Marco general para anlisis de los procesos de

integracin y cooperacin
Revista Derecho de la Integracin N 26; julio 1978

Ricardo Ffrench-Davis*

El presente trabajo provee un marco general de anlisis para el estudio de los

procesos de integracin y cooperacin en Amrica Latina. Expone el tipo de antecedentes
que es necesario recoger y sistematizar para responder a interrogantes que permitan valorar las experiencias pasadas, con miras a detectar las formas ms viables y eficaces de
acelerar la integracin regional.
Los procesos de integracin econmica pueden abarcar innumerables aspectos
de la realidad y vincularse con diferentes mbitos de la actividad de los pases miembros. El
anlisis se concentrar en este caso en tres tipos de problemas: los que se refieren a las
polticas que regulan el intercambio comercial, los relativos al papel que desempean los
acuerdos de produccin y los que plantea la distribucin de beneficios y costos entre los
pases miembros. De alguna manera, estos tres grupos de problemas estarn presentes en
cualquier avance que registren en el futuro los esquemas formales de integracin o los
mecanismos adicionales de cooperacin entre pases. Si bien entre estas tres categoras
existen superposiciones, cada una de ellas aborda problemas centrales de los procesos de
integracin, en particular de los pases en desarrollo.
El intercambio comercial constituye naturalmente un componente obligado de
un proceso de integracin. Por ello, cualquiera que sea el esquema de integracin que se
utilice, las normas que regulan el intercambio revisten una importancia primordial.
Los acuerdos de produccin y otras formas directas de regulacin de la actividad
econmica, por otra parte, representan una variable relativamente nueva, que ha empezado a adquirir importancia tanto en los anlisis tericos como en los esfuerzos de integracin
de los pases en desarrollo. Estos mecanismos, a su vez, se prestan para entablar relaciones
entre espacios que muestran distintos procesos de integracin, entre pases aislados y entre
stos y aqullos. Por consiguiente, su estudio puede ser muy fructfero.
Por ltimo, la distribucin de los beneficios y costos de la integracin constituye
un factor determinante de la viabilidad poltica de cualquier acuerdo econmico entre pases en desarrollo.

rrq
* Investigador de la Corporacin de Investigaciones Econmicas para Latinoamrica (CIEPLAN),
Santiago, Chile.

&

85

Por ello, resulta prioritario el examen de los diferentes mecanismos de

redistribucin y su repercusin sobre cada pas miembro y sobre el volumen de beneficios
que genera la integracin.
Es decir que un anlisis integral y realista requiere el estudio conjunto de las
variables que inciden en la eficiencia y en la equidad. Como a partir de los aos sesenta los
esquemas formales cobran mayor importancia en las relaciones econmicas intralatinoamericanas, el anlisis se concentra en ellos, aunque tambin mantiene plena validez para llegar
a la comprensin y el diseo de los mecanismos de cooperacin adicional. Puede contribuir,
en especial, a arrojar luz sobre alternativas de cooperacin adicional complementarias de
los esquemas vigentes o futuros de integracin.
La integracin, como es obvio, no constituye un objetivo por s misma sino tan
slo un medio importante para acelerar el desarrollo, con perfiles propios de los pases
participantes. En consecuencia, conviene exponer sucintamente los principales beneficios y
costos a que puede dar lugar un proceso de integracin econmica.

1. BENEFICIOS Y COSTOS DE LA INTEGRACIN 1

Nos limitaremos a efectuar un examen de los aspectos que nos parecen ms
importantes para regiones en desarrollo como Amrica Latina.
Tanto los beneficios como los costos de la integracin cubren una amplia gama,
que abarca desde aspectos objetivos y mensurables hasta otros de carcter esencialmente
subjetivo o cualitativo. Distinguiremos entre efectos ligados a los cambios que se producen
en la estructura productiva como consecuencia directa de las nuevas corrientes de comercio generadas por la ampliacin del mercado y aquellos relacionados con el nuevo marco
que la integracin ofrece a las polticas pblicas internas y a las relaciones econmicas de
cada pas con el exterior.

ESTRUCTURA PRODUCTIVA E INTERCAMBIO

En el mbito de la produccin, los efectos de la integracin estn vinculados
estrechamente a los cambios que se registran en las corrientes de comercio recproco. En el
corto plazo afectan el aprovechamiento de la capacidad instalada y el nivel de empleo. En
un plazo mayor, modifican el esquema de especializacin que existe entre las empresas y
en el interior de cada una de ellas, la utilizacin de los recursos nacionales, el aprovechamiento de las economas de escala y el grado de competencia que se produce entre los
mercados que se integran.
El principal efecto positivo en el corto plazo consiste en el aprovechamiento de
capacidades instaladas, cuya mayor utilizacin permite sustituir producciones provenientes
hasta entonces de terceros pases. 2 Los costos de corto plazo, por su parte, estarn asociados principalmente a los posibles cierres de industrias que provoque la competencia de la
produccin de otros pases miembros.3 De all la importancia de que la desgravacin del
comercio recproco sea gradual y la conveniencia de establecer ciertos mecanismos de regulacin de la competencia, que se exponen ms adelante.
Los efectos positivos ms importantes que se producen a mayor plazo estn
relacionados con la asignacin de nuevos recursos productivos y la reubicacin de los ya
existentes. En primer lugar, dentro de cada industria que produzca una variedad amplia de
bienes se puede efectuar una racionalizacin de procesos que conduzca a una mayor especializacin en el interior de la empresa.

86

&

En segundo trmino, los cambios en las corrientes de comercio recproco acarrean variaciones en la composicin de la demanda efectiva y, por consiguiente, tienden
a afectar la estructura productiva. En la medida en que ese cambio implique un mayor
uso de recursos abundantes en el pas, antes no empleados o subutilizados, dar origen a
beneficios que los precios de mercado no reflejan, razn por la cual la teora convencional suele ignorarlos.
Una tercera fuente de beneficios potenciales est constituida por el aprovechamiento de las economas de escala que permite la ampliacin del mercado. La crtica que
tradicionalmente se formula a este planeamiento es que cada pas puede, unilateralmente,
sin necesidad de integrarse, ampliar sus mercados mediante la exportacin. Hay dos postulados que parecen claves: el acceso presuntamente expedito a los mercados externos y la
supuesta estabilidad que los caracterizara. Es indudable que en muchos casos se dan una o
ambas condiciones, pero, en la realidad, ello dista de ser una situacin generalizada, en
particular para las exportaciones de manufacturas de los pases en desarrollo. Las restricciones al comercio impuestas por las naciones industrializadas, la creciente cautividad de mercados por la accin de las empresas transnacionales y, finalmente, la inestabilidad tanto de
los precios como de las condiciones de acceso a diferentes mercados internacionales representan una valla externa al desarrollo fluido de las exportaciones de manufacturas de los
pases que buscan su industrializacin. Un proceso de integracin ofrece oportunidad para
ampliar, en forma estable y libre de ciertas restricciones, la demanda disponible para numerosas actividades cuyas economas de escala sean compatibles con la mayor dimensin que
ofrece el mercado integrado.4
En cuarto lugar, y con respecto a las actividades cuyas economas de escala son
cubiertas por la produccin para el mercado nacional (o para una fraccin del mbito comn), la liberacin del comercio recproco permite que se entable una mayor competencia
intrarregional entre las empresas que revisten un carcter monoplico dentro de sus respectivos pases.
Por ltimo, la integracin de mercados facilita el desarrollo de "familias de productos" o "complejos industriales" que permiten la generacin y el aprovechamiento de
economas externas, capaces de sustentar una expansin industrial ms eficiente, apoyada
en la sustitucin regional de importaciones.
Los beneficios recin mencionados son potenciales y no surgen espontneamente como resultado de la aplicacin de cualquier esquema de integracin. El que se hagan
realidad depender de los instrumentos y mecanismos que se utilicen, as como de la secuencia e intensidad con que se los emplee. De igual manera, su materializacin requerir
el esfuerzo sistemtico de cada pas para aprovechar las oportunidades que ofrece la constitucin de un mercado comn. Por ltimo, cada uno de los efectos de la integracin puede, segn la dimensin que alcance, dar lugar a beneficios o costos netos para la economa
regional en su conjunto. De all entonces que para asegurar el predominio de los beneficios
es preciso, entre otras consideraciones, procurar un desarrollo armnico de los diferentes
sectores productivos, as como regular de manera eficiente los mrgenes de proteccin que
se concedan a cada actividad econmica. 5 Esto significa que el desenvolvimiento del proceso de integracin exige el uso recprocamente condicionado de los distintos instrumentos
o mecanismos de accin pblica que inciden sobre los beneficios potenciales.
Cabe destacar dos aspectos adicionales de las ventajas potenciales de la integracin. En primer lugar, su mbito debe extenderse ms all de los bienes fsicos y abarcar
tambin la produccin de servicios (como el desarrollo y aplicacin de tecnologa) que

&

87

ofrecen un frtil campo de sustitucin de importaciones en el mbito regional. En segundo

lugar, cualquiera de las fuentes de beneficios puede ser activada tanto mediante esquemas
globales de integracin como por intermedio de mecanismos de cooperacin aislados.

