam permanecer do jeito como vinham, impondo-se fazer uma reviso, uma
reforma, uma mudana substancial, para ainda se lhes dar a possibilidade de
sobrevida.
Ganhou ainda mais fora a ideia de que era urgente a realizao de
mudanas estruturais, entre elas uma reforma poltica ampla, democrtica, oriunda da
participao popular, que recompusesse to fragilizadas instituies e que pudesse
devolver-lhes o prestgio de que devem gozar no conceito dos cidados. No Brasil, esta
reforma j vinha sendo abusivamente adiada e escamoteada, manipulada h anos,
pelos governos e pelo Parlamento. H que se enfrentar o desafio de realiz-la.
2. Crise e superao
Numa viso superficial, atribui-se crise um carter negativo, algo que
acontece diante do mau funcionamento de um sistema, de um organismo ou de uma
instituio. Sob esta tica, crise desorganizao, desestruturao, um estado
indesejvel, sendo prefervel evit-la, impedir que se instale e minimizar seus efeitos,
normalmente deletrios. Para os que assim a conceituam, a crise um episdio
anmalo, acidental na vida dos seres individuais ou sociais. Todavia, uma viso
174
aprofundada da realidade, ultrapassando sua mera aparncia fenomnica, indo-se

concreticidade subjacente aos fenmenos sociais, foroso reconhecer que crise , na
verdade, uma ocasio em que o velho se prepara para a chegada do novo, a
evidncia de que uma instituio j no se firma em sua prpria realidade e h de
haver um passo - normalmente adiante - uma ruptura que inaugura uma nova etapa,
uma nova forma de ser e de conviver. Na verdade, para as cincias sociais, inspiradas
no mtodo dialtico, as crises so etapas necessrias, ordinrias, peridicas, etapas
estas que so as responsveis pela transformao, pelo avano, pelo progresso. A
crise assim, a um tempo, causa e consequncia naturais da evoluo, do
aperfeioamento institucional. Sem ela persiste um registro linear, sem alterao, sem
mudana, incompatvel com as transformaes por que necessariamente passa o ser
individual ou social. Atente-se crise da adolescncia, quando uma criana se
transforma em um jovem, a crise do feudalismo, que leva ao surgimento do sistema
urbano-comercial. A crise do regime monrquico, substitudo pelo republicano. A crise
do capitalismo, provocando o advento do ideal socialista. A crise da modernidade, com
todas suas transformaes. Para as cincias sociais, a crise o momento de ruptura
em que uma instituio j cumpriu o seu desempenho na antiga conformao e, por
circunstncias novas, o modelo anterior se torna ultrapassado, sendo assim necessria
a sua substituio por um desenho novo, que responda s novas exigncias. Sob o
ponto de vista da dialtica aplicada s cincias sociais, a crise o momento em que a
anttese entra em conflito (necessrio) com a tese, ocasionando que a superao do
antagonismo gerando uma realidade nova, a sntese, como resultado normal da
evoluo. Assim visualizada, a crise em vez de ocorrncia lamentvel se torna uma
forma de transformao e progresso, um salto adiante no aperfeioamento das
instituies. Em vez de lament-la, a humanidade h de aproveitar-se dela, das novas
evidncias que ela carreia, para palmilhar novos caminhos e engendrar a construo
de novos institutos ou de institutos renovados.
Diante destas premissas que a atual crise da democracia como sistema
poltico e de sua clssica modalidade representativa, no lugar de constituir um fato
deplorvel, ser tratada como uma ocasio de estudo, reflexo e gerao de novos
instrumentos e instncias que aperfeioem o modelo democrtico e o compatibilizem
aos novos tempos. Se a democracia representativa evidencia-se esgotada em suas
possibilidades histricas de garantir uma sociedade justa, portanto sociedade livre do
175
quadro de desigualdade generalizada e crescente, h que se conceber uma outra

forma democrtica, participativa, que agregue s instituies republicanas a garantia de
igualdade, no s poltica como material e social.
a partir desta pr-compreenso, que aqui se pretende refletir sobre a crise
da democracia representativa de forma ampla, atentando-se para suas causas, seus
vcios estruturais, procurando-se formas e instrumento novos para responder sua
necessidade de transformao e aperfeioamento.
3. A crise, em escala mundial, da democracia (representativa) uma sociedade
desigual
H anos os cientistas polticos tm-se perguntado por que em sociedades
contemporneas desfrutando de um regime poltico estvel, o nvel de insatisfao
popular tem sido crescente, evidenciando que a repblica e a democracia, por si ss,
no conseguiram instaurar uma sociedade justa e sem desigualdades.
Esta indagao decorre do fato de que pases que desfrutavam de um regime
democrtico, com eleies livres, parlamentos atuando dentro da normalidade
constitucional, com meios de comunicao exercendo sua atividade sem censura estatal,
com partidos polticos plurais, organizao sindical independente e autnoma, portanto
com os equipamentos democrticos em pleno funcionamento, todavia, no
apresentavam a capacidade de atender ao conjunto das necessidades de vida digna da
populao.
Conquistou-se uma democracia com direitos polticos universalizados, mas no
se logrou extinguir o fosso social da desigualdade, no se universalizaram os direitos
sociais. A sociedade tornou-se politicamente correta, mas desigualmente estruturada. As
desigualdades histricas que em algum momento decresceram, de 1950 a 1980, perodo
conhecido como os trinta anos gloriosos, passaram a ressurgir e foram, de novo, se
acentuando, desde o ltimo quartel do sculo XX, at este incio de sculo XXI.
Com efeito, o perodo que se seguiu segunda guerra mundial viu
estabelecerem-se no ocidente e em importantes regies da sia, formas democrticas
de governo, baseadas basicamente em eleies livres, instalando-se o que se
denominou de forma republicana de governo e regime de democracia representativa.
176
Acreditava-se que, superadas as tiranias, quando o governante era eleito pelo

voto universal, em eleies livres, esta receita seria sempre consagradora das virtudes
governamentais e, por consequncia, as aspiraes e a expectativa da populao
estariam preservadas. A normalidade constitucional que caracteriza esta paisagem seria
a garantia de satisfao dos governados.
O Estado Democrtico de Direito, a escolha dos governantes pelo voto
universal, o respeito Constituio e aos direitos individuais seriam suficientes para
instaurar uma sociedade justa, asseguradora do acesso aos bens da vida a todos os
cidados, sem opresses, sem discriminaes, sem desigualdades estruturais.
Imaginou-se, mesmo, que a preocupao com o estado de bem estar social
seria sem retorno, j que as polticas pblicas refletiam a preocupao estatal em
assegurar os benefcios de uma vida digna para todos. Admitia-se que fosse correta e
transparente a aplicao dos recursos pblicos, j que os instrumentos de fiscalizao
operavam devidamente. Aqui e ali, resduos (mais ou menos visveis e sempre
incmodos) de um tempo passado eram a prova de que tais tempos no eram to
passados como se dizia. Porm, tais evidncias eram objeto de reiteradas promessas de
que estavam sendo tomadas as devidas providncias para acabar com estas residuais
deficincias. No era, pois, desavisado supor que se caminhava para uma sociedade
justa e igualitria, ainda quando a realidade exibisse uma longa distncia para este
desiderato.
A expectativa dessa sonhada futura realidade, contudo, a partir do ltimo quartel
do sculo passado comeou a desvanecer-se. Rachaduras e sinais de desgaste no
sistema democrtico, levaram os cientistas sociais a admitir (alguns a contragosto,
outros com indignao) que as conquistas se desvaneciam e velhos problemas,
semelhantes aos do sculo dezenove, ressurgiam.
Evidenciava-se que o regime democrtico lograra xito na afirmao dos
direitos polticos, mas no fora capaz de assegurar os direitos econmicos e sociais de
tal sorte que a sociedade, ainda quando sob a tica da poltica fosse democraticamente
correta, era injusta e desigual, quando se tratava do acesso aos bens da vida. Aos
cidados se assegurava igualdade poltica formal, mas se tornavam cada vez mais
carentes de uma cidadania efetiva socioeconmica. A sociedade contempornea se
constitua, assim, numa sociedade com elevado ndice de desigualdade, estabelecendo-
177
se um abismo crescente entre os estamentos mais ricos e os estamentos mais pobres da

populao.
4. A desigualdade crescente nas sociedades capitalistas contemporneas
A desigualdade crescente nas sociedades democrticas contemporneas,
decorrente da incapacidade das polticas econmicas de assegurar um nvel de vida
decente, tem sido constatada sob diferentes ticas e por inmeros estudiosos. Dentre
eles pode-se referir Pierre Rosanvallon, socilogo e pesquisador francs membro do
Collge de France. Seu livro a La societ des gaux (2011) rene o conjunto das
pesquisas e constataes feitas sobre o tema, evidenciando a desigualdade crescente
a partir dos anos 80. Ainda quando tenha havido um acesso da parte mais carente da
populao a determinados bens e a melhor qualidade de vida, o segmento mais rico
teve um crescimento exponencial, que resultou no alargamento do fosso econmico
que separa ricos de pobres. Esta distoro resultado da adoo de polticas pblicas
recessivas e concentradoras de renda.
No frontispcio do seu livro o pensador assevera que a democracia afirma sua
vitalidade como regime, ao mesmo tempo em que falece como forma de sociedade. E
complementa:
A cidadania poltica progride ao mesmo tempo que retrocede a
cidadania social. Este despedaamento da democracia o fato
maior de nosso tempo, portador das mais terrveis ameaas. O
crescimento das desigualdades ao mesmo tempo o ndice e o
motor deste despedaamento. (op.cit., p.11, em traduo livre)
O autor aponta duas causas de aumento da desigualdade: o crescimento

espetacular das remuneraes mais altas e a concentrao cumulativa dos
patrimnios, alargando a distncia que se pe entre a progresso da democraciaregime e a regresso da democracia-sociedade. Nos Estados Unidos, em 1982 a
renda dos dez por cento mais ricos era de 35 % da renda total, passando a 50% em
2010, panorama que tinha acontecido s vsperas da recesso de 1929 e que se tinha
retrado ao longo dos trinta anos gloriosos . A concluso a que chega o autor, e nisso
178
outros o acompanham que, a concentrao de renda e de patrimnio que se

constatou no final do sculo XIX e primeiros anos do sculo XX, sofreu uma diminuio
gradual e persistente a partir de 1945, quando se estabeleceram generalizadamente
polticas de bem estar social e distribuio da renda. Tal situao comea a se
redirecionar a partir de 1975/1980, invertendo-se a curva, at nossos dias, quando se
registram as mais fortes concentraes da riqueza.
Um resumo bem sumrio desta evoluo pode ser assim relatado. No final do
sculo XVIII, a Revoluo Francesa e a independncia americana constituram marcos
histricos da rejeio ao absolutismo e desigualdade, instaurando-se um perodo de
afirmao dos direitos do homem, em que se passa a reconhecer aos do povo, ao
terceiro estado, o direito cidadania que at ento lhes era negada. Os ideais de
liberdade, igualdade e fraternidade passam a influenciar o pensamento e a prtica
poltica na Europa e na Amrica. Nos primeiros anos do sculo XVIII busca-se uma
construo de cidadania e de direitos. A Democracia na Amrica, de Tocqueville (1835)
reflexo desta realidade. A partir de 1830, ocorre um crescimento do capitalismo
representado pela multiplicao das fbricas, usinas e manufaturas que, at o final do
sculo, vo criar as mais terrveis situaes de vida para uma nova categoria at ento
inexistente: o proletariado. Grupos de homens, mulheres e crianas alugam o seu
esforo laboral em troca de irrisria remunerao, vivendo amontoados em galpes e
vilas operrias em que falta tudo. Germinal de Andr Gide d um fiel retrato das
condies de trabalho ento existentes. Houve quem afirmasse que o trabalho escravo
seria mais humano que o trabalho assalariado daquela poca. Contra esta moldura de
injustia e marginalizao, levantam-se vozes indignadas. O Manifesto Comunista de
Marx e a doutrina social da Igreja so tambm um exemplo da indignao e das crticas
que se levantaram contra este estado de injustia e desigualdade que s comea a se
humanizar no final da centria. Perderam-se assim, no sculo XIX os ideais igualitrios
inaugurados no sculo XVIII.
No final do sculo XIX inicia-se uma inflexo na curva, fenmeno que se
acentua nos primeiros anos do sculo XX. A industrializao, mais produtiva melhora o
padro salarial, o socialismo real e a Doutrina Social da Igreja inspiram essas
transformaes. As ideias socialistas encontram eco na organizao da sociedade.
Comeam a surgir as primeiras legislaes trabalhistas criando os correspondentes
direitos. Para Rosanvallon, pela primeira vez na Histria, o imposto de renda tornado
179
progressivo, refletindo a convico de que a desigualdade deve ser combatida. Admitese que o Estado, cujo papel se fortalece, deva promover uma redistribuio das
riquezas. O Estado passa a ser considerado, assim, como um Estado-Providncia. A
seguridade social surge como uma ferramenta desta concepo. Este Estado Social,
estado de bem estar se afirma, ao mesmo tempo em que os direitos humanos
ultrapassam o horizonte da liberdade e fraternidade, para se aproximar do ideal de
igualdade, na diminuio das desigualdades. Os dados estatsticos desta poca
colhidos na pesquisa de Piketty, em Le Capital au XXI sicle, mostram como, na
primeira metade do sculo XX a desigualdade de renda e de patrimnio foi
significativamente reduzida.A democracia social e a preocupao com a justia social
conferem um matiz mais humano organizao econmica. O perodo do ps 2.
guerra mundial, ou seja, de 1950 a 1980, passam a ser denominados (no sem certo
exagero) de os trinta anos gloriosos. Assiste-se a uma segunda mundializao
positiva, do sentimento humanitrio e de justia social, a exemplo da primeira que
ocorreu, no incio do sculo XIX, conforme bem examina Rosanvallon j acima
mencionado.
Todavia, a partir do incio da dcada de 1980, mais uma vez, o quadro se
altera. Com a globalizao inverte-se a tendncia. Ganha corpo uma viso econmica
recessiva estimulando o estado mnimo, que veio a ser conhecida como neoliberal. O
imposto de renda perde a sua fora redistributiva, a previdncia social mngua, os
direitos trabalhistas passam a ser flexibilizados, as grandes empresas agora
transnacionais, portanto, sem ptria, geram, de um lado, o desemprego estrutural e, do
outro, fabulosos salrios de seus CEOS. A grande maioria da populao mundial, os
estamentos da base da pirmide econmica vem reduzirem-se, a cada ano, seus
patrimnios, sua renda, seu acesso aos bens da vida e cada vez mais se alarga o
fosso entre eles e os estamentos do topo, as elites.
5. O abandono das medidas redistributivas o estiolamento da justia social
O quadro que vem de ser descrito, tem sido denunciado reiteradamente
nos ltimos anos e ganhou visibilidade mundial com a surpreendente repercusso
da publicao, em ingls, do livro de Thoms Piketty, economista do Collge de
France, Le Capital au XXI sicle. A obra, que se tornou, em lngua inglesa, um
180
sucesso de livraria, analisa dados de uma longa pesquisa abrangendo a economia

