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Secretara de
Tercera Edad
y Accin Social

]}vito.
editores

Is 1E-MPR O I

Sistema ~ Informacin, Monitoreo


y EvaluaclOn de Programas Sociales

El Sistema de Informacin, Monitoreo y Evaluacin de Programas Sociales (SIEMPRO) del


Ministerio de Desarrollo Social

Medio

Ambiente

de la

Nacin, tiene como objetivos


centrales producir, procesar Y
difundir informacin sobre las
condiciones de vida de la poblacin; fortalecer

las capaci-

dades institucionales

de las

reas sociales de los gobiernos


nacional y provinciales; promover el desarrollo e implementacin de sistemas de monitoreo

y evaluacin

intervenciones;

de las

fomentar

la

relacin entre universidades,


centros

de investigacin

organismos

estatales

desarrollan

actividades

que
en el

mbito de la poltica social


finalmente, estimular
xin

sobre

a nivel

internacional.

la refle-

las principales

orientaciones
social

de la poltica
nacional

Presente y futuro
del Estado de Bienestar:
el debate europeo

Ulrich Beck

Julian le Grand
Howard Glennerster
Gosta Esping Andersen
Serge Paugam

Cuidado de edicin: Vi/ma Paura (SIEMPRO)


Diseo de portada: Gerardo Mio
Siempro
9 de Julio 1925, piso 13
(CI073ABA)
Buenos Aires, Argentina
info@siempro.gov.ar
wwv.' .slempro.gov .ar
Mio y Dvila editores
www.minoydavila.com.ar
Pje. Jos M. Giuffra 339 (CI064ADC)
Buenos Aires, Argentina
TeI-fax: (54 11) 4361-6743,
minoydaviJa@infovia.com.ar
Arroyo Fontarrn ! 13 2 A (28030) Madrid, Espaa
Tel-fax: (34) 91 751-1466, mydavila@tele1ine.es

Prohibida

su reproduccin
total o parcial, incluyendo
sin la autorizacin expresa de los editores.

fotocopia,

Queda hecho el depsito que previene la ley 11.723.


ISBN:

950-9467-81-2

Este libro se termin de imprimir en


DI Artes Grficas en Abril del 2001
Tel.: 15-4086-4059
Buenos Aires, Argentina

Secretara de
Tercera Edad
y Accin Social

I S 1E M PR O I

Ministerio de
Desarrollo Social
y Medio Ambiente

Sistema de Informacin, Morlit?rec


y Evah.:acinde Programas Sociales

Indice

Prlogo
Ernesto

Aldo lsuani

Presentacin
Gustavo Gamallo

13

Polticas

alternativas

a la sociedad

del trabajo

Ulrich Beck
31

De caballeros a pcaros?
Polticas pblicas e incentivos
Julian

de mercado

Le Grand

49

Qu Estados de Bienestar tienen


probabilidades
de sobrevivir?
Howard Glennerster

85

Burcratas o arquitectos?
La reestructuracin
del Estado

mayores

benefactor

en Europa

Gasta Esping Andersen


121

Conjurar la pobreza.
Las experiencias de ingreso mnimo
Serge

163

I\cerca

Paugam
de los autores

garantizado

en Europa

PrloGo
b

El Sistema de Infonnacin, Monitoreo y Evaluacin de Programas Sociales (SIEMPRO) del Ministerio de Desarrollo Social y
Medio Ambiente de la Nacin, tiene como objetivos centrales
producir, procesar Y difundir infonnacin sobre las condiciones
de vida de la poblacin; fortalecer las capacidades institucionales de las reas sociales de los gobiernos nacional y provinciales; promover el desarrollo e implementacin de sistemas de
monitareo y evaluacin de las intervenciones; fomentar la relacin entre universidades, centros de investigacin Y organismos estatales que desarrollan actividades en el mbito de la
poltica social y finalmente, estimular la ret1exin sobre las principales orientaciones de la poltica social a nivel nacional e internacional.
A este ltimo objetivo se relaciona el presente libro, que
pone al alcance de un amplio pblico de habla hispana algunos
de los temas del debate contemporneo respecto al presente y
futuro del Estado de Bienestar en Europa. Los aportes que el
tcxto contiene estn a cargo de pril:neras figuras del mbito
acadmico europeo Y son de suma utilidad, no slo para comprender aspectos centrales de las discusiones que se desarrollan en el viejo continente, sino tambin para ayudamos a pensar el futuro de la poltica social en la regin latinoamericana.
En sintona con los esfuerzos editoriales realizados por organismos pblicos similares en otros lugares del mundo (por

ERNESTO

AlOa

ISUANI

ejemplo, la muy importante coleccin del Ministerio de Trabajo


y ~suntos Sociales de Espaa sobre distintos temas de poltica
SOCIal),el Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente
de la Nacin cumple con la tarea de difundir ideas, problematizar. temas, a~onar el debate y trazar mapas para el encuentro de
mejores camInOS hacia el bienestar.

Presentacin

Ernesto Aldo /suani


Secretario de la Tercera Edad y Accin Social

La coleccin de textos aqu reunida ofrece al menos tres caractersticas comunes: son trabajos inditos en idioma espaol;
sus cinco autores son investigadores europeos de ampJia trayectoria y produccin acadmica en el estudio del devenir histrico del Estado de Bienestar; y los estudios, ponencias y artculos discuten aspectos sustantivos de los actuales procesos
de reforma de los Estados de Bienestar en el viejo mundo.
Intencionado en la seleccin de los autores, la constitucin
de sus contenidos se orient a una consigna clara: presentar
trabajos que tomaran como objeto de anlisis ms el modo en
que las polticas pblicas se hacen cargo de los nuevos problemas sociales y menos cmo las transformaciones sociales le
ofrecen nuevos desafos a las polticas pblicas. De alguna
manera este nfasis puesto en cmo el sistema institucional
constituye, tolera y/o responde a los desafos de la nueva
cuestin social expresa preocupaciones acadmicas y polticas
de los editores de la presente publicacin.
Con esta confiesa intencin, retornado el esfuerzo editorial
realizado en los aos previos con dos volmenes colectivos
de autores variosl, el presente libro inaugura la Serie Polticas
Sociales del SIEMPRO.
1. AAVV, 1999, De iguala igual. El desafo del Estado frente a
los nuevos problemas sociales. Buenos Aires. SIEMPRO-FLACSO-

10

GUSTAVO GAMALLO
PRESENTACiN

. , El primer,o de los ,trabajos, de Ulrich Beck, edita su participaClon en la Catedra Pub]ca de Polticas Sociales organizada por
el SIEMPRO y FL'CSO en Buenos Aires en ] 999 Y plantea
como ~unto de ~artJda una hiptesis terica fuerte y sugerente:
un .capJtahsmo SIn trabajo. Desde ese lugar desanolla un inventano respecto de cules han sido las alternativas encaradas por
distintos pases europeos para enfrentar el problema de la falta
de emple~ y su estrecha y recproca vinculacin con los distmtos regI~nenes de proteccin social; por ltimo, identifica al~unos honzontes ~ara e! desarrollo de una ciudadana plena en
un marco de desafIlIaclOn salarial.
El trabajo de lulian Le Grand retorna las principales ideas
desarrolladas en otro artculo traducido al castel1an02; en qu
me~Ida los de~erminant~s de I~s estructuras de las polticas pbhcas, en pmilcular los InCentIvos asociados a la existencia o a
la ~corporacin de criterios de mercado, inf1uyen en las motivaCIones ya sean egostas o altruistas tanto de quienes trabajan en ellas como de quienes son sus beneficiarios directos.
DIscute agudamente la clebre hiptesis de Richard Titmuss
respect~ del modo en el cual la incorporacin de incentivos
mercantI1es desvaloriza los actos altruistas. Le Grand indudablemente ha renovado la discusin terica respecto de la manera ~.e, pensar en cmo operan los nuevos mecanismos de asignaclon de recursos en 10s servicios sociales, especialmente a
partIr de la nocin de "cuasi mercado". Pistas por dems interesantes para echar luz sobre el actual debate regional respecto
de los procesos de reforma para la provisin de servicios de
educacin y de salud mediante la incorporaci6n de incentivos
de mercado.
Howard Glennerster reflexiona acerca de los desafos que
deben enlrentar los sistemas europeos de proteccin social y

FO,ndo de Cultura Econmica y AA VV, 2000, Informalidad y excluSlOn soeza/, Buenos Aires. SIEMPRO-OIT-Fondo
de Cultura' Econmica.
2. Le Grand, Julian, "CabaJIeros, pcaros, o subordinados? Acerca de! comportamiento
humano y la poltica social", en Desarrollo
eeonomleo n 151 yol. 38, Buenos Aires, 1998.

!1

de los mecanismos de adaptacin correspondientes con relacin a fenmenos que se expresan con renovada fuerza tales
como el envejecimiento poblacional, la creciente desigualdad de
ingresos entre los trabajadores, el incremento del desempleo,
las tensiones econmicas globales y las restricciones fiscales.
Este autor no tena hasta el presente ningn trabajo traducido
a nuestro idioma.
El autor cuya obra es seguramente ms conocida en espaol es Gasta Esping-Andersen, quien actualmente desempea
su trabajo acadmico en Espaa. En este texto aborda, entre
otros. un problema anlogo a los que enfrenta el sistema argentino de proteccin social: durante muchos aos los esfuerzos por enfrentar los riesgos sociales se ocuparon fundamen~
talmente del ltimo ciclo de vida de la poblacin y, a partir de
las dos ltimas dcadas, se hizo cada vez ms claro el desplazamiento de los riesgos sociales hacia las cohortes ms jvenes
vis a vis una estructura de gasto social inadaptada para esa situacin. De all la propuesta de una nueva arquitectura para el
Estado de Bienestar ms sensible a los problemas de la poca.
Serge Paugam cierra este volumen con un agudo repaso de
las experiencias europeas de ingreso mnimo garantizado; en
especial, revisa cul es la relacin constitutiva entre las distintas formas que asumen los programas de ingreso mnimo y la
definicin operativa concreta del concepto de pobreza, en general, y el de exclusin, en particular, y su lugar en la agenda
pblica. Establece una atractiva vinculacin entre tres dimensiones: por un lado, lo que denomina modos de regulacin de
la pobreza, por el otro, los factores de diferenciacin de las relaciones de asistencia (quin debe ayudar? quin debe ser
ayudado? en funcin de qu principios debe ayudarse? a
travs de qu medios?) y, por ltimo, las polticas de ingreso
mnimo.
Tal vez muchos se interrogarn acerca de la pertinencia de
algunos de estos trabajos a la luz de los actuales problemas a
los que deben enfrentarse las polticas sociales en nuestra regin (en rigor, a las cuestiones particulares que la poltica social problematiza y constituye como tal) y su distancia relativa
respecto de los dilemas de la proteccin de la cuestin social

12

GUSTAVO GAMALLO

en Jos estados europeos. Sin exagerar, muchos de nosotros


som~s grandes deudores de las luminosas reflexiones de
Andre Gorz, de Pierre Rosanvallon, de Robert Castel, por citar a
a.l.gu~os de los autores contemporneos europeos que han contllbUl?O ,de manera decIsiva a renovar tanto las ideas como las
descnpclOnes respecto de este verdadero cambl'o d /
e epoca que
nos ha tocado en suerte protagonizar y padecer. La posibilidad, entonces, de tomar contacto con los autores de Ja estatu"
ra qu~ nos ocupan en este libro a partir de textos traducidos
esp~c~al:nente
para esta edicin y, en algunos casos con autores medJtos en espaol, apunta en la misma direccin: reunir
element~s ~ara un ~ebate urgente e impostergabJe .
. Por uJtlmo, qUisiera aprovechar esta presentacin para
agladec~r.el apoyo para la preparacin de este libro de la seora ex ~Jmstra de Desarrollo Socia! y Medio Ambiente, profesora GracJela Femndez Meijide, y del seor Secretario de Tercera
Eda~ ~ A~in
Social, Dr. Ernesto Aldo Isuani; la invalorabJe
pa:t~lpaclOn
de la profesora ViJma Paura en el cuidado de la
edlclon; al Banco Mundial por su respaldo; a quienes colaborar?n para la realizacin de las Ctedras Pblicas de Polticas SocIales, y al doctor Fabin Repetto c;on quien imaginamos y dimos forma al presente libro.

Gustavo Gamallo
Coordinador del SIEMPRO

polticas alternativas
a la sociedad del trabajo*
Ulrich Beck

Ante todo, muchas gracias por la cordial bienvenida. Me alegra


que se haya dado cita aqu a esta hora temprana de la maana
una audiencia tan interesada. Quisiera presentar algunas tesis
concentrndome sobre todo en as modificaciones en la sociedad del trabajo; pero antes quisiera sealar cul es el contexto
terico en el que se inscriben estas reflexiones.
Estoy trabajando sobre una distincin entre la primera y la
segunda modernidad, Solo mencionar algunos de sus rasgos
sin pretensiones de sistematicidad. Bsicamente la primera modernidad se define por la nocin de una sociedad que se constituye en el marco de un Estado-nacin; vale decir que el concepto de sociedad se define esencialmente en trminos estatales y nacionales. A su vez estas sociedades se caracterizan por
el pleno empleo, al menos ell principio; quiere decir que tanto
la poltica social (vale decir la poltica del Estado de Bienestar)
como la organizacin cotidiana de las biografas tienen como
vector la plena ocupacin. Otro rasgo de estas sociedades de
*. Este artculo reproduce una conferencia brindada por el profesor Ulrich Beck en BuenosAires en el marco de la Ctedra Pblica de
Polticas Sociales del SIEMPRO y la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (FLACSO) en septiembre de 1999. Su publicacin
cuenta con la expresa autorizacindel autor. La traduccin fue realizada por Silvia Fehrmann.

14
ULRICI BECK

la, primera modernidade consIste


"
en que
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os estos desafos fun, lempo Y ale d .
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POLTICAS

ALTERNATIVAS A LA SOCIEDAD DEL TRABAJO

15

presupuesto que contamos con las recetas bsicas de la modernidad Y que slo tenemos que aplicarlas a los nuevos inten'ogantes, Es la postura de la modernizacin del "sigamos asr'.
Por ejemplo, se plantea que tenemos que incentivar el crecimiento econmico para crear nuevos puestos de trabajo; o se
busca asegurar el salto hacia la sociedad de los servicios. En
contra de esta opinin, yo sostengo que en el proceso de modernizacin se han modificado los fundamentos de la modernidad tal como la conocamos y, en consecuencia,
necesitamos
de nuevas recetas, Luego est la segunda posicin predominante, que es la de la posmodernidad.
Yo no creo en la
palabrita "post". Todo es "post". Es que "post" slo dice lo
que no es el caso, pero no lo que est sucediendo
efectivamente, La palabrita "post" es como un bastn para ciegos que
sirve de gua a los intelectuales y las ciencias sociales. Sin embargo tambin cn el campo de las ciencias sociales necesitamos
de un nuevo marco de referencia para poder identificar los problemas, Por eso hablar de la segunda modernidad constituye
un intento de elaborar cse nuevo marco conceptual y nuevos
presupuestos tericos,
No soy el nico que trabaja en esta teora: hay fuertes conexiones con Anthony Giddens en la LO/lc!o!l Sehool of
Eco!701l1ics y con Bruno Latour y Alain Touraine en Pars, A la
vez estamos creando en Munich un gran instituto de investigaciones que se ocupa de estas cuestiones, Quisiera mostrar sus
implicaciones concretas tomando como ejemplo el tema del trabajo, Me limitar a esbozar un par de claves,
,Cmo se dcsarrolla cl tr;hajo asalariado bajo las condiciones que imponen la global iZ~lcin y las nuevas tecnologas de
la informacin') El gran desempleo reinante no es el nico dato
a tener en cuenta; evidentemente tambin resulta importante
pensar en el carcter del trabajo inteJectual. Sin embargo cuando uno observa cules son las formas de trabajo que surgen
en aqueJlos mbitos donde ms avanzados estn la tecnologa
de la informacin y el trabajo intelectual, en mi opinin, el rasgo ms importante consiste en que en todo el mundo, el mayor
ndice de crecimiento del empleo asalariado consiste en ocupaciones en condiciones precarias, en trabajo flexibiJizado. Asisti-

16
ULRICH

BECK

mas a un proceso en el que el trabajo normado es reemplazado


por trabajo sin normar. Esto sucede en tres dimensiones. En la
dimensin contractual, podemos hablar de una suerte de
taylorismo del contrato de trabajo, que es fragmentado en mltiples partes. Luego el trabajo est perdiendo su anclaje espacia!; las nuevas tecnologas de la informacin permiten cooperar ms all de los lmites continentales. Yeso significa que ya
no resulta claro cmo son en realidad los contextos sociales del
trabajo, Finalmente, lo mismo vale para la estructura temporal.
Por eso, tanto en trminos contractuales como espaciales y temporaJes, el trabiUo no normado sustituye el trabajo normado.
En su momento form parte de una comisin del gobierno
alemn abocada al futuro del trabajo, en cuyo marco nos dedicamos a investigar con mayor rigor el incremento del trabajo informal, flexible. Las estadsticas sobre ocupacin presentan
considerables problemas en todo el mundo, Aun as, en Alemania se registr un abrupto incremento del trabajo flexible: en la
dcada del 70, apenas un 10 % trabajaba en esas condiciones,
en los aos 80 ya era un 20 %, y en los 90 ya lo haca un tercio
de las personas con empleo. De mantenerse esa tendencia, en
diez a quince aos la mitad de los empleos alemanes se dar en
el marco de relaciones laborales no normadas.
Si lo comparamos en trminos internacionales, Alemania
parece evidenciar incluso un cierto retraso en este campo. En
Gran Bretaa, la mitad de los asalariados tienen empleos de .
tipo flexible. En Estados Unidos la proporcin es similar.
Resulta muy difcil evaluar el significado de este desarro]Jo
ya que es profundamente ambivalente. No slo concierne a los
trabajos poco calificados, sino tambin a los empleos de alta
calificacin, Por ejemplo, que en el mbito de las nuevas tecnologas de la infonnacin muchos de los puestos de trabajo bien
remunerados presentan esa estructura flexible. Naturalmente,
los problemas son particularmente complicados en el mbito de
los empleos poco calificados, dado que ese tipo de trabajo
precario suele imponer otra manera de vivir y otras condiciones
de vida. El grado de dificultad puede reconocerse por el hecho
de que las exigencias que se plantean a los "sujetos flexibles"
de los que habla Richard Sennett suelen ser particularmente

