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Interfaces em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade

Dilemas da democracia: a representao poltica nos novos espaos de participao

Joana Tereza Vaz de Moura1

Resumo
O presente artigo tem como objetivo principal discutir os impasses que surgem
quando novos espaos de representao so abertos, como o caso dos diversos
conselhos, ou seja, entender a presena da sociedade civil em formas alternativas de participao e representao poltica. Em ltima instncia, trata-se de
entender at que ponto a representao e a participao podem conviver na democracia. Para trabalhar essas questes, so utilizados alguns autores que contriburam para pensar essa nova forma de participao e representao poltica,
destacando, dentre outros aspectos, o processo de reconfigurao da representao em que os atores sociais constroem uma representatividade de ndole poltica por outros meios que no os eleitorais. Pretende-se, com isso, contribuir para
a compreenso e o desenvolvimento das prticas democrticas no Brasil.
Palavras-chave: Representao; Democracia; Pparticipao.

Abstract
The main objective of this article is to discuss the deadlocks that appear when
new spaces of representation are open, as for the case of several Councils, that is,
to understand the presence of civil society in alternative forms of participation
and political representation. In the last instance, it seeks to understand how

Doutora em Cincia Poltica. Professora do Departamento de Polticas Pblicas da


Universidade Federal do Rio Grande do Norte UFRN. E-mail: joanatereza@gmail.com.

Revista IDeAS, v. 3, n. 2, p . 170-196, jul./dez. 2009.

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representation and participation can survive together with democracy. To work


with these issues, I take some authors which have helped to think about that
new form of participation and political representation, emphasizing, among
others aspects, the process of reconfiguration of the representation in which social actors build political representativeness through others means than the
electoral ones. It is intended, in this way, to contribute to the understanding
and development of democratic practices in Brazil.
Keywords: Representation; Democracy; Participation.

Introduo

Nos ltimos anos, tem-se proliferado o debate sobre a crise e os limites


da democracia representativa, por supostamente ter sido incapaz de
solucionar o problema do acesso dos diversos atores sociais ao debate
pblico e, mais ainda, no ter sido capaz de acabar com o problema da
excluso e da desigualdade social. Nesse entendimento, o modelo de democracia participativa assume um carter protagonizador da luta contra a excluso social e da nfase na cidadania, orientado pela aspirao
de relaes mais inclusivas.
A crise da democracia representativa tem vrias possveis respostas
entre os estudiosos da teoria poltica. Simplificadamente, os estudos
podem ser agrupados em duas amplas correntes: de um lado, esto os
que defendem um aprimoramento da representao, ou seja, com um
reforma poltica se conseguiria resolver os problemas da representao,
desde que se garantisse um eficiente processo de fiscalizao (accountability2) (MANIN, 1997; NOVARO, 1995; MIGUEL, 2003). Esta literatu-

2Palavra

de difcil correspondncia em portugus, aproximadamente traduzida como


prestao de contas entre os representantes e seus eleitores. De acordo com Arato
(2002), a nica conexo que a lei positiva pode oferecer accountability baseada na
capacidade de eleitores, indivduos ou grupos exigirem que os representantes expliquem
o que fazem. Young tambm atenta para esta questo; segundo ela, uma democracia
fortemente comunicativa, entretanto, tambm requer alguns processos e procedimentos
em que os representados chamam os representantes para prestar conta e, sobretudo,
para reautoriz-los. Tal como com a autorizao, a accountability deve ocorrer tanto por
meio das instituies oficiais, como, na vida pblica, de associaes cvicas independen-

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ra, focada no sistema poltico e na reconfigurao da representao, oferece interpretaes de uma transformao em curso no sistema partidrio, em que estaria se reconfigurando a relao entre representantes
eleitos e cidados representados pela perda da centralidade dos partidos
polticos como organizadores dos interesses do eleitorado e pela personificao da poltica pelos meios de comunicao de massa (LAVALLE;
HOUTZAGER; CASTELLO, 2006). Dentro desta perspectiva, a representao est substancialmente ligada aos processos eleitorais, havendo
um espao restrito para a interpretao da representao exercida por
organizaes da sociedade civil nos novos espaos de participao.
De outro lado, parece haver um consenso de que o sistema representativo no d conta de, por si s, aprofundar a democracia e, por isso, propugna-se pela necessidade de aumentar a presena da sociedade civil
em formas alternativas de representao, principalmente atravs da
criao de espaos em que ela possa se manifestar (SANTOS, 2002;
AVRITZER; NAVARRO, 2003; COSTA, 1995; 1997). Muitas vezes, a
anlise da representao nesses espaos encoberta pela nfase dada
participao cidad e ao papel da sociedade civil como promotora da
reforma da democracia. Especialmente no Brasil, no modelo de interpretao predominante nas reflexes sobre a sociedade civil, nos anos 1990,
partia-se do pressuposto e da defesa normativos da necessidade de uma
separao entre a sociedade civil, que surgia dos processos autnomos
de organizao no mbito do mundo da vida, e os atores e instituies
do sistema poltico-administrativo e do mercado. Assim, apreendida como solidria, orientada para o interesse geral, originada da associao
espontnea, dentre outras caractersticas, a sociedade civil passou a ser
o foco das propostas e das anlises de arranjos institucionais participativos que marcaram a redemocratizao brasileira (MOURA; SILVA,
2008, p. 46). Desta perspectiva, pressupe-se uma conexo direta entre
a sociedade civil e a populao em geral, j que atores da sociedade civil
devem canalizar para a esfera pblica os problemas sociais que emergem no mundo da vida, possibilitando uma real democratizao. Portanto, a participao cidad cancela a representao j que existe uma
relao direta com o aparato institucional (LAVALLE; HOUTZAGER;
CASTELLO, 2006, p. 46).
tes (YOUNG, 2000, p. 132). Por razes de traduo, optou-se por utilizar a palavra em
ingls em todo o artigo.