de muitos pases, no perodo de dois sculos, para concluir que o sistema
capitalista caminha para um impasse de consequncias desastrosas, se no forem
alteradas alguns macroprocedimentos nas polticas econmicas dos pases.
Analisando dados econmicos confiveis constata aquilo que j se
admitia empiricamente: que os nveis de desigualdade econmica existentes no
fim do sculo XIX foram diminuindo at 1970, quando a curva sofre uma inflexo e,
a partir de ento, inverte-se, voltando as desigualdades econmicas a se acentuar,
at os dias de hoje. Este quadro leva o autor a formular sua principal e
preocupante concluso de que, na economia capitalista, quando a concentrao
da renda e do capital alcana expresso econmica maior do que a renda do
trabalho, se produz um impasse que compromete a viabilidade do prprio sistema
capitalista. A constatao, com base em estatsticas reunidas em laborioso esforo
de muitos anos que, a renda do conjunto dos cidados mais ricos se torna, a
cada ano, mais afastada da renda do conjunto dos cidados mais pobres, isto , a
distncia econmica entre ricos e pobres vem aumentando de forma acelerada nas
ltimas quatro dcadas. A sociedade se torna, cada vez mais, economicamente
desigual e, por via de consequncia, tambm socialmente mais injusta. Esta
desigualdade decorre da concentrao da renda e dos patrimnios. Cada vez mais
aumenta a distncia entre os maiores e os menores salrios. Cada vez mais os
patrimnios se concentram e se acumulam no estamento dos ricos. Essa dupla
causa de desigualdade, evidentemente, condiciona as demais: os bens e servios,
especialmente a seguridade social, as oportunidades, a qualidade de vida da
populao, o acesso educao, a ascenso social, tudo piora, tudo fica
comprometido.
Pela importncia que esta obra alcanou como crtica da concentrao
econmica, realizada sob a prpria tica de sobrevivncia do regime capitalista,
vale transcrever alguns excertos da edio francesa, em traduo livre:
O crescimento (da economia) moderna e a difuso do
conhecimento, permitiram evitar o apocalipse marxista, mas no
modificaram as estruturas profundas do capital e das
181
desigualdades- ou, pelo menos, no tanto quanto foi possvel

imaginar nas dcadas otimistas do ps- segunda guerra mundial.
Desde quando o ndice de rendimento do capital ultrapassa
duradouramente a taxa de crescimento da produo e da renda,
como era o caso at o sculo XIX e diante do risco de tornar-se
norma no sculo XXI, o capitalismo produz mecanicamente,
desigualdades
insustentveis,
arbitrrias,
colocando
radicalmente em cheque os valores meritocrticos sobre os

quais se fundam nossas sociedades democrticas. (op. cit. p.16).
Mais adiante, (ps.51/52), o autor, exibe grfico, em que se v que a frao

superior da renda nacional dos Estados Unidos passou de 45/50% nos anos 1910/1920
para menos de 35% na dcada de 40, permanecendo neste patamar at 1980 quando
comea de novo a crescer, atingindo em pouco tempo (2010/2020) de volta, o patamar
de 45/50%. Piketty considera impressionante e espetacular o fenmeno pela rapidez
com que se instalou.
Outra constatao a que chega o autor, com base nos dados que obteve, o
aumento das desigualdades nos ltimos quarenta anos decorrente da concentrao do
capital privado. O critrio que adotou o da relao entre este valor (do capital ou
patrimnio privado) de um lado, e a renda nacional anual do outro. No comeo do
sculo XX, o valor do patrimnio privado era seis a sete vezes maior do que a renda
nacional dos pases europeus. Esta proporo diminui gradativamente at 1950,
chegando ao menor ndice de duas ou trs vezes a renda anual nacional. A partir de
1980, contudo, registra-se uma inverso que leva de volta o valor do capital aos nveis
encontrados s vsperas da primeira guerra mundial, isto , cinco ou seis vezes maior
do que a renda do trabalho.
Essa tendncia concentradora do capital, como tal se entenda rendimentos,
dividendos, juros, aluguis e outras rendas, ultrapassando a renda oriunda produo,
cria um obstculo ao desenvolvimento social, aniquila os valores meritocrticos e os
princpios de justia social, gerando nveis de desigualdade inaceitveis,
comprometendo as bases das sociedades democrticas modernas.
Piketty, reconhece, como outros cientistas sociais, que o mundo nos ltimos
dois sculos, sofreu dois grandes retrocessos na ordem social e econmica. A primeira
182
no perodo de 1870/1914 e a segunda, a partir de 1970 at hoje. Esses dois perodos

so, infelizmente geradores de grandes desigualdades. Respondendo aos que
imaginam ser possvel superar tais desigualdades apenas com a sofisticao do regime
capitalista, Piketty adverte: enganam-se os que dizem que suficiente regulamentar o
direito de propriedade com maiores garantias, mercados cada vez mais livres, e uma
concorrncia sempre mais pura e perfeita, para se chegar a uma sociedade justa
prspera e harmoniosa. A tarefa infelizmente mais complexa. (p.61)
Perquirindo as causas que motivaram o quadro recessivo registra o autor: o
movimento de reconstituio dos patrimnios, se realiza muito rapidamente e se
acelera com revoluo conservadora anglo-saxnica 79-80, o desmoronamento do
imprio sovitico1989/1990, a globalizao financeira e a desregulamentao dos anos
1990/2000, fatos que marcam uma reviravolta poltica indo em sentido inverso da
reviravolta precedente e que permitem ao capital privado recuperar no ano de 2010,
apesar da crise aberta em 2007/2008, uma prosperidade patrimonial desconhecida
desde 1913.(op. cit. p76)
A se confirmarem os estudos de Piketty e no se adotarem as medidas
necessrias, no ser, pois, um cenrio alentador aquele que as prximas geraes
enfrentaro.
6. A exortao do Papa Francisco sobre a desigualdade
A crise da democracia e a desigualdade crescente decorrente de uma poltica
econmica neoliberal, no passaram despercebidas ao Papa Francisco. Em sua
recente Exortao Apostlica Evangelii Gaudium (A alegria do Evangelho, Edies
CNBB, Documentos Pontifcios 17, 1. ed., 2013), o Papa denuncia, luz dos princpios
teolgicos que examina, a estrutura injusta e perniciosa da sociedade contempornea.
Dele so as seguintes afirmaes:
Assim como o mandamento no matar pe um limite claro para
assegurar o valor da vida humana, assim tambm hoje devemos
dizer no a uma economia da excluso e da desigualdade
social. Esta economia mata. (...) Os excludos no so
explorados mas resduos , sobras. (p. 38/39)
183
Em perfeita sintonia com a anlise dos economistas, o Papa Francisco

identifica a causa dessa desigualdade com exemplar acuidade:
Enquanto os lucros de poucos crescem exponencialmente, os da
maioria situam-se cada vez mais longe do bem-estar daquela
minoria feliz. Tal desequilbrio provm de ideologias que
defendem a autonomia absoluta dos mercados e a especulao
financeira. (p. 40)
Citando S. Joo Crisstomo, o Papa afirma:

No fazer os pobres participar dos seus prprios bens roublos e tirar-lhes a vida. No so nossos, mas deles, os bens que
aferrolhamos. (p. 41)
Por fim assevera:

A necessidade de resolver as causas estruturais da
pobreza no pode esperar; e no apenas por uma exigncia
pragmtica de obter resultados e ordenar a sociedade, mas
tambm para cur-la de uma mazela que a torna frgil e indigna
e que s poder lev-la a novas crises.
Enquanto no forem radicalmente solucionados os
problemas dos pobres, renunciando autonomia absoluta dos
mercados e da especulao financeira e atacando as causas
estruturais da desigualdade social, no se resolvero os
problemas do mundo e, em definitivo, problema algum. A
desigualdade a raiz dos males sociais (p. 12/123).
A exortao se dirige aos membros da Igreja Catlica, estimulando-os a terem

atuao na poltica como forma necessria de praticar a caridade.
184
7. Consequncias atuais do modelo recessivo na economia uma sociedade de

desiguais
A diminuio dos benefcios da previdncia social, a concentrao da renda, a
ineficincia de certos servios pblicos e o desemprego crnico, dentre outras chagas
sociais, levaram o filsofo francs Stphane Hessel, heri da Resistncia, a publicar
uma aguerrida exortao intitulada Indignai-vos, (2010). Nessa publicao denunciou a
traio aos ideais libertrios e igualitrios renascidos aps a segunda guerra e a
implantao, neste incio de sculo, de um estado de injustia que, por fas ou por
nefas, passou a ser passivamente tolerado pela atual gerao. Por isso, Hessel
conclama a que os cidados se mostrem indignados e no conformados com tais
absurdos. O livro se tornou de imediato um sucesso de vendas e reconhecido como
uma das grandes influncias nas manifestaes populares, especialmente da
juventude, como os apoiadores do 15 de Maio da Espanha, que se denominaram de
Indignados, como tambm os que participaram do Ocupe Wall Street, nos Estados
Unidos, dentre outros. Em todas estas manifestaes, s quais se podem juntar
aquelas no Brasil de junho de 2013, o fio condutor foi o mesmo: a indignao da
juventude manifestada contra as polticas antipopulares, contra a falta de
representatividade dos governantes, contra a ineficincia dos servios pblicos,
especialmente na rea da sade, educao e mobilidade social, alm de denunciar a
oligopolizao da mdia e seu desempenho comprometido com os interesses das elites
econmicas.
Tais ocorrncias foram profundamente analisadas por um dos maiores
estudiosos do tema, o espanhol Manuel Castells, no livro Redes de Indignao e
Esperana, 2013, com o subttulo, Movimentos sociais na era da Internet, obra que
constitui um depoimento exemplar de quem acompanhou de perto boa parte destas
manifestaes e se dedicou a interpretar-lhes o sentido, as causas e as
consequncias.
Na edio brasileira, o autor inclui um postfacio em que examina os
movimentos do ms de junho de 2013 no Brasil. Nele se refora o sentido das
manifestaes e se aponta o destinatrio das reivindicaes. Quem esse
destinatrio?
185
Fundamentalmente, (por) uma classe poltica que v os votos

como seus, seus cargos pblicos como direito prprio e suas
decises como indiscutveis. Como em todo o mundo, diziam os
manifestantes, a democracia tem sido sequestrada por
profissionais da poltica que, em sua diversidade, esto quase
todos de acordo em que a poltica coisa de polticos, no dos
cidados. A democracia foi reduzida a um mercado de votos em
eleies realizadas de tempos em tempos, mercado dominado
pelo dinheiro, pelo clientelismo e pela manipulao miditica. (p.
182).
As manifestaes traduzem o inconformismo de significativos segmentos da

