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ASPECTOS JURIDICOS DEL HBITAT.

Comentada por

Comisin de Hbitat
Clnicas Jurdicas en el marco de la Secretara de Extensin de la Facultad
de Ciencias Jurdicas y Sociales, Universidad Nacional de La Plata

- 2014 -

Prlogo
En Junio de 2013 fui convocado por el Decano de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales
Dr. Hernn Gomez y el Secretario de Extensin Universitaria Dr. Adolfo Brook a constituir un
nuevo espacio en nuestra querida facultad, que pudiera abordar integralmente las cuestiones
relacionadas al Hbitat, a poco de haberse sancionado en la Provincia de Buenos Aires la Ley n
14.449 Ley de Acceso Justo al Hbitat.
Debo confesar que tena cierto temor por xito de la empresa, no por falta de entusiasmo o
confianza en la propuesta, sino por el contexto jurdico y social que rodeaba el tema.
La ley haba sido sancionada en Diciembre de 2012, luego de arduas disputas de intereses,
tena serias resistencias de sectores que se oponan a que entre en vigencia, no se haba
reglamentado ni siquiera publicado, por lo cual no haba entrado en vigencia. A ello debo sumar
cuestiones personales (tuve un fuerte compromiso con su proceso de creacin y sancin) y
hasta culturales (estos temas no son de incumbencia de los abogados).
Hoy que estamos presentando este trabajo a la comunidad, debo decir que mis temores iniciales
han quedado en el olvido, no slo por haberse removido los obstculos iniciales, la ley en el mes
de Noviembre de 2013 fue finalmente publicada y en Diciembre reglamentada, sino
principalmente por la cantidad y calidad de alumnos y egresados de nuestra universidad que se
sumaron a la propuesta, llenando de contenido, mstica y accin una causa tan justa como
olvidada: soar con un hbitat digno para el conjunto de la sociedad.
En tiempos donde el individualismo muchas veces avanza sin piedad sobre las necesidades
colectivas, la tarea emprendida me hace recordar las sabas palabras del profesor Mauro
Cappeletti Nuestras desilusiones de hoy no cuentan, el entusiasmo donde existe y aunque
fuese el entusiasmo de un solo momento no debe ser desalentado. No hay accin sin
entusiasmo, no hay historia sin ideales, ni progresos sin utopas.
Espero que este material analizado y desarrollado sobre la base de una propuesta legislativa
novedosa y transformadora en nuestro pas, sea un aporte ms para aquellos que siguen
buscando la grieta por donde transitan los ideales y las utopas.

Luciano Scatolini
Director

Introduccin

Cuando reconocemos la lucha de aquellos que soaron una Nacin libre, justa y soberana,
nos ponemos de cara a verificar logros y deudas que nos conduzcan a avanzar hacia los
objetivos de realizacin colectiva esperados, sin los cuales es imposible pensar en la
construccin de ciudadana plena.
La agenda urbana nos propone luces y sombras que nos permitirn analizar el nivel de
satisfaccin o insatisfaccin de nuestro pueblo y el grado de avance o retroceso de las polticas
pblicas que se han venido desarrollando en los ltimos tiempos.1
La consolidacin de la democracia Argentina, que lleva 31 aos in interrumpidos, permite
niveles de anlisis profundos y cientficos. Sin duda contamos con instituciones slidas y una
importante participacin ciudadana que se expresa en la lucha posible por el reconocimiento de
derechos humanos aos atrs impensados.
Esta realidad en que convive el sueo libertario de 1810 y la frustracin a la que nos
empujan viejas prcticas propias de un Estado colonial, es la que intenta desmontar la ley
14.449 denominada de Acceso Justo al Hbitat que analizaremos en los siguientes captulos.

LA CIUDAD INFORMAL:
Creemos importante, antes de adentrarnos en el anlisis del articulado de la ley, poder
resaltar algunos puntos crticos que fueron tenidos en cuenta, por el legislador, al momento de
sancionarse la norma bajo anlisis. Ello en virtud de que parte de nuestra historia reciente, ha
estado signada por una caracterstica que se reproduce sin encontrar las respuestas adecuadas
que permitan revertir una tendencia que se profundiza: ciudades que crecen aumentando la
brecha urbana, convirtiendo en regla la contradiccin existente entre el paradigma ciudad formal
versus ciudad informal.
Encontrar las causas que producen la ciudad informal, tal vez sea la tarea ms sencilla, ya
que responden a las mismas lgicas en las que operan las teoras econmicas de la
globalizacin 2 . Nuestro mayor desafo ser indagar en aquellas prcticas que se vienen

Scatolini, Luciano La Agenda Urbana, entre luces y sombras del Bicentenario. Revista Forum de Direito Urbano e
Ambiental Noviembre-Diciembre del ao 2010. N 54.
2
Los autores alemanes Hans Peter Martin y Harald Schumann hacia el ao 1996 definan que los ms poderosos
hombres y mujeres del mundo de la poltica y los negocios reunidos en el Hotel Fairmont de San Francisco reducan el
futuro a un par de nmeros y un concepto: 20 a 80 y tittytainment; consideraban que el 20% de la poblacin activa

desarrollando y otras propuestas, que transformen el espacio urbano en un mbito articulador de


aquel principio consagrado en las estrofas de nuestro himno nacional ved en trono a la noble
igualdad.
Por ello aqu el esfuerzo es pensar el territorio como un todo, en el que ms all de ser el
espacio articulador de las relaciones sociales 3 , es el objeto de estudio, de accin, de
planificacin y de reconocimiento de la soberana nacional sin la cual no se alcanza el estatus
jurdico de Estado Nacin.
Debemos por lo tanto describir causas y consecuencias que producen la ciudad informal,
indagar sobre los actores que con su accin llevan adelante los cambios necesarios e identificar
responsabilidades ciertas que nos impiden avanzar sobre la construccin de ciudades ms
justas.
Creemos, que este es uno de los aspectos ms valioso de la ley que analizamos, ya que la
misma establece claros conceptos filosficos, ideolgicos y jurdicos, que permiten afianzar sus
objetivos e instrumentos de actuacin.

EL INACCESIBLE MERCADO DE SUELO4:


La principal causa de informalidad en la Argentina est constituida por la falta de acceso a
suelo con servicios, que afecta a ms de la mitad de la poblacin econmicamente activa.
Las prcticas del mercado de tierra y vivienda urbana han venido respondiendo a lgicas
especulativas con nula o casi nula regulacin estatal. Anlisis consolidados del funcionamiento
de dicho mercado inmobiliario5 indican que posterior a la crisis econmica, poltica y social del
ao 2002, poca en la que el metros cuadrado en el mercado formal toc su piso en la Ciudad
de Buenos Aires (U$S 214 m2), ha aumentado el precio del metro cuadrado construido en

bastara para mantener en marcha la economa mundial y para el 80% restante slo haba que asegurar alimento
suficiente y entretenimiento ensordecedor.- La Trampa de la Globalizacin El ataque contra la democracia y el
bienestar, Ed. Taurus 1999. Ver entre otros autores Samir Amin Ms all del capitalismo senil, Ed. Paids, 2003;
Bernardo Klisberg y Amartya Sen Primero la Gente, Ed. Temas, 2007 y Richard Sennet La cultura del nuevo
capitalismo, Ed. Anagrama, 2006.
3
Juan D. Lombardo considera que el espacio urbano no es simple reflejo de las relaciones sociales, sino parte
constituyente de ellas. Es el lugar donde estas relaciones se concretan, no donde se reflejan, ver Lombardo, Juan D;
EN Paradigmas Urbanos y Construccin Social de la Ciudad, Ed. UNGS en obra Colectiva Paradigmas Urbanos, p.
16 y sigs.
4
Vase entre otros a Carlos Morales Schechinger en Polticas de suelo urbano, accesibilidad de los pobres y
recuperacin de plusvalas, en texto que forma parte de la investigacin denominada La renta del suelo, las finanzas
urbanas y el municipio mexicano desarrollada en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
5
Luis Baer en Crecimiento econmico, mercado inmobiliario y ausencia de poltica de suelo. Un anlisis de la
expansin del espacio residencial de la Ciudad de Buenos Aires en los 2000. Revista Proyeccin 5, Ordenamiento
territorial Argentina, 2008, Ao 4, Vol. 2 Nmero 5.

valores relativos ms de un 375%, superando as los mrgenes de rendimiento de cualquier


actividad productiva e incluso financiera.
Esto determin que, a pesar de la expansin de la oferta residencial, empeoraron las
condiciones para el acceso a la vivienda, circunstancia que perjudica a los sectores sociales que,
con baja capacidad de ahorro e inaccesibilidad a crditos bancarios, dependen del salario para
acceder a un inmueble dentro del mercado formal.
El comportamiento del mercado se ha inclinado a los sectores de ms alto poder adquisitivo,
provocando una doble concentracin del mercado inmobiliario: el territorial y de categora de
vivienda.
Asimismo, las prcticas de los propietarios del suelo han estado ligadas a maniobras
tendientes a la retencin de terrenos en zonas de ensanche o expansin urbana, como as
tambin en las que el Estado ha venido ejecutando importantes obras de infraestructura.6
Paradjicamente, el perodo mencionado tambin ha sido el de mayor inversin estatal en
obras pblicas y de equipamiento comunitario7, en el que se llevan ejecutadas obras en todo el
pas con aportes genuinos del Estado Nacional.8 Y de mayor independencia en materia de toma
de decisiones macro econmicas.9
Entre las causas de insatisfaccin social ms importantes en este aspecto podemos destacar:

- La falta de acceso al crdito por parte de los sectores de bajos y medios ingresos:
Esto se debe a crditos hipotecarios con elevadas tasas de inters, restringida oferta y una
inapropiada relacin entre cuota e ingreso. Entre los aos 2003 y 2006 el 96% de las
operaciones inmobiliarias se realizaron por fuera del mercado crediticio.

Vase Juan Luciano Scatolini, Acceso a la tierra, informalidad y concentracin en RAP, Octubre-Noviembre de
2007, Nros. 55 y 56, pag. 177 a 191.
7
A slo ttulo de ejemplo el en el Partido de 3 de Febrero, Provincia de Buenos Aires, se destinaron 80 millones de
dlares en los ltimos siete aos para la construccin de 3.821 viviendas, 709 mejoramientos habitacionales. En
dichas viviendas habitan ms de 10.000 personas, con una superficie cubierta de 42 m2. Asimismo se ejecutaron
obras cloacales y de pavimentacin de calles. Fuente Diario Clarn del 16 de Junio de 2010, pg. 21. Nota realizada
con motivo de la entrega de viviendas por parte de la Presidenta de la Nacin Cristina Fernandez junto al Intendente
Municipal Hugo Curto.
8
Vase Informe Plan estratgico territorial Argentina del Bicentenario 1816-2016 editado por el Ministerio de
Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios, ao 2008.
9
La Argentina cancel su deuda por diez mil millones de dlares con el Fondo Monetario Internacional, evitando de
este modo tener que cumplir con las pautas de inversin y desarrollo indicadas por este Organismo Internacional que
condujo durante la dcada del 90` a la peor crisis econmica y social del historia Argentina. Asimismo se
implementaron polticas de recuperacin de activos, tales como la reestatizacin de los fondos del sistema nacional de
jubilaciones y pensiones.

La mayora de la banca se encuentra en manos privadas, que durante los ltimos aos no ha
puesto a disposicin lneas crediticias para vivienda, s lo ha hecho la banca pblica pero
exigiendo ingresos familiares mensuales mnimos de al menos dos mil dlares, para financiar a
veinte o treinta aos hasta el 65 % del valor de la vivienda, con tasas de inters superiores al
15% anual.
En el ao 2012 Argentina, a travs de la sancin del decreto 902/12 del Poder Ejecutivo
Nacional se ha planteado una nueva perspectiva para el acceso a la vivienda nacional con la
conformacin de un Programa de Crdito Argentino (PRO.CRE.AR), que ms adelante
desarrollaremos.

- Falta de acceso al mercado de alquileres:


Ante un mercado regido por prcticas de propietarios patrimonialistas e inversionistas, tal
como definiera Morales, que compran vivienda como reserva de valor o inversin y la falta de
regulacin estatal, se ha generado una escasez relativa de unidades de vivienda destinadas a
familias de ingresos medios o bajos que provocan altos costos de locacin. Ello sumado s a la
fuerte regulacin prevista en la ley de alquileres urbanos en cuanto a requisitos y garantas
reales que deben cumplimentar los futuros inquilinos.10

- Escasa oferta de suelo pblico destinado a proyectos de vivienda social o autogestionada:


Hasta la sancin de la ley 14.449, no contbamos con una legislacin que obligue a los
desarrolladores inmobiliarios en sus planes y proyectos a destinar parte del suelo con destino a
vivienda de inters social, al estilo colombiano.
Asistimos, como dice la Sociloga Saskia Sassen 11 , a distintas formas de expulsin del
territorio nacional por el mercado global. El Estado Nacional soberano implica necesariamente
un Estado con autoridad para admitir un reclamo, para proteger a sus ciudadanos ms dbiles.

- Incorrecto encuadre normativo para el desarrollo urbano con inclusin social:

10

Han sido presentados propuestas legislativas como la del Legislador Juan Cabandi tendientes a regular con un
sentido social el mercado de alquileres e incluso preveer la creacin de fondos estatales de garanta, sin que las
mismas hayan podido ser sancionadas.
11
Vase Saskia Sassen en Territorio, autoridad, derechos. Ed. Katz, 2010.

Adems de la ausencia de una norma nacional que establezca los parmetros que deben ser
tenidos en cuenta para la ocupacin, subdivisin y equipamiento del suelo urbano, tratndose de
un pas Federal y de en gran parte facultades no delegadas a la Nacin, solo dos provincias
cuentan con leyes de desarrollo urbano12.
En el caso de la Provincia de Buenos Aires, territorio donde habitan casi 20 millones
personas13, antes de la sancin de la ley 14.449, rega slo el Decreto Ley 8912/77 de Uso de
Suelos y Ordenamiento Territorial, producto de un Gobierno dictatorial que ha venido siendo
fuertemente criticada tanto por especialistas14 como por los propios operadores del sistema.
Este decreto ley del ao 197715, no dispone de un solo artculo que prevea la ocupacin de
suelo destinado a sectores populares, respondiendo a un estilo elitista y tecnocrtico del
urbanismo. No prev obligaciones para los desarrolladores inmobiliarios de destinar parte del
suelo a viviendas de inters social, menos an de instancias participativas.
Asimismo, hasta la sancin de la ley 14.449, el proceso de valorizacin era aprovechado en
forma absoluta por los propietarios del suelo, impidiendo que la colectividad se beneficie con
parte del mismo, circunstancia estructuralmente injusta que no responde a los ms modernos
criterios de desarrollo urbano.16

- Falta de polticas activas referidas a vacos urbanos17:


Los vacos urbanos estn compuestos por todos aquellos lotes de terreno que se encuentran
alcanzados por las normas urbansticas, en cuanto a su potencial edificatorio y servido con
infraestructura suficiente para su habitabilidad.
Los mismos a pesar de formar parte de la trama urbana de las ciudades, se encuentran libres
de ocupantes por motivos diversos: abandonados, vacantes o en proceso de engorde. En

12

Las provincias de Buenos Aires y Mendoza son las nicas.


Segn el Censo del ao 2010, la cantidad de habitantes de todo el territorio Argentino ascenda a 40.091.359 de
los cuales 18.485.510 habitaban en la Provincia de Buenos Aires y en la Ciudad Autnoma.
14
Vase Eduardo Reese La situacin actual de la gestin urbana y la agenda de las ciudades en la Argentina, en
obra colectiva Medio Ambiente y Urbanizacin; Ed. IIED AL, Noviembre 2006, Nmero 65. Pag. 3 a 21.
15
En la Provincia de Buenos Aires la Ley de Uso de Suelos y Ordenamiento Territorial, Decreto-Ley N 8912, fue
sancionada el 24 de octubre de 1977 durante el Gobierno de Facto del General Ibrico Saint Jean, gobernador
Bonaerense del Proceso de Reorganizacin Nacional.
16
No se implementan instrumentos de participacin en plusvalas urbanas (como lo llaman en Colombia), o de gestin
social de la valorizacin inmobiliaria (como lo hacen en Brasil), acentundose de ese modo an ms la ya existente
desigual distribucin de la renta urbana.
17
Vacos urbanos espacios remanentes a la dinmica urbana: aquellos terrenos que permanecan vacos o
subutilizados; o que todava reconocidos como urbanos y servidos directamente o muy prximos a infraestructuras ya
instaladas, no se desarrollan en la plenitud de su potencial, contrariando el principio de funcin social de la propiedad
Clichevsky, Nora (1999) Tierra vacante en Buenos Aires: entre los loteos populares y las reas exclusivas.
Internacional Seminar on Vacant Land: Challenges and Oppotunities. Ro de Janeiro.
13

todos los casos una falta de polticas activas para la dinamizacin de los mismos, retrae el
mercado y eleva los precios del suelo.18

- Inexistencia de parmetros tributarios que contribuyan a limitar la especulacin:


Otro de los factores que inciden negativamente y alientan la especulacin es la falta de
polticas tributarias que presionen sobre el suelo ocioso.
La falta de actualizacin de los mtodos valuatorios, unido a la desactualizacin de los
valores de referencia19 que se toman en cuenta para establecer la base imponible, alientan la
retencin de suelo como reserva valor. Como contrapartida de aplicarse un fuerte impuesto
inmobiliario se desalentaran las prcticas especulativas y se facilitara una mayor recaudacin
que podra destinarse al mejoramiento de la infraestructura y de los servicios urbanos,
especialmente en zonas postergadas de la ciudad.20

- Proliferacin de loteos ilegales:


Este es un fenmeno multicausal que se verifica en todos los pases latinoamericanos y en
vas de desarrollo. Numerosos trabajos21 y autores tratan de explicar este fenmeno que no se
detiene, sino que crece a travs de nuevos asentamientos informales a tasas dos a tres veces
mayores a la del crecimiento de la poblacin urbana formal22.
En la Argentina esta situacin tiene como responsables a desarrolladores piratas, propietarios
especulativos, dirigentes polticos locales cmplices con tales prcticas23 y legisladores que no
ponen lmites y sanciones a estas acciones24.

18

Ver Captulo V, anlisis del artculo 65 de la ley 14.449.


A diferencia de Amrica Latina, Estados Unidos y Canad tienen una base de recaudacin del impuesto a la
propiedad que, en trminos generales, se considera estable y eficiente tanto en trminos de previsin de ingresos para
los gobiernos locales como en trminos de su administracin y recaudacin. Los sistema de valuacin de inmuebles
estn perfectamente desarrollados as como los procedimientos para su recaudacin. Por la tanto en Amrica del
Norte uno habitualmente encuentra tasas impositivas de 3 a 4% en valores de propiedad relativamente bien tasados y
el porcentaje de recaudacin para el impuesto a la propiedad est por encima del 90% en todos los estados de las
Estados Unidos, por el contrario en Amrica Latina el Impuesto Inmobiliario raramente grava a las propiedades por
encima del 1% de su valor fiscal. El que adems se encuentra marcadamente por debajo de su valor de mercado
(Smolka & Ambrosi 2001).
20
En la Seccin III artculo 39 de la ley bajo estudio, se prev justamente, la fijacin de una contribucin adicional del
50% en el impuesto inmobiliario correspondiente a la planta urbana vacante y los baldos.
21
Ver Edesio Fernandes y Ann Varley en Ciudades Ilegales La ley y el urbanismo en pases en vas de desarrollo.
Ed. PROMESHA ao 2003.
22
Ver Edesio Fernandes y Martin O. Smolka, en Regularizacin de la tierra y programas de mejoramiento: nuevas
consideraciones. Ed. Land Lines, Julio de 2004, volumen 16, nmero 3, Lincoln Institute Of Land Policy.
23
Ver Jordi, Borja en Revolucin Urbana y derecho a la ciudad. Ed. OLACCHI y MDMQ. Mayo 2011. Pginas 175 y
ss.
19

Los ciudadanos en la mayora de los casos son vctimas de su propia necesidad de acceder al
suelo, comprando de buena fe lotes en zonas rurales que no pueden ser subdivididas, sin
servicios o a falsos titulares de dominio que trasmiten derechos posesorios que luego no pueden
ser regularizados, producindose fuertes conflictos sociales.

- Mal direccionamiento de los recursos pblicos:


Se verifican fuertes inversiones pblicas en zonas centrales dirigidas a sectores medios o
altos y la asignacin de infraestructura vial y de servicios para el ensanche de la trama urbana
donde se localizan urbanizaciones cerradas25.
Durante los aos noventa se han realizado inversiones de entre 3.500 y 4.000 millones de
dlares solamente en nuevas urbanizaciones privadas (barrios cerrados, clubes de campo,
marinas, chacras y ciudades privadas) con alrededor de 4.000.000 de m2 cubiertos construidos y
ocupando una superficie total aproximada de 30.000 hectreas o 300 km2, slo estas tipologas
expandieron un 10 % la superficie total aproximada del rea metropolitana de Buenos Aires.

- El concepto de propiedad privada:


Creemos que las polticas que se deben llevar adelante en materia de acceso a la tierra como
presupuesto bsico para el desarrollo humano, deben partir de una redefinicin del concepto de
propiedad privada.
Es fundamental abordar el debate considerando que las formas de ejercicio de la propiedad,
en tanto mecanismo esencial de ejercicio del poder, justifican tanto la generacin de conflicto y
violencia como su resolucin26.

24

Actualmente el autor del presente ha presentado, en colaboracin con la Subsecretara de Asuntos Municipales, un
proyecto que se encuentra en proceso de anlisis por parte del Poder Ejecutivo, para la prevencin y sancin de
loteos clandestinos, haciendo valer los mismos derechos que posee cualquier usuario o consumidor protegido por Ley
Nacional de Defensa de los derechos de usuarios y consumidores. La propuesta obliga a que toda oferta pblica de
lote o vivienda nica, familiar y de ocupacin permanente cuente con cartillas instructivas e informacin urbanstica de
fcil comprensin para la comunidad con una autoridad administrativa de aplicacin, entre otros aspectos.
25
Clichevsky Nora, Mercado de Tierra y sector inmobiliario en el rea metropolitana de Buenos Aires,
transformaciones e impactos territoriales, informe CONICET, documento presentado en el VI seminario de la red de
investigadores en globalizacin y territorio, Rosario, Mayo de 2001
26
Maldonado Capello Mara de las Mercedes La propiedad en la constitucin colombiana de 1991. Superando la
tradicin del Cdigo Civil, parte de la tesis doctoral de la referida autora, en Urbanismo, Universit de Paris XII,
Laboratoire dAnthropologie juridique de Paris.

10

Nuestro pas posee un arraigado concepto de la propiedad de origen civilista, basado en


principios ideolgicos que inspiraron al legislador del Cdigo de Vlez Sarfield.

Ley de Acceso Justo Hbitat


El diagnstico realizado, ha sido abordado en el marco de la ley 14.449 de acuerdo a criterios
amplios, pero que tambin dan precisin y parmetros de actuacin de las polticas pblicas que
debern llevarse en adelante en la materia.

11

Captulo I

Disposiciones Generales
"... Los derechos tienen una misin social que cumplir, contra la cual no pueden rebelarse; no se
bastan a s mismos, no llevan en s mismos su finalidad, sino que sta los desborda al mismo tiempo que
los justifica; cada uno de ellos tiene su razn de ser, su espritu, del cual no podran separarse...". Louis
Josserand

27

Movimiento hacia la reforma urbana:


Es importante destacar que los objetivos y directrices generales que plantea la ley son el fruto
de un movimiento para la reforma urbana, un generoso aporte hacia formas ms justas de
planificacin y tambin un marco legal para que tanto los actores gubernamentales, como las
organizaciones sociales, puedan pensar en conjunto el diseo de los barrios y la urbanizacin de
situaciones existentes, en un marco participativo y de plena transparencia.
Este convencimiento parte del reconocimiento del derecho a la vivienda, como un derecho
humano fundamental, y como tal, sirve de garanta jurdica universalmente proclamada que
protege a los individuos y los grupos contra acciones y omisiones que interfieren con las
libertades, los derechos fundamentales y con la dignidad humana.
El analizar el derecho a la vivienda desarrollado en la presente ley 28 , como un derecho
humano, implica aplicar la perspectiva de enfoque de derechos en toda prctica que lo
materialice29. En este sentido las Naciones Unidas ha dicho que Un enfoque basado en los
derechos humanos identifica a los titulares de derechos y aquello a lo que tienen derecho, y a los
correspondientes titulares de deberes y las obligaciones que les incumben, y procura fortalecer
la capacidad de los titulares de derechos para reivindicar stos y de los titulares de deberes para
cumplir sus obligaciones.30 Por esta razn, toda accin del Estado, ya sea Nacional, Provincial o
27

Louis Josserand, Derecho Civil, Tomo II, Volumen I. Ediciones Jurdicas Europa-Amrica, Bosch y Ca. Editores,
Buenos Aires, pg 226.
28
Con sustento constitucional, al estar consagrado en las Constituciones nacionales y provinciales, conjunto los
instrumentos internacionales con jerarqua constitucional, analizados en los prximos artculos.
29
El enfoque de derechos establece una clara distincin entre un derecho y una necesidad, parte del reconocimiento
de que toda persona es sujeto titular de derechos inherentes a su condicin humana; las necesidades no tienen valor
de obligacin, en cambio el reconocimiento de un derecho establece claras obligaciones para el Estado y para los
particulares, pudiendo exigir su cumplimiento. Hablar de derechos implica hablar de quin tiene responsabilidades en
relacin a esos derechos. Ver Naciones Unidas. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos (2006). Preguntas frecuentes sobre el enfoque de derechos humanos en la cooperacin para el
desarrollo. New York, Naciones Unidas.
30
Idem.

12

Municipal, debe contemplar los principios operacionales contenidos en los tratados


internacionales de derechos humanos, que deben orientar a las polticas pblicas aplicadas
desde un enfoque de derechos, tales como la universalidad e inalienabilidad; indivisibilidad;
interdependencia e interrelacin; igualdad y no discriminacin; participacin e inclusin, y
rendicin de cuentas e imperio de la ley.31
Con respecto al principio operacional de indivisibilidad de los derechos humanos, el
Relator Especial Sr. Miloon Kothari en su informe sobre La vivienda adecuada como elemento
integrante del derecho a un nivel de vida adecuado y sobre el derecho de no discriminacin a
este respecto32, afirma que el derecho a una vivienda adecuada perdera su sentido si no se
adoptara un enfoque que destaque la indivisibilidad de los derechos humanos. En todo su
trabajo, el Relator Especial ha demostrado que las interrelaciones que existen entre el derecho a
una vivienda adecuada y otros derechos humanos afines, como el derecho a la alimentacin, el
agua, la salud, el trabajo, la tierra, los medios de vida, la propiedad y la seguridad de la persona,
as como a la proteccin contra el trato inhumano y degradante, la no discriminacin y la
igualdad de gneros, son la base de la realizacin del derecho a una vivienda adecuada. Este
enfoque se ha reflejado en la definicin elaborada por l: "El derecho humano a una vivienda
adecuada es el derecho de todo hombre, mujer, joven y nio a tener un hogar y una comunidad
seguros en que puedan vivir en paz y dignidad".
Asimismo, desde este entendimiento es que la Relatora Especial de las Naciones Unidas
sobre el derecho a la vivienda seala, que los Estados tienen al menos tres deberes generales:
procurar por todos los medios posibles que todas las personas tengan acceso a recursos
habitacionales adecuados para su salud, bienestar y seguridad; facilitar a quien carezca de
hogar, tenga una vivienda inadecuada o se encuentre incapacitado para ejercer los derechos
vinculados a recursos habitacionales, la interposicin de reclamos y demandas; y adoptar, en un
tiempo razonablemente breve, medidas que al menos indiquen el reconocimiento poltico y
normativo de los elementos constitutivos del derecho a la vivienda.33
En la Provincia de Buenos Aires, desde hace varias dcadas los sectores populares
despliegan un conjunto de estrategias para lograr el reconocimiento de su lugar en la ciudad.
Villas de emergencia y asentamientos, entre otras, son algunas de las mltiples modalidades
que los sectores populares han desarrollado para hacerse lugar en el espacio urbano,
evidenciando la gestacin de una nueva fisonoma urbana en la cual las prcticas habitacionales
31

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Gua para la planificacin local desde la perspectiva de los
derechos humanos. Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Argentina, ao 2011. Pginas 13, 14 y 15.
32
Consejo de derechos humanos ONU. A/HRC/7/16- 13 de febrero de 2008. Informe del Relator Especial sobre la
vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado y sobre el derecho de no
discriminacin a este respecto, Sr. Miloon Kothari. Prrafo 4to.
33
Ver Pisarello, G. Vivienda para todos: un derecho en (de) construccin. Barcelona: Icaria, ao 2003.

13

conformadas por los sectores de menores ingresos, ponen de manifiesto un marcado contraste
con las urbanizaciones cerradas desarrolladas por los sectores medios-altos y altos de la
sociedad.
En lnea con las recomendaciones de expertos locales e internacionales, y
diversas violaciones de derechos y apremiantes necesidades sociales,

frente a

es que se torn en

imperativo el desarrollo de una poltica provincial que exhiba la integralidad y articulacin


normativa necesarias desde un enfoque de derechos, para la modificacin de la lgica de la
redistribucin de la propiedad de la tierra destinada a desarrollo residencial.
El pueblo y el Estado bonaerense, durante los ltimos aos a partir de un proceso colectivo
dieron comienzo a un movimiento de reforma urbana, que en su momento inici el Instituto de la
Vivienda de la Provincia, acompaado por el Foro de Organizaciones de Tierra, Infraestructura y
Vivienda de Buenos Aires (FOTIVBA), esfuerzos que se plasmaron en propuestas legislativas
que sirvieron de antecedente a la presente ley.
Es desde un enfoque de derechos humanos, en el que se pensaron y desarrollaron las
acciones propuestas por esta normativa para garantizar el derecho a una vivienda digna, a un
hbitat adecuado y resolver progresivamente el dficit habitacional existente en la provincia de
Buenos Aires. Este enfoque introduce un planteamiento holstico y suprime los sesgos
sectoriales, facilitando una respuesta integral, a problemas habitacionales que tienen mltiples
dimensiones. 34
En este orden de ideas, la ley N14.449 brinda al Estado herramientas legales para intervenir
en lo que se denomina la produccin del suelo, esto es generar lugares nuevos o utilizar
aquellos que estn ociosos, a los fines de disminuir el nmero de personas con problemas de
acceso habitacional. Se desarrollan instrumentos de actuacin que permiten la generacin y
facilitacin de la gestin de proyectos habitacionales, de urbanizaciones sociales y de procesos
de regularizacin de barrios; que abordan y atienden integralmente la diversidad y complejidad
de la demanda urbano habitacional; y generan nuevos recursos que permiten reducir las
expectativas especulativas de valorizacin del suelo.
ARTCULO 1 Objeto. La presente ley tiene por objeto la promocin del derecho a la vivienda y a
un hbitat digno y sustentable, conforme lo establece la Constitucin de la Provincia de Buenos
Aires. Sus objetivos especficos son:

34

Esto es, tener en consideracin el marco social, poltico y legal que determina la relacin entre las instituciones y
las exigencias, los deberes y las responsabilidades resultantes. Se tiene en cuenta la familia, la comunidad, la
sociedad civil y las autoridades locales y nacionales. Ver Naciones Unidas. Oficina del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos (2006). Preguntas frecuentes sobre el enfoque de derechos humanos
en la cooperacin para el desarrollo. New York, Naciones Unidas. Pginas 16 y 17.

14

a) Promover la generacin y facilitar la gestin de proyectos habitacionales, de urbanizaciones


sociales y de procesos de regularizacin de barrios informales;
b) Abordar y atender integralmente la diversidad y complejidad de la demanda urbano habitacional;
y
c) Generar nuevos recursos a travs de instrumentos que permitan, al mismo tiempo, reducir las
expectativas especulativas de valorizacin del suelo.

La ley en cuanto a su objeto, aborda en forma descriptiva la centralidad de la problemtica


del Hbitat, que como ha quedado planteada en la Introduccin, se nutre de lgicas con fuertes
componentes de tensin social, en cuanto al aprovechamiento de la renta urbana.
Para ello, focaliza la intervencin del Estado partiendo del viejo dilema en que se debaten
las polticas urbanas: acciones preventivas (promover la generacin y facilitar la gestin de
proyectos habitacionales, con generacin de nuevos recursos) y polticas curativas
(regularizacin de barrios informales).
De esta manera viene desarrollando sus perspectivas, Edsio Fernandes 35, quien propone
una mirada diferente del orden jurdico urbano, ya que plantea que las ciudades son un producto
de procesos colectivos, y la promocin de un rgimen territorial equilibrado, es al mismo tiempo
un derecho colectivo y una obligacin del Estado. El ordenamiento urbanstico no se puede
determinar exclusivamente, por los derechos individuales y los intereses de los propietarios del
suelo, ni tampoco por los derechos del Estado nicamente.
Por lo tanto, creemos que el objeto de la presente ley, debe ser promover la intervencin
pblica, generando regulacin y limitaciones administrativas sobre el derecho de propiedad, que
deben ser entendidas al mismo tiempo, como responsabilidades, requisitos, y oportunidades
para un desarrollo humano con cohesin social.

ARTCULO 2 Lineamientos generales. La presente ley define los lineamientos generales de las
polticas de hbitat y vivienda y regula las acciones dirigidas a resolver en forma paulatina el dficit
urbano habitacional, dando prioridad a las familias bonaerenses con pobreza crtica y con
necesidades especiales.

La igualdad de oportunidades en el acceso a una vivienda y hbitat digno

35

Edeseo Fernandes y Mara Mercedes Maldonado Copello. El derecho y la poltica de suelo en Amrica Latina:
nuevos paradigmas y posibilidades de accin. Revista Forum de Direito Urbano e Ambiental Noviembre-Diciembre
del ao 2010. N 54.