POLTiCAS

ALTERNATIVAS

. AD DE'
A LA SOCJloD
"~

TRABAJO

17

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sino orque lo hacen a cosciones de enfrentar esos des~lflOs,
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19
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>,

ALTERNATiVAS

bin se estn debatiendo-, cmo transformar la carencia de trabajo asalariado en bienestar que se mida en tiempo Y en una
mayor soberana para el individuo. La idea central es tan conocida aqu como en el mundo entero: se trata de desvincular el
ingreso bsico Y las seguridades mnimas del trabajo asalariado, vale decir ligar las seguridades bsicas al estatus de ciudadano Y ya no al del trabajador. podra tomarse como ejemplo el
modelo holands o el dinamarqus, que por su atractivo se
estn discutiendo en Alemania en la actualidad, La alta proporcin de trabajo flexible en Holanda se debe fundamentalmente a
que la jubilacin Y el seguro de salud estn vinculados al
estatus de ciudadano Y no al del trabajador asalariado,
Otro modelo consiste en lo que podra definirse de manera
sumaria como el derecho al trabajo discontinuo, Aqu coincido con Andr Gorz, quien sostiene que no debemos aceptar la
crisis del trabajo pero s tomar conciencia de su existencia e
intentar transformarla en una oportunidad, La nocin del derecho al trabajo discontinuo podra ser desarrollada en diversas
etapas, Por 10 pronto hay que tener en claro que la flexibilizacin no debe servir nicamente a una de las partes, vale decir
a los intereses empresariales, Uno tambin podra preguntarse
cmo plantear la flexibilizacin desde la perspectiva de los empleados,
El inters en el trabajo flexible surge bsicamente en virtud
del hecho de que muchas personas, hombres Y mujeres, deben integrar diferentes actividades en su vida cotidiana; por
ejemplo los padres necesitan licencia de uno o varios aos y
luego deben podcr reintegrarse a1mundo laboral. En ese sentido se tratara de encontrar f()[]1las contractuales en las que se
garantizara, bajo tutela estatal, una seguridad a mediano plazo
para las personas empleadas en empresas, Ahora bien, curiosamente esOS modelos se estn debatiendo en Francia, sobre
todo a propuesta de jvenes empresarios, pero hasta ahora no
tanto en Alemania, La idea es que para mantener a los empleados a largo plazo las empresas tambin deben ap1icar la flexibilidad en beneficio de los trabajadores,
Siguiendo con la enumeracin de alternativas, otra estrategia consiste en la participacin en el capital, Este tpico ha

20
ULRICH BECK
POLTICAS

sido debatido por todos los partidos polticos en Alemania,


con cierta reticencia por cierto, pero ya es algo. La propuesta
tiene su propia lgica: si es acertado el diagnstico de que el
trabajo pierde cada vez ms importancia mientras se vuelven
ms fuertes el conocimiento y el capital, habr que vincular el
trabajo a la dinmica de la riqueza, vale decir permitir que los
trabajadores participen de la produccin de riqueza, otorgndoles la oportunidad de participar del capital empresarial. Hay
diferentes modelos sobre los que no puedo explayarme en este
marco, pero todos tienen en comn que se busca conceder
aumentos de sueldo o compensar potenciales reducciones en
los ingresos por medio de la participacin en el capital de la
empresa. Los aspectos negativos estn a la vista: esta propuesta no supone ninguna Oportunidad para los desocupados.
Tambin genera que los trabajadores se vuelvan pequeos empresarios, pequeos capitalistas; sea como fuere, sin embargo,
se parece ser un desarrollo difcil de detener.
Por ltimo, quisiera presentar un modelo con el que me
identifico particularmente. En suma, se lo puede subsumir bajo
el gran lema de la promocin del tercer sector o de la sociedad
civil. Quis~era confesar de inmediato que no se trata de eliminar
la desocupacin a travs de un paquete de medidas de rpido
efecto. En realidad este modelo busca una respuesta a un interrogante que me preocupa sobremanera: cmo es posible la
democracia ms all de la plena ocupacin? y cmo volver a
reintegrar en la sociedad a las personas que se caen fuera del
sistema? He presentado y promocionado el modelo deLtrabajo
ciudadano en Alemania y en Gran Bretaa. Acaso les Suene
sumamente utpico pero puedo tranquilizarlos: a m me fue parecido en los debates pblicos en Alemania. As y todo, la
idea est comenzando a prender.
La propuesta consiste en desarrollar centros autoorganiza_
dos en los que las personas hagan 10 que realmente quieran
hacer; se ponen a su disposicin los recursos bsicos necesarios, provistos por los municipios y las provincias, pero tambin por auspicios cOrporativos. A nivel municipal se discuten
cules son las verdaderas prioridades a resolver con el trabajo
ciudadano; entre las actividades tambin pueden incluirse te-

AL

TERNATIVAS

21

A LA SOCIED AD DEL TRABAJO

" ue no se trata d e. otro modelo de tra-_


Jticos. Vale decir q
l denomma en Alema
mas po
icio civil, como se o
. social o de serv
ia desde las bases ..
b~Jo sino de revitaJizar la.democra~
ue esta propuesta perml~a
nla'La esperanza que a~nga~os
:~r~
todo en vistas a un ~eno. dar nuevas oportumdades, s d el concepto de indivldua~o
que quisiera ~nalizar :e~oz:a;e :i ponencia. En el mundo
..
'n que esboce al comle
. n las randes orgag
hzaclO
.
su ausenCia e
. d'
ntero los jvenes br~an p~r
los partidos polticos, los Sl~ leIl!Z lc'lones" Vale .por Igualdad
para rom ' del afiliado al partido
edl o
L
P.
las
iglesIas.
a
e
catas y
Al ama
supera'1 os 60 aos; en e 1 caso,
ristianodemcrata de
en: d a 58 aos. Tambin los partl~e los socialdemcratas a~c::~oe de ser jvenes. Pueden obs~r. de los verdes hand eJ
.
e a er en Alemallla,
danos
las eleccIOnes
,
d y
vorJo en los resultados e ..
la socialdemocracia sufner~n
en las que el canciller Schro~tado
de Sajonia. La tendencia
una contundente derrota en e uelE:afirmar que los jvenes son
es similar en todos lados. ,Se ~. considero en cambio que en ~l
a olticos. No opino lo ml~m i~idua'lizacin est cambiando, a

'::"'0 d, \0' pwce'~' d'\!,::,

p,"'d,,""

Lo, m'lilan'"
e~lan
manera de entend~r ~?O!
~da vez habr menos get'lte . ISen proceso de extlllclOn. Y c
lazo o toda la vida excluslvata a comprometerse a largo p
'
pues
..
, En cam b'10 hay una demanda de
t con una orgal1lzaclOn..
realizacin persona,1
men e
l1bmar con 1a
. l
iniciativas que se puedan .COl
ue obtenga xitos tanglb es.
que sean limitadas en el tlempor~d'a bastante difcil de comNos enfrentamos a una p~ lo Jos: actitudes corno pensar
prender, incluso para los SOCIaliz~cin ya no excluyen la po~
en s mismo, valorar la autorre s de comprometerse con e
sibilidad de estar para los ~e~
I~aar de ser mutuamente exprjimo de manera concreta, :ntrebs. Naturalmente hay que
cluyentes, se complementanrzaciones,
no vale por igual para
ser cuidadoso con las genera 1
e la eneracin joven neceg
tado el mundo. e reo en electo qu
. entacin que le perml 'ta p,osita de un espaci,o para la ex~
y una poJtica individuah~ner a prueba su Idea de una e ' ciudadano brinde el espacIO
' , es que, el tra baja
tas, La intenclon
y los recursos necesanos,

22
ULRICH BECK

Pregunta'
-'N,' o consIdera
'
,
.
usted
'
qu: se globa]z es el capital f
que, en real1dad, 10 nico
eXIsten sistemas arcaic
manclero? En otros mbitos Co
os d e explotaci'
1 ' ,
el
con ~,uJtna tecnologa de la inf
~?
e recursos naturales
llz~lOn,
la apertura de las eco onna:lOn. E,n aras de la gIobapuestos de trabajo,
nomIaS esta destruyendo los
-Tiene r azon;
' su comentario
que ~ace al desarrolJo de los h~hne el dedo en la lJaga en 10
sabra que hay un intenso debate
os hasta el presente. Usted
medIda la globaJizacin constu en el que se cuestiona en qu
no novedoso o si habr '
ye verdadcramente un fenme
l a q ue h ablar d
.,
~;on en un marco muy limitado, vale d e ~,na transnacionaliza_
oques econmicos como
E
eCll de la mtegracin en
Norteamrka, pero no de unae~
uropa, Asia, Latinoamrica.
de hablarsc de globaJizacin e erda~era globalizacin. No puehecho de que el Cuarto Mund n sentIdo cstricto ya por el mcro
gar de ser integrado .
o se est quedando afuen en l'
S lempre seal
t
.
,uroVvlSla entre los coJe a '
o que eXIste una ([ran COI1g
s
', "
' eConomistas'
v
glob a JIZaClOl1,
sobr
/
so b re el alcance d 1
.
,su e
caracter n
d
t
a
eXIste consenso es eJ
,
ave O so.El punto en el q
q
,
r' ',
ue uSted acab d'
,Ue
lzaClOn del capital financiero I
a e mencIOnar: la globaden realizar inversiones en .{ a veJoclCJadcon Ja que se pueque en este sentido el capital ~_ mU,~do, Y tambin es acertado
tr,as el tl:abajo sigue siendo I~:~)~clero
se ha ~Jobalizado miensolo esta determinado por]
Este tra,baJo localizado no
hecho de que'
as lonteras sIno tamb"
,
,se
trata de sc rcs'h
'
len por el
tenmnado contexto y que tie
uman,os que viven en un decultural.
ncn que afIrmarse en Cse
.
' Contexto
>

0"

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>

>

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Sm embar([o la 0-1 b'


,
ambigu
' v , , '" o aJZaCInconstituye u f '
v o. C leo que concent' , .'
n cnomeno muy
lleva
'
rdfse solo en eJ .
, . a pe! d cr de vista el fen<im
dspecto econmico
clOlogos no hemos logrado hace~no ce?traL Por lo visto los sodad a escala mundial vale el> ' nos 011':VJVnosen una socie" 1
'
eClr que no es
'bl
'
lMos de!nas,
os contrastes entre los "
. pOSl e aJsJarse de
e preocupa sobremanera Un'l tcn~ paIses entran en colisin,
val', t~mbin en el curso de m'. , " e~cJa que he podido obseramenca Y

IS pl1meros dil o'


que d e cIerta manera t'l
"
, o"'os en Latmo,m b en Se refl,"
eJd en su plan-

PoLTICAS

ALTERNATiVAS

A LA SOCIEDAD

DEL TRABAJO

23

teo: la respuesta a esta situacin parece ser bsicamente proteccionista, En el espectro poltico hay proteccionismo de todo
cuo: en la socialdemocracia, entre los conservadores, en la
extrema derecha, entre los ecologistas. Las razones son de lo
ms diversas. Algunos buscan defender la democracia, otros la
nacionalidad. F! verdadero motivo de mi preocupacin es que
todas las reaccines proteccionistas en ltima instancia slo
promueven el nacionalismo o incluso el nacionalismo tnico,
por ms que no s.ea su intencin,
Por eso opino que hay dos reaccione" sobre las que vale la
pena relexionar tanto en trminos tericos como polticos, y
no puedo dejar de sealar mis coincidencias
con Anthony
Giddens en lo que hace a este tema. La primera reaccin, que
hace a los problemas con el capital financiero, consiste en esforzarse realmente por encontrar soluciones polticas transnacionales que permitan crear un nuevo marco legal para esos
flujos de capital. No hay otro camino que el transnacional; si
no lo tomamos, no podr haber ninguna respuesta. El experimento europeo tiene un valor sustancial en cse contexto; es en
este campo donde la integracin cobra pleno sentido. La segunda reaccin consiste en que los dems actores, hasta ahora
vinculados telTitorialmente, aprendan del capital cmo actuar en
el nuevo juego del poder transnacional. Por ejemplo, no puedo
terminar de ?,lknder por qu los sindicatos no muestran mayor
inters por el trabajo precario ni por qu no busCi'_!1una nueva
orientacin organizndose a escala transnacional.
Existen ejemplos como el caso de la empresa Volkswagen,
en la que el personal, que es internacional, elige a escala internacional sus representantes para el "Comit de Empresa"I. Habra que poner en prctica algo similar en el nivel de los partidos y de las organizaciones polticas. En fin, como ya he sealado, me p ..eocupa que uno se defina exclusivamente como vctima de la globalizacin sin ver cules son las oportunidades
polticas que pueden darse en este contexto.
l. Los "Comits de Empresa" son los rganos que representan
los intereses de los trabajadores en el marco de la cogestin empresarial consagrada por la ley alemana (N. de la T.).

24
ULRICH BECK

Pregunta' . -T engo una serie d .


ac~u~lmente el significado actua~ ~nte~roga~tes,
Cmo evala
b!Jo. Hay margen de accin
e la te~na del valor del traenorme deuda externa? 'Cu I para los paIses afligidos por una
lo de! trabajo ciudadan~? ,~ e~lel papel del Estado en el modernunerar el trabajo ciudada~o~a
es son los parmetros para re-Son. varias preguntas: tratar de
con mI respuesta La .
no excederme en el tl'e
.
mpo
P nmera pr
valor del trabajo a su S' ' _ egunta.se refiere a la teora del
Y
gnI1Ica d o act I S
d'
, .
I:emos rapldamente en ue e
' ~ .. eguramente coincimientras se vuelve cada ~ez l ~ra~aJo flslco pierde importancia
en Jlamar trabajo intelectual ~s
I,mp~rtante 10 que se ha dado
pero tenemos que concentr'arn~ermmo
me resulta impreciso
queremos descubrir y desarr JI s en esa clase de trabajo si
trabajo futuro, Por lo visto I~ ~ ~ fu~nte de productividad del
mentalmente a un f '
p o uctlVldad est ligada fund
e nomeno de r fl '.
aq~e se desarroHan nuevos
d e eXlvrdad en el sentido de
gIaS de la infonnacin
pro uctos sobre la base de tecnoloqu e a su vez ap
f
d
Jcas e manera especial.
rovec h an esas caracterso

Por 10 tanto, el trabajo altam'


.mente aquel trabqjo intelect 1 ente ca/J!cado ser esencialla generacin de productos. ~
c~n ~n c~racter innovador para
tre produccin agraria '
~estras antIguas distinciones en.
' J ndustna Y se .,
"
rVlCIOSya no sirven P
d ar cuenta de ese fe /
. "
nomeno E'
ara
pOSlclon intermedia con re '
n ese sentIdo, yo adopto una
s
hemo 11
pecto a su Pr
s egado al estadio de una"
.
egunta. Todava no
automatizada, y probablem
t
fabnca desierta, totalmente
bar~o, est lJegando a su fi~nl: ~un,c~ se lJegue a eso. Sin emse,gun el modelo de la copia d 1 oCJ~n del trabajo organizado
trono Todava nos queda or de! e COpIsta que reproduce un paprender ya explicar el c~rctcr ~te aprende,r a describir, a comCon esto paso a la se(!u d
ese trabajo de nuevo tipo,
dar. Considero que el he;h: d: p~egunta, referida al pas deures que deban destinar la
q e haya tantos pases deudo
ter~o para los servicios d:~o~arte
de s~ producto bruto in~
escandalo que debe ser elim'
d da.constltuye un verdadero
su pregunta por el modelo d r~a o urgentemente. En cuanto a
e stado en relacin con el trabqjo

POLTICAS

ALTERNATIVAS A LA SOCIEDAD DEL TRABAJO

25

civil, suelo escuchar que la globalizacin debilita automticamente a los Estados; se suele sostener que la globalizacin les
hace perder poder funcional. Es probable que la situacin vare
de regin en regin, pero al menos en lo que a Europa y Estados Unidos se refiere parecera ms pertinente hablar de la
transformacin del Estado. El Estado deja de ser nacional para
transfonnarse en lo que se ha dado en llamar un Estado cooperativo, un Estado transnacional. Ciertas funciones importantes
del Estado slo pueden resolverse cooperando con otros,
como la cuestin de la seguridad, pero tambin en materia de
poltica social o de la regulacin de los mercados financieros de
la que hablbamos antes. Esas son funciones que el Estado
asume hacia afuera. Pero tambin en materia de poltica interior,
no podr seguir existiendo el Estado benefactor que brinde seguridad durante toda la vida desde la cuna hasta el fretro,
Habr que pensar en una divisin del trabajo entre las funciones estatales y la sociedad civil. Creo que esa nocin slo dejar de constituir una excusa en la medida en que realmente se
consolide la sociedad civil y se la dote de recursos financieros, Estamos viviendo un debate en torno a la sociedad civil
que no puedo dejar de calificar como ideolgico, Todos invocan la sociedad civil, pero nadie quiere que cueste un solo
centavo .
Ahora s paso a su ltima pregunta, El trabajo civil ser remunerado con un ingreso ciudadano, En Alemania, el parmetro para establecer el monto se rige (al menos as lo discutimos
en la comisin de la que fonno parte) segn el standard mnimo
constituido por el subsidio social y el subsidio al desempleo,
Por lo dems, el trabajo civil tambin crea valor, lo que a su vez
puede llevar a una mejor remuneracin de los individuos participantes. Considero de suma importancia que el trabajo sea
realmente de carcter voluntario. Si se organiza el trabajo de
manera compulsiva, como se est proponiendo en Gran Bretaa y como tambin se plantea en Alemania, se destruir la idea
original.
La idea inicial para este modelo que propuse a dicha comisin _y que entretanto ya se est poniendo a prueba en Baviera y en Sajonia- fue copiada del modelo britnico del empresa-