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Apesar das limitaes destacadas nas duas correntes de pensamento


brevemente apresentadas, ressalta-se a necessidade de incorporao do
debate da participao para repensar a representao na democratizao da democracia, salientando as articulaes existentes entre representao e participao nas prticas poltico-institucionais.
Assim, tem-se como objetivo principal contribuir com o debate sobre
democracia representativa e democracia participativa, buscando discutir
a relao entre os princpios da representao e as tenses presentes
nas prticas democrticas modernas, que compreendem o sentido da
prpria representao como um modelo que pretende ser inclusivo e de
gerao de justia social. Trata-se de trabalhar a fim de entender os
diversos processos de reconfigurao da esfera poltica, que vm
acontecendo nos ltimos anos, e que colocam novos atores no debate
sobre as polticas pblicas, fazendo com que as organizaes da
sociedade civil desempenhem um novo papel ativo na representao
poltica.
Na primeira parte, faz-se uma discusso sobre a abertura de novos espaos de representao e participao da sociedade civil no Brasil, procurando problematizar a participao em um contexto de democracia
representativa. Na segunda parte, na tentativa de sair do vis dualista
da representao versus a participao, busca-se refletir sobre alguns
subsdios terico-analticos disponveis para pensar a representao
poltica moderna no interior dos espaos de participao. A terceira parte problematiza a questo da excluso de grupos do debate pblico. Finalmente, so feitas algumas consideraes finais.

Novos Espaos e a Questo da Participao

O tema da participao tem se tornado central no debate sobre formulao e implementao de polticas pblicas, especialmente porque parece
haver um consenso de que quanto maior a participao da sociedade
civil nos processos decisrios, melhor a capacidade de as polticas pbli-

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cas diminurem a desigualdade social e a pobreza dos pases em desenvolvimento3.


A abertura de novos canais de relacionamento entre sociedade civil e
Estado refere-se aqui implementao dos diversos espaos pblicos
(conselhos, cmaras setoriais, oramentos participativos, fruns etc.) e
suas complexas dinmicas de funcionamento, que convivem com a disputa constante de poder, trouxeram uma complexidade de questes para
os estudiosos e a introduo de novos conceitos, buscando entender o
que estaria acontecendo em pases com democracias recentes. A problemtica da representao poltica exercida por organizaes da sociedade
civil tem recebido pouca ateno da literatura voltada para o estudo da
reconfigurao da representao poltica e para a reforma da democracia, uma vez que a participao tem sido o tema central de diversas anlises acadmicas. A nfase dada participao acaba obscurecendo e
diluindo, como analisado por Dagnino (2006), os diferentes sentidos que
lhe do sustentao. Torna-se cada vez mais necessrio no apenas decantar os diferentes sentidos da participao que parecem acomodados em um axioma que no problematiza uma suposta relao imediata
entre democracia e participao como analisar a participao para
alm de si mesma, incorporando os elementos e mecanismos que operam
para o fortalecimento (ou enfraquecimento) das prticas democrticas.
Isto combinado a um descrdito nas instituies estatais, que no estariam dando conta de, por si ss, acabar com as desigualdades sociais.
Segundo Pedro Jacobi,

a participao popular se transforma no referencial de


ampliao das possibilidades de acesso dos setores
populares dentro de uma perspectiva de desenvolvimento da sociedade civil e de fortalecimento dos mecanismos democrticos, mas tambm para garantir a
execuo eficiente de programas de compensao social no contexto das polticas de ajuste estrutural e de
liberalizao da economia e de privatizao do patrimnio do Estado (JACOBI, 1996, p. 8).
3

Alguns autores fazem crticas recentes aos tericos da democracia participativa, por
estes ignorarem o papel da representao; ver, dentre eles, Warren (2005).

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Principalmente durante as duas ltimas dcadas, a institucionalizao


de mecanismos participativos foi vista como um complemento ou como
uma alternativa s formas tradicionais de representao poltica nas
democracias liberais. Neste mesmo perodo, as agncias internacionais
impem aos pases em desenvolvimento a necessidade de que sejam
promovidas a autossustentao econmica e a participao comunitria,
vistas como meios para atingir o desenvolvimento (SOUZA, 2001).
Assim, a participao da sociedade civil nos processos decisrios
amparada e institucionalizada dentro dos marcos da democracia
representativa (JACOBI, 1996).
Para Pinto, a democracia representativa e a democracia participativa
so complementares, no excludentes:

as potencialidades de radicalizao dos princpios da


democracia
decorrem
da
combinao
entre
representao e participao, em que a participao
deve estar ao mesmo tempo suficientemente
independente do campo da poltica institucional, para
estabelecer com ela uma relao calcada na autonomia,
e no caudatria de interesses construdos no seu
interior (PINTO, 2004, p. 97).

O encontro da representao com a participao deve ser trabalhado no


sentido de fazer com que esses dois processos no signifiquem
meramente coisas diferentes e opostas e que uma no possa conviver
com a outra.
Segundo Gohn (2003), existem diversas formas de se entender a
participao. Algumas so clssicas e do origem a interpretaes e
significados, dentre elas: a liberal, a autoritria, a revolucionria e a
democrtica. Na concepo liberal, em que os pressupostos bsicos do
liberalismo buscam sempre a constituio de uma ordem social que
garanta a liberdade individual, a participao objetiva o fortalecimento
da sociedade civil, no para que esta participe da vida do Estado, mas
para fortalec-la e evitar as ingerncias do Estado.
Para esta
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interpretao, deve-se reformar a estrutura da democracia


