COLEGIO DE INGENIEROS CIVILES DE COSTA RICA

CONGRESO CIC-2010
SAN JOS, COSTA RICA. OCTUBRE 2010
ELEMENTOS ESENCIALES DE UNA UNIDAD TCNICA DE GESTIN
VIAL EN EL MBITO MUNICIPAL EN COSTA RICA
Ing. Jaime Allen Monge, MSc.
Unidad de Gestin Vial Municipal
PITRA-LanammeUCR, Costa Rica
jaime.allenmonge@ucr.ac.cr

RESUMEN:
En el presente artculo se detallan las labores correspondientes a las Unidades Tcnicas de
Gestin Vial, en el mbito Municipal en Costa Rica. Se presenta la problemtica actual que
encuentran las Unidades Tcnicas de Gestin Vial dentro de las Municipalidades, especialmente la
falta de apoyo poltico. Se explica brevemente la problemtica ocasionada por la falta de
planificacin y priorizacin y malos hbitos en la inversin en infraestructura.
Se detalla lo que implica un proceso de gestin vial completo, especficamente aplicado a
una UTGV para un municipio en Costa Rica, esto se define como un proceso iterativo de gestin
que busca la retroalimentacin continua. El artculo detalla despus en los elementos bsicos que
debe tener una Unidad Tcnica de Gestin Vial en Costa Rica, incluyendo: estructura
organizacional, polticas y estrategias, mtodos de anlisis, listas de proyectos, planificacin y una
permanente retroalimentacin.
Se concluye la importancia de concientizar a las autoridades Municipales sobre la
importancia de la inversin adecuada y planificada de los recursos de la Ley 8114 en las Redes
Viales Cantonales.
ABSTRACT:
This article details the work relating to the Road Management Technical Units (UTGV) at
the Municipal or local governments in Costa Rica. The article presents the current problems faced
by Road Management Technical Units in the municipalities, especially the lack of political support.
It explains the problem caused by the lack of planning and prioritization and bad habits in
infrastructure investment.
It details that a pavement management system involves a complete road, specifically applied
to a UTGV for a municipality in Costa Rica; this is defined as an iterative process management,
which has continuous feedback. The article details the basic components in a Road Management
Technical Unit in Costa Rica, including: organizational structure, policies and strategies, analysis
methods, lists of projects, planning and ongoing feedback.
In conclusion, it reveals the importance of municipal authorities to raise awareness about the
importance of adequate investment and resources planned for Law 8114 in the Local Road
Networks.
PALABRAS CLAVE:
Gestin de Infraestructura Vial, Unidades Tcnicas de Gestin Vial, Ley 8114, Municipalidad.

INTRODUCCIN
La infraestructura vial comprende el conjunto de elementos que permite el desplazamiento
de vehculos desde un punto a otro. Esta infraestructura debe administrarse para garantizar
condiciones de confort y seguridad, minimizando el impacto al medio ambiente. Esto incluye los
pavimentos, puentes, tneles, dispositivos de seguridad, sealizacin, entorno, medio ambiente, etc.
Un sistema de gestin de infraestructura vial, consiste en el sistema o procesos para
administrar la infraestructura vial en una localidad, regin o macroregin. Es el conjunto de
operaciones que tiene como objetivo conocer, controlar, mejorar y conservar por un perodo de
tiempo las condiciones de seguridad, comodidad y capacidad estructural adecuadas para la
circulacin.
En Costa Rica, los gobiernos locales (Municipios) contemplan, dentro de su estructura, la
posibilidad de crear una entidad denominada Unidad Tcnica de Gestin Vial, que funciona como
una secretara tcnica, para la Junta Vial Cantonal; ante el Concejo Municipal. La Unidad Tcnica
debiera tomar el rol de implementar sistemas de gestin de infraestructura vial dentro de la
Municipalidad, y velar por su continuidad.
ANTECEDENTES
Actualmente, la Red Vial Cantonal presenta condiciones en su mayora de regular, mal y
muy mal estado, para el ao 2006 (Fuente: Estado de la Nacin, 2006). En los ltimos aos no se ha
visto un cambio drstico hacia la mejora, es ms se ha venido deteriorando el estado de los
pavimentos y de los puentes cantonales.
El poder Legislativo, mediante la Ley de Simplificacin y Eficiencia Tributaria, No. 8114,
publicada en el Alcance No. 53, La Gaceta No. 131, del 9 de julio del 2001 determin que se
transferir a las Municipales recursos para inversin pblica en la Red Vial Cantonal. Con sta
legislacin se crea la plataforma legal que permite la posibilidad de instaurar las Unidades Tcnicas
de Gestin Vial.
Las Unidades Tcnicas de Gestin Vial (UTGV), tienen la obligacin legal de desarrollar
las labores de planificacin de la conservacin de la Red Vial Cantonal. Las mismas deben elaborar
Planes Quinquenales y Anuales de Conservacin y de Desarrollo Vial, en concordancia con las
polticas y directrices emitidas por el Concejo Municipal, la Junta Vial Cantonal, el MOPT y los
Planes Reguladores de Desarrollo Cantonal vigentes (Fuente: La Gaceta No. 138, 17 de julio del
2008). Estos planes contendrn lo siguiente:
-