UN NUEVO MARCO PARA LA POLTICA ECONMICA

La integracin influye en dos dimensiones importantes sobre las polticas econmicas de los pases miembros: por una parte, afecta su capacidad de negociacin frente a
terceros; por otra, el proceso de armonizacin necesario para constituir un mercado ampliado obliga a la reformulacin de diversas polticas econmicas.
La influencia que la integracin puede ejercer sobre la capacidad de negociacin
de los pases miembros frente al resto del mundo constituye otra fuente de beneficios
potenciales. Un primer ejemplo se refiere al efecto que una accin conjunta puede provocar sobre los precios de las materias primas de exportacin tradicional de los pases miembros, cuyos mercados externos no son competitivos ni estables. En ese marco, la accin
conjunta permite concentrar la oferta de la regin y avanzar as hacia un intercambio entre
unidades con capacidades de negociacin menos dismiles. Su resultado positivo puede
consistir en una mejor cotizacin para los pases exportadores, tanto por su nivel como,
especialmente, por una mayor estabilidad.
Un terreno en el cual la capacidad de negociacin adquiere una importancia
determinante es el de las relaciones con las empresas transnacionales en el campo de la
transferencia de tecnologa y de la inversin extranjera. La integracin "per se" puede
influir en una direccin u otra, segn la forma que adopte: puede debilitar la posicin de los
estados miembros si actan en forma aislada, puesto que la unificacin de los mercados
permite que esas empresas abastezcan desde una sola planta toda la regin,6 pero puede
tambin fortalecer la capacidad de negociacin de esos pases si stos adoptan un tratamiento comn frente al capital extranjero, si se apoyan mutuamente en la obtencin de
informacin y en el desarrollo de capacidad de negociacin o si, cuando es pertinente,
efectan licitaciones conjuntas. En consecuencia, se puede apreciar que existe una amplia
gama de posibilidades, que varan segn la poltica que se adopte. Existen, entonces, procesos de integracin que acentan la desnacionalizacin de las economas participantes y
otros que, por el contrario, permiten acrecentar la autonoma de los pases miembros y
contribuyen a facilitarles un desarrollo con perfiles propios.
Por ltimo, el avance de la integracin exige la armonizacin creciente de diversas polticas pblicas. Las economas nacionales estn reguladas por un conjunto numeroso
de acciones directas y polticas econmicas indirectas, cuya armonizacin comunitaria reviste prioridades diferentes, cuya determinacin debe basarse en la consideracin de los
beneficios y de las dificultades tcnicas y polticas que se deriven de la armonizacin.
Los beneficios para el proceso de integracin, y en consecuencia para el conjunto de pases miembros, estn estrechamente ligados a las relaciones econmicas con el
exterior. Se ubican en esta categora las polticas ya mencionadas de comercializacin de las
materias primas y de tratamiento de la inversin extranjera. Corresponde conceder prioridad tambin al manejo de los instrumentos que actan sobre el intercambio comercial.
Debido a su importancia clave, resulta imprescindible lograr consenso respecto del diseo y
aplicacin de los que ejercen una influencia ms directa. 7
Por otra parte, la sensibilidad de cada pas ante la prdida de autonoma en el
manejo de sus polticas econmicas influye sobre la viabilidad de la armonizacin. En distintos grados, ese factor est presente en cada rea de accin. En algunas resulta ineludible

88

&

una armonizacin avanzada, razn por la cual el pas que no est dispuesto a condicionar
su poltica en ese terreno no podr participar en el proceso global (en ese sentido un ejemplo ntido es el de la poltica arancelaria).
No sucede lo mismo en otras reas, en especial en las que inciden ms directamente sobre la economa interna de cada pas (ejemplos en los que la armonizacin es de
escasa prioridad y despierta mayores resistencias polticas son la dimensin del sector pblico y las polticas distributivas internas). Por consiguiente, en estos ltimos aspectos, el
predominio de los objetivos nacionales, dentro de lmites relativamente amplios, no es obstculo para un avance sostenido del proceso de integracin durante un extenso lapso.

2. INTERCAMBIO COMERCIAL
Como ya se ha sealado, una de las vas principales para generar y recoger los
beneficios potenciales de la integracin econmica se halla en el intercambio comercial
entre los pases miembros.
El comercio entre los pases asociados puede promoverse de diversas maneras y
con diferentes repercusiones tanto sobre la economa interna como sobre el sustento poltico del proceso de integracin. En esta seccin nos concentraremos en el examen de los
instrumentos de poltica econmica, de cualquier naturaleza, que inciden sobre los mrgenes de preferencia comercial que operan en los mercados de los pases miembros.
En un proceso de integracin el productor nacional enfrenta tres mercados diferentes: el interno, el de los pases asociados y el del resto del mundo. Lo que habitualmente
se denomina "margen de preferencia" es la proteccin que la exportacin de un pas miembro
recibe en los mercados asociados en comparacin con la produccin de terceros pases. Sin
embargo, la produccin nacional tambin goza en su mercado interno de un margen de
preferencia frente a sus socios, en la medida en que el intercambio recproco no est totalmente liberado. Por ello, es importante analizar tanto los mrgenes de preferencia frente a
terceros como los aranceles internos y externos, ya que estos ltimos tambin afectan las
corrientes de comercio recproco, aunque de distinto modo: los internos inciden ms directamente sobre las relaciones entre los pases miembros en tanto que los externos afectan
ms la relacin de la regin frente al resto del mundo.

REGULACIN DEL COMERCIO RECPROCO

Existe una contradiccin notoria entre el enfoque terico tradicional y los enfoques pragmticos de la integracin respecto de las consecuencias de formas alternativas de
liberar el comercio recproco. La teora tradicional enfatiza la conveniencia de liberar en
forma rpida y uniforme el comercio recproco para el universo de bienes. En primer lugar,
la consiguiente "creacin de comercio" que resulte podra ser dudosamente beneficiosa en
el corto plazo en la medida en que provoque cierres de empresas y desocupacin, lo que
genera obstculos polticos que pueden transformarse en un elemento disuasivo en un
acuerdo de integracin que se encuentre en sus inicios. En segundo lugar, la accin aislada
en ese terreno tiende a provocar una concentracin de los beneficios en algunos pases
miembros y en empresas forneas. En consecuencia, el enfoque tradicional amenaza resultar negativo tanto en el terreno econmico como en el de apoyo al proceso de integracin.
En contraste con la teora tradicional, y considerando el marco en que se desarrollan los procesos latinoamericanos de integracin, la liberacin del comercio recproco
debe ser selectiva, en el sentido que otorgue tratamientos distintos a productos que en-

&

89

frentan situaciones diferentes. As, por ejemplo, en los sectores en que ninguno de los
pases o slo uno de ellos es productor, la liberacin puede ser abrupta, lo que constituye
un impedimento fuerte a la tendencia tradicional de duplicar capacidades productivas en
cada uno de los mercados internos aislados; por consiguiente, las nuevas actividades podran estar dirigidas desde un comienzo al mercado ampliado.8
En los sectores en que existen capacidades productivas instaladas en ms de un
pas, en cambio, la liberacin debera ser gradual, de manera que la expansin del comercio
no provoque cierres innecesarios de plantas y de plazas de trabajo.
No es fcil determinar la forma especfica que tiene que adoptar la gradualidad.
El perodo que debe abarcar la reduccin de aranceles internos depende de aspectos tales
como el ritmo de expansin de la demanda y la tasa de inversin nacional. Los ajustes en
las posiciones relativas de diferentes actividades econmicas son ms fciles en los pases
en los que ambos factores experimentan niveles altos, lo que implica un costo menor tanto
para las empresas que pierden posicin relativa como para la economa nacional en su
conjunto. En segundo lugar, el perodo depende de la naturaleza del proceso de especializacin. Es ms fcil una especializacin al interior de empresas diversificadas que una especializacin interindustrial. Aqulla implica cierre de lneas de produccin y la expansin de
otras dentro de la misma empresa; sta, en cambio, puede acarrear el cierre de empresas,
por lo cual la resistencia y antagonismo que crea es mayor. La gradualidad, indudablemente, quita sustento econmico a esa resistencia; en efecto, merced a ella, la consiguiente
creacin de comercio puede resultar beneficiosa en vez de perjudicial para la regin. 9
En efecto, ella se realizara as a medida que se logra la reconversin de los factores de produccin que se van liberando.
Subsiste, sin embargo, el costo para la empresa y la mano de obra. Su resistencia
se puede atenuar o eliminar con subsidios para la reconversin o reocupacin y mediante la
constitucin de empresas multinacionales de la regin. Se procura as que los beneficios de
la integracin transfieran parte de sus ganancias a los perjudicados por el proceso. En el
primer caso, la transferencia se efecta dentro de un mismo pas; en el segundo -formacin
de empresas multinacionales- se realiza entre un mismo sector de distintos pases.
Lo recin expuesto sirve para ilustrar tambin la importancia del marco de negociaciones que se escoja. Es fundamental que los actores de las negociaciones posean una
visin lo ms integral posible de los beneficios y costos que se hallan en juego, para lo que
hace falta la conjuncin de tres factores: primero, agentes pblicos que tengan visin del
conjunto de los efectos de la integracin; segundo, que cada etapa de negociaciones comprenda paquetes de acciones relativamente amplios que provean beneficios netos a cada
pas; tercero, el establecimiento de mecanismos permanentes de redistribucin de beneficios que corrijan los desequilibrios generados por la integracin. La meta final obvia es la
liberacin total del comercio recproco, tal como sucede, normalmente, entre dos provincias de un mismo pas. Esa meta, sin embargo, est distante en el tiempo, y se observan tres
razones principales:
En primer lugar, no puede haber libre circulacin de bienes mientras no se hayan
uniformado las diversas polticas nacionales que influyen sobre las corrientes de comercio.
En el nterin puede haber una circulacin condicionada. El requisito ms evidente parece ser
el de un porcentaje mnimo de incorporacin de valor agregado subregional para gozar de
la liberacin recproca, lo que est regulado por las normas de origen.
En segundo trmino, sin la armonizacin del tratamiento a la inversin proveniente
de terceros pases, la libre circulacin interna de bienes mejora la posicin negociadora del

