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PLANIFICATION URBAINE ET

DVELOPPEMENT COMMERCIAL
DE LA RGLEMENTATION LA CONCERTATION

Marc Bonneville, Virginie Bourdin

a prolifration massive des activits commerciales la priphrie des villes donne aujourdhui la mesure des limites de la planification urbaine en
matire commerciale. Ce constat a souvent t imput
linefficacit des outils de mesure, de diagnostic et de rglementation dont disposaient les acteurs publics locaux pour
prendre en compte et matriser les nouvelles implantations.
Mais au-del de linadaptation de ces outils, ne doit-on pas
considrer que ce sont plutt les logiques et les modes de
faire de la planification urbaine qui sont en cause?
Les tendances actuelles qui visent redfinir et largir les dmarches de la planification commerciale amnent sinterroger sur les raisons qui ont rendu les modes
de rgulation publique largement inefficaces pendant prs
de vingt ans. Au-del des dysfonctionnements du systme dcisionnel instaur par la loi Royer, cest la
conception mme de lacte planificateur quil convient de
questionner au regard de son incapacit intgrer toutes
les dimensions de la ville. A la fois ralit spatiale, conomique, sociale et politique, la ville se construit, se
dconstruit, se densifie, se dilue, se diversifie. Si le commerce est son image, il possde en outre une formidable capacit sadapter aux situations nouvelles, aux
nouveaux modes de vie urbains, et mme les anticiper.
Face ces caractristiques, la planification sest trouve
souvent dborde et inadapte. On a pu penser que le
renforcement des dispositifs de contrle, quil sagisse
des dispositifs des lois limitant les autorisations ou des
plans durbanisme, pourraient matriser les implantations.
Lchec de ces tentatives est rvlateur dun mal franais
bien connu : il consiste faire croire que la rglementation publique peut tout matriser et donner lillusion
que lon peut traiter des sujets qui relvent dautres
logiques et dacteurs, non reprsents, par les seuls documents durbanisme ou autorisations administratives. Ces
checs invitent rflchir dautres types dinterventions qui, prenant la mesure des transformations de la
ville et des modes de consommation, proposeraient une
autre dmarche de planification.
Sur ce point, on observe que depuis le dbut des
annes 90, les rformes se succdent sans parvenir
choisir une position claire. Menes conjointement, la

rglementation de plus en plus rigide du cadre dcisionnel et lintroduction doutils de planification stratgique
dans la prparation de la dcision nont pas permis de
prciser clairement la volont des pouvoirs publics. Sils
reconnaissent que la prdominance des jeux dacteurs
autour des implantations commerciales appelle lintroduction de procdures de concertation, ils hsitent encore
proposer linstauration de vritables espaces ou cadres
de ngociation.

Les dysfonctionnements du systme de


contrle des implantations
Des insuffisances et drives lies au rgime de lurbanisme commercial institu par la loi Royer de 1973, tout a
t dit1. Les critiques majeures concernant les autorisations dimplantation de certaines grandes surfaces commerciales ont essentiellement vis quatre points : les
soupons de corruption, les carences techniques de la loi,
lapplication en la matire de lindpendance des lgislations et enfin le manque de fiabilit et dobjectivit des
documents dcisionnels.
Les soupons de corruption sont souvent formuls
lencontre des autorits comptentes pour lautorisation
commerciale, ou pour lautorisation durbanisme. Les
gnreuses distributions de m2 de surfaces commerciales
ont contribu, dans le cadre de lautorisation commerciale
dpartementale et nationale, remettre en cause lindpendance des dcisions par rapport aux pressions conomiques de tous ordres exerces par les acteurs de la
grande distribution. Aux doutes concernant lintgrit des
dcideurs sest ajout le dveloppement de pratiques
municipales qui, dans le cadre de lobtention du permis de
construire, ont abouti faire financer par les investisseurs
Page de gauche : La Part-Dieu, Lyon, planification et concertation.
1. Metton A., Lapplication de la loi Royer (1974-1988), collection Commerce et Socit , Metton-Pallier, Limoges, 1992.
Les Annales de La Recherche Urbaine n 78, 0180-930-III-98/78/13/7 METL