representativa e melhorar a qualidade da democracia nos marcos das
relaes capitalistas. A participao liberal se baseia em um princpio
da democracia: o de que todos os membros da sociedade so iguais e a
participao seria um meio de busca da satisfao dessa necessidade
(GOHN, 2003). Segundo a autora, a concepo liberal tem algumas
composies que derivam dela: liberal-comunitria e liberal-corporativa.
A participao corporativa entendida como um movimento espontneo
dos indivduos. H um sentimento de identidade e concordncia com
uma certa ordem social que cria o chamado bem comum, que seria o
ncleo articulador dos indivduos, portanto a razo do impulso para
participar est fora dos indivduos, alm de seus interesses pessoais
(GOHN, 2003, p. 16). Esta concepo corporativa presume que as
organizaes existem apenas quando as pessoas participam, ou seja, o
processo participativo articulado existncia de organizaes na
sociedade.
A participao comunitria concebe o fortalecimento da sociedade civil
em termos de integrao dos rgos representativos da sociedade aos
rgos deliberativos e representativos do Estado. Os grupos organizados
devem participar no interior do Estado, de forma que as esferas do pblico e do privado se fundem. Para a autora, tanto a participao corporativa quanto a comunitria entendem a participao como um movimento espontneo do indivduo, em que no se colocam as questes das
diferenas de classe, raa, etnia etc. (GOHN, 2003, p. 17).
Com relao participao autoritria, a autora diz que aquela
orientada para a integrao e controle social da sociedade e da poltica.
Ocorre em regimes polticos autoritrios de massa de direita (fascismo)
e de esquerda (as grandes demonstraes de massa em comemoraes
nos regimes socialistas). Pode acorrer ainda em regimes democrticos
representativos, como uma forma de cooptao. Nesse caso a arena
participativa so as polticas pblicas, quando se estimula, de cima para
baixo, a promoo de programas que visam apenas diluir os conflitos
sociais (GOHN, 2003, p. 17).
As outras formas de conceber a participao democrticas e
revolucionrias tm em seu desenho a soberania popular como
princpio regulador da reforma democrtica, ou seja, a participao
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acontece tanto na sociedade civil quanto nas instituies do aparato


estatal. Essa concepo se ope ao corporativismo e demarca posies
entre sociedade civil e sistema poltico. O princpio bsico da
participao democrtica o da delegao de um poder de
representao, no importando a forma como foi constituda essa
representao. Defende o ideal liberal da competio no interior da
sociedade civil e afirma que no interior do Estado as hierarquias devem
ser respeitadas. Na formas revolucionrias, a participao estrutura-se
em coletivos organizados para lutar contra as relaes de poder poltico
(GOHN, 2003, p. 18).
No Brasil, o debate sobre participao, especificamente no perodo de
transio, apresentava-se fortemente marcado pelo contexto polticoideolgico da poca. Frente experincia da ditadura militar, o Estado
e, mais do que isto, o campo poltico institucional passa a ser
apresentado como o espao do autoritarismo, sendo os seus agentes
identificados como responsveis pela opresso e
represso aos
interesses sociais excludos do bloco no poder. Por outro lado, a
sociedade civil torna-se o campo da resistncia ao poder autoritrio, com
uma homogeneizao discursiva dos seus agentes, ento percebidos
como democrticos, autnomos e portadores da dinmica da
transformao social e poltica do pas (SILVA, 2004). O marco da
transio a Constituio Federal promulgada em 1988. Assiste-se, ao
longo da dcada de 1990, a proliferao de fruns, conselhos, comits e
parcerias, que buscavam instituir, nos diversos nveis de governo e nas
mais variadas reas de atuao do Estado, novos espaos de
participao social.
A Constituio Federal de 1988 se consolidou em meio a uma conjuntura de crise econmica, mas tambm de forte ebulio dos movimentos
sociais. Nas legislaes ordinrias regulamentadoras da Constituio,
foram previstos conselhos colegiados paritrios, em geral deliberativos,
tendo em sua composio representantes do governo e da sociedade civil,
visando controlar e fiscalizar as polticas sociais.
Este argumento de aumento da participao tambm ganha fora,
principalmente, quando movimentos sociais, organizaes locais ou
nacionais, partidos polticos, sindicatos, ONGs, entre outros atores
sociais, comeam a reivindicar espaos para aumentar a participao
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social, num momento bastante especfico, que o da redemocratizao.


Como mostra Gohn (2003), a abertura de canais de participao poltica
era uma reivindicao dos movimentos populares, principalmente nos
anos 1980.
Mas a esses conselhos gestores foi incumbida a tarefa de mediadores
entre sociedade e Estado na representao e participao do interesse
coletivo. Desta maneira, foram criados conselhos com composio
paritria representao do poder executivo e da sociedade civil ,
sendo transferido aos mesmos um poder de deliberao sobre temas
especficos, inclusive a formulao de polticas pblicas setoriais. Estes
conselhos foram criados desde o nvel municipal at o nvel federal e
passam a ser, em muitos casos, condio para que o municpio receba
determinadas verbas para reas sociais, sobretudo nas reas de sade,
assistncia social, educao, direitos da criana e do adolescente etc.
(TATAGIBA, 2002; RAICHELIS, 2000; GOHN, 2003).
Essa nfase na participao leva a uma redefinio da democracia
representativa, especialmente a necessidade de se pensar novas formas
de relao entre Estado e sociedade. A articulao entre democracia
participativa e democracia representativa considerada por Santos e
Avritzer (2002, p. 55) como uma reinveno democrtica necessria para
a defesa de interesses e identidades subalternas. Essa articulao
implica a incluso de temticas at ento ignoradas pelo sistema
poltico e o aumento da participao, especialmente no nvel local.
Segundo Lchmann (2005), alguns fatores tm sido apontados como
relevantes para a implementao e sustentao de experincias participativas, quais sejam: o empenho , vontade e compromisso polticogovernamental; a capacidade de organizao e articulao da sociedade
civil; e o desenho institucional. Tudo isto tem por fim a efetivao dos
princpios de pluralidade, igualdade e publicidade. Porm, o desafio continua sendo a desigualdade social e as diferenas de interesses.
Tendo em vista a inevitabilidade da representao nos novos espaos de
participao, alguns instrumentos analticos devem ser acionados a fim
de contrabalancear a articulao entre democracia representativa e
democracia participativa. Para tanto, o prximo item insere-se no
debate sobre formas de relativizao da representatividade (YOUNG,
2000; 2006) e na capacidade dos novos atores sociais reinventarem um
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novo tipo de representao poltica fora dos circuitos tradicionais


eleitorais, ensejando mostrar um possvel horizonte de anlise para
reelaborar a relao entre aprofundamento da democracia e
representao poltica.