populao com as polticas pblicas contrrias a seus interesses, nos ltimos quarenta
anos e a perda de protagonismo social. Os regimes mesmo soi disant democrticos
tm enorme dificuldade de implementar polticas pblicas voltadas para atender s
necessidades da maioria da populao. Ao contrrio, manipulados pelas elites
econmicas, instituies financeiras e bancos (atente-se ao Ocupe Wall Street), dobrase s imposies da globalizao neoliberal recessiva, serve a seus interesses
monetaristas, a seus programas de arrocho financeiro, de reduo dos investimentos
em programas sociais, no torna efetiva a funo social que deve ter a tributao,
favorecendo, assim, os estamentos empresariais em desfavor da maioria da
populao. O povo deixa de ser o sujeito poltico. Quem deveria atuar, o Estado,
apropriado e cooptado por interesses dos grandes grupos e corporaes
transnacionais ou nacionais.
Hessel, em momento posterior publicao de Indignai-vos fez publicar
(2012) Engagez-vous, em que procura responder critica feita s manifestaes da
juventude, de que seriam inorgnicas, sem rumo, sem propor solues para as
denncias, constituindo, rebeldia sem causa, apontadas como movimentos anrquicos,
sem liderana, sem ideologia. No Engagez-vous Hessel conclama a que alm da mera
indignao, haja o engajamento em movimentos sociais, instituies, partidos polticos,
de tal forma que, atravs desses mecanismos, possam ser influenciados os
governantes em prol de polticas pblicas visando o bem coletivo.
186
O quadro atual evidencia como o eleitorado cada vez em que consultado,

expe de maneira aberta sua falta de confiana em seus representantes, nos partidos
polticos e nas instituies da democracia representativa como os parlamentos. Os
operadores do sistema poltico, os polticos so generalizadamente considerados
inconfiveis, aproveitadores, corruptos, preocupados com seus prprios interesses e
esquecidos do interesse coletivo.
O voto deixou de ser o instrumento eficiente de manifestao da vontade
soberana do eleitorado e passou a ser uma atitude burocrtica, intil, desacreditada,
incapaz de mudar o quadro geral de insatisfao, desconfiana e desesperana. Da a
diminuio crescente do comparecimento dos eleitores s urnas, nos pases em que o
voto facultativo e o enorme desencanto daqueles que so obrigados a votar.
A falncia do sistema eleitoral foi denunciada por Jean Salem, filsofo e
professor da Sorbonne, Paris I, em seu livro lections, pige cons? (2012), (Eleies,
uma armadilha para os trouxas?). Nesta obra constata a ineficincia dos pleitos
eleitorais como forma de se auscultar e fazer obedecer vontade popular, constituindose o processo eleitoral exatamente no contrrio, isto , em estratgia de se escamotear
esta vontade, deturp-la e de justificar, paradoxalmente, a prtica de polticas
contrrias ao resultado das urnas. O subttulo expressivo: Que reste-t-il de la
Dmocratie ? (O que resta da Democracia?). As eleies como so ordinariamente
praticadas se transformam, assim, em uma armadilha para a democracia, em artifcio
para enganar o povo e faz-lo pensar que sua vontade que determina as polticas
pblicas quando, na verdade, tais polticas so motivadas por outros interesses,
contrrios aos do conjunto dos eleitores.
A crtica de Salem com o futuro do processo eleitoral dura, pessimista
mesmo, mas evidencia que o sistema tem de passar por uma profunda transformao
para se legitimar. Em resumo, o livro examina aquilo que ele denomina de circo
eleitoral: a confiscao do poder que este circo legitima e executa sob nossos olhos e o
regime de eleio ininterrompida, no qual se faz viver, hoje em dia, o cidado das
democracias esgotadas.
No outra a concluso a que podem chegar os analistas dos processos
eleitorais vista das graves distores que contaminam esses processos e que pem
em cheque suas reconhecidas vantagens. Por isso crescem recentemente as ideias de
profundas reformas no sistema poltico-eleitoral que no somente trabalhem no sentido
187
de restaurar a credibilidade perdida, como sirvam de base para uma reconstruo da

democracia, sob a influncia de uma maior participao social em suas diversas
instncias.
8. Democracia participativa como forma de recuperar os institutos democrticos
Tudo o que acima se analisou leva evidencia de grave crise da democracia
representativa clssica que est gravemente combalida e j no mais se sustenta. H
que se procurar na teoria democrtica um outro modelo que possa responder s
aspiraes e reivindicaes no atendidas. No lugar da democracia representativa, que
desrespeita a representao, que torna os titulares de mandatos populares
usurpadores da soberania do povo, que permite que os governantes se tornem apenas
predominantemente defensores dos interesses das elites, que fazem da sociedade um
locus de injustia e desigualdade, com um fosso cada vez maior entre ricos e pobres,
h que se implementar um modelo democrtico que responda efetivamente aos
sentimentos e necessidades populares, sistema em que, o titular do poder seja
verdadeiramente participante da formao das decises polticas, sendo ouvido e
consultado de forma deliberativa. Um regime que devolva ao povo o que seu e que
lhe foi usurpado.Outra no a lio de tantos cientistas polticos da estatura de Fbio
Konder Comparato e Paulo Bonavides que j vm denunciando o abandono
institucional dos instrumentos constitucionais previstos no art. 14 da Constituio da
Repblica, at hoje reduzidos a retricas ferramentas para no serem usadas.
Em pronunciamentos reiterados, Comparato tem ressaltado que os grandes
acontecimentos da Histria nacional se fizeram sem a participao popular. O povo ,
ao mesmo tempo, titular da soberania e o grande ausente nas decises fundamentais
da nao. Este trao autoritrio um dos mais graves defeitos do regime democrtico
brasileiro. Por isso considera inadivel que se d vida aos instrumentos previstos no
artigo 14 da Constituio, o referendo, o plebiscito e a iniciativa popular, que tm sido
mantidos em permanente hibernao.
Por seu turno Paulo Bonavides, pregador incansvel da Democracia
Participativa, ttulo de seu livro recentemente reeditado (2008), no poupa severas
crticas ao modelo defasado que ainda vigora. Em conferncia proferida para os
magistrados brasileiros o constitucionalista lecionou:
188
A democracia participativa no Terceiro Mundo poder fazer a

transio da obsolescncia representativa dos parlamentos para
a instantnea e eficaz e legitimante aplicao dos mecanismos
plebiscitrios da Constituio, instaurando assim, em definitivo,
as bases democrticas do poder.
Na mesma oportunidade, denunciou os vcios que contaminam o regime

poltico nacional, ao afirmar:
Demais disso, o constitucionalismo em pases da periferia, como
o Brasil, se acha em dissidncia com a democracia indireta, com
a mecnica representativa de governos corruptos, curvados a
foras externas de presso que lhe retiram no raro a
independncia, ao mesmo passo que lhe rebaixam a estatura de
poder. Em suma, governos vinculados a assembleias nascidas
de partidos desagregados; cmplices da ingovernabilidade, da
desorganizao poltica e do estertor social do regime.
Tampouco deixou de denunciar as distores carreadas por uma

pseudorrepresentao, usurpadora da soberania popular:
O falseamento hermenutico colocou, portanto, de maneira
inversa, o exerccio direto do poder popular, em sua dimenso
soberana, debaixo da servido, do desinteresse, da indiferena e
da deslembrana do corpo representativo. Obviamente, o
empenho deste perpetuar uma supremacia que a
decomposio tica do sistema, designadamente da classe
poltica, faz todavia insustentvel.
Propondo um direito constitucional de luta e resistncia e a repolitizao

da legitimidade, Bonavides enfatiza a hegemonia da vontade popular na
democracia participativa ao lecionar:
189
A democracia participativa desloca o eixo do poder no exerccio

da soberania, dos corpos representativos para as correntes da
cidadania, e estas, sendo o prprio povo, exprimem desde as
instncias supremas, de forma direta e imediata, sua vontade,
com tomar assim as decises governativas e institucionais de
grau mais elevado, as quais no podem nem devem ficar
sujeitas intermediao nem ao livre alvedrios das autoridades
representativas do legislativo ou do executivo.(Democracia
Participativa, p.285)
9. A crise da democracia representativa e o Brasil

A convico de que a adoo dos institutos da democracia participativa
representa o caminho a ser palmilhado pelo regime constitucional brasileiro se fortalece
na medida em que se observa a insuficincia de desempenho dos rgos da
democracia representativa, em estado de falncia mltipla. Quais seriam as instncias
representativas na sociedade brasileira que se mostram carentes de um mnimo de
desempenho? Passa-se a examinar os partidos polticos, os poderes da repblica, o
processo eleitoral, a cidadania e a mdia.
9.1. Os partidos polticos
Sustentculo do regime democrtico representativo, os partidos polticos
passam a perder legitimidade quando no refletem o pluralismo existente na sociedade
e deixam de corresponder s diversas vises de mundo ali existentes. Infelizmente o
estgio atual evidencia que a maior parte dos mais de trinta partidos polticos
registrados no Brasil perdeu sua identidade programtica, passando, no conjunto, a
no se distinguir uns dos outros, sem valores e convices estruturantes, sem
consistncia ideolgica e programtica, equivalentes na mesmice, s distinguveis uns
dos outros pela pessoa de seus donos ou como o uso popular consagrou, seus
caciques. Frequentemente se prestam a servir de balco de negcios, sendo o
melhor deles, o tempo de TV no horrio eleitoral. O sistema tem favorecido a
190
infidelidade partidria, que produz a alta rotatividade de filiados em exerccio

despudorado de mudana de bandeira a cada eleio e, muitas vezes, no perodo
entre as eleies. Os prprios filiados se queixam de que as estruturas partidrias so
autoritrias e operadas por diretorias dominadas por oligarquias seculares. Os partidos,
em sua maioria, se tornam, assim, objeto de propriedade de quem os criou, para utilizlos como mercadoria no balco dos negcios poltico-eleitoral-financeiro-partidrios.
9.2. O poder legislativo
O poder legislativo, tanto no plano federal, como no estadual e no municipal,
majoritariamente representante das elites econmicas, empreiteiras e bancos que
financiam as eleies de seus membros, com investimentos cujo retorno
inimaginvel, formado em sua maioria por excelentes negociadores dos seus prprios
interesses individuais e corporativos, inoperante, conservador, oligrquico,
desacreditado, omisso, arrogante e leniente com a corrupo endmica que o corri,
distorce a representao que lhe foi outorgada nas urnas, esquecendo que
mandatrio e no mandante, confinado no circulo vicioso da politicagem, incapaz de
pensar o pas e os interesses nacionais como sua preocupao primeira e nica. Induz
a que se d razo ao aforisma: se soubssemos como so feitas as leis e as salsichas,
no respeitaramos umas nem comeramos as outras.
Todavia, no de se olvidar que, apesar das deficincias de seus membros,
fundamental a importncia do parlamento numa democracia. Por isso, h que se
defender a instituio e pugnar para que seja prestante cidadania. O descrdito a que
chegou impe imediata renovao de seus quadros, aprimoramento do processo
eletivo, implementao de um comportamento tico, finalmente, adoo de uma
transformao profunda pela consulta frequente populao, atravs dos mecanismos
do art. 14 da Constituio (referendo, plebiscito e iniciativa popular), alm de outros
procedimentos cabveis.
9.3. O poder judicirio
O poder judicirio ainda evidencia grande dificuldade para entender os novos
direitos, limitado aos conflitos individuais, desconsiderando frequentemente os direitos
191
coletivos e difusos, ainda fiel a uma viso positivista do Direito, apesar de se detectar a
existncia de uma nova gerao de magistrados atentos a estes aspectos. Hbitos
antigos ainda no substitudos encastelam a instituio e favorecem um
comportamento autossuficiente. Estruturas arcaicas de escolha interna dos dirigentes e
a vitaliciedade nos tribunais intermedirios e superiores dificulta a oxigenao do
Poder. lamentvel que nos cartrios e varas judiciais o acmulo de processos
retarde, frequentemente, de forma inaceitvel a prestao jurisdicional. Ainda no se
livrou o Judicirio do vrus da corrupo e do favorecimento, apesar do esforo do CNJ
- Conselho Nacional de Justia. Sufocado por milhares de processos que se acumulam
sem julgamento e sem perspectiva de soluo, tamanho o estoque de feitos
pendentes, o Judicirio no obtm avaliao satisfatria nem de seus prprios
membros, nem dos advogados, muito menos do jurisdicionado. Em muitos casos revela
ainda antigo trao ideolgico de privilegiar a Fazenda e os interesses da classe
dominante.
9.4. O processo eleitoral
Indispensvel ao regime republicano de renovao do poder, o processo
eleitoral uma das instituies mais desacreditadas como acima, com base no livro de
Jean Salem, se constatou. A influncia do poder econmico no financiamento das
campanhas eleitorais transforma as eleies em um espetculo de gastana, em uma
orgia financeira que alcana nveis inacreditveis. A eleio de um vereador, de um
prefeito ou de um deputado consome volumes de recursos to elevados que fazem
suspeitar da lisura e austeridade dos candidatos eleitos. No curso do mandato, o eleito
precisa compensar os gastos de recursos prprios ou de terceiros, especialmente
empresas, empreiteiras e bancos, que investem fortunas e esperam, como natural,
o retorno. Este retorno, sabe-se, geralmente, seno sempre, custeado por recursos
pblicos em obras e servios superfaturados com que so favorecidos os apoiadores.
O financiamento eleitoral praticado desta forma desequilibra o pleito, privilegia
de forma definitiva os candidatos que tm ou captaram mais recursos, vicia o processo
eleitoral e contribui para que se elejam nos nveis municipal, estadual e federal,
candidatos que , no lugar de representar os interesses da coletividade, representam os
interesses das empresas e corporaes que financiaram sua eleio.As pesquisas e
192
levantamento do conhecimento pblico,evidenciam as distores e os vcios que