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Planification urbaine et dveloppement commercial

commerciaux des quipements sans aucun rapport avec le


projet en cause.
Les carences techniques de la loi et de ses textes
dapplication ont galement t mises en relief puisquelles ont permis aux investisseurs commerciaux
dimaginer de nombreuses stratgies de contournement. Ces dernires ont donn lieu un jeu des
seuils dont lobjectif consistait chapper aux
demandes dautorisation commerciale auprs des Commissions dpartementales durbanisme commercial
(CDUC). A ceci sest ajout un autre type de contournement fond sur la r-interprtation de la notion
dunit conomique. Ainsi, afin de se soustraire cette

Laccs fonctionnel dabord.

autorisation, particulirement limitative dans le cas des


centres commerciaux, certains distributeurs ont constitu des zones commerciales dun type nouveau, composes dune locomotive alimentaire et de grandes
surfaces spcialises. Ces zones sont apparues en priphrie par implantations successives de magasins physiquement spars et parfois grs par des socits
juridiquement distinctes2. Au-del de ces formes singulires, cest bien linconsistance juridique de la
notion dunit conomique que la plupart des agglomrations doivent leurs linaires commerciaux situs
aux entres de ville .
Dans un autre registre, le choix du Conseil dtat
dappliquer la question la thorie de lindpendance
des lgislations a galement conduit carteler lurbanisme commercial entre apprciations commerciales
fondes sur des considrations conomiques et apprciations durbanisme bases sur des critres durbanisme3. Cette dissociation artificielle a contribu
minimiser le caractre structurant des grands quipements commerciaux dans le processus dcisionnel de
lautorisation commerciale, et par consquent, tablir
une diffrence fondamentale entre urbanisme et urbanisme commercial .
Par ailleurs, limpossibilit frquente pour les CDUC
qui le dsiraient de dlibrer sereinement et raisonnablement, a t releve plusieurs reprises4. Ceci est d en

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LES ANNALES DE LA RECHERCHE URBAINE N 78

partie au manque de fiabilit des documents quelles


avaient leur disposition, en raison de la faible capacit
des documents de planification5 intgrer les ralits de
larmature commerciale et du manque dobjectivit des
tudes6 portant sur la substance relle des projets.

La ncessit de prendre en compte des


dynamiques dimplantation diffrencies
Le dbat sur la planification du commerce dans la ville
ne peut toutefois tre circonscrit aux seuls mcanismes de
rgulation publique. Il doit aussi tenir compte de la nature
et de la force des logiques conomiques en prsence, dans
la mesure o ce sont elles qui imposent de nouvelles pratiques, proposent de nouvelles offres, redessinent les
espaces priphriques et mnent le jeu.
Il convient dabord dinsister sur le fait que le dveloppement du commerce en priphrie ne procde pas
seulement de la volont des distributeurs, mais que ceuxci nont fait que sadapter ltalement urbain et lessor
de la mobilit des consommateurs motoriss. Ainsi les
grandes surfaces dites priphriques sont bien souvent
aujourdhui en position beaucoup plus centrale que les
centres anciens, dans la mesure o elles sont prcisment
implantes dans les zones dinterface entre la ville dense
et la ville diffuse. Par leur localisation, mais aussi par leur
accessibilit et par les services quelles proposent, elles
constituent des formes particulirement adaptes aux
modes de consommer et de vivre dune large partie des
citadins. Ce qui est effectivement remarquable, cest la
formidable capacit dadaptation du commerce aux
contraintes du march, aux volutions des pratiques de la
ville, voire celles de la planification publique.
A prsent, la situation franaise montre que lon se rapproche dune quasi-saturation des implantations en grandes
et moyennes surfaces. Cette situation, aggrave par les dispositions de verrouillage de la loi Raffarin et par le gel des
implantations commerciales (1993-1996), laisse peu de
marges pour de nouvelles implantations traditionnelles. Les

2. Ces espaces commerciaux planifis ont t agencs de telle manire


que la clientle a ncessairement le sentiment dvoluer dans un ensemble
commercial aux parties complmentaires, et peut ainsi succomber aux tentations des achats associs
3. Bouyssou F., La rforme de lurbanisme commercial, RFDA, septembreoctobre 1993.
4. Notamment par Monediaire G., Les tudes dimpact de lurbanisme commercial, in tudes foncires n 63, juin 1994, 5 p.
5. Les documents sont ici mis en cause pour leur capacit tant saisir
larmature commerciale dans ses ralits et dynamiques qu influer, comme
documents de rfrence (documents de planification), sur le dveloppement
des implantations commerciales.
6. Le manque dobjectivit a pu concerner aussi bien les tudes prsentes par
le ptitionnaire dans le dossier de demande dimplantation que les rapports
techniques raliss par les services de la concurrence et de la consommation,
par les Chambres de Commerce et dIndustrie et des Mtiers et par les Directions Dpartementales de lquipement.