28
ULRICH BECK

~en inmenso de regulaciones Ac


tJendo dichas regulaciones 01"
~ualmente se estn subvir_
pleos-de-620_ DM" (
P medIO de 10 que se llama "e
, '
emp Ieos sub 'd' d
mmlDlma); tambin por medio de ~I ,la os qU,ereciben una paga
o a travs del traba 'o
talsos trabqjadores autnomo
t'armas que acabo deJ d po" l' ,h oras y ,atod una sene' de nueva s
.
e t nlr como trab ' f' ,
's
empleos tue legalizado
qjO ragll. Este tipo de
,
,
'
~
en
parte po
1
1ImItada en el tiempo que perm't'
l' ~na
ey laboral de vigencia
borales a modo de excepcin I la dIcha clase de relaciones la~ntretanto,
la excepcin ~e tra "
'
gobIerno intenta nadar Cont '
nS,tolmo en regla, Ahora el
1 a cornem
.
r<l
b usca reestablecer
como sea las relaciones lab
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b'
,
ora les normada El "
aJo Intent modificar la I
s,
mlDlstro de traDM, imponindoles carga ey,q ue creaba los P uestos de 620
s S oCJaes
l con el b' , ,
'"
sIstema JubJlatorio Es '1'
o uetlvo de sanear el
,
so o un eJempl'
,
es la sItuacin en la que "
o mas de cuan complicada
propuesta choc Contra ~:n~.uentra
,el gobierno, que con esa
los grandes medios lograron g o:: resIstencia, La oposicin y
personas con empleos pre' ,P
l' en Contra a los grupos de
aue la
'
ba protee:er Much -canos
'
socIa democracia busca
os d e 1os que ti
esa ley de los 620 DM,
enen un empleo conforme'
.
protestara
,
a
toonas, Tambin la may , ' 1 masIvamente Contra las re"
ona de los si d'
D eXlbJlizacin
del traba'
n catas se oponen a una
,
'IJOnormado S'
b
'
tos de bnndar un marco de se :' IDe,m ,a~go, eXisten intennormado y volverlo ob'
gUlldad Jundlca al trabaJ'o no
p
'le t o d e nee:o -' , ,
era recin se observan los
' ~ cJacJOn en las empresas,
realid~d lo que se busca en A~;lme~s
~tlsbos de cambio, En
Brctana y en Francia
'
mama, como tambin en Gran
, es va Iver real'd dI'
empleo; como si se tratara de u
1 ~,
e ,obJetivo del pleno
una estructural. En privado
na cn~ls coyuntural y no de
blemente nunca se V"y' 'Y en voz baja se admite que robaP
" , a a I canzar eso
b"
se atreve a plantearlo en ' '
'
. s o jetJvos pera nadie
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publ CO Es q
,
' a el nombre del Partido
' ,',
ue SI se 10 aceptara hasb fltanJCO (V
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,
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s~ re/Jere a cuales son los
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a d <lno cuales'
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,.'
. son 1os estmulos que'
, ue servICIOSde ' I d
'
proyecto elaborado por I .
" , sa u trae aparejado, El
Co
a
mlSIOI1de la que particip tena
u

'

PoLTICAS

ALTERNATIVAS A LA SOCIEDAD DEL TRABAJO

29

una premisa que ustedes deben conocer muy bien: no deban


surgir costos adicionales; tampoco habr otro criterio para su
implementacin por ahora, En consecuencia, en el seno de la
comisin nos pusimos de acuerdo en un principio pensado
para Alemania: financiar el trabajo ciudadano en lugar de subsidiar la desocupacin,
Ustedes sabrn que los subsidios al desempleo insumen
miles de millones en toda Europa, Lo paradjico es que las personas que reciben el subsidio no pueden trabajar. Esa es la situacin que debe superarse. Son varios los atractivos del trabajo ciudadano: se accede a un plus econmico frente al subsidio al desempleo; se pueden obtener certificados de trabajo
que acreditan calificaciones y experiencia laboral que tal vez
facilite la reinsercin en el trabajo asalariado; a largo plazo se
aseguran los derechos jubilatorios y la obra social; pero sobre
todo brinda reconocimiento social. En las encuestas, las personas suelen responder que una manera de salir del pozo de la
desocupacin consiste en la experiencia de ser til, en poder
hacer algo con xito y con autonoma, Con el trabajo ciudadano
podra articularse una nueva relacin entre el trab<0o y la democracia que pennitira revitalizar la democracia y la poltica social
desde abajo, ms all de las viejas ficciones del pleno empleo,
El trabajo ciudadano y el ingreso ciudadano habrn de crear
un nuevo punto de cristalizacin que genere integracin y constituya identidades de manera complementaria al trabajo asalariado, no como sustituto. Constituyen un paso para consolidar la
sociedad civil y las estructuras locales, El concepto que subyace
es que es en este campo donde se decide la viabilidad de la democracia que por ahora sigue basada en el trabajo asalariado
tradicional. Pensamos en una democracia que no se concibe ni
como institucin puramente econmica ni como puramente estatal y qLe otorga sentido a la vida de sus ciudadanos, ms
all del trabajo asalariado y del pleno empleo: les hace saber
que son importantes y necesarios para la sociedad2,
2, Vase U, Beck: Schone neue Arbeitswelt, Frankfurt del Meno,
1999: en espaol El feliz nuevo mundo laboral, Paids, 2000, La versin inglesa fue publicada en Polity Press.

1!

De caballeros a pic aro s?


polticas pblicas
e incentivos de mercado*'
Julian Le Grand

A la hora de disear polticas pblicas, quienes se encuentran


a cargo de esa tarea deben tener en cuenta cules son las motivaciones que impulsan a las personas sobre las que tendrn
efecto esas polticas. AJ hacerla, suelen trabajar -consciente o
inconscientcmente~
sobre la base de uno de dos supuestos en
lo que respecta a ]a motivacin humana. Uno de dIos incorpora la creencia de que las personas se encuentran bsicamente
motivadas por su inters persona], es decir, para emplear las
palabras de David Hume, son pcaros'. El otro, en cambio,
postula que los individuos, en particular quienes trabajan en el
sector pblico, se encuentran motivados por una tica altruista
y de sacri ficio que pone el inters de las personas a quienes
esos individuos prestan servicios por encima del propio, es
decir, no son pcaros, sino caballeros.
En otro artculo (Le Grand, 1997b) expuse que, en los ltimos tiempos, hemos sido testigos de una transformacin en lo

*.

Traduccin: Elena Odriozola.


. "A la hora de idear cualquier sistema de gobierno y de establecer los diversos controlcs de la constitucin, todo hombre debe
suponerse vil y no debe pensarse que tenga otra finalidad, en todas
las acciones que emprende. que lograr su inters privado. Segn ese
inters, debemos gobernario y, apelar a ese mismo inters para que,
pese a su insaciable avaricia y ambicin, podamos cooperar para lograr cl bien comn." (Hume, 1875: 117-118, en la versin original).

32
'DECA

que respecta a Jas creencias sostenidas


por quienes disean
polticas acerca de las motivaciones
que impulsan a las personas que se desempean
asistencia

pblica

en el sector pblico

en particular.

Se ha producido

erosin 'de la creencia en la confiabilidad


cio pbJico como impulso motivacional,
ga cada da ms la conviccin

en general y en la
una gradual

de Ja tica del servia la vez que se arrai-

de que la fuerza

bsica

que

mueve a quienes se desempean


en el sector pblico es el inters personal. Puesto que el mercado constituye el mecanismo por excelencia
cuando se trata de poner freno al inters
personaJ para lograr el bien comn, los encargados de elaborar polticas
tienden a desarrollar
el uso de mecanismos
de
mercado o cuasimercado
en la prestacin
de servicios pblicos, mecanismos
que dependen
de los ingresos
fiscales u
otros tipos de ingresos para financiar el servicio correspondiente, pero que emplean incentivos de mercado para garantizar que el servicio se brinde de la forma ms eficaz y satisfactoria que sea posible,
Se ha escrito
creencias contaba

mucho acerca de si esa modificacin


de
con fundamentos
vlidos, as como del gra-

do en que los consecuentes


cambios de orientacin de las polticas hacia el mercado lograron los resultados esperados2; no
me detendr aqu en ese tema. En cambio, deseo concentranne
en otra cuestin: el hecho de que los dos conjuntos de creencias incorporan
en realidad otro supuesto,
que es comn a
ambos,

Se trata de que el equilibrio

da en que las personas

de la motivacin

-la medi-

se ven motivadas a actuar como cabaes independiente


de las estructuras
Como sealaron Philip lones y sus cole-

lleros o como pcarosmismas

de la poltica,

gas, los economistas


propios diseadores

y otros analistas polticos, tanto como los


de polticas, suelen tomar como dada la

afirmacin
de que los individuos poseen una determinada
estructura bsica de motivacin, y que la tarea de los encargados
de formular

poJ[ticas

consiste

en aceptar

esa estructura

y ;dap-

2, Vase, entre otros, Le Grand y Bartlett, 1993; Bartlett, Le


Grand y Roberts, 1998; Le Grand, Mays y MulJigan, 1998; y
Taylor-Gooby, 1999.

BALLEROS

A PCAROS')

33

a ella'. Cabe preguntarse,


sin embargo,
t r las po I'ticas
I
,
. , qu
a
., SI' ese supuesto -el supuesto de que la motlvaclon es
na
curn
.
"
'd .
o, ena , I cambio de las poltlcastuera Incorrecto, es eClr,
xOg
d
, .
,
r
e
a si los cambios en las po]tcas Influyeran, en rea 1_
que pasall
"
'1
't
la motivacin misma, En partIcular, cual sena a SI uad
da , en
..
cado
" " 1 desplazamiento
hacia el uso de IncentIvos d e mer
clOn SI e
.
d 1
e suen e 1,am bita de los servicios pblIcos, sobre la b ase
,
,V

puesto d e que las Personas son fundamentalmente


,
, , picaras,
, en
los hechos imprimiera al equilibrio de la motlvacJOn una Oflenta, , mas' pl 'cara'), Este captulo
se propone dar respuesta
a
Clan
esas preguntas.
,
,
,
,
Comenzar por analizar algunas de ,las ~vestl?acJOnes
.que
.
n
que
el
supuesto
de
que
la
motlvaclon
es
IOdependICnsugiere
,.
l
te de! cambio en las polticas puede ser. erron~o,
en partlcu ar
en lo que respecta a la introduccin
de, IncentIvos de m~rcado
en mbitos en los que no existan prevIa~nente.
Resulta mte~et el hecho de que no todos los trabajos apunten en la m.Ssan e
.
., d 1
ma direccin: algunos indican que la mtro d ucclOn. e os mla actividad caballeresca
y tiene como
cen t'IVOS "desvaloriza"
.
. . Itado la disminucin
de esa actividad, mIentras que otros
lesu
f
'
1
sealan lo opuesto, es decir, que los pago~ que,~ ectua e mer:
cado la "revalorizan" o convalidan, A contmuaclOn, me ,abocare
a la tarea de intentar reconciliar parte de estas dIferenCIas y de
retlexionar
conciliacin

brevemente
propuesta

acerca de las consecuenCIaS


de, ~a reen lo que atae al diseo de pobtlcas.

. U?
El mercado: desvalorizacin o reva IonzaclOn.
Tal vez, el defensor ms destacado entre quienes abogan
por la concepcin
de que introducir
incentivo~
de mercado
"desvaloriza"
los actos de caballerosidad
--es decir, transfon:na
a los caballeros en pcaros- haya sido el pensado~
socIal
Richard Titmuss,
autor de The Gift RelationshlP (Tltmuss,
1971, Oakley y Ashton, 1997), su trabajo fundamental
en relacin con este tema, Esa obra es la respuesta

de TItmuss

a un

3. Vase Jones, Cullis y Lewis, 1998; y Jones y Cullis (en prensa),

34

JULIAN

LE

GRANi)

artcuJo publicado por el lnstitute ofE


'
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de Asuntos Econm '
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Aff(l[rs (Instituto
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economIstas senala
o n para Ia escasez c "
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L,

E CABALLEROS;\

PCAROS'>

35

motivaciones altruistas que impulsan a quien dona sangre Y


las reemplaza por el fro clculo basado en el inters personal.
En una ampliacin de su razonamiento,
Titmuss formula una
crtica general de los incentivos de mercado al sealar que "el
mercado privadu de sangre en las instituciones
mdicas con
fines de lucro. en los quirfanos. laboratorios y otros sectores
de la vida social limita las respuestas y restringe las elecciones
disponibles para todos los hombres", En franca oposicin a la
cuncepcin de que el gobierno debe introducir incentivos de
mercado en todo mbito donde sea posible, prosigue diciendo
que "es responsabilidad
del Estado [... ] reducir o eliminar o
controlar las coerciones impuestas por las fuerzas del mercado,
que colocan a los hombres en situaciones en las que tienen
menos o escasa libertad para realizar elecciones morales y para
actuar con altruismo, si as lo desearan" (19711 1977: 3 JO~3 11).
The Gijt Relationship tiene ya treinta aos y, como afirm
en otro trabajo (Le Grand, 1997a), algunos de los argumentos
all expuestos no resistieron el paso del tiempo. La afirmacin
de que los mercados de sangre asignan recursos de manera
poco econmica y generan, necesariamente,
escasez Y excedentes -as como su corolario, que el sistema voluntario siempre funciona mejor- no se vio confinnada por la experiencia, ni
en Inglaterra ni en Estados Unidos (Berridge. 1997). De cuaJquier manera, esa afirmacin result desde un principio dudosa. debido a su falta de fundamentacin
terica: Titmuss no
ofrece explicacin terica alguna de la razn concreta por Ja
que en un sistema voluntario la 'oferta y la demanda estaran
perfectamente coordinadas, ni tampoco de por qu en un sistema de mercado esto no ocurrira.
Tambin el argumento de la excesiva burocracia perdi fuerza con el tiempo, Anlisis posteriores indicaron, con un alt
grado de certeza, que el servicio de bancos de sangre britnico
adoleca de graves deficiencias administrativas para la poca en
que Titmuss llev a cabo su investigacin. con las consecuen4
cias lamentables que aos ms tarde se volvieron evidentes .
Por lo tanto, podra haber resultado conveniente asignar ms
4, hid.

36

JUUAN

LE

GRAND

. DE CABALLEROS

37
A PCAROS')

{,

recursOs a la adlTIinistracin, lo cual no h


"
'
tra una mayor eficacia del se' "
"
abna conspIrado canse ayudado a lograrla
IVICIO,smo que al contrario hubiee

Sin embargo~ los ~rgumentos l' 1',


'
introduccin de incenti; '
' e atlvos a la mfluencia de la
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'
recen gozar de mayor S l ' ' '
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tema de mercado v' en pdrtJcu al', comparaciones entre e! sisIgente en Estados Un'd"
l'
luntario del Reino Unido) U
'
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I o~ y e sIstema vados Unidos que inclu n estudIO levado a cabo en Estay e n trevIstas a una mu t d
"
estadounidense orientadas
.d ...
es ra e publIco
pecto a la don ' '
a ~ entI1lcar sus actitudes con resaci o n de sangrc' prop
.
t'
ricos ms directos U'
~,
orclOna undamentos emp. na pm te de la muestr
'b' ,
miento de un incentivo monetario
. a recl 10 el ofreciprograma de donacin d'
,a
cambIo de participar en un
c sangl e y otra Parte
E
aban
manifestado
'
'
'
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no. ntre quienes
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l nl cl, almente mters
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que se encontraban en el "TU o al
pO: ~?ar sangre, los
sacin econ .
'" p
que se ofrecJO una compenmica se mostraron meno' d'
las personas que inteorab'l!1 -1'
,s Ispuestos a darla que
cimiento alguno E t'" I ' e gl upo di que no se le hizo o1're. n re os que no haban expre' d'
,
donar sangre, la posibiJidad de la e
"sa o mteres por
provoc un cambio si" . ".'
om~ensacJOn monetaria no
",nit Icatlvo de actitud
La proposicin de Tit
"
.
los hallazgos que consta~TI~S ue:acuentra amplio. respaldo en
campo de !a psicolooa (L
,.
volumInosa IJteratura del
1985; Lane, 1991: 37~_')7/p;~el
y ,~reene, ]978; Deci y Ryan,
ella AIr '
' ), nque el autor no hace,referencia a
.
1, se ponen de manifiesto l' . f
'
motivacin "extrnseca" . as
ormas en que la amada
d e expulsar !a moti ' ., '" '
"
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vaclOn mtnnse,
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f,
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s ex emos, como los inmotivaciones intprna : P ue,en provocar el desplaza,miento de
~
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,
..
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c. , SI una persona se ve motivada a emp
'
_________
ren d er una
e

5. Vase Lepper y Green (1978: 72),

actividad determinada, como la donacin de sangre, por razones intrnsecas, la introduccin de factores de motivacin externos puede ejercer un efecto negativo sobre la motivacin
interna y lJevar a que esa persona reduzca su nivel de la actividad en cuestin, en nuestro ejemplo, dar sangre.
Al resear estas obras, podra caerse en la tentacin de
identificar en forma unvoca motivaciones extrnsecas e intrnsecas con motivaciones pcaras y cabo.llerescas, respectivamente, Sin embargo, sera un error: en la literatura mencionada,
los factores motivacionales extrnsecos parecen limitarse bsicamente a los que consideramos motivaciones picarescas, es
decir, los incentivos monetarios. Las motivaciones intrnsecas,
en cambio, incluiran en esencia factores de inters personal
tales como gozo de la tarea a realizar, satisfaccin de la propia
curiosidad, etc., as como la gratificacin derivada del hecho de
realizar actos de caballerosidad. Es ms, no siempre es posible
distinguir con claridad entre factores "intrnsecos" Y "extrnsecos" (para un anlisis de algunas de las dificultades que entraa esa distincin, vase Lane, 1991: 367-369).
No obstante, para el fin que nos ocupa, slo nos interesa el
potencial conmcto entre motivacin extrnseca o egosta y elementos aJtruistas de la motivacin intrnseca. En relacin con
este aspecto, cabe mencionar algunos hallazgos interesantes
recientemente realizados por Bruno Frey (Frey y OberholzerGee, J 997; vase tambin Frey, 1997), Frey recurre a estudios
desarrollados en el campo de la psicologa social para poner a
prueba la afirmacin de que la motivacin extrnseca puede expulsar elementos altruistas de motivacin intrnseca; los estudios mencionados se condujeron entre residentes de varias comunidades de Suiza a los que se ofrecieron compensaciones
monetarias con el fin de persuadirlos para que aceptaran la ins~
talacin de plantas de tratamiento de deshechos nucleares en
su rea de residencia. La encuesta de ms de 300 residentes
arroj el resultado de que mis de la mitad (51 %) estaba a favor de ubicar la planta en Sll comunidad, pese a conocer ampliamente los riesgos que entraaba, Se volvi a presentar la
misma pregunta, pero esta vez se la acompa con el comentario de que el gobierno haba decidido compensar a los residen-

