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integracin regional
Trayectoria, cambios y debates
Uruguay and regional integration processes
Paths, changes, and debates
Civitas
Porto Alegre
v. 10
n. 1
p. 97-117
jan.-abr. 2010
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Introduccin
El anlisis de la poltica exterior de un pas en un proceso de integracin
regional implica necesariamente una aproximacin conceptual y metodolgica
sobre el contexto histrico y geopoltico (y no slo geogrfico) en que surgi,
evolucion, interactu y gener interdependencias dicho estado con los pases
de la regin.1 Por otra parte, requiere tambin un estudio del contexto en que
naci el proceso de integracin regional y de sus objetivos, instrumentos y
realizaciones.
Las races comunes de los pases hispanoamericanos facilitaron la
posibilidad de que desde el proceso de descolonizacin se buscara trascender
la organizacin colonial a travs de una comunidad poltica. Posteriormente,
en distintos momentos histricos, el tema volvi a plantearse en la bsqueda
de respuestas comunes ante diversas circunstancias que fueran manifestando
una identidad latinoamericana en el sistema internacional, aun cuando la misma
estuviera cimentada en un pluralismo de recorridos histricos (Bernal-Meza,
2005).2
Las polticas exteriores de los pases latinoamericanos estuvieron marcadas
desde sus inicios, por los factores condicionantes del perodo colonial, por los
factores que fueron surgiendo durante el proceso de independencia, en especial
aquellos derivados de las reivindicaciones de las lites locales, que operaron
desde las ciudades y de las ciudades-puertos, y tambin por las injerencias
de las potencias externas. Este punto de partida especifica que, uno de los
supuestos del proceso de integracin de Amrica Latina, que tuvo que ver
con el retorno a la unidad bsica de un espacio independiente, se perdi por
el efecto combinado de las intervenciones externas, en especial de Inglaterra
como potencia martima, y de las reivindicaciones locales y regionales, que
derivaron en la balcanizacin.
El proceso de integracin regional en Amrica Latina, si bien tuvo
antecedentes histricos, cuyos inicios se sitan en la descolonizacin y en
el proceso de conformacin de los estados-nacin, comenz en la dcada
La importancia de la geopoltica en tanto contribucin a la comprensin de la interaccin
entre el espacio y la organizacin poltica (y econmica) y de los condicionantes y prioridades
de la poltica exterior de un pas (y tambin de los pases de una regin), si bien ha sido puesta
de manifiesto desde Ratzel, no ha llegado a incorporarse en la cotidianeidad de los anlisis y
en los currculos de los pases de Amrica Latina. Cf. Barrio (2009) y el prlogo de Andrs
Rivarola (2009).
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Las diferencias antropolgicas y su manifestacin poltica, tanto en el sistema como en la
institucionalidad, fueron puestas de manifiesto por distintos estudios. Vase entre otros Ribeiro
(1976) y Rouqui (1991).
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Las caractersticas del Uruguay internacional fueron definidas por Luis Alberto de Herrera en
distintos artculos, manuscritos y libros. Vase al respecto, Herrera (1961; 1988; 1991).
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conflictos y los lazos existentes entre los grupos polticos de los distintos
pases. Fue recin hacia 1870, con posterioridad a la guerra de la Triple
Alianza, que la generacin de la poltica por parte de los partidos se alej del
escenario regional. La poltica se hizo nacional y con ello el estado afirm su
presencia, asentando las bases del equilibrio pendular entre los dos vecinos
(Herrera, 1988).
El surgimiento del estado-nacin que se plasm hacia fines del siglo 19,
se produjo concomitantemente con un retraimiento del Uruguay del escenario
regional y coincidi con la conformacin del Uruguay prspero, de inmigracin
europea, nula incidencia nativa y por lo tanto diferenciado del resto de Amrica
Latina. De esta manera se asociaron los atributos de la identidad nacional con
el desarrollo del pas, la democracia y la paz nacional.
Es recin con la guerra civil espaola y la segunda conflagracin mundial
que el pas integra de nuevo el contexto internacional en los debates. Los
debates sobre la participacin en la guerra mundial mostraron las diferentes
posiciones, entre los que consideraban que la misma no involucraba a los pases
latinoamericanos y quienes visualizaban que la guerra estaba definiendo un
nuevo escenario internacional y que la participacin posibilitaba a Uruguay
ser protagonista del mismo. Esta ltima visin es la que termin prevaleciendo
y es por ello que Uruguay particip desde sus inicios en la conformacin
de las Naciones Unidas y las instituciones de post-guerra, a pesar de que la
declaracin de guerra a los pases del Eje, se concretara recin, hacia el fin de
la conflagracin mundial.