larges de regroupements dactivits sur une gamme spstratgies et logiques de la grande distribution ont ainsi t
cifique, la logique de dveloppement semble sorienter
contraintes dvoluer vers plusieurs directions :
vers la gnralisation dune gamme de produits compa en tentant dlargir autrement leurs parts de marchs,
rable et concurrente celle des centres-villes ;
par exemple en rachetant des groupes concurrents et leurs
la seconde concerne la diversification de loffre de
implantations, comme le montrent les rcentes OPA ou
services. Plusieurs phnomnes semblent confirmer la
tentatives dOPA ;
volont des acteurs de la grande distribution dinvestir
en occupant des niches encore prometteuses (hard
largement ce champ. Il sagit la fois de llargissement
discount) ;
de la gamme de services dj prsents (la restauration par
en largissant la gamme de leurs produits et la qualit
exemple), mais aussi de lintroduction de biens forte
de leurs magasins7 ;
consommation de service (abonnement multimdia) et
en diversifiant leurs activits dans les secteurs du
enfin de services spcifiques la personne (services bancommerce spcialis (bricolage, loisirs, jardinage, vtecaires, banque de voyage, loisirs, cinmas), qui constiments, etc.) ;
tuent autant de stratgies commerciales rcentes.
en dplaant les champs de la ngociation sur
Ainsi, contrairement au discours sur lhomognisadautres registres que celui des implantations, par
tion croissante de loffre commerciale priphrique,
exemple sur les jours et les heures douverture, ou sur la
on observe que les plates-formes tendent se diffqualit des services.
rencier de plus en plus, soit en recherchant une spciaMais ces volutions ont galement t marques par
lisation accrue et en optant par l mme pour un
une diversification des stratgies doccupation de lespace
par les acteurs de la grande distribution.
Celles-ci tendent reproduire au sein des territoires commerciaux priphriques et pricentraux8 la dualit qui jusqualors opposait
grande distribution et petits commerants. Si
certaines formes sont rvlatrices dune
conception sur le long terme de lespace commercial, dautres trouvent au contraire leur
origine et leur fondement dans la ngation de
lespace comme entit urbaine qualitative et
persistante9. Ainsi le modle classique de localisation commerciale gnr il y a plus de
trente ans par la grande distribution gnraliste ne suffit plus aujourdhui pour apprhender les logiques de localisation de la grande
distribution. A ce modle de localisation reposant sur les implantations la priphrie, sur
des aires dattraction larges et sur lautomoHypermarch Casino, les nouveaux lieux du frais.
bile, semble stre substitu un modle de
localisation davantage tourn vers une rponse
rayonnement lchelle de la grande rgion urbaine,
la demande commerciale diffrencie et hirarchise
soit en adaptant loffre de biens de faon beaucoup plus
des espaces priurbains. Les plates-formes commerciales
fine et en fonction des caractristiques spcifiques de
gnralistes, les districts commerciaux spcialiss situs
leurs zones de chalandise. Ces diffrentes volutions
larticulation de lagglomration dense et de lagglomracontemporaines amnent considrer les stratgies de
tion peu dense, les ples commerciaux gnralistes
localisation non plus comme une simple spatialisation
aux principaux nuds autoroutiers et enfin les structures
des stratgies de groupes mais bien plus comme une
commerciales positionnes en relais des petites villes priterritorialisation de leurs objectifs conomiques.
urbaines, sont autant de formes commerciales issues de
logiques diffrencies de la grande distribution. La recomposition en cours, ou qui tout au moins semble se profiler,
seffectue essentiellement autour de deux types de diver7. On peut noncer pour la conduite de cette stratgie la rgle des trois
sification :
Q : Qualit des produits, Qualit des services et de laccueil qui passent
symboliquement par la Qualit architecturale.
la premire concerne loffre dune palette de biens de
8. Il est fait allusion ici la reconqute des territoires pri-centraux par les
consommations courants, dsormais bien reprsents par
hard discounters.
lapparition de secteurs de plus en plus divers au sein des
9. Attitude qui a conduit certains magasins spcialiss implants en sorties de
plates-formes commerciales. Quil sagisse de stratgies
ville volontairement refuser tout amnagement extrieur, voire intrieur. La
conomiques visant intgrer au sein des ples commerngation de ce qui a t qualifi d esprit de la ville rsulte en effet dune
volont dafficher un cot bas signe dun prix bas.
ciaux des biens de natures diverses ou de stratgies plus