15

El proceso de desarrollo urbano, en nuestro pas, y en especial en la Provincia de Buenos


Aires, ha definido ganadores y perdedores. Dentro de los primeros estn quienes se han visto
beneficiados por el desarrollo y crecimiento que ha experimentado nuestro pas en la ltima
dcada, absorbiendo para s la mayor parte de la renta urbana a partir de mecanismos de
apropiacin de la valorizacin inmobiliaria, del mismo modo, estn vastos sectores sociales
definidos en este artculo como familias bonaerense con pobreza crtica y necesidades
especiales que se ven obligados a habitar nuestro territorio en la informalidad, marginalidad y la
exclusin de la riqueza urbana.
El artculo analizado, parte del reconocimiento constitucional del derecho a la vivienda y a un
hbitat digno, proponiendo resolver progresivamente el dficit habitacional a travs de polticas
pblicas activas. En este sentido, el legislador dispuso una poltica pblica habitacional universal,
empero focalizar sus acciones en la prioritaria atencin de las poblaciones con mayor grado de
vulnerabilidad social, que son las familias que se encuentren en situacin de pobreza crtica y a
aquellas que tengan necesidades especiales, compensando de esta forma las desigualdades
sociales existentes.36
En este sentido entiende la Observacin General N4 37 del Comit de los Derechos
Econmicos Sociales y Culturales, al disponer que Los Estados Partes deben otorgar la debida
prioridad a los grupos sociales que viven en condiciones desfavorables concedindoles una
atencin especial. Las polticas y la legislacin, en consecuencia, no deben ser destinadas a
beneficiar a los grupos sociales ya aventajados a expensas de los dems ().
Cuando hacemos referencia a las poblaciones con mayor grado de vulnerabilidad, lo
hacemos segn el entendimiento de considerarla: como un estado o circunstancia desfavorable,
de desventaja o de carencia, en la que se encuentran personas que pertenecen a ciertos
categoras sociales respecto del grado de satisfaccin de sus necesidades especficas, el goce y
el ejercicio pleno de sus derechos fundamentales y el acceso a los rganos de procuracin e
imparticin de justicia.38.

36

Vernica de la Rosa Jaimes. Acciones positivas y derechos humanos: el caso de los pueblos originarios de Mxico
.Comisin Nacional de los Derechos Humanos, Mxico. Ao 2010. Pginas 55 y ss. Es imposible el desarrollo de un
Estado, si las polticas pblicas no se orientan al mejoramiento constante y el bienestar de los grupos en situacin de
vulnerabilidad.
37
Aplicacin del Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales Y Culturales, Observacin general 4, El
derecho a una vivienda adecuada (prrafo 1 del artculo 11 del Pacto), (Sexto perodo de sesiones, 1991), U.N. Doc.
E/1991/23 (1991). Especialmente el Punto 11.
38
La vulnerabilidad incide de manera negativa en las oportunidades para tener una vida digna, pone en riesgo la
salud y la vida, priva a las personas, e incluso provoca la prdida de la confianza y el respeto en s mismas. Jorge
Ulises Carmona Tinoco, Panorama y propuestas sobre la aplicabilidad de los derechos de los grupos en situacin
vulnerables Derechos Humanos, Memoria del IV Congreso Nacional de Derecho Constitucional. T.3.Mxico, IIJUNAM, ao 2001.

16

La atencin prioritaria referida en la ley tiene como antecedente normativo nacional 39 a la


Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, que en similares trminos en su artculo
31 dispone que La ciudad reconoce el derecho a una vivienda digna y a un hbitat
adecuadodando prioridad a las personas de los sectores de pobreza crtica y con necesidades
especiales de escasos recursos ().
Empero, a diferencia de la normativa referenciada, la ley provincial establece su atencin en
las familias bonaerenses con pobreza crtica, en base al reconocimiento constitucional de la
familia, que establece el artculo 36 Inc. 1 de la Constitucin de la Provincia de Buenos Aires40.
El texto constitucional, la identifica como el ncleo primario y fundamental de la sociedad,
procurando su fortalecimiento y proteccin moral y material. Con el concepto familia, se
designa colectivamente al conjunto de las personas fsicas que son parte de ella, por su parte el
derecho de la familia comprende derechos de las personas fsicas en sus relaciones de
familia, tanto dentro de la familia como frente al Estado y a terceros ajenos a ella 41, y es en este
sentido que el legislador reconoce la atencin prioritaria que debe brindar el Estado a las familias
con pobreza crtica y con necesidades especiales en relacin al derecho a la vivienda.
La ley analizada es, razonable y lgicamente, conteste con la Constitucin de la Provincia de
Buenos Aires, la cual dispone en su artculo 11, y en concordancia, en el artculo 36,

la

igualdad ante la ley de todos los habitantes, estableciendo como deber de la Provincia la
promocin del desarrollo integral de las personas garantizando la igualdad de
oportunidades, promoviendo la eliminacin de los obstculos econmicos, sociales o de
cualquier otra naturaleza, que afecten o impidan el ejercicio de los derechos y garantas
constitucionales ( Art. 36 Inc. 7 : el derecho a la vivienda).
La perspectiva de un enfoque de derechos, desarrollado en la Introduccin al Captulo I,
nos lleva a analizar en este aspecto, dos de sus principios operacionales: la igualdad y la no
discriminacin, principios rectores fundamentales de los derechos humanos y componentes
elementales del derecho a una vivienda adecuada. En este sentido, la discriminacin es toda
distincin, exclusin o restriccin hecha por motivo de las caractersticas especficas de una
persona, tales como la raza, la religin, la edad o el sexo, origen nacional o social, posicin
econmica, entre otros42, cuyo efecto u objetivo es dificultar o impedir el reconocimiento, disfrute
o ejercicio de los derechos humanos y las libertades fundamentales.

39

La Ley de Vivienda Mexicana en su artculo 87 refiere a las polticas y programas de vivienda, y en su prrafo II
refiere a la atencin prioritaria de los grupos vulnerables, marginados o en situacin de pobreza.
40
La Constitucin Nacional, consagra como valor principal "la proteccin integral de la familia" en el artculo 14 bis.
41
Germn Bidart Campos, Tratado de Derecho Constitucional argentino TI-B, Editorial Ediar, Buenos Aires, ao
2001. Pag. 218.
42
Pacto Internacional de derechos Ecmicos, Sociales y Culturales, artculo 2, prrafo segundo.

17

En relacin a la vivienda, la discriminacin puede adoptar las siguientes formas:


legislacin, polticas o medidas discriminatorias; ordenacin territorial; desarrollo excluyente;
exclusin de los beneficios de la vivienda; denegacin de la seguridad de tenencia; falta de
acceso al crdito; participacin limitada en la adopcin de decisiones; o falta de proteccin
contra las prcticas discriminatorias aplicadas por agentes privados. 43
La normativa en materia de igualdad y no discriminacin, obliga a los gobiernos a combatir
la discriminacin de iure y de facto, a remover los obstculos que impiden el acceso a servicios
sociales bsicos en condiciones de igualdad, y a visualizar y priorizar a esos grupos en las
polticas, programas y presupuestos. 44 En sntesis: propiciar una igualdad real de oportunidades
y eliminar arbitrarias discriminaciones entre las personas.
Una de las formas de exacerbar la condicin de vulnerabilidad de un sujeto y profundizar la
discriminacin social, ms extendida y violatoria de derechos humanos fundamentales, es la
pobreza45.

Pobreza: exclusin y falta de acceso


Entre las diferentes conceptualizaciones46 que pueden encontrarse de pobreza crtica, las
Naciones Unidas la define como la condicin caracterizada por una privacin severa de
necesidades humanas bsicas, incluyendo alimentos, agua potable, instalaciones sanitarias,
salud, vivienda, educacin e informacin. La pobreza depende no slo de ingresos monetarios
sino tambin del acceso a servicios.47
Autores tales como Drze y Sen48 refieren al trmino ausencia de titularidades en relacin
a la pobreza, sosteniendo que tanto la privacin como la carencia de recursos reflejan carencia

43

Naciones Unidas- Oficina del Alto Comisionado para los derechos humanos. ONU- Habitat. El
derecho a una vivienda adecuada. Folleto Informativo N21/Rev.1. Ao 2010.
44
Gua para la formulacin de polticas pblicas sectoriales. SSENPLADES. Quito, ao 2011.
45
El Relator Especial Sr. Milonn Kothari sobre una vivienda adecuada tambin ha puesto de relieve que la
discriminacin y la segregacin con respecto a la vivienda pueden provenir de la pobreza y la marginacin econmica.
Ver A/HRC/7/16- 13 de febrero de 2008. Prrafo 23.
46
Vase Paul, Spicker; Sonia Alvarez Leguizamn y David Gordon (editores). Pobreza: Un glosario internacional
Coleccin CLACSO-CROP. De la lectura de las diversas definiciones, pueden extraerse ciertos factores
caractersticos, tales como: necesidades bsicas insatisfechas, prolongadas en el tiempo; limitacin de recursos, que
incide en la disminucin del nivel de vida; fruto de una desigualdad social, donde se carece de seguridades bsicas, lo
que se manifiesta en una situacin de vulnerabilidad ante los riesgos sociales y compromete seriamente sus
oportunidades para recuperar sus derechos y para reasumir sus responsabilidades a futuro.
47
Asimismo, la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) entiende por pobreza extrema o
indigencia, () la situacin en que no se dispone de los recursos que permitan satisfacer al menos las necesidades
bsicas de alimentacin (hogares cuyos ingresos no alcanzan para adquirir una canasta bsica de alimentos, as lo
destinaran en su totalidad a dicho fin). Las canastas bsicas que dan lugar a las lneas utilizadas por la CEPAL son
especficas a cada pas y respetan las estructuras de consumo prevalecientes en ellos.
48
Drze, J. y Sen, A. Hunger and public action, (en espaol El Hambre y la accin pblica) Oxford: Clarendon
Press, 1989.

18

de titularidades ms que ausencia de artculos esenciales en s mismos. Es as que ejemplifican,


la falta de vivienda es el resultado de la falta de acceso a la vivienda o a la tierra, no de la
inexistencia de viviendas en s. Para estos autores, la ausencia de titularidad es fundamental
para la condicin de pobreza: las personas con titularidades no son pobres .Deduciendo, que la
falta de titularidad est dada principalmente por la falta de acceso.
Asimismo, se incorpora en las menciones de pobreza el factor exclusin, al efecto de su
connotacin, nos remitimos a la definicin dada por la Comunidad Europea: la pobreza, como la
exclusin resultante de la limitacin de los recursos. Se considerarn pobres aquellas personas,
familias y grupos de personas cuyos recursos (materiales, culturales y sociales) son limitados a
tal punto que quedan excluidos del estilo de vida mnimamente aceptable para el Estado
Miembro en el que habitan ().49 En este sentido, la exclusin social, incluye problemas que
resultan de la estigmatizacin y el rechazo social, afectando a individuos, personas y reas
geogrficas.50
Entonces, comprendemos a la pobreza

desde un anlisis relacional,

en trminos de

exclusin social como expresin extrema de desigualdades 51 . En materia de acceso a una


vivienda y hbitat adecuado, abordar la problemtica de aquellos que se encuentran en
condiciones pauprrimas significa identificar las causas generadoras de desigualdad y
emprender polticas pblicas que tiendan a : intervenir en el mercado de suelo urbano;
establecer como regla principal la justa distribucin de las cargas y beneficios que produce el
crecimiento de las ciudades; intervenir por va impositiva para limitar las prcticas especulativas
tendientes a la retencin de tierras y viviendas en virtud de la funcin social de la propiedad;
Desarrollar nuevas reas residenciales, Ejecutar proyectos de integracin socio urbanstica de
villas y asentamientos precarios; entre otras polticas previsoras y activas que atiendan de forma
integral a la problemtica habitacional y garanticen el derecho a la ciudad, instrumentos de
accin que en definitiva contribuyan a una sociedad ms justa e igualitaria y que creemos han
sido objeto de la presente ley .

49

EEC 1985. On specific community action to combat poverty (Council Decision of 19 December1984), 85/8/EEC en
Official Journal of the EEC (Bruselas) Vol. 2, N 24.
50
Paul, Spicker; Sonia Alvarez Leguizamn y David Gordon (editores). Pobreza: Un glosario internacional .
Coleccin CLACSO-CROP.
51
Como seala de manera muy pertinente Castel (1997: 108), uno de los autores clave en nuestra opinin para
entender la cuestin social, en la era del capitalismo globalizado:el corazn de la problemtica de la exclusin no
est donde encontramos a los excluidos. O sea, hay que buscarla en el control y acaparamiento de los recursos por
ciertos grupos sociales que marginan a otros. Por eso, es imprescindible tener una compresin relacional de las
carencias () Amrica Latina no es la regin del mundo ms pobre, sino la ms desigual en cuanto a la distribucin
de sus recursos econmicos. Sanz-Salas De la pobreza a la exclusin social. La persistencia de la miseria en
Centroamrica. Fundacin Carolina-FLACSO- Costa Rica. San Jos .Agosto 2006. Pgs. 5 y ss.

19

El derecho, frente a diferentes necesidades


En relacin a la consideracin de atencin prioritaria a quienes tienen necesidades
especiales, esta deferencia propuesta por el legislador, responde a la premisa de no considerar
a todas las personas del mismo modo, presentndose una importante heterogeneidad de
vivencias, segn edad, sexo pertenencia tnica, entre otros factores distintivos, que condicionan
el acceso a una vivienda.
Este convencimiento ha llevado a desarrollar anlisis desde perspectivas especficas, tal es
as que la Constitucin Provincial en el artculo 36 citado, identifica como sujetos de derechos
sociales a distintos colectivos o grupos de personas 52 , ante quienes establece protecciones
especiales, considerados por: su edad, nios, nias; jvenes y ancianos; por su gnero, a las
mujeres; por su identidad tnica; por consideraciones especiales, personas con discapacidades;
y veteranos de guerra53.
Desde esta misma comprensin, el artculo 1554 de Parmetros de calidad de la presente
ley, dispone en su inciso f) el respeto a las normas de diseo sobre accesibilidad, que debern
aplicarse en las construcciones destinadas a personas con necesidades especiales, en relacin
a las personas con discapacidades fsicas, intelectuales y sensoriales.
Asimismo, la Observacin General N 4 del Comit de los Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales55, identifica aspectos del derecho a una vivienda que la convierten en adecuada,
considerando que deben ser tenidos en cuenta en cualquier contexto determinado, menciona
que uno de esos aspectos refiere a la asequibilidad, estableciendo que debe concederse a los
grupos en situacin de desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para
conseguir una vivienda, debindose garantizar cierto grado de consideracin prioritaria en la
esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos como las personas de edad, los nios, los
incapacitados fsicos, los enfermos terminales, los individuos VIH positivos, las personas con
problemas mdicos persistentes, los enfermos mentales, las vctimas de desastres naturales, las
personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y otros grupos de
personas. Concluyendo, que tanto las disposiciones como la poltica en materia de vivienda
deben tener plenamente en cuenta las necesidades especiales de esos grupos.

52

De igual modo la Constitucin Nacional dispone en su artculo 75 inciso 23 la obligacin para el Congreso, de
adoptar medidas de accin positiva en relacin a cuatro grupos especficos: nios, mujeres, ancianos, y personas
con discapacidad .
53
En especial, el Inciso 10 del artculo 36 de la Constitucin Provincial, hace mencin a los Veteranos de Guerra
estableciendo que el Estado Provincial adoptar polticas orientadas a asistirlos y facilitarles el acceso a una vivienda
digna.
54
A este punto lo desarrollaremos en el artculo 15, Captulo III.
55
Observacin General N 4: el derecho a una vivienda adecuada (Prrafo 1 del artculo N 11 del Pacto).

20

A partir de estas consideraciones y las desarrolladas por ONU-Hbitat, acordamos la


pertinencia legislativa de priorizar la atencin a aquellos grupos o personas que enfrentan
dificultades para ejercer su derecho a una vivienda adecuada como resultado de sus caractersticas personales, de la discriminacin o los prejuicios, o de una combinacin de estos
factores. Los Estados deben adoptar medidas eficaces para asegurar que no se discrimine
contra ellos, deliberadamente o no, ajustando sus leyes y polticas en materia de vivienda a las
mayores necesidades de esos sectores, en lugar de simplemente dirigirlas a los grupos
mayoritarios. 56
Creemos, que sobre estos grupos sociales los Estados Provinciales y Municipales, al momento
de aplicar la ley 14.449, deben prestar una concreta atencin y maximizar sus esfuerzos por
efectivizar el acceso a la vivienda.
Con respecto a la situacin de los nios, nias y de las mujeres, en el desarrollo social de
la regin de Amrica Latina y el Caribe se ha considerado una pauta preocupante: la clara
tendencia a la feminizacin e infantilizacin de la pobreza, medida por ingresos. 57 Ello en
materia habitacional, nos lleva a visualizar los efectos de la discriminacin, que se agravan
cuando una persona sufre una discriminacin doble o mltiple, en este caso basada en el sexo,
edad y condicin socio-econmica.
Por estos motivos, es que haremos una observacin particularizada de la situacin de los
nios, nias y mujeres en relacin al derecho a una vivienda y a un hbitat digno, desde una
perspectiva integral: que incluye un enfoque de gnero y el inters superior del nio, principio
rector de toda poltica pblica. Ambas perspectivas, de forma transversal, integran todo anlisis
normativo a desarrollar.

No se trata de un derecho menor58: los nios y el acceso a una vivienda digna

La particular preocupacin por la situacin socio econmica de las familias con nios, nias y
adolescentes,

responde

mundialmente

diversas

razones,

una

de

ellas

es

la

56

Naciones Unidas- Oficina del Alto Comisionado para los derechos humanos. ONU- Habitat. El derecho a una
vivienda adecuada. Folleto Informativo N21/Rev.1. Ao 2010.
57
CEPAL-UNICEF. Pobreza Infantil en Amrica Latina y el Caribe. LC/R.2168. Diciembre de 2010. Pginas 19 y ss.
58
Utilizamos este trmino, en alusin al paradigma de niez consagrado constitucionalmente, luego de ratificar el
Estado Argentino la Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio, donde los nios son reconocidos como
sujetos plenos de derechos y prevalecen las polticas pblicas de promocin y proteccin integral, en contraposicin
al paradigma de la situacin irregular, donde el nio era considerado objeto de derechos. Ver Justicia y derechos del
Nio. Nmero 1, UNICEF. Comit editorial: Mary Beloff y otros. Santiago de Chile, ao 1999.

21

sobrerrepresentacin de los nios en la poblacin pobre59, su mayor dependencia y, por ende, la


falta de autonoma de las familias y de las instituciones, y la mayor vulnerabilidad que presentan
ante las consecuencias de la pobreza y la desigualdad en sus variadas dimensiones, que se
combinan impidiendo el ejercicio pleno de sus derechos econmicos y sociales e incluso
reforzando y reproduciendo situaciones de inequidad 60 . Esta vulneracin de derechos y
garantas fundamentales, se visualiza cabalmente no slo por la falta de acceso a una vivienda,
en la realidad de los nios y nias que viven en situacin de calle, sino tambin por las
condiciones mismas de las viviendas en las que habitan, que se

caracterizan por la no

adecuacin a las particulares necesidades de nios y nias.


La vivienda como parte integrante de un nivel de vida adecuado61, constituye un activo
muy importante para la superacin de la pobreza infantil, por eso es fundamental la sancin de
leyes como la aqu analizada, que posibiliten el acceso a una vivienda y hbitat digno; que
implementen polticas de mejoramiento de la vivienda; que disponga parmetros de calidad, el
abandono y falta de mantenimiento de la vivienda, perjudica gravemente el desarrollo y la salud
de los nios; y que establezca un mnimo espacial que permita prevenir los problemas que
produce o potencia el hacinamiento, como el abuso sexual y la violencia, entre otros. Si se
considera que la mayora de los nios, nias y adolescentes pasan gran parte de su tiempo en el
hogar, una buena vivienda para ellos es aquella que facilita la vida de los miembros del hogar y
que les otorga privacidad, seguridad, sanidad y espacios adecuados para que puedan estudiar y
jugar.62
Sobre este aspecto se ha interesado el Comit de los Derechos del Nio en la
Observacin General No. 763 punto 34, atendiendo a la importancia en la primera infancia del
Derecho al descanso, al ocio y al juego, garantizado en el artculo 31 de la Convencin
Internacional Sobre los Derechos del Nio. El Comit observa que en muchos entornos urbanos,
el espacio en el que los nios pueden ejercer su derecho al juego se encuentra especialmente
en peligro, ya que el diseo de la vivienda y la densidad de edificacin, los centros comerciales y
los sistemas de transportes se alan con el ruido, la contaminacin y todo tipo de peligros para
crear un entorno peligroso para los nios pequeos.

59

En Amrica Latina un 40,5% de los nios, nias y adolescentes son pobres. Esto implica que en la regin la
pobreza infantil total afecta a 70,5 millones de personas menores de 18 aos. De este total, el 16,3% de los nios,
nias y adolescentes se encuentra en situacin de pobreza extrema. Es decir, uno de cada seis menores es
extremadamente pobre, lo que significa que este flagelo afecta a ms de 28,3 millones de nios, nias y adolescentes.
Idem. CEPAL 2013.
60
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Panorama social de Amrica Latina: 2013.
Documento Informativo. Sntesis II. La pobreza infantil en Amrica Latina y el Caribe: perspectiva multidimensional y
con enfoque de derechos.
61
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y culturales. Artculo 11.
62
CEPAL-UNICEF. Pobreza Infantil en Amrica Latina y el Caribe. LC/R.2168. Diciembre de 2010. Pginas 137 y ss.
63
Observacin general N 7 (2005) Comit de los Derechos del Nio, 40 periodo de sesiones Ginebra, 12 a 30 de
septiembre de 2005. Punto 13 Inters superior del nio.

22

Por estos motivos, es que el Comit hace un llamamiento a los Estados Partes de la
Convencin, a las organizaciones no gubernamentales y a los agentes privados para que
sealen y eliminen los posibles obstculos al disfrute de estos derechos por parte de los nios
ms pequeos, como parte, entre otras cosas, de las estrategias de reduccin de la pobreza. En
la planificacin de las ciudades, y de instalaciones de esparcimiento y juego, deber tenerse en
cuenta el derecho de los nios a expresar sus opiniones (art. 12), mediante consultas
adecuadas. En todos estos aspectos, se alienta a los Estados Partes a prestar mayor atencin y
a asignar recursos suficientes (humanos y financieros) a la realizacin del derecho al descanso,
el esparcimiento y el juego.64
Con respecto a la salud de los nios y nias65, es fundamental propiciar una infraestructura
adecuada, un efectivo acceso a los servicios bsicos, como el agua potable y el saneamiento
adecuado. Segn UNICEF, la falta de vivienda adecuada aumenta las tasas de mortalidad de los
nios menores de 5 aos, las casas de mala calidad y la superpoblacin, asimismo, inducen a la
transmisin de infecciones respiratorias agudas, que son la mayor causa de mortalidad de los
bebs y nios en la mayor parte de pases con renta baja y media. Con unos recursos
financieros y sanitarios limitados, un nio con bronquitis o neumona en naciones de renta baja o
media tiene una probabilidad de morir 50 veces mayor que la de un nio de Europa o Norte
Amrica. La superpoblacin es tambin un factor de riesgo para la transmisin de muchas otras
enfermedades que afectan a los nios, incluyendo diarrea y tuberculosis.66
Las enfermedades diarreicas cobran las vidas de casi 2 millones de nios por ao; del 80 al
90% de estos casos encuentran su causa en el agua contaminada y el saneamiento inadecuado.
Asimismo, la ubicacin de la vivienda tambin es esencial para asegurar el acceso de los nios a
guarderas, escuelas, atencin sanitaria y otros servicios. Si los asentamientos estn lejos de las
escuelas, o si no hay transporte o es demasiado caro, resulta difcil que los nios reciban
educacin o atencin sanitaria.67
En relacin a aquellos nios y nias que se encuentran en situacin de calle, el no tener un
hogar tiene efectos particulares en ellos, pues pone en peligro su crecimiento, desarrollo y
seguridad. Los nios sin hogar pueden ser vulnerables a una gama de problemas emocionales,
entre los que se cuentan la ansiedad, el insomnio, la agresin y el retraimiento 68 . La Corte

64

dem.
Los factores de riesgo relacionados con la edad implican sistemas inmunolgicos debilitados, alta exposicin a
patgenos, mayor susceptibilidad a determinados productos qumicos o insuficiente conocimiento de cmo evitar
peligros. Vase UNICEF, Pobreza y exclusin entre nios urbanos, Digest Innocenti, N 10 (Italia, 2005). Pgina 18.
65

66

dem.
Naciones Unidas- Oficina del Alto Comisionado para los derechos humanos. ONU- Habitat. El derecho a una
vivienda adecuada. Folleto Informativo N21/Rev.1. Ao 2010. Pgina 21.
68
dem.
67

23

Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Villagrn Morales y otros69 dispuso que ()


la razn de ser del artculo 19 de la Convencin radica en la vulnerabilidad de los nios y en su
incapacidad para asegurar por s mismos el respeto de sus derechos. Igualmente, afirm que
mientras que las consecuentes responsabilidades de proteccin corresponden en principio a la
familia, en el caso de nios en riesgo se requieren medidas que emanen del Estado. Segn la
Comisin este deber estatal especial abarca el amparo de una amplia gama de intereses,
sociales, econmicos, civiles y polticos, del nio. Y contina diciendo que El deber del Estado
de tomar medidas positivas se acenta precisamente en relacin con la proteccin de la vida de
personas vulnerables e indefensas, en situacin de riesgo, como son los nios en la calle. La
privacin arbitraria de la vida no se limita, pues, al ilcito de homicidio; se extiende igualmente a
la privacin del derecho de vivir con dignidad (). 70

En este orden de ideas, razones sobran para justificar la elaboracin de normativas


especficas que contemplan la especial proteccin de los derechos de los nios, nias y
adolescentes. Argentina, ha ratificado la Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio 71
y le ha dado jerarqua Constitucional a travs del artculo 75 inciso 22 de la Carta Magna
Federal; a nivel nacional ha sancionado la ley 26.061 Ley de Proteccin Integral de los derechos
de los nios, nias y adolescentes; la Provincia de Buenos Aires por su parte, ha sancionado la
ley 13.298 Ley de Promocin y Proteccin Integral de los derechos de los nios.
Las normas enunciadas precedentemente, establecen el principio jurdico garantista inters
superior del nio 72, y la corresponsabilidad social73 para una plena realizacin de los derechos

69

Caso de los "Nios de la calle", Villagrn Morales y otros Vs. Guatemala. Sentencia del 19 de noviembre de 1999,
Corte Interamericana de Derechos Humanos. IDEHPUCP - Corte IDH. En especial el prrafo 185 y los argumentos
del Voto concurrente Conjunto de los jueces A.A. CANADO TRINDADE Y A. ABREU, punto 4.
70
Concluyendo la Corte, que esta visin conceptualiza el derecho a la vida como perteneciente, al mismo tiempo, al
dominio de los derechos civiles y polticos, as como al de los derechos econmicos, sociales y culturales, ilustrando
as la interrelacin e indivisibilidad de todos los derechos humanos.
71

Aprobada mediante la ley Nacional N 23.849. En este sentido, es importante sealar que Argentina an no ha
ratificado el Protocolo Facultativo de la Convencin de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Nio, relativo a un
procedimiento de comunicaciones del ao 2011, instrumento valioso que posibilita la proteccin jurdica internacional
de los derechos de la niez, ya que el Comit de los Derechos del Nio a travs de iniciativa propia o por presentacin
de denuncia de nios, nias y/o sus representantes, podr investigar eventuales violaciones a los derechos del nio,
cuando stos no hayan obtenido justicia y reparacin a nivel nacional. Consolidando el firme reconocimiento de la
justiciabilidad de los derechos econmicos, sociales y culturales en las normas internacionales de derechos humanos,
donde se integra el derecho a la vivienda.
72
En este sentido, el Comit de los Derechos del Nio, en la Observacin General No. 7establece que toda
innovacin en la legislacin y polticas que afecten a los nios debe tener en cuenta el principio del inters superior del
nio ()que incluye la asistencia a los padres de los nios para acceder a una vivienda adecuada. Ver Observacin
general N 7 (2005) Comit de los Derechos del Nio, 40 periodo de sesiones Ginebra, 12 a 30 de septiembre de
2005. Punto 13 Inters superior del nio.
73

La idea de corresponsabilidad comprende la participacin del Estado, la familia y la comunidad en su conjunto,


para garantizar en toda intervencin el inters superior del nio, que no es otra cosa que la mxima satisfaccin y
proteccin integral de sus derechos. El Estado, como principal garante y como responsable de acompaar y brindar

24

de los nios, nias y adolescentes74. La Convencin Internacional sobre los derechos del Nio75,
en especial en su Art. 27 Inc. 3; la ley 26.061 en especial en su artculo 35; y la ley provincial
13.298 en especial en su artculo 34, establecen, en lneas generales, que los Estados, ya sea el
Nacional, Provincial y Municipal, deben respetar el derecho de todo nio a un nivel de vida
adecuado para su desarrollo integral (fsico, mental, espiritual, moral y social), debiendo adoptar
medidas apropiadas para ayudar a los padres y a otras personas responsables por el nio a dar
efectividad a este derecho y, en caso necesario, proporcionar asistencia material y programas de
apoyo, particularmente con respecto a la nutricin, el vestuario y la vivienda. Sealando, que
cuando la amenaza o violacin de derechos sea consecuencia de necesidades bsicas
insatisfechas, carencias o dificultades materiales, econmicas, laborales o de vivienda, las
medidas de proteccin que debern adoptar los Estados son los programas dirigidos a brindar
ayuda y apoyo incluso econmico, con miras al mantenimiento y fortalecimiento de los vnculos
familiares.
Es importante resear que una violacin sistemtica a todos estos derechos enunciados, la
constituyen las prcticas de desalojos forzosos de nios y sus familias, casos que sern
analizados en captulos siguientes.

La ciudad de los Nios:


En relacin al derecho a la ciudad y a un hbitat adecuado para todos los nios, el
psicopedagogo y autor de diversas publicaciones, Francesco Tonucci, nos desarrolla la idea de
la Ciudad de los Nios76, donde desarrolla una nueva filosofa de gobierno de la ciudad, de la
administracin de justicia y de la perspectiva legislativa, elaborando una propuesta transversal,
donde se concibe a la ciudad, con toda su complejidad, desde y con los nios como punto de
referencia.
El autor ha comprobado que la presencia de nios en la calle, para ir a la escuela o para
buscar a sus amigos e ir a jugar, desarrolla en los adultos actitudes sociales de responsabilidad
y de proteccin, que funcionan proporcionando seguridad para los nios. Vale la pena darles la
las condiciones mnimas para que las familias desarrollen sus funciones bsicas. Y la gestin en red, entre las
organizaciones gubernamentales y no gubernamentales. Para ms informacin vase Foro por los derechos de la
Niez, la Adolescencia y la Juventud de la Provincia de Buenos Aires: http://xn--foroporlaniezskb.org.ar/2012/07/lamina-sistema-de-promocion-y-proteccion-integral-de-los-derechos-de-la-infancia/
74
La ley 26.061 dispone en su artculo 29 el Principio de Efectividad: Los Organismos del Estado debern adoptar
todas las medidas administrativas, legislativas, judiciales y de otra ndole, para garantizar el efectivo cumplimiento de
los derechos y garantas reconocidos en esta ley.
76

Tonucci, Francesco. La ciudad de los nios: un modo nuevo de pensar la ciudad. Fund. German Sanchez
Ruiperez, 1998.

25

palabra, llamarlos a participar, cuando a los nios no se les permite apropiarse de los espacios
pblicos, cuando no se los tiene en cuenta y participa en la planificacin, no son los nios los
que se pierden la ciudad, sino que es la ciudad la que se priva de todas las riquezas que
presenta su presencia: Una ciudad adecuada para los nios es una ciudad adecuada (y segura)
para todos.

El derecho a la vivienda, con lentes de gnero77


Con respecto, a la adopcin de una perspectiva de gnero en materia habitacional, es
necesario un enfoque que recoja la desigualdad existente entre hombres y mujeres y la
discriminacin que afecta a estas ltimas al momento de acceder a una vivienda digna78.
No obstante los avances socio culturales en este aspecto, la divisin sexual del trabajo79 y
el acceso diferenciado a ingresos por parte de hombres y mujeres, pone en primer plano la falta
de autonoma econmica y la consecuente mayor vulnerabilidad de las mujeres dependientes
ante choques externos o cambios en la estructura familiar. Los hogares pobres con jefatura
femenina y con nios dependientes aparecen como especialmente vulnerables a la pobreza y
con mayores obstculos para superarla. 80
En este orden de ideas, el Informe de la Relatora Especial de las Naciones Unidas Sobre
vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado y sobre el
derecho a no discriminacin a este respecto81, con enfoque de gnero, establece la obligacin
77

Lagarde, Marcela. Antropologa, gnero y feminismo. En este libro, la autora hace referencia a las consecuencias
terico-polticas de omitir el enfoque de gnero en los anlisis, y de que mirar el mundo con lentes de gnero
comprende una temtica especfica e ineludible en cualquier problemtica.
78
En este sentido la Constitucin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires en su artculo 38, dispone que La Ciudad
incorpora la perspectiva de gnero en el diseo y ejecucin de sus polticas pblicas y elabora participativamente un
plan de igualdad entre varones y mujeres (.) facilita a las mujeres nico sostn de hogar, el acceso a la vivienda.
79
Mara Nieves Rico y Flavio Marco, Las mujeres en el empleo sectorial en Amrica Latina, Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Siglo XXI Editores GTZ, 2006). Con respecto a este aspecto:
las
relaciones sociales entre mujeres y hombres siguen caracterizndose por una divisin sexual del trabajo, que asigna
casi exclusivamente a las mujeres las labores vinculadas al trabajo domstico, de carcter reproductivo y de cuidado
().
80
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Entender la pobreza desde la perspectiva de
gnero, serie Mujer y desarrollo, N 52 (LC/L.2063-P), Santiago de Chile, CEPAL-UNIFERM-Repblica de Italia,
enero de 2004.
81
A/HRC/19/53 - 26/12/2011. Vivienda y Gnero: Informe de la Relatora Especial, Raquel Rolnik, sobre vivienda
adecuada como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado y sobre el derecho a no discriminacin a
este respecto (ONU). Se analizaron (a travs de los resultados de una consulta electrnica que se realiz al efecto)
los problemas que afectan a la capacidad de las mujeres para gozar de su derecho a una vivienda adecuada. Los
obstculos mencionadas fueron: en todas las regiones, el sistema patriarcal y la discriminacin por motivo de gnero;
la pobreza; y los efectos de la mundializacin, las polticas econmicas neoliberales y la privatizacin han aparecido
como cuestiones generales que suscitan preocupacin y que crean el ambiente propicio para violaciones del derecho
de la mujer a una vivienda adecuada. Ms concretamente, los efectos de los desastres naturales o provocados por el
hombre, los conflictos y los desplazamientos internos, las guerras y ocupaciones, la falta de una vivienda asequible y
de bajo costo, los desalojos forzosos, la falta de vivienda, la violencia domstica, la ausencia de la participacin de la
mujer en la formulacin de leyes y polticas, la falta de acceso a los recursos, las leyes inadecuadas y discriminatorias,
y la aplicacin del derecho consuetudinario discriminatorio, entre otros.