El marco de polticas que le den respaldo, con indicacin de metas, indicadores de logro y
modalidad de ejecucin a utilizar.
El presupuesto y las fuentes de financiamiento, con referencia a los aportes de la
municipalidad, del MOPT y de las comunidades beneficiadas.
Los montos por invertir en cada proyecto, segn categora y tipo de obra y fuente de
financiamiento.
Los programas de conservacin, mejoramiento, reconstruccin u obra nueva de la Red Vial
Cantonal.
El programa de formacin y capacitacin jurdica, tcnica, administrativa y financiera en
gestin vial para todas las partes involucradas en la gestin vial cantonal, disponiendo la
asignacin de los recursos financieros para ello.

El presente artculo plantea un anlisis de los diferentes componentes comunes que se

requieren para lograr una adecuada gestin vial en el mbito municipal de Costa Rica. El anlisis se
basa en contrastar los conceptos de gestin de infraestructura vial moderna, y las funciones propias
de las Unidades Tcnicas de Gestin Vial.

PROBLEMTICA ACTUAL
Los gobiernos locales en conjunto con el MOPT han realizado una gran inversin en
infraestructura vial, para crear una red vial cantonal que se compone de 29,000 Km. de vas.
Tradicionalmente los principales elementos que se tomaban en cuenta, para la toma de decisiones,
eran el costo de la obra y la construccin de la misma, no se pona atencin a los costos de
mantenimiento y rehabilitacin, ni al control de calidad.
El problema con estas prcticas, radica en que los elementos que componen el sistema de
infraestructura vial sufren un deterioro progresivo, los elementos se daan con el tiempo, el trfico
y el clima. Esta forma de intervenir una red vial ocasiona que los elementos reciban una inversin
insuficiente en conservacin, se da una degradacin acelerada de los elementos hasta que llegan a
su destruccin total y una prdida del patrimonio vial municipal.
Despus, la nica opcin disponible es la reconstruccin, sta opcin puede ser tan o hasta
ms cara que la construccin de la obra en un sitio limpio, por lo que se convierte en un problema
recurrente, pues o se hacen inversiones muy grandes o se realizan trabajos menores que no
proporcionan mayor vida til a los elementos. Esto, tomando en cuenta una red grande de
carreteras, significa prdidas millonarias, pues no se usan los recursos en los tratamientos ptimos
para mantener los elementos al nivel de servicio adecuados.
En la actualidad, la administracin de los recursos para carreteras en el mbito municipal de
Costa Rica, pocas veces toma en cuenta la visin a largo plazo, tambin se emplea muy poco los
elementos de planificacin. Adems, histricamente no se han presentado mecanismos de rendicin
de cuentas; hasta recientemente, la Contralora General de la Repblica ha empezado a llevar un
mayor control en los gastos de la Ley 8114 en los Municipios. Sin embargo, se le ha dado un
enfoque de capacidad de inversin, en otras palabras, se mide qu porcentaje de los recursos
asignados se ejecutan, lo cual no garantiza la calidad de las inversiones.
Es deseable obtener una medida de rendicin de cuentas basado en: indicadores de
conservacin, indicaciones de logros, y no slo de porcentaje de ejecucin.
PROCESO DE GESTIN DE INFRAESTRUCTURA VIAL
La gestin de infraestructura vial puede ser vista como un conjunto de acciones o procesos,
que se van reiterando con el tiempo, para una mejora continua del sistema, en un Macro-Proceso de
Gestin Vial. En la Figura 1 se presenta un enfoque de gestin vial aplicable a Municipalidades,
donde se gua hacia la gestin en procesos y resultados.
En el esquema se observa como cada proceso tiene un resultado o producto asociado. sta
caracterstica permite que el proceso en s de gestin vial se pueda tomar como una lista de
chequeo, para que sea fcilmente revisable. En otras palabras, cada resultado es un producto que se
puede cuantificar y revisar para verificar qu se cumpli con el proceso.
El diagnstico de la RVC se refiere a todos los aspectos tcnicos y condiciones
estructurales, funcionales y superficiales de la RVC, incluyendo el inventario vial, inventario de
puentes, inventarios de seguridad vial, conteos vehiculares y una auscultacin visual de la RVC,
adems de pruebas de laboratorio de campo. As se proporciona una base de datos que puede ser
accesible y se puede retroalimentar en cualquier momento por la UTGV para la toma de decisiones.
Tambin incluye un anlisis de los tramos homogneos de la RVC, entindase tramos de
caractersticas similares del pavimento.