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Planification urbaine et dveloppement commercial

Aux cts de ces espaces commerciaux, caractriss


par la volont dassocier lieu de consommation
consommation du lieu , coexistent dautres types despaces dont les logiques dimplantation sinscrivent dans
les agglomrations de faon volontairement dsordonne
et qui cherchent plutt minimiser leurs investissements
urbains. Les entres ou sorties de ville en priphrie de
ville ainsi que les hard discounters localiss dans les
espaces centraux et pri-centraux des villes tmoignent
de ces types de dveloppement et de la pluralit des
attentes des consommateurs en la matire. Le dveloppement des hard discounts, appuy sur une politique du prix
le plus bas ncessitant une limitation de la gamme de produits, un service rduit finalement la seule fonction de
mise disposition des marchandises, fonde aussi son succs sur une localisation opportuniste, dans les dents
creuses centrales et pri-centrales, proximit de captifs
urbains au faible pouvoir dachat. Sil sagit de lamorce
dun retour de la grande distribution vers le centre, ce
redploiement dans la trame urbaine construite comporte
un certain nombre de limites. En effet, cette formule est
assez spcifique et ne convient pas toutes les formes
dactivits commerciales. Linsertion dans les dents
creuses de la trame construite implique dtre peu exigeant sur la visibilit et laccessibilit du lieu. Si la
renomme des prix casss a suffi baliser le chemin
qui mne jusquaux hard discounters, on peut nanmoins
rester sceptique sur la capacit des autres types dactivits
ritrer la mme performance.
Ainsi, tandis que le renforcement de lattractivit commerciale des territoires priphriques se poursuit, le discours sur la stigmatisation de ces nouveaux espaces
commerciaux perdure, car ils incarnent une sorte de ngation de la ville traditionnelle. Ce discours nostalgique
repose sur une vision centraliste , marque par une
conception dpasse de lorganisation des villes10. Or, il
convient plutt de prendre acte de ce nouvel tat de fait et
dadopter un comportement lucide pour aborder ces nouvelles formes durbanit.

La difficile application des modalits


de la planification
Face ces mutations, les processus dautorisation,
issus de la loi Royer ou rcemment modifis, restent
encore domins par des reprsentations anciennes. Lune
delles consiste penser encore les dveloppements priphriques partir dune vision cible sur les centres
anciens quil conviendrait de revitaliser, car les planificateurs prouvent toujours de grandes difficult redimensionner ce centre et penser dautres centralits. Une
autre est de continuer aborder les processus de dcision
selon le schma linaire qui met en scne les actes de
dcision en les dcomposant en trois moments successifs : prparation, dcision, excution. Cette tripartition,
privilgiant le second moment appel seul dcision , a

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LES ANNALES DE LA RECHERCHE URBAINE N 78