A Representao Poltica da Sociedade Civil nos Novos


Lugares de Participao
Muitos estudos tm argumentado que os novos espaos que se abrem
para a representao da sociedade civil, por si ss, seriam preferveis ao
funcionamento das instituies do Estado. Neste sentido, no se trabalha de modo a entender a sociedade e o Estado de forma relacional. Lavalle (2003) observa que boa parte da literatura sobre participao trata
o mundo institucional da poltica diferentemente do mundo da sociedade. Como ele mesmo aponta, existe um descompasso entre o modelo terico e os atores que conformam a sociedade civil, que altamente heterognea, tendo caractersticas de clientelismo, autoritarismo etc4.
Segundo Pinto (2005), como a sociedade civil tem um carter
extremamente fragmentado, mister observar que, muito raramente,
pessoas pertencentes a associaes, ONGs etc. apresentam-se como
representantes da sociedade civil como um todo. Este carter unitrio
mencionado em documentos oficiais, pelo discurso poltico e, mesmo, em
alguns textos acadmicos, no que pese estes ltimos terem sempre
muito mais cuidado em enfatizar o carter diferenado e fragmentado
da sociedade. Neste sentido, de acordo com a autora, que se tem de
trabalhar e entender esta sociedade civil, sem incorrer em uma posio
militante e prescritiva, muito encontrada nos trabalhos da rea. Como
ela afirma, pela heterogeneidade que se pode chegar mais
apropriadamente a entender o conceito e avanar na anlise das
potencialidades e limites destas sociedades (PINTO, 2005, p. 10).

4 A sociedade civil, como ator poltico diferenciado, ressurge no mundo contemporneo


como central a partir dos movimentos sociais. Para um maior aprofundamento, ver
Gohn (1997), Scherer-Warren (1997), Sader (1988).

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Chandhokee complementa e refora o argumento da heterogeneidade e


da fragmentao dessa organizao, nos seguintes termos:

a sociedade civil, longe de ser o reino da solidariedade e


da interao personalizada ardorosa, ela mesma um
reino
fragmentado,
dividido
e
estruturado
hierarquicamente (...). A sociedade civil no surge na
perspectiva do lugar da sociabilidade per se, porm este
pode muito bem ser uma consequncia no intencional
da vida associativa (CHANDHOKEE, 2003, p. 65).

Segundo Young, a distino perante o Estado e a autonomia da


sociedade civil possibilitam a criao de esferas pblicas, lcus do
discurso poltico e da capacidade de influncia nas polticas pblicas.

A sociedade civil permite o surgimento de esferas


pblicas com que diferenciados setores sociais
expressam suas experincias e formulam as suas
opinies (...) as esferas pblicas permitem aos cidados
denunciar injustias do Estado e do poder econmico e
tornar o exerccio do poder mais responsvel (YOUNG,
2000, p. 155 traduo nossa).

Entretanto, a representao poltica nesses espaos tem tido pouca ateno em detrimento de uma literatura que enfoca exclusivamente o
papel da participao direta da sociedade civil. necessrio enfatizar
que, na prtica, nos conselhos esto sendo criadas novas formas de representao poltica, caracterizadas pela representao coletiva, ou seja,
os representantes falam em nome de determinados grupos sociais
De acordo com Lchmann (2008), essa representao coletiva est
ancorada na legitimidade dessas organizaes em promover, de
diferentes formas, a defesa das variadas causas sociais e de demandas
de grupos e setores sociais historicamente excludos dos processos de
deciso poltica. Neste sentido, a literatura utilizada para a elaborao
deste estudo indica que a representao nesses espaos deve ser
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entendida pela forma de atuao dos conselheiros, ou seja, a


representao deve ser pensada como um processo relacional e
diferenciado, em que o processo de autorizao no passa somente pela
eleio; mas, na maioria dos casos, os conselheiros so indicados de
forma coletiva pelos seus pares ou de forma centralizada por indivduos,
como, por exemplo, os diretores das entidades, o presidente da
Repblica ou os governadores. No que se refere aproximao com os
mtodos utilizados pela representao eleitoral, podem-se destacar os
critrios como competncia, carisma e capacidade de articulao, que
tambm influenciam a indicao dos conselheiros.
O representante no algum que se pe em lugar dos representados,
mas deve haver uma forma de conexo entre eles que faa com que os
representantes se sintam como representados, mesmo que haja um afastamento entre eles, o que, para Young, inerente ao processo de representao. Existe uma dificuldade de se manter essa conexo, porem
ela que garante que os sistemas representativos sejam mais democrticos. A crise no sistema representativo acontece quando a conexo entre
representantes e representados perdida.
Young (2000) afirma que se a representao for entendida como um
processo em que o representante age como substituto do representado
falando como reproduzindo cada um e todos os interesses, ento ela
torna-se uma impossibilidade. Para Young (2000) e Pinto (2004), a
noo deve ser entendida no como identidade, mas como diferena, o
que implicaria reconhecer que h a diferena e a separao entre os
representantes e representados, pois nenhuma pessoa pode pretender
ser ou falar como uma pluralidade de outras pessoas.
Segundo Young, a autorizao um aspecto fundamental da legitimidade da representao. As eleies so o meio mais eficaz e mais comum de
autorizar a representao, mas, s vezes, tm-se outras formas de seleo delegatria (YOUNG, 2006) como, por exemplo, a escolha de representantes em conselhos. Essa escolha no precisa ser, necessariamente,
por meio de eleies, podendo ser efetivada por critrios de competncia,
articulao ou carisma, o que no deslegitima a representao. E, neste
sentido, existe a importncia da esfera pblica de discusso, que definir o debate e a agenda de questes com os principais pontos de disputa,
fortalecendo a autorizao. Apesar de a autora concordar que esta uma
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viso normativa, ela busca identificar os ideais da representao que