38

JULlAN

LE

39
GRAND

tes de la comunidad donde se situara la instalacin. Se ofrecieron comp.ensaciones de diferentes montos a distintos grupos
de entrevIstados, algunas bastante sustanciales (equivalentes
al 12 % del ingreso medio en Suiza para el ao correspondiente). Pese al volumen de la compensacin, el ofrecimiento de incentivos monetarios de hecho redujo el nivel de apoyo pblico a la instalacin de la planta de tratamiento en ms de la mitad (al 25 %).
En consecuencia, parecera existir una base emprica para
sustentar la afirmacin de que si se introducen incentivos de
mercado, el equilibrio de la motivacin resulta afectado, e incluso que esa influencia es tal que los caballeros se transforman.
en fJ.caros. No obstante, otras investigaciones sugieren que
esa Influencia podra no ser tan directa. En particular, existe
una cOITiente en la literatura del campo de la atencin informal
de la salud y el trabajo voluntario que seala en una direccin
bastante diferente. En esos trabajos se analizan, entre otras
cuestiones, las ventajas y desventajas de pagar a profesionales
o a "voluntarios" para dispensar cuidados a las personas que
los necesitan (vase, por ejemplo, Evers, Pilj y Ungerson,
1994). Parte de los resultados respaldan el argumento de
Titmuss y Frey, es decir, sealan que la compensacin mc.metaria erosiona el espritu de altruismo (por ejemplo, Evers, 1994:
30). Pero tambin se presentan datos que sugieren que, en esas
situaciones, los incentivos de mercado pueden "revalorizar" el
comportamiento caballeresco o darle validez('. Diana Leat
(1990), por ejemplo, entrevist a 87 personas (en su mayora,
mujeres) dedicadas a dispensar cuidados de diversos tipos.
Entre ellos se incluan personas abocadas a cuidar nios, padres que acogan en sus hogares a nios ajenos en forma transitoria (sin que mediara adopcin), famiJias en las que se ubicaban mayormente ancianos que necesitaban recibir atencin, y
acompaantes asignados por un organismo que proporcionaban atencin diurna a ancianos en el domicilio del beneficiario.
Leat encontr que las personas dedicadas a esta actividad no
6. Estoy en deuda con Clare Ungerson por este comentario y por
traer a mi atencin la bibliografa correspondiente.

DEC

ABALLER0S

A PCAROS?

. . a extraos exclusivamente por el dinero que reciban a


cUidaban
.,

h
. sino que unos pocos tamben lo h u b esen h ec o auncam b o,
,.
'1
.. de a
ediara una retribucin economca, so o que consl 1que nO m
.
.
b
o era una actividad que debIera llevarse a ca o SIn
ban que n
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f
M, an no esperaban que se les pagara a tan a
paao al gun.O
-,
.
~
...aba el mercado por la tarea, y algunos mamfestaron que
j
qUL:IJ
.
".,."
, ,
ue el Paao se denorrunara
VatlCO. 1nc Ius'o , si con nretcnan q
'"
d
!~
n tiempo con una persona a su cargo, hacan lO o
tlnua tla n U
.
'd d d
. z a
conveniente para satIsfacer las necesl a es e
lo que J u g ran
,.
..
. a
no lo que originalmente hablan convenr d o, SIn
csa pel son , Y
exigir pagos adicionales ...
,
..
_
En este caso, por lo tanto, la retnbuCiOn monetana no pme~
ntar la Prestacin del servicio sino todo 10 contracena dsale
c"
.
. Un trabajo anterior al mencionado en el que Dana Leat tam~n
particip proporciona ms dat~s en el mjs~
~ent~do. Leat
,
1987)
investigaron
las
actItudes
de
dIez
tunclOna~!Os
) G ay (
...
, d ' d
locales frente al pago a voluntanos por la provson, e CUl aJ
'"
encil1" las Personas a quienes se les pagana por sus
00"" Y at
,.
d
servicios eran "personas comunes", un termmo .me la entre un
, luntario no remunerado y un trabajador social asalanado o
v~.)
. or domstico que recibe un jornal. En todos los casOS,
lidb aJ ad
'd
d
el monto pagado era bajo y jams podna h~berse cons era o
un jornal recibido a cambio de la tarea realizada; de hec!l~, ~
algunas ocasiones, el pago se describi como un '\"latICO
A~gunos de los funcionarios entrevistados e:an consCientes de
, ~ ad de que la introduccin de retribucIOnes para los
1apOsl b IIl d
d d
voluntarios ejerciera un efecto desalentador sobre el CU_a ~
f~mi1iar no remunerado. As, por ejemplo, uno de ellos senalo
que "las familias pueden albergar un cierto resentImIento: les
pagamos a otros por ocuparse de alguien y a ellos no. El pag~
de dinero puede debilitar el altrUismo Y el ~entldo del deber
(pg. 51). Sin embargo, no hubo m~ncin de ~ue la cO:llpensacin monetaria pudiera ejercer un efecto negat~o sobre la calidad del cuidado proporcionado por los voluntanos msmos ..De
hecho, la mayora de los entrevistados se mostraro.n, entusiaStas respecto del sistema, y manifestaron su conV!CClon de qU,e,
aun si se presentaban problemas en relacin con, la ate,nclOn
familiar no remunerada, esas dificultades resultanan mas que
o

40

JULIAN

LE

GRAND

. DE CABALLEROS

compensadas

por el incremento

de los cuidados

dispensados

por los "voluntarios".


Leat y Gay sostienen que, en esos casos,
las personas que se ocupan de suministrar cuidado y atencin
a extraos saben que desempean
la llevaran a cabo exclusivamente

una tarea valiosa, y que no


por el dinero. "El dinero no

puede comprar amor y atencin, pero tampoco puede aniquilarlos" (Qureshi y Abrams, citado en Leat y Gay, pg. 66).
De modo que un conjunto de resultados de las investigaciones sugiere que los incentivos de mercado desvalorizan
las
actividades altruistas; otro, que les asignan mayor valor. Cabe
preguntarse,
entonces, si existe alguna manera de reconciliar
estos resultados contlictivos.
Una posible explicacin reside en
el hecho de que las actividades de provisin de cuidado y atencin investigadas
estn marcadas genricamente:
la vasta ma-

,)

A PICAROS

4t

. ' s,u reprobacin , Ya sea Porque. ofrecera algn


bIrla
_ tipo de re,'miento
simblico
del
trabajo
que
desempenan,
o porque
conoCl
.
r'
ionara alguna retribucin (sin duda, mSUJlCIente ) por
rc
propo
.'
,
a o. El monto Pagado no se considera una especIe d e
ese t ra b j
..
,
v or consiguiente
una suerte de desvalonzaclOn
sOb orn O - J P
'
~
'
...
ocurrido SI pudIera haber modIfIcado
su
mora I- como habra
.
O

conducta ..
'
Sin embargo, estas consideraciones
no retleJan con exacttud las circunstancias
de los casos que se investigaron
en ~I
estudio

sealado,

dado que en la mayora

de esos ~asos

-CUJ-

dado de nios, cuidado de ancian~s


que no. e~an mIembros de
la familia- las mujeres haban elegIdo la actIvidad .que des~rrolIaban en forma voluntaria. Por lo tanto, no constItuyen eJemplos de altruismo obligatorio, ya que no se enfrentaban
a una

yora de las personas


incluidas en las investigaciones
eran
mujeres. Como observa Janet Finch, "Las cualidades altruistas,
en particular en lo concerniente
a las relaciones familiares,
se

ausencia total de elecciones. De modo que, al m~n~


en lo que
concierne a estos casos, deberemos buscar la posibIlIdad de re-

asocian ms a menudo con mujeres que con hombres; en consecuencia, el altruismo es un concepto que otorga legitimidad a

los numerosos sacrificios que las mujeres realizan en beneficio


de otros miembros de sus familias" (1989: 223). En particular, las
actividades de provisin de cuidado llevadas a cabo por muje-

sangre implica algunos costos: insume una o dos horas; pr~oca ~n cierto grado de incomodidad fsica durante la extracC1on;

res podran
obligatorio"

incluso considerarse
como ejemplos de "altruismo
(Land y Rose, 19857). En algunos casos, en espe-

cial cuando se encuentran involucrados


hombres
mujeres pueden verse fsicamente
coaccionadas

violentos, las
a dispensar

cuidados a los integrantes


de su ncleo familiar; en otros casos, pueden estar presionadas
por la familia, los amigos o un
sentido interno e irrefrenabJe
de responsabilidad
y no contar
con nadie que se haga cargo de la tarea. En otras palabras, las
personas
que se encuentran
en esas situaciones
no sienten
que dispongan
de la posibilidad
de elegir entre conducta
altruista y egosta. En esas circunstancias,
su conducta
no se
modificar,

pase lo que pase;

no obstante,

si se les ofreciera

onciliar resultados contlictivos


en algn otro aspecto ..
Una segunda explicacin
posible radica en las dife.r~ntes

magnitudes

de las situaciones

investigadas.

La donaClOn de

algunas personas experimentan


una sensacin temporal de
axi~ud una vez que Jlega a su fin. No obstante, esos costos :esu!tan insignificantes
si se los compara con los costos aSOCIados con acoger a un nio en un hogar de manera temporal o
cuidar a un anciano

durante

un perodo prolongado.

En co~se-

cuencia, no debera sorprendemos


que, si bien las pers.~.n~s
puedan estar preparadas para sufrir el grado n:~nor de sacnflclo
ue implica dar sangre sin recibir compensaclOn alguna, no es~n dispuestas a aceptar de iguaJ forma los sacrificio~
de mucha mayor envergadura
que requiere ocuparse del eudado de
otros. En pocas palabras, podra existir un "efecto umbral", .e.n
virtud del cual las personas estaran dispuestas a hacer sacnf-

ese pago no reci-

cios por el bien de los otros hasta un ciel:to ~ivel de ,sac:ificio,


pero una vez superado ese nivel necesItanan
algun tipO de

7. Vase tambin el comentario de Leat y Gay en el sentido de


que las mujeres no "eligen" cuidar al otro (1987: 59).

compensacin ...
Sin duda, esta afirmacin contiene algo de verdad. Las afIrmaciones de Titmuss en lo referente a la benevolencia
esencia!

un pago por las actividades

que desarrollan,

42
JULIAN

LE

GRA,ND

43

, .\1 L[ROS A piC\ROS')


-DECi,g,
o

de la naturaleza

humana

siempre adolecieron

estar fundadas en un ejemplo


mente limitado de sacrificio;

de la debilidad

de

que implicaba un grado relativaes indispensable


ser en extremo

cuidadosos al generalizar las conclusiones obtenidas a partir de


un caso de ,esas caractersticas
a casos que implican sacri cios
de mucha mayor envergadura,
Sin embargo, una vez mb, el
argumento
propuesto no resuelve ]a paradoja en su total idad,
Quedan los casos investigados
por Frey donde, por el bien de
la comunidad,
las personas parecan estar dispuestas a aceptar
sacrificios ms significativos
(tales como el incremento
de los
peligros

medioambientales

y la desvalorizacin

de su propie-

dad) que los que supone la donacin de sangre; si bien los


costos asociados a esta situacin no alcanzan el nivel de los
que acompaan

las situaciones

en que se est a cargo del cui-

dado de una persona, no se ven compensados


por beneficios
como los sentimientos
de ternura o gratitud que en cambio
podran recibirse cuando se dispensa cuidado y atencin, Ms
an, en el caso de la planta
cleares,
ofreci

el grado

de apoyo

una compensacin

de tratamiento
en realidad

monetaria,

de deshechos

disminuy

nu-

cuando

se

lo cual cs precisamente

lo

opuesto al efecto que el argumento del efecto umbral predecira,


Asimismo,
existen caractersticas
de las situaciones en las que
una persona se hace cargo de cuidar a otra que no resultan
explicadas
por el argumento
del costo, como por ejemplo, el
hecho

de que algunas

personas

no esperaran

recibir

un jornal

acorde a los valores de mercado por la actividad que desarroJlaban y que prefirieran que los pagos que,se realizaban fueran
denominados
"compensaciones"
o "viticos",

y creo que precisamente aqu reside la explicacin quc nos


permitir resolver la aparente paradoja, Cuando se eva a cabo
una actividad

caballeresca que supone grandes sacrificios,

las

personas sin duda aprecian recibir alguna forma de pago, tanto


como una forma de reconocimiento
o como una compensacin
parcia] por los costos que la actividad implica, Sin embargo, el
monto

recibido

por completo

no debe ser tan elevado


el sacrificio

como para compensar

puesto que, si as fuera, no se experi-

mentara la satisfaccin de hacerla, En efecto, si esas personas


recibieran
sumas que significaran
una compensacin
total -o

, . ,
l efecto
e
o supe! ,,'aran la'" d'Ilnensi6n del sacnllclOqUe DC us '
, , ,"
de la actividad en cuestJon po,
~ verso, y la plestaclon
,
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sena pcor
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al contrano, verse eduC! a,
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Porque esa acclOn l p
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de el unto de vista psicolgico, De
cual parecera razo~ble
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's comprometIdo,,
para el altruista ma
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se ofrece una retribuclOn
u
Ahora bien, supongamos,
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' (D) Para compensa!
os c,
"
'
monetaria,
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" l' e uivalente a la diferenq
s~cuenCIa pasa aes
_
costo que en CO!L"
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mente su actlvlca"
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,
,,
b' ~ d' smmUlra a cero, P or
truista tam len I
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altruista resultar totalmente mma a
1,

>

'(J

pondr fin a su actividad,


variar directamente con e, es decir, cuanto
8, En realidad, B puede
{'
,
ercibido, Este supuesto,
, '1""
ayor serabel ene tilCIOP
"
mayor sea el saen lelO, m ,
ue siaue a continuacion, S1I10 que
no obstante, no es necesano para o q
"

44
. DE CABALLEROS
/.

E~te ejemplo parte de supuestos psicolgicos simplistas y


constituye, como es obvio, una descripcin estilizada de la
conducta humana. No obstante, puede contribuir a esclarecer
las aparentes contradicciones que se plantean entre los resultados de las investigaciones que discutimos anteriormente. Las
personas a cargo del cuidado de otros que reciben con beneplcito las compensaciones y no abandonan su actividad cuando se les ofrece una retribucin (o incluso, la incrementan)
pueden encontrarse en la situacin en que los costos netos de
la ac.tividad no I!egan a cero; por lo tanto, su actividad sigue
unpllcando un CIerto grado de sacrificio y, en consecuencia,
s!~uen "val~rndola".
De hecho, es posible que la compensaClOn e.n .realIdad aumente el beneficio que obtienen a partir de
s~ actIvIdad, al expresar una cierta medida de aprobacin soc131respecto de esa actividad. Por otro lado, los dadores de
s~ng:~
que reciben un pago y las personas a quienes se les
otreclO una compensacin a cambio de aceptar la instalacin de
Ja planta de tratamiento de deshechos nucleares pueden encontrarse en la. situacin en que la retribucin ofrecida compensa o
supera la dImensin subjetiva del sacrificio requerido; como resuJtado, el sacrificio neto se elimina, y lo mismo ocurre Con Ja
satisfaccin altruista que podra derivarse de la accin. En consecuencia, la actividad en cuestin se reduce.

.'A

PICARaS.

')

cir su motivacin intrnseca para desempear ..


la actividad
. estin. Sin duda, a medida que el monto de incentIvo de
en cU
,
..
,
,
merc ado Se incremente , tambin aumentara la motIvacIon extrmseca, es decir, ese incentivo apelar al inters personal de las
.
pers onas quienes , como resultado, proveern una mayor cantIdad de la actividad de que se trate. Pero, como mu~stra ~I
. plo de la sangre
~em
. contaminada,
'" depender de mcentIvos Plcare scos en el campo de la aSIstenCIa sOCial puede acarrear
costos. Es ms, podra pensarse que la destruccin de las motivaciones altruistas constituye en s mismo un hecho no deseable: un mundo habitado por caballeros -o, al menos, por
ersonas cn impulsos de caballerosidad- seguramente ser un
p
..
lugar ms atractivo y agradable para VIVIrque uno en e I que
slo existan pcaros.
En lneas ms generales, cualesquiera sean los resultados,
ueda claro que las estructuras de las polticas pueden influir
;obre el equilibrio existente entre las motivaciones caballerescas y pcaras de las personas involucradas. Y sta es una verdad que quienes se ocupan de formular polticas deben aceptar; de no ser as, se con'e el riesgo de que las polticas diseadas fracasen, lo cual traera aparejadas consecuencias desafortunadas, tanto para quienes ponen en prctica esas polticas
como para aquellos a quienes se busca beneficiar.
red u

Conclusin
Referencias
,Si el an~l!sis anterior es, en lneas generales, acertado, a
que concIuslOn puede arribarse en lo que concierne a la introduccin de incentivos de mercado en la prestacin de servicios
pblicos? En pocas palabras, que esos incentivos se deben
emplear Con cautela. Si los montos de las compensaciones son
reducidos, es muy posible que no provoquen un efecto negativo sobre la motivacin altruista; de hecho, podran incluso
co~pl~mentarla.
Si, en cambio, el monto es excesivo, bien podna mmar el sentido de sacrificio de las personas y por ende
todo 10 que se requiere es que B sea positivo cuando C tambin 10 es.