major le rle des commissions au nom de la libert de


choix, en minorant limpact de cette tape de prparation
de la dcision par rapport celle de la prise de dcision
effective en commission. En dautres termes, la prparation dune dcision claire et structure par les
principes dfinis par la loi Royer, sest substitu un simple
montage technique des projets contenu administratif
ngligeant les considrations durbanisme. Cette drive a
conduit majorer le jeu de quelques acteurs reprsentatifs dans le processus dcisionnel de lautorisation commerciale, au dtriment dacteurs pourtant essentiels, en
particulier les groupes de la distribution porteurs des projets et les consommateurs.
La prdominance du jeu dacteurs dans le processus
dcisionnel de lautorisation durbanisme a sans doute
galement t facilite par les difficults des POS aborder de manire circonstancie les quipements commerciaux. Ces documents ont toujours eu beaucoup de mal
traiter des enjeux commerciaux de faon diffrencie, en
raison des possibilits trs limites quoffrent les rglements. Ils peuvent certes interdire ou autoriser, mais sont
muets sur les types ou les formes de commerces. Ils se
sont souvent limits distinguer des zones centrales
usage commercial, quil conviendrait de prserver, des
espaces commerciaux priphriques quil faudrait matriser ou interdire. Quant aux schmas directeurs des annes
70, ils ont gnralement dvelopp les mmes approches
en pensant lamnagement du territoire local essentiellement travers les interactions entre les villes-centres et
leurs zones dinfluence. Leurs proccupations se sont
concentres sur les aspects spatiaux du dveloppement
urbain, ce qui a finalement contribu dtacher lorientation des formes spatiales de lvolution des logiques conomiques et sociales. Or, lvolution des formes spatiales
du commerce, tant au centre qu la priphrie des villes,
est intimement lie aux modifications des comportements
individuels et collectifs concernant les modes de consommation et dhabitat, aux nouvelles formes de production et
de distribution. Il faut ajouter que dans beaucoup dagglomrations, et dans le domaine de lurbanisme commercial peut-tre davantage que dans dautres,
lapplication de ces documents de planification a souffert
des carences de lintercommunalit qui ont permis aux
distributeurs de jouer des concurrences entre les municipalits pour implanter des grandes surfaces.
Les faiblesses de la planification urbaine expliquent
que les dcisions, tout en tant encadres par des procdures contraignantes, aient essentiellement t lexpression des choix procdant des jeux dacteurs reprsents
dans les CDUC. Les contournements et dtournements
des principes dfinis par la loi Royer donnent en quelque
sorte la mesure de la libert des acteurs et des jeux de
ngociation implicites ou explicites au sein des commissions. Ces pratiques ont pouss ltat souhaiter une plus

10. Dubois-Taine G., Chalas Y., La ville mergente, d. de lAube, 1997.

grande clart des relations non seulement


entre acteurs publics mais galement entre
acteurs publics et privs mobiliss autour du
processus dcisionnel.

Le renouvellement des outils de


la planification urbaine
Dimportantes rformes intervenues en
1993 et 1996 ont tent de remdier certaines
de ces dfaillances. Cest ainsi que la composition et le rgime des commissions comptentes pour dlivrer ou refuser lautorisation
commerciale ont t bouleverss11 et que des
instruments de procdures nouveaux ont t
crs afin damliorer la transparence des relations entre les investisseurs commerciaux et
Concentration humaine et dispersion des regards.
les pouvoirs publics. En outre, la cration des
observatoires dpartementaux durbanisme commercial
navaient pris une valeur substantive par leur introducet lintgration des tudes dimpact aux tudes de march
tion dans les POS. Ainsi, les principes mmes de la planitendent fournir aux commissions des donnes globales
fication stratgique sont remis en cause, car on est
plus prcises.
finalement pass dun systme o les principes de la dciLes actions rformatrices, portes sur la prparation de
sion taient dfinis par un cadre lgislatif, un autre o
la dcision et la mise en application des orientations et
celle-ci sappuie la fois sur une structure de concertation
principes de la loi, se sont en fait plutt traduites par un
et un cadre rglementaire de plus en plus rigide.
renforcement des rgles et par consquent par une plus
Dans le cas lyonnais par exemple, le SDUC apparat
grande rigidit de la procdure12. Ladoption de la loi Rafcomme une dclinaison sectorielle du Schma directeur
farin (5 juillet 1996) est cet gard trs rvlatrice de cette
qui doit tre ensuite repris dans les POS qui sont en
attitude. Toutefois, le dveloppement massif et gnralis
cours de rvision. Mais sa stratgie consiste essentiellement offrir un front uni pour lensemble des comdes implantations commerciales en priphrie dagglomunes composant la communaut urbaine face aux
mration et labsence vidente de prise en compte des
initiatives prsentes par les distributeurs. Les ngociaprincipes durbanisme dans la construction de ces territions avec ceux-ci ont t peu dveloppes, ou le sont au
toires, ont mis en exergue la ncessit dune coopration
coup par coup, et la dmarche a surtout consist affirentre acteurs publics et acteurs privs. De cette volont
mer une position dautorit et de blocage. Lviction des
sont ns en 1993 les Schmas dpartementaux durbaacteurs de la grande distribution du processus dcisionnisme commercial (SDUC). Ces documents de planificanel, ajoute au gel des implantations commerciales en
tion, labors sur la base dune concertation entre acteurs,
priphrie, a rduit peu de choses la concertation.
marquent le passage une conception plus stratgique de
la planification du commerce qui a t mise en uvre
dans quelques agglomrations franaises. Ils sont la fois
conus comme des documents damnagement du territoire portant sur des quipements particuliers, et comme
11. Loi du 29 janvier 1993 (n 93.122), dite Loi Sapin , puis loi du 5 juillet
des outils daide la dcision pour lattribution des auto1996.
risations douverture de grandes surfaces. Penss et utili12. Et en particulier :
ss comme des documents de concertation, ils tendent
le renforcement des critres prendre en compte par les CDEC pour dcider
des nouvelles implantations, en particulier par la ncessit de les rfrer au
cependant perdre leur orientation originelle par lintniveau dquipement dj prsent et de maintenir une certaine diversit de
gration progressive de leurs objectifs et principes dans les
loffre commerciale ;
plans doccupation des sols. En effet, il existe une certaine
le gel temporaire des implantations dcrt par ltat entre 1993 et 1996 ;
lexigence dun certificat durbanisme pralable, dune tude dimpact (loi
contradiction tablir des bases de concertation volontaiSapin du 29/01/93) et dune enqute publique (mesures Jupp annonces en
rement tranches, telles que le gel de toutes implantations
janvier 1996) ;
en priphrie, pour finalement accorder ce principe une
linterdiction des implantations en bordure des voies de sortie dagglomvaleur normative et une assise rglementaire. Le passage
rations, sauf respecter des dispositions damnagement (loi Barnier du
2/02/95) ;
dune planification rglementaire un modle plus strat labaissement des seuils pour les implantations soumises autorisation par
gique fond sur une approche concerte aurait pu savrer
les CDEC de 1 000 300 m par la loi Raffarin (5/07/96) ;
bnfique dans lencadrement du commerce si la trans le renforcement des contraintes dans les POS labors par certaines
cription des prrogatives dfinies dans les SDUC
municipalits.
2