90

&

inversionista forneo y deteriora la distribucin de beneficios para la regin. Por ello, esa armonizacin debe emprenderse apenas se inicie la reduccin de trabas al comercio recproco.
En tercer lugar, la liberacin del comercio recproco permite la concentracin de
inversiones que produzcan para toda la subregin en aquellos pases miembros que provean, inicialmente, mayores economas externas. Para evitar un desarrollo desequilibrado,
que acumule los beneficios de la integracin en los pases menos atrasados, se requiere un
mecanismo que asegure una distribucin geogrfica equitativa de las industrias ms dinmicas. Ello puede consistir en la asignacin de diferentes "familias de industrias" a cada
pas miembro, junto con la apertura inmediata del mercado recproco para la produccin
originaria del pas asignado y la mantencin de restricciones cuando proviene del resto de
los pases miembros.
En sntesis, es importante examinar formas alternativas de liberar el comercio
recproco y analizar los diversos marcos en los que se puede realizar. Esto es, se trata de
resolver el problema de cmo liberar y junto con qu. Lo ltimo abarca aspectos tales como
el tratamiento al capital extranjero, la programacin regional de inversiones y el establecimiento de mecanismos de redistribucin de beneficios entre los pases miembros.
Retornemos ahora al otro aspecto de la poltica comercial, el que se refiere a la
proteccin frente a terceros pases.

PROTECCIN FRENTE A TERCEROS PASES

En un proceso de integracin, la poltica comercial desempea dos papeles. Por
una parte, procura la liberacin del comercio recproco y, por otra, impone una barrera
comn de todos los pases miembros frente a la produccin del resto del mundo. Esto es, la
produccin nacional, en lugar de limitarse a optar entre el mercado interno protegido (sustitucin nacional de importaciones) o por el externo (exportaciones), tiene una tercera
opcin, que es el mercado que le ofrecen los otros pases de la regin, protegido respecto
de terceros por un Arancel Externo Comn (AEC).
Luego de su adopcin plena, tanto el AEC como la liberacin del comercio recproco otorgan un tratamiento comn a los productos originarios de la regin, diferencindolos de los provenientes de terceros pases, lo que representa un factor fundamental para
la constitucin de un mercado ampliado. El AEC constituye un mecanismo por el cual, en
forma expresa y consciente, los pases miembros pueden modificar comunitariamente las
relaciones de precios y costos de mercado que determinan los mrgenes de proteccin de
que gozar la produccin regional.
Obviamente, las relaciones de precios efectivos no son idnticas entre pases
porque, aparte de distorsiones no competitivas y de impuestos indirectos diferenciados,
existen bienes que no se comercializan internacionalmente, los servicios influyen sobre
los costos relativos y los gastos de transporte generan diferencias entre los precios FOB y
CIF. 10 Por otra parte, la asignacin de recursos se ve afectada por otras polticas pblicas,
tales como la estructura y volumen del gasto pblico, la poltica de inversin estatal, el
costo del crdito, el sistema tributario y el sistema de seguridad social. Todos estos factores afectan la asignacin de recursos tanto como el arancel, pero cada uno acta en
dimensiones diferentes. En el caso del arancel, su papel es determinar la proteccin a la
sustitucin de importaciones y, en el contexto de la integracin, fijar los mrgenes de
preferencia para la produccin regional.
Por ltimo, junto con esos mrgenes, aparecen una serie de otras disposiciones
o mecanismos comunitarios que modifican la asignacin de recursos: acuerdos de pro-

&

91

duccin que afectan la localizacin y la especializacin entre pases, el tratamiento acordado a la inversin extranjera, regmenes preferenciales para pases de menor desarrollo
relativo y varios otros.
El arancel externo comn influye en la estructura de la produccin a travs de su
incidencia sobre la composicin del comercio, pues determina el perfil de la proteccin
otorgada tanto a las exportaciones intrazonales como a la sustitucin regional de importaciones. Entonces, al disear el AEC, es necesario fijar niveles que expresen objetivos comunes a todos los pases participantes, concordantes con sus estrategias de desarrollo. Existen
dos categoras de argumentos para determinar los mrgenes de proteccin:
a) la preferencia per se de ciertas producciones, por razones emotivas, de prestigio o moda, predominio de intereses creados, o por "seguridad nacional";
b) la naturaleza del producto, su forma de produccin y sus repercusiones sobre
el resto de la economa.
La segunda categora es la que asegura que la proteccin contribuya positivamente al desarrollo nacional. La fijacin de un AEC ofrece, as, una oportunidad para racionalizar la poltica arancelaria de los pases miembros, cuyas estructuras, en general, son ms
el resultado de la accin de emergencia de los respectivos gobiernos frente a crisis de la
balanza de pagos o de propsitos librecambistas, que de un proceso consciente y sistemtico de determinacin del nivel y estructura de la proteccin a la sustitucin de importaciones. En la medida en que los aranceles nacionales iniciales sean muy distintos entre un pas
y otro -lo que efectivamente sucede entre los pases latinoamericanos- har falta un perodo prudencial de ajuste, para que cada uno aproxime en forma gradual su poltica de importaciones al arancel externo comn.

ESTABILIDAD DEL MERCADO AMPLIADO

Los efectos de la poltica comercial dependen en forma decisiva de su estabilidad.
De lo contrario, ste se limita a promover la utilizacin de sobrantes de produccin o a desplazar oferta desde el mercado interno al externo. Sin embargo, los efectos ms significativos
que se busca alcanzar consisten en el aprovechamiento estable de las capacidades instaladas
y, principalmente, en la creacin de nuevas capacidades de produccin, para lo que es preciso
tener certidumbre sobre las principales normas que regularn el intercambio recproco.
A grandes rasgos un acuerdo amplio entre varios pases ofrece mayores visos de
estabilidad que un convenio ocasional entre un par de naciones. La mayor estabilidad se
basa en el carcter multinacional del primero, que requiere la aprobacin de varios pases
para su modificacin, y en el costo econmico y poltico que puede acarrear para un pas
infractor. Por otra parte, desde el punto de vista de un exportador, la posible diversificacin
de mercados que le ofrecen los otros miembros hace dudoso que se produzcan incumplimientos de stos que le provoquen la prdida simultnea de todo el mercado ampliado.
La estabilidad de las concesiones depende de una serie de factores. En primer
lugar, de la calidad de la poltica comercial de los pases miembros, incluidas las normas
de importacin del sector pblico y los regmenes de excepcin de zonas o sectores econmicos. En segundo lugar, de la naturaleza de las clusulas de salvaguardia. En tercer
lugar, del costo que implique para un pas la modificacin de sus normas en trmino de,
por ejemplo, prdida de mercados o de facilidades financieras. Por lo tanto, no slo las
disposiciones comerciales poseen importancia; tambin la tienen, entre otras, las regula-

92

&

ciones financieras. As, por ejemplo, la existencia de mecanismos crediticios o de apoyo a

las balanzas de pagos que reduzcan la intensidad de las crisis cambiarias y que liguen la
concesin de fondos a la estabilidad en el mbito de las importaciones desde la regin.

LA PROMOCIN DE EXPORTACIONES
La integracin econmica constituye una negociacin generalizada dirigida a
la apertura recproca de mercados entre los pases participantes. La presencia de una
barrera frente a las importaciones desde terceros pases y la ausencia de gravmenes al
comercio interno determinan un margen de preferencia para la produccin regional. Al
establecer los mrgenes de preferencia para la sustitucin de importaciones en el mbito
del mercado ampliado se determina tambin la proteccin de que gozarn las exportaciones en cada pas miembro hacia sus asociados. En efecto, el exportador regional puede colocar su produccin a un precio que supera al internacional en un margen igual al
arancel externo. Por consiguiente, el arancel externo comn fija el perfil y el nivel de
proteccin que colectivamente se conceder a las exportaciones recprocas; es decir que
un mismo instrumento determina simultneamente un apoyo similar a la sustitucin de
importaciones y a la promocin de exportaciones, ambas en el mbito regional. En consecuencia, al elaborar la poltica arancelaria de un mercado comn, se influye al mismo
tiempo en el esquema de incentivos a las exportaciones hacia la regin. Por lo tanto, en
el diseo de los incentivos monetarios a las exportaciones debe considerarse este hecho;
de lo contrario se incurrira en una duplicacin involuntaria de ventajas para el intercambio recproco, incluso haciendo ms atractivo producir para los pases asociados en vez de
hacerlo para el mercado nacional.
Queda pendiente, sin embargo, el tratamiento a las exportaciones destinadas a
terceros pases. La poltica comercial debe cubrir tambin la regulacin que se otorgue a
estas exportaciones, que constituyen con frecuencia una fuente de conflictos entre los
pases miembros. Lo primero obedece a las franquicias de que suelen gozar las importaciones de insumos y bienes de capital para la produccin de exportables; lo segundo radica en
los incentivos competitivos que los pases conceden a sus exportaciones hacia la regin. La
armonizacin de la promocin de exportaciones tiene prioridad, entonces, tanto para disminuir una fuente de conflictos como para buscar el establecimiento de una poltica de
fomento coordinada y compatible con la de sustitucin de importaciones.