La propuesta de instalar bases militares en Uruguay, que realiz Estados
Unidos, con el objetivo de controlar el Cono Sur continental, fue otro de los
debates que dividi el sistema poltico y la sociedad. La oposicin del Partido
Nacional liderada por Luis Alberto de Herrera, consigui que las bases no
se instalaran en el pas y con ello posibilit darle continuidad, en la poltica
exterior del pas, al principio de equidistancia en las relaciones de la regin con
Estados Unidos (Oddone, 1985; Alzaga, 1985; Haedo, 1974).
Durante la segunda guerra mundial y sobre todo con la culminacin de la
misma, la poltica exterior del Uruguay tuvo como prioridad las negociaciones
sensibles con los pases europeos, en particular con el Reino Unido (Clemente,
2002). Sin embargo, hasta mediados de la dcada de los cincuenta, los intentos
de poltica exterior del pas, con los pases de la regin, se caracterizan
por ser bilaterales. Es recin en el transcurso de esa dcada, que Uruguay
participa en los debates sobre la arquitectura y contenidos del comercio
internacional, que propician las condiciones para generar una instancia regional
latinoamericana.
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En 1956 Uruguay participaba en cinco convenios de comercio y pagos. De esos cinco, los
ms importantes eran con Argentina y con Brasil, los cuales fueron suscritos en 1948 y 1949
(Magarios, 1991).
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Uruguay y el Mercosur
El ingreso de Uruguay al proceso de integracin regional argentinobrasileo que termin conformando el Mercosur debe entenderse a partir de
distintos factores que convergieron en este desarrollo. En primer lugar, las
transiciones democrticas en Argentina, Brasil y Uruguay, que posibilitaron un
nuevo escenario de cooperacin regional. En segundo lugar, la modificacin
de la agenda hemisfrica a partir de iniciativas de Estados Unidos, que
articul los pases de la regin en torno a polticas reformistas. En tercer
orden, el mismo proceso de cooperacin argentino-brasileo y su desarrollo,
el cual potenci respuestas de otros pases y en particular de Uruguay por su
posicin geopoltica. Finalmente, la convergencia liberal entre los gobiernos
de Argentina, Brasil y Uruguay, luego de que asumieran entre fines de los
ochenta e inicios de los noventa.
Hacia mediados de los ochenta se concretaron transiciones democrticas
en Argentina, Brasil y Uruguay. La simultaneidad de los cambios de rgimen
tuvo efectos en un incremento de la cooperacin poltica entre los pases que
se traslad a los foros regionales y a la posterior definicin de una instancia
representativa de Amrica Latina en el contexto internacional.10
El escenario regional se modific con la cooperacin argentino-brasilea.
Los otros pases de Amrica del Sur y en particular del Cono Sur reformularon
sus polticas en funcin del nuevo entorno que impuls medidas de confianza
mutua, de paz, cooperacin poltica y apoyo a la democracia. Uruguay replante
su estrategia a partir de la aproximacin argentino-brasilea y de los distintos
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Se trata del Grupo de los Ocho, que luego pasara a denominarse Grupo de Ro, sobre su
performance, vase Ral Barrios (1994).
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El Acta de Buenos Aires fue posteriormente inscripta en Aladi como el Acuerdo de Alcance
Parcial n 14 (vase en <www.aladi.org>). Los antecedentes del Mercosur pueden consultarse
a travs de su Secretara Administrativa <http://www.mercosur.org.uy>.
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El Instituto Manuel Oribe (1995) destaca la importancia de esa reunin, porque constituy el
punto de partida para las negociaciones posteriores, aun cuando Chile no continu y Paraguay
se incorpor. En la segunda reunin que se realiz en Buenos Aires, en septiembre de ese ao,
la negociacin se realiz entre los cuatro integrantes del Mercosur.
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Mercosur, que tuvo distintos momentos entre la devaluacin del real en 1999
y el estallido argentino de fines del 2001 y 2002, replante en el gobierno, el
sistema poltico y la sociedad civil, las prioridades regionales, las condiciones
de pertenencia al bloque y las mismas bases sobre las cuales se asentaba el
proceso regional.
El estallido de la crisis en Uruguay no hizo ms que confirmar las
dificultades en visualizar una salida para el pas a travs de la regin. La
gestin del Presidente de ese momento, Jorge Batlle, va relacin personal
con el Presidente de Estados Unidos, permiti conseguir una ayuda financiera
excepcional que posibilit una salida. De esta forma, durante esos aos, la
regin pas a un segundo plano, hasta tanto no se generaran condiciones para
un crecimiento econmico.