comprometem irreversivelmente o processo eleitoral realizado sob esta forma. O DIAPDepartamento Intersindical de Assessoria Parlamentar realizou uma pesquisa no
Congresso onde se constatou, por exemplo que 273 deputados ou senadores so
donos de empresas, portanto, patres. Apenas 91 so da rea sindical, portanto
trabalhadores, empregados. Outros 160 se declararam ruralistas, proprietrios rurais ou
patres na rea rural, integrantes da bancada ruralista, fortemente atuante na defesa
do agrobusiness.
Por outro lado, esta realidade denominada ironicamente de dando que se
recebe, tem como perversa consequncia o afastamento de lderes, cidados srios,
responsveis, que no se vendem, nem se aproveitam, da atividade poltica e que se
recusam a participar do circo eleitoral. Quem no concorda em aceitar esta inqua
regra do jogo, no tem vez. Ou nem sequer tenta a aventura de se candidatar em meio
a condies to adversas ou se candidata romanticamente, fazendo uma campanha
modesta, conscientizadora, em cima de programas e propostas que tm como
resultado a obteno de um punhado insuficiente de votos para se confrontar com a
avalanche de sufrgios obtidos pelos concorrentes alinhados e abonados.
O resultado de prticas to incompatveis com um procedimento democrtico
e republicano que, nem o eleitor acredita no eleito, nem o eleito respeita o eleitor, e
age sem nenhuma preocupao com o interesse coletivo, no prestando contas do
mandato seno queles que o financiaram.
Torna-se assim, o processo eleitoral, corrompido e corruptor, financiado pelos
capitalistas interesseiros que nele fazem rentveis e polpudos investimentos. O sistema
, por um lado, hbil em facilitar a eleio de quem tem ou arrecada grandes somas e,
por outro, de fechar as portas aos candidatos populares. A forma atual como se
processam as eleies produz eleitores desencantados que no valorizam o seu
prprio voto, no acreditando que ele possa gerar qualquer efeito republicano.
Desconhecem assim ser o sufrgio um ato de escolha livre e consciente que legitima o
mandato conferido aos polticos para agir em prol dos anseios populares.
193
9.5. A mdia
A mdia, setor que responsvel nos sistemas republicanos pela formao da
opinio popular, que detentora da liberdade de opinio, que historicamente se
constituiu no baluarte inexpugnvel contra a censura dos governantes e poderosos, se
corrompeu, oligopolizou-se, mercantilizou-se, vendeu-se ao deus mercado obediente a
seus encantos e pagamentos, esquecida de suas funes, at hoje deixados debaixo
do tapete por ausncia de regulao do artigo 220 da Constituio Federal. Poderosa
e, em grande parte viciada, corruptora de polticos e governantes, manipuladora dos
fatos e falsificadora da verdade, tendenciosa e chantagista, a mdia tem se mostrado,
de ordinrio, alheia aos valores culturais nacionais e sua funo de assegurar um
canal de informao respeitando a pluralidade de opinies existentes na sociedade.
Adota, em muitos veculos, a prtica contumaz da violao da privacidade do cidado.
Na sua modalidade televisiva, alm dos males aqui denunciados, tem conduta
frequentemente libertina e escandalosa. Em suma, por seus veculos mais fortes na
formao da opinio pblica, se tornou ferramenta indisfarvel a servio das elites e
das oligarquias.
Vale transcrever excerto da crtica mdia que faz Bonavides, na obra j
mencionada, Democracia Participativa:
A expropriao dos sobreditos meios, retirados
jurisdio de uma elite depravada, e sua reconduo aos fins
que lhe foram traados pela legitimidade constituinte dos autores
da Carta Magna, se nos afigura a condio sine que non, de uma
democracia participativa do povo governante e da nao
alforriada.
Se no resolvermos o problema da mdia no
resolveremos jamais o problema da democracia neste pas. (p.
49)
H que se retirar a venda dos olhos e no esperar pelo escndalo que abalou
as instituies no Reino Unido e que motivou a denncia contida no Relatrio
elaborado pelo Lord Justice Levenson, que presidiu a investigao sobre o tabloide
194
The Sun, integrante da News Corporation. Ali se v que nem a cautelosa e

conservadora sociedade britnica tolerou o desatino praticado pelo mais influente
veculo de comunicao da comunidade britnica. Os fatos documentalmente
comprovados em vrias publicaes, a exemplo da obra Dial M for Murdoch, (Disque M
para Murdoch, 2012) escrito pelo deputado do Partido Trabalhista Tom Watson e pelo
jornalista Martin Hickmam, destruram a histrica blindagem da mdia, escudo que, in
casu, escondia os mais srdidos comportamentos.
No frontispcio do prefcio os autores advertem que:
Este livro tenta explicar como opera uma especfica
companhia de mdia global: como ela pode injetar uma venenosa
e secreta influncia na vida pblica na Gr Bretanha, como ela
usa seu imenso poder para discriminar, intimidar e escamotear, e
como sua atuao tem mudado a forma pela qual ns olhamos
para nossos polticos, nossa polcia e nossa imprensa....
Este um jogo de poder que se realiza nas salas de
diretoria, nos sales de festa da elite e cada partido poltico,
inclusive o meu, tem tido um estreito circulo de pessoas na lista
de convite de Murdoch. Por fim este escndalo trata da
incapacidade dos polticos em atuar em favor dos interesses dos
mais fracos, porm no em favor de seus prprios interesses.
(op.cit.p.xv em traduo livre).
9.6. A cidadania
A cidadania popular esquecida, torna-se mero artigo de exposio em vitrine,
despojada dos atributos que desde a Revoluo Francesa lhe foram outorgados
(liberdade, igualdade e fraternidade). Perdeu as insgnias que lhe outorgou a Histria
na famosa frase de Lincoln que, reconhecendo a soberania popular, proclamou que a
democracia era o governo do povo, pelo povo e para o povo, ou seja, do cidado para
o cidado e pelo cidado, dando-se ao povo a mesma conceituao que lhe deu
Friedrich Mller, isto , de povo participante, povo- autodeterminado, povo condutor de
seu destino, povo ouvido e respeitado, povo-sujeito e no objeto da histria, povo
195
deliberativo e autnomo, no massa de manobra da demagogia dominante ou

mercadoria rifada na bacia das almas. Este povo cidado, esta cidadania popular, esta
soberania indelegvel est hoje como outras instituies da democracia e da repblica,
transmudada em coisa vil, simples populacho, manipulada e marginalizada, perifrica,
a quem se nega acesso a importantes bens da vida apropriados por elites cada vez
mais concentradoras do capital e da renda, numa situao social em que corre o risco
de se tornar, a cada oramento e a cada rearrumao da economia, menos atendida e
mais sacrificada.
10. As experincias em curso na Amrica Latina
A atitude crtica ampla aqui exposta em face da democracia representativa,
no pode, todavia, deixar de levar em conta algumas experincias contramajoritrias
implementadas em alguns pases da Amrica Latina, a exemplo da Venezuela, da
Bolvia, do Equador, do Uruguai e do Brasil. Neste grupo tambm estariam inseridos,
no fossem os golpes militares ou institucionais recentemente sofridos, o Paraguai e
Honduras.
Diferentemente de Espanha, Grcia, Portugal, Frana, Estados Unidos e
muitos pases latino-americanos, que so exemplos de uma economia recessiva e de
desigualdade crescente, os pases anteriormente nomeados tm resistido, com grande
dificuldade, adoo da receita neoliberal proposta pelo pensamento nico. Como
vimos na reflexo aqui feita, a adoo de polticas monetaristas recessivas, da receita
perversa e antipopular proposta e imposta pelo FMI, concentradora da renda e do
patrimnio, tem levado estes pases a crises reiteradamente mais graves em que, cada
nova sada acaba por exigir mais sacrifcios ao trabalhador, aos contribuintes da
previdncia social, aos que pagam juros aos bancos e ao consumidor, conforme
apontado pelo Papa Francisco e demonstrado por Thoms Piketty ao asseverar:
Longe de mim propor um populismo irresponsvel, mas a
economia no pode mais recorrer a remdios que so um novo
veneno como quando se pretende aumentar a rentabilidade
reduzindo o mercado de trabalho e criando assim novos
excludos.(op. cit., p.124)
196
A ausncia de polticas pblicas redistributivas, a corrupo, o desemprego

endmico crescente e a reduo dos benefcios da previdncia evidenciam por que em
quase todo o mundo a insatisfao crescente e devastadores os estragos. Basta
olhar para a irrecupervel e angustiante crise por que passa e. gratia a vizinha nao
Argentina.
Deve-se distinguir deste quadro, repita-se, o esforo contramajoritrio de
alguns pases da Amrica do Sul em que se tenta, com maior ou menor intensidade
implementar polticas redistributivas protegendo o trabalhador, estabelecendo
programas sociais, valorizando os salrios, transferindo renda aos setores menos
favorecidos, impedindo a perda dos direitos trabalhistas e at expandindo-os,
contendo-lhes a flexibilizao, assegurando os empregos, promovendo o acesso
terra, protegendo o pequeno produtor, desonerando tributariamente bens de
necessrio consumo, reduzindo o analfabetismo, universalizando o acesso escola e
estimulando a participao social nas decises governamentais. Assumindo, enfim, o
Estado sua funo de indutor da economia e do progresso social .
Visualizando o Brasil, no h negar a ascenso de considerveis contingentes
da populao para melhores nveis de vida, consequncia de polticas pblicas
redistributivas como acima se enumerou. Programas Sociais como o Bolsa Famlia,
Minha Casa Minha Vida, Luz para Todos, algumas desoneraes tributrias, como nos
produtos da cesta bsica, o reajuste do salrio mnimo acima da inflao, a ampliao
da Previdncia com a incorporao dos empregados domsticos, o enfrentamento do
capital financeiro com a reduo dos juros bancrios, o aumento do acesso ao crdito,
a ampliao da rede de sade (14 mil novos mdicos estrangeiros no Programa Mais
Mdicos), o investimento em infraestrutura e na mobilidade social, por exemplo, tm
produzido transformaes significativas e, induvidosamente, excluem o pas da lista
das naes que praticam a receita neoliberal.
Todavia, a desigualdade secular da sociedade brasileira, uma chaga a exigir
muito tempo para sua completa cura e, ainda maior esforo do que aquele que tem
sido feito. imprescindvel que se removam prticas arcaicas que impedem um avano
de melhor qualidade, mais clere e aprofundado.
Para tanto, de se reconhecer vcios e mazelas que ainda esto presentes e
precisam ser enfrentados. A governabilidade no tem podido livrar-se de alianas
poltico-partidrias com setores polticos atrasados e contraditrios que comprometem
197
seu desempenho. Mesmo um governo de vis progressista, se torna depende de base

parlamentar infensa a polticas mais avanadas. A Administrao, com frequncia, se
dobra obediente ao mercado, temerosa de no estar seguindo risca as imposies
monetaristas e perder lugar na classificao feita pelas agncias internacionais de
avaliao econmica, cujos critrios conhecemos.
Essas alianas impem ao governo aceitar auxiliares que se transformam em
verdadeiros titulares de redivivas capitanias hereditrias e no dirigentes de rgos
pblicos. Polticas mais corajosas, que afetem a questo agrria no so adotadas
pela presso de poderosa frente parlamentar ruralista e a tributao no cumpre sua
misso redistributiva, especialmente pela ausncia de progressividade do imposto de
renda que tributa os salrios e isenta os ganhos de capital. A criao de imposto
incidindo progressivamente sobre as riquezas encontra frrea oposio. Assim, em que
pese o vis progressista do governo nestes primeiros anos do sculo XXI, o Brasil paga
elevado preo por suas limitaes. Episdio recente (julho de 2014) da rejeio
parlamentar e miditica ao decreto que regulamenta a participao social nas decises
do Poder Executivo uma prova desta fragilidade. No por outro motivo, ou seja,
pelo travamento do avano da democracia participativa e social que se faz urgente uma
transformao dos mores polticos e se prope, como inadivel, uma democrtica
reforma poltica.
11. O que fazer?
Alternativas democrticas futuras Reforma Poltica
Urge, pois, que o processo eleitoral e, mais amplamente, os costumes
polticos sejam reformados, numa tentativa de superar a crise de legitimidade da
Democracia Representativa e implementar uma Democracia Participativa atravs da
iniciativa popular, como explicitam outros artigos que compem este livro.
Para tanto, foroso concluir que as reformas de que o pas necessita devemse iniciar pela reforma poltica, que abra caminho para outras e para as transformaes
desejadas.
As organizaes da sociedade civil brasileira apoiam um projeto de lei
referendado pela iniciativa popular, que promova uma reforma poltica democrtica
198
para retirar a influncia do poder econmico nas eleies, democratizar o mecanismo

de escolha intrapartidrio dos candidatos aos cargos proporcionais, estabelecer a
participao paritria de mulheres e homens na disputa destes cargos, assegurar o
acesso justo aos horrios de propaganda eleitoral e, principalmente, por fim, porm
nunca por menos, para regulamentar, de forma eficaz, os instrumentos da democracia
direta ou Democracia Participativa, j previstos na Constituio da Repblica: a
iniciativa popular, o referendo e plebiscito.
199
REFORMA POLTICA, TICA E DEMOCRACIA1