3. ACUERDOS DE PRODUCCIN
Los instrumentos de la poltica comercial proveen un marco de incentivos que
promueven en forma indirecta corrientes de comercio recproco que, a su vez, inducen
cambios de las estructuras productivas. Los acuerdos de produccin, en cambio, consisten
en mecanismos de accin ms directa. Conviene destacar que los acuerdos de produccin
y los instrumentos indirectos pueden ser complementarios y apoyarse mutuamente; los
primeros hacen ms definidos los efectos de la poltica comercial que, por su parte, puede
emplearse para acrecentar la eficiencia de los acuerdos de produccin y enmarcar su efecto
distributivo dentro de los mrgenes de preferencia.
Los acuerdos de produccin pueden revestir mltiples formas: pueden consistir
en acuerdos de distribucin de mercados entre empresas diferentes o entre filiales de una
misma empresa, pueden conducir a (o realizarse mediante) la formacin de empresas mul-

&

93

tinacionales, pueden operar mediante convenios de localizacin geogrfica acordados entre gobiernos y fijados por una autoridad supranacional.

FUNDAMENTO DE LOS ACUERDOS DE PRODUCCIN

Los acuerdos de especializacin o de produccin representan una forma ms
ambiciosa de integracin, que complementa las polticas comerciales. Su caracterstica esencial
consiste en asignar a cada pas miembro algn tipo de ventaja para que desarrolle determinadas actividades econmicas. Estos esquemas se han propuesto con dos propsitos claves
en los procesos de integracin de los pases en desarrollo. Por una parte, constituyen uno
de los mecanismos para asegurar una distribucin equitativa de los beneficios entre los
pases participantes, evitando las tendencias del mercado a producir una polarizacin geogrfica de la produccin industrial; por la otra, estn dirigidos a programar las inversiones
que requieren mercados superiores al nacional y que aprovecharn las economas de escala
gracias a la existencia del mercado ampliado, la programacin resultar eficiente si logra
evitar duplicaciones de inversin, explotar mejor economas externas dinmicas generadas
por el desarrollo simultneo de actividades ligadas tecnolgicamente y proveer un campo
ms definido de oportunidades de inversin a los productores potenciales.
Las consecuencias distributivas de los acuerdos de produccin se examinarn en
la prxima seccin; en sta examinaremos sus consecuencias sobre la eficiencia productiva.
Las diferentes formas de acuerdos de produccin implican la intervencin gubernamental, que puede cubrir desde ajustes arancelarios de apoyo a acuerdos entre filiales de
una empresa hasta decisiones comunitarias de localizacin de inversiones. La teora econmica tradicional, construida alrededor de los supuestos que conducen a una hipottica
competencia perfecta, postula que cualquier interferencia sobre el mercado introduce
ineficiencia. En efecto, si el mercado pudiera funcionar de acuerdo con los supuestos tradicionales, la asignacin de recursos resultara siempre ptima: los volmenes de produccin
de cada bien, la combinacin de factores de produccin y la composicin del consumo
seran siempre los mejores posibles, y conduciran a un ptimo paretiano. Sin embargo, en
la prctica surgen obstculos conocidos. 11 Por una parte, en las economas en desarrollo
existen numerosos desequilibrios que implican que los precios vigentes en el mercado no
reflejen de manera adecuada la escasez social de los recursos productivos. Un ejemplo
obvio es el que se presenta cuando se produce una desocupacin elevada de mano de
obra. Los mencionados desequilibrios establecen diferencias entre las ventajas comparativas de mercado y las sociales.
Por otra parte, aun cuando los precios de mercado reflejasen en forma apropiada
la escasez social de recursos, en la realidad existen decenas de miles de bienes. Si su elevado nmero hace muy difcil para el inversionista conocer a qu productos corresponden las
ventajas comparativas, 12 mayor dificultad existe an para que cada inversionista individual
pueda predecir la forma en que stas evolucionarn. No es extrao entonces el nfasis que
el inversionista suele asignar en la actualidad a las relaciones de precios y rentabilidades
vigentes en el pasado reciente, en detrimento de las consideraciones dinmicas. Se originan
as graves deficiencias en la asignacin de recursos del mercado, que una adecuada programacin puede contribuir a resolver en parte.
Con el propsito de ejemplificar el anlisis se exponen dos tipos de situaciones
que se presentan con frecuencia.
a) La experiencia latinoamericana muestra que con frecuencia en ciertos sectores
productivos se han desaprovechado las economas de escala. Para paliar esa situacin las

94

&

empresas afectadas han procedido a diversificar la produccin, procurando incrementar la

utilizacin de la capacidad instalada. Esta situacin se repite en diversos pases, por lo que
se produce una duplicacin de inversiones y de variedades de productos, consecuencia de
un desarrollo en compartimientos estancos de cada mercado nacional. Al intentar integrar
esos mercados se puede generar una competencia en la que las empresas situadas en algunos pases quiebren y la de otros copen los mercados del rea. Se tratara de un caso de
"creacin" indiscriminada de comercio. Tal desenlace provocara efectos drsticos en lo
distributivo, liquidando fuentes de empleo difciles de reemplazar a corto plazo, y generara
resistencia al proceso de integracin, que le restara viabilidad poltica. Por estas razones,
los sectores de la produccin en los que se registran esas duplicaciones han sido por lo
comn excluidos de los programas de liberacin del comercio recproco.13 Un enfoque realista -en el sentido de que promueva un avance concreto- y que sea adems eficiente -en
cuanto a que, durante el perodo de ajuste, no provoque desocupacin innecesaria e incertidumbre sobre las empresas que sobreviven- consistira en la adopcin de "programas de
especializacin" en los sectores productivos de que se trata. La diversificacin de productos
permitira que cada empresa mejorara su productividad especializndose en un nmero
menor de variedades, cada una de las cuales comenzara a ser producida en volmenes
superiores. En consecuencia, ms que una liberacin indiscriminada del comercio recproco,
la integracin debera permitir una reduccin graduada y selectiva de las restricciones comerciales acompaada por acuerdos de especializacin intraindustriales que guiarn la seleccin de variedades de productos en los que cada pas debera concentrar sus esfuerzos
de expansin y aqullos en los que debera ceder terreno a otros pases asociados. Estos
acuerdos de produccin pueden llevarse a cabo tanto entre los miembros de un proceso
formal de integracin como con pases ajenos a l.
Aparte de casos de obsolescencia de plantas, resulta difcil determinar cul posee
ventajas comparativas, y en qu variedades. Sin embargo, y ello es propio de la presencia
de economas de escala, lo importante es la seleccin de una lnea de especializacin diferente para cada planta. En la medida en que las "economas de especializacin" sean significativas, se podrn compensar los eventuales errores que se cometan al efectuar la distribucin de especializaciones entre empresas. Obviamente, este proceso debe realizarse en
forma centralizada; la centralizacin puede comprender una participacin de los productores que abarque desde un papel meramente informativo hasta uno decisorio. Por otra parte, puede mantener independencia entre empresas o llevar a su integracin en alguna
forma de empresa multinacional.
b) La existencia de complementariedades en las inversiones (o economas externas dinmicas) genera una dificultad apreciable para evaluar la conveniencia de una inversin especfica. En efecto, la rentabilidad de una planta est subordinada a la posible instalacin de otras que la complementen. La programacin de inversiones -en el sentido de
seleccionar una familia de productos afines, cuya elaboracin se proyecte promover de
alguna manera- contribuye a suministrar a cada inversionista un marco econmico ms
definido. En efecto, la programacin conjunta de la familia de productos -aun cuando, la
realicen empresas pblicas o privadas diferentes- permite visualizar con mayor precisin
que en un mercado sin regulacin la presencia y magnitud de las economas externas dinmicas; la programacin posibilita tambin tener una mayor certidumbre acerca del volumen del mercado con que se contar.
En un mundo subptimo, con caractersticas como las recin descritas, el papel
que cabe a la programacin de inversiones de alcance regional es muy diferente al que le

&

95

cabra en un marco ideal, en el que, como es obvio, toda intervencin slo puede provocar desviaciones respecto del ptimo, siendo por lo tanto ineficiente. En el mundo real
subptimo, en cambio, la intervencin directa, si est bien hecha, puede provocar un
movimiento hacia el ptimo.