26

inmediata de los Estados de garantizar que las mujeres gocen de sus derechos a la no
discriminacin y la igualdad (adems de las obligaciones de ejecucin progresiva)82; establece
las condiciones que deben tener las viviendas, su ubicacin, servicios, higiene y otras
particularidades. Puntualmente, en el prrafo 63, propone incorporar en el diseo, en la
aplicacin de leyes, de las polticas y de los programas una perspectiva de gnero basada en los
derechos humanos, otorgando prioridad

a las necesidades de las mujeres especialmente

vulnerables y/o marginadas, con inclusin de las viudas, las ancianas, las mujeres lesbianas, las
mujeres sin hogar, las mujeres migrantes, las mujeres con discapacidad, las madres solteras o
cabezas de familia sin pareja, las mujeres que viven con el VIH/SIDA o que se ven de otro modo
afectadas por esa enfermedad, las pertenecientes a minoras, las trabajadoras domsticas ().
En los Puntos 36 y 68, especialmente refiere a la seguridad en la tenencia, estableciendo que
Las leyes, las polticas y los programas de vivienda deben reconocer expresamente el derecho
independiente de las mujeres a la seguridad de la tenencia, con independencia de su situacin
familiar o de sus relaciones personales. () Por otra parte, con el fin de defender el derecho de
la mujer a la seguridad y la tenencia en el contexto de la violencia domstica, es menester que
las mujeres vctimas de la violencia domstica tambin puedan gozar del derecho a la seguridad
de la tenencia, de modo tal que estn autorizadas a residir en sus propios hogares (con
independencia de la titularidad o de la propiedad formal) y que los perpetradores de la violencia
sean expulsados.83
Con respecto a este tema, se ha determinado que la violencia en el hogar es una causa
importante de que muchas mujeres y nios carezcan de un techo, especialmente cuando el
sistema legal o los funcionarios encargados de aplicar la ley no ofrecen suficiente proteccin. A
la inversa, el temor de quedarse sin hogar puede obligar a la mujer a continuar una relacin
opresiva. Por eso se convierte en una prioridad estatal abordar integralmente la compleja
situacin en la que se encuentran insertas las mujeres que sufren violencia intrafamiliar.
Como corolario de lo hasta aqu expuesto, podemos afirmar que la ley bajo anlisis pone
especial nfasis en la necesidad de propiciar y agenciar mayores niveles de igualdad social en el
acceso a una vivienda y hbitat digno. Para ello, debern ser afectados intereses de los sectores
hasta hoy definidos como ganadores y re direccionar los recursos, para que se destinen hacia
quienes, hasta ahora, se han visto privados y/o excluidos de acceder a condiciones de vida
digna.

82

Vase Observacin general N 16 (2005) sobre la igualdad del derecho del hombre y la mujer al disfrute de todos
los derechos econmicos, sociales y culturales.
83
Vase ONU-Mujeres, Entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad entre los Gneros y el Empoderamiento de
las Mujeres, que ha incorporado el objetivo especfico de aumentar el acceso de la mujer al empoderamiento y a las
oportunidades econmicas.

27

ARTCULO 3. - Derecho a la vivienda. Definicin. El derecho a una vivienda y a un hbitat digno


comporta la satisfaccin de las necesidades urbanas y habitacionales de los ciudadanos de la
Provincia, especialmente de quienes no logren resolverlas por medio de recursos propios, de
forma de favorecer el ejercicio pleno de los derechos fundamentales.

Se recurre a la herramienta de la definicin para establecer qu se entiende por derecho a


la vivienda a los fines de la ley, ajustndose entonces a una visin contempornea del mismo,
en consonancia con lo que establecen los Tratados de Derecho Internacional ratificados por
nuestro pas con jerarqua constitucional84 y las Cartas Magnas Provinciales85 y Constitucin
Nacional.
El derecho internacional ha desarrollado ampliamente el derecho humano a la vivienda,
entendido como elemento integrante del derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado,
previsto en varios instrumentos que conforman el corpus juris 86 internacional, tales como la
Declaracin Universal de los Derechos Humanos Art. 25; el Pacto Internacional de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales artculo 11; el Protocolo Adicional a la Convencin Americana
sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales,
Protocolo de San Salvador, Art. 6; en la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas
de discriminacin contra la mujer artculo 14 Prrafo segundo h); en la Convencin sobre los
Derechos del Nio artculo 27 prrafo tercero; en la Convencin Internacional sobre la
Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial, artculo 5 Inc. e. iii.
Asimismo, fue tratado en diversas Observaciones Generales elaboradas por el Comit de
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales: Observacin General No. 487 y No. 788; por el

84

Artculo 75 inciso 22 de la Constitucin Nacional de la Repblica Argentina. La jerarqua constitucional de los


tratados de derechos humanos no est destinada solamente a servir de complemento a la parte dogmtica de la
Constitucin sino que, necesariamente, implica condicionar el ejercicio de todo el poder pblico, incluido el que ejerce
el Poder Ejecutivo y Legislativo local, al pleno respeto y garanta de estos instrumentos. Dada la jerarqua
constitucional otorgada a los tratados de derechos humanos, su violacin constituye la violacin de la Constitucin
misma. Ver: Centro de estudios Legales y Sociales (CELS). Por una poltica de vivienda respetuosa de los derechos
constitucionales y derechos humanos.
85

El derecho a una vivienda adecuada ha sido tambin expresamente reconocido por otras Constituciones
Provinciales, tales como la de Chaco (artculo 29. 6 y 35); Chubut (artculos 36 y especialmente el 77); Crdoba
(artculo 58); Formosa (artculo 75, 71) ; Ro Negro (artculo 40 inc. 8); Salta (artculo 37 y 35); Tierra del Fuego
(artculo 23);Entre Ros (artculo 25 y 34) y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (artculo 31).
86
En este sentido es dable mencionar que la expresin corpus juris de los derechos humanos, es un aporte de la
Corte Interamericana a la doctrina internacional, desarrollado en la Opinin Consultiva OC-16/1999, donde la Corte
manifest que El corpus juris del Derecho Internacional de los Derechos Humanos est formado por un conjunto de
instrumentos internacionales de contenido y efectos jurdicos variados (tratados, convenios, resoluciones y
declaraciones) (prr. 115).
87
Aplicacin del Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales Y Culturales, Observacin general 4, El
derecho a una vivienda adecuada (prrafo 1 del artculo 11 del Pacto), (Sexto perodo de sesiones, 1991), U.N. Doc.
E/1991/23 (1991).
88
Observacin general N 7, El derecho a una vivienda adecuada (prrafo 1 del artculo 11 del Pacto): los desalojos
forzosos.

28

Comit de los Derechos del Nio en la Observacin General No. 7 89 ; y en diversas


resoluciones90 y recomendaciones91 elaboradas por las Naciones Unidas al respecto.
Los tratados internacionales enunciados, establecen obligaciones para el Estado Argentino,
as es que el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, con respecto
a los derechos recogidos en l, dispone la obligacin estatal de dedicar el mximo de recursos
disponibles de forma que los poderes pblicos garanticen de forma progresiva (art. 2.1) y no
discriminatoria (art. 2.2) la satisfaccin de dichos derechos, entre ellos el derecho a una vivienda
digna.
En este sentido, la Observacin General No. 3 del Comit de Derechos Econmicos,
sociales y culturales denominada La ndole de las obligaciones de los Estados Partes 92 analiza
las obligaciones jurdicas de los estados que han ratificado el Pacto. As, al igual que respecto al
resto de los derechos consagrados en dicho Pacto, el derecho a una vivienda adecuada
comporta para los poderes pblicos93:
1) Obligaciones de respetar, en referencia a los deberes de no intervenir de manera arbitraria en
el disfrute del derecho a una vivienda adecuada. Son obligaciones de respeto, por ejemplo, no
emprender polticas deliberadamente regresivas que empeoren las condiciones habitacionales
existentes, no realizar desalojos arbitrarios, no promover construcciones inseguras o en lugares
protegidos, etctera.

2) Obligaciones de proteger, esto es, obligaciones dirigidas a impedir interferencias arbitrarias


en el disfrute del derecho a la vivienda por parte de terceros. Son obligaciones de proteccin, por
ejemplo, la sancin o prohibicin de abusos provenientes de particulares como arrendadores,
agencias inmobiliarias, constructores, bancos, etcteras. Naturalmente, no todos los sujetos
privados vinculados al suministro de recursos habitacionales se encuentran igualmente
89

Observacin general N 7 (2005) Comit de los Derechos del Nio, 40 periodo de sesiones Ginebra, ao 2005.
Punto 13 Inters superior del nio.
90
Tales como, la Resolucin 41/146 de la Asamblea General, titulada "Realizacin del derecho a una vivienda
adecuada", aprobada el 4 de diciembre de 1986; la Resolucin 14/6 de la Comisin de Asentamientos Humanos,
titulada "El derecho humano a una vivienda adecuada", adoptada el 5 de mayo de 1993, entre otras.
91
En especial la Recomendacin 115 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) sobre la Vivienda de los
Trabajadores (1961), aprobada por el Consejo de Administracin de la OIT en su 44 perodo de sesiones, el 7 de
junio de 1961. Que estableci en el principio 2 lo siguiente: "La poltica nacional debera tener por objetivo el
fomento, dentro de la poltica general relativa a la vivienda, de la construccin de viviendas e instalaciones colectivas
conexas, a fin de garantizar que se pongan al alcance de todos los trabajadores y de sus familias un alojamiento
adecuado y decoroso y un medio ambiente apropiado. Debera darse prioridad a las personas cuyas necesidades
sean ms urgentes.
92
Observacin General No. 3 del Comit de Derechos Econmicos, sociales y culturales sobre La ndole de las
obligaciones de los Estados Partes (prrafo 1 del artculo 2 del Pacto) . Quinto perodo de sesiones (1990).
93
Anlisis extrado del Informe: Derecho a la vivienda y polticas habitacionales: informe de un desencuentro.
Elaborado a partir de la Misin Especial en el Estado espaol del Relator Especial de las Naciones Unidas para el
derecho a la vivienda adecuada. Observatori DESC, ao 2008.

29

vinculados al respeto de los derechos contenidos en el Pacto Internacional de Derechos


Econmicos, Sociales y Culturales. Un principio elemental en materia de derechos es que
quienes ocupan una situacin de mayor poder o de primaca en el mercado tienen mayores
deberes de responsabilidad. Las medidas que vinculen a personas y grupos privados respecto
de los derechos habitacionales deben tener en cuenta su capacidad, recursos e influencias.

3) Obligaciones de satisfacer, esto es, obligaciones dirigidas a adoptar las medidas necesarias
para hacer efectivo el contenido del derecho a una vivienda adecuada. Son obligaciones de
satisfaccin, por ejemplo, garantizar a los destinatarios de prestaciones habitacionales derechos
de informacin y participacin en los planes y programas de vivienda, es decir, en la definicin
del contenido mismo del derecho; promover la existencia de viviendas sociales asequibles;
etctera.
De este modo, se visualizan obligaciones de carcter inmediato, que resultan directamente
exigibles ante los poderes pblicos y obligaciones de concrecin mediatas que deben respetar el
principio de progresividad (establecido en el art. 2.1 del Pacto), como la obligacin de los
Estados de garantizar el acceso a una vivienda digna. Esta situacin, no debe entenderse como
una autorizacin para la postergacin sin lmite del cumplimiento de las obligaciones estatales.
Por el contrario, los poderes pblicos deben demostrar, en todo momento: a) que estn
realizando el mximo de esfuerzos (legislativos, administrativos); b) hasta el mximo de recursos
disponibles (humanos, financieros, tecnolgicos, informativos; c) para satisfacer el derecho en
cuestin; d) identificando y dando prioridad a los casos ms urgentes y a los colectivos en mayor
situacin de vulnerabilidad.94 Debiendo respetar los siguientes estndares: contenido mnimo de
los derechos; progresividad y no regresividad; no discriminacin y proteccin prioritaria a ciertos
grupos; produccin de informacin y formulacin de polticas; participacin de los sectores
afectados en el diseo de las polticas pblicas; provisin de recursos efectivos y las
obligaciones de respeto, proteccin y satisfaccin.
Es por ello, que a partir de esta ley se viene a reglamentar en la Provincia de Buenos Aires un
derecho humano fundamental, establecido en el artculo 36 de la Carta Magna Provincial: La
Provincia promover la eliminacin de los obstculos econmicos, sociales o de cualquier otra
naturaleza, que afecten o impidan el ejercicio de los derechos y garantas constitucionales.
Reconociendo a tal fin, el derecho a la vivienda en su inciso nmero 7, donde establece que la
Provincia promover el acceso a la vivienda nica y la constitucin del asiento del hogar como

94

dem.

30

bien de familia; garantizar el acceso a la propiedad de un lote de terreno apto para erigir su
vivienda familiar nica y de ocupacin permanente ().
El sentido y alcance que le otorga la ley al derecho a la vivienda, no slo comprende el lugar
fsico donde una persona se asienta y reside, sino un concepto ms amplio que engloba el
derecho a la ciudad y al medio ambiente ecolgicamente equilibrado, concibiendo as al hombre
en su rol de ser esencialmente social que interacta constantemente con el medio que lo rodea,
conjugando su calidad de ciudadano, demandando la satisfaccin de las necesidades que
subyacen y que desarrollan su personalidad.
En cuanto a las caractersticas que una vivienda debe tener para ser considerada digna, es
preciso atender a los lineamientos que defini el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales en su Observacin General N 4 95 ,citada en numerosos fallos de la jurisprudencia
nacional y provincial, donde, entre otras cosas dispuso el derecho a la vivienda no se debe
interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que
resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere
exclusivamente como una comodidad. Debe considerarse ms bien como el derecho a vivir en
seguridad, paz y dignidad en alguna parte, adems se establecieron algunos parmetros
bsicos que le dan a la vivienda el carcter de adecuada tales como: seguridad jurdica de la
tenencia; la disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; habitabilidad
(debe brindar proteccin a sus habitantes frente a las contingencias naturales y sociales); lugar
(relacionado con el derecho a la ciudad y el acceso a opciones de empleo, atencin de salud,
etc.); adecuacin cultural.
A su vez, trasvasando la faz terica se hace referencia al ejercicio de los derechos,
sealando la importancia del derecho a la vivienda como base para el pleno ejercicio de gran
parte de los derechos econmicos, sociales y culturales y sin el cual las personas no pueden
desarrollarse de manera ntegra. A ese respecto la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en
los autos Q.C.S.Y. c/ gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires s/ amparo96 , bajo el
voto el Dr. Petracchi argument que: el acceso a la vivienda digna est ntimamente relacionado
con otros derechos humanos fundamentales dado que un individuo que no tiene un lugar donde
instalarse para pasar sus das y noches y debe deambular por las calles, no solo carece de una
vivienda, sino que tambin ve afectados su dignidad, su integridad y su salud, a punto tal que no

95

Aplicacin del Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales Y Culturales, Observacin general N 4,
El derecho a una vivienda adecuada (prrafo 1 del artculo 11 del Pacto), (Sexto perodo de sesiones, 1991), U.N.
Doc. E/1991/23 (1991).
96
Para ms informacin en relacin a este fallo: Sabsay, Daniel A. en El acceso a la vivienda digna en un fallo de la
Corte Suprema de Justicia de la Nacin. Revista Pensar en Derecho. ISSN (versin electrnica): 2314-0194. Editorial
Eudeba Editorial Universitaria de Buenos Aires, ao 2012. Pgina 265 y ss.

31

est en condiciones de crear y desarrollar un proyecto de vida, tal como lo hace el resto de
habitantes ().
Y ya en un orden local, la Suprema Corte se expidi contemporneamente en la causa
B.A.F c/ Provincia de Buenos Aires s/amparo. Recurso Extraordinario de Inaplicabilidad de Ley
diciendo que: Una alimentacin adecuada y una vivienda digna estn inseparablemente
vinculadas a la vida como sustrato ontolgico de la personalidad y son indispensables para el
disfrute de otros derechos humanos. Una y otra se encuentran reconocidas como parte
integrante del derecho a un nivel de vida adecuado, base comn de la armona social.
Al final del artculo, el legislador hace una clara referencia en coherencia ontolgica con
el artculo N 2, a la situacin de quienes no logren resolver por medio de recursos propios el
acceso a un hbitat y vivienda digno; en este sentido, el carcter universal de estos derechos ,
no slo supone efectivizarlo a todos los bonaerenses, sino que a su vez se debe prestar atencin
especial a los que presentan desventajas sociales y enfrentan mayores dificultades para
ejercerlos por medio de recursos propios, lo que contribuye a propiciar mayor equidad social.
De esta forma, ONU-Hbitat entiende el derecho a una vivienda adecuada, al afirmar que
este derecho no obliga al Estado a construir viviendas para toda la poblacin, establece que,
en lugar de ello, el derecho a una vivienda adecuada comprende las medidas necesarias para
prevenir la falta de un techo, prohibir los desalojos forzosos, luchar contra la discriminacin,
centrarse en los grupos ms vulnerables y marginados, asegurar la seguridad de tenencia para
todos y garantizar que la vivienda de todas las personas sea adecuada. Estas medidas pueden
requerir la intervencin del gobierno en distintos planos: legislativo, administrativo, de polticas o
de prioridades de gastos.97

ARTCULO 4 Dficit urbano habitacional. A los fines de esta ley, se denomina dficit
urbano habitacional a la escasez, calidad insuficiente o inaccesibilidad a condiciones
materiales, servicios y espacios aptos para satisfacer las necesidades y promover una
mejor calidad de vida de la poblacin en el marco de un hbitat ambientalmente
sostenible.
El artculo, al establecer la definicin de dficit urbano habitacional, establece un nuevo
paradigma, que debe guiar las interpretaciones jurdicas y el alcance de los programas
destinados a atender la problemtica habitacional.
97

Naciones Unidas- Oficina del Alto Comisionado para los derechos humanos. ONU- Habitat. El derecho a una
vivienda adecuada. Folleto Informativo N21/Rev.1. Ao 2010.Pgina 6.

32

Ello ha sido sealado por destacados autores nacionales, como el Doctor Soria, miembro
de la Suprema Corte de Justicia bonaerense, quien ha destacado la reforma constitucional de
1994 supone un nuevo enfoque () porque incorpora un nuevo ttulo de intervencin [del
Estado] que cambia la fisonoma de la actividad urbanstica y resalta su dimensin de cometido
pblico () comprometido en la faena de planificar el desarrollo de una ciudad racionalmente
lograda, y genricamente en la organizacin del territorio () aquel cometido sintetiza un
derecho de incidencia colectiva general (art. 43 CN) a la sustentabilidad del desarrollo
humano98
Ello para que la persona pueda desarrollarse de forma completa. Recordemos que la
problemtica del hbitat es evidentemente transversal99, se relaciona con otros derechos, como
la salud, la alimentacin, la vida, la niez, el trabajo. Inclusive Cada vez que decimos ciudad
sugerimos valores claramente discernidos por todo esto lo urbano es un concepto de
virtualidad, sinnimo de civilizacin, de espritu de convivencia ().100
Esto significa, a modo de ejemplo, que el espacio debe ser adecuado, no podemos
pretender que una vivienda donde se vive en estado de hacinamiento sea digna, ni mucho
menos que un barrio, zona, ciudad hacinada pueda considerarse sostenible y apta para el
desarrollo humano. Tambin debemos tener en cuenta el tamao de las parcelas, el ancho de
las calles, la cercana con espacios pblicos de calidad, los servicios de transporte, como
hospitales y escuelas cercanas. El suelo utilizado para realizar viviendas y planes urbanos debe
ser apto urbanstica y ambientalmente, propiciando un desarrollo sostenible.
En ese sentido es importante tomar experiencias recientes, como el Programa Federal de
construccin de Viviendas

101

, que tuvo consecuencias ambientales positivas an poco

observadas: relleno de terrenos anegadizos, obras hidrulicas que vuelven aptas zonas
inundables; redes de agua y cloacas que adems de reducir la contaminacin, eliminan el uso
del pozo ciego y de aguas de napas contaminadas. Asimismo, se eliminaron basurales y se
ampliaron las reas de recoleccin de residuos slidos urbanos.102
No podemos dejar de lado que uno hace de su ciudad una especie de segundo hogar, con
sus sectores de trabajo, de descanso y recreacin, entregndose a la vida comunitaria, que es
98

Soria, Daniel Sobre la Seccin de Derecho Urbanstico en la Revista de Derecho Ambiental publicado en Revista
de Derecho Ambiental, Nro. 12, Lexis Nexis, pag. 140.
99
La vivienda es la primera necesidad social pero no la nica, ni tampoco algo que deba concebirse aisladamente
Randel, P.H Qu es el urbanismo? Ed. Columba, 1968, Bs. As, pg. 49.
100
Randel, P.H Qu es el urbanismo? Ed. Columba, 1968, Bs. As, pg. 14.
101
Que se desarroll a partir del ao 2004, bajo la rbita del Ministerio de Planificacin Federal con inversin
pblicas y servicios de la Nacin, sus objetivos fueron: A- de reactivacin econmica; b- la generacin de empleo
genuino; c- el apalancamiento del crecimiento de la industria de la construccin, con el propsito de tener impactos
significativos en el mercado laboral, como la produccin de insumo y la reduccin del dficit de vivienda. El aporte del
tesoro Nacional previsto fue de 2.500.000.000 de pesos anuales, previendo construir 300.000 viviendas en tres aos.
102
Mara Cristina, Cravino (organizadora) Construyendo barrios, pgina 44.

33

esencial del hombre103. Entonces es claro que el urbanismo forma parte de lo que llamamos
ambiente, la ciudad es, en definitiva, ambiente.
Esta nueva dimensin de lo ambiental, acompaado del dictamen de normas federales y
provinciales que lo hacen operativo, ha venido dando lugar a una jurisprudencia cada vez ms
dinmica y proactiva, es as como han surgido fallos ejemplares donde se califica al conflicto a
decidir como urbano-ambiental 104 , tambin del mismo surge que las polticas urbanas se
ambientalizan. A su vez, la SCBA en otros fallos se refiere al tema Sociedad de Fomento Caril
c/ Municipalidad de Pinamar. Amparo Ac. 73.996, res. 29-mayo-2002, Ancore SA y Ot. c/
Municipalidad de Daireaux Res. 19-feb-2002105.
Estamos ante una situacin que podramos determinar cmo cclica, el ambiente afecta de
manera directa al hbitat y a la vivienda, sta a la salud, la educacin, la alimentacin, entre
otros, y estos ltimos afectan directamente al ambiente, porque como bien sabemos el hombre
es parte del ambiente.

ARTCULO 5 Responsabilidades. El Estado Provincial es el encargado de la ejecucin de las


polticas necesarias para la satisfaccin progresiva del derecho a una vivienda y a un hbitat
digno, incluyendo la participacin de los gobiernos municipales y de las organizaciones no
gubernamentales sin fines de lucro que en su objeto social propendan al fomento de dichos
objetivos y la iniciativa privada, teniendo prioritariamente en cuenta las demandas sociales de la
poblacin.

Al incorporarse un sistema de gestin coparticipativa entre los gobiernos provinciales,


municipales, ONGs especializadas y del sector privado, se cristaliza en la norma un proceso de
descentralizacin de las polticas de vivienda, que fueron paulatinamente dejando de estar a
cargo del gobierno nacional para pasar a gobiernos locales. Dicho proceso comienza en la
dcada de 1980, generndose en la Provincia de Buenos Aires un plan Trienal que tuvo como
preponderancia las obras hidrulicas y los programas destinados a mejorar las condiciones del
hbitat: el PROTIERRA que apuntaba a movilizar el suelo urbano ocioso y a la regularizacin
dominial; el PROCASA que daba participacin a los usuarios para encontrar respuesta a los
problemas habitacionales. Incluso la gestin del entonces gobernador Antonio Cafiero, intent

103

Randel, P.H Qu es el urbanismo? Ed. Columba, 1968, Bs. As, pg. 49.
SCBA Dougherty, Cristian y otros c. Municipalidad de La Plata. Amparo B. 64.464, res 31-mar-04, voto del Dr.
Soria.
105
Era un conflicto urbanstico que se decide desde la ptica del derecho ambiental.
104

34

modificar la constitucin provincial a travs de un plebiscito que incorpore la funcin social de la


propiedad, que fue votado negativamente por el pueblo de la Provincia.106
Asimismo, las polticas de vivienda financiadas con recursos del Fondo Nacional de la
Vivienda (FONAVI), las cuales no fueron eficaces en la solucin de la problemtica habitacional,
que no solo no se redujo sino que aumento, de la misma forma que lo hizo la presin ejercida
por organizaciones sociales que exigan mayor participacin en la creacin de polticas para que
se adecuen a las necesidades locales, as tambin como de los organismos internacionales de
crdito. Todo ello gener que a finales de la dcada se implementen programas que afectaba
recursos del FOPROVI (Fondo Provincial de la Vivienda), y que en el marco de la Subsecretaria
de Urbanismo y Vivienda se impulsara la participacin de los municipios y entidades sin fines de
lucro en el marco de una poltica provincial, as entre otros podemos destacar al programa
PROCASA, que fue el que mayor impulso le dio a la participacin municipal determinado que:
todo el proceso es ejecutado (proyecto, seleccin y aporte de tierras, construccin y
adjudicacin de viviendas) por las estructuras municipales. La provincia, a travs del IVBA,
apoya y asesora en el grado que la propia capacidad municipal lo requiera. Si bien es preciso
remarcar la poca influencia de los programas mencionados en el dficit urbano habitacional de la
provincia, es claro que se comenz con el proceso de descentralizacin antes mencionado,
siendo esto funcional al eficaz abordaje de la problemtica en cuestin.
En la dcada del 90 la descentralizacin se profundiza como consecuencia del Pacto
Fiscal Federal, a travs del cual las provincias pueden asignar los recursos co-participados por la
Nacin a planes de vivienda, as en el marco del Instituto de la vivienda de la Provincia de
Buenos Aires se crea el Plan bonaerense de Tierra y Vivienda, en cuya operatividad estaba
supeditada a la gestin de los municipios y entidades sin fines de lucro, principalmente en lo
referente al aporte de terrenos, elaboracin de proyecto urbano y ejecucin de programas. Junto
con ello, se fueron adoptando distintos instrumentos que aportaron a la coparticipacin tales
como la implementacin de mesas de gestin en tierras o la adquisicin de las tierras por parte
de los municipios a travs de la Prescripcin Administrativa. 107
No podemos dejar de

mencionar que a travs del Plan Federal de vivienda, la

Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nacin se apoya en las tareas ejecutivas


de actores locales (cooperativas, ONG, municipios) y en los institutos provinciales. Si bien, como
dijimos anteriormente, estos mecanismos de accin nunca fueron implementados de manera
106

Juan Ignacio Duarte y ngela Olyhandy .Expropiacin y Conflicto Social en cinco metrpolis Latinoamericanas,
Captulo primero Polticas urbanas y expropiacin en Argentina. Los casos de la ciudad y la provincia de Buenos
Aires (1976-2007). Pgina 65.
107

Para ms informacin vase La prescripcin administrativa: hacia una funcin social de la propiedad Scatolini
Luciano, ao 2011. Ponencia presentada en el Tercer Foro de Derecho Registral San Salvador de Jujuy (13 al 17 de
Julio).

35

eficaz, generaron conciencia de que las polticas pblicas no pueden crearse y ejecutarse sin
atender a las necesidades especficas de cada localidad donde se implementaran, todo lo cual
se ve reflejado en el presente artculo de la ley de acceso justo al hbitat.108
En este orden de ideas, en la presente ley no solo se establecen responsabilidades para el
Estado Provincial, sino que de manera expresa, y claramente positiva, se dispone una
participacin activa de los Gobiernos Municipales y de las organizaciones no gubernamentales
sin fines de lucro.
Esto parte de comprender a los Municipios109 como las organizaciones prestacionales de
base territorial ms prximas a los ciudadanos, que al mismo tiempo se encuentran en una
situacin privilegiada para detectar y actuar sobre sus necesidades. Ordenan y gestionan los
asuntos pblicos en beneficio de sus habitantes, y sus rganos de gobierno son directamente
representativos de dichos ciudadanos.110
En relacin a la importancia de regular en la ley la participacin efectiva y eficiente de las
organizaciones sociales111 no gubernamentales, podemos justificarlo por el creciente activismo
que llevan adelante stas en los procesos de cambio social,

por su colaboracin en el

empoderamiento individual y comunitario, por su contribucin en garantizar la sostenibilidad de


las polticas pblicas y a hacer efectivos los derechos humanos, interpelando a los poderes
pblicos como interlocutores vlidos de colectivos sociales y en muchos casos, por suplir con su
accionar directo, el actuar insuficiente o a veces inexistente del Estado en determinadas
materias sociales.
En este sentido, merece una especial referencia el Foro De Organizaciones de Tierra,
Infraestructura Y Vivienda de La Provincia De Bs. As (FOTIVBA), creado por un grupo de
organizaciones vinculadas a la temtica de la tierra y la vivienda, que desde comienzos del ao
2004 desarrollan tareas de difusin y formacin en torno a esta problemtica, dirigidas tanto a
otras organizaciones, como a operadores gubernamentales y la sociedad en general;
impulsaron y participaron en distintas propuestas legislativas nacionales y provinciales, as
tambin como en el desarrollo y ejecucin de programas de polticas pblicas. Es adems
fundamental, el aporte de estas organizaciones en la sancin de la presente ley y la presin que
ejercen para su efectivo cumplimiento.
108

Arq. Jorge Gil Revisin de las polticas provinciales de tierra y vivienda en los ltimos veinte aos. Provincia de
Buenos Aires ASFAR.
109
Nuestro pas se organiz bajo el sistema Federal, en consecuencia las Provincias - preexistentes al Gobierno
Federal- conservan todo el Poder no delegado, segn el artculo 121 de la Constitucin Nacional. En cambio los
Municipios son creados por las Provincias, segn lo dispuesto en los artculos 5 y 123 de la Carta Magna Nacional, es
potestad de la misma dotarlos de determinados poderes, determinar en qu casos y cmo actuarn los Municipios,
quienes pasan a tener mayor marco de accin (y por ende de responsabilidad).
110
Graciela Ana Gagliardini y CPN El Municipio y sus funciones.
111
Reconocidas por la Constitucin Nacional en el artculo 43segundo prrafo.

36

Entonces, podemos afirmar que para la aplicacin de la ley, es de vital importancia la


participacin de las organizaciones de base, barriales, cooperativas y sociales en general, en el
desarrollo e implementacin de polticas pblicas, por el mismo motivo que marcamos la
participacin de los municipios, es decir la cercana con las problemticas especficas de cada
regin, siendo que en general es el primer nexo entre las necesidades sociales y la intervencin
del estado, por lo que, atendiendo a la amplitud y diversidad de la cuestin del hbitat, son estas
organizaciones quien mejor pueden reflejar las verdaderas realidades y necesidades locales.
Por su parte, el decreto Reglamentario de la presente ley, N 1062/2013, dispone en su
artculo 5, que en el mbito de la Autoridad de Aplicacin se crea el Registro Provincial de
Organizaciones No Gubernamentales Ley Nro. 14.449, estableciendo los requisitos para su
incorporacin. Asimismo, establece que cada Municipio deber designar la oficina responsable
de articular y ejecutar las polticas locales con la Autoridad de Aplicacin.

ARTCULO 6 Registro de demanda habitacional. Los municipios sern los responsables de


registrar las demandas mencionadas en el artculo 1 inciso b) e informarlas a la Autoridad de
Aplicacin para su planificacin.

La ley pone en cabeza de los 135 municipios la responsabilidad de registrar la demanda


del dficit habitacional, lo cual parece correcto teniendo en cuenta el rol que los gobiernos
locales tienen en la planificacin del uso y la ocupacin del suelo.
Asimismo, en el marco de las polticas de descentralizacin y fortalecimiento de las
autonomas, se hace fundamental el aporte que la instancia local pueda ofrecer para la
resolucin de los conflictos territoriales. En relacin a ello, podemos mencionar una experiencia
exitosa practicada por el Municipio de Moreno, al crear una organizacin administrativa, el
IDUAR (Instituto de Desarrollo Urbano Ambiental) 112 , que conforma un ente autrquico
compuesto de programas que permiten individualizar la demanda y generar instrumentos de
actuacin urbana (administracin de inmuebles fiscales, ingreso de tierras, estadstica territorial,
gestin urbana, escrituracin familiar y proyectos).
La importancia de la registracin se observa a partir de admitir que la demanda
habitacional existe, es una realidad, y como bien sabemos hasta el momento no se han
recabado datos fidedignos ni de organizaciones gubernamentales ni no gubernamentales,

112

Enlace virtual: www.moreno.gob.ar./IDUAR. En su presentacin explican que Surge con el objetivo de dar
respuestas a una multiplicidad de procesos socioeconmicos, polticos y urbanos identificados por el poder Ejecutivo
local que requeran de una instancia descentralizada y especializada. El Instituto constituye as una herramienta de
gestin del gobierno municipal, para promover, planificar y ejecutar acciones orientadas al desarrollo urbano,
ambiental y regional del distrito.

37

dificultando o imposibilitando el diagnstico de la situacin para la elaboracin de un plan


general y una accin efectiva.
Con respecto a las ONG y al registro, el presente artculo ha omitido su participacin, pero
la ley debe ser interpretada de manera sistmica, y nada obsta a que puedan trabajar de una
manera articulada, tanto con la Provincia, como con los Municipios.
No obstante la participacin municipal, esta nueva mirada del hbitat que la ley que
comentamos conforma, obliga a la instancia provincial a abordar integralmente a travs de la
sistematizacin y la conformacin de procedimientos de actuacin, una instancia general de
planificacin que permita articular una variedad de respuestas a la mencionada demanda.
En este sentido, el decreto reglamentario de la ley en su artculo 6 determina que el
Registro de Demanda Habitacional funcionar en el mbito de la oficina responsable de cada
Municipio, debiendo brindar la informacin resultante a la Autoridad de Aplicacin mediante la
incorporacin de los datos recabados en la Base de Datos nica que funcionar en el mbito
provincial.113

ARTCULO 7 Autoridad de aplicacin. Deberes. La Autoridad de Aplicacin provincial ser


establecida por el Poder Ejecutivo en la reglamentacin, asegurando que la misma cuente con la
asignacin presupuestaria, dotacin de personal y capacidad tcnica necesarias para cumplir con
su deber de formular, implementar y evaluar las polticas, planes, programas, proyectos y normas
de vivienda y hbitat, as como de velar por su cumplimiento y coherencia, de conformidad con lo
dispuesto en la presente ley.