Figura 1.- Macro Proceso de Gestin Vial. Fuente: LanammeUCR.

Los objetivos y metas municipales se pueden definir una vez que se tenga el diagnstico de
la RVC con base en lo que se quiere lograr con la misma en trminos de mejoras de los niveles de
servicio, condiciones de seguridad, conectividad dentro de la RVC, mejoras en ndices tcnicos y
sociales, y proyecciones a largo plazo. Es de suma importancia que estas mejoras se definan en
conjunto con los entes interesados de gestin vial: Concejo Municipal, Junta Vial Cantonal y
Unidad Tcnica de Gestin Vial, tomando en cuenta los ndices mencionados anteriormente. Es
importante analizar cules son los recursos necesarios para mantener y/o mejorar los niveles de
servicio de la RVC integralmente, en cada una de las fases del proceso de gestin.
Los aspectos tcnicos constructivos se definirn tomando en cuenta la normativa vigente
adems de las experiencias pasadas dependiendo de la modalidad de ejecucin. Actualmente, el
CR-2010 se encuentra en las ltimas etapas de revisin, el mismo dictar la normativa en
especificaciones de construcciones de carreteras, caminos y puentes.
La priorizacin y programacin se realizar tomando en cuenta aspectos tcnicos, sociales y
polticos. Se busca que se realice una optimizacin de recursos dependiendo del estado actual de la
RVC y los costos de las diferentes estrategias de mantenimiento rehabilitacin y reconstruccin.
Las tasas de deterioro de las diferentes estructuras de los pavimentos se analizan para poder
realizar la optimizacin, maximizando los niveles de servicio. Estas tasas de deterioro se toman en
cuenta en la programacin, las intervenciones peridicas de mantenimiento, de rehabilitacin y de
reconstruccin. Los resultados finales de sta priorizacin son el Plan Quinquenal y los Planes
Anuales Operativos.
La fase de ejecucin de proyectos es definida por la Unidad Tcnica de Gestin Vial con
base en: experiencias pasadas, nuevas tecnologas y capacidad instalada de trabajo. Es importante
definir una estrategia de trabajo para poder abarcar los planes anuales contemplando la capacidad
para hacer obras por administracin, obra por contrato, modalidad participativa y convenios
institucionales.