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Planification urbaine et dveloppement commercial

Rglementer ou ngocier ?
En France, limpossible planification de la localisation et du dveloppement du commerce tient sans
doute de faon fondamentale au rle dominant accord
la rglementation vis--vis des logiques daction des
acteurs privs qui privilgient plutt la ngociation ou la
compensation. Or, lexercice de la planification consiste
bien, dans son essence, dfinir une attitude raliste et
efficace de laction publique face aux initiatives et aux
comportements des acteurs privs. Sur ce point, on a vu
que se dessinaient deux types dvolution qui reprsentent des attitudes contradictoires : dune part, un raidissement des procdures dautorisation commerciales et
durbanisme ; dautre part, lmergence de nouvelles
dmarches davantage tournes vers la concertation mais
qui nont pas cependant de statut lgal et reposent en
fait sur le principe dune adhsion volontaire de tous les
acteurs concerns des dcisions prises par leurs
reprsentants , ce qui en limite la porte.
Les rapports entre la planification et les implantations commerciales paraissent cependant devoir sinscrire la fois dans le contexte de la rgle et dans celui
de la ngociation, dans la mesure o la planification
doit faire face la multiplication dacteurs dont les
comportements chappent largement ses capacits de
contrle :
les acteurs du commerce ne se limitent pas
quelques grands groupes. Ils sont nombreux, leurs intrts sont multiples et leurs comportement fluides. Tout
cela ne facilite ni la planification, ni des partenariats
simples ;
les implantations commerciales relvent de
logiques dentreprises qui ne sont pas dabord spatiales
mais conomiques. Les collectivits locales nont que
peu de prise sur celles-ci ;
les grands groupes de distributions ont certes des
intrts locaux, mais ce sont des entreprises nationales
ou internationales qui ont une libert de choix face
aux acteurs publics locaux ;
les consommateurs constituent dautres acteurs
implicites dont le poids est considrable et dont les
comportements chappent compltement aux essais de
rgulation publique.
les intrts qui sont en jeu dans les implantations
commerciales sont multiples et dpassent la simple
dimension commerciale. Ils ne concernent pas seulement, en effet, lurbanisme et lamnagement des
espaces publics, mais aussi la mobilit, le stationnement et les transports, lconomie, la fiscalit et lemploi, la vie sociale, les revenus et les comportements
dachat des mnages, lanimation des quartiers, les nuisances, bref, une large partie des enjeux de la ville et de
la socit locale. Les approches planificatrices ne peuvent donc se limiter prendre en compte les seuls
champs du commerce et de lurbanisme mais doivent
intgrer une vision largie des enjeux urbains ;