En la actualidad, y simplemente observando el organigrama Institucional de la Provincia de


Buenos Aires es fcil observar la dispersin en los diferentes Ministerios y Secretarias existentes
en este tema, no hay una Autoridad que concentre en concreto el abordaje del fenmeno en
anlisis.
Esta dispersin genera la imposibilidad de generar un plan o poltica coordinada, llevando
a una falta de actuacin, y la imposibilidad de solucionar el caso concreto, ni mucho menos el
dficit urbano habitacional en general.
Se produce, ante esta realidad, no solo una falta de actuacin, como hemos dicho, sino
tambin una sobre intervencin. Ambos extremos generan que las responsabilidades se diluyan.

113

Este registro tiene ntima relacin con el Registro de Villas y asentamientos creado por la presente ley.

38

Si es un derecho para todos, que debe tener en cuenta sobre todo a quienes se
encuentren en estado de mayor vulnerabilidad, nos preguntamos cmo es posible que se haya
llegado a este caos, que lo nico que genera es mayor confusin en la gente, ya que no se sabe
a quin acudir. 114
Sin dudas es fundamental para el logro de los objetivos plasmados en la ley, se revise la
poltica de afectacin y uso de recursos presupuestarios en la materia, ya que la resolucin de
conflictos que est a la escala de la crisis social generada, debe ser ampliamente ms generosa
que la hasta ahora aplicada. Tngase en cuenta, que desde el ao 2007 a la actualidad no se
han ejecutado partidas para expropiaciones y las utilizadas para compra de tierras, han sido casi
inexistentes (en la Ley de Presupuesto del ao 2011, se dispuso

para la compra de tierras a

travs de una partida de pesos 20.000.000 que al no ser ejecutadas se llev a prorrogarlas
anualmente hasta la actualidad) .
El Decreto reglamentario N 1062/2013 en su artculo 7, determina como Autoridad de
Aplicacin de la ley al Ministerio de Infraestructura, quien tendr la facultad de dictar las normas
complementarias que resulten necesarias para el cumplimiento de los objetivos definidos en la
Ley, como asimismo de delegar en sus diversas reparticiones las competencias que posee como
Autoridad de Aplicacin.

ARTCULO 8 Lineamientos generales. La Autoridad de Aplicacin y los municipios deben


implementar en forma progresiva y segn los medios disponibles, entre otras, actuaciones de
diferente escala dirigidas a:
a) Proveer suelo urbanizado en centros urbanos y rurales;
b) Desarrollar nuevas reas residenciales en centros urbanos o en asentamientos rurales, mediante
la construccin de conjuntos de viviendas o urbansticos completos o de desarrollo progresivo
que cuenten con la infraestructura y los servicios, las reservas de equipamiento comunitario y
espacios verdes;
c) Ejecutar proyectos de integracin socio urbanstica de villas y asentamientos precarios;

114

Si seguimos esa lnea de ideas, la Agencia Provincial de Hbitat tendra que estar integrada por:
*
Subsecretara de Tierras (dentro del Mterio. De Infraestructura)
*
Subsecretara de Participacin Ciudadana
*
Subsecretara de Planificacin Territorial (dependiente de la Jefatura de Gabinete)
*
Instituto Provincial de la Vivienda (en la rbita del Mterio. De Infraestructura)
*
Subsecretara de Urbanismo Social (Secretara de Espacio Pblico)
*
Escribana General de Gobierno (Mterio. De Justicia)
*
Direccin de Inmuebles Fiscales
*
Direccin de Equipamiento Comunitario (Mterio. De Desarrollo Social)
*
Direccin de Ordenamiento Urbano (dentro de la estructura del Mterio. De Gobierno)

39

d) Impulsar programas de construccin, autoconstruccin, reparacin, remodelacin o ampliacin


de viviendas tanto urbanas como rurales;
e) Promover la recuperacin, rehabilitacin o refuncionalizacin de edificios y sectores urbanos
residenciales en proceso de degradacin, preservando el valor del patrimonio histrico y social;
f) Ejecutar la construccin, ampliacin y/o mejoramiento de servicios de infraestructura bsicos, de
equipamientos comunitarios y/o de espacios pblicos recreativos; y
g) Asegurar, en coordinacin con la Escribana General de Gobierno, la regularizacin dominial y la
gestin escrituraria de los inmuebles construidos con el fin de permitir el acceso al ttulo de
propiedad y su constitucin como bien de familia; y
h) Atender la refuncionalizacin, rehabilitacin y adecuacin normativa de inmuebles fiscales aptos
para finalidades de uso social y colectivo, en particular la provisin de suelo fiscal a los fines de su
incorporacin al Programa PRO.CRE.AR creado por Decreto del Poder Ejecutivo Nacional 902 de
fecha 12 de junio de 2012, exceptuando a los bienes incorporados de la aplicacin del Decreto-Ley
8.912/77.

En este artculo, se detallan someramente pero con precisin tcnica, a lo largo de


diferentes incisos, determinadas funciones que debe cumplir el Estado desde la Autoridad de
aplicacin y desde el mbito municipal. Establece de forma genrica, lmites dentro de los que se
debe desempear el Poder Ejecutivo municipal y provincial.
Pero la enumeracin no agota los supuestos de actuacin que pueden darse, sino que a lo
largo de todo el texto de la ley se detallan otros casos, hasta incluso herramientas e
instrumentos al efecto.
Ya hemos dicho, que una de las principales causas de la informalidad urbana y dominial es
la falta de acceso al suelo, as como la falta de acceso al crdito; para evitar ello, es necesario
aumentar la oferta de suelo pblico destinada a proyectos de vivienda social o autogestionada.
A lo largo de los incisos, es evidente la idea de un abordaje real de la problemtica del
hbitat guiado por una lgica de gestin de tierras que tiene en el epicentro al Estado como
sujeto articulador de una poltica activa de incidencia en el mercado de la tierra.
Se pretende proveer suelo ya urbanizado, esto significa que este suelo cuenta con
normativa urbana que permite su aprovechamiento e infraestructura bsica, priorizando el
desarrollo de vacos urbanos y la refundalizacin de zonas mejor aprovechables.
Por su parte, el Decreto Reglamentario N 1062/2013 en su Artculo 8, establece que para
la consecucin de los fines establecidos en el inciso a del artculo, los Municipios debern
adecuar los planes de ordenamiento existentes determinando zonas de promocin del hbitat

40

social mediante las cuales se crear suelo urbanizable. Subsidiariamente, establece que la
Autoridad de Aplicacin podr proponer la implementacin de tales zonas, a los efectos de
garantizar una oferta de suelo urbanizable homognea a escala regional.
La ley, tambin fija parmetros que deben ser considerados para planificar una correcta
ampliacin de las reas urbanas.
En relacin a la integracin de villas y barrios informales, la ley desarrolla instrumentos de
actuacin con generacin de recursos y plena participacin de los vecinos beneficiados, que
ms adelante ser detallado.
Por otra parte, se fija como prioridad el mejoramiento del parque habitacional existente, lo
que nos parece una sana y eficiente manera de abordar el dficit urbano habitacional.115
Tambin, se hace foco en los procesos de rehabilitacin urbana que vienen teniendo
mucho xito en otros pases latinoamericanos, como lo es de destacar la experiencia en Quito,
Ecuador denominado Programa de Rehabilitacin del Centro histrico de Quito financiado por el
Banco Interamericano de Desarrollo; o la experiencia de la ciudad de Curitiba de Brasil,
denominado Programa Integrado de Desarrollo Urbano.
Por otra parte, y en materia de polticas curativas, se enfoca correctamente en las polticas
de regularizacin dominial 116en la obtencin del ttulo particular de propiedad fruto de la tenencia
continua y pacfica a lo largo del tiempo. Y aunque ya hemos dicho que esto no soluciona el
problema, no por ello dejamos de afirmar la importancia y la necesidad de esta accin para la
seguridad jurdica y del trfico inmobiliario
Se procura la participacin de otros rganos estatales como lo es la Escribana General
de Gobierno- que con experiencia suficiente y capacidad tcnica y humana, provean al
cumplimiento y abastecimiento de los extremos legales materiales que posibiliten la obtencin
del ttulo de propiedad. Pero no si olvidar que aquel que a su vez debe estar rodeado de otros
presupuestos y garantas, para que la problemtica sea realmente erradicada y solucionada.

Aprovechamiento de inmuebles fiscales y su aptitud para el Programa PRO.CRE.AR,


El artculo hace mencin a la utilizacin de bienes del dominio del Estado Provincial en
concreto y prev disponer tierras fiscales a la organizacin del Programa PRO.CRE.AR, creado
por Decreto 902/ 2012.
115

Eduardo Reese, considera que 2/3 partes del dficit habitacional se explica en la necesidad de mejorar o ampliar
el parque habitacional existente.
116
Scatolini, Luciano Aspectos jurdicos y sociales en la integracin territorial Revista RAP N 71 Y 72 del ao 2008.

41

Asimismo, establece el aprovechamiento de tierras que no tengan una afectacin


especfica, o estn utilizadas en forma indebida o subutilizadas, o en estado de innecesaridad
para as mediante la iniciativa estatal ofrecerlas a la poblacin que carezca de vivienda. Todo
ello mediante una intervencin activa que revierta la situacin actual de esos inmuebles y que los
adecue a las condiciones fsicas y legales necesarias para su cabal aprovechamiento con fines
sociales.
De este modo el Estado local debera de hacerse de la organizacin institucional y
herramientas con las que ya cuenta la Nacin y por ejemplo recurrir a la Agencia de
Administracin de Bienes del Estado (AABE, www.bienesdelestado.gob.ar), organismo
descentralizado que tiene como objetivo llevar a cabo la ejecucin de polticas, normas y
procedimientos relacionados con la disposicin y administracin de inmuebles del Estado
Nacional en uso, concesionados y desafectados; y est a cargo tambin de la administracin y
resguardo de los bienes que no tienen afectacin directa a las actividades propias de las
distintas jurisdicciones del Estado Nacional, como del desarrollo de planes, programas y
proyectos en inmuebles de aquel, para revalorizar los activos fsicos, mejorar su uso y/o definir e
implementar nuevas funcionalidades.
O bien tambin, y cumpliendo ya con la manda legal, utilizar el Programa Pro.Cre.Ar, que
con miras a facilitar el acceso a la vivienda propia de la poblacin y la generacin de empleo
como polticas de desarrollo econmico y social, instituye todo un entramado orgnico, financiero
y fiscal que constituye un FONDO FIDUCIARIO con recursos pblicos para atender en forma
integral el desarrollo de proyectos urbansticos destinados a familias, as como para otorgar
crditos para la adquisicin o para la construccin de viviendas. Resaltando tambin que los
bienes inmuebles que constituyan su patrimonio sern todos aquellos que les transfiera en forma
directa el Estado Nacional y que se afectarn pura y exclusivamente a los fines del Plan.
Sintetizando, aquel Programa junto tambin con las directrices que propone el inciso
referido, programa la articulacin de mecanismos para la gestin del patrimonio inmobiliario
fiscal.

Artculo 9 Afectacin de recursos. La totalidad de los recursos, sean estos en dinero, obras o
tierras, obtenidos a travs de la aplicacin de los instrumentos de actuacin y mecanismos de
gestin reglamentados en la presente ley deben ser destinados a los fines determinados en el
artculo precedente. La reglamentacin establecer los mecanismos de administracin financiera
adecuados para garantizar la intangibilidad de los mismos.

42

Este artculo determina la autosuficiencia de la ley, disponiendo que todos aquellos


recursos que surjan a partir de la aplicacin de la misma no pueden ser utilizados para otros
fines que los que ella establece. La importancia de este artculo es la limitacin que impone
frente a la utilizacin de los recursos obtenidos por mecanismos tales como la contribucin
adicional sobre el impuesto inmobiliario correspondiente a predios baldos o la participacin de
los municipios en las valorizaciones inmobiliarias, entre otros. El presente asegura la
operatividad de la ley, siendo que ella genera sus propios recursos para cumplir con los objetivos
propuestos.
Sin perjuicio de lo expuesto, no podemos dejar de hacer referencia a que, como se dijo
anteriormente, la problemtica que aborda la ley es de una gran amplitud y diversidad por lo que
los instrumentos que implementa la misma son para lograr efectos considerables a mediano y
largo plazo lo que lleva nsito la necesidad de destinar una gran suma de recursos, teniendo esto
directa relacin de proporcionalidad con la rapidez en que se obtendrn resultados. Para ello,
creemos fundamental la creacin de un fondo especfico a los fines del logro de los objetivos
propuestos por la presente ley, que como establece el artculo, tenga asegurado el destino de los
bienes que lo conforman a la materia de hbitat exclusivamente. A pesar de que puedan existir
variedad de fondos menores destinados a cada proyecto regional o especfico, debe
necesariamente existir uno que los controle y coordine, administrando y asegurando la utilizacin
de los recursos que la provincia asigne, as tambin como aquellos que surgen por la aplicacin
de la ley.
En esta lnea, es pertinente hacer mencin a algunos instrumentos que podran
eventualmente servir como modelo para la creacin de un fondo, uno de ellos es el que se da a
nivel nacional en el marco del PRO.CRE.AR (Programa Crdito Argentino del Bicentenario para
la Vivienda nica Familiar) que no es ms que un fondo fiduciario pblico, el cual es
administrado por el Banco Hipotecario (fiduciario) por un plazo inicial de 30 aos, y que por
medio del aprovechamiento de la composicin, las estructuras y equipos tcnicos de dicha
entidad, se asegura la efectiva distribucin de los recursos que lo conforman; junto a ello,
adems de acordarse el destino especfico de los recursos contenidos por el fondo, se crea un
Comit Ejecutivo encargado del contralor de la actividad del fiduciario conformado por miembros
de distintas reas del Estado Nacional relacionadas con vivienda, promoviendo y asegurando la
intangibilidad de los recursos. Por su parte, en el mbito provincial, existe en virtud de la ley
12.511 de creacin del Plan Provincial de Infraestructura el llamado Fondo Fiduciario para el
Plan de Infraestructura Provincial (PROFIDE), cuyos recursos estn exclusivamente afectados a
cubrir las obligaciones contrados en el marco de aquel plan de obras y servicios asegurando
que El Patrimonio del Fondo quedar irrevocablemente afectado a la garanta de los pagos
debidos bajo los contratos ya sea en carcter general o con afectacin especial a obras o grupos

43

de obras determinadas(artculo 10), todo ello garantizado de manera similar a lo hecho en el


Fondo PRO.CRE.AR, siendo que en este caso el fiduciario es el Banco de La Provincia de
Buenos Aires, fiscalizado en sus funciones particulares del caso por un Consejo administrativo
conformado por miembros del gabinete provincial.
Por ltimo, vemos como el artculo en si no es completo, ya que dispone la obligacin de
reglamentar estos instrumentos por parte del ejecutivo provincial, siendo ello vital para el destino
de la ley y su efectiva incidencia en la poblacin de la provincia.
En el Decreto reglamentario N 1062/2013, en su artculo 9, establece que para garantizar
la intangibilidad de los recursos destinados a cumplir los fines previstos por el artculo 8 de la
Ley, se establecen los siguientes mecanismos de administracin financiera: El Fondo Fiduciario
Pblico Sistema de Financiamiento y Asistencia Tcnica para la Mejora del Hbitat, creado por
la presente ley en sus artculos 37 a 43, y la creacin por parte de cada Municipio de una cuenta
especial denominada Financiamiento y Asistencia Tcnica para la Mejora del Hbitat, con
asignacin y destino especfico.

44

CAPTULO II

PRINCIPIOS RECTORES

ARTCULO 10: Principios rectores. Las polticas de vivienda y hbitat que se implementan se
encuentran regidas por los siguientes principios:
a) El derecho a la ciudad y a la vivienda.
b) La funcin social de la propiedad.
c) La gestin democrtica de la ciudad.
d) El reparto equitativo de cargas y beneficios.

El captulo II nos refiere a los principios rectores de la ley. Podemos definirlos como directrices
polticas que suponen una preferencia axiolgica y proponen un objetivo que debe ser
alcanzado.
De este modo, concebimos a los principios con diferentes funciones 117. En primer trmino,
creemos que cumplen con una funcin sustentadora, vale decir, que sirven como un cimiento
para toda la estructura jurdica. As, a primera vista no se aprecian en la totalidad de la estructura
jurdica, pero sin ellos, la misma no puede sostenerse.
Adems, le dan coherencia al sistema jurdico, pues operan en los conflictos de normas de
diferentes e igual jerarquas, es decir, tienen una funcin normativa.
Tambin poseen la funcin de dar un criterio orientador, al cual deben sujetarse los agentes
intervinientes en la aplicacin

de la ley, y una funcin informadora, la cual limita la

discrecionalidad de los agentes involucrados en las acciones de hbitat, debiendo resguardar las
pautas legales.
Finalmente los principios pueden crear derecho o introducir a ste mayores contenidos de
justicia, y ayudar a interpretarlo con ms precisin.
Utilizando los principios, la aplicacin de la Ley de Justo Acceso al Hbitat debe lograr una
adecuacin normativa a los nuevos estndares legales y convencionales, como as tambin
alcanzar un aumento en la calidad democrtica de la vida social urbana, y por supuesto una
mayor justicia atento las nuevas obligaciones para el estado y la comunidad en su conjunto, en
pos de alcanzar un aumento en calidad de vida de los habitantes bonaerenses.
117

La idea de las funciones de los principios ha sido recogida claramente por Ricardo CORNAGLIA, en El rol
integrador de los principios generales del derecho del trabajo. Revista Laboral, noviembre de 1987. Ao XXIX, n11,
pg 489.

45

ARTCULO 11: Derecho a la Ciudad y a la Vivienda. Todos los habitantes de la Provincia tienen
garantizado el derecho al uso y goce de la ciudad y de la vivienda, entendiendo a stos como:
a) Un lugar adecuado para vivir en condiciones que favorezcan la integracin plena a la vida
urbana.
b) Acceder a los equipamientos sociales, a las infraestructuras y a los servicios.
c) Desenvolver apropiadamente las actividades sociales y econmicas.
d) Usufructuar de un hbitat culturalmente rico y diversificado.

El primer principio se basa en el reconocimiento del derecho a la ciudad, que entendemos


como la base terica del texto legal. El derecho a la ciudad, de controvertida naturaleza y
desarrollo doctrinario reciente, incluye como elementos esenciales al derecho a la vivienda,
integrante del principio rector comentado, as como a los postulados de los tres artculos
siguientes: funcin social de la propiedad inmueble, gestin democrtica de la ciudad y reparto
equitativo de cargas y beneficios.

El derecho a la ciudad
Tarea dificultosa puede resultar definir el concepto de ciudad, pese a que casi la totalidad
del desarrollo y evolucin del hombre aconteci en ella. Segn la Real Academia Espaola,
ciudad es el "conjunto de edificios y calles, regidos por un ayuntamiento, cuya poblacin densa y
numerosa se dedica por lo comn a actividades no agrcolas". Desde un punto de vista tcnico,
podemos definirla como una agrupacin ms o menos grande de hombres sobre un espacio
relativamente pequeo, que ocupan densamente, que utilizan y organizan para habitar y hacer
su vida, de acuerdo con su estructura social y su actividad econmica y cultural118. Observamos
as que son identificables dos dimensiones del concepto: la ciudad fsica, en tanto espacio
densamente poblado y organizado institucionalmente como unidad local de gobierno, y la ciudad
poltica, como el conjunto de instituciones y actores que intervienen en esa organizacin y
gestin de la vida comunitaria.
La aparicin del sistema capitalista en Europa occidental, en el siglo XV, coincidi con un
resurgimiento de la vida urbana, alimentado de grandes corrientes migratorias en direccin a las
ciudades. Ms tarde, este proceso se acentuara junto a los avances tcnico-cientficos, para
acompaar la creciente demanda laboral del modelo de produccin industrial. El cambio
econmico que signific implica, por un lado, un aumento general de la calidad de vida de las

118

Definicin del gegrafo espaol Manuel de Tern, cit. por GARCA BALLESTEROS, Aurora, La aportacin de don
Manuel de Tern a la geografa urbana: Universidad Complutense de Madrid.

46

poblaciones y un mayor y mejor acceso a los bienes y servicios (alimentacin, salud, educacin,
vivienda, transporte), y por el otro, la acumulacin de grandes capitales que, alimentando el
sistema, amplan la brecha existente entre las clases sociales. Tanto esta posibilidad de mejorar
las condiciones materiales de vida, como esta creciente desigualdad social, se plasman
materialmente en las ciudades, que se convierten en el centro neurlgico de la sociedad
moderna. Como dice Henri Lefebvre, filsofo y gegrafo francs, las grandes transformaciones
econmicas, polticas y sociales de la Modernidad se explican a partir de este proceso doble de
urbanizacin e industrializacin, a la vez unitario, indisoluble y conflictivo119. Proceso que se da a
distintos tiempos, segn el grado de desarrollo de los diferentes pases, pero que constituye a
nivel global una tendencia irrefrenable: de acuerdo con el Foro Social Mundial, hoy ms de la
mitad de la poblacin del planeta vive en ciudades.
Argentina no ha sido ajena a estas transformaciones: su proceso de urbanizacin ha sido
uno de los ms acelerados del mundo. En 1914, la poblacin urbana super por primera vez a la
rural, y segn datos del Censo del ao 2010 alcanza el 89,31% del total nacional. Segn datos
actuales del Banco Mundial, nuestro pas est entre los 15 pases ms urbanizados del mundo.
El 37% de la poblacin se concentra en la Regin Metropolitana de Buenos Aires, con una
superficie menor al 1% del territorio.
Fue Lefebvre quien, en 1968, acu el concepto de derecho a la ciudad. Partiendo de
entender que el espacio siempre ha sido poltico, estratgico e ideolgico y es la inscripcin en
el mundo de un tiempo, el autor observa cmo el capitalismo construye el espacio urbano
reproduciendo las relaciones de produccin, distribucin y consumo capitalistas. La vida urbana
pasa a regirse por los valores de uso y cambio, respondiendo a las reglas del mercado. De este
modo, se plasman en el suelo urbano la inequitativa distribucin de los recursos materiales y
culturales, la fragmentacin social y la exclusin de colectivos por su pertenencia tnica,
nacional, religiosa, origen o nivel de ingresos. As, para Lefebvre, los problemas urbanos
actuales se deben en principio a la falta de preparacin social para prever los efectos del sistema
capitalista sobre el entramado urbano. La ciudad es la dimensin espacial de la conflictividad
social de nuestro tiempo, y lleva nsita una contradiccin: el discurso jurdico liberal de
reconocimiento de derechos humanos, enfrentndose a la realidad de la marginacin; la ciudad
ideal contra la ciudad real. Conforme a esto, considera el derecho a la ciudad como el derecho a
una vida urbana renovada, en tanto la ciudad se ofrece a sus habitantes, a partir de sus

119

CORREA MONTOYA, Lucas, Algunas reflexiones y posibilidades del derecho a la ciudad en Colombia. Los retos
de la igualdad, la participacin y el goce de los derechos humanos en los contextos urbanos

47

contradicciones, como una posibilidad de pensarse a s misma y reinventarse sobre nuevos


valores120.
El urbanista cataln Jordi Borja, por su parte, considera el derecho a la ciudad como la
posibilidad de construir una ciudad en la que se pueda vivir dignamente, reconocerse como parte
de ella y donde se posibilite la distribucin equitativa de los recursos. Por lo tanto, lo considera
como la bsqueda de soluciones contra los efectos negativos de la globalizacin, la
privatizacin, la escasez de los recursos naturales, el aumento de la pobreza mundial, la
fragilidad ambiental121.

El contenido jurdico del derecho a la ciudad


El artculo 11 es el primer reconocimiento del derecho a la ciudad en nuestro ordenamiento
jurdico. Su recepcin en los textos legales del derecho comparado ha sido casi nula122; lo cual
se explica por su novedad doctrinaria, que ha llevado al debate en torno a su naturaleza y
contenido concreto.

Las posiciones de Lefebvre y Borja, si bien no permiten estructurarlo

jurdicamente, son postulados polticos dados a gobernantes, habitantes y organizaciones


sociales que ofrecen insumos para definir al derecho. Tres lneas jurdicas se plantean al
respecto:
1. Entender el derecho a la ciudad como el goce efectivo de derechos en contextos
urbanos, en miras de una ultrafinalidad,
2. Concebirlo como un derecho complejo,
3. Definirlo como un derecho colectivo.
La primera lnea terica se da en torno a debates sobre promovidos por la Unesco y UnHabitat, que establecieron el modelo de desarrollo basado en derechos, un programa que exige
que los habitantes se beneficien de lo que la ciudad ofrece, mnimamente el acceso al agua y a
la vivienda digna, especialmente los grupos ms desfavorecidos y vulnerables de la poblacin,
como medio para alcanzar el desarrollo. Dicho de otro modo, se identifica al derecho a la ciudad

120

bidem.
Citado por CORREA MONTOYA, dem.
122
Slo se lo ha reconocido expresamente en la nueva constitucin del Ecuador, al decir en su art. 31 que las
personas tienen derecho al disfrute pleno de la ciudad y de sus espacios pblicos, bajo los principios de
sustentabilidad, justicia social, respeto a las diferentes culturas urbanas y equilibrio entre lo urbano y lo rural. El
ejercicio del derecho a la ciudad se basa en la gestin democrtica de sta, en la funcin social y ambiental de la
propiedad y de la ciudad, y en el ejercicio pleno de la ciudadana. Sin embargo, puede deducirse de las normas
municipales y urbansticas de los arts. 182 y 183 de la Constitucin brasilea de 1988, y los arts. 311 y 313 de la
colombiana de 1991, que hacen referencia a instrumentos de gestin que lo hacen efectivo.
121

48

con la bsqueda de la sostenibilidad social y ambiental y de la justicia social, lo que se logra


garantizando el usufructo equitativo de las ciudades.123
Diferente es la definicin del derecho a la ciudad como un derecho complejo que involucra
diversas dimensiones polticas, sociales, econmicas y culturales y se estructura alrededor de
dos facetas: primero, la participacin ciudadana activa creando espacios de deliberacin y
accin sobre lo urbano, y segundo, el goce efectivo de la vida urbana construyendo, viviendo,
disfrutando de la ciudad e incidiendo en su destino. Analiza la ciudad desde una visin integral e
interdependiente de los derechos humanos, con el fin de recuperarla para todos sus habitantes.
As, el derecho a la ciudad no es un derecho ms, es el derecho a hacer cumplir los derechos
que ya existen formalmente. Por eso el derecho a la ciudad se basa en una dinmica de proceso
y de conquista, en el cual los movimientos sociales son el motor para lograr su cumplimiento real
del ordenamiento formal.124
Por ltimo, la tercera postura es considerarlo un derecho colectivo. Es una idea casi
sinttica, propuesta por el Foro Social Mundial, a travs de la Carta Mundial por el Derecho a la
Ciudad, documento producto del trabajo de organizaciones de la sociedad civil a lo largo del
planeta, con vocacin de convertirse en plataforma de un tratado internacional de carcter
obligatorio para las naciones. La misma, en su artculo I, define al derecho a la ciudad como un
derecho colectivo de los habitantes de las ciudades sin discriminacin de ningn tipo, y
especialmente de los grupos vulnerables o desfavorecidos, para usufructuar equitativamente de
las ciudades, dentro de los principios de democracia, sustentabilidad, equidad y justicia social. El
derecho a la ciudad legitima a sus habitantes a la accin y a la organizacin con el fin de
alcanzar el pleno ejercicio del derecho a la libre autodeterminacin y a un nivel de vida
adecuado, y es interdependiente de todos los derechos humanos internacionalmente
reconocidos: civiles, polticos, econmicos, sociales, culturales y ambientales.
Para Correa Montoya, el derecho a la ciudad implica una serie de prestaciones
particulares y sociales, que individualmente consideradas, pueden ser reclamadas como un
derecho en particular, por ejemplo: la vivienda digna, el espacio pblico, la seguridad de las
edificaciones, la movilidad. Sin embargo, la suma de estos intereses, junto con otros tantos,
dibuja el contorno del derecho a la ciudad, que sin eliminar las caractersticas propias de cada
uno de ellos, configura un inters, un derecho nuevo, el cual, como un todo, se considera un
derecho colectivo. Al referirse a valores, necesidades e intereses sociales, cuya titularidad recae
en la comunidad, es el conjunto de los habitantes de la ciudad quien, organizacin y cooperacin
mediante, tiene derecho a hacer efectivo el ejercicio de los mandatos contenidos en el derecho;

123
124

dem., posiciones de Brigitte Colin y de Pierre San y Anna Tibaijuka.


dem., es sta la postura adoptada por Fabio Velzquez Carrillo.

49

esto implica una corresponsabilidad de los ciudadanos, los gobernantes, las organizaciones
sociales y el sector privado.
La Carta reconoce en sus artculos III a XI una serie de derechos relativos al ejercicio de la
Ciudadana y a la participacin en la gestin democrtica de la ciudad, tales como la
planificacin, gestin y produccin democrtica y social de la ciudad tendiente a un desarrollo
urbano sustentable y equitativo, la participacin poltica, el derecho al uso democrtico del
espacio pblico para asociacin, reunin y manifestacin, los derechos a la libertad e integridad,
a la justicia y a la seguridad pblica, a una convivencia pacfica, solidaria y multicultural, y al
acceso a la informacin pblica. Por otra parte, en sus artculos XII a XVI, hace lugar a los
derechos econmicos, sociales, culturales y ambientales: el derecho al acceso adecuado a los
servicios pblicos domiciliarios y urbanos (agua potable, saneamiento, remocin de basura,
fuentes de energa, telecomunicaciones, salud, educacin, abastecimiento, recreacin, entre
otros) con control social de calidad y tarifas; el derecho a la movilidad y circulacin urbana
mediante sistemas accesibles de transporte pblico y eliminacin de barreras arquitectnicas
para personas con discapacidad; el derecho al acceso a la vivienda; los derechos laborales
individuales, colectivos y previsionales; y el derecho colectivo a un medio ambiente sano y
sostenible.
Creemos que esta Carta reviste una gran importancia debido a que es un instrumento
pensado y formulado para hacer aportes a los procesos a favor de ciudades ms democrticas,
inclusivas y sostenibles.
El artculo 11 de la Ley 14.449 define el derecho a la ciudad como aqul, reconocido a todo
habitante de la provincia, permanente o transitorio y sin distincin alguna, a usar y gozar de la
ciudad, cuyo contenido precisa en los incisos b, c y d. En el primero, la mencin a los servicios
refiere a la prestacin equitativa y accesible de diferentes beneficios que hacen a la calidad de
vida de la poblacin, incluidos recursos humanos, y de los que la infraestructura y los
equipamientos son el sustrato material. La infraestructura es la obra pblica que estructura la
ciudad, sirviendo de soporte al desarrollo de la vida urbana, sea de transporte (terrestre, fluvial,
martimo y areo; v. gr. caminos, vas frreas, transportes pblicos), energtica (produccin y
redes de distribucin), hidrulica (redes de agua y desages), ecolgica (sistemas de
recoleccin, procesamiento y reciclaje de residuos; espacios verdes) o de telecomunicaciones
(televisin, internet, telefona fija y mvil). El acceso a equipamientos sociales refiere a los
espacios, instalaciones, construcciones y bienes que permiten el ejercicio de los derechos a la
educacin, la salud, la cultura, el bienestar social y el deporte; v. gr. escuelas, hospitales,
unidades de atencin primaria, polideportivos, cines y teatros.

50

El inciso c implica que no debe verse limitado o impedido en la ciudad el desenvolvimiento


colectivo de las actividades sociales y econmicas en forma apropiada, lo que tiene que ver con
el derecho a definir el proyecto de vida libremente, ejerciendo la diversidad de derechos
reconocidos, y con la necesaria satisfaccin de las necesidades materiales y culturales
tendientes a ello. El inciso d, por su parte, al hablar de usar y gozar de un hbitat rico y
diversificado culturalmente, reconoce la pertenencia del patrimonio cultural a la sociedad,
entendiendo por tal la Unesco a la herencia cultural propia del pasado de una comunidad, con la
que sta vive en la actualidad y que transmite a las generaciones presentes y futuras, que puede
plasmarse materialmente (patrimonio arquitectnico, histrico) o no (costumbres, usos y
tcnicas), y cuyo disfrute es un derecho colectivo. As se adecua al rol activo del Estado en la
proteccin del patrimonio, prescripto por los arts. 41, 2 prr. y 75, inc. 19 in fine de la C.N., y 44
de la C. Prov., y al deber de garantir la participacin en la vida cultural reconocido en el art.
15.1.a del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales.

El derecho a la vivienda
El inciso a del artculo 11 reconoce el derecho al uso y goce de la vivienda, entendiendo a
esta ltima como el derecho a un lugar adecuado para vivir en condiciones que favorezcan la
integracin plena a la vida urbana. Como ya hemos comentado, este es un principio
fundamental, que se encuentra abarcado por el derecho a la ciudad, pero se lo focaliza
especialmente por su trascendencia. El derecho a la vivienda digna ha sido definido en el art. 3
de la Ley.
No obstante ello, podemos hacer algunos comentarios ms sobre este principio rector, que
est consagrado constitucionalmente125
Como ya se ha mencionado, la vivienda debe contar con ciertas caractersticas bsicas,
establecidas en la Observacin n4 del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales,
organismo competente para interpretar los derechos establecidos en el P.I.D.E.S.C., que
conforme al art 75 inc 22 es uno de los tratados de derechos humanos con jerarqua
constitucional que deben aplicarse en la condiciones de su vigencia126.