possam promover incluso e legitimidade democrtica. O alcance da
conexo entre representantes e representados seria uma medida do
grau da representao. De acordo com um conceito de democracia como
uma questo de grau, uma boa representao ela mesma uma questo
de grau (YOUNG, 2006, p. 152).
Para Young, a representao deve ser vista como um processo de antecipao que flui entre representantes e representados, a partir da participao em atividades de autorizao e prestao de contas. A autora
busca conceitualizar a representao sem se pautar numa lgica identitria; ao invs disso, ela concebe a discusso e a deliberao democrticas como processos mediados e dispersos ao longo do espao e do tempo.
Ela contrria a essa imagem de substituio ou identificao: a representao um processo de relacionamento diferenciado entre atores
polticos engajados num processo que se estende no espao e no tempo
(YOUNG, 2006, p. 142, grifos no original). Mais ainda, a representao
poltica no deve ser pensada como uma relao de identidade ou substituio, mas como um processo que envolve uma relao mediada dos
eleitores entre si e com um representante (YOUNG, 2006, p. 148).
Ainda segundo Young, existe uma certa responsabilidade do representante que no s de expressar um mandato, mas participar de discusses e debates com outros representantes, ouvir questes, demandas,
argumentos e tentar chegar a decises justas. Porm, isso, na prtica,
vem acontecendo de maneira bastante incipiente e problemtica, tanto
no campo poltico eleitoral, quanto nos espaos pblicos, como os fruns
e conselhos5. Principalmente no momento de prestao de contas, que
deve ocorrer tanto por meio de instituies oficiais, como na arena pblica da associao civil independente, ou seja, nas esferas pblicas. O importante, para a autora, que todas as democracias representativas
devem ter formas complementares de discusso das polticas pblicas,
como os fruns e conselhos, alm de procedimentos onde os cidados
possam discutir entre si e com os representantes suas avaliaes acerca
das polticas que estes ltimos apoiaram. Para ela,
5 Ver, por exemplo, os diversos estudos sobre o funcionamento dos Conselhos
(TATAGIBA, 2002; DAGNINO, 2002; GOHN, 2003; FUKS; PERISSINOTO, 2006;
SANTOS JUNIOR et al, 2004), que mostram como difcil a relao entre representantes e base.

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Meios oficiais de prestao de contas distintos de campanhas eleitorais podem incluir conselhos de superviso, comisses de estudos de implementao e audincias participativas peridicas que acompanhem os processos de produo de polticas. Esferas pblicas da sociedade civil podem aprofundar a responsabilizao
mediante questionamentos, elogios, crticas e avaliaes independentes (YOUNG, 2006, p. 155).

Young ainda sugere trs modos gerais pelos quais uma pessoa pode ser
representada: interesses, opinies e perspectivas. Ela define o interesse
como sendo aquilo que afeta ou importante para os horizontes de vida
das pessoas ou para a meta das organizaes. Isso inclui tanto os recursos materiais quanto a habilitao para exercer capacidades de expresso cultural, de influncia poltica e de interferncia nas decises econmicas. Os interesses so conflitantes tanto entre os agentes, como
tambm nas aes de um nico agente. A representao de interesse,
para a autora, recorrente na prtica poltica, por isso ela no retoma
este ponto em profundidade6. Apenas mostra que faz parte do processo
de livre associao, no que chama de democracia comunicativa7, na
qual as pessoas tm liberdade de criticar e de organizar interesses e
pressionar para que estes entrem na agenda poltica.
Com relao s opinies, a autora as define como

os princpios, valores e prioridades assumidos por uma


pessoa na medida em que fundamentam e condicionam
seu juzo sobre quais polticas devem ser seguidas e
quais fins devem ser buscados (...) Entendo por opinio
todo juzo ou crena sobre como as coisas so ou devem
ser e os critrios polticos que da se seguem (YOUNG,
2006, p. 160).

Sobre a construo de interesses de grupos sociais, ver, dentre outros, Offe e Wiesenthal (1984).

7
A autora trabalha com a noo de democracia comunicativa, buscando refinar a ao comunicativa
de Habermas, identificando instituies estatais e cvicas como locais potenciais de comunicao
democrtica entre cidados e entre cidados e o Estado. A comunicao pblica deve se dar em diferentes esferas pblicas, buscando a incluso e a justia social (YOUNG, 2000).

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Os partidos polticos seriam o veculo mais comum para a representao


de opinies, mas as associaes menores ou mais especializadas tambm
podem representar opinies na vida pblica e influenciar as polticas
pblicas.
Segundo a autora, os grupos sociais devem ser pensados de acordo com
uma lgica relacional, em que os indivduos so compreendidos como
posicionados nas estruturas dos grupos sociais, sem que estas determinem suas identidades. Para ela, pessoas diferentemente posicionadas
tm diferentes experincias, histrias, compreenses sociais, derivadas
daquele posicionamento. A isso chamo de perspectiva social (YOUNG,
2006, p. 162). A perspectiva social no comporta um contedo especfico
determinado, ela consiste num modo de olhar os processos sociais sem
determinar o que se v. o ponto de vista que os membros de um grupo
mantm sobre os processos sociais em funo das posies que neles
ocupam.
Para a autora, ainda, uma democracia forte deve conter, alm da representao poltica eleitoral, procedimentos de democracia direta, como,
por exemplo, o plebiscito, alm de espaos patrocinados pelo Estado e
fomentados pela sociedade civil para discusses pblicas, como os fruns, os conselhos etc. Nestes ltimos, a representao necessria
porque, segundo Young,

Nenhuma pessoa pode estar presente em todos os organismos deliberativos cujas decises afetam a sua vida, pois eles
so numerosos e muito dispersos. Ainda que as expectativas
de um cidado sejam frequentemente desapontadas, ele espera que outros pensem em situaes como a dele e as representem nos respectivos fruns de discusso (YOUNG, 2006,
p. 144).