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LES ANNALES DE LA RECHERCHE URBAINE N 78

les implantations commerciales sont demandeuses


dun environnement global d amnits urbaines ,
dquipement lourds (voirie) et de services ;
elles ont besoin de mobiliser la fois de larges comptences et des investissements publics ;
elles ont galement besoin de connatre les intentions
des pouvoirs locaux et de disposer de rgles du jeu claires
et stables.
Compte tenu de ces caractristiques, il convient de prciser la place accorder aux acteurs concerns par rapport
aux dispositifs de planification, qui restent ncessaires,
comme cela se fait dans certains pays trangers. Cette
remise en cause de la planification rigide au profit de dispositifs de ngociation-contractualisation constitue en fait
une tendance gnrale, et sans doute inluctable, en
France comme en Europe. On observe ainsi que lvolution rcente de lintervention publique va dans cette direction : les politiques publiques passent de plus en plus par
des dispositifs contractuels et partenariaux par objectifs,
dfinis au plan local : contrats de ville, contrats de quartier, contrats de dveloppement social, Programmes
locaux de lhabitat, etc. Cette volution traduit la ncessit
dinstaurer une ngociation plus directe entre les acteurs
en largissant son champ au-del des aspects spatiauxjuridiques, pour inclure par exemple des proccupations
concernant la fiscalit, lemploi local et les quilibres
supra-communaux.
Les pratiques de ngociation existent en fait depuis
longtemps dans le dveloppement commercial. Les
grands distributeurs ont toujours ngoci avec les communes les conditions de leurs implantations, de faon
ouverte ou par des voies occultes. Il sagit bien sr des
versements de la taxe professionnelle, mais aussi du financement des quipements dans le cadre de ZAC ou sous
dautres formes. Le champ de la ngociation a souvent t
largi dautres domaines : les grands distributeurs se
sont parfois engags employer des personnels de la
commune dimplantation, recycler des chmeurs,
recruter des jeunes des quartiers dfavoriss ou des agents
dambiance issus de leurs rangs pour acheter une certaine forme de paix sociale. Leurs partenaires ne sont pas
seulement les communes, mais les Directions du travail,
les ANPE, les associations de quartier, les rseaux sociaux
et ethniques. De cette faon, les grands distributeurs sont
devenus des partenaires apprcis, et fortement sollicits,
de la revitalisation des centres-villes ou de la requalification des quartiers priphriques, et donc en quelque sorte
des entreprises citoyennes . Ces comportements sinspirent dune certaine faon des pratiques courantes dans
lamnagement dans de nombreux pays trangers : lapplication des cadres et des rgles y constitue souvent une
base pour une ngociation projet par projet des intrts
publics et privs.
Une telle volution, permettant de poser de faon plus
explicite les conditions dune ngociation avec les acteurs
privs, parat correspondre un mouvement plus large de
transformation et de rforme des modes de laction

publique. Mais elle est loin dtre gnralise et les avances mentionnes ont souvent un caractre original ou
exceptionnel. Laction publique se cherche, elle exprimente des dispositifs et des accords dans des pratiques
politiques et des contextes locaux trs diffrents. Elle
hsite constamment entre les deux voies possibles : celle
des tenants dune rglementation de plus en plus rigoureuse ; et celle qui pense que la transformation des structures commerciales est inluctable, car elle repose sur
lvolution dun secteur conomique toujours plus divers
du fait des pratiques et des intrts des consommateurs.