125

Art 14 bis CN; Art 36 inc 7 Const. Prov; y pactos de derechos humanos con jerarqua constitucional, como
ser el art 11 del PIDESC; art 25 sobre nivel de vida adecuado que incluye a la vivienda en la DUDH. Y tambin
vinculado con el art 41 CN sobre el derecho a un ambiente sano y el art 43 CN que posibilita las acciones colectivas
para derechos de incidencia colectiva
126
El fallo de la CSJN, del 7/4/95, Giroldi, Horacio s/ recurso de casacin, aclar el significado de la frase en
condiciones de su vigencia, dotando de operatividad a los tratados de DD.HH con las reglas de interpretacin de los
organismos internacionales dotados de tal facultad. Esto incluye la operatividad de los derechos econmicos, sociales
y culturales, histricamente tildados de programticos de acuerdo a los posicionamientos de diferentes sectores
econmicos contrarios a su ejercicio universal e igualitario. As se ha arribado al reconocimiento de la llamada

51

Segn la Observacin antes referida, la vivienda debe poseer infraestructura y dotacin de


servicios, y ser un lugar donde se pueda desarrollar adecuadamente el grupo familiar. Estas
caractersticas se plasman en el inciso b) del artculo comentado. Es decir que la vivienda debe
contar con un conjunto de medios tcnicos, servicios e instalaciones necesarios para que se la
pueda considerar digna, con lo cual es imprescindible la provisin de servicios bsicos como
agua potable corriente, desage, electricidad; dimensiones acordes al grupo familiar y sus
particularidades. Como asimismo la cercana de equipamientos sociales como centros de salud,
escuelas, plazas, centros culturales, o su acceso mediante un sistema de transporte pblico
eficiente, ambientes salubres, entre otros.
De acuerdo a la normativa internacional, es un deber del estado argentino garantizar los
derechos humanos en forma progresiva, no pudiendo retroceder en sus polticas y acciones,
utilizando todos los medios apropiados para llegar a la plena efectividad de dichos derechos,
entre ellos las medidas legislativas como la presente ley; que plasma de manera minuciosa y
especfica el derecho al acceso a una vivienda digna, cumpliendo con las prescripciones
constitucionales al delimitar las acciones, programas, y polticas pblicas que debe realizar el
Estado provincial en coordinacin con sus municipios, persiguiendo la promocin, la proteccin y
prevencin para garantizar su goce efectivo.
Por otro lado, nos parece importante definir que entendemos que vivienda es una
configuracin de servicios -servicios habitacionales- que deben dar satisfaccin a las
necesidades humanas primordiales: privacidad, albergue, refugio, proteccin ambiental, espacio,
vida en relacin, seguridad, identidad, accesibilidad fsica, dotacin de domicilio, entre otras,
cuya produccin es espacial y temporalmente variable, y por tanto responde a diversas
estructuras y relaciones socio-polticas127.
Un gran acierto del texto legal es que no circunscribe la nocin de vivienda a una unidad
fsica individual (edificio-lote de terreno), sino que tiene una concepcin medioambiental, es
decir, toma a la vivienda como parte de un hbitat, reflejo de las relaciones sociales. Pues la
primera concepcin puede ser utilizada para sostener beneficios rentsticos, al verla como un

operatividad impropia, consistente a la obligacin de los Estados de garantizar un piso mnimo esencial de
efectividad de estos derechos, mediante la implementacin de programas y medidas que afecten hasta el mximo de
los recursos de que disponga. Vanse el fallo de la CSJN Q.C.S. y C. c/Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires s/Amparo, de fecha 24/4/2012, y los fallos de la SCJBA P.,C.I. y otro c/ Provincia de Buenos Aires s/ Amparo.
Recurso de inaplicabilidad de ley y B.,A.F. c/ Provincia de Buenos Aires s/Amparo. Recurso de inaplicabilidad de
ley, de fechas 14/6/10 y 3/7/13 respectivamente; y los artculos de CORNAGLIA, Ricardo, El derecho social y
constitucional a la vivienda. La operatividad de los derechos humanos, en LLBA2010 (julio) 627; y GIL DOMNGUEZ,
Andrs, Estado constitucional de derecho, polticas pblicas y derecho de acceso a una vivienda digna en LL 2012-C
385.
127
YUJNOVSKY, Oscar; Aspectos teoricos de la vivienda, en Claves politicas del problema habitacional
argentino. 1955-1981, Grupo Editor Latinoamericano.

52

objeto-mercanca, ocultando el valor social de la vivienda, cuya esencia es servir para satisfacer
necesidades humanas.
Si se adopta la segunda postura, de vivienda en una relacin medioambiental, los servicios
habitacionales que se crean estn indisolublemente unidos al conjunto de las actividades
urbanas en la disposicin espacial, y el concepto de unidad fsica-vivienda se desdibuja al estar
todas ellas interrelacionadas, como integrantes de un mismo sistema: la configuracin de un
espacio urbano comn. Y contando a su vez con calidad de servicios habitacionales dependiente
del estado del medioambiente urbano. He aqu claramente como la vivienda-unidad se
circunscribe a algo colectivo como es el derecho a la ciudad; para que ste se vea satisfecho el
conjunto de las viviendas debe estar dotado de los servicios habitacionales mnimos.128
Cuando se habla de vivienda, la concepcin liberal piensa en trminos de viviendapropiedad del suelo, y eso ha generado un mercado de las unidades fsicas de las viviendas, en
detrimento de su funcin social. Por ello, nos parece importante recalcar, que la propiedad no es
el nico ttulo jurdico capaz de asegurar un control estable y asequible sobre los recursos
necesarios para llevar adelante una vida digna. Por ejemplo el arrendamiento a precio justo, el
usufructo o la cesin de uso a largo plazo son ttulos jurdicos capaces de proporcionar un
acceso a la vivienda o la tierra tan seguro como el que brinda la propiedad, aunque sin los
elementos especulativos que puedan venir aparejada a sta.129
Para finalizar, queremos poner en manifiesto que entendemos que el derecho a una
vivienda adecuada es un elemento esencial dentro del conjunto de condiciones materiales que
deben gozar los individuos para el desarrollo de la personalidad humana, y que tiene un fin
espiritual y no meramente material. Su carencia no slo condiciona algunas de las decisiones
vitales ms importantes de las personas, sino que tambin suelen agravar sus penurias
econmicas, minando su bienestar130.
Por ello, el derecho que estamos analizando es un objeto social y poltico pero antes que
nada es un deber tico de justicia social, que persigue toda sociedad democrtica.131

ARTCULO 12: Funcin social de la propiedad inmueble. La propiedad inmueble cumple su funcin
social cuando respeta las exigencias y determinaciones expresadas en las Leyes y normas
generales, as como en los planes, proyectos y reglamentaciones que regulan la produccin del
128

Idem.
PISARRELLO, Gerardo y TEDESCHI, Sebastin, Propiedad y Constitucin: del derecho terrible a la democracia
econmica.
130
SARDEGNA, Paula Constanza, El acceso a una vivienda digna, pg. 271, en Artculo 14 bis. Constitucin
Nacional, 1 ed. Bs.As.: La Ley, 2007.
131
YUJNOVSKY, op. cit.
129

53

hbitat, con el fin de garantizar la calidad de vida, el uso ambientalmente sostenible del territorio y
la justicia social.

Propiedad y funcin social


Paradjicamente, a lo largo de la historia de la Humanidad, la propiedad ha sido el
constante motor del progreso material y perfeccionamiento cultural del hombre y, a su vez, la
principal causa de la conflictividad, la opresin, la expoliacin y la violencia. Al decir de Nora
Clichevsky, las formas de ejercicio de la propiedad, en tanto mecanismo esencial de ejercicio
del poder, justifican tanto la generacin de conflicto y violencia como su resolucin.132
Entendemos la propiedad como la institucin socio-jurdica que engloba las distintas
prerrogativas que los individuos o grupos humanos pueden ejercer, respecto de terceros, sobre
los bienes econmicos, y las relaciones entre individuos o grupos que de aquellas se derivan. La
propiedad es el centro de un problema: el de la distribucin o asignacin de los bienes
econmicos, esencialmente limitados, de cuya produccin participan los hombres para satisfacer
sus necesidades con los bienes particularmente asignados133.
La respuesta que la sociedad, a travs del Estado, da al problema, es histricamente
variable, y comprender un concepto contemporneo como es la funcin social de la propiedad
nos obliga a repasar los avatares histricos del rgimen de las cosas 134. En las sociedades
primitivas, la titularidad de los bienes recaa sobre la colectividad, que de ellos subsista. La
evolucin hacia formas de produccin ms complejas dio lugar a su asignacin, primero
temporaria y luego permanente, en cabeza de los lderes de clanes y familias, con una cada vez
menor responsabilidad por ella frente a la comunidad. Este proceso llev al surgimiento en Roma
de la propiedad privada, de carcter absoluto, exclusivo y perpetuo, en cabeza del pater familias,
cuyo contenido identificaron los jurisconsultos romanos en los ius utendi, fruendi y abutendi:
prerrogativas para usar la cosa y percibir sus frutos con exclusividad, y disponer material y
jurdicamente de ella a su voluntad. La Edad Media signific el retroceso de este derecho
irrestricto, desmembrndose en derechos mltiples superpuestos sobre las cosas, en la misma
132

MALDONADO CAPELLO, Mara de las Mercedes La propiedad en la constitucin colombiana de 1991. Superando
la tradicin del Cdigo Civil, parte de la tesis doctoral de la referida autora, en Urbanismo, Universit de Paris XII,
Laboratoire dAnthropologie juridique de Pars; cit. Por SCATOLINI, Juan Luciano, Acceso a la tierra, informalidad y
concentracin. Cit. en SCATOLINI, Juan Luciano, Acceso a la tierra, informalidad y concentracin.
133
BURKN, Mario y SPAGNOLO, Alberto, Nociones de Economa Poltica, Zavala, Bs. As., 1985.
134
Para la evolucin histrica de la institucin de la propiedad, vase: LAJUGIE, Joseph, Los sistemas econmicos:
EUDEBA, Bs.As., 1990; MARIANI DE VIDAL, Mariana, Derechos Reales, Tomo 1: 7 ed., Zavala, Bs.As., 2004;
FARINA, Myriam Adriana, Lmites del dominio y funcin social de la propiedad. Pasado y presente: ponencia
expuesta en las Jornadas Nacionales de Derecho Civil, UBA, Bs. As., septiembre de 2013; MORAES DE ALMEIDA
PRADO, Joo Adelino; A funo social da propriedade em face da Constituio Federal de 1988; en GOUVEIA,
Carlos Marcelo y DE ALMEIDA HOFFMAN, Luiz Augusto A. (coords.), Atual Panorama da Constituio Federal; 1ra.
ed., So Paulo: Saraiva, 2009; SCATOLINI, op. cit.

54

medida en que la sociedad medieval europea se desestructuraba y atomizaba. El siervo de la


gleba pas a depender de los lazos feudales que lo atan a la tierra de sus ancestros. Pero en el
siglo XIV, la aparicin de nuevas formas de produccin agraria y el resurgimiento de las
ciudades y de la economa mercantil llevaron a un renacimiento del rgimen de la propiedad
romano. La filosofa liberal, sustento terico del capitalismo naciente, desde el iusnaturalismo
racionalista se volc a legitimar el derecho natural, inviolable y sagrado (como reza la
Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano), de todo hombre a la vida, la libertad
y la propiedad. Las revoluciones burguesas son el triunfo de un nuevo orden econmico, en que
la potestad del hombre sobre las cosas volvi a considerarse absoluta e irrestricta. Al decir de
Franois Ost, as como se liber el siervo de la tierra, la tierra a la vez se liber del siervo. La
movilidad aument y la propiedad se concentr. El Cdigo Napolon y las legislaciones civiles en
l inspiradas tradujeron al derecho comn la entronizacin de la autonoma privada frente a un
Estado mnimo e impotente.
Las voces de protesta no se hicieron esperar. Ya Marat, en la Revolucin Francesa,
juzgaba ilegtima la propiedad que significase expoliacin del trabajo de los pobres. Los
movimientos socialistas y anarquistas, en el siglo XIX, criticaban la libertad que habilita el
derecho del ms fuerte, considerando a la propiedad la causa de la explotacin del proletariado
industrial, que no tiene ms propiedad que su fuerza de trabajo, y pugnaban por su
colectivizacin o supresin, respectivamente.
En este contexto empieza a conformarse el concepto de funcin social de la propiedad. Por
un lado, en 1891 nace la Doctrina Social de la Iglesia, que desde una postura iusnaturalista
sostendr la necesaria restriccin del derecho de propiedad, que considera que est
subordinado al derecho al uso comn y al destino universal de los bienes (encclica Laborem
Exercens) y que nunca debe ejercerse en detrimento del bien comn, dado que nadie tiene
derecho a reservar para su uso exclusivo aquello que le es superfluo, mientras a otros les falta lo
necesario (encclica Populorum Progressio).

135

Simultneamente, muchos juristas van

reconociendo la necesidad de restringir y reglamentar la propiedad individual en miras de


satisfacer el inters social y evitar ejercicios abusivos y excesivos: a ms de la funcin individual
las posibilidades econmicas ofrecidas al propietario por la cosa- se suma la funcin social
como lmite normal del ejercicio de todo derecho. El francs Len Duguit, enmarcado en la teora
organicista, va ms all al postular que la propiedad es la funcin o deber social que tiene el
titular de esa riqueza para con la sociedad, consistente en destinarla a la satisfaccin de las
necesidades comunes.

135

TRIVELLI, Pablo O., Deuda pendiente con las ciudades: Suelo urbano y equidad. Para la aplicacin de la D.S.I.
en la problemtica latinoamericana del hbitat, vase: Conferencia Nacional de los Obispos Brasileos, Suelo Urbano
y Accin Pastoral, documento emanado de la 20 Asamblea General, febrero de 1982.

55

De esta forma, la concepcin liberal y absoluta de la propiedad sufre sus primeros embates
reformistas a partir de la Primera Guerra Mundial, a travs de nuevas constituciones que
incluyeron normas orientadas en este sentido, como la mexicana de 1917, la alemana de
Weimar de 1919, la brasilea de 1946 y la italiana de 1947. El nuevo constitucionalismo
latinoamericano, fenmeno dado en los ltimos quince aos y que plantea paradigmas
totalmente originales en el derecho constitucional comparado, no pudo dejar de reflejar esta
funcin social136.
Hoy, la funcin social de la propiedad es reconocida en numerosas constituciones: Chile,
Brasil, Colombia, Paraguay, Bolivia, Ecuador, Venezuela, Per, Panam, Costa Rica, Nicaragua,
Honduras, El Salvador, Guatemala, Mxico, Repblica Dominicana, Espaa, Portugal, Italia,
Irlanda, Alemania y Rusia137.

La propiedad urbana en nuestro ordenamiento jurdico138


En el artculo 11 de la ley 14.449, el legislador hace una calificacin de la propiedad
inmueble. Propiedad es, entendida en sentido amplio, segn interpretacin constitucional que la
CSJN realiza en el fallo Bourdie de 1925, la institucin jurdica que comprende todos los
intereses apreciables que el hombre pueda poseer fuera de s mismo, fuera de su vida y de su
libertad. Todo derecho que tenga un valor reconocido como tal por la ley () a condicin de que
su titular disponga de una accin contra cualquiera que intente interrumpirlo en su goce as sea
el Estado mismo. En sentido estricto, segn el alcance dado por el Cdigo Civil, propiedad se
asimila al derecho real de dominio. Cuando hablamos de propiedad inmueble, entonces, nos
referimos al dominio privado sobre las cosas que se encuentran por s mismas inmovilizadas,
como el suelo (art. 2314 C.C.), as como las cosas muebles que se encuentran realmente
136

La Constitucin del Ecuador dice en su artculo 66 inciso 26 que garantiza y reconoce el derecho a la propiedad en
todas sus formas, con funcin y responsabilidad social y ambiental. El derecho al acceso a la propiedad se har
efectivo con la adopcin de polticas pblicas, entre otras medidas; mientras que la constitucin del Estado
Plurinacional de Bolivia sanciona: Artculo 56. I. Toda persona tiene derecho a la propiedad privada individual o
colectiva, siempre que sta cumpla una funcin social. II. Se garantiza la propiedad privada siempre que el uso que
se haga de ella no sea perjudicial al inters colectivo y Artculo 397. El Estado reconoce, protege y garantiza la
propiedad individual y comunitaria o colectiva de la tierra, en tanto cumpla una funcin social o una funcin econmica
social, segn corresponda.
137
Chile: art. 24. Brasil: art. 5, ap. XXIII; art. 170 y art. 182, ap. 2. Colombia: art. 58. Paraguay: art. 109. Bolivia: art. 56,
ap. I; y art. 397. Ecuador: art. 31; art. 66, inc. 26 y art. 321. Venezuela: art. 115; art. 179, inc. 2 y art. 307. Per: art. 70.
Panam: art. 48. Costa Rica: con limitaciones, el art. 45. Nicaragua: art. 44. Honduras: art. 103. El Salvador: art. 103.
Guatemala: art. 39. Mxico: art. 27. Repblica Dominicana: art. 51. Espaa: art. 33. Portugal: en general, la segunda
parte titulada Organizacin socioeconmica. Italia: art. 42. Iralnda: art. 43. Alemania: art. 14. Rusia: art. 36.
138
Para este ttulo en general, vase: SCATOLINI, op. cit.; MARIANI DE VIDAL, op. cit., GELLI, Mara Anglica,
Constitucin de la Nacin Argentina Comentada y Concordada: 4 ed. La Ley, Bs. As. 2008; MALDONADO, Melinda
Lis, Recuperacin de plusvalas urbanas en argentina. Retrato de los `no se puede: Lincoln Institute of Land Policy,
Panam, 2007.; FRANCHINI, Mara Florencia, Funcin social de la propiedad en la legislacin argentina: Revista
Anales de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales, UNLP, 2005, Vol. 3 n 36, pg. 214 y ss.; ABELLA, Adriana, La
propiedad inmobiliaria en Argentina, ponencia expuesta en el XVII Congreso Nacional de Derecho Registral, Vicente
Lpez, Bs. As., 2013.

56

inmovilizadas por su adhesin fsica al suelo a perpetuidad. As, todo dominio privado sobre el
suelo urbano y las construcciones, infraestructuras y equipamientos sociales a l adheridos, es
contemplado en este artculo.
Nuestro ordenamiento, entendemos, se enmarca en la concepcin liberal individualista de
la propiedad, que si bien fue atenuada por las diferentes reformas convencionales,
constitucionales y legales realizadas en el ltimo siglo, no reconoce abiertamente su funcin
social, y la reglamenta slo en forma limitada. Dotar al Estado de nuevos instrumentos
regulatorios del ejercicio del derecho de dominio sobre inmuebles urbanos implicar avanzar
hacia un reconocimiento de esa funcionalidad de la riqueza, ms all de la falta de mencin
expresa del concepto. En principio, porque podemos interpretar la funcin social de la propiedad
como un derecho inherente a ella, no enumerado pero tampoco negado, segn el art. 33 C.N.
La Constitucin Nacional de 1853, en su art. 17, y la Constitucin de la Provincia de
Buenos Aires en su art. 31, califican de inviolable a la propiedad, para seguidamente establecer
el procedimiento expropiatorio por causa de utilidad pblica como lmite a la misma. Adems, el
artculo 14 de la C.N. reconoce a todos los habitantes de la Nacin el derecho de usar y disponer
de su propiedad conforme las leyes que reglamenten su ejercicio. As, el rgimen constitucional
de la propiedad, de raigambre individualista, no puede considerarse en ningn modo absoluto.
Cabe recordar que no existen derechos subjetivos absolutos: en los ordenamientos jurdicos
modernos, todo derecho es relativo en la medida que encuentra su lmite en el resto de los
derechos subjetivos, de cualquier ndole, que estn en cabeza de terceros, segn la
reglamentacin que de ellos haga el Estado.
Representa un valioso antecedente la Constitucin Nacional de 1949, que siendo derecho
positivo durante siete aos fue derogada ilegtimamente por el gobierno de facto en 1956, que
reconoca que la propiedad privada tiene una funcin social y, en consecuencia, estar
sometida a las obligaciones que establezca la ley con fines de bien comn (art. 38) y que la
organizacin de la riqueza y su explotacin tienen por fin el bienestar del pueblo, dentro de un
orden econmico conforme a los principios de la justicia social. Vena a institucionalizar
tendencias surgidas a principio de siglo XX, como por ejemplo algunas leyes reguladoras del
dominio (como las que limitaban los derechos de los propietarios de inmuebles en beneficio de
los inquilinos) y leading case Ercolano, Agustn contra Lanteri de Renshaw, Julieta de 1922, en
el cual la CSJN entendi que la propiedad tambin generaba deberes , y que el derecho de
propiedad estaba delimitado por sus fines sociales.
Avanz ms tarde la reforma de 1954 al reconocer a los trabajadores el derecho a
participar en las ganancias empresarias (art. 14 bis), en contradiccin con la exclusividad del
dominio. Pero fue la reforma de 1994 la que dio un vuelco en la concepcin constitucional de la

57

propiedad. En primer lugar, la clusula ambiental del art. 41 C.N. (y la del art. 28 Const. Prov.) y
las diversas leyes de presupuestos mnimos dictadas al efecto, implican atar el ejercicio del
dominio a una funcin ecolgica, adecundolo a un modelo de desarrollo sustentable, o al decir
de Bidart Campos, a un desarrollo duradero que posibilite la vida futura de la biosfera, incluido el
hombre. Por tanto, al derecho de dominio y a gozar de un ambiente sano y equilibrado, como
contrapartida, le corresponde el deber de preservar el ambiente y recomponer el dao causado
por el desarrollo de cualquier actividad139. Por otro lado, la recepcin de propiedad comunitaria
indgena en el art. 75 inc. 17 implica un cambio de paradigma revolucionario para los derechos
reales.
Especial mencin merece la incorporacin, en el art. 75 inc. 22 de la C.N., de distintos
tratados internacionales de derechos humanos, reconocindoles jerarqua constitucional y
complementariedad con los derechos reconocidos en la parte dogmtica de la Carta Magna. La
Convencin Americana de Derechos Humanos establece en su art. 21.1 que toda persona tiene
derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al inters social.
Respecto a la legislacin civil, el cdigo de Vlez Srsfield, vigente desde 1871, es reflejo
de la corriente jurdica liberal de su tiempo. El art. 2506 define al dominio como el derecho real
en virtud del cual una cosa se encuentra sometida a la voluntad y a la accin de una persona, a
lo que agrega Allende los caracteres de exclusivo (en cabeza de una sola persona, art. 2508),
perpetuo (por no tener lmite temporal y subsistir independientemente del ejercicio que se pueda
hacer de l, segn art. 2510) y absoluto (por ser el derecho que mayor cantidad de facultades
otorga a su titular). El antiguo artculo 2513 deca que, a ms de poseer, usufructuar y disponer
de la cosa, poda el propietario desnaturalizarla, degradarla o destruirla, lo que denotaba un
uso antisocial de la cosa. Fue la reforma obrada por el decreto-ley 17.711/68 la que derog la
inconveniente expresin, agregando que las facultades se ejercan conforme a un ejercicio
regular, y en tanto no fuere abusivo (art. 2514). De este modo se adecua el rgimen a la
incorporada teora del abuso del derecho, entendiendo por tal el ejercicio de derechos subjetivos
que contrare los fines que aqulla [entendemos, el ordenamiento jurdico como una totalidad]
tuvo en mira al reconocerlos o al que exceda los lmites impuestos por la buena fe, la moral y las
buenas costumbres (art. 1071). Igual criterio sigui respecto a la divisin antieconmica de
inmuebles (art. 2326) y a las inmisiones inmateriales (art. 2618).

139

Vase FERNNDEZ, Elena Hilda, Funcin ecolgica del dominio, y DE ROSA, Diego, Las leyes de resupuestos
mnimos como lmite al ejercicio del dominio, ambas ponencias expuestas en las XXIV Jornadas Nacionales de
Derecho Civil, Bs. As., septiembre de 2013.

58

Sin embargo, los civilistas140, empeados en reivindicar al ilustre codificador, alegan la


abundancia de normas de orden pblico que rige la materia, el sistema de creacin legal o de
numerus clausus, y la institucin de la prescripcin adquisitiva, lmite a la perpetuidad del
dominio, que encuentra su razn en la primaca de la utilidad econmico-social frente a la
facultad del propietario de no usar la cosa. Tambin citan las notas de Vlez a los arts. 2506 y
2508, que in fine expresa que cuando decimos que el dominio es exclusivo, es con la reserva de
que no existe con ese carcter, sino en los lmites y bajo las condiciones determinadas por la ley,
por una consideracin esencial a la sociedad: el predominio, para mayor bien de todos y de cada
uno, del inters general y colectivo, sobre el inters individual.
Es en esta idea que se explican, dentro de la concepcin individualista velezana, las
restricciones y limites al dominio dentro de los cuales debe desenvolverse su ejercicio. Por un
lado, estn los lmites impuestos por razones de vecindad, propios del derecho privado. Y por el
otro, aquellos que encuentran fundamento en el orden pblico y el inters general y que
pertenecen a las facultades no delegadas por las provincias a la Nacin, tratndose de una tpica
materia administrativa 141 . As lo seala el artculo 2611, aunque no podemos decir que sea
materia exclusivamente administrativa, dado que tambin encuentran reglamentacin en el
Cdigo Civil (clusulas de inalienabilidad y camino de sirga) y en el Aeronutico. Los lmites
administrativos se caracterizan, segn Bielsa, por afectar lo absoluto del dominio, imponiendo a
la generalidad de los propietarios una obligacin no indemnizable de no hacer para con la
Administracin, que mediante leyes sustanciales de la Legislatura o la Municipalidad o mediante
el ejercicio del poder de polica, constituye los lmites normales del derecho de dominio en razn
de necesidades colectivas tales como seguridad, higiene, esttica, proteccin del ambiente y
justicia social.

142

Esta competencia administrativa es la llave del Derecho Urbanstico,

permitiendo regular el ejercicio del dominio mediante cdigos de planeamiento urbano,


ordenamiento, zonificacin y edificacin, y aunando as la iniciativa privada de los propietarios a
la produccin social de la ciudad.
Concluimos que si bien nuestro Derecho no reconoce expresamente la funcin social de
la propiedad y est trasvasado por la concepcin individualista-liberal, existen en l espacios
suficientes, abiertos por las transformaciones comentadas, para una accin reguladora de la
produccin del hbitat, tal como reza el artculo 11 de la ley 14.449. Y que esta accin, basada
en el principio de solidaridad, debe estar orientada hacia las tres finalidades que establece in fine
el artculo: primero, garantizar el uso ambientalmente sostenible del territorio, ordenando su
utilizacin colectiva de acuerdo a los nuevos paradigmas del Derecho Ambiental; segundo,
140

Es el caso de Jorge BUSTAMANTE ALSINA, entre otros. Vase su artculo El individualismo liberal del
Cdigo Civil y la pretendida funcin social de la propiedad, publicado en LL 1991-A 959.
141
MARIENHOFF, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, pg. 179: Abeledo Perrot, Bs.As., 1965.
142
Citado en MALDONADO, op.cit.

59

garantizar la calidad de vida de los habitantes de la ciudad, mediante el ejercicio efectivo de sus
derechos fundamentales, especialmente el acceso a la vivienda digna. Y en tercer trmino,
garantizar la justicia social, que bien define Arturo Sampay143 como la justicia que ordena las
relaciones recprocas de los grupos sociales, los estamentos profesionales y las clases, con la
obligaciones individuales, moviendo a cada uno a dar a los otros participacin en el bienestar
general a que tienen derecho en la medida que contribuyeron a su realizacin. Significa
asimismo la virtud que requiere del propietario la gestin y el uso correcto de sus bienes. El
jurista sostiene la necesidad de limitar el derecho de propiedad, y crear obligaciones en la
medida que las requiera la justicia social. Por lo tanto la misma es el fiel que balancea el uso
personal de la propiedad con las exigencias del bien comn.
La funcin reguladora estatal se basa en instaurar el orden social justo, debiendo
fiscalizar la distribucin y utilizacin del suelo e inmuebles, interviniendo con el fin de desarrollar
su rendimiento o capacidad urbana en el inters de todos los habitantes de la ciudad, y
compatibilizando los intereses contrapuestos 144 . As se justifica, por ejemplo, que el Estado
pueda tomar medidas contra los titulares que inutilicen sus inmueblesen relacin a su natural
destino socio-econmico- con fines especulativos o no productivos (que por mviles egostas
distorsionan el mercado y conculcan derechos), propendiendo a su utilizacin en beneficio de los
grupos ms vulnerables.
Para finalizar, hacemos nuestras las ideas de Pisarello y Tedeschi que consideran, que
se debe entender al derecho de propiedad como un instrumento capaz de garantizar la
democracia econmica, asegurando a todas las personas de manera sostenible y sin
distinciones las condiciones materiales para el autogobierno personal y colectivo.145

ARTCULO 13: Gestin democrtica de la Ciudad. La gestin democrtica de la ciudad es entendida


como un proceso de toma de decisiones que asegure la participacin activa, protagnica,
deliberante y autogestionada de la comunidad en general y de los ciudadanos en particular y, en
especial, de las organizaciones o asociaciones civiles que fomenten el acceso al hbitat y a la
vivienda.

El presente artculo contiene la definicin a un principio esencial para que la ley


comentada efectivamente logre llegar a sus fines: una sociedad ms justa, igualitaria y
democrtica. En un contexto en que los mercados definen la estructura urbana, hablar de
143

Vase El informe de despacho de la Comisin Revisora de la Constitucin, brindado por el Dr. Arturo Enrique
Sampay, el 8 de marzo de 1949, pgs. 174 a 178. En Constitucin de la Nacin Argentina 1949, Bs. As, Direccin de
Prensa y Comunicacin del Archivo Nacional de la Memoria.
144
FERNNDES, Edsio, Del Cdigo Civil al Estatuto de la Ciudad: algunas notas sobre la trayectoria del Derecho
Urbanstico en Brasil: Revista Eure, Vol. XXIX N87, pg. 63 y ss., Santiago de Chile, 2003.
145
PISARELLO y TEDESCHI, op. cit.

60

gestin democrtica es sostener que la produccin social del espacio urbano se realice mediante
la participacin y toma de decisiones de sus ciudadanos en miras al bien comn.
Haciendo un poco de historia

146

, el concepto de gestin democrtica es algo

relativamente nuevo para nuestras sociedades, surgiendo en la dcada de 1970 la propuesta de


la participacin popular como un componente de las polticas y programas que se promovan
desde la OMS, la UNESCO, el PNUMA y otras organizaciones del sistema mundial. Las
conferencias sobre Medio Ambiente (Estocolmo 1972) y Hbitat (Vancouver 1976) definieron
sucesivamente la

participacin social en la gestin de los asentamientos humanos, en el

desarrollo de las grandes urbanizaciones, y la participacin comunitaria en la atencin primaria


de salud. Sin embargo el ingreso de esas iniciativas en la prctica de los pases estuvo
condicionado por cambios polticos nacionales o regionales que cerraron o redujeron las
iniciativas democrticas (golpes de estado, contrarrevoluciones, guerras civiles) contemporneas
a aquellas conferencias.
El inicio de los aos 2000 encuentra en la regin latinoamericana un nuevo flujo polticoeconmico que reacciona a las directrices neoliberales; se recuperan las tradiciones
democrticas y los gobiernos ensayan

nuevas relaciones con la ciudadana posibilitando

reinstalar el debate sobre la participacin.


Estos cambios hacen evidente la necesidad de constituir formas de gestin participativa,
que tengan como principal propsito la democratizacin de las relaciones entre el Estado y la
sociedad. Suponen la puesta en juego de una serie de instrumentos y mecanismos que de forma
sistmica propicien y activen la participacin, la planificacin y el control de la ciudadana sobre
las instancias de gestin pblica, al tiempo que se promueve la mayor eficiencia de estas
ltimas. La invocacin a la participacin social est basada en el deseo de romper con la inercia
de exclusin y segregacin de la mayora de la poblacin, y sobre todo de los sectores
populares, en la toma de decisiones de las polticas pblicas que afectan su vida y posibilidades
de desarrollo, y en la necesidad de un reapropiamiento de la esfera pblica que promueva y
dinamice las relaciones entre estado y sociedad. Una participacin mayor, con calidad y
diversidad, llevar a la consolidacin de democracias slidas en todos los niveles del Estado.
La ley que tratamos establece mecanismos de participacin y gestin democrtica de la
ciudad en la seccin VII del captulo IV. Como es sabido, ninguna ley se aplica por s sola; es tan
solo un instrumento ms de una sociedad organizada, la que a travs de dicha organizacin, de
la movilizacin y el debate sobre las problemticas del hbitat, puede utilizar dicha herramienta

146

Vase Hctor Atilio Poggiese Otro desarrollo urbano: ciudad incluyente, justicia social y gestin democrtica
Poggiese y Egler, compiladores, CLACSO. Bs.As., 2009

61

institucional en un proceso de construccin de poder popular y ciudadano, asegurando los


cambios necesarios de acuerdo a fines polticos que se establezca.
Si no se cuenta con una ciudadana activa, que exija a los funcionarios pblicos y a los
particulares actuar conforme a los nuevos estndares para el acceso justo al hbitat, ser muy
difcil que el status quo se modifique. Porque como se observar a lo largo de este comentario
integral a la ley, estamos ante una lucha de poderes e intereses. Ante el desafo de posibles
cambios en las prcticas de los agentes que intervienen en el proceso de la ciudad.
Principalmente se pone en juego que a la ciudad siga siendo manejada por la rentabilidad del
mercado inmobiliario, y no por las necesidades de sus habitantes. Se lucha finalmente por el
cambio de paradigma, por cmo debemos entender a la ciudad.
De luchas sociales histricas, especialmente en los sectores desprotegidos por el Estado,
surge la presente ley, que deben potenciarse y expandirse a toda la sociedad bonaerense para
que sta se involucre en la problemtica de hbitat, generando en dicho proceso lazos de
solidaridad y cooperacin para una causa comn, y el sentimiento de identidad, integracin y
valoracin de la ciudad.
La presente ley es un gran aporte hacia formas ms justas de planificacin urbana, en un
contexto participativo, donde deba pensarse conjuntamente el diseo de los barrios y las
urbanizaciones existentes con los actores gubernamentales, las organizaciones sociales y la
ciudadana en general.

ARTCULO 14: Reparto equitativo de cargas y beneficios. La utilizacin justa y razonable de la


facultad regulatoria por parte del Estado, a nivel provincial y municipal, en los procesos de
planificacin y ordenamiento urbano, con el objeto de evitar producir desigualdades que fomenten
la concentracin del suelo.

El principio rector comentado, que tiene como fuente el artculo 38 de la ley colombiana
147

388

y el punto 2.1 de la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad, parte de un supuesto ya

sealado: el libre juego de la oferta y la demanda en el mercado de suelo produce desigualdades


sociales que se plasman en un proceso de concentracin de la tenencia de la tierra. De all que
el legislador considere que es indispensable, que el Estado ejerza su facultad de regular el
mercado de suelos a fin de evitar tales distorsiones, que por lo esencial del bien econmico en

147

En desarrollo del principio de igualdad de los ciudadanos ante las normas, los planes de ordenamiento territorial y
las normas urbansticas que los desarrollen debern establecer mecanismos que garanticen el reparto equitativo de
las cargas y los beneficios derivados del ordenamiento urbano entre los respectivos afectados. Las unidades de
actuacin, la compensacin y la transferencia de derechos de construccin y desarrollo, entre otros, son mecanismos
que garantizan este propsito.