Portanto, no se pode reduzir o representante a uma posio de emissrio ou delegado de seus representados, cabendo-lhe apenas expressar,
nos fruns decisrios, a vontade majoritria de sua base. O representante no est preso s preferncias expressas de seus representados, mas
idealmente deve decidir da forma que eles decidiriam caso dispusessem

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das condies tempo, informao, preparo para deliberar (MIGUEL,


2005).
Com base nesse escopo terico, procurou-se, nesta seo, sustentar o
argumento de que para compreender a representao da sociedade civil
nos novos espaos de participao social preciso pensar a representao como uma atividade e uma relao social (YOUNG, 2006), que consiste na conexo entre representante/representado ao invs de uma
substituio.
Esta nova forma de representao tambm convive com o problema da
excluso de vrios grupos aos temas e debates sobre as polticas
pblicas. Este problema nos leva ao debate que prev uma
reconfigurao do quadro de grupos sociais que participam destes
espaos, buscando mostrar como possvel incluir, reconhecer e
redistribuir, atentando-se para alguns desafios, limites e perspectivas.
Porm, essas questes ainda so incipientes na literatura. Adiciona-se
ainda a dificuldade de pensar o carter excludente que essas novas prticas polticas podem estar reproduzindo.

Representao e Excluso

Nos novos espaos criados esto presentes diferentes segmentos da sociedade civil, desde organizaes de industriais a organizaes de pequenos produtores, de movimentos negros e de mulheres, por isso, trata-se
de reafirmar a necessidade da representao de ideias e de presena
(PHILLIPS, 2001) dos grupos excludos nos locais de deciso8. Mais
ainda, para se pensar em justia social, necessrio que se preste ateno em dois tipos de reivindicaes sociais, a redistribuio e o reconhe8 Offe e Wiesenthal (1984) defendem a tese de que a diferena de posio na estrutura
de classes produz diferenas tanto no tipo e no grau de poder que as organizaes podem
conquistar, como de prticas associativas (ou lgicas de ao coletiva) pertinentes aos
universos do trabalho e do capital. Segundo os autores, o poder das organizaes fundamental e aqueles que detm maior capital so os que tm maior poder de influncia.
Para eles, enquanto os capitalistas tm um poder de sano individual, os trabalhadores
dependem inteiramente de suas organizaes. Por isso, toma-se aqui como centro do
debate as organizaes de grupos excludos.

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cimento (FRASER, 2001; 2003), para que haja a incluso poltica dos
grupos sub-representados nos processos democrticos, especialmente
quando estes grupos so minoria ou esto sujeitos a desigualdades estruturais (YOUNG, 2000; 2006) ou culturais. Em ltima instncia, trata-se de qualificar uma questo que muitas vezes nos trabalhos sobre os
fenmenos polticos fica obscurecida ou implcita, que a questo do
poder.

Quando se discute uma poltica pblica, o funcionamento de uma determinada instituio ou os diversos
sentidos da democracia, de uma forma ou de outra, o
objetivo quase sempre quem tem poder (FUKS;
PERISSINOTO, 2006, p. 67; grifos no original).

Young (2000) adentra a discusso do reconhecimento e da redistribuio


pela via da incluso poltica. Atravs da discusso pblica, os cidados
podem exercer uma influncia nas polticas do Estado e das corporaes.
A promoo das associaes pluralistas pode contribuir para a existncia de uma democracia representativa mais participativa, abrindo espaos e acessos na representao poltica.
Ao contrrio de outros tericos, ela no cr que a sociedade civil seja a
soluo cabal para a promoo da democracia e da justia social na atualidade, pois admite que somente as instituies do Estado tm a possibilidade de coordenar, regular e administrar, em larga escala, o bom
funcionamento da democracia, embora acredite na importncia da sociedade civil para a promoo da incluso. Para a autora, a democracia
vive das tenses entre sociedade civil e Estado, sendo por isso, importante distinguir a sociedade civil do Estado9, a fim de entender como a
9

Apesar das diferentes funes e potencialidades atribudas sociedade civil, h um acordo


bastante grande sobre o seu conceito: diferentes autores definem a sociedade civil como
um conjunto de organizaes voluntrias que renem pessoas fora dos marcos do Estado e
do mercado. O notvel trabalho de Arato e Cohen (1994), alm de refazer toda a histria
do conceito de sociedade civil, possui o mrito de situar esta teoria no quadro do pensamento sociolgico de Jrgen Habermas. Os autores partem da distino entre sistema e mundo
da vida, formulada pelo autor alemo, para situar em seu interior sua teoria da sociedade
civil.