La UTGV tiene que disear un sistema de aseguramiento de la calidad. Se requiere que la

UTGV disee una gua de autocontrol de la calidad, para las obras que se fiscalizaron en la
modalidad de contratacin por administracin. Para las obras contratadas tipo llave en mano es
necesario exigir los planes de autocontrol de la calidad de las empresas contratistas y adems
realizar una verificacin de la calidad, incluyendo sanciones por incumplimiento, hasta no
aceptacin de las obras.
La ltima fase del proceso, evaluacin, nos resulta en un sistema de registro y mejora
continua, esto es una retroalimentacin de todo el proceso en s; es necesario realizarla
peridicamente. En el siguiente apartado se analizan los elementos integrales de un Sistema de
Gestin de Infraestructura Vial en s, necesarios para poder sostener un proceso de gestin vial
como el mostrado anteriormente.
ELEMENTOS DE UN SISTEMA DE GESTIN
Los municipios son organismos autnomos, de acuerdo a la legislacin costarricense.
ARTICULO 2.- La municipalidad es una persona jurdica estatal, con patrimonio propio y
personalidad, y capacidad jurdica plenas para ejecutar todo tipo de actos y contratos necesarios
para cumplir sus fines (Fuente: Cdigo Municipal, 1998).
La calidad de la gestin depende de la capacidad de administrar. En el caso de las UTGV,
stas se encargan de la elaboracin, ejecucin, supervisin y evaluacin de planes y proyectos
relacionados con la Red Vial Cantonal, dentro del marco legislativo de la Municipalidad. Dentro de
la Municipalidad, la UTGV tiene que estar bien estructurada para poder cumplir con la gestin
necesaria. La gestin debe incluir:
Tabla 1.- Elementos de Gestin.

Planificacin
Determinacin de Prioridades
Visin de Largo Plazo
Anlisis de Ciclos de Vida (Deterioro)
Estrategias de Mantenimiento
Seguridad de los Usuarios
Controles de Calidad - Registro de
Proyectos
Optimizacin de Costos

ELEMENTOS BSICOS DE UN SISTEMA DE GESTIN VIAL MUNICIPAL

Los elementos bsicos que debe tener la UTGV son:
Tabla 2.- Elementos de un Sistema de Gestin Vial Municipal.
Estructura Organizacional
Inventario Permanente de la RVC
Base de Datos Actualizada
Polticas y Estrategias de Mantenimiento y
Reconstruccin
Proyecciones Futuras
Mtodos de Anlisis
Listas de Proyectos - Planificacin
Quinquenal
Ejecucin de Presupuestos
Permanente Retroalimentacin del Sistema de
Gestin

Todos estos elementos bajo una estructura organizacional adecuada y personal capaz y
motivado. A continuacin, se detalla cada elemento.
Estructura Organizacional:
La estructura organizacional tiene que tener suficiente capacidad de trabajo para abarcar
todas las actividades gestionadas por la Unidad Tcnica de Gestin Vial, es importante notar que es
ideal que la UTGV sea multidisciplinaria.
El personal tiene que ser profesional y tcnico, debidamente capacitado en materia vial,
bases de datos, sistemas de informacin geogrfica, promocin social, geologa e ingeniera de
materiales. Cabe notar que un sistema de gestin es un proceso tcnico, donde algunos servicios se
pueden contratar.
La UTGV requiere estar dotada de tecnologa de punta, para las tareas y labores diarias, se
tiene que contar con medios de transporte adecuados para la inspeccin y la promocin social. Es
muy recomendable que las bases de datos se manejen en sistemas de informacin geogrficos
actualizados. Es sumamente importante que la UTGV cuente con instrumentos tcnicos de
medicin adecuados para sus labores.
En la implementacin de un sistema de gestin se requiere que haya un plan maestro
coordinado, adems que los cambios sean paulatinos y se mantenga un ambiente positivo dentro de
la organizacin. Lo ms importante es ir formando el personal y darle estabilidad tanto econmica
como laboral.
Inventario Permanente de la RVC:
El inventario del toda la RVC debe ser manejable y verstil. Es importante definir el nivel
de detalle y el mtodo de recoleccin e interpretacin de los datos de la red. Se requiere que haya
una metodologa estandarizada para recoger los datos de red, considerando elementos como:
tramos, sectores, estructura, clima, trnsito; esto reduce costos y tiempos. Adems si la metodologa
es similar a la de otros municipios y la del MOPT, se podrn homologar resultados y se podrn
compartir ms fcilmente. En el inventario se debe incluir a toda la infraestructura dentro del
derecho de va de la RVC.