62

cuestin, son no slo inconvenientes sino injustas. La Provincia y los municipios, al efecto,
deben realizar acciones tendientes a contrarrestar y revertir estos procesos de concentracin,
mediante la utilizacin de los diversos instrumentos de carcter urbanstico y tributario que la Ley
14.449 les otorga; pero especialmente, las que implican repartir con equidad las cargas y los
beneficios inherentes a la vida urbana, que son producto del esfuerzo de la colectividad, dado
que la ciudad es una construccin social en la que se conjugan la iniciativa pblica y la privada.
Para comprender mejor el principio debemos, en primer lugar, diferenciar el valor del
suelo del valor de la edificacin que sobre l se asienta. Mientras en el ltimo caso las mayores
valorizaciones tienen origen primordialmente en la inversin privada, orientada a la construccin,
refaccin y mejoramiento de edificaciones, los aumentos del valor del suelo tienen raz en
causas extrnsecas a sus tenedores. Estas variaciones estn relacionadas con el proceso de
urbanizacin (aumento de la concentracin poblacional en determinadas zonas), con las
fluctuaciones operadas por la actividad privada en el mercado de tierras, o bien con las acciones
realizadas por el Estado. El valor del suelo urbano siempre surge comparativamente, en relacin
a otras zonas de la ciudad que tienen un mayor o menor valor de mercado y, por tanto, resultan
accesibles a determinados sectores sociales, excluyendo a los de menor poder adquisitivo148.
En segundo lugar, debemos definir que entendemos por carga y beneficio. Son dos
conceptos relativos al valor del suelo urbano, y por lo tanto, externos a la rbita privada del
tenedor. Son cargas urbansticas todos los gastos en suelo urbano provenientes de la accin
urbanstica del Estado sobre el territorio. La infraestructura vial y de servicios pblicos, los
espacios verdes pblicos y reas recreativas y culturales, los equipamientos sociales, son
inversiones del sector pblico que tienen por consecuencia directa incrementar el valor de los
terrenos, a costa del erario pblico. Por otra parte, se conoce como beneficios urbansticos al
mayor valor potencial que adquieren los terrenos a partir de la accin urbanstica del Estado
sobre el territorio. Tanto la planificacin y ordenacin territorial, la zonificacin de uso y la
provisin de servicios pblicos, como los actos administrativos que autorizan grandes
emprendimientos inmobiliarios (incrementando el aprovechamiento y la ocupacin del suelo edificabilidad), modificaciones parcelarias (sea de divisin o de englobamiento de terrenos), o
urbanizacin de suelos rurales, son intervenciones del Estado que benefician pecuniariamente a
los tenedores de los terrenos independientemente de su accionar. Esto implica una transmisin
de riqueza de unos sectores a otros.149

148

GARCA ORTIZ, Griselda; Economa de las ciudades: Sobre la captacin de plusvalas urbansticas, disertacin
en la Primera Jornada Internacional sobre Captacin y Redistribucin de Plusvalas producto del Planeamiento
Urbano; Bs. As.
149
MUNICIPIO DE MEDELLN, COLOMBIA, Sistema para el reparto de cargas y beneficios. Gestin, implementacin
y seguimiento. Documento tcnico de soporte POT [acuerdo 46/2006], n 18.

63

Comprobar la existencia de beneficios y cargas urbansticas requiere el desarrollo de


bases tcnicas homogneas para su determinacin cuantitativa y cualitativa, en el seno de los
planes de ordenamiento territorial, que respondan al problema de en qu medida inciden esas en
las utilidades potenciales generadas, considerando el contexto del mercado de suelo. Las
fluctuaciones de mercado, derivadas de la manipulacin de la oferta de tierra por la retencin
especulativa de terrenos, la informalidad de la tenencia, la ocupacin del espacio pblico y los
loteos ilegales, llevan a que en determinadas zonas los beneficios resultantes de una misma
accin urbanstica pblica sean diferentes que en otras. De ah que el ejercicio de la facultad
regulatoria deba ser justo y razonable, tendiente a la equidad: las cargas y los beneficios
potenciales constituyen rentas extraordinarias, plusvalas del suelo, generadas exclusivamente
por el Estado, y que ante la inaccin de ste, son captadas por los particulares, quienes se
benefician gratuitamente. Nace as el derecho-deber del Estado de movilizar esas cargas y
beneficios, mediante instrumentos de recuperacin que se convertirn en una fuente de
financiamiento genuino para el Estado. Las valorizaciones recuperadas, mediante la inversin
pblica en infraestructura, servicios pblicos, espacios verdes y poltica de vivienda, retornarn
al territorio impulsando el desarrollo urbano. Su utilizacin prioritaria en las zonas degradadas,
desprovistas de servicios, y en relacin a los grupos sociales de atencin preferente, implica una
redistribucin de las cargas urbanas (en tanto inversiones realizadas por la sociedad toda), en
miras de un desarrollo sostenible del espacio urbano y de la concrecin del derecho a la ciudad.
Es la movilizacin de riquezas de una zona a otra, integrando ciudades de por s fragmentadas.
Y, entonces, es tambin impactar sobre la brecha social, en tanto la ocupacin de suelos ms o
menos valorados, ms o menos servidos, implica tambin el hbitat de sectores de mayor o
menor poder adquisitivo.
La percepcin de la plusvala, mediante la participacin estatal en las valorizaciones
inmobiliarias generadas por la accin urbanstica150, lleva a una reduccin del precio del suelo
porque grava la renta o utilidad que se obtiene de l. La tierra se desmercantiliza y pierde su
carcter de reserva de valor, limitando las prcticas especulativas y ampliando la oferta de
terrenos. La consecuencia final es una democratizacin en la tenencia del suelo urbano,
frenando la concentracin y garantizando el acceso justo al hbitat.

150

Tema tratado extensamente en el captulo IV, seccin V.

64

CAPITULO III

DIRECTRICES GENERALES DE LAS POLITICAS DEL


HABITAT
Advertimos como la ley de Justo Acceso al Hbitat, en el sentido y en el alcance
desarrollado en los captulos antecedentes, se revela al orden urbano sostenido en los ltimos
tiempos, e invita a identificar, visibilizar y resolver integralmente el conflicto social habitacional, a
travs de sus

principios rectores, directrices generales e instrumentos de actuacin,

fortaleciendo la intervencin eficiente y justa del Estado Provincial y Municipal.


En el presente captulo analizaremos las directrices generales de las polticas del Hbitat,
en este sentido, las directrices son un conjunto de instrucciones o normas generales que se
establecen para la ejecucin de un cometido final151, en lo que respecta a la ley estas debern
atravesar

todas las prcticas destinadas a desarrollarse en el espacio urbano habitacional

integrndolas con los parmetros de calidad establecidos.

Como hemos visto, el dficit habitacional en la Provincia de Buenos Aires es una realidad
que afecta a miles de hogares y tiene como principal causa la falta de acceso a suelo con
servicios. Durante el Siglo XX hasta la promulgacin del Decreto-Ley 8912/77- Ley de Uso de
Suelos y Ordenamiento Territorial de la Provincia de Buenos Aires, los fraccionamientos sin
servicios fueron legales y conformaron uno de los principales mecanismos de acceso al suelo
para los sectores populares. Es a partir de su entrada en vigencia que se fij la prohibicin de la
venta de lotes sin infraestructura, todo lo que trajo como correlato el encarecimiento de los
costos de produccin de la tierra urbana, reduciendo la oferta y significativamente subiendo el
precio.
La persistencia de condiciones habitacionales precarias junto con la consolidacin de villas y
asentamientos, an en los contextos econmicos favorables, dan cuenta del carcter no
coyuntural y transitorio de estas manifestaciones. Se suma a ello en el plano provincial un
conjunto de piezas normativas que se caracterizan por su desarticulacin y focalizacin en
cuestiones parciales, sin brindar pautas integrales para responder a las necesidades sociales. La

151

Concepto tomado de la Real Academia Espaola.

65

situacin generada indica que resulta insuficiente encarar el problema con meras polticas de
construccin de vivienda social, la cual atiende a las manifestaciones espaciales de la pobreza y
no a sus causas.
Los costos sociales, fiscales y urbansticos generados por la informalidad, son una
realidad que nos aqueja en forma constante y progresiva, generando la necesidad de buscar una
respuesta integral. Es por ello que la presente ley, establece polticas pblicas que privilegian la
incorporacin plena al territorio del conjunto social, facilitando el acceso al suelo y limitando las
prcticas especulativas e individualistas, interviniendo en la produccin y planificacin del
espacio urbano y en el mercado del suelo, tomando los antecedentes de las buenas prcticas y
legislaciones de pases latinoamericanos: como Brasil (a travs del Estatuto de la Ciudad) o
Colombia (con la Ley 388/97 de desarrollo urbano), ya analizados en Captulos anteriores.
La lgica de un Estado activo y previsor por medio de directrices nos permitir llegar al ideal
de ciudades ms justas, procurando remediar no slo el dficit habitacional cuantitativo sino
tambin el cualitativo. Todo ello sera posible mediante las polticas de hbitat definidas como
aquellas estrategias, programas, operatorias, proyectos, planes y normar, que tiene por objeto
mejorar la calidad de vida de la poblacin promoviendo el acceso al suelo y a una vivienda
digna, procurando articular los conceptos de propiedad y fin social de la tierra, garantizando el
derecho a la ciudad.
En el sentido dispuesto en el Captulo I, el Estado provincial y municipal, deben priorizar su
actuacin en materia habitacional, hacia la atencin de aquellas personas que se encuentren en
una situacin de vulnerabilidad socio econmica, que imposibilite efectivizar el derecho a una
vivienda y hbitat adecuados por sus propios medios. Es por ello, que al materializar las polticas
se deben tener en cuenta, y en especial consideracin las necesidades que de manera particular
se les presenta a las personas con discapacidades; a los nios, nias; a las mujeres; a los
ancianos, entre otros.
Creemos necesario traer a colacin un conflicto social habitacional dado en la realidad,
de familias residentes de un asentamiento de la Ciudad de La Plata152, capital de la provincia de
Buenos Aires, del barrio San Cayetano, para poder describir en la prctica, las razones que
motivan la aplicacin de directrices y parmetros de calidad claros en materia de intervencin
socio habitacional. Estas familias habitaban en la absoluta informalidad, en un barrio desprovisto
de servicios bsicos: tales como agua corriente (ya que era extrada de pozos de captacin de
agua precarios, construidos por las mismas familias), no contaban con cloacas, ni conexin de
gas natural, el alumbrado pblico escaso; accesos al barrio delimitados por calles irregulares,
152

Datos extrados del Juicio de desalojo Rossi, Angel s/Usurpacin Juzgado en lo Criminal N 5, DJLP. El barrio
se ubica en la calle 166 y 526 de Romero, La Plata.

66

anchas y de tierra, dificultando el ingreso al barrio, agravndose los das de lluvia, situacin que
trae consecuencias directas tales como la imposibilidad de ingreso de ambulancias y medio de
transportes pblicos o privados; insuficiente y casi inexistente sistema de recoleccin de basura.
Esta realidad descripta, es vivenciada por muchas familias bonaerenses, evidenciando la
situacin de desproteccin y vulnerabilidad en la que se encuentran, realidades que esperamos
se vean modificadas por los instrumentos de actuacin que incorpora la presente ley, segn los
parmetros de calidad y directrices generales, donde la localizacin, calidad, infraestructura,
habitabilidad, utilizacin de criterios de sostenibilidad y accesibilidad se convierten en factores
fundamentales a la hora de efectivizar el derecho a una vivienda digna y a un hbitat adecuado.

Artculo 15.- Parmetros de calidad. La vivienda y el hbitat dignos se definen segn los siguientes
parmetros de calidad:

a)

La localizacin de los proyectos habitacionales tendr en cuenta criterios de


densificacin, consolidacin y completamiento de las reas urbanas, favoreciendo el
aprovechamiento racional de las inversiones en equipamientos y redes de servicios,
la integracin socio espacial, la mixtura de usos y actividades y la riqueza y
complejidad de la vida urbana. De tal forma, para su emplazamiento se priorizarn
las siguientes condiciones:

I.

La cercana a las reas de centralidad.

II.

Las facilidades de accesibilidad y conectividad.

III.

El nivel de consolidacin urbana.

IV. La cobertura de servicios y equipamientos urbanos bsicos.

b)

Los niveles de habitabilidad de la vivienda en funcin de su calidad constructiva,


de sus parmetros de ventilacin e iluminacin y de sus posibilidades de
crecimiento progresivo y adaptabilidad al desarrollo futuro.

c)

La calidad en el tratamiento del espacio pblico y la integracin a las reas


circundantes.

d)

Los niveles bsicos de cobertura de la infraestructura, de los servicios, del


equipamiento social y de accesibilidad del transporte pblico.

67

e)

El diseo edilicio bajo pautas de eficiencia y ahorro energtico segn los


parmetros de la Ley 13.059 con sus modificatorias y reglamentaciones o las normas
legales que en el futuro las modifiquen o reemplacen.

f)

El respeto a las normas de diseo sobre accesibilidad para personas con


necesidades especiales.

Este artculo plantea, para ponerlo en palabras de Jordi Borja los principios bsicos del
Urbanismo tendientes a resolver la ordenacin de la convivencia y de las actividades en la
ciudad en funcin del bien comn y la voluntad de reforma social como respuesta a las
contradicciones y desigualdades que el propio desarrollo ha generado y reproducido El territorio
y la sociedad urbana necesitan polticas pblicas potentes que corrijan los desequilibrios del
desarrollo urbano, que potencien las identidades diferenciales del territorio, que reduzcan las
desigualdades sociales y posibiliten el acceso universal a los bienes y servicios de inters
general153.
A travs de este artculo se establecen especificaciones que deben contemplarse al
momento de aplicar los instrumentos de actuacin, que sirven para uniformar

criterios de

calidad, estableciendo un mnimo aceptable, que progresivamente pueda incorporar parmetros


superadores que materialicen la visin optima, empero sin su contemplacin la vivienda y el
hbitat perderan su condicin de digna y adecuada.
En los Captulos anteriores analizamos las prcticas habitacionales desplegadas en lo que
denominados la ciudad informal, la apropiacin del espacio pblico que desarrollan vastos
sectores populares, fue y es motivada, en general, por la falta de acceso, la falta de
oportunidades, por la necesidad de contar con un espacio fsico de realizacin personal y
familiar; encontrando como nica opcin habitacional a aquellas zonas olvidadas, de rezago
social , en zonas ubicadas en las periferias, degradadas ambientalmente. En este proceso de
notoria proliferacin de la informalidad y de densificacin de villas y asentamientos, se condena
a vivir en condiciones de precariedad absoluta

a amplios sectores de la sociedad

desfavorecidos socio econmicamente.


Este captulo, aporta formas ms justas de planificacin urbana a partir del diseo lgico y
sostenible de los barrios y la urbanizacin premeditada. Esto facilitar a quienes habitan en
situacin de vulnerabilidad sociourbana, trascender de lo que podemos llamar la ciudad
informal, evitando la segregacin socio-espacial.

153

Borja, Jordi (2011): Revolucin urbana y derecho a la ciudad; OLACCHI Distrito Metropolitano de Quito; Quito.

68

Para analizar los parmetros de calidad establecidos en la ley es necesario desarrollar, un


principio universal que ha emergido como el principio rector para el desarrollo mundial a largo
plazo: el de desarrollo sostenible, definido como la satisfaccin de las necesidades de la
generacin presente, sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer
sus propias necesidades (Informe titulado Nuestro futuro comn de 1987, Comisin Mundial
sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de las Naciones Unidas), el desarrollo sostenible consta
de tres pilares fundamentales y trata de lograr de manera equilibrada: el desarrollo econmico,
el desarrollo social y la proteccin del medio ambiente. Se hace hincapi en un enfoque integral
y equitativo, pensado desde una equidad intrageneracional e intergeneracional.
En este sentido, las Naciones Unidas en la Conferencia sobre el Desarrollo Sostenible154
Rio+20, se refiri al desarrollo sostenible. En el apartado sobre Ciudades y asentamientos
humanos sostenibles, correspondientes a los prrafos 134, 135 y 136, los Estados parte del
encuentro

reconocieron que las ciudades bien planeadas y desarrolladas, que apliquen

enfoques integrados de la planificacin y la gestin, pueden fomentar sociedades sostenibles


desde los puntos de vista econmico, social y ambiental, destacando la importante funcin que
desempean los gobiernos municipales. A este respecto, reconocen la necesidad de aplicar un
enfoque holstico del desarrollo urbano y los asentamientos humanos que prevea viviendas e
infraestructuras asequibles y priorice la mejora de los barrios marginales y la renovacin urbana,
en el contexto de la erradicacin de la pobreza.
De igual forma, los Estados se comprometen a promover polticas de desarrollo sostenible que
apoyen la prestacin de servicios sociales y de vivienda inclusivos; condiciones de vida seguras
y saludables para todos, especialmente los nios, los jvenes, las mujeres y los ancianos y las
personas con discapacidad; transporte y energa asequibles y sostenibles; el fomento, la
proteccin y el restablecimiento de

espacios urbanos verdes y seguros; agua potable y

saneamiento; una buena calidad del aire; la gestin sostenible de los desechos mediante la
aplicacin del principio de las tres erres (reduccin, reutilizacin y reciclado); la mejora de la
planificacin urbana y de los barrios marginales, entre otros compromisos.

154

Vase Conferencia de las Naciones Unidas Sobre el desarrollo sostenible. Rio20. A/CONF.216/L.1. Documento
final de la Conferencia El Futuro que queremos. Ro de Janeiro (Brasil). Fecha: 20 a 22 de junio de 2012. Pginas:
28, 29 y 30. La Conferencia tuvo por objeto renovar el compromiso poltico veinte aos despus de la primera cumbre
histrica de Ro de Janeiro en 1992 y diez aos despus de la de Johannesburgo en 2002. Es un nuevo llamado de
las Naciones Unidas a los Estados, la sociedad civil y los ciudadanos a sentar las bases de un mundo de prosperidad,
paz y sustentabilidad. Los dos grandes ejes tratados fueron: A. Una economa ecolgica con vistas a la sustentabilidad
y la erradicacin de la pobreza. B. La creacin de un marco institucional para el desarrollo sustentable.

69

Con respecto a la utilizacin de energas asequibles y sostenibles, parmetro de calidad


enunciado en el inciso f del artculo bajo anlisis, tiene aplicacin en nuestro derecho interno155,
a travs de la ley provincial N 13.059, de energa y ahorro eficiente, reglamentada en el ao
2010 segn decreto N 1030, sta establece las condiciones de acondicionamiento trmico en la
construccin, para contribuir a una mejor calidad de vida; a su vez en su art. 3 establece la
aplicacin obligatoria de las normas tcnicas del Instituto de Racionalizacin de Materiales
(IRAM)156, disponiendo que las municipalidades sern las autoridades de aplicacin.
En relacin al desarrollo medio ambiental sostenible, el Documento sobre el Panorama
social de Amrica Latina: 2013 de la CEPAL157, refiere a la importancia del espacio, como una
de las dimensiones materiales fundamentales de la vida humana, que nos remite al medio
ambiente que habitamos e incluye el agua, el suelo, el aire, los objetos, los seres vivos, las
relaciones entre hombres y mujeres, y elementos intangibles como los valores culturales. Un
espacio (o medio ambiente) saludable es una condicin necesaria para que las personas puedan
alcanzar niveles dignos de bienestar.
Argentina, que ha participado de la Conferencia Ro+20, en la reforma constitucional
del ao 1994, ha incorporado en el artculo 41 el principio del desarrollo sostenible, que lleva
nsito el de la utilizacin racional del suelo, as como el deber del Estado y de los ciudadanos de
preservar los recursos naturales y el patrimonio cultural.
Es por ello que la presente ley comentada, en diversos artculos hace mencin al desarrollo
sostenible (entendido en sus tres dimensiones social, econmica y ambiental) , a saber: en su
artculo 1ro cuando refiere al objeto de la ley como la promocin del derecho a la vivienda y a un
hbitat digno y sustentable, conforme lo establece la Constitucin; en el artculo 4to cuando
define al dficit urbano habitacional como () la escasez, calidad insuficiente o inaccesibilidad a
condiciones () que promuevan una mejor calidad de vida de la poblacin en el marco de un
hbitat ambientalmente sostenible; en el artculo 11 tambin desarrollamos la concepcin del
derecho a la vivienda, no de forma de circunscribirlo a una unidad fsica individual, sino de
comprenderlo dentro y parte de un hbitat, integrndolo al medioambiente; en el artculo 12 que

155

En relacin a normativas nacionales que lo contemplen: En Nacin existe un programa llamado De Uso Racional
y Eficiente de la Energa, sancionado a travs del Decreto 140/2007, donde se declara de inters y prioridad
nacional el uso racional y eficiente de la energa. En la Provincia de Santa Fe, ciudad de Rosario, se incorpor al
cdigo de edificacin, parmetros de consumo de energa eficiente, vase Ordenanza 8757 del ao 2011. La Ciudad
Autnoma de Buenos Aires, establece en la ley 4458/12 las condiciones de acondicionamiento trmico exigibles en las
construcciones de edificios.
156
A nivel regional, IRAM forma parte de la Comisin Panamericana de Normas Tcnicas (COPANT) y de la
Asociacin Mercosur de Normalizacin (AMN). A nivel internacional, IRAM representa en la Argentina, a la
Organizacin Internacional de Normalizacin (o estandarizacin) "ISO". Vase en especial la norma de IRAM
N11.930 del ao 2009, sobre principios generales de Construcciones Sostenibles.
157
Vase el Documento sobre el Panorama social de Amrica Latina: 2013 Documento Informativo: Naciones Unidas
CEPAL.

70

define la funcin social de la propiedad inmueble, que la cumple cuando tambin se respetan las
normativas y regulaciones sobre el uso ambientalmente sostenible del territorio y la justicia
social; en la Seccin VII, cuando introduce la gestin democrtica y participativa, que incumbe
no slo a los estados municipales y al provincial, sino tambin a la sociedad civil al tener en
cuenta la voluntad de los destinatarios de esta ley y darle participacin a las organizaciones
civiles sin fines de lucro, todo ello en virtud de generar una mayor cohesin social, un real
desarrollo urbano con sostenibilidad en el tiempo.
Profundizando sobre las condiciones que pueden identificar a una vivienda como
adecuada desde el principio de desarrollo sostenible, podemos mencionar a la Observacin
General N 4 elaborada por el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales (PIDESC)158, donde se prev una serie de factores que debemos tener en cuenta para
determinar si una vivienda es pasible de ser considerada adecuada, entre ellos podemos
mencionar a los siguientes:
-

Seguridad Jurdica de la tenencia: Sea cual fuere el tipo de tenencia, todas las
personas deben gozar de cierto grado de seguridad de tenencia que les garantice una
proteccin legal contra el desahucio, el hostigamiento u otras amenazas

Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura: Una vivienda


adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud, la seguridad,
la comodidad y la nutricin. Esto se relaciona con lo que podemos denominar el
desarrollo de infraestructura urbana. En particular se debe contar con acceso al agua
segura en cantidad suficiente y a un precio asequible, saneamiento bsico,
eliminacin adecuada e higinica de desechos slidos, desage adecuado y energa
lo menos contaminante y ms eficiente posible. Debiendo garantizar el acceso
permanente a recursos naturales y comunes. A su vez, la pavimentacin, la inversin
en calles, avenidas y rutas facilita la movilidad de las personas, su accesibilidad y
conectividad.

Gastos soportables, Los gastos personales o del hogar que entraa la vivienda
deberan ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfaccin
de otras necesidades bsicas

Habitabilidad, Una vivienda adecuada debe ser habitable, en sentido de poder


ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del fro, la humedad, el
calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de
vectores de enfermedad.

Debe garantizar tambin la seguridad fsica de los

ocupantes. La Organizacin Mundial de la Salud, considera a la vivienda como el

158

Observacin General N 4: el derecho a una vivienda adecuada (Prrafo 1 del artculo N 11 del Pacto)

71

factor ambiental que con mas frecuencia esta relacionado con las condiciones que
favorecen a las enfermedades.
-

Asequibilidad: La vivienda adecuada debe ser asequible a los que tengan


derecho. Debe concederse a los grupos en situacin de desventaja un acceso pleno
y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda.

Debera

garantizarse cierto grado de consideracin prioritaria en la esfera de la vivienda a los


grupos desfavorecidos como las personas de edad, los nios, los incapacitados
fsicos, los enfermos terminales, los individuos VIH positivos, las personas con
problemas mdicos persistentes, los enfermos mentales, las vctimas de desastres
naturales, las personas que viven en zonas en que suelen producirse desastres, y
otros grupos de personas. Tanto las disposiciones como la poltica en materia de
vivienda deben tener plenamente en cuenta las necesidades especiales de esos
grupos.
-

Lugar, La vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a


las opciones de empleo, los servicios de atencin de la salud, centros de atencin
para nios, escuelas y otros servicios sociales. De manera semejante, la vivienda no
debe construirse en lugares contaminados ni en la proximidad inmediata de fuentes
de contaminacin que amenazan el derecho a la salud de los habitantes.

Adecuacin cultural, La manera en que se construye la vivienda, los materiales de


construccin utilizados y las polticas en que se apoyan deben permitir
adecuadamente la expresin de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda.
Aqu no podemos olvidar la importancia del desarrollo de espacios pblicos, que
contribuye a fortalecer el sentimiento de identidad de los habitantes y fomenta la
aceptacin de la diversidad a partir del encuentro con otros.

En este mismo sentido, el Relator Especial


informe sobre la vivienda adecuada

159

de las Naciones Unidas desarroll en su

los distintos elementos que integraran el derecho a una

vivienda adecuada, suscribiendo la interpretacin dada a este derecho por el Comit de


Derechos Econmicos, Sociales y Culturales e identificando, por su parte, otros elementos que
lo complementaran, teniendo en cuenta la relacin existente con otros derechos, tales como los
civiles y polticos. Estos elementos, en su conjunto, forman la base de una metodologa que
podra aplicarse para evaluar el efectivo ejercicio del derecho humano a una vivienda adecuada
y sus posibles violaciones, nos sirven para medir avances y evaluar los resultados de las
polticas pblicas en materia de acceso a una vivienda adecuada.

Segn el relator, los

elementos que complementan lo desarrollado por el Comit son los siguientes: en vez de utilizar

159

Informe del Relator Especial sobre la vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a un nivel de vida
adecuado y sobre el derecho de no discriminacin a este respecto, Sr. Miloon Kothari A/HRC/7/16. Fecha: 13 de
febrero de 2008. Prrafo 5to.

72

el trmino Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura , identifica dos


elementos diferentes : el de Bienes y servicios pblicos y el de Bienes y servicios ambientales
(incluidos la tierra y el agua); incorpora la Accesibilidad (fsica); la Garanta frente a la
expoliacin; la Informacin, la capacidad y creacin de capacidad; la Participacin y posibilidad
de expresin; el Reasentamiento; el Medio ambiente seguro y la Seguridad (fsica) y
privacidad160.
Dentro de los parmetros de calidad, se establece de forma particular en el inciso f), la
situacin de las personas con necesidades especiales, en este contexto se hace referencia a
aquellas personas con discapacidades fsicas, mentales, sensoriales o intelectuales

161

convirtiendo en imprescindible la aplicacin de las normas especficas sobre accesibilidad, al


momento de planear el diseo y la construccin de la vivienda, para satisfacer la condicin de
digna y adecuada y de propiciar un efectivo desarrollo sostenible.162
En este sentido, tendrn que aplicarse las leyes Nacionales N 22.431 denominada Sistema
de proteccin Integral de discapacitados163 y la ley 24.314, que la modifica, de Accesibilidad de
personas con movilidad reducida, y sus decretos reglamentarios N 914/97 y N 467/98, ya que
establecen normas de accesibilidad que deben adoptar los organismos pblicos y privados.
El Estado provincial y los Estados municipales, tambin tendrn que observar las directrices
elaboradas por la Subsecretara de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Nacin, quien junto a
otras organizaciones sociales y estatales, redactaron las Directrices de accesibilidad para
viviendas de inters social y Directrices de accesibilidad al medio urbano, ambas aprobadas
por la Disposicin N 34 del ao 2005.
Por su parte, Argentina ha ratificado la Convencin sobre los derechos de las personas con
discapacidad164, estableciendo en relacin a la vivienda y a un nivel de vida adecuado, en sus
artculos 3.f; 9 y 28 inciso 1ro y 2do.d, los derechos y las correlativas obligaciones estatales,
para garantizar una forma de vida independiente, debiendo adoptar las medidas pertinentes para
160

Para ms informacin sobre vivienda y privacidad vase informes y cuestionarios sobre la mujer y la vivienda en
http://www2.ohchr.org/english/issues/housing/women.htm.
161
La Convencin sobre los derechos de las personas con discapacidad en su Artculo 1 establece que Las
personas con discapacidad incluyen a aquellas que tengan deficiencias fsicas, mentales, intelectuales o sensoriales
a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participacin plena y efectiva en la
sociedad, en igualdad de condiciones con las dems.
162

En la Observacin general N 4 y en la Observacin general N 5 (1994) el Comit de Derechos Econmicos,


Sociales y Culturales, prevn que las personas con discapacidad reciban un acceso pleno y sostenible a los recursos
adecuados para conseguir una vivienda y que las disposiciones y la poltica en materia de vivienda tengan plenamente
en cuenta sus necesidades especiales. Incluyendo dentro de la vivienda adecuada, la accesibilidad para las personas
con discapacidad.
163
La ley N 22.431 en su artculo 2, define a la discapacidad: A los efectos de esta ley, se considera
discapacitada a toda persona que padezca una alteracin funcional permanente o prolongada, fsica o mental,
que en relacin a su edad y medio social implique desventajas considerables para su integracin familiar,
social, educacional o laboral.
164
Aprobada por el Estado Argentino en el ao 2008, a travs de la ley Nacional N 26.378.

73

salvaguardar y promover el ejercicio de estos derechos sin discriminacin por motivos de


discapacidad El Prembulo de la Convencin, reafirma las caractersticas de universalidad,
indivisibilidad, interdependencia e interrelacin de todos los derechos humanos y libertades
fundamentales, de acuerdo a ello, no podr satisfacerse plenamente el derecho a una vivienda
adecuada, si no se garantiza que ese acceso sea en condiciones ptimas, que permitan a las
personas con discapacidad un ejercicio pleno en igualdad de condiciones y sin impedimentos
discriminatorios de sus necesidades especiales.
De acuerdo a estos antecedentes normativos, entendemos a la accesibilidad referida en el
presente artculo: como la posibilidad de las personas con movilidad reducida de gozar de las
adecuadas condiciones de seguridad y autonoma, como elemento primordial para el desarrollo
de las actividades de la vida diaria sin restricciones derivadas del mbito fsico urbano,
arquitectnico o del transporte, para su integracin y equiparacin de oportunidades.165
En el Folleto Informativo N 21 ONU-Hbitat sobre el derecho a una vivienda adecuada166,
desarrolla algunos de los obstculos que encuentran las personas con discapacidad al momento
de acceder a una vivienda adecuada, tales como: falta de accesibilidad fsica, discriminacin y
prejuicios continuos, obstculos institucionales, falta de acceso al mercado de trabajo, bajos
ingresos y carencia de vivienda social o de apoyo comunitario (entre los obstculos ms
relevantes). Asimismo, describe que las viviendas, los servicios conexos y los barrios, son
tradicionalmente diseados para las personas sin discapacidad. Esta realidad, propicia la
exclusin y marginacin de aquellas personas con discapacidad que se encuentran en una
situacin socioeconmica desfavorable, con un mayor grado de vulnerabilidad.
Desde nuestro entendimiento la ley de Justo Acceso al Hbitat en relacin a este tema,
reafirma el derecho a una vivienda adecuada y el derecho a la ciudad, desde la remocin de los
obstculos materiales para garantizar la igualdad en el acceso, y el efectivo uso y goce del
espacio pblico, disminuyendo de esta forma, las discriminaciones de iure y de facto existentes.
Esto nos lleva a concluir, que en la aplicacin de la presente ley, tendr que atenderse a la
apremiante necesidad de mejorar las condiciones de movilidad, habitabilidad, asequibilidad 167
de la vivienda y del hbitat de las personas con necesidades especiales, tarea que incumbe no

165

Ver Ley Nacional N 22.431, segn modificacin de la ley 24.314, Captulo IV, artculo 20. Donde se dispone la
prioridad de la supresin de barreras fsicas en los mbitos urbanos arquitectnicos y del transporte que se realicen o
en los existentes con el fin de lograr la accesibilidad para las personas con movilidad reducida. . Asimismo, en el
artculo 21 establece que en materia de diseo y ejecucin o remodelacin de viviendas individuales, los cdigos de
edificacin han de observar sus disposiciones y su reglamentacin. Y en particular en las viviendas colectivas,
debern desarrollarse condiciones de adaptabiltdad y practicabilidad ().
166
Naciones Unidas- Oficina del Alto Comisionado para los derechos humanos. ONU-Habitat. El derecho a una
vivienda adecuada. Folleto Informativo N21/Rev.1. Ao 2010. Pgina 24 y ss.
167
En el sentido dispuesto en la Observacin General N 4 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos,
)
Sociales y Culturales (PIDESC desarrollada en el presente Captulo.

74

slo a los poderes pblicos, sino tambin al conjunto de la sociedad, a fin de concretar una plena
integracin socio espacial de las mismas.
Todo lo hasta aqu expuesto, configura un slido marco normativo que le aporta coherencia
a todo el texto legal, el artculo 15 al establecer parmetros de calidad que deben aplicarse a los
proyectos habitacionales y planificacin del espacio pblico, propicia un verdadero desarrollo
sostenible, donde la localizacin, calidad, habitabilidad, infraestructura, eficiencia energtica y
accesibilidad son parte de un todo que deber atenderse integralmente. Esto es acorde a lo
desarrollado en los instrumentos internacionales descriptos en este Captulo, debindose aplicar
lo dispuesto en el artculo, en el sentido y alcance que le otorga la Conferencia de Ro+2, las
disposiciones de la CEPAL, el Comit de DESC, en los informes especiales y

las leyes

nacionales y provinciales que complementan su disposicin.


A los efectos de materializar los parmetros de calidad dispuestos en el presente artculo, el
decreto reglamentario de la ley (artculo 15) establece que toda aquella gestin que se realice
por medio de planes, programas y/o proyectos, tendiente a implementar las polticas diseadas,
debern contar con el certificado de pre factibilidad urbanstica que ser expedido por el
Ministerio de Infraestructura, a travs de la Subsecretara Social de Tierras, Urbanismo y
Vivienda o el organismo que en el futuro lo reemplace.