ALCANCE DE LOS ACUERDOS DE PRODUCCIN

Una vez examinadas algunas caractersticas de las economas en desarrollo que
plantean la conveniencia de programar determinadas actividades econmicas, cabe analizar cul debe ser el alcance y la forma que adopte la programacin de inversiones. Las
dificultades prcticas con que tropieza su puesta en prctica hacen recomendable limitar el
nmero de productos y sectores que se someten a este proceso y el tipo de decisiones
econmicas que se centralice. En trminos muy generales, se trata de centralizar las decisiones con mayores repercusiones macroeconmicas, manteniendo descentralizadas aqullas de alcance ms microeconmico.
Adems de seleccionar el tipo de funciones que se acuerde programar en forma
comunitaria, es preciso definir las actividades que sern objeto de esa programacin regional.
El nmero de productos que se puede programar en forma centralizada tambin
est limitado por razones prcticas; sin embargo, en la medida en que el tipo de decisiones
que se centralice sea restringido, resulta viable cubrir una gama ms amplia.
La seleccin de rubros ha de concentrarse en aqullos cuya produccin deba
realizarse en volmenes superiores al mercado nacional y que apunten al de los pases
asociados. 14 Dentro del mbito definido por esta caracterstica, es recomendable abarcar
actividades que exhiban complementariedades recprocas que afecten en forma significativa sus costos de produccin. La presencia de las consiguientes economas externas dinmicas constituye un criterio adicional de seleccin, pero indica, al mismo tiempo, que no es
conveniente efectuar la programacin y localizacin por productos aislados, sino que se
debe abarcar grupos de ellos, en los que las complementariedades sean ms significativas.
De esta manera, se deben asignar "familias de productos" o "complejos industriales", de
modo que el desarrollo simultneo de las diferentes actividades productivas que comprenden permitan generar e internalizar las economas externas dinmicas. 15
El mecanismo de programacin expuesto ocupa una funcin complementaria
del mercado y de la planificacin. En el contexto de un proceso de integracin econmica,
las relaciones de precios que rigen en el mercado se ven afectadas por la armonizacin de
polticas econmicas, en especial de las de comercio exterior, y ms especficamente por la
poltica arancelaria. Ella cumple, en este contexto, dos funciones. Contribuye, por una parte, a asegurar la efectividad de la asignacin y, por otra, a su correcta utilizacin por el pas
beneficiado, puesto que el arancel influye tanto sobre la forma en que se produce el artculo asignado como sobre el apoyo que presta esa actividad productiva a los restantes objetivos del proceso de integracin.
La efectividad de la asignacin, en el sentido de que el favorecido sea el nico
pas que pueda producir el bien en cuestin, puede ser apoyada mediante la eliminacin en
todos los pases asociados de los aranceles sobre la importacin de la produccin originada
en el pas asignado; con el mismo propsito, resulta conveniente mantener las tarifas cuando ese bien provenga de otros pases. Entonces slo la produccin del pas asignado sera
considerada como de origen regional; a la restante se le otorgara el mismo trato que a la
proveniente de fuera de la regin.

96

&

Los casos de actividades productivas cuyas economas de escala se logran en

niveles que exceden la amplitud del mercado integrado ofrecen un promisorio terreno para
acuerdos de produccin que trasciendan el mbito del proceso de integracin. Estos acuerdos podran realizarse entre dos esquemas formales o entre uno de stos y pases aislados.
Ambas alternativas constituyen mecanismos para establecer lazos permanentes que permitan avances parciales para la integracin regional.
Los acuerdos de especializacin en la produccin se pueden realizar tambin al
margen de los procesos formales de integracin. Su naturaleza sera similar a la de los
recin comentados, esto es, el aprovechamiento de economas de escala basado en la apertura recproca de mercados de producciones cuya localizacin se decide en forma colectiva
o supranacional. Dos ejemplos estn relacionados con la produccin de materias primas. En
los casos en que un pas industrializado desee asegurarse un abastecimiento estable de
cierto bien primario en el que sea deficitario, el pas proveedor podra buscar la concertacin
de un acuerdo que comprenda la apertura del mercado de aquel pas para los productos
manufacturados basados en esas materias primas.
Otro ejemplo puede estar relacionado con la elaboracin de bienes intermedios
y de capital para la produccin de materias primas. Los pases en desarrollo exportadores
de materias primas cubren proporciones elevadas de la produccin mundial y, por eso mismo, son los principales usuarios de una amplia gama de insumos y bienes de capital. Por
consiguiente, disponen de una demanda de esos bienes manufacturados que normalmente
les asegurara el aprovechamiento de economas de escala. A pesar de la dificultad que
puede ofrecer su realizacin, ste es un terreno en el que parece viable la bsqueda de
acuerdos entre pases productores de materias primas que no slo procuren regular los
mercados sino que tambin concerten acuerdos de produccin de bienes intermedios. En
una segunda instancia, la iniciacin de la elaboracin de esos bienes ofrecera posibilidades
de desarrollar e incorporar avances tecnolgicos que estn mejor condicionados a las caractersticas de los pases en desarrollo. El hecho de iniciar la produccin de esos bienes
permite adentrarse en el conocimiento tecnolgico de la produccin de las exportaciones
tradicionales, con la consiguiente posibilidad de adaptar la tecnologa disponible a las caractersticas especficas de los recursos naturales de la regin y, luego, pasar a la creacin de
tecnologa en esa rea. Este parece ser uno de los componentes necesarios de una poltica
selectiva de desarrollo tecnolgico.
Los diversos mecanismos de integracin de los aparatos productivos necesitan
de un apoyo arancelario preferencial. En la medida en que trasciendan los esquemas formales de integracin se toparn con las normas de la clusula de nacin ms favorecida.
Por lo tanto, sera preciso que se pudieran establecer en forma estable y abierta preferencias arancelarias horizontales que operaran en cada sector productivo slo para los pases
participantes en el respectivo acuerdo de especializacin.

4. DISTRIBUCIN DE BENEFICIOS Y COSTOS 16

La distribucin de los beneficios y costos entre los pases miembros constituye
uno de los aspectos que reviste mayor importancia prctica en un proceso de integracin.
La participacin de naciones soberanas obliga a alcanzar una distribucin equitativa de las
ventajas del proceso como requisito indispensable para asegurar la permanencia y colaboracin de todas ellas. La tendencia a la polarizacin geogrfica que suele exhibir la expansin econmica en las regiones en desarrollo vuelve prioritario el diseo y la puesta en

&

97

prctica de mecanismos eficaces para alcanzar una distribucin que cada uno de los pases
asociados juzgue equitativa.
La distribucin de los beneficios y costos se manifiesta en tres niveles distintos.
Por una parte, el proceso de integracin afecta la posicin relativa de los diferentes grupos
sociales y zonas al interior de cada pas miembro; la naturaleza del esquema de integracin
que se adopte influye asimismo, en forma determinante, sobre la distribucin entre el grupo de naciones participantes y el resto del mundo (en este sentido el tratamiento que se
aplique a la inversin extranjera constituye un aspecto clave); por ltimo, la integracin
altera la estructura del comercio exterior de los diversos pases que la impulsan y, por consiguiente, condiciona la forma y el nivel de desarrollo que cada uno de ellos puede alcanzar.
En la seccin 1 se han examinado diversas fuentes de beneficios potenciales para
el conjunto de pases participantes en un acuerdo de integracin. Aun cuando globalmente
se alcancen los beneficios potenciales, puede ocurrir que no alcancen en forma equitativa a
cada uno de los pases miembros. Por otra parte, existen costos en los que incurre cada
participante que constituyen meras transferencias de ingreso a otros miembros. Por lo tanto, la constitucin de un mercado ampliado implica transferencias entre pases, que se
realizan a travs del mercado, y cambios de las estructuras de produccin promovidos por
la expansin del comercio recproco.
Las transferencias de ingresos estn ligadas tanto a los trminos en que se realiza
el intercambio recproco como al volumen y composicin de ese intercambio. La naturaleza
de las modificaciones de la estructura productiva depende de las oportunidades que ofrece
la integracin y de la capacidad que posea cada pas para aprovecharlas adecuadamente.

TRANSFERENCIAS DE INGRESO POR MEDIO DEL COMERCIO RECPROCO

La caracterstica central de la constitucin de un mercado ampliado consiste en
el establecimiento de un trato preferencial para la produccin regional frente a la de
terceros pases. El margen de preferencia resultante permite que el pas miembro que
satisface la demanda regional cargue por estas exportaciones un precio superior al vigente en el mercado internacional. 17 Cuando las exportaciones se destinan al mercado regional, gozan pues de un "subsidio implcito", pagado directamente por el pas usuario. Al
mismo tiempo aquel pas efecta compras en el resto de la regin de productos que
tambin gozan de mrgenes de preferencia. Por consiguiente, se produce una tendencia
al alza tanto de los precios de exportacin como de los de importacin en cada una de las
naciones participantes. En consecuencia, desde un punto de vista distributivo, los trminos del intercambio que enfrente un determinado pas en su comercio regional pueden
deteriorarse o mejorar.18
El efecto de la constitucin de un mercado ampliado sobre los trminos del
intercambio de un determinado pas refleja slo parcialmente la distribucin de beneficios resultantes.19 El efecto redistributivo depende adems del volumen del intercambio
que se realice. La combinacin de, por una parte, las corrientes de comercio recproco
que se generan y, por la otra, de la evolucin de las relaciones de precios que se les
aplique determinar el saldo neto de los "subsidios implcitos" recibidos y otorgados por
cada una de las naciones participantes.