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sociedade civil pode ser promotora de justia social. Para ela, a distino
perante o Estado e a autonomia da sociedade civil possibilitam a criao
de esferas pblicas, lcus do discurso poltico e da capacidade de influncia nas polticas pblicas.
Os movimentos sociais, segundo Young, deveriam trabalhar buscando
maior justia e bem-estar social e multiplicar as ligaes entre a sociedade civil e o Estado (YOUNG, 2000, p. 141-142).
A nfase no papel dos movimentos sociais como mediadores polticos
fundamentais para a incluso tambm defendida por Scherer-Warren
(1997). Para ela, os movimentos sociais encaminham propostas de criao de alternativas de atuao, enfrentamento e busca de solues aos
problemas das desigualdades. A indignao dos movimentos sociais desenvolve-se em relao a uma srie de problemas sociais, que so: a excluso social; a cidadania e a democratizao; e a cultura e autonomia.
Em outras palavras, os movimentos sociais so formas de aes coletivas reativas aos contextos histrico-sociais nos quais esto inseridos (...)
visam a realizao de um projeto de mudana (SCHERER-WARREN,
1997, p. 14).
Ante a complexidade de cenrios nos quais os movimentos sociais se
organizam, existe a necessidade de superao, principalmente, das injustias sociais.
De acordo com Young (2000) o conceito de injustia tem duas questes:

dominao: condies institucionais que inibem ou impedem a


participao nas decises e processos. Nega a autodeterminao.

opresso: processos sistemticos que impedem que as pessoas aprendam e usem as habilidades expressivas, de comunicao, ou
que inibem a capacidade de julgamento. Nega o autodesenvolvimento (YOUNG, 2000, p. 31).

A maior preocupao da autora entender a incluso das diferenas que


instituem relaes de poder. Ela critica a viso do bem comum, que busca transcender as diferenas sociais para a sua formao. Nas perspectivas centradas na ideia do bem comum, os cidados devem deixar de
lado seus interesses particulares procurando as similaridades entre eles

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e o que eles tm em comum. Seria necessrio deixar para trs as diferenas de posies sociais para construir o bem comum. Segundo ela, os
prprios movimentos sociais tm-se mostrado cticos sobre esta noo,
argumentando que o bem comum estabelece uma unidade nos interesses
que, frequentemente, favorece os grupos dominantes e posiciona mulheres, indgenas, negros, homossexuais, entre outros grupos, como interesses especiais, que se desviam dos interesses comuns de todos os cidados. Para os movimentos sociais, ento, necessrio levar em considerao as diferenas nas estruturas de posio social para promover a
justia. O argumento crtico de Young que, para o processo poltico
democrtico, torna-se fundamental agregar tais diferenas, pois estas
so um recurso e no um obstculo ao processo comunicativo democrtico (YOUNG, 2000, p. 81).
A autora centra o seu argumento especificamente nos grupos sociais
estruturais, pois, para a questo da justia, estes grupos seriam mais
importantes uma vez que esto determinados por uma posio econmico-social e de classe. Por isso, ela conclui que a primeira forma de diferena social a diferena estrutural. As diferenas sociais podem estar
relacionadas com as diferenas culturais, mas no podem ser reduzidas
a elas. Para resolver as diferenas necessrio olhar para as especificidades de cada uma (YOUNG, 2000, p. 82).
Por este mesmo caminho, transita a ideia de Fraser em relao
questo da luta por reconhecimento. Muitos grupos hoje em dia buscam
o reconhecimento das distintas perspectivas das minorias tnicas,
raciais e sexuais, bem como a diferena de gnero. Entretanto, em
muitos casos, as lutas por reconhecimento esto dissociadas das lutas
porredistribuio (FRASER, 2007).
Para ela, esta uma luta pelo poder; a questo mexer nas relaes de
poder para que as pessoas tenham o direito de ter os direitos
iguais/universais. A luta por reconhecimento para a incluso. No
contexto do reconhecimento, a autora no deixa de lado a questo da
redistribuio, pois para ela essas duas problemticas esto
interligadas. Em suas palavras, justia, hoje, requer tanto
redistribuio quanto reconhecimento; nenhum deles, sozinho,
suficiente (FRASER, 2007, p. 103).

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Segundo Fraser, a luta por reconhecimento tornou-se a forma


paradigmtica do conflito poltico no fim do sculo XX. No entanto,
preciso resgatar a questo econmica, de classe, no debate
contemporneo, para entender a questo da excluso, pois disputas por
reconhecimento acontecem em um mundo de desigualdade material
exacerbada (FRASER, 2001, p. 245). Cultura e economia poltica esto
sempre entrecruzadas e, assim, toda luta contra a injustia implica
demandas por redistribuio e reconhecimento.
Young mostra que a democracia comunicativa precisa perceber e incorporar as diferenciaes dos grupos sociais, porque o processo democrtico inclusivo no simplesmente porque inclui formalmente todas as
pessoas de um mesmo modo, mas porque atende s relaes sociais que
posicionam diferentemente as pessoas e condicionam suas experincias,
oportunidades e conhecimento da sociedade (YOUNG, 2000, p. 82-83).
Segundo Young, no se pode reduzir diferenas sociais a identidades
polticas. Os tericos que assim fazem esto adotando uma lgica de
pensamento que, a seu ver, substancialista, ou seja, uma viso que
define as identidades individuais de acordo com os atributos essenciais
que existiriam em diversos grupos de pessoas. Ela alerta que, na tentativa de reforar suas caractersticas como grupo, muitos movimentos
sociais esto adotando pensamentos essencialistas. Uma outra questo
ainda motivo para a crtica da lgica substancialista. Ela diz que esta
concepo de grupos formados a partir de identidades dadas exigiria que
todos os membros do grupo tivessem os mesmos interesses, valores etc.
Entretanto, existe muito desagregamento entre pessoas de um mesmo
grupo. Assim, a mais importante crtica da ideia de identidade de grupo
essencial diz respeito negao da diferenciao dentro e atravs de
grupos. Ela enfatiza que qualquer grupo social tem outros grupos perpassando. Os indivduos so constitudos por mltiplas identidades e
pertencem a muitos grupos (YOUNG, 2000, p. 87-89).
Por isso a autora opta por ver as diferenas sociais atravs da lgica
relacional, que significa perceber que os indivduos possuem mltiplas
identidades, podem estar inseridos em vrios grupos sociais e estes grupos so sobrepostos por outros grupos e identidades, o que gera, no um
sentimento de absoluta homogeneidade, mas sim de permanentes enfrentamentos e contradies. Alm disso, ela afirma que a unio ou aRevista IDeAS, v. 3, n. 2, p. 170-196, jul./dez. 2009.