Artculo 16.- Directrices generales. Las polticas de vivienda y hbitat son una funcin y
responsabilidad pblica y, por lo tanto, deben garantizar la defensa de derechos colectivos por
aplicacin del principio de la funcin social de la propiedad. Los planes, estrategias, programas,
operatorias, proyectos y normas que conforman dichas polticas se rigen por las siguientes
directrices generales:

a)

Promocin de la justa distribucin de las cargas y de los beneficios generados por el


proceso de urbanizacin.

b)

Fortalecimiento de la regulacin pblica sobre el suelo urbano con la finalidad de


desalentar prcticas especulativas, utilizando

instrumentos de recuperacin

redistribucin social de la valorizacin de los inmuebles.

c)

Diseo e implementacin de un abordaje integral mediante acciones que vinculen


solidariamente instrumentos urbansticos, herramientas de gestin del suelo y
operatorias de urbanizacin y vivienda.

d)

Fomento de la participacin permanente de la poblacin y de las asociaciones


representativas de los diferentes sectores de la comunidad tanto en las etapas de

75

formulacin y de ejecucin, como en las de evaluacin y seguimiento.

e)

Impulso a la integracin socio-urbanstica y a la regularizacin de la tenencia de la


tierra en villas y asentamientos precarios con la finalidad de hacer efectiva la
incorporacin de la propiedad del suelo como un derecho de los habitantes.

f)

Diversificacin y promocin de la pluralidad de las respuestas, en atencin a las


diferentes demandas y posibilidades de acceso a distintas soluciones habitacionales de
los diversos los grupos sociales.

g)

Incorporacin y revalorizacin de las experiencias organizativas y las prcticas de los


sectores populares, estimulando los procesos de autogestin del hbitat a travs del
cooperativismo

de

otras

formas

asociativas,

apoyando

la

investigacin,

experimentacin y desarrollo de tecnologas apropiadas a dichos procesos.

h)

Evaluacin constante de las polticas y acciones implementadas, analizando


peridicamente su impacto.

Hemos destacado en la introduccin a este captulo la importancia de las directrices


generales para que el Estado pueda resolver la problemtica urbana habitacional.
Ante lo dicho, cabe poner de resalto la ntima relacin que existe entre este artculo con
los instrumentos de actuacin. Ya que cada una de las previsiones de los presentes incisos
pueden materializarse en los instrumentos de actuacin previstos en el Captulo IV de la
presente ley. Aspecto fundamental, para que las regulaciones normativas trasciendan el mbito
discursivo y se concreten en un actuar positivo y eficiente por parte de los funcionarios pblicos
responsables de aplicar las polticas pblicas habitacionales.
Procedemos a enumerar y someramente describir las herramientas aplicables y sus
caractersticas, muchas de las cuales han sido adoptadas por numerosos municipios del pas.
Primero enumeraremos las de tipo urbanstico y tributarias, reservando para lo ltimo, un anlisis
sobre expropiacin y prescripcin administrativa como medios de obtencin de bienes para el
dominio pblico. El anlisis en conjunto de estos ltimos dos institutos lo creemos necesario
dada la estrecha relacin que presentan en la prctica, ya que en muchos casos entran en
contacto debido a la deficiente planificacin por parte de los poderes estatales en cuanto al
procedimiento a seguir.

76

Por un lado, segn la clasificacin que de ellas hace la Dra. Garca Ortiz 168, se pueden
apreciar dos tipos de herramientas acordes al propsito de mejorar la gestin del suelo para
lograr ciudades ms equitativas para todos los sectores de la poblacin, teniendo siempre en
cuenta, la capacidad contributiva de los distintos sectores de la sociedad, pueden ser:

Herramientas de naturaleza urbanstica: las cuales se encuentran en los


cdigos de planeamiento u ordenamiento urbano, que resultan aplicables
en casos como: modificacin parcelaria (divisin o englobamiento),
afectaciones de suelo rural al uso urbano, como as tambin, la autorizacin
que se obtenga para poder construir sobre mayores extensiones o mayor
altura.

Herramientas de naturaleza tributaria: las cuales se ubican dentro de las


leyes o cdigos fiscales o tambin, como en la ley en cuestin, integradas a
un cuerpo normativo que regule las polticas de hbitat (art. 46) y se puede
caracterizar como contribuciones especiales o impuestos que gravan todo o
parte del plusvalor que se adhiere a la propiedad.

En materia de herramientas tributarias, podemos ver que son aplicables:

Condonacin de deudas: esta herramienta que tiene recepcin en la ley provincial n.


11.622 y como consecuencia, el Municipio de La Plata la hizo propia a travs del
decreto municipal 4042/96, consiste en la potestad municipal de liquidar los montos de
deuda que pesen sobre un bien, sea por impuestos provinciales u otros tributos y darle
la posibilidad al contribuyente de hacer cesin gratuita del inmueble, obteniendo como
contraprestacin, la condonacin (perdn) de las deudas con el fisco. Esto permite
agilizar la oferta de tierras municipales necesarias para destinarlas a proyectos
habitacionales.

Donaciones de inmuebles por el Estado provincial a los municipios: abre la posibilidad a


los municipios de obtener terrenos del dominio privado del Estado provincial que hayan
sido ocupados a fin de que estos puedan darle un tratamiento adecuado en materia
urbana municipal. Esto contribuye a ampliar la oferta de suelo, sustrayndolos de las
reglas de mercado.
A modo de ejemplo, de buenas prcticas en materia de herramientas tributarias,

podemos mencionar a los municipios de Trenque Lauquen y el de Moreno de la provincia de


Buenos Aires169, donde se han adoptado variedad de herramientas tributarias novedosas a nivel
168
169

Economia de las ciudades: sobre la captacin de plusvalas urbansticas/Garcia Ortiz ,Grisela/12-04-09.


Ya analizados en el Captulo II y desarrollado con mayor amplitud en la Seccin V.

77

municipal que demuestran un avance en materia regulatoria. El municipio de Trenque Lauquen,


adoptando la figura de tributo por contribucin de mejoras (esto representa otra alternativa a
las ya descriptas herramientas urbansticas y tributarias), esta herramienta brinda la posibilidad
de captar recursos con fundamento en la contribucin por mejoras que recaigan sobre inmuebles
de los particulares, ejerciendo un derecho de participacin al producirse un cambio en el
territorio urbano/rural que se refleje en el valor del inmueble beneficiado por la accin estatal, a
fin de lograr un acceso equitativo a la tierra y a la vivienda, regulado a travs de la ordenanza
municipal nro. 3184/09 y 3185/09.
En este sentido, el municipio de Reconquista, de la Provincia de Santa Fe, sancion la
ordenanza sobre el derecho de participacin en la renta diferencial urbana, instrumento que le
da la posibilidad a la comuna de obtener recursos genuinos con destino a un desarrollo
sustentable de la ciudad. Entre los fundamentos de la ordenanza, podemos advertir que sostiene
como principio urbanstico la bsqueda de equidad en la distribucin de los costos y beneficios
del proceso de urbanizacin permitiendo actuar al Estado como distribuidor social de esa
riqueza generada en torno a la renta.
Estos tipos de instrumentos o herramientas de actuacin, son caracterizados por establecer
un derecho de la comunidad a participar en los beneficios resultantes del desarrollo urbano,
continuando luego con la determinacin de hechos generadores de contribucin. Esto le permite
a la regulacin publica la posibilidad de fortalecer su participacin en la conformacin del suelo
urbano y recuperar la inversin pblica que genera la intervencin estatal, valor , la ley bajo
anlisis establece un criterio similar en artculos siguientes ( vase los artculos 46 y ss.).
Junto a las ya enunciadas herramientas tributarias y urbansticas, es necesario
mencionar otro instituto del cual se sirvieron las comunas al enfrentarse a serias carencias de
vivienda en sus territorios, y es la prescripcin administrativa, creada por ley nacional N
24.320. A partir de esta nacional, la Provincia de Buenos Aires, a travs de la Escribana General
de Gobierno, logr obtener tierras ociosas o abandonadas. Tierras sobre las cuales los
municipios ejercan derechos posesorios ,los cuales pueden definirse a partir del art. 2384 C.C,
en actos o hechos realizados en forma pacfica, publica e ininterrumpida por parte de
organismos provinciales o municipios y consisten en actos materiales, como empadronamiento
del inmueble, cerramiento de terrenos, plantacin de rboles y todo tipo de mejoras que permitan
demostrar la posesin ejercida con intencin de someterlas al derecho de propiedad (dominio
pblico del Estado provincial o municipal).
La adquisicin de estos terrenos se realiza a travs de un procedimiento administrativo
establecido por la ley, partiendo de la identificacin de inmueble a prescribirse (esto es,
adquisicin de la titularidad del mismo por el paso del tiempo), acreditando luego, la provincia o

78

municipio, los requisitos necesarios para la posesin del bien. Esta carga de probar la posesin
pesa sobre la Administracin, que deber cumplimentarlos valindose de informes de las
oficinas tcnicas pertinentes. Una vez concluida esta etapa, mediante decreto, el poder ejecutivo
declarara la prescripcin adquisitiva operada, instrumento que habilita al Estado a inscribir el
ttulo en el Registro de la Propiedad Inmueble.
Ahora bien, otro medio para incorporar bienes al dominio pblico, es el proceso
expropiatorio, creemos necesario hacer una mencin de este instituto, ya que en muchos casos
sirve a los fines habitacionales. Teniendo en cuenta el procedimiento establecido en la ley de
expropiaciones 5.708, como parte de su procedimiento prev la garanta al expropiado de
discutir el monto a recibir en sede judicial, puede advertirse que ello obstaculiza la accin de la
administracin pblica, porque, por un lado, el Estado termina pagando precios determinados en
la sentencia ms altos que la tasacin establecida inicialmente por el poder administrador ; y por
otro lado, el bajo ndice de sentencias firmes que se obtienen, dada la extensin de los plazos
una vez que se judicializa la expropiacin y lo que atrasa y dificulta la efectiva adquisicin de
esas tierras con destino a vivienda social. Por ello creemos que esta va cumplir sus fines toda
vez que la administracin prevea un plan integral de vivienda demostrando la efectiva necesidad
y anticipada planificacin urbana, previa a todo procedimiento administrativo que se inicie sobre
un bien.170
Por otro lado, tambin encontramos herramientas que nos permiten abordar la
informalidad y la seguridad en la tenencia, en relacin a aquellos predios o lotes sobre los
cuales la poblacin se asienta y que no otorgan condiciones para regularizar su situacin
dominial y no siguen los lineamientos de los cdigos urbanos. En este sentido, los programas
que se planteen debern asegurar una tenencia estable en la posesin que de sustento al
derecho a ser titular de la tierra, no solo desde el punto de vista estrictamente registral, sino que
tambin, refleje ese ttulo, la efectiva mejora en el hbitat proporcionado por la accin del Estado
y que ese bien otorgue la posibilidad de constituirlo como bien de familia (convirtindolo en
inembargable) entre otros fines.
La ley provincial 10.830 (Ley Orgnica de la Escribana General de Gobierno) autoriza a
la Escribana General a realizar las regularizaciones de dominio de inters social (art 4 inciso d),
facilitando a los vecinos que acrediten ciertos requisitos, la obtencin de escrituras de dominio
de una manera accesible evitando los altos costos que genera dicha tarea en el mbito del
derecho privado.

170

Fallo: "O'Connor, Alberto M. y otro. Inconstitucionalidad ley 11.959"/SCBA/18-02-2009.

79

En consonancia con dicha norma, la ley 24.374 Rgimen de regularizacin dominial a favor
de ocupantes de inmuebles urbanos, exige demostrar la efectiva ocupacin de inmuebles
edificados de una manera pblica, pacfica y continua por 3 aos y que tenga como destino
principal el de vivienda nica y permanente (art. 1) para quedar amparado por la norma. Los
beneficiarios gozaran de los beneficios de gratuidad en todos los actos y procedimientos
contemplados en la ley (art. 3) y se les otorgara la inscripcin registral la cual queda consolidada
una vez transcurrido el plazo de 10 aos, en el caso de ocupacin de un inmueble de dominio
particular que haya sido abandonado o no explotado. En cambio, cuando se trate de bienes del
dominio privado del Estado, se proceder directamente a la escrituracin (art. 7). Como
corolario, creemos que esta regularizacin no resuelve la problemtica por si sola, pero permite
avanzar en ese sentido, otorgando una estabilidad jurdica a los vecinos de la provincia.

80

CAPTULO IV

INSTRUMENTOS DE ACTUACIN

El captulo que nos ocupa viene a plasmar y exponer el conjunto de instrumentos tcnicos
y normativos que el legislador consider indispensables para ordenar el uso del suelo urbano y
regular las condiciones para su transformacin o, en su caso, conservacin y mejoramiento
progresivo. La particularidad de los programas de gestin abarcados en la normativa en cuestin
e incluida en forma de procesos de organizacin colectiva, denota una especial preocupacin
por darle coherencia y efectividad a los procedimientos de gestin del Hbitat en general y la
implementacin de operatorias y programas en particular.
Dentro del marco normativo aqu constituido a partir de la sancin de la presente ley,
subyacen varias aunque nunca suficientes- de las respuestas necesarias a los problemas que
devienen como consecuencia de la ausencia de desarrollo urbanstico y/o planeamiento
urbanstico de la mayora de las Ciudades de esta Provincia, contemplando para ello no solo las
necesidades habitacionales bsicas de sus habitantes, sino tambin al conjunto de prcticas de
carcter esencialmente proyectivo con las que se establece un modelo de ordenacin para
mbito espacial a tratarse.
Constituye verdaderamente una organizacin poltico-administrativa destinada a asegurar
una correcta integracin de todos los recursos destinados por el Estado y la sociedad en su
conjunto, con el objetivo de crear Ciudades mucho ms justas. Tales proyecciones van de la
mano con los postulados planteados en la Declaracin de la Ciudad de Valdivia, Repblica de
Chile, en ocasin del Foro Iberoamericano de Vivienda y Desarrollo Urbano

171

las

necesidades habitacionales bsicas de estos grupos poblacionales requieren: abordaje integral y


progresivo, abierto a la ejecucin de soluciones mltiples, apoyado en procesos participativos,
con fuertes y legitimados componentes de

acompaamiento, asistencia y capacitacin

insertados en los propios procesos evolutivos de las comunidades atendidas buscando impacto
en sus procesos de supervivencia y desarrollo.

171

Valdivia (Chile), 12 de Abril de 1996. Ministros y Autoridades Mximas del sector de Desarrollo Urbano y Vivienda
de Iberoamrica, con ocasin del Foro Iberoamericano de Vivienda y Desarrollo Urbano, actividad preparatoria de la
VI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno.

81

SECCIN I

PROMOCIN DE PROCESOS DE PRODUCCIN SOCIAL DEL HBITAT


Y
DE URBANIZACIONES PLANIFICADAS

Si bien la produccin social del hbitat es un recorte dentro del conjunto de modalidades
de autoproduccin ejecutadas histricamente por los sectores de menores ingresos como
consecuencia de la persistente brecha entre las caractersticas y alcances de la produccin
capitalista y la demanda social e histricamente generada de vivienda y hbitat, no deja de ser
una concepcin surgida al calor de las luchas sociales por el acceso a Ciudades ms equitativas,
por lo que resulta saludable y festejable, su inclusin manifiesta y explicita en un cuerpo
normativo de avanzada. Definitivamente a nuestro entender- el legislador pretendi abarcar,
pese a utilizar solamente la especie autogestin, las diferentes variantes que combinan
diferencialmente el papel jugado por los componentes individual-familiar y colectivo-organizado
de una sociedad en permanente proyeccin de la construccin de Hbitat.
Las definiciones plasmadas por el legislador en el articulado en anlisis, indudablemente
hacen cuerpo jurdico tanto a la infinidad de experiencias acumuladas por aos en los procesos
de organizacin colectiva con miras a Ciudades ms justas, como los aportes doctrinarios que
no han sido menores.

Uno de estos ltimos seala que

172

se entiende por sistema de

produccin social del hbitat al que acta sin fines de lucro, por iniciativa y bajo el control de
una empresa social promotora, que puede ser una organizacin de base de pobladores
(cooperativas, asociaciones, mutual, sindicato, etc.), o una organizacin profesional no
gubernamental (algunos de los tipos de ONG, centros de asistencia tcnica, institutos populares
de vivienda, asociaciones civiles pro-vivienda, etc.), que produce viviendas y conjuntos
habitacionales, que adjudica a demandantes, generalmente de bajos ingresos, pero con alguna
capacidad de ahorro, que participan activamente desde las primeras fases del proceso
habitacional.
Consideramos que coexiste en el entramado de la ley, aunque no de manera explcita, la
ratificacin de aquellos razonamientos que dan categora de Derecho Humano al acceso a la
vivienda digna, despojndola a su vez de todo carcter mercantil y como eje conductor de cada
una de las propuestas de accin instituidas a lo largo de todo el cuerpo normativo aunque -es
necesario indicarlo- de manera ms contundente en el captulo que nos ocupa.
172

dem.

82

La ley en anlisis, mediante esta Seccin, propone para la Provincia de Buenos Aires la
creacin de condiciones que aseguren una mayor equidad en el desarrollo territorial, lo cual
implica respetar el derecho de todos los habitantes a una calidad de vida digna, garantizando la
accesibilidad a los equipamientos, servicios pblicos y servicios ambientales necesarios para
alcanzar un hbitat adecuado. En forma manifiesta, concibe a las Ciudades como espacios de
construccin colectivo y social173, con lo cual, deposita en el Estado la responsabilidad de la
distribucin equitativa de los costos y beneficios del proceso de urbanizacin.
Por su parte, las modalidades de autoproduccin y produccin social del hbitat -muchas
veces como consecuencia de las propias limitaciones con que cuentan los actores- se sustentan
en procesos paulatinos de inversin, donde tanto la urbanizacin como la produccin de la
vivienda son resultado progresivo de un proceso174.
Estas prcticas expresan propuestas de racionalizacin de la autoproduccin social de
barrios denominada en forma corriente como espontnea, que ha sido materializada
histricamente por los sectores populares latinoamericanos y, en particular, con la expansin de
las grandes ciudades desde mediados del siglo XX.

ARTCULO 17: Programa de Lotes. Crase, en el mbito de la Autoridad de Aplicacin, el Programa


de Lotes con Servicios con la finalidad de facilitar el acceso al suelo urbanizado de las familias
bonaerenses.

La provincia de Buenos Aires cuenta con antecedentes de acciones de gobierno, bajo la


forma de planes o programas, cuyos objetivos eran mejorar el acceso de la poblacin a suelo
urbanizado, una vez que con el Decreto Ley 8912/77 en vigencia, aunque no como nica causa,
el acceso a suelo urbano se fue haciendo cada vez ms complicado. Uno de los primeros
antecedentes fue la creacin del Programa Social y Familiar de Tierras de la Provincia de
Buenos Aires PRO-TIERRA, creado por el Decreto 815/88 del gobernador de la provincia de
Buenos Aires, que apuntaba a atender la imposibilidad de acceso a tierra urbana de sectores
carenciados de la sociedad, basado en, tal como lo expresa el considerando 4 del mencionado
decreto, el principio de la solidaridad y la funcin social de la propiedad... y prosigue debe
superarse el uso especulativo de este recurso natural (el suelo), ponindolo al servicio de las

173

En ciudad de Buenos Aires, Argentina, a partir de casos de organizacin cooperativa desarrollados en la dcada
del '90, se gener un proceso de movilizacin y gestin que dio por resultado las Leyes 341/00 y su modificatoria
964/02. Este instrumental favoreci la conformacin de ms de 150 cooperativas de autogestin, que actualmente
construyen conjuntos habitacionales con recursos del GCBA, sorteando distintos tipos de dificultades.
174
Tierra vacante en Amrica Latina. Situacin actual y perspectivas, Lincoln Institute of Land Policy "Politiche di
regolarizzazione a Buenos Aires: tra euforia e frustrazione", en "Storia Urbana", N 88/89,Torino, Italia, pp 198220.

83

genuinas necesidades populares175. Se entenda que una de las posibilidades de resolver el


problema era aportando los elementos bsicos (suelo dotado de infraestructura) para que,
posteriormente las familias pudieran autoconstruir y mejorar sus viviendas, tal como plantea Relli
(2007), citando a la Subsecretara de Urbanismo y Vivienda de la Provincia176.
La Comisin creada por el Decreto 815 tena representacin de varios organismos
provinciales, y adems el Decreto invitaba a los Municipios del Gran Buenos Aires,
representantes de organismos y empresas del Estado Nacional, Fuerzas Armadas, instituciones
religiosas y representantes de organizaciones de la comunidad, a conformar un Consejo Asesor
de la Comisin para la implementacin del programa.Se trat bsicamente del primer programa
destinado a la generacin de lotes con servicios en urbanizaciones nuevas. Con posterioridad a
la puesta en marcha del programa, se expidi el Decreto Provincial 4931/88, que autorizaba
urbanizaciones con dimensiones de terrenos y espacios circulatorios menores a los exigidos por
el Decreto-Ley 8.912/77, siempre que los mismos se enmarcaran en la figura de urbanizacin de
inters social, a travs de una Resolucin dictada por la Subsecretara de Urbanismo y Vivienda.
El Decreto 4931/88 autorizaba la dotacin progresiva de infraestructura. Para ello, el artculo 10
del Decreto autorizaba a la Direccin de Geodesia a aprobar planos de subdivisin
correspondientes a proyectos de urbanizacin de inters social, habilitando a las parcelas
resultantes para su transmisin de dominio an cuando no se haya ejecutado la infraestructura
prevista, siempre que se mencionara en la portada de los planos Programa Social y Familiar de
Tierras de la Provincia de Buenos Aires Pro-Tierra (Decreto 815/88 y 4931/88). Subprograma
Lotes Urbanizados.
El otro antecedente fue la creacin del Plan Familia Propietaria, que llev al Ejecutivo
Provincial a admitir medidas y superficies inferiores a las exigidas por el Decreto-Ley 8.912/77.
El Decreto 807/95 y su modificatorio 517/96 autorizaron la admisin de parcelas de 10,00 metros
de frente y 250 m2 de superficie. Posteriormente, el Decreto 3275/96 autoriz que el
cumplimiento de lo normado en el artculo 62 del Decreto-Ley 8.912/77, es decir la construccin
de las obras de infraestructura, se realice en un plazo de hasta 24 meses desde la aprobacin
del plano de parcelamiento de las fracciones incorporadas al Plan Familia Propietaria, con la
condicin de que la prrroga conste en los plano respectivos y en las escrituras traslativas de
dominio.
Asimismo, la Resolucin del Instituto de Vivienda de la Provincia de Buenos Aires del ao
2010, que crea el Programa Provincial de Lotes con Servicios Construyendo Futuro, estableci

175

Decreto 815/1988 de la Provincia de Buenos Aires.


Subsecretara de Urbanismo y Vivienda de la Provincia de Buenos Aires (1990): Programas en desarrollo y estado
de avance. La Plata. MOSP.
176

84

parcelas mnimas de 250 m2 de superficie y frente mnimo de 10 metros para la generacin de


lotes en el marco del programa mencionado.
Yendo al anlisis del artculo que nos ocupa, podemos asegurar sin miedo a equivocarnos
-dado las pautas y definiciones vertidas a lo largo del captulo- que el legislador ha utilizado una
concepcin amplia de la nocin de acceso al suelo. Definitivamente coincide con las
acepciones ms justas y contemplativas que puedan hallarse y que alguna vez se hayan
planteado como normativa jurdica. Una de las ms acertadas definiciones asegura que debe
entenderse como acceso a terrenos urbanizados, no solamente dotados de servicios pblicos
(agua, alcantarillado, telfono, alumbrado pblico, etc.) sino tambin con acceso a ambientes de
buena calidad y eficaces servicios de transporte, escuelas, proveedores de alimentos e incluso
de entretenimiento, a costos y distancias razonables. Un legtimo acceso al suelo y un domicilio
formal son condiciones tcitas para poder obtener acceso a servicios, empleo y otros beneficios
de las reas urbanas. Al carecer de una tenencia de vivienda segura, el pobre se ve impedido de
utilizar el valor potencial de su propiedad como garanta subsidiaria a fin de poder obtener
prstamos monetarios para hacer mejoras de dicha propiedad177.
Definitivamente, al incorporar este programa, la Ley aborda una cuestin clave de
cualquier poltica que apunte a mejorar el acceso al suelo de las familias bonaerenses. Al
establecerlo como uno de los instrumentos de actuacin, se le otorga un peso sustancial a esta
lnea de accin de gobierno.
Desde hace muchos aos la realidad viene evidenciando que los sectores populares estn
excluidos del acceso a un terreno urbanizado. El mercado dej de producir lotes para este sector
social, e inclusive para los sectores medios. Por lo tanto, sin el involucramiento activo del Estado
en la generacin de suelo urbano de calidad, a precios razonables y en localizaciones
adecuadas, es sntesis, sin una modificacin en las polticas habitacionales y urbanas hasta aqu
implementadas, los sectores populares seguirn excluidos del acceso a un lugar en la ciudad en
condiciones razonables.
Como bien lo entiende y sostiene Nora Clichevsky la produccin del suelo urbano (y de
la ciudad como tal), es un proceso colectivo en el que pueden reconocerse distintas modalidades
de apropiacin que son socialmente producidas y legitimadas. As, la ciudad capitalista es el
producto de la interaccin compleja y contradictoria de tres lgicas: a) la lgica de la ganancia donde la ciudad es objeto y soporte de negocios-; b) la lgica de la necesidad -impulsada por
aquellos grupos y sectores que no logran procurar sus condiciones de reproduccin social en el

177

Mesa Redonda anual de 2002 del Instituto Lincoln Acceso al suelo para los pobres urbanos (Land Lines Article).

85

mbito de la dinmica mercantil-y c) la lgica de lo pblico, donde el Estado acta, a travs de


regulaciones y polticas, proveyendo el sustento para el despliegue de las otras lgicas.
En el marco actual, con una lgica de mercado orientada a satisfacer casi exclusivamente
a los sectores de altos ingresos, el Estado debe intervenir activamente en la generacin de suelo
urbano, adems de regular el mercado de suelo con otros instrumentos que tambin estn
plasmados en esta ley, de modo de evitar que para los sectores populares, la lgica de la
necesidad, que implica la toma de tierras, sea el nico mecanismo de acceso a un lugar en la
ciudad.

ARTCULO 18: Promocin de procesos de organizacin colectiva. La Autoridad de Aplicacin y los


Municipios deben impulsar, a travs de programas especficos, todos aquellos proyectos e
iniciativas habitacionales y de urbanizacin que promuevan procesos de organizacin colectiva de
esfuerzo propio, ayuda mutua y autogestin del hbitat, a travs de cooperativas, mutuales o
asociaciones civiles sin fines de lucro debidamente constituidas, incluyendo la gestin y
administracin cooperativa de los conjuntos habitacionales, una vez construidos.

Es muy saludable que el legislador imponga de manera clara y contundente al Ejecutivo


Provincial y a los gobiernos locales el compromiso de promover los procesos de organizacin
colectiva en pos de la urbanizacin de las Ciudades de nuestra Provincia sin descuidar los
proyectos habitacionales. Los rganos administrativos, desde la publicacin de la ley se
encuentran conminados a promover los programas que las distintas organizaciones de la
sociedad le acerquen en forma de proyectos. De aqu en ms, resulta realmente incmodo para
aquellos rganos ejecutivos no cumplimentar la aplicacin de una norma que les exige de
manera clara y contundente su participacin activa.
La norma que nos ocupa, sabiamente hace votos por la participacin genuina y
democrtica de los ciudadanos en la transformacin de las actuales Ciudades y en la
conformacin de las futuras. En fin, las iniciativas autogestionarias de produccin habitacional se
han convertido -con la sancin de la ley- en grandes beneficiarias de las polticas pblicas que
tengan como sujeto principal las organizaciones sin fines de lucro.
Lo cierto es que la Ley viene a desafiar la historia misma de la Nacin al proponer la
participacin colectiva en la proyeccin futura de la Ciudades. Nuestra realidad muestra al
mercado, salvo contadas excepciones, como actor principal del mercado de suelo urbano. Desde
ese punto de vista, la especulacin inmobiliaria ha desplazado a la planificacin consciente de
las urbes y ha logrado consolidar la imposibilidad del acceso al suelo de la gran mayora de la
clase trabajadora. El Arq. Ral Fernndez Wagner bien lo ha dicho Nosotros tenemos una

86

tradicin en la Argentina de que siempre fue el mercado quien lider el proceso de


urbanizacin178.
Es importantes resaltar que los organismos estatales -tanto Provinciales como
Municipales- debern acompaar y solidificar las iniciativas ciudadanas hasta la culminacin de
los proyectos habitacionales y urbansticos respectivos, y estarn obligados adems a continuar
con su apoyo y sostn hasta luego de institudos los mismos. Entendemos que tal compromiso
solo debe extenderse hasta que la propia vecindad se d su propia organizacin interna y pueda
sobrellevar una administracin satisfactoria de s misma.
Como lo hemos manifestado precedentemente, si bien la ley se refiere solamente a la
autogestin, creemos que la real intencin del legislador ha sido la de incorporar adems- otras
formas de produccin del Hbitat igualmente valiosas, interesantes y necesarias, tendientes a
forjar Ciudades con participacin ciudadana ms activa.
La autogestin, es ineludible aclararlo, se relaciona con formas de produccin del hbitat
colectiva y organizada, sostenida habitualmente por organizaciones sociales como las descriptas
en la norma. Por ello, es justo advertir el acierto del legislador en tal sentido y recalcar que este
tipo de prcticas colectivas apuntan en gran nmero a acompaar procesos polticos de
articulacin ms amplios del campo popular. Tan es as, que hay quienes consideran que
indefectiblemente la desburocratizacin de determinados estamentos del Estado, seria la
consecuencia ms natural de la aplicacin de tales pautas programticas, las cuales incluyen la
transferencia a los ciudadanos del poder de decisin y ejecucin y, en particular, iniciativa de
poltica urbana de carcter colectivo con fuerte participacin social179. Entendemos que cuando
el legislador manifiesta organizacin colectiva de esfuerzo propio, ayuda mutua y autogestin
del hbitat involucra los procesos de produccin que se realizan bajo iniciativa y control de los
propios ciudadanos, tanto de manera individual-familiar y/o agrupada o colectiva, como
caracterstica innata del ser humano

180

. La caracterizacin analizada, nos lleva al

convencimiento que la autoproduccin participa del enfoque plasmado en la norma.


La Autoconstruccin de viviendas como prctica de edificacin de la morada realizada por sus

178

Fernndez Wagner, Raul Acceso al suelo urbano. Bases para una nueva normativa en favor del derecho a la
vivienda y a la ciudad Jornada de propuestas y debate en el Senado de la Nacin. (UNGS-Instituto del Conurbano).
179
Como es el caso del Brasil, que est estructurado en conferencias a nivel nacional cada 2 aos, en donde se
discuten las ciudades con distintos procesos participativos y permiten tambin sentar las bases para la
democratizacin en el acceso al suelo urbano y la vivienda. Adems, es muy interesante, porque est reconocido el
derecho a vivir en ciudades que son gestionadas y planificadas con procesos participativos, o sea, est el derecho a la
planificacin. Todo habitante de esta sociedad tiene derecho a vivir en una ciudad planificada. Reconoce ese tipo de
estatus; a su vez esa planificacin es participativa. Fernndez Wagner obra citada.
180
Algunos entienden la PSH involucrando tanto aquellas modalidades donde participan los habitantes en forma
individual u organizada. Algunos se refieren slo a la vivienda y otros al hbitat en general. Algunos incluyen y otros
excluyen el papel del Estado. Hay quienes equiparan autogestin con autoconstruccin, y existe un campo de
vinculaciones con lo que algunos denominan la produccin informal.

87

propios habitantes -la que puede llevarse adelante en forma individual o colectiva- tambin se
encuentra incluida en la norma en anlisis, siempre y cuando la misma se realizara bajo el
amparo de alguna de las formas organizativas receptadas por la norma. No se encuentran
razones para excluir a esta iniciativa constructiva, que puede asumir un grupo, empresa o familia
auto productora.
Resulta necesario mencionar, la importancia de la constitucin de un Ente Provincial que
pueda cumplir el rol de asistente tcnico de proyectos promovidos y gestionados por
organizaciones sociales mencionadas en la norma, centralizando bajo su influencia y
competencia, la interrelacin y el flujo que ser indispensable a la hora de poner en practica el
cuerpo de la ley181.

ARTCULO 19: Definiciones. A los fines de esta Ley se entiende por:


a) Produccin Social del Hbitat, a todos aquellos procesos generadores de partes o de la totalidad
de espacios habitacionales y de espacios y servicios urbanos que se realizan a travs de
modalidades de autogestin individual o colectiva;
b) Lotes con Servicios, a los proyectos de intervencin urbanstica que incluyen la dotacin de
redes de infraestructura, con o sin la provisin de un ncleo habitacional bsico, y de facilitacin
de acceso a los servicios tanto en parcelas existentes como en nuevos parcelamientos;
c) Vivienda de construccin y mejoramiento progresivo, a toda aquella unidad que, partiendo de un
ncleo bsico que permita su ocupacin y habitabilidad en una etapa inicial, pueda crecer y
mejorarse progresivamente, manteniendo la calidad constructiva, hasta alcanzar una superficie
adecuada al tamao y crecimiento de la familia;
d) Urbanizacin progresiva, a aquellos emprendimientos en los que la construccin de las redes de
agua y saneamiento, electricidad, drenaje pluvial, alumbrado pblico y mejoramiento vial se llevan
a cabo de manera gradual, sucesiva y continua hasta alcanzar los estndares de cobertura y
prestacin de servicios exigidos por la legislacin aplicable.

Dado que el anlisis de la generalidad de los conceptos vertidos por el legislador en este
articulo han sido abordados precedentemente -al igual que en otros captulos -, nos remitimos a
ellos sin dejar de mencionar que habita en las definiciones volcadas aqu, una actitud clara y
definida de avanzar en el reconocimiento de la realidad imperante del Hbitat de la Provincia de
Buenos Aires, coincidente en muchos aspectos con la realidad de numerosas ciudades de
Amrica Latina.

181

(Ley Nacional de coopera tivas del Uruguay de1968; Ley 964/02 de la ciudad de Buenos Aires).

88

Los instrumentos y herramientas propuestas en la ley parten de reconocer la realidad de


las ciudades de nuestra provincia y de nuestra regin, , sus necesidades ms imperiosas y el de
los innumerables procesos de construccin de los barrios populares que existen a lo ancho y lo
largo de la misma, reconociendo por fin que la consolidacin y el mejoramiento constante y
genuino de estas urbes, llevadas adelante de manera progresiva por sus propios habitantes es
una realidad indiscutible que ya no puede ser ocultada.
Cabe destacar el concepto de vivienda progresiva182, que consiste en la construccin de
una parte inicial de la vivienda por la administracin pblica, o por los habitantes segn la
modalidad, que en general consiste en una parte reducida de la vivienda, con una base
estructural resistente y un ncleo hmedo, y luego cada familia va ampliando su casa segn se
lo permite su economa. Se trata de una metodologa que bien aplicada y con adecuado
asesoramiento a los habitantes, pude dar como resultado que muchas familias cuenten con una
vivienda inicial en un barrios con infraestructura adecuada.