Instaurer un vritable espace


de concertation
Accorder plus de place aux processus de concertation
ne signifie pas pour autant que la planification et les rgles
doivent disparatre. Il faut plutt sinterroger sur le rle
qui doit leur tre assign. Faut-il les renforcer pour
quelles soient de plus en plus dtailles afin de grer tous
les cas de figure qui peuvent se prsenter sur le terrain ?
Ou ne doivent-elles pas plutt tre limites leurs rles
traditionnels de cadrage des grandes orientations qui simposent aux acteurs publics et privs, ce qui correspond
aussi une autre conception de laction rgulatrice de
ltat et des collectivits locales ? Ces questions sont en
fait communes lensemble des politiques damnagement. Lvolution gnrale de la planification urbaine,
favorise par la dcentralisation, penche plutt vers la
seconde solution. Si lon sen tient un rle de cadrage, la
question essentielle est sans doute denvisager la possibilit damnager un vritable espace et des procdures
dans lesquels puisse prendre place une ngociation des
rapports entre les intrts publics et privs, non seulement
sur des modalits dimplantation de dtail ou des aspects
sectoriels, mais galement sur les enjeux essentiels apprhends dans leur globalit13.
On peut avancer quune dmarche de ngociation permettrait dune part de redfinir et de clarifier les rapports
entre les acteurs publics et privs, et dautre part de sortir
de lambigut et de lhypocrisie car les pratiques de
ngociations occultes ont toujours exist. Mme si on peut
mettre en cause la capacit des communes ngocier avec
les grands groupes et dfendre les intrts gnraux,

lofficialisation des conditions de ngociations et le fait


quelles soient publiques, ventuellement compltes par
des dlibrations municipales, permettrait sans doute de
traiter au grand jour les enjeux et dviter de cantonner les
dcisions dans les stricts domaines de lurbanisme rglementaire ou commercial. Elle serait mieux mme de
prendre en compte la multiplicit des enjeux et des intrts concerns, alors quaujourdhui ce sont ceux des
grands distributeurs et des petits commerants qui sont le
plus souvent reprsents, sans grands gards pour le commerce ordinaire.
Une telle volution se rapprocherait de certains modles
trangers o les pratiques de concertation sont courantes.
On observe dune faon gnrale que les contournements et
les dbordements sont nombreux dans les pays qui opposent des rglementations administratives et urbanistiques
au dveloppement commercial (Italie, Belgique, Espagne),
alors quils sont plutt mieux matriss dans ceux qui ont
une pratique de concertation (Allemagne, Grande-Bretagne, Suisse). Pour ne prendre que le cas britannique, il
existe dans ce pays des procdures de ngociation pralable officielles entre les distributeurs et les communes pour
les demandes dautorisation, comme pour tous les projets
damnagement. Les promoteurs de projets commerciaux
sont souvent en concurrence pour une mme commune. Ils
peuvent prsenter eux mmes des contreparties (planning
gains) substantielles aux communes pour emporter la dcision. Au regard des procdures administratives dinstruction des projets, ces propositions constituent des lments
considrs comme plus pertinents et dcisifs que les rgles
durbanisme pour obtenir une autorisation douverture. Ce
systme comporte bien sr des inconvnients puisquil peut
conduire accorder les autorisations au plus offrant et
passer outre les prescriptions des plans durbanisme. Mais
il prsente lavantage douvrir un espace de ngociation
qui na pas dquivalent en France.

Marc Bonneville, Virginie Bourdin

13. A cet gard, la loi Barnier du 2 fvrier 1996 ouvre quelques pistes, car si
elle interdit limplantation de commerces le long des grandes voiries aux
entres de villes sur une bande de 100 mtres, elle permet de lever cette interdiction si une concertation est organise avec la commune pour lamnagement du secteur.

> Marc Bonneville est professeur lUniversit Lumire-Lyon II et directeur de lInstitut dUrbanisme de Lyon dans cette
universit. Il est aussi responsable de lquipe de recherche Villes : espaces et socits qui travaille sur les rapports entre la
planification et les mutations urbaines. Le texte prsent ici rend compte des recherches collectives conduites par cette quipe depuis
trois ans pour le compte du PIR-Villes-CNRS sur le thme des relations entre planification et dveloppement commercial. Il reprend
les contributions des membres de lquipe qui ont particip cette recherche : Paul Boino, Virginie Bourdin, Emmanuelle Gallot,
Mamadou Maga, Bernard Morel, Franck Scherrer et Martin Vanier.
> Virginie Bourdin est allocataire de recherche dans lquipe Villes : espaces et socits de lUniversit Lumire-Lyon II. Elle
prpare une thse sur Planification urbaine et dveloppement commercial dans la rgion urbaine de Lyon.

C H A N G E S / S U R FA C E S

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