Padre Jos Ernanne Pinheiro
Assessor da CNBB como secretrio executivo do
Centro Nacional de F e Poltica Dom Helder Camara (CEFEP)
O povo brasileiro obteve importantes avanos polticos, econmicos, sociais,
ambientais e na luta contra a discriminao. Todavia persistem graves problemas a
serem resolvidos. Eles se expressam, de forma aguda, na crise urbana, na baixa
qualidade do transporte pblico das grandes cidades, na violncia crescente, na
carncia de esporte e lazer para a juventude, na deficincia da educao, na
precariedade da sade pblica, na falta de terras para os trabalhadores sem-terra,
entre outros tantos problemas.
E por que tais antigos problemas no so resolvidas? Porque a soluo
delas depende da aprovao de um conjunto de reformas, entre as quais, a reforma
urbana, reforma agrria, reforma tributria e democratizao dos meios de
comunicao e a reforma poltica como me de todas essas reformas. E a aprovao
desta reforma depende da vontade poltica do Congresso Nacional.
Todavia a atual composio do Congresso Nacional impede que tais
reformas sejam aprovadas. Isto porque ele representa os interesses da minoria da
sociedade e as reivindicaes da maior parte da populao no so ouvidas.
As manifestaes de junho de 2013 trouxeram luz do dia a crise de
representao poltica que enfrentamos. E evidenciou a necessidade de uma Reforma
Poltica Democrtica que erija um sistema de representao poltica mais identificada
com a maioria da sociedade, capaz de ouvir as reivindicaes das ruas e aprovar as
reformas que o Pas necessita.
A Reforma Poltica foi colocada na pauta poltica do ano de 2014 em virtude
tambm da votao em curso no Supremo Tribunal Federal (STF) sobre a
inconstitucionalidade do financiamento de campanhas eleitorais por empresas.
As reflexes sobre a tica e democracia tm como referncia dois documentos da CNBB: Exigncias
ticas da ordem democrtica, n. 42, edies paulinas, 1989; e tica: Pessoa e Sociedade, n. 50,
edies paulinas, 1993.
201
Todavia o problema vai alm: queremos uma Reforma Poltica capaz de

construir um sistema poltico mais democrtico e representativo no Pas.
Estamos cientes da complexidade desta matria, mas tambm convictos de
que a Reforma Poltica uma das principais iniciativas da populao brasileira,
- considerando os baixos ndices de credibilidade do poder legislativo,
judicirio e executivo, dos partidos polticos;
- considerando que a incluso social aprimora a conscincia cvica, o desejo
de participao e a cobrana de direitos;
- considerando que o povo brasileiro, especialmente a juventude, reage
fortemente contra os escndalos de corrupo e exigem punio efetiva para
os culpados;
- considerando as distores do sistema poltico e eleitoral que alarga o
fosso entre o Estado e a Nao, os representados e seus representantes, a
sociedade e o governo;
- considerando que a atual conjuntura impe que se proceda com urgncia a
uma profunda Reforma em nosso sistema poltico e eleitoral.
Por isso, apresentamos a Proposta de lei de iniciativa popular, sob o ttulo
"Coalizo pela Reforma Poltica Democrtica e Eleies Limpas" como o melhor
caminho para esta transformao e conclamamos a todos os brasileiros/as em suas
cidades, que participem desta Campanha pelo aperfeioamento da Democracia.
A Coalizo pela Reforma Poltica Democrtica e Eleies Limpas defende
uma proposta visando a ampliao da participao popular nas instncias de poder.
Existe um grande nmero de problemas em nosso sistema eleitoral que necessita de
mudanas. Todavia a Coalizo optou por elaborar um projeto voltado para as questes
estruturantes infraconstitucionais para uma Reforma Poltica Democrtica que pudesse
ser aprovado sem necessidade de emendas constitucionais.
Para a Coalizo os problemas estruturantes do sistema poltico brasileiro
so: 1) o afastamento do financiamento de campanhas por empresas; 2) a adoo do
sistema eleitoral proporcional em dois turnos; 3) a sub-representao das mulheres; 4)
fortalecimento dos mecanismos da democracia direta, conforme artigo 14 da nossa
Constituio.
202
A Coalizo uma articulao da sociedade brasileira visando a uma

Reforma Poltica Democrtica. composta atualmente por 96 entidades, movimentos e
organizaes sociais, entre as quais a OAB, CNBB, Movimento de Combate
Corrupo Eleitoral (MCCE), a Plataforma dos Movimentos Sociais pela Reforma
Poltica, a FENAJ, a UNE, CTB, UBES, MST e muitas outras.
A Coalizo pela Reforma Poltica Democrtica e Eleies Limpas defende a
necessidade do povo brasileiro se unir na luta pela ampliao de conquistas
democrticas. Todavia, considera que no h como realizar essas reformas sem antes
aprofundar o processo de democratizao do poder poltico no Brasil com as devidas
exigncias ticas.
A questo das relaes entre tica, poltica e democracia se transformou
num grande desafio nacional, sobretudo se levarmos em conta as denncias de
corrupo de junho de 2013 e suas aspiraes de mudanas.
Esta preocupao tem certamente mritos e de fundamental importncia
para a vida nacional, mas marcada por uma viso limitada do fenmeno poltico. Ele
d a entender que tudo seria maravilhoso se nossos governantes possussem um
conjunto de virtudes que atestassem seu bom carter do qual dependeriam a paz e a
ordem social. Perde-se assim uma das intuies fundamentais do pensamento poltico
ocidental desde seus primrdios: o que decisivo para a tica na poltica no so
simplesmente as virtudes privadas dos governantes, mas o ordenamento institucional,
porque dele que depende se os cidados tm acesso ou no a seus direitos
universais.
Por esta razo, as questes da corrupo e suas consequncias no podem
ser reduzidas a um problema especfico da esfera individual. Desde os gregos, que
inauguraram o pensamento poltico ocidental, falar de tica na poltica no significava
apenas uma considerao crtica frente s aes privadas dos cidados, mas,
sobretudo da configurao das relaes sociais segundo princpios de justia.
A partir desta tica, falar de tica na poltica significa hoje para ns
compreender que tarefa do Estado garantir a participao popular na gesto da coisa
pblica atravs da criao de mecanismos permanentes de participao direta da
populao e da constituio de comits populares para acompanhar e fiscalizar as
atividades e as obras do Estado. S assim ser possvel assegurar e ampliar os
direitos sociais e enfrentar a questo bsica da desigualdade e da excluso social.
203
Isso implicaria uma reverso das prioridades no que diz respeito s polticas
pblicas, passando para o primeiro plano as que visam assegurar oportunidades dos
meios necessrios para uma vida digna entre as quais em nossa situao especfica se
vo situar o acesso terra e ao solo urbano como tambm moradia e saneamento, e
segurana para todos. Nesta perspectiva se revela como intrinsecamente corrupta uma
poltica macroeconmica que transfere para os bancos e empresas a riqueza produzida
por toda a nao e que impede a universalizao do acesso a estes meios.
Claro que neste contexto muito importante ter presente de que a corrupo
individual e social no comeou no atual governo, mas lamentavelmente se
transformou num elemento estrutural do exerccio do poder e da cultura poltica que
nos marca. Por isto, no espanta e nem causa indignao a muitos o fato de que
nossos partidos polticos no tenham defendido no parlamento de modo consistente as
reformas e as polticas pblicas que tornariam o pas menos vulnervel seja
corrupo individual seja continuidade de uma configurao inqua da vida coletiva,
marcada por diferentes formas de explorao e de degradao da vida humana.
Para alm das virtudes pessoais dos governantes, o que realmente pode
garantir a tica na poltica a existncia de instituies slidas e de mecanismos de
administrao transparente, que sejam capazes de garantir os direitos universais do
cidado assim tambm como a existncia de meios de comunicao livres,
independentes, e de organismos de controle social que acompanhem o exerccio do
governo.
O grande desafio do momento que, sejamos capazes de ir alm de uma
crtica moralizante corrupo pessoal, e nos empenhemos com seriedade numa
crtica cvica s instituies e s polticas pblicas. Numa palavra, urge aprofundarmos
os critrios ticos de uma nova ordem democrtica. Temos urgncia de contarmos com
valores que solidifiquem nossa democracia.
1. Exigncias ticas da democracia
Comeamos esta reflexo com algumas consideraes de carter mais
universal, como fundamentao do discernimento da democracia.
A democracia consiste na simultnea realizao e valorizao da liberdade
da pessoa humana e da participao de todos nas decises econmicas, polticas,
204
sociais e culturais que dizem respeito a toda a sociedade. Assim, a democracia a

afirmao da responsvel liberdade pessoal do cidado e da liberdade social de
participao.
Por um lado, com a democracia abre-se a possibilidade de efetiva
diminuio das desigualdades sociais, na medida em que proporcione a todos as
mesmas oportunidades de participao na organizao da sociedade, de modo
especial do processo produtivo. Isto significa que no trabalho que os homens
encontram o fundamento do seu direito de participar nas decises que dizem respeito
aos problemas da sociedade inteira, que vive do seu trabalho.
Como a pessoa humana tem a primazia sobre a instituio, a ordem social,
tem por base, o reconhecimento do primado do trabalho sobre o capital e, como
objetivo, o bem estar de todos na justia social.
A democracia no se realiza, de fato, quando o sistema econmico exclui
parcelas da populao dos meios necessrios a uma vida digna: acesso ao trabalho
com justa remunerao, moradia, terra, educao, organizao sindical,
participao nos lucros e na gesto da empresa.
Por outro lado, a construo da democracia a criao das condies
necessrias para que os homens e mulheres, como cidados, rompam o isolamento e
sua desagregao social e ocupem o espao pblico, atravs da discusso, da
negociao, do dilogo e da deciso. Forja-se, assim, um novo sentido do viver em
comum, onde ningum excludo da efetiva participao dos bens da sua nao, do
direito educao, respeitando as convices ticas e religiosas, e do direito
informao honesta.
Este novo sentido do viver em comum implica o reconhecimento do
pluralismo e se efetiva na participao real, consciente e responsvel nos movimentos,
associaes, sindicatos, partidos polticos, etc. No sistema democrtico, como afirma a
Constituio: "todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente". Assim, a razo de ser do Estado usar do
poder que emana do povo para servir o prprio povo. sua obrigao desenvolver um
modelo socioeconmico capaz de erradicar a misria e promover efetivamente o bem
comum.
A existncia de milhes de empobrecidos a negao radical da ordem
democrtica. A situao em que vivem os pobres critrio para medir a bondade, a
205
justia, a moralidade, enfim, a efetivao da ordem democrtica. Os pobres so os