CALIDAD DEL INTERCAMBIO

Podemos distinguir diversos componentes del comercio recproco. Por una parte, no todos los productos tienen la misma significacin para el desarrollo econmico nacio-

98

&

nal; generan, en efecto, impactos dismiles sobre variables tales como el aprovechamiento
de economas de escala, la generacin de empleo, la difusin de conocimiento tecnolgico
y la creacin de una infraestructura industrial. Asimismo, hay productos que son de fcil
colocacin en los mercados externos; en cambio, otros no lo son, por lo que la obtencin
de acceso a los mercados de los pases asociados puede representar una variable importante. Por el contrario, no significa una ventaja para un pas miembro colocar en la regin a
precios similares a los internacionales volmenes apreciables de productos primarios que
antes exportaba al resto del mundo. Revisten importancia entonces no slo el volumen,
sino tambin las caractersticas de la produccin y comercializacin de las mercaderas que
cada pas logre colocar en la regin. Por otra parte, los mrgenes de preferencia que se
aplican a cada rubro de exportacin e importacin pueden ser muy variados. 20 En consecuencia, para lograr una distribucin equitativa no se requiere imponer un equilibrio forzado en las corrientes de intercambio, ya que es posible compensar un determinado saldo en
stas con cambios en la composicin del comercio y de sus mrgenes de preferencia.

OPORTUNIDADES DISPONIBLES Y CAPACIDAD DE CAPTARLAS

En principio, la integracin econmica ofrece oportunidades de obtener beneficios a todos los pases miembros. Sin embargo, algunos participantes pueden aprovecharlas
mal o tener dificultades para hacer uso de ellas. El resultado que se logre depender de la
habilidad con que cada pas maneje sus polticas econmicas, pero tambin estar asociado
al instrumental que se utilice en el proceso de integracin y a las caractersticas econmicas
de cada uno de los participantes. A grandes rasgos, el primer factor es de responsabilidad
directa nacional, el segundo depende del tipo de integracin que adopte comunitariamente
el conjunto de naciones asociadas y el tercero obedece a condicionantes de tipo estructural,
ligado al grado de desarrollo y a la dotacin de recursos de cada pas. Estos tres aspectos
influyen sobre el nivel global de beneficios y costos que genera la integracin. Pero gravitan tambin, y de manera determinante, sobre su distribucin.
Las polticas econmicas nacionales afectan de dos maneras importantes los beneficios netos que un pas obtenga. Por una parte, una poltica de comercio exterior errada
puede provocar mrgenes de preferencia mayores que los negociados, permitiendo a los
otros pases obtener, por sus exportaciones hacia el que aplica esas polticas, precios ms
favorables que lo previsto. Por otra parte, para aprovechar las oportunidades que ofrece el
mercado ampliado es preciso realizar inversiones que posibiliten la reconversin y el crecimiento de la capacidad de produccin. Es claro que la aplicacin de polticas errneas y la
ausencia de un volumen adecuado de inversiones, que repercuten negativamente sobre los
beneficios que percibe un pas, no son imputables al proceso de integracin mismo.
Las consecuencias negativas que se deriven del diseo de los mecanismos de
integracin, en cambio, sern de responsabilidad directa del carcter del proceso. La incidencia del instrumental que se utilice sobre la distribucin (y nivel) de los beneficios estar
estrechamente asociada a las caractersticas estructurales de los pases participantes y a su
grado de desarrollo. En particular, debe mencionarse el fenmeno de polarizacin que se
presenta cuando se libera el comercio recproco entre pases en desarrollo sin adoptar los
resguardos debidos.
Los peligros de polarizacin son reales por causas de origen objetivo y subjetivo.
El grado relativo de desarrollo industrial constituye un factor determinante de la fuerza de
la atraccin que un determinado centro industrial ejerce sobre las nuevas inversiones. Ello

&

99

obedece, en parte, a razones objetivas. En efecto, el rea ms desarrollada provee mayores

"economas externas" a las nuevas actividades, que encuentran as una infraestructura
econmica ms adecuada que en los centros relativamente incipientes. 21 Todos estos elementos permiten producir en condiciones ms favorables a las industrias que constituyen
actividades nuevas para los mercados de los pases que se integran. Sin embargo, es conveniente recordar que los factores mencionados representan cualidades adquiribles, en contraposicin con las de carcter permanente basadas en los recursos naturales, clima y ubicacin geogrfica. En consecuencia, esas cualidades son modificables mediante el carcter
e intensidad que adopten las polticas de desarrollo econmico, en especial las relacionadas
con el sector industrial.
Ms all de las economas externas que efectivamente provee un mercado, y ya
en un terreno ms bien subjetivo, parecera existir una tendencia en los inversionistas a
sobrestimar la significacin que revisten las externalidades actuales en contraposicin con
las potenciales. Esto puede originarse en la insuficiencia de informacin, que por lo comn
resulta deformada en contra de los centros relativamente incipientes; por otra parte, puede
operar en el mismo sentido la aversin al riesgo, que se manifiesta en la bsqueda de una
tasa de utilidad mayor en los mercados cuyo funcionamiento es menos regular y definido.
Por ltimo, la evaluacin de proyectos de inversin encerrada en un "horizonte econmico" estrecho, en la que incurren muchos inversionistas, conduce tambin a una
sobreponderacin de las condiciones vigentes en el presente. El desnivel inicial entre diferentes centros industriales tiende a acentuarse cuando el comercio recproco se libera en
forma irrestricta. Los centros ms avanzados tienden a concentrar las inversiones de alcance regional, que se caracterizan por su dinamismo y que requieren con mayor intensidad la
presencia de infraestructuras industriales ms desarrolladas. Junto con ello, el personal de
mayor calificacin tiende a abandonar las reas incipientes, generando as un proceso de
desigualdad acumulativo o desestabilizador. Estos son fenmenos que se han observado,
en un grado significativo, incluso en los procesos de integracin poltico-econmica de
pases europeos, a pesar del papel corrector que desempearon a veces los respectivos
gobiernos centrales. 22
En sntesis: en la realidad existen riesgos evidentes de que las inversiones de
alcance regional tiendan a concentrarse ms all de lo aconsejable tcnicamente y de lo
que sera viable desde un punto de vista poltico. Debido a la incertidumbre respecto de la
distribucin resultante entre los pases miembros ms avanzados, incluso ellos pueden mostrar
reticencias a una liberacin irrestricta del comercio recproco. 23 Por lo tanto, es preciso
buscar frmulas que, de manera eficaz, permitan disipar tales preocupaciones.

MECANISMOS REDISTRIBUTIVOS
Para mantener la participacin activa y solidaria de todos los pases miembros es
preciso lograr tanto una distribucin efectivamente equitativa como que cada asociado tenga
una percepcin clara de que los beneficios que obtiene son superiores a los costos que soporta.
Dos componentes destacados de los efectos distributivos que se registran como
consecuencia de la constitucin de un mercado ampliado se refieren, por una parte, a las
transferencias de ingreso que tienen lugar mediante el intercambio recproco entre los
pases asociados y, por otra, a la tendencia a la polarizacin que muestran las inversiones
de alcance regional.