45

bibliogrficas

BARTLETT,W., Le Grand, J. y Roberts, J. (1998) (eds.) A


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BERRIDGE,V. (J 997) "AIDS and the Gift ReJationship in the
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Press.

DECI, E. y RYAN, R.M.

-------~------,
Qu Estados de Bienestar
tienen mayores probabilidades
de sobrevivir?*
Howard Glennerster

Este artculo constituye una retlexin acerca de los fuertes impactos a los que los sistemas modernos de bienestar se ven
obligados a adaptarse. Entre ellos se incluyen la creciente desigualdad del ingreso de los trabajadores, la cada vez mayor
magnitud del desempleo, las presiones econmicas globales, el
envejecimiento demogrfico Y la combinacin de restriccin fiscal y expectativas de los consumidores, en permanente crecimiento. En este trabajo se analizan las respuestas que los diferentes tipos dc Estado de Bienestar proporcionan ante esas
presiones, y se centra la atencin en las polticas puestas en
prctica por el gobierno de Blair. En las conclusiones, se sugiere que estas cuestiones estn llevando al Reino Unido a adoptar una postura distintiva en tanto rgimen de bienestar.

Introduccin
Sin duda, dar respuesta a la pregunta que da ttulo a este
trabajo constituira una tarea difcil de abordar en cualquier foro
*. Este artculo fue publicado originalmente en ingls como
.'Which Welfare States Are Most Likely to Survive?" (lntemational
JOllrnal of Social We lfa re, 1999: 2-13). Esta traduccin (realizada por
Elena Odriozola) se publica con la expresa autorizacin del autor y
del In/emacional

JOllrnal of Social We(fare.

')

. ESTADOS DE BIENESTAR TIENEN MAYORES PROBABILIDADES ... ;

50

HOWARD GLENNERSTER

de debate, y mucho ms en un breve artculo. Una respuesta


acabada hara necesaria una evaluacin de la salud econmica
y poI.tica de los pases en su totalidad, y no simplemente de
sus sistemas de bienestar, para lo cual debera convocarse un
nUl~eroso equipo de investigadores internacionales. No puedo
decir que mi trabajo tenga esa dimensin, pero s que todos
los pases que visit durante los dos ltimos aos se encontraban en el proceso de revisar en forma radical SllSsistemas de
bi~nestar social. Y lo mismo ocurre en la mayor parte de los
paises de los cuales tenga noticias. En este momento el nuevo
gobierno laborista del Reino Unido se concentra en e;a tarea: el
Primer Ministro Blair acaba de pedir la renuncia a los dos ministros que tenan a su cargo la reforma y la revisin del sistema
para empezar desde cero. Los intentos de reforma que se llevan
a cabo en otros pases estn resultando igualmente complicados y difciles.
El punto de partida de mi argumentacin es que algunas
caractersticas fundamentales de la sociedad que entran en relacin con los sistemas de bienestar estn experimentando
cambios profundos y abruptos. Una condicin necesaria, aunque no suficiente, para que los estados de bienestar sobrevivan es ~ue logren adaptarse a esos cambios. El diagnstico
que se formula en los mbitos acadmicos tampoco es demasiado optimista. Esping-Andersen (1996) llega a la conclusin
de que la influencia de la globalizacin, en especial sobre los
mercados de trabajo, plantea problemas -an no resueltospara los sistemas de seguridad social con base en el trabajo
como los de Europa Continental. Seala que el modelo escandinavo tambin enfrenta dificultades, aunque por diferentes motivos. Se considera que el problema generalizado radica en la
"globalizacin". es decir, la competencia internacional en los
mercados de capitales y trabajo.
Quienes siempre criticaron el modelo escandinavo ven sus
predicciones hechas realidad: el fin de la "alternativa intermedia" que ofrecan los estados de bienestar generosos. Es decir,
una ~I~ernativa. intermedia entre las economas de mercado y
las d1fl~ldas (Lmdbeck, 1995). Lindbeck argumenta que ahora
se empiezan a pagar las consecuencias tardas de la influencia

5i

QUE

negativa que ejerce la prov.isin de asistencia p?lica sobre los


' ociales Los cambIOs en las normas sOClales, la obtenya 1or es S
..
. , de beneficios a expensas de otros provocan cambIOs de la
Clan
.'
.
f"
cta individual que son incompatibles con 1a e IClenCIa
con d u
...
mica y social: "El riesgo moral y el engano son, a mi jUlecon
.
"'
10)
. los untos ms dbiles del Estado de Bienestar ( pago
.
P
CIO,
h
Si bien los efectos tardan largo tiempo hasta que se acen
.
ndo finalmente se Presentan los resultados son altasen t Ir. cua
.'
menle destructivos, si no letales, para cualqUIer economla moderna Y competitiva. Si bien este diag~stic~
no aporta nada
ignificatividad se vuelve mas obvia en el contexto
S
nueva, su
de la globalizacin:
..
Las poblaciones se encuentran en proces de ~nvejecImiento. Tambin se empiezan a pagar las consecuencias. ~e las
'omesas que se formularon cuando los esquemas prevlslonapl
")
,
les del tipo pay-as-you-go ("pague cuando se vaya pare~lan
ofrecer rditos polticos fciles a cambio de pequeas contr.lb~dones (Banco Mundial, 1994; OCDE, 1995). Pero el envejeCImiento poblacional no afecta slo las jubilaciones: los costos
sanitarios Y dellong-term carel tambin aumentan con la edad.
En el Reino Unido, los costos de atencin mdica y long-term
care son veinte veces ms elevados en el caso de una persona mayor de 85 aos que en el de una de mediana edad
(G!ennerster, 1998). Ms an, las estructuras de la m~yor parte
de los sistemas de long-term care se basan en organIsmos locales de asistencia pblica. Los regmenes fiscales locales no
dan abasto; a esa situacin se suma que es fcil recurrir a manipulaciones para satisfacer los requisitos ~mpuestos e.ncuanto
a in!!resos Y reunir las condiciones necesanas para recibIr atencin gratuita de la salud.
1. El trmino long-term care, literalmenteatencin de larga duracin. designa la provisin de servicios de atencin de diversa ndole

que se brindan por perodos extensos. Estn dirigidos a personas co.n


discapacidadespermanentes, ancianos cuyo estado no JustIf~a hospitalizados pero que requieren cuidados, etc. Los servIc,loSmcluyen
tambinprestacionesdomiciliarias(enfeIlnera,preparaclOnde alImentos, limpieza de la vivienda, compaa, etc.) (N.de la T.).

QUE
52

HOWARD

ESTADOS

DE BIENESTAR

TIENEN

MAYORES

PROBABILIDADES

53

.. , ~

GLENNERSTER

Unido, los salarios reales del decil ms bajo en el conjunto


, Estos problemas
SOl1 comunes a P'
'
sIstemas occidentales
.'
'
I actIcamente
todos los
'
' P elO SI pensamos
1
eJano Oriente lograron
'
,
,que
as economas del
Lv.
re so ver 1os y es
a solucion, nos espera
d
" .
peramos poder copiar
I
ron la ruta del seguro S~;i:l
ecepc~on,
Los pa!ses que eligiecon un nivel de generosid
' P or eJemp~o lapon, la siguieron
ad t a lque les slgnT
.
carga previsional ms
I
Icara acan-ear una
d

pesa a que la ma '


mIaS occidentales
a
yor parte de las econo, , me nos que tomen
d'd
'
que, en cambio O taron
. me I as con-ectlvas, Los
p
I
'
f
P or e cammo de l
na es con inversiones
que d
d
os ondas previsiol
han debido enfrent
epen en del mercado de valores
'
ar un d uro golpe L ..
se estn modifican
'
,as
estructuras
familiares
do Con rapl d ez ta b"
tales; la preparacin y capa 'd d
n le~ en ~os pases oriennos son cada vez meno
CIa para cUIdar familiares anciares " L a aSIstenCIa s '1
as empresas resulta co
', ' ,
,0CIa solventada por
stos a y 1IITIlta las
I.'
'b'l'
II'mas japonesas a la
.
POS] I Idades de las
f ,
d e responder a ]
' ,Olah
. '
nacIOnal (Jacobs 1998
'
a competencia
IDter) L os cambIos en la
"
'
uropa y Estados U 'd'
'.'
,estructura
familiar en
E
,
DI os tamblen 1D1pon
'
tantes eXIgencias a l . '
en nuevas e Imparo s sIstemas de asist"
,
lar la vulnerabilidad
~. ' '
encIa socIal, en particuI
'
de l "s fanu 1 laS trad'c'
de las familias monoparcntales'
I lona es y el Incremento
v

, Desde la Segunda Guerra Mundial 1"


'
,
vIeron favorecida
'
,as pohttcas sOCIales se
.
s
po r t en d enClaS e
los pases ms desar \ '
'
conOlTIlcas generales,
En
r( llad

os se experI

gradual pacia una mayor ig .'Id d


ment? un movimiento
so, A medida ue l ~
ua. a en la dIstrIbucin del ingrec onOlTIlas crecan t d
s, c;
q
la poblacin se vean
"
' o os los sectores de
be ne f IClad os por e '
De hecho, la situaci
.
' ,sa m,ayor prosperidad,
n de los po b 1 es f ue
'
gradual. Pero a artir

mejorando
en forma
de l a d eca d a de ] 970
.
P
no de cosas em ez a
'
,
'
' este estado benia', I
.
b
p
ca m b lar. PrImero'
en Estados Unidos, hacia 1973' lue
,neCIO
~ desIgualdad
1977; ms tarde en Au
'
,
go, en el Remo Unido en
str a l la, N ueva Zela d'
,
F
'
a principios de la d d d
n la, rancIa y los
P ases Bajos,
'
eca a e 1980' Y
'1 '
emama Occidental a m d'
' por u tImo en
Al
e la d os de esa d'
d
la distribucin del inare
_

eca a, Las brechas en


. b so
comenzaron a aJ 1,
te (Atkinson 199 '
'
np Jarse marcadamen3 ,ar
G d mer, 1993' HiJI ] 996
,
y Smeeding,
1997) en el caso d'
,s,
, ,1998; Gottschalk
produjo, adems un i
'
e qUIenes teman trabajo, y se
,
ncremento del desempleo,
En el Reino

los hombres

con trabajo no experimentaron

joras entre 1980 y 1995,


Este fenmeno se produjo
durante

el cual los ingresos

prcticamente

luego de un prolongado

de
me-

perodo

de los ms pobres se haban

man-

tenido a la par de los correspondientes


a los ms ricos o los
haban superado, En Estados Unidos, la situacin era peor an:
los dos quintiles inferiores experimentaron
una cada del ingreso real entre 1969 y 1993 (Burtless, 1996; Karoly Y Burtless,

1995).
Como consecuencia,
la necesidad

los Estados

de incrementar

benefactores

se vieron

el gasto en seguridad

en

social

asistencia para las familias carenciadas, con el fin de compensar esa tendencia adversa, No obstante, slo se logr mitigar el
problema, pero no poner coto a la desigualdad creciente, Los
votantes

vean que los impuestos

guan aumentando
que se produjeran
les ataan,
educacin,

que deban pagar

o bien se-

o no bajaban, pero en cambio no notaban


mejoras concomitantes
en los servicios que

como los correspondientes


a las reas de salud y
Esa, al menos, es la historia en el Reino Unido

(Glennerster Y Hills, 1998).


La asistencia social provista
do mejores

por el Estado

sigui

niveles de atencin de la salud, mayores

generanresultados

educacionales,
estndares ms elevados de vivienda, Y mayores expectativas de salud y de vida (Glennerster Y Bilis, 1998),
El problema radic en que las mejoras logradas en esos servicios bsicos
servicios
nopolios

fueron superadas

por las mejoras

logradas

en los

ofrecidos por el mercado, Las debilidades de los moestatales se volvieron evidentes por comparacin,
Se

trataba de una crisis de expectativas comparativas,


Por ltimo, la resistencia a pagar impuestos que se haba
evidenciado
por primera
Las respuestas obtenidas

vez en la dcada de 1970 no cedi,


en encuestas de actitud pblica lle-

vadas a cabo en el Reino Unido durante las dcadas de 1980 Y


1990 sugeran que se haba producido una vuelta a aquella resistencia, Una proporcin mucho mayor de las personas encuestadas sealaron que estaran dispuestos a pagar ms impuestos si a cambio obtenan mejores servicios de salud y edu-

54
HOWARD GLENNERSTER

cacin, pero no ms seguridad social para los pobres y los


desempleados (TayJor-Gooby. 1995). No obstante, en 1992, a Ja
hora de depositar los votos en las urnas, el electorado demos_
tr que se poda asustar con facilidad ante la amenaza de tener
que pagar inJPuestos ms elevados para solVentar la ejecucin
de esas polticas. El nuevo Partido Laborista de Tony Blair
aprendi la leccin. El anlisis de los resultados de la eleccin
celebrada en 1997, as como de las intenciones de voto previas
a la eleccin, muestran que el Partido Laborista comenz a ganar apoyo firme cuando logr convencer al electorado de q~ue
no planeaba aumentar los impuestos. El electorado ya no buscaba una sustancial reduccin impositiva, pero tampoco estaba
dispuesto a arriesgarse a un aumento. Esa postura parece ser
compartida por numerosos electorados.
En este contexto, cul es la situacin de los Estados de
Bienestar? De los temas que resumimos hasta aqu se desprende una conclusin: el mundo en el cual estn insertos los programas de polticas que hemos dado en l/amar polticas sociales o de bienestar ha cambiado. Puede tratarse de la demografa
o de la naturaleza de la familia. Puede ser que se haya operado
un cambio fundamenta! en la distribucin del ingreso en virtud
de la influencia duaJ de la tecnologa y la g)obaJizacin. Tambin es posible que se trate de las estructuras monoplicas
centralizadas de muchos servicios pblicos y su incapacidad
para dar respuestas eficaces a las demandas de los consumidores. Pueden ser los cambios operados a travs del tiempo en la
conducta de los individuos frente a las estructuras de beneficios. En todos los casos, se trata de problemas profundos y
complejos que exigen grandes adaptaciones. Estn los Estados benefactores en condiciones de reaccionar?
Las dos ltimas dcadas presentan una caracterstica interesante: a la vez que adquirimos mayores conocimientos acerca
de los problemas estructurales bsicos que enti'entan los servicios de bienestar social, tambin se incrementaron los conocimientos disponibles en cuanto a la incapacidad de los mercados para atender reas como la salud, la educacin, y el fongterm care, as como los seguros de desempleo (para una revi-

QUE. Es'.. rADOS

DE BIENESTAR

TIENEN MAYORES PROBABILIDADES

..

,?

55

. , dC
, tualizada de los avances logrados
por las teoras
slOn
~
, econB
.. respecto del tema de las fallas de mercado, vease arr,
mIcas
1998). En efecto, muchos de los problemas q~e los es ta dos be f tores enfrentan en la actualidad son precIsamente el resulnedacde f~lIas de mercado cada da ms graves, y del hecho de
la o
'

el mercado ya no proporcione un entorno b enevo o, en e


que la marea en ascenso del crecimIento
"
. haga
flotar
cual
econOllliCO
,~
'los barcos' . de todas las personas y todas, las , arcas. La
lO d os,
obreza est en aumento y se encuentra cada dw mas concen~
~ada en detenninadas zonas (Green, 1996; Green y Owen, 1998,
Jar'gowsky, 1996).
,
,
La fragilidad de las familias aumenta dla a da por razones
e van mucho ms all de la operacin de los sIstemas de
~i~nestar social. La naturaleza de las re]aciones sexuale.s, de la
, ' eJ'a Y lo que se espera de ella est cambiando. (GJdd
ens,.
P,\J
"f
1992). Lo mismo ocurre con los conceptos de oblIgaclOn .al11lliar (Finch; 1989; Finch y Mason, 1993; Smart, 1997).En.co~s,ecuenCIa,
, en que el mercado o la mstJtuclOn
. no po demos confiar
familiar brinden las soluciones que el ~sta~.
benefactor no
puede proporcionar a los problemas que Identlicamos. ~as .o.rranizaciones humanas -y entre cUas incluimos tanto la tamJa
~ el mercado, como el Estado ben.e,factor- han d~mostra~o
una
importante capacidad de adaptaclOn a ]~s cambIos: SJ bIen es
verdad que algunas logran adaptarse mejor q~e otI as. ,
,
En lo que queda de este artcu]o, abordare algunos de los
problemas de ajuste estructural cruciale.s que los estad~s benefactores maduros enfrentan en la actualidad, y analIzare la fo:ma en quc llevan a cabo su adaptacin fre~te a ellos. En,~artJcular, describir el nuevo camino que el Remo Umdo trans~ta en
la actualidad. En un anlisis reciente de los estados benef~ctores modernos, Esping-Andersen (1996) relega el Reino Un~do a
una nota al pie incluida en el captulo sobre E~tados l!I1Jdos,
como si en la visin neoliberal fuera el Estado numero cmcue~ta y uno de la Unin. En este trabajo, intento restaurar el eqUIlibrio y postulo que el Reino Unido se encuentra abo~ado a
desarrollar un enfoque distintivo que no es nI estadoumdense
ni europeo.

56
HOIVARD

GLENNERSTER

. Qu ESTADOS

DE BIENESTAR

TIENEN

MAYO RES PROBABILIDADES

... ~

57

l.