Base de Datos Actualizada:

Se requiere una base de datos del estado de red que pueda brindar: el respaldo tcnico
requerido. La misma permitir definir prioridades de ejecucin, tipo y cantidad de obra de
mantenimiento. En ste apartado es necesario manejar todos los costos en las estrategias de
intervencin, y las curvas de deterioro. Con esto se puede buscar maximizar los recursos y el estado
de la red en el largo plazo.
Cabe hacer nfasis en la importancia de mantener un registro ordenado de los informes
recolectados, que sean fcilmente aplicables por el equipo de la UTGV. Se requiere que la
informacin recolectada sea de resultados objetivos y reproducibles. sta informacin tcnica es
valiosa, es necesario recopilarla en bases de datos digitales que sean fcilmente accesibles para el
trabajo diario, adems de investigacin en el futuro.
Polticas y Estrategias de Mantenimiento y Reconstruccin:
Se tienen que definir polticas y estrategias de corto, mediano y largo plazo. Es necesario
realizar un anlisis de costo/beneficio, para maximizar los niveles de servicio de la infraestructura
tomando en cuenta el menor costo en el tiempo y la inversin inicial.
Se deben definir umbrales de intervencin, con sus respectivos lmites de accin. Para eso se
necesita una cuantificacin de la condicin actual y asociar esto con diferentes tipos de
intervencin. Adems es conveniente establecer un sistema de prioridades que se rija por las
mejores elecciones en trminos econmicos y tcnicos, las mismas deben de ser compatibles con
los recursos financieros.
Se recomienda hacer un anlisis exhaustivo de las tecnologas disponibles a nivel nacional y
las ltimas tecnologas en el mercado, pues tenemos que recordar que NO siempre lo que hemos
hecho durante muchos aos es la mejor opcin tcnica.
Proyecciones Futuras:
Se requiere hacer un estudio de la demanda del trnsito tomando en cuenta factores
econmicos, as como proyectos comerciales, industriales o residenciales que se vayan a construir
en los aos venideros.
Los datos principales que se tienen que recolectar cada ao, son los conteos del trfico
vehicular. Este insumo, sirve para derivar la cantidad de ejes equivalentes, qu es una medida del
dao que se produce en el pavimento.
Las proyecciones futuras de trnsito y la flota vehicular se obtienen con estudios del
crecimiento general de la economa y la variacin del trnsito por apertura de vas y mejora en vas
existentes.
Mtodos de Anlisis:
Los anlisis tcnicos y econmicos para realizar los planes quinquenales y planes anuales
operativos deben ser simplificados y controlados, o sea fciles de usar. Es importante que el plan
quinquenal est actualizado, y que cada ao se analice su cumplimiento y se tomen las medidas
necesarias para mejorarlo de ser posible.
Las prioridades y acciones a definir en el plan quinquenal deben ser evaluadas tcnicamente,
y se debe hacer un anlisis de red integral. Se debe realizar programaciones a mediano plazo, y la
misma tiene que permitir ser modificada dependiendo de los presupuestos. Sin embargo, aqu es
donde se tiene que cuantificar la viabilidad de cumplir los objetivos dependiendo de cmo vare el
presupuesto existente, y determinar diferentes escenarios presupuestarios.