Durante esos aos el proceso regional tomaba un nuevo empuje en Amrica
del Sur luego que el Presidente de Brasil en ese entonces, Fernando Henrique
Cardoso, convocara a una Cumbre, en Brasilia, en el ao 2000. La Cumbre de
Brasilia, que se realiz en el contexto de las conmemoraciones de los quinientos
aos del descubrimiento de Brasil, congreg los Presidentes de Amrica del
Sur e impuls de esa manera, la idea originaria de Brasil de propulsar una
zona de libre comercio en Amrica del Sur.13 Esta iniciativa se plante a su
vez en el marco del relanzamiento del Mercosur, en que Brasil tuvo un papel
relevante, por lo que el inicio del siglo 21 estaba pautando un papel diferente de
Brasil en el proceso regional sudamericano (Bizzozero, 2001). Por otra parte, la
apuesta a la construccin de un espacio sudamericano aparej de por s desafos
diversos para los pases sobre el papel a cumplir, las prioridades regionales,
la agenda y los propios principios de sustentacin de las polticas exteriores.
La idea de conformar una Asociacin de Libre Comercio de Sud Amrica (Alcsa) fue expuesta
como consecuencia de la integracin de Mxico en el Tratado de Libre Comercio de Amrica
del Norte, llevando a una aclaracin de la normativa de la Asociacin Latinoamericana de
Integracin y a una revisin geo-estratgica de los espacios definidos.
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iniciativas regionales que van desde el Banco del Sur al Consejo Sudamericano
de Defensa y conciernen los espacios, las competencias y los mrgenes de
decisin. Un tema de particular relevancia que ha sido expuesto en distintos
mbitos concierne la vinculacin del Mercosur con el espacio sudamericano
(Comunidad Sudamericana y ahora Unasur). Desde una perspectiva esa
ampliacin podra licuar el Mercosur o hacerlo irrelevante, aun cuando se
trata de dos iniciativas con objetivos diferentes. Desde otra perspectiva se
enfatiza en los diferentes niveles y que la construccin regional es una realidad
multidimensional que plantea desafos diversos a los pases.
El debate que se efectiviz durante el ao 2007, sobre un posible Tratado
de Libre Comercio con Estados Unidos marc un giro en las posibilidades y
opciones planteadas al pas en el proceso de integracin regional. El debate se
plante a distintos niveles, aun cuando se proces en primer lugar en el propio
equipo de gobierno, en la estructura del Frente Amplio, en el sistema poltico
y en la Universidad de la Repblica (Udelar, 2006; Vaillant, 2007; Bizzozero,
2007). A partir de la finalizacin de ese debate, el tema pas a ser el de las
condiciones de participacin de los socios pequeos, el de la flexibilidad en
las negociaciones con terceros y el modelo chileno en tanto posibilidad a ir
generando en las relaciones del pas con el mundo.14
La modalidad que asumi el proceso de globalizacin con una impronta
liberalizadora y de insercin de polticas econmicas en funcin de la
competitividad al mercado internacional, provoc no solamente diferencias en
los sectores econmicos de acuerdo a los intereses concretos, sino que tambin
provoc una fisura en los equipos de gobierno que representan al estado, entre
el Ministerio de Economa y el Ministerio de Relaciones Exteriores. Ambos
ministerios son los encargados de conducir el proceso Mercosur en el Consejo
Mercado Comn, por lo que las diferencias entre la visin econmica y la
poltica pas a ser una controversia entre quienes otorgaron prioridad a las
exigencias de la globalizacin y quienes priorizaron la perspectiva de articulacin
nacional-regional. Esta controversia no solamente alej las posiciones, sino que
deriv en que la estrategia de insercin internacional del pas, priorizara una
visin econmica que dej en un segundo plano, al menos en esa coyuntura,
las definiciones polticas de internacionalizacin del pas.15
Esta posibilidad est acotada por distintos elementos que hacen la experiencia chilena nica.
Entre ellos, adems de ser puerta al Pacfico, est el que Chile es el nico productor del oro rojo.
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Las fisuras en la poltica exterior haban comenzado ya con la crisis que comenz a transitar
el Mercosur a partir de la devaluacin del real. El cambio de gobierno del ao 2000, de corte
liberal y la crisis financiera que vivi el pas en el ao 2002, en buena medida como consecuencia
de la crisis en Argentina, agudizaron la percepcin de las fisuras (Luzuriaga, 2003).
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Referencias
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