Adaptacin de los regmenes de bienestar social


El trabajo y las recompensas

del trabajo

, inducir a los desempleados a volver rpidacados laborale~ e


. ermitir que le tomen e! gusto al
mente al trabaja, en vez de p.
obierno de Thatcher, el
l' o Plazo DUlante e 1 g
desempleo a drg
' ..
' tras que el nuevo gobleren las amenazas, men
.
acento se puso
'nfasis a los incentivos (aunno laborista opt por dar mayor e . , El cambio de rumbo
,
b" . luy algunas amenazas, )
que tam en mc
"
n discurso dado por el MId claramente establecido en u
.
1992) La
que
" d Thatcher en 1984 (Lawson,
,
nistro de Econo:11~a e d' b'l en generar un clima propicio a
funcin del goblell10 ~a Ica 'l! ;e recurrira a mejoras en la
la creacin de empleo, para e o,
,' ' e las restricciones
't
'n a la re d UCCI o n d
educacin Y la capacI ~c~ >b"l'tamiento del poder sindical, Yla
del mercado laboral, e, e 1,1
ra el trabajo que significaeliminacin de los deSm..c~ntIV O ~: asistencia pblica proporI
erosos bene tIClOSq U
ban os gen
d ' E lo que a estos aspectos se recionaba a los desemplea os, ~
la ortodoxia estadounidenfiere, la estrategia le deba muc o ;onoma generadora de emI ' 't alcanzado en tan to e
se y a ex o' no de Thatc h'er S1l1duda logr restringir
~ e 1 po d er
El b
pleo.
go ter
restricciones
del
merca d o
b" barrer con muc h a S
,
sindical y tam len
'Intenciones, se las arreg 1o
,
l
Pese a sus b uenas
labora, pero,
"
ncentivos para el trabaja en
t algunos de1 os d eSI
"
para aumen ar
, d su fin11edeterminaclOn d e
bl
110consecuenCIa e
forma nota e COI
"
' mente a los pobres
I exc 1u.sl va
f ' s SOCIaes
dirigir los bene ICIO
,
,
'' '
sistema universal de
t oI Ul1
U 'd s jamas eXls
En Estados 111o,
.d
f ilias de bajos ingresos o
beneficios para desemplea 0 s
a70s astos de vivienda, El
1 tal',
g
' ' duda
para so ven
" d
algun tipO e ay
, de concentrar la asignaclOn e
gobierno conservador trato
m leados; dado que una
f ' s en los pobres y d ese p
,
esos bene ICIO .. ",
Ivan al trabajo la ayuda se mtevez que los benefIclanos ~(;
a ue muchas personas una
'
, una SltuaclOn en l , q
rrumpIa, se creo
' '
ningn tipo de mejora
' empleo no percIb lan
vez que consegUlan
am lia de ingresos pop
,
a lo largo una b an d a
~,
en s~s 1I1gresos
Es difcil juzgar en qu medida esa SItencIales (Evans, 1998)"
'
el traba o: el sistema de
j
'
o des1l1centlvo par a
tuacin opero com
,
h ta es probable que el efecto
beneficios es tan complejo que a s em leo de larga duracin
'd
rtante Pero e l des p
no haya SI o Impo,
'n de la fuerza laboral
'
U' do afecta una proporcl
en el Remo m
't de los otros pases euroms elevada que en la mayor pm e
>

Del conjunto de cambios estructuraJes que transformaron el


contexto en el cual operan los sistemas de bienestar social, el
mercado laboral es probablemente el ms importante. Los Estados benefactores de posguerra se construyeron a partir del
supuesto de que los gobiernos podan lograr el pleno empleo
por medio de la poltica presupuestaria, LJegar a comprender
que esa situacin era imposible de sostener en el largo pJazo
sin consecuencias intlacionarias graves constituy un proceso
extenso y difcil. En Gran Bretaa, un gobierno laborista se vio
obJigado a aceptar esa conclusin a mediados de la dcada de
1970; en Francia, un gobierno socialista debi enfrentarJa en la
dcada de 1980, Por cierto, exista otra alternativa terica, que
de hecho dio resultado en Suecia durante muchos aos: un
acuerdo coJectivo entre eJ trabajo, el capital y eJ gobierno
orientado a fijar los salarios por debiDo del nivel que establecera el mercado, Sin embargo, esa alternativa Jimita la Jlexibilidad
y competitividad de! sistema econmico, as como su capacidad de respuesta frente a la competencia internacional y cI
cambio tcnico. Es posible que un acuerdo de es" naturaleza
funcione en forma adecuada en una economa esttica, pero
cuando las proporciones relativas de los salarios se modifican
con rapidez, existe tal cantidad de potenciales perdedores que
resulta en extremo difcil mantenerJo. Esto es particularmente
cierto en los' casos en que la mayor parte de la fuerza laboral
no se encuentra incorporada a organizaciones colectivas de
ningn tipo, En una sociedad pequea y cohesiva, en la que
existan sindicatos maduros, con un elevado nivel de afiliacin
-como ocurre en los Pases Bajos (Vissier, 1997)- podra 10grarse ese difcil equiJibrio, aunque incluso en esas condiciones
sera discutible, En los pases que no poseen esas caractersticas -en la mayor parte de Europa y en Estados Unidos-, este
camino resulta por completo inviable,

Como consecuencia, se opt por explorar una ruta alternativa, dependiente de la iniciativa gubernamental: liberar los mer-

58
HOWARD GLENNERSTER

peos. Muchos de esos desempleados se encuentran confinados en viviendas provistas por el Estado, lejos de los mercados de trabajo. La consecuencia fue que las autoridades se
vieron obligadas a poner freno a la economia, mientras que la
tasa de desempleo sigue siendo elevada en trminos relativos
debido a la escasez de trabajo. Si las trampas de los beneficios
y los agujeros negros del desempleo local pudieran eliminarse
o al menos disminuirse, la economia podra operar con una tasa
de desempleo mucho ms baja, consistente con una inflacin
que no se encontrara en aceleracin. Esa, al menos, es la lgica que gua a los asesores econmicos del gobierno laborista,
como mi colega Richard Layard (1997). Uno de los objetivos
primarios del laborismo durante su primer ao de gobierno fue
reducir la cantidad de personas inmersas en los peores niveles
de pobreza y desempleo. Siguiendo la tradicin estadounidense, se lanzar en 1999 una generosa bonificacin fiscal que ser
destinada a los trabajadores con hijos que perciban salarios
bajos. Para cubrir los costos correspondientes al cuidado de
los nios, se otorgar una bonificacin adicional que cubrir el
70 % de los costos hasta un nivel bastante realista, El dinero se
agregar al sueldo del sostn de familia, o podr ser retirado
en efectivo por la madre o pareja. A esto se suma la introduccin de un salario minimo, hecho que Ocurre por primera vez en
el Reino Unido.
Al tiempo que se otorgan incentivos financieros positivos a
quienes tienen trabajo, se aumentan las condiciones impuestas
a quienes no lo tienen. Los jvenes de entre 18 Y 24 a9s que
J1evanms de seis meses sin trabajar tienen obligacin de aceptar cualquier empleo que se les oti'ezca o, en los casos en que
se comprucba que presentan deficiencias educacionales, deben
tomar algn curso de capacitacin, En cualquiera de los casos,
si no aceptan esas condiciones pierden sus beneficios. Quienes llevan ms de dos aos sin trabajar, estn sujetos a as
mismas condiciones. El sistema implica la provisin de servicios de asesoramiento laboral y asistencia para la bsqueda de
empleo. Si no es posible encontrar trabajo para una persona
dada, se subsidiar a empleadores del sector privado para que
la tomen por un perodo de seis meses; si esa estrategia no da

QU

ESTADOS DE BIENESTAR TIENEN MAYORES PRO BABILlDADES ...

59

resu,Itado , se le buscar un puesto en el sector pblico (UK


DSS, 1998a)...
al unos ecos del estilo de la
Sin dudas, pueden p~fClblfSeen ~stados Unidos. El lenguareforma del sistema de blenestar
1mismo aunque las me,'
I do es muchas veces, e
,
je pohtlco emp ea
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Zelandla (como el
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recibido durante una
des de acceder a beneflClos~ p
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determinada c~n. 1
eo 'en el sector privado y un recurincluye el subsidIO del empl 'bl' o que no existe en Estados
so de emergenci~ "al s~ctor ~sc~es
destinadas al cuidado de
Unidos, Las bomfcaclO~es
de los salarios familiares
'an a un mcremen t o
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.
los nmos se sum
El
bienestar social sigue
' I t t lidad de las ma d res ..
que recibe a o a
,,
l obierno nacional, sin que eXlssiendo una responsabll.ldad e g
erencia de responsabilit
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emejante a l aran
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, o central estadounidense a los Estadad por parte del goblern
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atencin gratuita de la
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salud a los desemplea?os y a qUle: se enfrentan las madres
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I
'
eciben aSistencia socia ..
estadoUnidenses que l'
d'd elaboradas en el Reino UmEn pocas palabras, las me l as
ue se llevaron a la prcopia de las re f orm as q
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do no son una c.
1996 El paquete de medidas lanza o
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con el conjunto de pro,
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por Blalr guar a, s
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liberales como Davl d
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erodo Sin embargo,
"
mienzos de su pnmer P
..
1,
objetivo en os co
al ro rama que el preslse Parece en a b so 1u to P g
ese paquete no
1996 ante la presin de un
'
bligado a aceptar en
dente se VIO o -:
1998). Podra decirse que l a
Congreso republicano. (We~v e r, Clinton se llev a la prctica
l d e
1,
del Sistema aSistenCia
reorma

60

HOWARD GLENNERSTER

en el Reino Unido en 1998. A diferencia de su par estadounidense, Blair no tuvo necesidad de obtener el apoyo del congreso. Contaba con una enorme mayora en la Casa de los Comunes que le penniti conseguir la aprobacin de medidas con
las que muchos laboristas no se sentan cmodos (las amenazas) y, dado el incremento en los ingresos, contaba adems
con el efectivo para ser generoso en materia de incentivos.
Tambin la situacin era diferente en lo que concierne a grupos
de presin: e! "desmovilizado mundo electoral" (Weir, ]998) de
los grupos que operan en Washington -caracterizados por un
gran contenido ideolgico y conocimientos escasos, as como
por bases poco informadas- no existe en el Reino Unido, ni
en el resto de los pases europeos. Poltica es sinnimo de polticas sociales en la mayor parte de Europa y, sin duda, en
Gran Bretaa. No hay muchos otros aspectos de la gestin de
gobierno que le interesen al pblico britnico. As, a la hora de
tratar cualquier medida orientada a una reforma de las polticas
sociales, se hacen presentes grupos que trabajan en defensa
de los pobres, integrados por miembros con un alto grado de
compromiso, y ejercen intluencia sobre el debate. Cuando antes de lanzar sus propuestas de reforma el gobierno de Blair
intent implementar medidas orientadas a reducir las asignaciones de los progenitores sin pareja, se vio enfrentado a una tremenda oposicin y a una de las ms graves rebeliones parlamentarias protagonizadas por un partido de gobierno que se
hayan suscitado alguna vez. La presin legislativa sigui la
direccin opuesta a la que adopt en Estados Unidos.
Al mismo tiempo, es verdad que los funcionarios del Tesoro
y de Seguridad Social visitaron Australia, Nueva Zelandia y Estados Unidos cuando se trat de buscar modelos. De esos pases provenan los programas que se analizaron a la hora de elaborar la poltica britnica, y no de Europa Continental o
Escandinavia, lo cual no significa que en estos pases europeos
no se estn llevando a la prctica polticas de naturaleza similar.
En un infonne elevado al Expert Group an Public Finance (Mic
nisrerio de Economa de Suecia, 1995), un grupo independiente
al que se le encomend llevar a cabo una revisin del sistema
de seguridad social sueco lleg a la siguiente conclusin:

Qu

ESTADOS

DE BIENESTAR TIE~EN

MAYORES PROBA[JILlDADES

....

')

6!

"Una de esas fundamentales reglas de! juego consiste en


que trabajar debe traer aparejado un ben~ficio. P~ra p~o~eger la credibilidad del sistema de segundad soclll, es Indispensable que existan diferencias de ingreso claras entre
quienes trabajan, quienes estn desemp.leados per~ en
condiciones de trabajar, y quienes han salido del mercado
laboral antes de la edad juhilatoria normaL"

Una consideracin propin del pensamiento


vigente en el Reino Unido hacia 1982
En un trabajo reciente, Amartya Sen (1997: 8-9) seal los
diferentes valorcs sociales que reJlejan las .respuestas que Europa continental y Estados Unidos pr~porc~onan
fre~te al d.esempleo. De hecho, bien podra haber mcluldo a] Remo Umdo
junto con Estados Unidos.
"Si se centra la atencin en el tema de la desigual~ad
del
ingreso, se crea la impresin de a que .Europa OccIdental
le fue mucho mejor que a Estados UnIdos en I? que r.especta a mantener la desigualdad en .~n niv,el baJo y e.vlt~r
que aumente, como de hecho ocumo en E~tados Umd?s.
En materia de ingresos, Europa tiene por CIerto un mejor
desempeo general, tanto en trminos de niveles c.omo de
tendencias de desigualdad, segn lo revela la.cuI~dosa
investigacin registrada en el Estud~o de la distnbuclOn del
ingreso en los pases de la OCDE, elaborado por Tony
Atkinson, Lee Rainwater y Timothy Smeeding. N~ se trata
nicamente de que las medidas habituales de ~eslgualdad
del ingreso son ms elevadas en Estados UnIdos que en
los pafses europeos en general; adem~, la desigualdad del
ingreso en Estados Unidos exper,lmento un aume~to m~rcado, lo cual no ha ocurrido en practIcamente nIngun pms de
Europa Occidental.
..
y sin embargo, cuando se pasa del punto de vIsta del Ingreso al del empleo, el cuadro es muy diferente: el desem~Ieo experiment un aumento drstico en buena parte de

62

HOWARD

GLENNERSTER

Europa Occidental, mientras que en Estados Unidos no se


ha registrado una tendencia similar. Por ejemplo, durante el
perodo J 965-1973, la tasa de desempleo fue del 4,5 % en
Estados Unidos, mientras que en ItaJia era del 5,8 %, en
Francia del 2,3 %, Y en Alemania Occidental se encontraba
por debajo del 1 %. En la actuaJidad, en esos tres pases
-ItaJia, Francia y A!emania- se registran tasas de desempleo que rondan e! 12 %, mientras que en Estados Unidos
se mantiene por debajo de! 5 %. Si el desempleo destruye
vidas, entonces ese aspecto debe ser tomado en cuenta a
la hora de analizar la desigualdad econmica. Las tendencias comparativas en lo que respecta a desigualdad del
ingreso le proporcionan a Europa una excusa para la autocomplacencia, pero esa actitud puede verse profundamente cuestionada si se adopta una visin ms amplia de
la desigualdad".
(En el momento en que se escribi ese trabajo, la tasa de
desempleo en base al recuento de quienes reciban subsidios
en el Reino Unido era del 4,5 % Y segn la definicin de la
OIT, es decir, incluidos las personas que no reciban subsidios
y buscaban trabajo, cerca del 7 %).
Sen luego seala las razones por las cuales la falta de empleo remunerado no deseada tiene consecuencias fundamentales para el bienestar humano en relacin con diversas esferas,
entre las cuales la dignidad y el, valor humanos ocupan un lugar destacado. Puede valer la pena pagar el precio de bajos
salarios a cambio de un aumento del empleo, siempre y cuando
exista un piso razonable establecido por medio de leyes que
dispongan salarios mnimos y complementos salariales destinados a las familias, financiados a travs de impuestos. Sera posible afirmar que estas consideraciones son las que se encuentran en la base de la posicin adoptada por el nuevo gobierno
britnico, y la distinguen de la perspectiva de muchos de sus
pares europeos, al tiempo que la acercan a la postura valorativa que reflejan los sistemas puestos en prctica en Australia,
Nueva Zelandia y Estados Unidos.

Qu,

ESTADOS

DE BIENESTAR

TIE'<EN

MAYORES

PROBABILIDADES.