juzes da vida democrtica de uma nao.
2. Fundamento tico da democracia: a dignidade da pessoa humana
Afirmamos que o ser humano sempre um valor em si e por si, e exige ser
considerado e tratado como tal, e nunca ser considerado e tratado como um objeto que
se usa, um instrumento, uma coisa. De todas as criaturas terrenas, s o homem
'pessoa', sujeito consciente e livre e, precisamente por isso, 'centro e vrtice' de tudo o
que existe sobre a Terra.
A pessoa humana no existe para viver isoladamente, mas com os outros e
em comunidade. O homem , por sua natureza ntima, um ser social. na participao
plena e efetiva da pessoa humana na vida da comunidade e da sociedade, numa
ordem democrtica, que ela encontra a sua verdade. Assim, a pessoa humana se
realiza plenamente no trabalho, na comunicao, na solidariedade, na comunho, na
entrega aos outros e na liberdade.
A experincia da liberdade a experincia de ser chamado a lutar sempre
de novo contra todo tipo de coisificao da pessoa humana, na direo de uma
humanidade livre e solidria.
A pessoa humana vai tomando-se efetivamente livre enquanto responde ao
apelo tico, que lhe vem do "rosto do outro", como sujeito igualmente livre e portador
de direitos, entrando com ele numa relao de amor, na justia e na liberdade.
Na relao de justia reconhece-se a dignidade da pessoa humana como
algo incondicional. Isso significa que seus direitos so intocveis e inalienveis,
anteriores a qualquer conveno ou declarao.
Pela liberdade, o mundo torna-se um desafio audcia do homem, em
ordem construo de um mundo livre e solidrio. Neste sentido, a liberdade tarefa
permanente em busca constante de libertao.
O reconhecimento efetivo da dignidade pessoal de cada ser humano exige o
respeito, a defesa e a promoo dos direitos da pessoa humana: direito vida em
todas as suas dimenses, direito liberdade, igualdade, ao trabalho, prtica
religiosa, educao, sade, segurana e aos demais meios necessrios para uma
vida digna.
206
Cumpre, entretanto, recordar, com Joo XXIII, que sobre cada direito
humano pesa a responsabilidade de um dever: ao direito vida digna corresponde o
dever de viver com dignidade, no atentar contra ela e, ao mesmo tempo, o de
respeitar a vida dos outros; ao direito prpria liberdade corresponde o dever de us-la
bem, assim como o de respeitar a liberdade dos demais; ao direito propriedade
corresponde o dever de coloc-la ao servio da sociedade, como o de lutar para que
todos possam igualmente beneficiar-se dela. Da a exigncia de uma tica pblica.
3. Urgncia de uma tica pblica
A tica pblica diz respeito conduo da "coisa pblica", ou seja,
responsabilidade do cidado, dos grupos ou instituies da sociedade pelo bem
comum. Exige uma proposta tica e um projeto poltico, com suas estratgias, que,
iluminados pelos princpios de solidariedade e subsidiariedade, orientem pessoas e
instituies no exerccio de seus direitos e deveres.
S assim a sociedade ter condies de lutar contra os seus males mais
evidentes, tais como a violncia e o desprezo pela vida, a droga, o excessos do poder
policial, a corrupo e a sonegao fiscal, o desvio do dinheiro e a malversao dos
bens pblicos, o abuso do poder econmico e poltico, o poder discricionrio dos meios
de comunicao social.
No se trata de um moralismo fcil, reivindicando, de forma genrica,
"honestidade" na vida pblica, mas sim, da busca de um projeto comum de sociedade
eticamente regulada. Isso exigir dos vrios setores que servem sociedade no o
engodo de promessas que suscitam expectativas irreais e provocam, depois, decepo
e indignao, mas programas e projetos que respondam s reais necessidades do
povo.
3.1. rea da poltica e do servio pblico
Impe-se restabelecer uma correta relao entre o que pblico e o que
particular, para que a esfera pblica no seja administrada predominantemente em
funo de interesses particulares, mas seja organizada por instituies que permitam
efetivamente a participao democrtica e a distino entre o pblico e o privado.
207
O debate poltico e a vida pblica devem reencontrar a dignidade da poltica

como edificao da "plis", ou seja, da cidade humana, onde todos encontram
oportunidade de realizao pessoal e de comunho solidria. No se trata apenas de
distribuio de recursos e de satisfazer a grupos de presso. A mera negociao de
interesses, dentro de uma viso da poltica como mera tcnica de poder, no capaz
de gerar, por exemplo, o "pacto social" que tantos julgam imprescindvel a nosso Pas.
Assim, a tica pblica condio para a soluo at mesmo de problemas estritamente
econmicos, como a inflao.
A poltica , por essncia, tica, pois se refere sempre liberdade e,
essencialmente, justia. No mera arte ou tcnica de exercer o poder, mas o
exerccio da justia pblica. Santo Agostinho, muito oportunamente, declarou:
"Removida a justia, o que so os reinos seno um bando de ladres?" ("Remota
itaque justitia, quid sunt regna nisi magna latrocinia?" De Civ. Dei, 1. IV, 4). Pois "
sobre a justia que o trono se firma" (Prov 16,12). Sem essa base, instala-se a
opresso, como a histria no se cansa de mostrar.
Lembramos ainda que, na poltica, duas foras devem ser unidas e, quanto
possvel, conciliadas: a fora do poder e a fora da razo e da justia. Ambas so
necessrias. Mas a fora ideal da justia deve guiar a fora bruta do poder. Como dizia
Pascal: "A justia sem a fora impotente; a fora sem a justia tirnica. preciso
juntar a justia e a fora; para consegui-lo, preciso fazer com que o que justo seja
forte e o que forte seja justo".
Recupera-se o esprito pblico, seja na administrao, seja na vida poltica,
no apenas combatendo abusos e desvios, nem apelando para a boa vontade dos
sujeitos, mas adotando estruturas e instituies adequadas. Para isso necessrio
tomar medidas objetivas de descentralizao do poder, de informao e transparncia,
de participao nos diversos nveis, de promoo das instituies da sociedade civil como associaes profissionais, sindicatos, escolas, organizaes no-governamentais
(ONGs), Igrejas etc. -, que garantam o exerccio da responsabilidade cvica e controle
do poder poltico.
A recuperao da poltica passa pela formao e pela moralizao dos
polticos. Se existe, hoje, um descrdito da atividade poltica e da administrao pblica
em todos os nveis (federal, estadual e municipal), que h maus polticos. Eles so os
maiores responsveis pelas imoralidades que acabam por desmoralizar a poltica.
208
Importa, pois, encorajar os polticos bem intencionados para que atuem como fermento
de uma "nova prtica poltica". Que sejam verdadeiros "homens e mulheres de Estado"
compenetrados de sua alta vocao tica, magnnimos e no omissos ou coniventes
com os "negociantes do poder", enredados em jogadas pessoais e mesquinhas.
Recuperar a lei como instrumento de justia. Existe, no Brasil, a mentalidade
de que a lei se aplica aos inimigos e o benefcio aos amigos. Os pobres e pequenos
so condenados; os ricos e poderosos gozam, na prtica, de imunidade. H uma
constatao de que o legal frequentemente no coincide com o legtimo. A floresta de
leis no resolve os problemas essenciais. Para questes mais graves nota-se um vazio
legislativo, deixado ao capricho dos mais fortes, como, por exemplo, a demora da
aprovao de leis complementares. tambm exigncia tica uma atuao menos
morosa e mais eficaz do Poder Judicirio, de modo que no deixe impunes os grandes
crimes e procure efetivamente defender os direitos dos mais fracos.
3.2. Romper o lao que une a poltica aos negcios
O processo poltico democrtico administra o "negcio" de todo o povo e no
os negcios privados, segundo o vis patrimonialista do Estado brasileiro. Enquanto a
fora do poder econmico determinar a poltica, atravs do financiamento de
campanhas, lobbies, relaes privilegiadas, poder de barganha de grupos junto ao
governo etc., a poltica ser fonte de corrupo, injustia e instabilidade social.
Transparncia do discurso dos homens pblicos. preciso tambm superar
o costume de polticos, tcnicos, administradores, magistrados e, inclusive,
eclesisticos, falarem numa linguagem complicada, obscura, difcil. Hoje, mais do que
nunca, necessrio repropor a tica evanglica do "sim sim, no no".
Chamamos a ateno para a questo da veracidade. Pois a mentira, na vida
pblica, tornou-se uma prtica to habitual em nosso mundo que se pode falar num
verdadeiro vcio, tornando a poltica sinnimo de mentira.
3.3. tica dos servios pblicos
Quem no se revolta com o descaso no atendimento aos usurios dos
servios pblicos, a morosidade, a irresponsabilidade, o parasitismo, a falta de
209
compaixo com o sofrimento dos pobres no INSS, nas escolas, hospitais, fruns,
delegacias e outros rgos de atendimento ao grande pblico? As filas interminveis
dos aposentados, dos doentes e outras categorias humildes so o sinal mais claro da
insensibilidade social e do descuido de muitos de nossos servidores.
Ora, os servios pblicos, para serem ticos, ho de ter tambm estas
qualidades: serem acessveis, eficientes e rpidos. Mas para isso, alm de uma
adequada remunerao, importante a formao permanente dos funcionrios/as para
o esprito pblico, para o "senso do servio" ao povo necessitado.
Como no denunciar a grande criminalidade dos que desviam, em proveito
pessoal, enormes somas dos rgos pblicos, provocando escndalo e revolta, muitas
vezes impotentes, da parte dos humildes, a quem estavam destinados esses bens?
Como no solicitar que os crimes mais graves sejam punidos e que a lei no
seja severa apenas com os pequenos infratores, sem jamais atingir os poderosos e
espertos?
Como tolerar que a um grande nmero de denncias comprovadas de
corrupo e prejuzos dos cofres pblicos no corresponda igual nmero de punies e
ressarcimento? A impunidade um incentivo constante para novos crimes e novas
violncias.
3.4. tica na rea da economia
O modelo econmico neoliberal se caracteriza pela separao entre
economia e tica. Cria-se, desta forma, "um sistema onde a liberdade no setor da
economia no se enquadra num slido contexto jurdico que a coloque a servio da
liberdade humana integral e a considere como uma particular dimenso dessa
liberdade, cujo centro seja tico e religioso" (CentesimusAnnus 42).
O modelo neoliberal tende a prevalecer no apenas no Brasil, mas tambm
nas relaes internacionais. Prejudica especialmente os mais pobres.
A economia de mercado visa muito pouco o bem da pessoa humana. Pelo
contrrio, esta reduzida a uma mercadoria em vista do lucro. Para que a economia se
enquadre eticamente, necessrio que se criem normas e se organizem instituies
destinadas a situar a liberdade econmica dentro do contexto das demais liberdades
sociais.
210
A regulao atravs do mercado no pode ser a nica e nem mesmo a

principal forma de conciliar o privado e o pblico. A poltica (entendida como acima
vimos) e a prpria histria e cultura de um povo impem que a sociedade se dote de
estruturas sociais capazes de fazer valer os fatores humanos e morais (cf.
CentesimusAnnus, 35) e de garantir o controle democrtico sobre os meios de
produo.
tarefa do Estado "prover a defesa e a tutela de certos bens coletivos,
como o ambiente natural e o ambiente humano, cuja salvaguarda no pode ser
garantida por simples mecanismos de mercado" (Centesimus Annus, 40). As normas e
instituies a que nos referimos devero tambm regular as relaes da economia de
mercado propriamente dita com as demais formas de produo existentes no Brasil,
como a economia informal, as relaes no-assalariadas, o extrativismo artesanal etc.
O processo de modernizao, em virtude da nova revoluo tecnolgica,
pe a cincia como um fator decisivo na produo da riqueza e faz diminuir a
importncia do trabalho manual. Tal processo pode ser valioso enquanto garante o
direito elementar do trabalho para todos e a preservao da natureza.
A empresa, na medida em que parte de um sistema social maior, tem
tambm um papel pblico. O empresariado deve ter a conscincia de que "h
necessidades coletivas e qualitativas que no podem ser satisfeitas atravs dos
mecanismos do mercado" (Centesimus Annus, 40).
Mais: deve desenvolver uma vontade poltica e eticamente fundada de
contribuir positivamente para a satisfao dessas necessidades. Essas so condies
indispensveis para que a economia se ponha a servio de uma sociedade
democrtica, justa e solidria.
Por isso, nem os empresrios, nem os trabalhadores e os respectivos
sindicatos deveriam envolver-se em poltica com vistas apenas a interesses
corporativos. Isto seria uma forma de "neofeudalismo", em que cada grupo se fecha em
seus interesses e disputa para si os favores do Poder, sem preocupao com o todo
social.
A essa viso tica da atividade econmica se contrapem frontalmente
alguns dos males mais difusos na economia do Pas: a especulao financeira, a
poltica tributria injusta e a sonegao fiscal. Por esta os agentes econmicos se
negam a contribuir, manuteno dos servios necessrios e mesmo essenciais ao
211
bem comum. Reforam, assim, a j escandalosa concentrao da renda, quando