100

&

La distribucin de beneficios se puede regular, en un grado u otro, mediante

diversos mecanismos. Uno de ellos es la desgravacin diferenciada entre pases, esto es,
el pas de menor desarrollo abre ms lentamente su mercado, en tanto que los otros lo
hacen ms rpidamente frente a la produccin de aqul. Otro mecanismo consiste en la
transferencia de recursos financieros sin afectar directamente las corrientes comerciales.
Una tercera va consiste en la localizacin planificada de las inversiones de alcance regional. Con este ltimo instrumento se acta directamente sobre el mercado, en oposicin a
los dos casos anteriores que son indirectos. Al mismo tiempo, constituye el mecanismo
que surte efectos de mayor permanencia sobre la distribucin entre los pases asociados.
La programacin de inversiones regionales implica una intervencin directa en el mercado, que puede revestir formas muy diversas, cada una con diferentes consecuencias
distributivas y de eficiencia.24
La teora econmica tradicional ha otorgado escasa atencin al problema distributivo. Su recomendacin convencional para resolver el problema consiste en la utilizacin
de mecanismos de transferencias financieras directas en favor de los pases que aparezcan
relativamente perjudicados por la marcha del proceso. De acuerdo con esa teora, esa es la
forma de redistribuir los beneficios sin distorsionar el funcionamiento del mercado. Cuando
el anlisis se sita en la realidad, tan alejada del mundo idealizado y simple de la teora
tradicional, pierden validez tanto la posibilidad como la conveniencia de una separacin
tajante entre la asignacin de recursos y las acciones redistributivas.
La transferencia directa y visible de fondos tropieza con dificultades de
financiamiento y de viabilidad poltica en el pas que debera realizarla. En efecto, la posibilidad de transferir fondos en forma directa y visible entre pases soberanos se ve trabada
por razones prcticas. Es habitual que los pases en desarrollo enfrenten dificultades de
financiamiento fiscal. Adicionalmente, la transferencia financiera es visible y notoria, en
tanto que su contrapartida de beneficios recibidos merced a las corrientes de comercio
recproco no lo es en igual medida. A su vez, la naturaleza de los desequilibrios vigentes en
las naciones en desarrollo y las causas que originan el fenmeno de polarizacin indican
que determinadas formas de intervencin directa, pero selectiva, sobre el mercado pueden
conciliar una redistribucin ms equitativa con un mejoramiento de la eficiencia con que se
asignan los recursos productivos. En la prctica, en un mundo subptimo que se caracteriza
entre otros factores por la insuficiencia de la informacin disponible en el mercado, el alto
grado de inestabilidad, los desequilibrios vigentes y la importancia creciente de los componentes adquiridos, no naturales, en la configuracin de las ventajas comparativas de mercado, dejan terreno frtil para una programacin de las inversiones de carcter regional que
resulte definitivamente eficiente.
Por razones pragmticas, la localizacin programada de inversiones debe ser selectiva, tanto respecto a las decisiones como a los tipos de productos que abarque. En el
rea de las decisiones, la principal por sus consecuencias distributivas es la relativa a la
localizacin geogrfica de las inversiones. En lo tocante a los rubros que sean objeto de
programacin, las economas de escala y las complementariedades constituyen dos factores determinantes en la calificacin. Dentro de ese mbito, aparte de evitar una polarizacin excesiva de las actividades ms dinmicas, la programacin debe permitir un mejor
aprovechamiento de economas de especializacin y la generacin de economas externas,
y proveer un marco donde concentrar los esfuerzos de adquisicin de ventajas comparativas con menor incertidumbre que la que encierra un mercado externo de regulaciones.

&

101

En el caso de que el pas asignado lleve a cabo la produccin del artculo programado, es necesario velar porque ella se realice en forma apropiada, tanto en lo relativo a las
condiciones de venta en la regin como a lo que se refiere a la utilizacin de insumos regionales.
La asignacin representa una concesin que otorga cierto poder monoplico al
pas que hace uso de ella. Este goza, en efecto, del mercado ampliado, sin tener que compartirlo con otros productores regionales. En el caso de que se prohba la importacin desde
terceros pases, podra explotar su posicin monoplica cobrando precios excesivos por sus
ventas; para evitar esa tendencia, que probablemente se constituira en una fuente de
conflicto, puede recurrirse a la fijacin de mrgenes de preferencia respecto del precio de
importacin desde terceros pases; as el sobreprecio mximo que el Estado asignado podra
exigir se acota mediante el respectivo arancel externo comn. Por consiguiente, al aprobar
una asignacin y su correspondiente arancel externo comn, los restantes miembros determinan el margen de preferencia que estn dispuestos a conceder a la nacin favorecida. 25
Si sta pretende cargar un sobreprecio superior, las reglas del juego deberan permitir a los
restantes pases efectuar la importacin desde fuera de la regin. 26
La programacin regional de inversiones no excluye la utilizacin simultnea
de otros mecanismos de redistribucin. La asignacin geogrfica de inversiones puede
requerir la compaa de instrumentos tales como la poltica arancelaria, para su adecuada
complementacin en el mbito de la asignacin de recursos, y la constitucin de empresas multinacionales.
Para su materializacin en el pas designado, en especial si se trata de uno de los
de desarrollo ms incipiente, la asignacin de inversiones puede requerir apoyo tcnico y
financiero preferencial de los organismos supranacionales o de otras naciones asociadas.
Asimismo, dado que la programacin regional cubre slo una parte del universo productivo, no se justifica procurar en la distribucin de asignaciones un equilibrio al margen de lo
que suceda en el resto de las actividades econmicas. Estas constituyen una extensa y
variada gama de productos, en los que los pases de mayor desarrollo relativo tienen
presumiblemente mayores probabilidades de obtener saldos favorables en su comercio recproco, con el consiguiente aprovechamiento de los respectivos mrgenes de preferencia.
En definitiva, lo que interesa es alcanzar una distribucin equitativa global de los
beneficios, como quiera que se la defina, que resulta de la suma de efectos positivos y
negativos que por diversos conceptos recaen sobre cada pas durante el avance del proceso
de integracin. Ello permite una libertad de maniobra mayor que la que se dispone cuando
se recurre a un solo mecanismo. No obstante, la autonoma es relativa: como lo sealan
diversas experiencias, magnitudes excesivas y notorias en un aspecto pueden generar, a
veces justificadamente, reacciones acumulativas en contra del proceso. En consecuencia, el
esquema de redistribucin de beneficios debe descansar en una combinacin de mecanismos, en la que desequilibrios "moderados" en algunos de ellos en contra de un pas se
vean compensados en otros. Ello comprende la consideracin del volumen y de la composicin de las corrientes del comercio recproco, de los trminos del intercambio que se realice y la utilizacin de mecanismos correctivos, tales como gradualidad de la liberacin del
comercio diferenciada por pases, redistribucin de ingresos aduaneros y esquemas
preferenciales de apoyo tcnico y financiero. En un lugar destacado, por su doble papel
positivo que permite conciliar una distribucin equitativa con la eficiencia econmica, se
ubica la programacin selectiva de las inversiones ms dinmicas del mbito regional.

102

&

Notas

Esta seccin est basada en Ffrench-Davis, R., Distribucin de los beneficios de la

integracin entre pases en desarrollo, mimeo, CIEPLAN, octubre de 1976. Una buena
coleccin de artculos y una til sntesis de diversos desarrollos registrados hasta 1970 se
encuentran en Robson [1971].
2
La teora convencional suele calificar de "ineficiente" esta desviacin de comercio si
la produccin regional se realiza a precios de mercado superiores a los imperantes en el
resto del mundo. Sin embargo, desde el punto de vista del bienestar de la regin, lo que
interesa no es el precio de mercado, sino el costo de oportunidad de los equipos previamente
subutilizados y del trabajo que absorben.
3

Es lo que se denomina creacin de comercio. La teora convencional, debido a su

tendencia a ignorar las dificultades con que tropiezan los procesos de ajuste, supone que la
creacin de comercio constituye un signo inequvoco de beneficios, pues considera que los
recursos que dejan de ser utilizados en las industrias afectadas son absorbidos rpidamente
en otras actividades dentro del pas importador.
4
Asimismo, puede ser de utilidad para industrias que requieren volmenes de demanda
mayores, puesto que el mercado regional constituye, adems, una base de apoyo para las
exportaciones a terceros pases ms slida que el mercado nacional solo.
5

El uso que se haga de los diversos mecanismos e instrumentos tambin influye, en

forma decisiva, sobre la distribucin del ingreso.
6

Un anlisis del comportamiento que asumen corporaciones transnacionales en diversas

situaciones dentro de un proceso de integracin se desarrolla en Tironi [1975].
7

La definicin, por ejemplo, de una poltica arancelaria comn ofrece la oportunidad,

que puede ser bien o mal aprovechada, de racionalizar la estructura de los derechos
aduaneros. Un cuerpo tcnico colectivo tender a estar en mejores condiciones que cada
uno de los pases aislados para disear un sistema de importaciones que, por ejemplo,
contribuya con mayor eficacia a un desarrollo industrial integrado y que provea ms empleos
productivos.
8

La selectividad se puede extender tambin a la apertura abrupta del mercado ampliado

en favor de uno solo de los pases. Esta alternativa se inserta en un enfoque que abarca la
programacin regional y consideraciones de equidad distributiva entre los pases miembros.
Vanse los puntos 3 y 4.
9
De lo contrario, obviamente, no debe realizarse la creacin de comercio. Esta es
negativa cuando: (a) el costo inicial es elevado debido a que la actividad que se contrae
deja recursos desocupados por un plazo extenso y (b) la reduccin de costos en la empresa
que se expande es de escasa consideracin.

&

103

10
Por consiguiente, las diferencias de precios relativos entre pases existentes antes de
la integracin no desaparecen con la constitucin de una unin aduanera. Por lo tanto,
aqullas son indicativas slo en forma parcial de las corrientes de comercio que se generarn.
11
En los prrafos siguientes se sigue la argumentacin de Ffrench-Davis, ob. cit.,
seccin III.2.
12

Por ejemplo, en un estudio de ECIEL que cubre 6 rubros del sector manufacturero
latinoamericano se encuentra que, en los casos en que la disponibilidad del recurso natural
y su transportabilidad no constituyen los factores determinantes, las ventajas comparativas
de numerosos productos pueden desplazarse de un pas a otro mediante pequeas
variaciones de los tipos de cambio. Vase un resumen en Grunwald [1976].
13
Debido a la mecnica de las negociaciones anuales de concesiones en la ALALC, no
se han ofrecido liberaciones para esos productos. En el caso del Acuerdo de Cartagena,
desde un principio se opt por excluirlos temporalmente, mediante la elaboracin de las
llamadas "listas de excepciones" del programa de liberacin. Se contempla formular
"programas de racionalizacin" para los productos comprendidos en esas nminas. Vase
JUNAC [1974].
14

Si los mercados internacionales fuesen competitivos, lo que acontece en escasa medida

en la realidad, esta variable perdera significacin. En consecuencia, mientras mayores sean
las dificultades de acceso a los mercados externos, mayor importancia revestir la posibilidad
de contar con un acceso expedito al mercado de los pases asociados.
15

Las externalidades son beneficios que una actividad aporta a otras, por lo cual se
denominan "economas externas". Sin embargo, para la "familia de productos" muchas de
ellas se transforman en "economas internas", las que por lo tanto, se consideran
adecuadamente cuando se evala el desarrollo de todos los componentes de la familia en
forma simultnea.
16

Basado en Ffrench-Davis, ob. cit., seccin II.