63

Envejecimiento poblacional
Las jubilaciones constituyen un tema central ~n buena parte de las discusiones actuales y revisiones de polIlIcas .. ~a observacin de que el envejecimiento demogrfico SJgnlt!ca un
blema Para los sistemas de bienestar social en todo el munpro
. I 11 ' I
do constituye un lugar comn. El Banco Mundw ego e p~nto de considerar que la situacin es crtica (Banco ~ndJal,
1994). La realidad es que los incrementos e,n la pob~acJOn mayor de 65 aos sern proporcionalmente mas pequeno~ durante los prximos 40 aos que los que debIeron enfrenta! los estados benefactores maduros en los pasados 40.
El factor que hizo posible que las economas pudie:an hacer
frente al problema fue, en esencia, el aumento .de la tuerza laboral que signific la incorporacin de las m~Jeres. Dado que
la mayora de las mujeres integran en la actual.ldad la fuerza de
trabajo de esos pases, ya no es posible repet~r el truco ,salvador. La magnitud del problema atecta a los dderentes paIses d.e
modos muy diferentes. Las afirmaciones de que las fon:n~s pnvadas de aholTo constituyen la solucin al proble_ma basJco no
son ciertas. Las poblaciones activas ms pequenas deben estar preparildas para tomar una p~oporci.n menor del, PBI ~ue
producen. La alternativa de las JubJac!On~s p:lvadas I~phca
que los trabajadores reciban una proporcIon aun me nO! y q.ue
los accionistas tengan una participacin notablemente supen~r
en las ganancias. Buena parte de esos accionistas son admInistradoras de fondos de pensin, aunque no es probable que
eso influya sobre la opinin que los trabajadores teng,an del
proceso. Esta situacin puede constituir un problema aun mayor que el hecho de que el Estado aumente los Impu~stos.
Cualquiera sea la alternativa adoptada, es p.r?bab1e ~ue l~ :n~acin erosione las expectativas de la poblaclOn. La comlslon independiente a la cual se le en~omend la tarea de evaluar el
estado actual del sistema prcvIslonal en el ~emo Umdo (UK
DSS, 1998b; 12) lleg a la siguiente concluslOn:
"Con independencia del sistema elegido, las jubilaciones
constituyen una carga para la economa cua~do lIeg,a ~I
momento de pagarlas. No encontramos una razon economl-

64
HOWARD

GLENNERSTER

ca concluyente que justifi ue u'"


, .
tado a modificar en f'
q
. n cambIo de poJtca oriensistema de ah'
o~a sIg11lflcatIva el equilibrio entre el
01 ro en fondos
de
.,
you-go. En cambio
"
penslOn y el de pay-as, eXisten razones e'
' .
para no depender e '
~ .
conOlTIlcas de peso
n f arma excesIva d
d I
temas ni volcarse en f
..
,e
e uno e os dos sisarma decIdIda hacia uno de ellos,"
El verdadero problema radica en'
.'
'
generado en perodos
de ba'a d'
el ex.ceso de expectativa
punto de vista financ',
.1
:pend,encJa,
cuando desde el
lero parecla posIble
'
e Ievadas v eran mu
.
pagar JU b Ilaciones
y po COS Ios que p!a t b
clles acerca del futuro (OCDE, ] 995'
n ea ~n preguntas diftnnaciones de Ja OCD
' EcolZomlst, J 997), Las esE sena 1an que muchos
'
,
ron promesas
mu
."
go b lemas foonuJay
. ,
poco realIstas a Sl
,
bl ' ,
.Jubilados' la
'
I po
aClOn de tuturos
mayor pae r t e d e esos
,
b'
tarse, La situacin en It '
go lemas, ha debido retraca J la es maja pero e'
,
que el gobierno introdu'
.
'
la peor aun hasta
.
.10 re l oonas en 1995 L
'
.
'
, o mIsmo podrfa
d eCII'Se acerca de Su
.
eCIa antes de J
b'
acordarse,
No obsta
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cam lOS que acaban de
,
n t e, como muestran
1 . '
aun un largo camino
o
'
os numeros, queda
P r recorrer hasta que '1
,
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se conviertan en dem' d"
,que as promesas
s
tados Unidos
el R an
a l:lOdeadas, tal como ocurre en EsY
e 111 o U 11Ido Mlent"as
l'
del prximo si e-Jo I
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" que, laCia mediados
b I 1 aCJOnes del
,
~
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msumirn entre un ]5 y un 20 % de] PB
sl:tem~
de reparto
Japn y Suecia, la cifra para J
E
1 en, FrancIa, Alemania,
es de slo el 4 % en >1 R'
s.stados U11Idos ronda e! 8 % y
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otra vez surgen moti
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..
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prevJslonal y de seguridad'
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con un Incremento modesto de 1-1' ..
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de alguna proporcin
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uClones y el pasajc
dos de en ' ,
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,.
poner un sistema que goza de
Y unclOna correctament
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medio. Comparado c
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e pm a e estadounidense
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mas europeos
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aquejan a los slstedl t Jcu It a d es que se
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dos Unidos son c
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e presentan a! de EstaLa situaci;l 'eno~ei~m os' en
I~g~a[erra,
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b! ' ,
personas mayores de 6'1 _ ..
,po
aClOn de
- anos es bastante menor que en mu,J

QU

ESTADOS

DE BIENESTAR

chos otros pases


las jubilaciones

TIENEN

avanzados.
provistas

MAYORES

PROBABILIDADES

Aqu. el problema

65

... )

radica en que

por el Estado son muy bajas, Las ju-

bilaciones varfan segn los precios y no segn los ingresos, de


modo que se han ido rezagando
en forma sostenida respecto
dcl estndar de vida, que se elev para el resto de la poblacin. En el marco de las polticas vigcntes, la jubilacin estatal
bsica. que en la actualidad equivale al 15 % de los ingresos
promedio. caer a aproximadamente
el 8 % hacia el ao 2040
segn estimaciones razonables (Hills, 1997). Incluso en el caso
de quienes reciben un adicional compensatorio,
que vara segn los ingresos, la suma total slo llega a aproximadamente
el
22 % de los ingresos promedio
para aquellas personas
que
contaron con salarios elevados durante toda su vida, Si un britnico
jubila,

aspira a contar con un ingreso decente una vez que se


lo mejor que puede hacer es proporcionrselo
por s

mismo. Desde la poca de Beveridge, las cosas no salieron bien


en el Reino Unido (Glennerster,
1995). A diferencia de lo que
ocurre en Estados Unidos, o en Suecia, o en Alemania la jubilacin provista

por el Estado jams

fue suficiente

para propor-

cionar un ingreso decente al trabajador promedio, y mucho menos a la clase media, Los miembros de sindicatos y los profesionales optaron por sistemas
privados
con la ayuda de generosas
deducciones

de uno u otro tipo,


fiscales, La conse-

cuencia fue que, en la actualidad, el mercado de las jubilaciones privadas que existe en el Reino Unido es el ms desarrollado y extendido.
aun si consideramos
a Estados Unidos y a
Chile. Sin embargo, ese hecho no impidi que sc viera hostigado por el escndalo

y el uso indebido

de los ahorros

de los

jubilados por parte de las administradoras,


En un primer mundo mejor, los sistemas de jubilaciones
tatales

sensatos,

como el de Estados

Unidos

o Suecia

es-

habran

ganado el apoyo del votante promedio, En el ao 1960, en los


inicios de mi carrcra de investigador, particip en la elaboracin
de las propuestas del Partido Laborista en materia de jubilaciones; en ese momento.
los sistemas

se ide una suerte

sueco Y estadounidense

de combinacin

de

que podra haber funcio-

nado bien, Cuando finalmente se dictaron las leyes para poner


en vigor el sistema, en la dcada de J 970, era demasiado tarde,

66

HOWARD

GLENNERSTER

La mayor parte de la poblacin haba optado por sistemas privados, yesos intereses conspiraron para impedir que el nuevo
programa, pudiera desafiar alguna vez al mercado de las jubilacIones prIvadas.
Pese a las debilidadcs evidentes de las que adolecen los
pro~ramas privados, debilidades que afectan en particular a
mUJeres, trabajadores de bajos ingresos y a todos los que se
encuentren en los mrgenes de la fuerza laboral en el contexto
de incertidumbre econmica que caracteriza al siglo XXI la
mayor parte de los jubilados y pensionistas del Rei;o Unid; s~
encuentra hoy atascada en la opcin privada. Esa opcin ofrece atractivos y ventajas a muchos. La tarea a la que el Reino
Unido
debe abocarse es la de idear formas de reaular
con efi..
b
CIenCiasu sofisticado sector privado y de garantizar jubilaciones decentes para los grupos sealados, pese a la vulnerabilidad de esos grupos en el mercado labora!.
Existen formas diversas de lograr esos objetivos, una de
las cuales es la adoptada por Australia: proveer a quienes demuestren reunir los requisitos un ingreso garantizado en la veJez, con la condicin de que pertenezca a un programa privado
que cuente con aprobacin oficial. Desde los mbitos acadmicos se han elaborado diferentes propuestas que siguen esa lnea (Falkingham y Johnson, 1995). Esta posibilidad podra
acompaarse con el aporte de contribuciones estatales a los
programas privados a fin de asegurar las jubilaciones de los
grupos mencionados, y con un sistema de reservas financiadas
por el Estado que se basara en el actual State Earnings
Related Scheme (Fondo Compensatorio Estatal). Existen, adems, otras alternativas; por ejemplo, sera posible modificar ese
sistema de Fondos Compensatorios siguiendo el modelo del
actual programa sueco. As, las jubilaciones podran estar vinculadas parcialmente a las ganancias y se debera crear alan
tipo de cuenta individual que podra capitalizarse en el mOI:ento de la jubilacin hasta un nivel determinado; de ese modo el
sistema incorporara algo de la flexibilidad de los prograI~as
prIvados.
En este momento, se lleva a cabo una revisin del sistema
estatal de jubilaeiones y pensiones. Lo ms probable es que la

QU ESTADOS

DE BIENESTAR

TIENEN

MAYORES

PROBAIJlUDADES

... ~

67

ruta que siga el Reino Unido no sea similar a la elegida por


Sueeia ni por los pases de Europa Continental o Estados Unidos: hasta podra ocurrir que adoptara un modelo que resulte
de la combinaein de los que se pusieron en vigor en Australia
y Amrica del Sur. Sin duda, los fondos privados seguirn desempeando un papel mucho ms importante que en el resto de
Europa y ms destacado que en Estados Unidos, tal como
ocurre en la actualidad. Es posible que las sumas que perciban
los jubilados en el siglo XXI sean inferiores a las que esperaban recibir y tambin que aumenten las desigua]dades en materia de jubilaciones, pero tambin es verdad que el problema
macroeconmico del envejecimiento demogrfico al que se ver
enfrentado el Reino Unido tendr una escala menor que en
cualquier otra economa avanzada.
El long-term care, en particular de los muy ancianos, constituye una preocupacin para la mayor parte de los pases. Los
problemas en relacin con este tema no son simplemente de
orden financiero, sino que tienen que ver en gran medida con
el aspecto organizativo (Glennerster, 1998). En la mayora de los
pases, la situacin en este sentido presenta puntos comunes:
o

El long-tenn care se organiza y financia en forma indepen-

diente de la atencin de la salud.


Las disl)osiciones se basan en el marco existente en materia

de asistencia pblica.
La asistencia pblica en esta rea est sujeta a la comprobacin de los medios y activos de los que dispone el aspirante,
es decir, slo se proporciona la ayuda financiada con recursos fiscales a quienes cuentan con ingresos muy bajos y

activos mnimos.
La financiacin deriva -al menos parte- de la base impositiva
lex.:aly el organismo legal competente suele ser el gobierno loca!.
El mercado de aseguradoras privadas que ofrecen plizas es
sumamente reducido en todos los pases, lo cua] obedece a
las condiciones econmicas que caracterizan e] negocio de
los seguros de long-term care (Burchardt y Hills, 1997). El
mercado privado ms desalTollado y de crecimiento ms rpido es el estadounidense; las plizas que se ofrecen propor-

68

HOIVARD

GLENNERSTER

QU

c~nan una cobertura muy limitada y slo el 5 % de la poblaclan las toma, aunque cerca de la mitad de ese porcentaje
luego las cancela (Weinery otros, 1994; Weiner, ] 996).
En ;odos los pases, la contribucin privada ms significativa
esta dada por el cuidado infonllal dispensado por la pareja o
laImhares del paciente, seguida por desembolsos personales
y el consumo de los activos de capital propios del individuo.
Sin duda, tambin se observan numerosas diferencias segn los pases. En Alemania y Estados Unidos incluso los
servicios financiados por el Estado se abonan p;r un sistema
de honorarios por prestacin y los prestadores son hogares e
i,~lstituciones dedicadas a la atencin domiciliaria privad;s o sin
fmes de Juero. En los pases escandinavos y en el Reino Unido, la escala de provisin de la atencin domiciJiaria -que incl.uye servIcIoS de enfermera, tareas domsticas (comidas y limpIeza), y atencin domiciliaria en generaJ- es mucho ms amplia. Asimismo, se registran diferencias en lo que concierne a la
aplicacin de criterios de solvencia, tanto en lo que respecta a
medIOs como a activos disponibles. En Estados Unidos, la re~uperacin de activos privados es, en trminos comparativos,
II1dulgente. En el Reino Unido, en cambio, las autoridades locales e~igen la venta de la vivienda de un anciano, a menos que
su conyuge Viva en ella; los lmites fijados a los activos son
bajos, incluso despus de las modificaciones introducidas en el
presupue:;to de 1995: si la vivienda est valuada en f J6.000 o
ms, el beneficiario deber pagar por los servicios de atencin
~ue .le proporcione el Estado. En algunos pases europeos, Jos
faJmlJares directos tienen obligacin de contribuir a solventar
los gastos generados. En el pasado, cuando lo habitual no era
ser propietario dc una vivienda y las reJaciones familiares eran
ms estrechas, esa obligacin se aceptaba sin dificultad' actualmente, est pasando a constituirse en un problema poJftico
de importancia. Es ms, resulta sencillo burlar disposiciones de
esa naturaleza: basta con despojarse de los activos para reunir
las c~ndlclones requeridas para obtener asistencia gratuita. Las
autoridades locales carecen de la base fiscal para hacer frente
al problema; Jos sistemas de atencin de la salud y Jos orga-

I
!

,I

I!

I!

i
I
I

II

ESTADOS

DE

B [ENESTAR

TIENEN

MAYORES

PROBABILIDADES

... 7

69

nismos de asistencia social luchan por no hacerse cargo.


Como resultado, los ancianos se ven arrastrados de una jurisdiccin administrativa a otra, y trasladados de institucin en
institucin por la conveniencia de los contadores.
Si bien los problemas que deben enfrentarse son comunes,
las soluciones adoptadas varan. En el caso de los sistemas de
atencin sanitaria con base cn seguros sociales, la alternativa
para rescatar el presupuesto de las adminis.tracion~s local~s y
lograr la integracin de la atencin sal1ltana y SOCIa!consiste
en extender el seguro de salud y cubrir adems el long-term
care .. Este es el camino que sigui Alemania y el que pronto
tomar el Japn. Se retiene un adicional que se suma al aporte
destinado a seguridad social y sanitaria que realizan trabajadores y emplcad;res: los ingresos se utilizan para solventar gastos de IOIl~-term careo La reforma del sistema de salud propuesta Po!: Clinton inclua un esquema similar: pero corri el
mismo destino que el resto. El Congreso republicano y algunos
gobiernos estaduales -y tambin el anterior gobierno con ser~ador en el Reino Unido (UK DoH, 1996)- haban elegido un
camino muy diferente: por medio de concesiones fiscales y
acuerdos de cooperacin con programas de asistencia pblica
en cada distrito, buscaban alentar a las aseguradoras privadas
a que se ocuparan de cubrir los costos de IOllg,-term care.,
El actual gobierno laborista rechaz ese enfoque y creo un
Comit Real ~uya tarea consiste en analizar el problema. Existen probabilidades concretas de que el comit, que deber presentar su infrme a fines de 1998, recomiende adoptar un nue~o camim;. En virtud de las reformas que ya han sido anunciadas se transferir la totalidad del presupuesto correspondiente
al Servicio Nacional de Salud a grupos de mdicos gencralistas
o de cabecera y a otros grupos ~ncargados de la atencin primaria. Estos grupos recibirn un presupuesto per capita, es
decir, una suma por cada paciente que opte por recibir atencin
de ellos. El presupuesto podr ser destinado a cubrir gastos de
atencin primaria o, en caso de que se requiriera atencin hospitalaria, se utilizar para solventar los costos cOlTespondlentes
en el prestador que el grupo seleccione para sus paCientes.

70
HOWARD

GLENNERSTER
QU

Este mecanismo guarda bastante similitud con el HMO de


atencin primaria que existe en Estados Unidos, slo que la
totalidad de los fondos son aportados por el Estado. Todas las
formas de atencin de la salud -atencin hospitalaria,
domiciliaria y primaria- estarn, de este modo. incluidas en un nico
presupuesto;
cabe la posibilidad
de que adems se incluyan
otros aspectos dc la provisin de long-term careo Esta alternativa proporcionara
a los mayores un servicio unificado, en el
que la atencin mdica, de enfermera, domiciliaria y social scra financiada a travs de un presupuesto nico; la administracin quedara en manos de profesionales reclutados en el mbito de la atencin primaria. Esta es, por cierto, la alternativa que
recomend en forma escrita y oraJ al Comit Real, alternativa
que, una vez m,is, ofrecera una solucin singular con algo de
la HMO estadounidense
y algo de los centros de atencin primaria escandinavos. pero reflejara en gran medida la naturaleza
especifica de la Imctica general en el Reino Unido.
En suma. tanto en lo que respecta

a jubilaciones

como

long-tenn care, el Reino Unido podra estar a las puertas


un camino

nuevo y singular

en materia

de bienestar

al
de

ESTADOS

demogrfico

DE BIENESTAR

TIENEN

y desigualdad

ms intangibJes
Las economas

MAYORES

PROBABILIDADES

de] ingreso-

fueron

... '1

7J

las dificultades

que plante el aumento de las expectativas.


avanzadas pasaron a ser bsicamente
econo-

mas de servicios:
lo que las personas compraban
y vendan
era. en su mayor parte, servicios ofrecidos en un mercado altamente competitivo. En consecuencia,
las expectativas
respecto
de qu es legtimo esperar de un proveedor de servicios pasaron a estar configuradas
por la vanguardia del sistema capitalista: el mercado bancario y financiero, los supermercados
y
centros de compras,
la moda y los servicios personales.
Sin
embargo, lo ms importante para las personas sigue siendo la
educacin de sus hijos y la atencin en caso de enfermedad
o
vejez. Entonces, cuando IJevan a sus hijos a la escuela o conCUiTen a un hospital esperan encontrar,
ambiente

y la clase de respuesta

como mnimo,

que les ofrecen

el tipo de

alJ donde rea-

lizan sus compras de fin de semana: el supermercado


atractivo.
y lJeno de color, siempre pronto a recibir nios y ansioso por
capturar consumidores.
Lo que encuentran en el Reino Unido
es un personal cansado, abrumado por el exceso de trabajo,
que lucha por lJevar a cabo un trabajo decente en un entorno

social.

Restricciones fiscales y expectativas crecientes

anodino, con salarios que se han ido rezagando


respecto de
los del sector privado durante dos dcadas. En trminos objetivos, ese personal lleva a cabo una tarea excelente, dadas las
circunstancias.

En el transcurso del siglo XX, cl gasto social medido como


porcentaje
del PBI creci en la mayor parte de los pases
industriaJizados avanzados. En algn momento a partir de la d-

EJ Centro para el Anlisis de la Exclusin Social. financiado


por el LSE ESRC, public recientemente
un panorama de los

cada de J 970, se puso freno a esa tendencia creciente que, no


obstante, no fue revertida: en ningn pas avanzado se registr

logros alcanzados por el sistema de asistencia social britnico


durunte los ltimos veinte aos (Glennerster y HiIJs. 1998). Se
tratan cantidades de pacientes cada vez mayores con tiempos

una cada significativa


en el porcentaje de recursos nacionales
destinados a polticas sociales. Sin embargo, en la mayora de
los pases la Proporcin se estabiliz o creci a una tasa mucho

de espera muy inferiores a los que existan hace dos dcadas.