exigncia tica oferecer a todos/as escola, moradia, saneamento bsico e erradicar a
fome no pas inteiro.
4. Concluso: urgncia da Reforma poltica
A Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) em sua ltima
Assembleia geral em documento intitulado Pensando o Brasil: desafios diante das
eleies 2014 2 coloca a Reforma Poltica como urgente. Assim se expressa:
O Estado que hoje existe evidencia os limites da
democracia representativa e, efetivamente, no responde s
necessidades dos novos sujeitos histricos. Anseia-se por novas
formas de vivncia democrtica...
A despeito de todos os esforos que vimos empenhando
e apesar do vigor mostrado pelas manifestaes nas ruas em
todo o Pas, ainda no aconteceu uma efetiva reforma poltica.
Sem uma mudana no modo como so conduzidas as eleies,
corremos o risco de ver limitado o poder transformador de nosso
voto. Na forma como acontece atualmente, a campanha eleitoral
dominada pelo poder econmico. So campanhas carssimas
que cerceiam a disputa em condies de igualdade entre os
candidatos e favorecem a corrupo. No raro que o candidato
eleito j chegue ao poder refm de negociatas que o levam a
agir apenas em consonncia com os interesses de quem o
financiou. Parte do mesmo problema so as onerosas
propagandas eleitorais. Condies desiguais tm levado ao
abuso do poder econmico que permite a superexposio
daqueles que conseguem financiamentos milionrios, em
detrimento dos demais. No h garantia plena de democracia se
situaes como essas no forem modificadas por uma ampla
Pensando o Brasil: desafios diante das eleies 2014. Edies CNBB. p. 16-18.
212
reviso das regras que ordenam as eleies no Pas. A

assimetria nas campanhas impede a disputa justa, transparente
e leal. Regras claras devem nortear a aplicao do dinheiro para
as eleies com vistas a impedir a influncia do poder
econmico e das oligarquias.
A luta pela reforma poltica a maneira de os cristos se
colocarem contra um difuso sentimento de decepo e
descrena na poltica institucional que paira na sociedade.
Pesquisas tm indicado uma baixa confiana da populao nos
poderes institudos da Repblica. Duvida-se da honestidade de
todos os polticos, nivelando-os por baixo. Desconfia-se dos
programas partidrios e, mesmo que haja tais programas, no se
acredita que os polticos sejam fiis a eles e demonstrem
coerncia. Com frequncia, esse clima tem levado o cidado
sensao de que votar no adianta nada e de que a participao
poltica intil. Tal atitude, porm, gera um crculo vicioso: o
cidado no participa porque as estruturas do Pas no
correspondem aos interesses do povo; no entanto, tais
estruturas no vo mudar sem sua participao. necessrio
evitar, a todo custo, o desalento e encontrar oportunidades de
agir em favor de mudanas consideradas como necessrias.
No h espao para projetos polticos que vislumbrem
retrocessos num Pas que ainda tem alto dficit em termos de
garantia igualitria dos direitos sociais. As demandas por
melhorias na educao e sade pblicas e na mobilidade
urbana, por exemplo, sinalizam a necessidade de avanos
dessas
polticas,
com
mais
investimentos
pblicos
adensamento de sua cobertura com qualidade. As mudanas

almejadas pelo povo devem ser compreendidas como demandas
para que o Estado aprofunde as conquistas e progressos j
alcanados.
Por tudo isto, urge uma sria reforma poltica, como uma
das principais reformas a serem realizadas em nosso Pas, pois,
213
sem
polticos qualificados
sob
todos
os
aspectos
comprometidos com as transformaes que esperam o povo

brasileiro, ser impossvel avanarmos na democracia, que deve
garantir tambm o igual acesso s condies dignas de vida
para todos os brasileiros.
Fazer reforma poltica fazer as indispensveis
mudanas nas regras eleitorais hoje estabelecidas, bem como
melhorar a representao do povo nos postos polticos, alm de
regulamentar os instrumentos da democracia participativa,
atravs da qual, o prprio povo brasileiro decidir, nos temas
mais profundos e de maior impacto no Pas, qual o caminho a
seguir.
Braslia, 25 de agosto de 2014.
214
REFORMA POLTICA E INTERNET:

UMA NOVA PGINA NO SISTEMA POLTICO BRASILEIRO
Virgnia Barros
Presidenta da Unio Nacional dos Estudantes - UNE
O Brasil um pas jovem. Alcanou, recentemente, sua maior taxa

populacional com idade entre 15 e 29 anos. So cerca de 50 milhes de jovens que
movimentam a economia, a cultura, a identidade nacional de uma nao que vive
momento de grande destaque no mundo ocupando cada vez mais espaos e
demonstrado vontade de participar da vida pblica do pas, especialmente da poltica.
As manifestaes de junho de 2013 foram, em sua maior parte, conduzidas e
protagonizadas por jovens, tendo frente grupos ligados luta pelo transporte, pela
educao, pelos direitos humanos, contra o machismo, o racismo e a homofobia. Como
j ocorreu, em outros perodos da histria, na resistncia ditadura militar e na
campanha dos cara-pintadas durante o Fora Collor, os jovens foram os responsveis
por levar milhes de brasileiros para as ruas e, novamente, mudar o rumo dos
principais acontecimentos.
O crescimento populacional da juventude acompanhou, tambm, o surgimento
de novas formas de expresso e interlocuo, em especial a internet, a rede mundial
de computadores, popularizada no Brasil na ltima dcada. A rede alcanou quase
todas as parcelas da populao mas, principalmente, aquelas em idade mais jovem. A
internet se tornou um meio para a afirmao da cultura, das ideias, dos assuntos de
interesse da juventude, sem a mediao dos meios de comunicao tradicionais,
garantindo a liberdade de fluxo e de produo de contedo.
no bojo dessa transformao que crescem tambm, nos ltimos 10 anos, as
chamadas redes sociais, plataformas para a troca de contedos entre os indivduos,
criao de crculos de amizades ou profissionais, agrupamentos para troca de opinies,
apoio a determinadas causas, mobilizaes e interaes diversas. As redes sociais
tambm chegaram s instituies, governos, organizaes da sociedade civil e, em
alguns casos, tornaram-se a principal ferramenta de comunicao desses grupos.
215
Em escala mundial, a internet e as redes sociais j so identificadas como

elementos centrais de grandes processos de transformao nas sociedades. A
utilizao das redes sociais tem sido um dos principais mecanismos para reunir ideias,
marcar novos protestos, transmitir informaes sobre o que acontece nas ruas em
momentos de grande efervescncia poltica.
No Brasil, as manifestaes de 2013 tiveram grande influncia das redes,
inclusive em iniciativas que surgiram para contrapor a cobertura dos veculos de
comunicao da chamada grande mdia. Alm de mobilizar os protestos, a internet
permitiu aos jovens lanar movimentos como o da Mdia Ninja, projeto de midialivrismo
com a proposta de transmitir, em tempo real, os acontecimentos das ruas, sem edio,
a partir de dispositivos mveis como smartphones.
Por diversas vezes, em meio onda de protestos, os veculos tradicionais
precisaram se pautar pela lente dessas iniciativas, chegando a reformular sua prpria
linguagem a partir do modelo de cobertura independente da internet.
A possibilidade de contato direto com os sujeitos, da troca de informao e de
retroalimentao constante a partir da avaliao contnua dos internautas em
aprovao ou reprovao a determinado contedo tornou-se instrumento de
mobilizao importante para as lutas das entidades do movimento social. O que pega
na rede , sobretudo, o que pega na vida cotidiana dos milhes de jovens brasileiros,
um termmetro para aferir as suas opinies, expectativas e principais demandas.
difcil encontrar, no universo da internet, uma manifestao sequer de um
jovem que esteja satisfeito com o sistema poltico do pas, tal como se encontra. Cada
qual a seu modo, todos procuram mudanas e identificam o sistema poltico atual como
prtica distante, desconectada desse novo contexto de organizao da juventude, nas
ruas e nas redes.
A insatisfao com o sistema poltico, expressa pela internet, acompanha
tambm a disposio em participar da poltica, por meio da mesma rede. Cada
contedo que aprovado ou compartilhado em massa viralizado, segundo o jargo
da rede representa um gesto poltico, um fato objetivo que acaba por ganhar fora e
transformar o contexto social de alguma forma.
Curtir uma ideia na rede no somente expressar uma opinio, contribuir
para que aquele contedo tenha destaque, ampliar a presso sobre determinados
temas, apresentar a posio da sociedade, da opinio pblica, de forma direta,
216
legtima. Tenha-se em conta tambm o grande volume de peties e enquetes on-line,

sobre diversos assuntos, que tem mobilizado diversas camadas da sociedade pelas
redes.
Observando e reconhecendo esse processo, o Projeto de Lei de Iniciativa
Popular da Coalizo pela Reforma Poltica e Eleies Limpas, estabelece normas que
situam a internet como um elemento central. Esta Coalizo formada por mais de uma
centena de entidades da sociedade civil interessadas em contribuir para mudanas
democrticas no sistema poltico.
A proposta busca, entre outras coisas, determinar a forma mais democrtica e
produtiva para o uso da rede nas campanhas, a fiscalizao virtual de gastos e
transparncia nas prestaes de contas de candidatos e partidos, alm de incluir a
internet em uma nova regulamentao dos instrumentos de democracia direta prevista
na Constituio: plebiscito, referendo e projetos de iniciativa popular.
Ao destacar o papel da internet, a proposta de Reforma Poltica da Coalizo
atesta o crescimento desse meio de comunicao entre os brasileiros. So cerca de 90
milhes de usurios no pas, com idade mdia de 28 anos. O nmero corresponde a
cerca de 40% da populao do pas, de forma pulverizada em todos os estados e
regies. Quando se trata da influncia da internet para a promoo de ideias,
veiculao de notcias ou formao de opinio, a rede empata com o rdio no posto de
segunda mdia mais importante, atuando sobre 14% das pessoas.
Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), o nvel de
instruo dos usurios da internet acentuadamente mais elevado que o das pessoas
que no utilizam esta rede. O nmero mdio de anos de estudo dos usurios da
internet de 10,7 anos, enquanto o das pessoas que no utilizaram a rede de 5,6
anos. Em todas as grandes regies, esses dois indicadores esto bastante
distanciados.
A importncia das redes sociais, principalmente entre o pblico jovem, pode
ser constatada a partir de dados da comunidade de pesquisa Conecta. Segundo o
estudo, navegar em redes sociais um hbito compartilhado por 90% dos internautas
nessa faixa etria. A maior parte dos usurios declarou estar sempre conectado em,
pelo menos, uma rede social. No Facebook, este ndice alcanou 89%, seguido de
perto pelo WhatsApp Messenger (87%), E-mail (80%) e Instagram (63%) completam a
217
lista. A pesquisa entrevistou 1.513 internautas de diversos perfis, entre 15 e 32 anos,