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gregao de um dado grupo social se d na relao com aqueles que esto fora do grupo. Em outras palavras, um grupo s existe enquanto tal
do ponto de vista de quem est fora dele. Desta forma, ela rompe com a
ideia de que os grupos sociais tm uma identidade enquanto tais, independentemente dos fatores externos que envolvem a existncia do grupo. Neste sentido, os interesses comuns que levam as pessoas a se agregarem em um grupo s aparecem em comparao com aquelas pessoas
que tm interesses diferentes. Romper com este pensamento que fixa o
indivduo em uma identidade e que designa aos grupos sociais o reduzido significado de luta pela afirmao da sua identidade homognea significa dizer que a relao dos indivduos com o grupo no de identidade. certo que os grupos sociais criam posies individuais, mas a identidade de um a pessoa dela prpria e formada em ativa relao com as
posies sociais, mas no constituda por estas posies sociais
(YOUNG, 2000, p. 89).
Anne Phillips (2001), analisando a questo da excluso poltica de alguns grupos nos mecanismos representativos tradicionais, oferece um
caminho interessante para entender a relao representante/representado e os limites da representao, buscando um sistema
mais justo que incorpore tanto ideias, quanto presena. Segundo ela, a
democracia liberal sempre viu a representao como sendo uma questo
de ideias (considera a representao mais adequada quanto melhor reflete as opinies, preferncias dos votantes). As caractersticas pessoais
dos representantes raramente entram na discusso: (...) damos nosso
apoio queles partidos que melhor convm aos nossos interesses, pois
apenas a compreenso mais idealizada das ideias polticas poderia separ-las de todos os aspectos da existncia material (PHILLIPS, 2001, p.
268).
Esta seria uma viso de uma boa representao: a preocupao com o
programa e com as ideias compartilhadas entre representantes e representados. De outro lado, cada vez mais afirmada a necessidade da presena fsica dos grupos excludos nos locais de deciso (PHILLIPS, 2001
p. 272).
Segundo ela, uma nfase excessiva sobre quem est representando desvia o olhar para questes mais urgentes sobre o qu os representantes

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realmente fazem. Representar significa agir em prol dos interesses dos


representados. Neste sentido,

os representantes podem e quase certamente vo divergir daqueles em nome de quem eles agem, no somente em suas caractersticas sociais e sexuais, mas
tambm no entendimento de onde esto os verdadeiros interesses de seus constituintes. O que confere representatividade a condio de responsividade
(PHILLIPS, 2001, p. 271).

Porm, para a autora, esta perspectiva, apesar de interessante, no contempla o sentimento de excluso poltica sentido por grupos definidos
por seu gnero, etnia ou raa. A poltica de ideias est sendo desafiada
por uma poltica de presena (PHILLIPS, 2001, p. 272).
Esta constante demanda por igualdade poltica refora a discusso sobre
a separao entre quem e o qu est sendo representado, bem como uma
subordinao do primeiro ao segundo conduz ao desafio de uma poltica
alternativa poltica de ideias, ou seja, uma poltica da presena. Esta
demanda tm emergido constantemente dos novos movimentos sociais,
articulada construo de uma identidade coletiva (PHILLIPS, 2001, p.
274). A autora sustenta que atravs de uma combinao entre ideias e
presena que se pode depositar as melhores esperanas para encontrar
um sistema justo de representao (PHILLIPS, 2001 p. 289).
Phillips, Young e Fraser, mesmo que de maneiras diferentes, chamam a
ateno para uma questo que fundamental: a necessidade de incluir
a diversidade nos novos espaos de participao. Esses espaos devem
ser capazes de reproduzir a pluralidade existente na sociedade como um
todo.

Consideraes Finais

Um dos grandes debates na cincia poltica brasileira atualmente


refere-se dicotomia participao versus representao. Trata-se de dois
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conceitos que, apoiados em orientaes normativas acerca da melhor


forma de governo, tendem a ser tratados como opostos e, muitas vezes,
at contraditrios. A partir deste debate, procurou-se mostrar a
necessidade de se problematizar a dimenso da representao no
interior da participao. Para alm das tenses e combinaes entre
participao e representao, destacou-se que os novos espaos de
participao inauguram novos mecanismos e relaes de representao
poltica que apresentam especificidades, conforme mostrado
especialmente por Young (2006). No obstante esta representao ter
uma complexidade particular e possuir diferentes modos de agir dos
representantes, que vo desde a delegao e o mandato imperativo do
direito constitucional autonomia do representante frente a seus
representados, observa-se que esta mesma representao compartilha
um elemento da representao eleitoral tradicional que a excluso de
grupos sociais do debate pblico. Ou seja, mesmo com a abertura de
novos espaos de participao, o reconhecimento e a incluso das
diferenas ainda persistem.
Enfim, buscou-se compreender a complexidade do processo de
construo democrtica brasileira, em que novos espaos de participao
trazem a reconfigurao da representao poltica. Trata-se de uma
representao que situa as organizaes da sociedade civil como novas
mediadoras entre representantes e representados.

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Artigo recebido para publicao em:


16 de maro de 2009.
Artigo aceito para publicao em:
08 de setembro de 2009.

Revista IDeAS, v. 3, n. 2, p. 170-196, jul./dez. 2009.

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Como citar este artigo:

MOURA, Joana T. V. de. Dilemas da democracia: a representao poltica nos


novos espaos de participao. Revista IDeAS Interfaces em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade, Rio de Janeiro RJ, v. 3, n. 2, p. 170-196, jul./dez.
2009.

Revista IDeAS, v. 3, n. 2, p. 170-196, jul./dez. 2009.