Las calificaciones obtenidas por los escolares han experimenta-

menor (OCDE. \'olional Accollnts; Hills, 1997), aunque los Estados benefactorl's
no fucron desmantelados.
Sin embargo, y en

do una mej,ora sostenida; resulta alentador que las de las mujeres alcanzaron y superaron las logradas por los varones y que,

forma concurrente.
las demandas impuestas a los sistemas
mentaron por las razones que describimos con anterioridad.
En este sentido, tan importantes
pueden medirse cstadsticamente
~por

au-

como las demandas


que
ejemplo, envejecimiento

adems, el desempeo
de los nios pertenecientes
tnicas igual o super el promedio en la mayora
sos. La red de seguridad

logr contener

cidas durante

los ltimos

en la mayora

de los pases.

a minoras
de los ca-

las emergencias

veinte aos con mayor


No obstante,

produ-

eficacia

que

cJ nivel de satisfac-

72

HOW\RD

GLENNERSTER

cin con respecto a los servicios contina descendiendo. Las


cifras relativas a las personas que optan por seguros de salud
privados crecieron hasta principios de la dcada de 990, cuando las reformas que lanz el Sistema Nacional de Salud pusieran coto a su avance. La suma que la poblacin destinaba a
educacin proveniente de su propio bolsillo creci con rapidez.
En 1975, el total equivala al 0,3 % del PBI. Hacia 1995, haba
alcanzado e] l %, un quinto del total aportado por los contribuyentes. Si bien durante la dcada de 1980 la productividad del
Sistema Nacional de Salud aument a una tasa del ] % anual,
durante el mismo perodo el gasto en automviles se duplic y
el gasto destinado a recreacin se cuadruplic. En todas las
encuestas sobre actitudes pblicas, el pblico expresa su deseo de que se aumente el gasto destinado a atencin de la salud, pero las encuestas llevadas a cabo por los polticos, la
historia de los resultados electorales y la fijacin de impuestos
por parte de los gobiernos sugieren que existe una verdadera
renuencia a eJevar los impuestos ms all de un techo que no
se diferencia en mucho del actual.
Tampoco se trata tan slo de una cuestin de nivel de e:asto. Las actitudes de los prestadores monoplicos pblico; de
salud y otros servicios personales dejaron mucho que desear,
un tema al que ya hicimos referencia en la primera parte de este
artculo. En varios pases, se desarroll una respuesta comn.
Se llev a cabo el intento de usar la competencia para reducir
el poder monoplico de los organismos pblicos prestadores
de servicios, lo cual se denomin con diferentes trminos:
"reinventar el gobierno". en Estados Unidos: introducir
"cuasimercados", en el Reino Unido: o mecanismos caractersticos del mercado ..en la OCDE (OCDE. 1991: Le Grand y otros,
199 J: Le Grand y BarUett, 1993; Osbourne y Gaeblcr, 1992).
Nueva Zelandia y el Reino Unido fueron quiZs los que llegaron ms lejos en esta direccin. La mayor parte de los servicios locales cn el Reino Unido se vieron sometidos a la prueba
del mercado durante la poca del gobierno conservador, en la
dcada de 1980. El Servicio Nacional de Salud constituy el
ejemplo ms controvertido en materia de polticas sociales nacionales.

QU

ESTADOS

DE BIENESTAR

TIENEN

MAYORES

PROBABILIDADES

... ')

No se han llevado a cabo, hasta el momento, evaluaciones


generales de los efectos producidos por la introduccin de estos cambios en ningn pas. Junto con otros colegas, emprendimos la tarea de resear las investigaciones sobre el efecto de
las reformas de cuasi mercado introducidas en el SNS. Examinamos 250 proyectos que se haban publicado (Le Grand y otras,
1997). Sospecho que las conclusiones a las que anibamos tambin seran vlidas para muchos de los otros servicios.
Los servicios de salud britnicos experimentaron una mejora limitada, pero de todos modos considerable. como resultado
de la introduccin de una cierta competencia, en particular en
lo que concierne a algunos temas que pareceran ser importantes para los consumidores. como la velocidad y comodidad,
ms que en relacin con la eficiencia tcnica. En Alemania se
dispuso una mayor competencia entre "clubes de salud", y en
los Pases Bajos entre grupos aseguradores. En Suecia, se
mantiene la distincin comprador/proveedor, lo cual otorga a
las autoridades de los condados un mayor control, aunque en
la prctica existe escasa competencia. En la mayora de los pases, los prestadores pbJicos de servicios se encuentran en la
actualidad sometidos a diversas presiones tendientes a lograr
que mejoren su desempeo; no obstante, los datos de los que
disponemos hasta el momento no parecen sugerir que esa mejora baste para cubrir la brecha en las expectativas: hace falta
algo ms.
Podra decirse que el gobierno de Blair est llevando a la
prctica una cstrategia que llamo "la vuelta a lo fundamental"
(Glennerster y Hills, 1998). Las prioridades declaradas de este
gobierno son la educacin y la atencin sanitaria, cl empleo. y
la proteccin de los ms pobres. Cuando se trata de las jubilaciones de la mayor parte de la poblacin, el rol del gobierno se
limita a proporcionar una mejor regulacin de las administradoras privadas y apoyo para quienes no cuentan con la posibilidad de proveerse una jubi lacin privada adecuada. Cuando se
trata de educacin univcrsitaria, el objetivo es ayudar a los
estudiantes a travs de prstamos-adelanto y utilizar el sistema
impositivo como un medio eficaz para que esas personas devuclvan los crditos dc acuerdo con sus ingresos. Concentrar

QUl:
HOWARD

ESTADOS

DE BiENESTAR

TiENEN

MAYORES

PROBABiLiDADES

.. .')

75

GLENNERSTER

74

los esfuerzos en lo fundamental es la nica opcin viable, a


menos que los polticos estn dispuestos a convencer a los
votantes de que es necesario elevar los impuestos o los aportes destinados al sistema de seguridad social, 10 cual parece
muy poco probable.
S deseamos que los Estados benefactores en los pases
avanzados no pierdan los rasgos generadores de sentido de inclusin y comunidad que proporcionan la escuela y la atencin de la salud pblicas, entonces los ciudadanos debern
realizar una mayor contribucin para acceder a una educacin
superior y mantener condiciones adecuadas de retiro. Sin duda,
qu constituya lo "fundamental" variar de un pas a otro. Estados Unidos no parece dispuesto a aceptar que la atencin
gratuita de la salud para toda la poblacin forme parte de sus
prioridades, mientras que las jubilaciones provistas por el sistema de seguridad social lo son. Pero, afinl1ara que en la mayor
parte de las economas se est produciendo una vuelta a lo
fundamental en polticas sociales.

Cambios en la estructura familiar


En ltimo trmino, abordar un tema que es el ms crtico:
se trata de las modificaciones que los estados de bienestar debern introducir para poder dar respuestas frente a los cambios fundamentales que se estn operando en los mbitos de
la familia y los hijos. La naturaleza de la familia est cambiando.
Las restricciones que se imponen a la paternidad Y la maternidad son cada da mayores. Esas restricciones son de rdenes
diversos: biolgico, dada la extensin de los procesos de educacin y la capacitacin: de tiempo, debido a las exigencias de
competitividad del mercado laboral: y social, en virtud de los
conceptos actuales respecto del rol de la mujer (Hobcraft y
Kiernan, 1995).
Hoy da, las familias son menos permanentes que nunca: el
Reino Unido, junto con Dinamarca, registran las tasas ms altas
de divorcio en Europa. As, el hecho de criar un hijo sin tener
pareja y la respuesta que el sistema de bienestar social propor-

cione a esa situacin han pasado a constituirse en cuestiones


polticas de importancia fundamental en muchos pases. En
este aspecto, el Reino Unido se movi con gran torpeza Y el
problema sigue sin resolverse. Ms que ninguna otra faceta,
fue precisamente esta cuestin la que gener malestar en torno
a la reforma del sistema de bienestar en nuestro pas y termin
por costarle el cargo a los dos ministros que tuvieron participacin en el tema. Tampoco el anterior gobierno conservador
haba logrado encontrar una solucin, pese a que su discurso
sobre el tema era mucho ms duro.
El problema no radica en la capacidad de los ministros o los
partidos, sino ms bien en la profunda ambivalencia que existe
en torno al tema y en la divergencia fundamental de opinin
acerca de la crianza de un hijo por parte de un padre o madre
sin pareja, la moral y el Estado. El tema de la responsabilidad
del Estado frente a los hijos de madres solas ha sido siempre
un laberinto moral (Lewis, 1995; Kiernan Y otros, 1998). Las
viudas constituyen una clase en s misma, dado que la suya es
una situacin que no eligieron; en cambio, en lo que respecta a
otros progenitores sin pareja _divorciados, separados o solteros, el grupo menos numeroso- siempre se consider que eran
de alguna manera culpables.
Frente a esas situaciones, los gobiernos tendieron a percibir
algn tipo de peligro de que se suscitaran problemas de ndole
moral, que existiera, por ejemplo, connivencia, como en los casos en que lc.sparejas llegan a un arreglo privado y especulan
con que el Estado se har cargo si el acuerdo deja a la esposa
en condiciones de desproteccin. El Estado, de esa manera,
subsidia el divorcio. El hecho de dar apoyo estatal a una organizacin familiar que no cuenta con la aprobacin social o eclesistica resulta ser un verdadero dilema. Elpunto clave reside
en los hijos: el Estado no puede despojarse de su responsabilidad frente a sus futuros ciudadanos por la sencilla razn de
que no apruebe la forma en que fueron concebidos. Sin embargo, ayudar a esoS nios significa aumentar la viabilidad del divorcio y de la crianza monoparental.
Las respuestas factibles permiten distinguir dos bandos: los
que buscan "dan respuestas" y los que intentan "restablecer la

QU

76

HOWARD

o~ ral". La derecha cristiana en Estados Unidos, y con menor


tuerza en Europa, plantea que es obligacin del Estado reafirmar lo: valores tradicionales de la familia imponiendo penalidades mas severas a quienes se apartan de esas normas: se debe
forzar a los padres a pa"gar la manutencin de sus hijos; las
madres solteras deben trabajar.
. ~
otra respuesta consiste en reconocer que la institucin
tamlh~r est cambiando y que el riesgo de divorcio y monoparental1dad es tan elevado que el sostn de esos casos debe
ocupar un lugar central entre las lneas de servicio asistencia!.
Es aqu cuando las categoras tradicionales de los sistemas de
bienestar resultan inaplicables, como tambin ]0 son los conceptos econmicos de riesgo.
Nos enfrentamos a un contlicto fundamental de valores en
relacin con una institucin socia] igualmente fundamenta], y
no sabemos qu hacer. De nada sirve culpar a los polticos o
las instituciones. como ]a muy vituperada Child Support
Agency.

Riesgos comparativos
Es posible generalizar las situaciones de riesgo a las cuales
se ven enfrentados los Estados de Bienestar.

Capacidad

fiscal

SOClALDEMCRAIA

Tabla 1
y sistemas de bienestar

CORPORATJVSTA

Impuestos
elevados

Suecia
Noruega
Dinamarca
Pases Bajos

Alemania
Francia
Italia

Impuestos
bajos

Reino Unido
(antes de
Thatcher)

Japn

ESTADOS

DE BiENESTAR

TIENEN

MAYORES

PROBABILIDADES

...

77

GLENNERSTER

social

LIBERAL

SELEcnvo

EE.UU.
Reino Unido
(durante el
gobierno de
Thatcher)

Australia
Nueva
Zelandia
Reino Unido
(Blair)

Sobre el eje vertical se agrupan los pases segn su disposicin a aceptar niveles elevados, medios o bajos de impuestos. En lneas generales, asign los pases escandinavos al primer grupo, Alemania, Francia e Italia al segundo, y el Reino
Unido, Japn, Austria y Estados Unidos al tercero. En trminos
comparativos, las posiciones en este sentido han experimentado escasas modificaciones durante las dos ltimas dcadas.
Tony Atkinson (1995) observa que un bajo desempeo econmico no suele asociarse con un alto porcentaje del PBI destinado a polticas sociales, sino que ms bien la economa poltica
de los diferentes pases parece generar una especie de equilibrio. Al parecer, los electorados no aceptan el aumento sbito
de los impuestos, pero tampoco e] desmantelamiento repentino
de instituciones sociales establecidas.
Sobre el eje horizontal, se agrupan los pases de acuerdo
con las categoras tipo de Esping-Andersen, con el agregado
de la categora definida por Castles y Mitchell (1990) de pases
con "tradicin laborista", es decir, pases que cuentan con seguridad social selectiva con una buena red de seguridad junto
con la provisin universal de salud y educacin, lo cual en
conjunto genera un efecto redistributivo (Mitchel\, 1991). Los
sistemas actualmente vigentes en Australia y el Reino Unido
estn comprendidos en esta categora.
Una postura fiscal sin duda sustentable consiste en ]a imp]ementacin de polticas sociales universales, con elevado nivel de gasto, acompaada por una poblacin dispuesta a que
se le cobren impuestos; ese es el caso representado por e] extremo superior izquierdo de la matriz en la Tabla l. Aqu estara
incluido el antiguo Estado de Bienestar escandinavo; en la actualidad, ese sistema se encuentra en proceso de modificacin,
en virtud de las nuevas pautas de demanda y d~ los cambios
demogrficos analizados anteriormente, para transformarlo en
un sistema con base en una capacidad de tributacin ms sustentable, pero igualmente elevada.
Un Estado de Bienestar con niveles de gasto bajos y recaudacin impositiva tambin baja tiene un grado similar de
sustentabilidad, aunque las crecientes demandas que ya analizamos requieren la puesta en vigor de medidas selectivas es-

78

HOWARD

GLENNERSTER

trictas para aJcanzar los objetivos mnimos del electorado en lo


que se refiere a satisfacer las necesidades de los pobres a un
bajo costo. Esta es la situacin de Estados Unidos.
El Estado benefactor australiano ha seguido una estrategia
selectiva y redistributiva ms sofisticada ;ara dar respuesta~ al
mismo tipo de presiones, estrategia que incluye reformas orientadas a alentar el trabajo y reducir la pobreza y el desempleo, o
medidas COmoarancelar la educacin superior pero hacer efectivo el cobro una vez que los egresados cuentan con ingresos
propios. El proceso de adaptacin de los estados corporativstas lleva tiempo, precisamente porque dadas sus caractersticas
son muchas las partes que deben Jlegar a un acuerdo antes de
introducir cualquier cambio significativo. Este es el caso no
slo de Alemania, Francia e Italia, sino tambin el de Japn.
En consecuencia, esos pases no han logrado hasta el momento introducir cambios. Desde el punto de vista intelectual,
es posible pensar en un sistema altamente selectivo, solventado por altos impuestos, que concentre con generosidad las
contribuciones fiscales en los pobres (extremo superior derecho, en la Tabla 1), aunque resultara polticamente insostenible, salvo en una utopa rawlsiana.
El lugar menos deseable en este mapa es el extremo inferior
izquierdo: un sistema universalista y un pblico poco dispuesto
a pagar impuestos. All es exactamente donde se encontraba el
Reino Unido y donde, en alguna medida, an se ubica. Podra
considerarse que, como ocurri con el gobierno conservador, el
actual gobierno laborista est llevando al Reino Unido a una
nueva ubicacin, ms prxima a Australia y ms sustentable en
trminos fiscales. Resulta interesante sealar hasta qu punto
los modelos australianos fueron tomados como fuente de inspiracin y el grado de influencia que han ejercido.
Existe otra dimensin que debe tenerse en cuenta en relacin con el tema de la sustentabilidad: la flexibilidad del mercado laboral.

QUI~

ESTADOS

DE' BIENESTAR

TIENEN

MAYORES

PROBABILIDADES

... ')

79

Tabla 2
Polticas del mercado de trabajo
y regmenes
de hienestar
SOCIALDE;\1(X.RArA

Mercados

Pases

CORf'ORA1WISlA

Bajos

LIBERAL

SELECTIVO

EE, UU,

Reino

Unido

lahorales
flexihles
tvlcrcados

Succia

Alemania

laborales

Noruega

Francia

Australia

rcguJacJos

En este campo, tambin proponemos una simplificacin de


calegoras que nos lleva a clasificar los pases segn tengan
mercados laborales altamentc rcgulados o relativamente libres.
Dada la naturaleza de los mercados de trab~o mundiales y la
necesidad de adaptarse para sostener un PBI elevado, los eslados benefactores con altos impuestos necesitan mercados
laborales flexibles. Esta cs la causa por la que muchos estados
continenta!cs y escandinavos se cncuentran en dificultades.
Tambin es la causa por la que Estados Unidos est bien ubicado. Una vez ms, la situacin en el Reino Unido era deficien[(\ con una economa muy cxpuesta y mercados de trabajo rgidos en exceso. Durante las ltimas dos dcadas, esta situacin
se vio modificada: en esle momento, el Reino Unido se ubica
en cl extremo derecho superior de la Tabla 2, Australia logr
adaptar sus polticas de bcnefieios pero, en cambio, necesit de
ms tiempo para cambiar su mercado laboral. Los holandeses
afirman que cuentan con un mercado eJetrabajo flexible, en trminos relativos, y un Estado eJe Bienestar con altos niveles de
gasto; si esa afirmacin es correcta, entonces su posicin es
sustentable (extremo superior izquierdo), El Reino Unido se encuentra en una ubicacin tan favorable como la eJe los Pases
B,~()s. La situacin de Francia, Alemania c Italia, en cambio, es
problemtica, por lo cual debcrn introducir algunos cambios
fundamentales,
El anlisis que acabo de realizar, as como la ubicacin de
los pases cn tablas es altamentc especulativa. Las afinnacio-

80

HOIVARD
GLENNERSTER
QU ESTADOS
DEBIENESTAR
TIENESMAYORES
PROBABILIDADES
... ?

nes que se incluyen acerca de otros pases son tentativas y se


basan en datos obtenidos de fuentes secundarias
que bien
pueden estar perimidos. El propsito primordial de este artfeulo
fue sealar que el Reino Unido se encuentra en proceso de introducir un conjunto de cambios estratgicos que otorgarn a
su Estado de Bienestar una solidez mucho mayor que la que lo
caracteriz en el pasado y que la de los sistemas de varios pases vecinos.

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