em todos os estados do pas entre os dias dois e nove de julho de 2014.
Neste contexto, fcil concluir que o peso eleitoral da internet, durante as
campanhas polticas, est crescendo de maneira rpida e torna-se decisivo para a
definio dos votos dos brasileiros. Diferente das outras mdias, a internet permite ao
eleitor que se atenha com mais tempo e ateno ao conjunto de propostas de cada
candidato, que pesquise opinies diversas, consulte fontes diferentes, exercendo uma
espcie de competncia informacional para julgar em quem votar e porque votar.
Portanto, fundamental que a legislao brasileira regulamente a campanha pela
internet de forma democrtica, moderna e que respeite as caractersticas especficas
da rede.
Os candidatos dispem de uma srie de instrumentos de comunicao para
fazer suas propostas chegarem aos eleitores. Leis e jurisprudncias tm surgido
visando vedar o abuso do poder econmico nas eleies e assegurar a liberdade de
expresso. Mas ainda permanecem distores e dificuldades, em especial para os
candidatos com menos recursos econmicos, que muitas vezes mal conseguem se
apresentar ao eleitorado. Na propaganda eleitoral pela internet, temas especficos e
questes controversas so relativamente comuns, dada a novidade do tema. Essas
questes tm sido resolvidas nas decises do Tribunal Superior Eleitoral, que j possui
uma vasta jurisprudncia sobre o assunto.
Segue sendo imprescindvel, portanto, fazer uma atualizao em nosso
ordenamento jurdico. Legitimar a internet como instrumento de maior participao
social, atravs de uma regulamentao que d segurana para seu uso no processo
eleitoral, romper esse abismo entre a realidade cada vez mais dinmica e veloz e
o sistema poltico brasileiro, que funciona a partir de uma lgica ultrapassada cada vez
mais distanciada dos mais jovens. A internet uma ferramenta que contribuir com o
aprofundamento de nossa democracia.
Um grande exemplo de potencialidade das redes sociais durante uma
campanha poltica o da eleio do presidente norte-americano Barrack Obama no
ano de 2008. A disputa por meio dessas plataformas comeou ainda durante as
disputas internas do partido Democrata pela indicao do candidato presidncia. Um
vdeo do pastor de Obama dizendo que o 11 de setembro era um castigo de Deus para
os americanos tornou-se hit da rede Youtube e quase ps sua candidatura a perder.
218
Obama precisou romper publicamente com o pastor para derrotar sua ento
adversria, senadora Hillary Clinton. Apesar do percalo, a internet ajudou Obama mais
do que o atrapalhou. O candidato, que tinha nos jovens uma parcela importante do seu
eleitorado, usou seu blog e seu perfil no Twitter - uma grande novidade at o momento
- para aproximar-se dos eleitores. At hoje, o perfil de Obama no Twitter que tem
mais seguidores no mundo.
Com esta crescente importncia na realidade social e poltica, a internet tem
sido tema de debate nas casas legislativas de vrios pases do mundo. O Brasil
aprovou recentemente uma legislao sobre o tema, o Marco Civil da Internet. Grande
parte das propostas do Projeto de Iniciativa Popular de Reforma Poltica Democrtica e
Eleies Limpas encontra sintonia com o que foi debatido e aprovado por este marco
legislativo, uma das maiores vitrias dos movimentos de comunicao e juventude no
perodo recente.
Essa legislao, estabeleceu pontos fundamentais para a comunicao e a
vivncia online, em especial a neutralidade da rede, a liberdade de expresso e a
privacidade de quem navega. O Marco Civil foi fruto de intensa mobilizao e coloca o
Brasil em posio avanada no que diz respeito legislao da internet em todo o
mundo
A neutralidade na rede garante que as empresas provedoras de internet no
podem oferecer informaes com contedo ou velocidade diferenciada, com base em
nenhum tipo de critrio, nem mesmo o econmico. No que se refere s eleies, a
neutralidade da rede impede, tambm, a possibilidade de algum provedor de internet
promover os contedos de algum candidato para um grupo de internautas ou vetar o
contedo de outras candidaturas. O Marco Civil garante que a internet seja a mesma,
independente do provedor ou do dispositivo de cada cidad ou cidado.
A liberdade de expresso e a privacidade tornam o processo poltico mais
idneo pela internet, uma vez que os internautas tm a garantia de navegar pelos
contedos de quaisquer candidatos, partidos, aproximar-se ou interagir com qualquer
corrente ideolgica livremente, sem que esse histrico seja compartilhado.Esse
princpio evita a possibilidade de constrangimentos, perseguies ou assdios aos
internautas com base na sua navegao pela internet.
O projeto de Iniciativa Popular da Coalizo incorpora garantias da soberania
nacional durante as campanhas pela internet, definindo que os candidatos e partidos
219
devero hospedar seus contedos exclusivamente em provedores brasileiros. Tambm

proibida a propaganda eleitoral pela internet em sites mantidos por empresas de
comunicao, stios oficiais ou hospedados por rgos ou entidades da administrao
pblica direta ou indireta da Unio, dos estados, do Distrito Federal ou dos municpios.
O projeto reconhece a grande importncia das redes sociais no processo
eleitoral, estabelecendo a possibilidade de registro dos perfis oficiais dos candidatos e
candidaturas junto Justia. Essa medida busca impedir que outras pginas falsas ou
iniciativas de m-f confundam o eleitor, divulgando informaes que no so
verdadeiras ou autorizadas. Esse , atualmente, um dos grandes desafios para a
poltica nas redes sociais: garantir um debate de alto nvel, sem fraudes, falsos boatos,
ataques, falcias e outras estratgias que tentem desqualificar as ideias e propostas
dos candidatos.
Outra demanda dos movimentos organizados em torno da Reforma Poltica
Democrtica ampliar a divulgao dos gastos das campanhas polticas por meio da
internet. De acordo com o texto do projeto, partidos, coligaes e candidatos sero
obrigados a compartilhar a sua movimentao financeira, em tempo real, durante as
campanhas, com a criao de um website especfico pela Justia Eleitoral.
Tornar o processo de financiamento de campanhas mais transparente, com a
ajuda da rede, j uma expectativa da Justia Eleitoral desde 2010, quando foi
implantado o sistema de declarao online de doaes eleitorais. No portal do TSE, o
internauta pode declarar voluntariamente qual foi o apoio que conferiu a qual
campanha, permitindo que a Justia possa confrontar tais informaes com as
prestaes de contas das campanhas e aumentar a transparncia das eleies de
forma geral.
Todas as medidas que buscam detalhar a divulgao do processo poltico
esto de acordo com o que diz a lei 12.527/2011, tambm conhecida como a Lei de
Acesso Informao e que regulamenta o direito constitucional dos cidados de obter
dados de natureza pblica. A norma entrou em vigor em 16 de maio de 2012, para criar
mecanismos que possibilitem a qualquer pessoa, fsica ou jurdica, sem necessidade
de justificativa, receber informaes de rgos ou entidades do setor pblico. A lei vale
para os trs poderes da Unio, estados, Distrito Federal e Municpios.
A Reforma Poltica Democrtica e Eleies Limpas da Coalizo, tambm,
defende mais dispositivos de participao popular pela internet, especialmente o
220
fortalecimento da Democracia Direta, quando a populao se manifesta em relao a

algum tema ou medida objetiva de interesse pblico.
A Constituio de 1988, no pargrafo nico do artigo 1, estabelece que a
soberania popular se exerce atravs dos representantes eleitos e diretamente pelo
prprio povo e prev trs mecanismos da democracia direta: plebiscito, referendo e
projetos de iniciativa popular. Todavia desde a Constituio de 1988 s foram
convocadas duas consultas populares: um plebiscito sobre o sistema e forma de
governo em 21 de abril de 1993 e um referendo sobre desarmamento em 23 de
outubro de 2005.
A proposta, agora, regulamentar os projetos de iniciativa popular por meio
de assinatura digital, pela internet, aumentando as possibilidades de participao da
populao. Trata-se de um mtodo tecnolgico para certificar a autenticidade de
alguma operao na rede, por meio de um processo de criptografia, ou codificao em
um sistema seguro, que evite a possibilidade de fraudes.
A construo de plebiscitos, referendos e projetos de iniciativa popular com
assinatura digital j encontra bases legais na medida provisria 2.200-2, a lei brasileira
que determina a validade de documentos ou assinaturas pela rede desde que
certificada pela ICP-Brasil - rgo responsvel pela emisso de chaves ou cdigos
para uso na rede.
importante ressaltar, tambm, o grande debate j existente entre os
movimentos ligados ao uso da internet e das comunicaes acerca do software livre e
das tecnologias colaborativas. Ao ampliar o uso da rede em operaes pblicas, com
aes de natureza legal envolvendo os cidados e o Estado, fundamental construir
as bases para utilizao de sistemas e programas de cdigo aberto, ou seja, que no
sejam de propriedade de nenhuma empresa ou interesse econmico, principalmente
estrangeiro. O uso das plataformas livres pode ser o elemento fundamental para
garantir a segurana da populao ao participar de fruns, consultas e tomadas de
decises polticas por meio da internet.
Toda essa mobilizao precisa acompanhar a universalizao do acesso
rede no pas. fundamental que todos os movimentos e organizaes progressistas da
sociedade civil exeram presso pela ampliao da conexo por Banda Larga, da
infraestrutura de fibra tica, da cobertura 3G e 4G em todo o territrio nacional. O
221
acesso internet precisa ser barato, rpido e seguro, possibilitando a incluso digital e
o ingresso na rede de milhes de brasileiros ainda excludos.
A Reforma Poltica Democrtica ao destacar a internet valoriza a pluralidade, a
diversidade e est bem sintonizada com seu tempo. Ao contrrio dos meios de
comunicao tradicional, massificantes e homogneos, a internet muitas vezes uma
possibilidade de pautar o diferente, de trazer novas lutas, demandas, de conectar
sujeitos que, pelos meios tradicionais, dificilmente se encontrariam. Esse um debate
que precisa se amplificar por todos os espaos, pelos fruns do movimento social,
universidades, sindicatos, associaes, grupos culturais, ligados comunicao e a
diversas reas.
O Brasil um dos maiores participantes da rede mundial de computadores e
possui um sistema de eleies eletrnicas que referncia em todo o mundo. Tem
todas as condies de dar um passo alm, sendo o primeiro pas a incluir,
efetivamente, sua populao no processo poltico, por meio da internet. Ela parte da
Reforma Poltica Democrtica e Eleies Limpas que prev a proibio do
financiamento privado de campanha por empresas e adota medidas para acabar com a
corrupo eleitoral e ampliar a participao popular nas instncias de poder. E prope
o Financiamento Democrtico de Campanha, o Sistema Eleitoral Proporcional em Dois
Turnos, a paridade de gnero na lista pr-ordenada e a adoo de mecanismos de
ampliao fortalecimento da democracia direta, tendo por objetivo aprofundar a
democracia e inaugurar uma nova pgina no sistema poltico brasileiro
222

A OAB e A Reforma Política Democrática

Загружено:

Сведения о документе

Оригинальное название

Авторское право

Доступные форматы

Поделиться этим документом

Поделиться или встроить документ

Параметры публикации

Этот документ был вам полезен?

Это неприемлемый материал?

Авторское право:

Доступные форматы

A OAB e A Reforma Política Democrática

Загружено:

Авторское право:

Доступные форматы

ORGANIZADORES

Ordem dos Advogados do Brasil

Tiragem: 2.000 exemplares

A OAB e a reforma poltica democrtica / organizadores: Aldo Arantes,

Suzana Dias da Silva CRB-1/1964

A OAB e a Reforma Poltica Democrtica

Credes que se possa dar um regime social s aranhas?, questionou o

Presidente Nacional da Ordem dos Advogados do Brasil.

A OAB e a Reforma Poltica Democrtica

A OAB e a Reforma Poltica Democrtica

A OAB e a Reforma Poltica Democrtica

A OAB e a Reforma Poltica Democrtica

A OAB e a Reforma Poltica Democrtica

A OAB e a Reforma Poltica Democrtica

A sub-representao das mulheres e das minorias outra expresso das

A OAB e a Reforma Poltica Democrtica

A INCONSTITUCIONALIDADE DO FINANCIAMENTO DE CAMPANHA POR

A OAB e a Reforma Poltica Democrtica

perspectiva, tal fenmeno gera, inclusive, o afastamento da poltica de pessoas que

regulamentao pblica. Dessa forma, a conexo, - incremento

O problema praticamente universal, mas a histria poltica recente do pas

MAXENCO, Andr. Financiamento de Campanhas Eleitorais. In: AVRITZER, Leonardo; BIGNOTTO,

A OAB e a Reforma Poltica Democrtica

Barroso, a conjugao de campanhas milionrias e financiamento privado tem

A OAB e a Reforma Poltica Democrtica

A OAB e a Reforma Poltica Democrtica

poder econmico se projetem no cenrio poltico-eleitoral, o critrio adotado no tem

A OAB e a Reforma Poltica Democrtica

impregnados de forte contedo moral. No passado, no havia muito espao na

A OAB e a Reforma Poltica Democrtica

haja vista privilegiar os cidados que dispem de fontes de

As normas de financiamento de campanhas hoje em vigor abrem o sistema

A OAB e a Reforma Poltica Democrtica

desigualdade socioeconmica, favorecendo as mesmas elites de sempre. A elite

TOFFOLI, Jos Antonio Dias. Financiamento das Campanhas Eleitorais. Disponvel em

A OAB e a Reforma Poltica Democrtica

O princpio da igualdade impe ao legislador o dever de desenhar os

A OAB e a Reforma Poltica Democrtica

exemplo, dois indivduos tivessem, no ano anterior eleio, rendimentos de,

Portanto, as regras legais ora questionadas sobre o financiamento de

A OAB e a Reforma Poltica Democrtica

A ideia de democracia pressupe a igualdade poltica dos cidados. essa

SAMUELS, David. Financiamento de campanhas no Brasil e propostas de reforma. In: SOARES,

A OAB e a Reforma Poltica Democrtica

As normas impugnadas, como antes destacado, falham gravemente neste

Tambm nesta perspectiva, as normas questionadas atentam contra a

A OAB e a Reforma Poltica Democrtica

A OAB e a Reforma Poltica Democrtica

A OAB e a Reforma Poltica Democrtica

prtica, so poucos os doadores, e estes fazem contribuies expressivas,

Os dados empricos existentes corroboram esta afirmao, quando

SAMUELS, David. Financiamento de campanhas no Brasil e propostas de reforma. p. 147.

A OAB e a Reforma Poltica Democrtica

Como se sabe, a interpretao constitucional no se esgota na anlise

A OAB e a Reforma Poltica Democrtica

A violao proporcionalidade, na sua faceta de proibio proteo

A OAB e a Reforma Poltica Democrtica

A OAB e a Reforma Poltica Democrtica

composio dos rgos representativos e na formao da vontade geral da

A OAB e a Reforma Poltica Democrtica

b) Os representantes eleitos pelo povo, na presente hiptese, esto

A OAB e a Reforma Poltica Democrtica

A OAB e a Reforma Poltica Democrtica