17
Salvo casos de mercados efectivamente competitivos, cualquiera que sea el
mecanismo por el que se otorgue, ese tratamiento preferencial tender a traducirse en un
precio de mercado superior al "internacional" para la produccin protegida. Por ello, el
correspondiente sobreprecio se puede expresar en un equivalente arancelario, tanto en una
economa de "mercado" como en una "centralmente planificada".
18

Se trata de los trminos del intercambio recproco comparados con los que se
enfrentara al comerciar esos bienes con el resto del mundo. Ntese que los costos y beneficios
medidos por las brechas registradas entre ambos indicadores de los trminos del intercambio
reflejan efectos distributivos; en cambio, para determinar la eficiencia asignadora se requieren
consideraciones adicionales.
19
La mejora de los trminos del intercambio recproco de un pas implica un deterioro
para el resto de los pases miembros, salvo que la constitucin del mercado ampliado
permita a la regin afectar favorablemente las relaciones de precios con que comercia
con terceros pases.

104

&

20
La estimacin de los mrgenes de preferencia es compleja. Interesa disponer de lo
utilizado efectivamente, lo que con frecuencia difiere de los mrgenes negociados. La
estimacin es complicada debido a la existencia de costos de transporte (o diferencias CIF
y FOB), de precios externos inestables y de calidades heterogneas.
21

Vase una discusin en Hirschman [1958] en la Introduccin de Robson [1971],

UNCTAD [1974] y Wionczek [1964].
22

Una discusin de los casos de Francia y de Italia se realiza en Barzanti [1965].

23

Vanse referencias, por ejemplo, en Birmingham [1967], Daz-Alejandro [1968],

Grunwald [1976] y Herrera, Mayobre, Prebisch y Sanz de Santa Mara [1965].
24

Una variante, que se sita en el campo de acuerdos parciales de integracin, propone

la localizacin sobre la base de los "costos comparativos" y la redistribucin posterior de los
beneficios financieros al interior de la empresa productora. Para ello se establece que todos
los pases asociados participen en la propiedad de cada empresa o en los excedentes que
genera, segn el volumen del mercado que le proporcionan. Vase Little [1971]. Se trata
de una proposicin interesante, especialmente en los casos en que las ventajas comparativas
reales son claramente identificables, y puede usarse en combinacin con la programacin
de inversiones regionales.
25

Los pases andinos adoptaron un sistema de esa naturaleza. El esquema consiste en

la programacin conjunta de las nuevas actividades econmicas dirigidas al Mercado Andino,
para lo cual se asigna a cada pas el derecho a desarrollar determinados complejos industriales
sin la competencia de otros pases miembros; sin embargo, deben enfrentar la de terceros
pases amparados por el Arancel Externo Comn. En consecuencia, se trata de un mecanismo
mixto, por el cual se centralizan las decisiones de qu y dnde producir y se descentralizan
numerosas decisiones relativas a cunto, cmo y cundo producir.
26

En la prctica pueden surgir serios problemas de aplicacin debido a la inestabilidad

de los precios internacionales de numerosos productos. Ello implica que cuando el precio
externo est "anormalmente bajo" se requiere un margen de preferencia superior, y viceversa.
Por lo tanto, tal vez sea necesario fijar un precio "normal" de referencia y establecer aranceles
externos compensadores, o bien utilizar otros mecanismos ms directos de intervencin.

&

105

Bibliografa
AVILA, MARCELO. "Programacin de la industria metalmecnica en el Acuerdo de
Cartagena", en Revista de la Integracin, Buenos Aires, N 13, mayo 1973, y en
Tironi (27).
BACHA, EDMAR. A contribution to the theory of customs unions among industrializing
countries, Santiago, Chile, OSEPLAN, 1969.
BARZANTI, SERGIO. The underdeveloped areas within the common market, Princeton,
Princeton University Press, 1965.
BIRMINGHAM, ROBERT. International imbalance in customs unions among developing
countries: adjustment mechanisms, Ph. D. thesis, Pittsburg, University of Pittsburg,
1967.
COOPER, C. Y B. MASELL. "Towards a general theory of customs unions for developing
countries", en Journal of Political Economy, Chicago, vol. 74, N 5, octubre 1965.
CORDEN, MAX. "Economics of scale and custom union theory", en Journal of Political
Economy, Chicago, vol. 80, N 3, junio 1972.
D A Z -A L E J A N D R O , C A R L O S . "El Grupo Andino en el proceso de integracin
latinoamericana", en Estudios Internacionales, Santiago, Chile, vol. 2, N 2, juliosetiembre 1968.
FFRENCH-DAVIS, RICARDO. "Planificacin en el Pacto Andino y el Arancel Externo Comn",
en Revista de la Integracin, Buenos Aires, N 17, setiembre 1974.
__________ . "Notes on the degree of progress of economic integration", International
Economic Association. World Congress, 4, Budapest, 19-24 de agosto de 1974. En
prensa.
__________ . "El Pacto Andino: un modelo original de integracin", en Estudios de
planificacin, Santiago, Chile, N 42, diciembre 1974; en Trimestre Econmico,
Mxico, N 170, abril-junio 1976.
GRUNWALD, JOSEPH. "Industrializacin e integracin econmica de Amrica Latina", en
Revista de Economa Latinoamericana, Caracas, 1976.
HAAS, ,E. Y PH. SCHMITTER. The politics of economics in Latin American regionalism,
Denver, University of Denver, 1965.

106

&

HERRERA, F.; MAYOBRE, A.; PREBISCH, R. Y SANZ DE SANTA MARA. "Proposiciones para la
creacin del Mercado Comn Latinoamericano", en Hacia la integracin acelerada
de Amrica Latina, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1965.
HIRSCHMAN, ALBERT. The strategy of economic development, New Haven, Yale University
Press, 1958.
JUNAC. Historia Documental del Acuerdo de Cartagena, Buenos Aires, INTAL, 1974.
JUNAC. Orientaciones para la elaboracin del Arancel Externo Comn, Lima, 1973.
KRAUSS, MELVYN. "Recent developments in customs union theory: an interpretative
essay", en Journal of economic literature, vol. 10, N 2, junio 1972.
LITTLE, IAN. "Regional international companies as an approach to economic integration",
en Robson, Peter (ed.), International economic integration, Hardmondsworth,
Penguin Books, 1971.
LIZANO, EDUARDO. El mercado comn y la distribucin del ingreso, San Jos, Costa
Rica, Editorial Universitaria Centroamericana, 1970.
__________ . "Economic integration among the LDC", y comentarios de Ghai y de
Kansu, International Economic Association. World Congress, 4, Budapest, 19-24 de
agosto de 1974. En prensa.
MEAD, DONALD. "The distribution of gains in custom unions between developing
countries", en Robson, Peter (ed.), International economic integration,
Hardmondsworth, Penguin Books, 1971.
MIKESELL, RAYMOND. "The theory of common markets and developing countries",
en Robson, Peter (ed.), International economic integration y Harrod, Roy F. y
Hague, Douglas C. (eds.), International trade theory in a developing world:
proceedings, 1963.
MYTELKA, LYNN. "Fiscal politics and regional redistribution", en Journal of Conflict
Resolution, New Haven, vol. 19, N 1, marzo 1975.
R OBSON , P ETER ( ED .). International economic integration; selected readings,
Harmondsworth, Penguin Books, 1971. (Penguin modern economics readings).
SCHYDLOWSKY, DANIEL. "Asignacin de industrias de integracin en el Grupo Andino",
en Revista de la Integracin, Buenos Aires, N 8, mayo 1971.

&

107

T IRONI , E RNESTO . "Aspectos tericos del comportamiento de corporaciones

transnacionales frente a un proceso de integracin", en Estudios de planificacin,
Santiago, Chile, CIEPLAN, N 48, setiembre 1975.
TIRONI, ERNESTO (ED.). La integracin econmica y el desarrollo nacional de los pases
andinos. En prensa.
UNCTAD. La distribucin de los costos y beneficios de la integracin econmica
entre pases en desarrollo, ID/B/517, 1974.
UNECAFE. Asian industrial survey for regional cooperation, Nueva York, 1973.
WIONCZEK, MIGUEL (ED.). Integracin de Amrica Latina: experiencias y perspectivas,
Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1964.

108

&