Lista de Proyectos Planificacin Quinquenal:

Para elaborar los presupuestos y definir los planes anuales operativos, es necesario definir
los sectores o tramos que requieren intervencin. Agrupar tramos por tipo de proyecto y por
ubicacin geogrfica. Definir los proyectos con mayor prioridad para cada ao, y de ser necesario
realizar proyectos por etapas, dependiendo del presupuesto.
Ejecucin de Presupuestos:
Lo ms importante de la gestin es ejecutar segn la planificacin. Si no se ejecuta el plan
de gestin, este pierde importancia. El plan de gestin tiene que ser el quehacer diario de la UTGV,
y es sumamente importante que peridicamente se revise el nivel de avance, y cumplimiento de los
objetivos y metas institucionales.
Frecuentemente se requiere aumentar presupuestos usando nuevas fuentes de recursos para
alcanzar las metas del plan quinquenal. Cabe recalcar que el plan quinquenal debe por lo menos
mejorar o mantener el nivel de servicio de la infraestructura.
Permanente Retroalimentacin del Sistema de Gestin:
Un proceso de gestin vial tiene que tener un sistema de registro o retroalimentacin, que
permita perfeccionar y modificar todo el sistema/proceso de gestin vial. Es necesario que el
sistema en s se vea como un proceso de ciclos, y que con cada iteracin se obtenga un producto de
mayor calidad que la vez anterior.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Se han estudiado los elementos bsicos y esenciales para una Unidad Tcnica de Gestin
Vial en Costa Rica en el mbito Municipal.
Las Unidades Tcnicas de Gestin Vial Municipal, son entes muy nuevos en su mayora que
tienen una gran responsabilidad, de administrar los recursos para la gestin vial. Es inminente que
las UTGV adquieran mayor presencia y liderazgo dentro de las Municipalidades para poder ejercer
sus labores respectivas.
En general, es necesario concientizar a las autoridades Municipales sobre la importancia de
la inversin adecuada y planificada de los recursos de la ley 8114 en las Redes Viales Cantonales,
que son las arterias principales del desarrollo del pas a nivel local.
La gestin de infraestructura vial es una rama de la ingeniera que permite coordinar y
tecnificar la asignacin de recursos en una Red Vial Cantonal. Usar esta herramientas no es slo
necesario sino un deber de los organismos legislados para sta labor, tanto para el gobierno central
como para el gobierno local en Costa Rica.
Los pases latinoamericanos se estn quedando rezagados en trminos de infraestructura, y
mucho se debe a que no se gasta lo suficiente y no se ejecuta bien. El Estado debe ocupar un lugar
central para la gestin de infraestructura vial, para esto se debe recuperar la plataforma del ente
ejecutor en trminos de vialidad. Es imprescindible la participacin del sector privado, pero con
cautela y aprendiendo de los errores del pasado. Se tiene que hacer frente a los desafos y establecer
prioridades de accin (Fuente: Fay y Morrison, BM, 2007).
Costa Rica se encuentra entre los lderes regionales en densidad vial, es deber del estado
mantenerla en buenas condiciones para tener competitividad y conectividad a todos los poblados y
centros urbanos.

REFERENCIAS
Alfaro Bogantes, Guiselle (2002). Evaluacin del Sistema de Gestin de la Infraestructura Vial Municipal
Trabajos Finales de Graduacin, Universidad de Costa Rica, Costa Rica.
Fay, Marianne; Morrison, Mary (2007). Infraestructura en Amrica Latina y el Caribe: Acontecimientos
recientes y desafos principales. Banco Mundial. Mayol Ediciones. Bogot, Colombia.
Solminihac Tampier, Hernn E. (1998). Gestin de Infraestructura Vial. Ediciones Universidad Catlica
de Chile, Chile.
XII Informe Estado de La Nacin (2006). Estado de La Nacin. Costa Rica, 2006.

REFERENCIAS LEGISLATIVAS
Cdigo Municipal (1998). Ley No. 7794 de 30 de abril de 1998.
La Gaceta No. 94 18 de mayo de 1998, Diario Oficial de Costa Rica.
La Gaceta. No. 131 09 de julio del 2001, Diario Oficial de Costa Rica.
La Gaceta. No. 138 17 de julio del 2008, Diario Oficial de Costa Rica.