ARTCULO 20: Admisin de proyectos. Para la ejecucin de los emprendimientos descriptos en los
artculos anteriores de esta Seccin, pueden admitirse parcelas, unidades rodeadas de calles,
espacios circulatorios y dotaciones de estacionamientos, diferentes a los establecidos por el
Decreto-Ley 8.912/77 T.O. por Decreto 3.389/87 y sus normas modificatorias, siempre que se
cumplan las siguientes condiciones:
a) Un proyecto integral debe asegurar que, de manera progresiva, se alcancen adecuadas
condiciones fsicas, de habitabilidad y de funcionalidad urbana y ambiental. A tal efecto, se
procurar alcanzar los estndares y condicionamientos fijados por la mencionada legislacin y las
normas medioambientales y sern exigibles salvo que medie imposibilidad fsica de resolverlos,
situacin que ser fundamentada expresamente.
b) El emplazamiento del proyecto debe ser apto para uso residencial, ubicado dentro del rea
urbana, con preferencia en zonas de completamiento y consolidacin de tejido o en sectores
adyacentes a las reas urbanas, aptos para producir una ampliacin urbana.
c) El proyecto debe contemplar la dotacin progresiva de los servicios bsicos de infraestructura.
d) En los casos de urbanizaciones sociales planificadas, deben asegurarse las medidas necesarias
para la inmediata ocupacin del barrio por parte de los beneficiarios seleccionados y el inicio de la
construccin de las unidades habitacionales una vez que se hayan concluido las obras de
urbanizacin.

182

El arquitecto chileno Alejandro Aravena, a cargo del estudio Elemental, ha diseado recientemente unos modelos
de vivienda progresiva que se aplicaron en Iquique (Chile), y trabajan sobre el concepto de vivienda progresiva.

89

e) En los casos de proyectos habitacionales y/o de urbanizaciones sociales planificadas, stos


deben ser promovidos por la Autoridad de Aplicacin, por los Municipios, por autogestin de las
familias beneficiarias o a travs de una entidad sin fines de lucro debidamente constituida que los
patrocinen y que las organicen para su ejecucin por esfuerzo propio, ayuda mutua o cualquier
otra forma de participacin directa.

La necesidad de un proyecto integral es reconocer la heterogeneidad social, las xxx y


lograr condiciones adecuadas de habitabilidad xxx, adems de las condiciones, no establece el
artculo un exhaustivo tratamiento del espacio pblico en el que la sociedad adquiere visibilidad.
Ver pg. 324, 327 y 336
La redaccin de este artculo recupera lo dictado por el Decreto 4931/88, correspondiente
al Programa PROTIERRA, al permitir lotes de dimensiones menores que los que permite el
Decreto-Ley 8912/77 bajo ciertas condiciones, por lo que consolida en este cuerpo normativo
normas especficas para el programa antes mencionado, reconociendo por lo tanto lo acertado
de dicha norma.
La aceptacin de lotes en el ejido urbano de tamao inferior a los establecidos en el
Decreto-Ley 8912/77 promueve un mayor aprovechamiento del suelo y una mayor densidad
poblacional, facilitando as el financiamiento y la ejecucin de la infraestructura y equipamiento
urbano, al permitir una mayor cantidad de lotes que afronten los costos de la urbanizacin. O
dicho de otro modo, la misma inversin nominal del Estado en infraestructura, permite dotar de
servicios a una mayor cantidad de habitantes.
El artculo que nos ocupa, se ha formulado asimilando y abarcando la realidad constructiva
de las Ciudades de la Provincia, materializando las definiciones hasta aqu analizadas, sin dejar
de contemplar y exigir todos aquellos requisitos indispensables y necesarios para constituir
proyectos urbansticos que garanticen una adecuada funcionalidad urbana y ambiental.
El legislador estableci en este artculo la importancia de procurar alcanzar los estndares
y condicionamientos fijados por la mencionada legislacin183 y las normas medioambientales y
sern exigibles salvo que medie imposibilidad fsica de resolverlos, situacin que ser
fundamentada expresamente. A diferencia del Decreto-Ley 8912/77, esta ley prev situaciones
particulares que, debidamente fundamentadas, eximiran de construir una determinada red de
infraestructura. Es por ello que los distintos actores no deben perder de vista esta formulacin al
momento de llevar adelante urbanizaciones planificadas, y por lo tanto promover que el
completamiento progresivo se materialice y no quede simplemente en una formulacin en la ley.

183

Se refiere al Decreto-Ley 8912/77.

90

Tambin se establece la importancia de que el emplazamiento del proyecto sea apto para
uso residencial, lo que debe ser entendido como la posibilidad de que quienes lo habiten tengan
acceso a equipamiento urbano, transporte pblico, espacios verdes y todo aquello que necesita
una familia para el desarrollo de su vida.
El legislador plante la posibilidad de que los servicios bsicos de infraestructura puedan
ser contemplados de manera progresiva, facilitando que las familias accedan a un terreno antes
de que sea urbanizado de manera completa, aunque como veremos en los artculos que siguen,
estableci un estndar mnimo de infraestructura que todo loteo debe cumplimentar,
garantizando as un piso bsico para todos. En relacin al Decreto-Ley 8912/77, las principales
diferencias radican en que este ltimo exige, tal como expresa el artculo 62, Las reas o zonas
que se originen como consecuencia de la creacin, ampliacin o reestructuracin de ncleos
urbanos y zonas de usos especficos, podrn habilitarse total o parcialmente slo despus que
se haya completado la infraestructura y la instalacin de los servicios esenciales fijados para el
caso, y verificado el normal funcionamiento de los mismos. A estos efectos, se consideran
infraestructura y servicios esenciales:
A) rea Urbana: agua corriente, cloacas, pavimentos, energa elctrica domiciliaria,
alumbrado pblico y desages pluviales.
B) Zonas residenciales extraurbanas: Agua corriente; cloacas para sectores con
densidades netas previstas mayores de ciento cincuenta (150) habitantes por hectrea;
alumbrado pblico y energa elctrica domiciliaria; pavimento en vas principales de circulacin y
tratamiento de estabilizacin o mejorados para vas secundarias; desages pluviales de acuerdo
a las caractersticas de cada caso. Para los clubes de campo regir lo dispuesto en el captulo
correspondiente.
C) Otras zonas: Los que correspondan, por analoga con los exigidos para las reas o
zonas mencionadas precedentemente, y segn las necesidades de cada caso, a establecer por
los municipios. En cualquier caso, cuando las fuentes de agua potable estn contaminadas o
pudieran contaminarse fcilmente por las caractersticas del subsuelo, se exigir el servicio de
cloacas.
La ley de Hbitat en cambio, plantea el completamiento progresivo de la infraestructura y
establece que el piso mnimo incluye, como veremos ms adelante, a) Apertura, tratamiento de
calles y obras de escurrimiento de aguas superficiales y desages pluviales; b) Energa elctrica
para alumbrado pblico y uso domiciliario; c) Provisin de agua potable en cantidad y calidad; d)
Sistema de eliminacin de excretas que asegure la no contaminacin; y e) Forestacin y
sealizacin urbana. Seala adems que estos proyectos de infraestructura deben ser

91

aprobados, con carcter previo, por los organismos con competencia especfica segn
corresponda.
Sin dudas la intencin del legislador fue la de facilitar el acceso a un terreno urbanizado a
la poblacin de menores recursos. Sin embargo, deber seguirse muy de cerca el cumplimiento
de la progresividad a la que alude el inciso c) de este artculo, de modo de evitar que algunos
puedan utilizar esta posibilidad para comercializar sus tierras y dejar la infraestructura
incompleta, teniendo posteriormente el Estado, y los vecinos, que afrontar los costos del
completamiento de dicha urbanizacin. La reglamentacin adecuada de este artculo, y del inciso
aludido, puede arrojar luz mediante alguna frmula para garantizar la concrecin progresiva de
los servicios.
Exigencia de infraestructura mnima.
Comparacin entre Decreto-Ley 8912/77 y Ley 14.449
Redes de
infraestructura
Red de agua potable

Desages cloacales

Decreto-Ley 8912/77

Agua corriente

Ley 14.449
Provisin

de

agua

potable

en

cantidad y calidad
Sistema de eliminacin de excretas

Cloacas

que asegure la no contaminacin.


Apertura, tratamiento de calles y

Red vial

Pavimento

obras de escurrimiento de aguas


superficiales y desages pluviales.

Energa

elctrica

domiciliaria

Energa

elctrica

domiciliaria

Alumbrado pblico

Alumbrado pblico

Desages pluviales

Desages
pluviales

Energa elctrica para alumbrado


pblico y uso domiciliario
Se incluye junto a red elctrica
Se incluye en red vial

ARTCULO 21: Prohibicin de admisin. En relacin a lo dispuesto en el artculo precedente, en


ningn caso pueden ser admitidos:
a) Vas pblicas vehiculares menores a catorce metros (14m.) de ancho, salvo en calles de servicio
cuyo ancho mnimo ser de once metros (11m.), con una longitud mxima de ciento cincuenta
metros (150m.).

92

b) La constitucin de parcelas con una superficie no menor a doscientos metros cuadrados


(200m2.) y un frente no menor a ocho metros (8,00m.).

ARTCULO 22: Casos especiales de admisin. Pueden admitirse parcelas con una superficie
mnima de hasta ciento cincuenta metros cuadrados (150m2.) y con un frente de hasta siete metros
(7m.) cuando el proyecto de urbanizacin contemple superficies de reservas destinadas a espacios
verdes pblicos y a equipamientos comunitarios mayores al treinta por ciento (30%) de las
establecidas en el artculo 56 del Decreto-Ley 8.912/77 T.O. por Decreto 3.389/87 y sus normas
modificatorias.

Adems de sealar las condiciones para la admisin de loteos, el legislador fue ms all, y
a fin de evitar abusos en la admisin de proyectos de dimensiones menores a las exigidas por la
8912, estableci taxativamente la prohibicin de admisin de proyectos con calles menores a 14
metros de ancho ni parcelas menores a 200 m2 de superficie y 8 metros de ancho. La superficie
mnima a contemplarse al momento de proponer y generar parcelas urbanas ha sido centro de
interminables debates. Excede a este trabajo enumerar y analizar las variadas postulas al
respecto, aunque podemos adelantar que con un criterio razonable, el legislador permite la
admisin en casos especiales de parcelas de 150 m2 de superficie y 7 metros de ancho. La
condicin para ello es que las cesiones para espacio verde pblico y equipamiento urbano sean
un 30% superior a las exigidas por el Decreto-Ley 8912/77.
La reduccin de la parcela mnima de 300 m2 a 200 m2, y a 150 m2 en ciertos casos
especiales puede parecer a priori muy abrupta. Sin embargo, no debe olvidarse que en muchas
de las parcelas urbanas existentes en la actualidad, sobre todo en la zona metropolitana y las
grandes ciudades bonaerenses, existen a menudo dos viviendas por cada parcela de 300 m2
350 m2. Con las nuevas medidas permitidas por la ley y considerando una vivienda por cada
parcela de 150 m2, estaramos ante densidades similares, aunque con la garanta de sistemas
de eliminacin de excretas no contaminantes, pero a diferencia de la situacin actual, los
espacios verdes y para equipamiento comunitario, seran un 30% superiores a los loteos que
cumplen con las exigencias del Decreto-Ley 8912/77

93

Medidas mnimas de parcelas. Comparacin entre Decreto-Ley 8912/77 (art. 52) y Ley 14.449
(art. 21 y 22)
Decreto-Ley 8.912/77
Situacin

Ley 14.449

Frente
mnimo

Superficie
mnima

12

300

200

150

Lmite mnimo
Situacin
particular

Frente Superficie
mnimo
mnima

Cesiones para espacio verde y equipamiento comunitario. Comparacin entre Decreto-Ley


8912/77 (art. 56) y Ley 14.449 (art. 22)

Decreto-Ley 8.912/77
Densidad

Ley 14.449 (lotes de ms


de 200 m2)

Ley 14.449 (lotes de ms


de 200 m2)

Espacio
verde
(m2/hab)

Reserva
equipamiento
(m2/hab)

Espacio
verde
(m2/hab)

Reserva
equipamiento
(m2/hab)

Espacio
verde
(m2/hab)

Reserva
equipamiento
(m2/hab)

Hasta 2.000 hab

3,5

1,0

3,5

1,0

4,55

1,3

2.001 a 3.000 hab

4,0

1,0

4,0

1,0

5,2

1,3

3.001 a 4.000 hab

4,5

1,0

4,5

1,0

5,85

1,3

4.001 a 5.000 hab

5,0

1,5

5,0

1,5

6,5

1,95

Ms de 5.000 hab

6,0

2,0

6,0

2,0

7,8

2,6

ARTCULO 23: Infraestructura mnima. Los proyectos de urbanizacin deben prever como mnimo
las siguientes obras de infraestructura que se ejecutarn en forma progresiva:
a) Apertura, tratamiento de calles y obras de escurrimiento de aguas superficiales y desages
pluviales.
b) Energa elctrica para alumbrado pblico y uso domiciliario.
c) Provisin de agua potable en cantidad y calidad.
d) Sistema de eliminacin de excretas que asegure la no contaminacin.
e) Forestacin y sealizacin urbana.

94

Estos proyectos de infraestructura deben ser aprobados, con carcter previo, por los organismos
con competencia especfica segn corresponda.

Ya se han realizado aseveraciones sobre este punto en el anlisis del artculo 20, donde
adems se comparan los parmetros exigidos en la ley de Hbitat con los de la 8912. Slo vale
reafirmar que el artculo en anlisis establece de manera clara y precisa el estndar mnimo por
sobre el cual debern proyectarse las urbanizaciones sociales futuras en la provincia de Buenos
Aires. Creemos que el legislador ha establecido bases razonables a travs de las cuales se
lograrn alcanzar dignas condiciones de vida para los habitantes que habiten las Ciudades
bonaerenses en el futuro.

ARTCULO 24: Acceso a agua potable. Los proyectos de urbanizacin deben incluir conexin a la
red centralizada o colectiva de agua potable y/o de desage cloacal o construccin de plantas
potabilizadoras y/o de tratamiento, cuando se determine que mediante sistemas individuales no se
asegure un adecuado saneamiento en funcin de las condiciones hidrogeolgicas del predio y la
densidad de poblacin propuesta.

El acceso al agua potable es un derecho inalienable de todo ser humano. Que el legislador
haya decidido contemplar de manera expresa su inclusin en el cuerpo de la Ley en anlisis, es
una necesidad imperiosa, pese a correr el riesgo de ser calificada de mencin obvia. Como
servicio esencial, la garanta de agua potable en cantidad y calidad en un proyecto de
urbanizacin (las negritas son nuestras), integra uno de los componentes imprescindibles de la
infraestructura social bsica que debe proveerse a una sociedad. La provisin de agua potable,
conjuntamente con el saneamiento y la eliminacin de excretas, contribuyen a la erradicacin de
enfermedades de origen hdrico y la reduccin de la contaminacin por desechos producidos por
la actividad humana. En consecuencia constituyen dos de los pilares tendientes a lograr
condiciones de salubridad e higiene necesarias en cualquier asentamiento humano.

ARTCULO 25: Ampliacin del rea urbana. Puede procederse a la aprobacin de la ampliacin de
reas urbanas para la ejecucin de los proyectos definidos en esta Seccin en los casos en que la
zona carezca de algunos de los servicios de agua corriente o cloacas o ambos, sin que sea exigible
la provisin o tratamiento en forma centralizada o conexin a red, si se demuestra que las
soluciones tcnicas satisfactorias no exceden una inversin econmica razonable y se condiciona
al cumplimiento de los siguientes recaudos:
a) Que no existan propuestas alternativas factibles dentro del rea urbana.

95

b) Que su entorno est consolidado o semi-consolidado con uso predominantemente residencial y


no existan localizaciones de actividades molestas, nocivas o peligrosas para la poblacin a
localizar y sus bienes materiales.
c) Que se asegure la dotacin de agua potable y un correcto sistema de desage cloacal o
eliminacin de los lquidos cloacales acordes con la densidad poblacional, con el fin de asegurar la
no contaminacin de los recursos acuferos y la dotacin sanitaria indispensable para el grupo
habitacional.
d) Que no se presenten barreras urbansticas que impidan la accesibilidad a la zona de
equipamiento y que, por su ubicacin y distancia, no se genere la segregacin espacial y social de
los grupos a localizar.
e) Que posea aptitud hidrulica o proyecto de saneamiento hidrulico aprobado por la autoridad
competente;
f) Que no se afecte el ejercicio de actividades ligadas a la agricultura familiar.

La ampliacin del rea urbana de las Ciudades ha sido un tema central y recurrente en los
sitios donde se ha llevado adelante una proyeccin consciente de las urbes. Quien pretenda la
constitucin de Ciudades ms justas y equitativas no puede olvidar o dejar un vaco legal al
respecto. Mediante lo dicho, queremos advertir que la inclusin en el contenido de la Ley de las
variantes en pos del incremento o extensin de las reas urbanas de las ciudades de la
Provincia ha sido un acierto del legislador que es necesario subrayar. Sin embargo, es dable
destacar que esta herramienta debe ser utilizada de manera adecuada, y sobre todo combinada
acertadamente por los municipios con la poltica urbana municipal, a fin de evitar la expansin
urbana sin sentido, que resulta anti econmica, garantizadora de las rentas para unos pocos
propietarios con transferencia de costos al resto de la poblacin, adems de constitutiva de una
ciudad segregadora. Para ello es necesario que la bsqueda de la mixtura funcional y social se
constituya en uno de los objetivos bsicos de la estrategia urbana municipal.
No cabe duda que en este caso, al igual que con la reduccin de las dimensiones mnimas
de las parcelas, el legislador ha instituido herramientas tcnico-jurdicas con la intencin de
facilitar la ampliacin del rea urbana, previendo la ejecucin de las obras de infraestructura de
servicios y equipamiento. Es importante subrayar que si bien el legislador ha tomado como
fuente de inspiracin el Decreto Provincial mencionado precedentemente, donde los proyectos
de urbanizacin deben declararse previamente de inters social por autoridad competente, la
propuesta de la ley en anlisis ha sido ms amplia.
La necesidad de contemplar -en aquellos proyectos de urbanizaciones donde se carezca
de agua corriente y/o desages cloacales- las excepciones correspondientes a las proyecciones

96

que tengan como objetivo la ampliacin de las zonas urbanas para generar lotes con servicios,
ha sido acertada. Con ello, la ley viene a impulsar todos aquellos proyectos urbansticos que aun
no logrando las condiciones optimas y deseables de urbanizacin desde su inicio, abarcan y/o
logran adquirir niveles suficientes y aceptables de infraestructura y servicios bsicos, que
permitan por un lado habitar dignamente los barrios a constituirse y, por otra parte, consolidar los
existentes sin barreras o impedimentos de ninguna ndole.

SECCIN II
INTEGRACIN SOCIO URBANA DE VILLAS Y ASENTAMIENTOS
PRECARIOS
Introduccin
En el Captulo IV Seccin I, se identifican los instrumentos de actuacin con los que
cuenta el Estado provincial para fortalecer la gestin pblica de acceso digno a una vivienda. En
su Seccin II, denominada Integracin socio urbana de villas y asentamientos precarios, el
legislador establece una de las incorporaciones ms novedosas y necesarias para brindar
soluciones integrales a la emergencia habitacional bonaerense, incorporando el Rgimen de
Integracin Socio Urbana de Villas y Asentamiento Precarios existentes al momento de
promulgarse la Ley.
Determina mecanismos e instrumentos apropiados para una eficaz integracin socio
urbano de las villas y asentamientos precarios consolidados y establece las correspondientes
competencias estaduales, declarando de inters prioritario para la Provincia de Buenos Aires los
objetivos y criterios dispuestos en la presente Seccin.
Para lograr este objetivo, la ley define a la Integracin socio-urbana de villas y
asentamientos precarios como un conjunto de acciones que de forma progresiva, integral y
participativa, incluyan la construccin, mejora y ampliacin de las viviendas, del equipamiento
social y de la infraestructura, el acceso a los servicios, el tratamiento de los espacios libres y
pblicos, la eliminacin de barreras urbanas, cuando existieran, la mejora en la accesibilidad y
conectividad, el saneamiento y mitigacin ambiental, el redimensionamiento parcelario y la
regularizacin dominial, entre otras. Prev la utilizacin de suelos degradados, la admisin de
parcelas de superficies mnima diferentes a las establecidas en la ley de Ordenamiento territorial
N 8912/77 y establece el cumplimiento de los estndares de calidad. Para planificar la actuacin

97

y cuantificar las villas y asentamientos crea un Registro que unifica informacin en el mbito
provincial. Asimismo, establece que la integracin se realizar a travs de planes
particularizados que atendern a las caractersticas particulares del barrio y las necesidades de
sus habitantes, planes que sern sometidos a consideracin y posterior aprobacin de una mesa
de gestin participativa integrada por agentes gubernamentales y representantes barriales,
quienes sern elegidos a travs de los mecanismos formales de participacin que crea la ley, ya
sea para que los habitantes del barrio puedan participar de forma individual o colectiva en la
toma de decisiones de las acciones a implementar.
De esta forma, se logra visibilizar en la normativa, a los ciudadanos bonaerenses con
mayor vulneracin socio econmica que viven en villas y asentamientos, reconociendo sus
necesidades impostergables, dotando a los actores sociales y polticos de instrumentos para la
reivindicacin de los derechos a una vivienda digna y un hbitat adecuado, efectivizando el
derecho a la ciudad. Se configura, de esta manera, una poltica pblica que realmente incluye
socialmente y de forma integral a todos los ciudadanos olvidados en las periferias urbanas y
peri-urbanas que habitan en las villas y asentamientos informales, convirtindolos, asimismo, en
los principales protagonistas del cambio, a travs del establecimiento de mecanismos de
participacin formal.
Previo a analizar otros aspectos vinculados con la integracin socio urbano, haremos un
recuento histrico del surgimiento en Argentina de las villas y los asentamientos informales, el
tipo de intervenciones desarrolladas por los Estados y las polticas pblicas llevadas a cabo en la
Provincia de Buenos.

Asentamientos informales:
Mundialmente y a nivel nacional, a lo largo de los aos, de acuerdo a las distintas
realidades sociales, polticas y econmicas, se divis un aumento del dficit de acceso al suelo
urbano y viviendas para los sectores populares, quienes en respuesta a ello, comenzaron a
desarrollar sus propias formas de produccin del hbitat urbano, desplegando estrategias
habitacionales a los fines de acceder a la ciudad. Es as que, a travs de modalidades
habitacionales informales, los sectores populares no hacen ms que seguir reafirmando la lucha
por su reconocimiento, anhelando que algn da la ciudad formal los integre, participe
incluya

184

184

Es interesante e ilustrativo a este respecto, hacer una resea sobre la Teora del Reconocimiento elaborada por
Honneth Axel, que se origina en Hegel, para el autor los conflictos sociales son una lucha por el reconocimiento.

98

En cada pas se encuentran diversas formas de denominar a los asentamientos


informales185, tales como favelas, pueblos jvenes, barriadas, chabolas, cantegriles, entre otras.
En la actualidad, y desde hace dcadas, conviven en Argentina dos formas de hbitat
precario: villas y asentamientos o tomas de tierras. El fenmeno de los asentamientos informales
se detecta en todas las grandes ciudades de nuestro pas, pero cobra mayor relevancia en el
rea Metropolitana de Buenos Aires (AMBA)186, donde se concentran alrededor de 18.485.510187
de habitantes.
Segn la Doctora en Antropologa, Cravino, Mara Cristina en la obra colectiva
Construyendo barrios188las villas, tambin llamadas villas miserias o de emergencia, surgieron
a fines del siglo XIX189, aunque el fenmeno cobr mayor envergadura a partir de la dcada de
1940190, en el marco de intensas migraciones internas de nuestro pas hacia el AMBA y a la
concomitante descomposicin de las economas rurales del interior del pas, proceso ligado a la
etapa de industrializacin sustitutiva de importaciones. Empero, la insuficiencia de creacin de
puestos de trabajos estables en el sector industrial y en otras actividades econmicas, provoc
una masa de marginados del proceso productivo. Este fenmeno social, produjo una acelerada
expansin del espacio urbanizado del AMBA, conjuntamente a la consolidacin de formas
precarias de habitar, como las villas. Las cuales, originariamente, fueron consideradas un hbitat
transitorio para sus pobladores, que eran trabajadores poco calificados o informales.
En este sentido refiere el arquitecto Wagner Fernndez, Ral, quien en su artculo
Elementos para una revisin crtica de las polticas habitacionales en Amrica Latina 191 ,
describe como repercuti el proceso migratorio de la dcada del 40 en las grandes urbes que se
fueron constituyendo: Las viejas estructuras y servicios urbanos, con un predominante patrn
185

Nora Clichevsky en el artculo Informalidad y segregacin urbana en Amrica Latina. Una aproximacin describe
que el hbitat informal (ilegal/irregular) implica dos formas de transgresiones: respecto a los aspectos dominiales y al
proceso de urbanizacin. La primera se basa en la falta de ttulos de propiedad (o contratos de alquiler); la segunda,
en el incumplimiento de las normas de construccin de la ciudad. Cada una de ellas se concretan en diferentes tipos
de informalidad, en los cuales intervienen distintos agentes y que definen formas distintas de segregacin urbana.
Vase en la Serie Medio Ambiente y desarrollo N 28, CEPAL. Santiago de Chile, octubre de 2000. Pgina 8.
186
Para el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos-INDEC-, este aglomerado se denomina Gran Buenos Aires.
Comprende la ciudad de Buenos Aires y 24 municipios que la rodean: Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui,
Esteban Echeverra, Ezeiza, Florencio Varela, Gral. San Martn, Hurlingham, Ituzaing ,Jose.C.Paz, La Matanza,
Lans, Lomas de Zamora, Malvinas Argentinas, Merlo, Moreno, Morn, Quilmes, San Fernando, San Isidro, San
Miguel, Vicente Lpez, Tigre y Tres de Febrero.
187
Segn datos del INDEC, Censo del ao 2010.
188
Cravino, Mara Cristina (org.) Construyendo barrios. Los Polvorines: Universidad Nacional de General Sarmiento,
Buenos Aires. Fundacin CICCUS. Ao 2012. Pgina 172-174.
189
A finales del siglo XIX y principios del XX, la llegada masiva de poblacin fundamentalmente extranjera, en su gran
mayora ultramarinos, buscaron alojamiento de diferentes modos, muchos de ellos precarios y deficitarios, lo que dio
origen al problema de la vivienda popular en el pas.
190
Entre la dcada de 1920 y 1930 comenz la decadencia de la modalidad anterior de hbitat popular: el conventillo
que albergaba a los inmigrantes transatlnticos recin llegados a la regin. (Vase Cravino: 2012)
191
Fernndez Wagner, Ral. Elementos para una revisin crtica de las polticas habitacionales en Amrica Latina.
Captulo del libro: Assentamentos informais e Moradia Popular: subsidios para polticashabitacionaismais inclusivas,
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada -IPEA-, Ministerio de Planejamento, Oramento e Gestio, Brasilia , Brasil.

99

colonial en su traza y desarrollo, quedaran ampliamente desbordadas por este proceso de


transformacin socio-urbana que provoc el crecimiento explosivo de las ciudades. De este
modo, las ciudades Latinoamericanas crecern tanto por urbanizaciones regulares, como por las
cuasi-regulares (acompaadas de construcciones sin permiso) as como mediante los
asentamientos irregulares en tierras vacantes o residuales, por lo general con riesgo ambiental.
En la mayora de los casos estos nacieron como asentamientos transitorios o de emergencia
que obviamente quedaran en forma definitiva. Este es el denominador comn de lo que en los
diferentes pases se ha denominado como favelas, villas miseria, pueblos jvenes, barriadas,
chabolas, cantegriles, etc ()192.
Asimismo, la autora Cravino en la obra colectiva Los mil barrios informales 193, define a
las villas como urbanizaciones o autourbanizaciones informales producto de ocupaciones de
tierra urbana vacante o de la afectacin de tierras fiscales por el Estado para asentar a familias
provisoriamente, cuyas caractersticas son que: producen tramas urbanas muy irregulares, no
son barrios amanzanados sino organizados en intrincados pasillos, que generalmente cuentan
con buena localizacin; responden a prcticas individuales y diferidas en el tiempo, cuyas
viviendas son construidas con materiales precarios o de desecho, poseen alta densidad
poblacional y hacinamiento, cuentan con escaso o nulo espacio verde e infraestructura auto
provista; sus habitantes en su mayora inmigrantes, son estigmatizados por la sociedad como
villeros, en este sentido, la lucha por las mejores condiciones urbanas, tambin implicar la
lucha por la identidad.
Por otro lado, los primeros asentamientos, tambin llamados toma de tierras,
aparecieron hacia el final del rgimen de la dictadura militar, que gobern la Argentina entre
1976 y 1983, el cual provoc profundas transformaciones socio-econmica, que sumadas al
autoritarismo poltico, deterioraron las condiciones materiales

de vida de la mayora de la

poblacin del pas. Proceso que acompaado desde un cambio normativo en materia urbana,
dispuesto por el decreto N 8912/77 en la Provincia de Buenos Aires, implic la progresiva
desaparicin del mercado de la oferta de lotes populares en cuotas, fijando la prohibicin de la
venta de lotes sin infraestructura, la liberalizacin de los precios de los alquileres, los desalojos
por la construccin de autopistas, sumado a las polticas de erradicacin de villas y
asentamientos en el rea de Capital Federal, entre otros. 194 De esta forma, se encareci
enormemente el costo de produccin de la tierra urbana, se redujo drsticamente la oferta y su
192

Siguiendo a Wagner en obra citada, este fenmeno fue denominado por el crculo acadmico como urbanizacin
de la pobreza.
193
Vase Omar David Varela y Mara Cristina Cravino, Mil nombres para mil barrios. Los asentamientos y villas como
categoras de anlisis y de intervencin, en obra colectiva Los mil barrios informales, aportes para un observatorio
del hbitat popular del rea metropolitana de Buenos Aires. Ed. UNGS, pags. 54 58.
194
La desindustrializacin, la destruccin del aparato productivo, el incremento del cuentapropismo, del subempleo y
del desempleo estructural, son claros indicadores de la progresiva pauperizacin de un amplio sector de la
poblacin.Cravino: 2012, obra citada, Pgs. 172-173.

100

precio subi tambin en forma significativa. Lo reseado, produjo que estos asentamientos,
principalmente, se desarrollen en el Conurbano Bonaerense.
A diferencia de las villas, son descriptos por los urbanistas por:

trazados urbanos

regulares y planificados, semejando el amansamiento habitual de los loteos comercializados en


el mercado de tierras (cuadrcula) ;son generalmente decididos y organizados colectivamente,
estn ubicados en su mayora sobre tierra privada vacante degradada, los ocupantes buscan
legitimarse como propietarios, las viviendas tienen algn nivel de firmeza, se han reservado
espacios pblicos para plazas y otros equipamientos y se han ido formalizando paulatinamente
las redes de servicios pblicos. 195
En este orden de ideas, se impone resear cmo se dieron estos fenmenos durante la
dcada de 1990 196 , aos en los que se produjeron reformas estructurales integrales con
importantes repercusiones negativas en el mercado laboral, aumentando los ndices de
desocupacin de la poblacin econmicamente activa y con ausentes polticas sostenidas y
efectivas.
Estas polticas impartidas en la dcada de los aos 90 generaron un agravamiento general
del problema socio-habitacional, con un crecimiento de alrededor del 45% de los asentamientos
informales. 197
Con respecto a la situacin actual de la Provincia de Buenos Aires y de la Ciudad
Autnoma, podemos observar cmo estas dos formas de hbitat informal conviven, siendo
objeto muchas veces de acciones compulsivas de desalojos, siendo reprimidas en su formacin
o dando inicio a negociaciones con distintas agencias gubernamentales o propietarios de los
predios ocupados. En la ciudad de Buenos Aires, el fenmeno de los asentamientos informales,
se centra predominantemente como solucin habitacional de los sectores de menores ingresos

195

Vase Varela Cravino en obra citada, Pgs. 59-61.


La condicin de vivienda social ha sido abandonada -e incluso condenada- en los aos 90 en las acciones de las
polticas neo-liberales y en las recomendaciones de las agencias internacionales. La promocionada reinstauracin del
principio liberal de la responsabilidad individual en el acceso a la vivienda, implica asimismo el abandono de la nocin
de la responsabilidad compartida y los principios de solidaridad social. Mara Cristina Cravino, Ral Fernndez
Wagner, Omar Varela.Notas sobre la poltica habitacional en el AMBA en los aos 90. Enlace:
http://www.urbared.ungs.edu.ar/pdf/pdfarticulos/Notas%20sobre%20la%20politica%20habitacional%20en%20el%20A
MBA.pdf
197
Estos datos se verifican a pesar de la escasez de informacin slida, y de que en los ltimos censos nacionales de
poblacin y vivienda (1991 y 2001) se detectaran importantes sub-registros, especialmente en las zonas perifricas y
de mayor precariedad.Bettatis, Clarisa Urbanizacin de asentamientos informales en la Provincia de Buenos Aires.
Estudio de la implementacin del Subprograma de urbanizacin de villas y asentamientos precarios en municipios del
rea Metropolitana. Revista Bitcora Urbano Territorial. Universidad Nacional de Colombia. Ao 2009. Publicado en
formato
digital
en
el
Seminario
Internacional
de
Procesos
Urbanos
Informales.
Enlace:
http://issuu.com/sem_proceso_urbanos_informales/docs/05_aurbanizaci_n_de_asentamientos_informales_en_l/4
196

101

en la modalidad denominada villa, mientras que en el Conurbano Bonaerense se observa


adems, y con mayor frecuencia, la presencia de asentamientos o tomas de tierras. 198
La poblacin villera de Buenos Aires y Gran Buenos Aires hacia 1958 ascenda a 200.000
personas. En 1973 llegaba a los 400.000 habitantes y en 1980 superaba los 500.000. Hoy da, la
poblacin de esta regin que habita en viviendas precarias superan los dos millones de
personas.199

Tipo de intervencin del Estado en los asentamientos informales:


La problemtica de los asentamientos y villas, ha dado lugar a diferentes tipos de
intervenciones por parte del Estado. En este sentido, es que la Licenciada en Urbanismo,
Bettatis, Clarisa (Betattis: 2009) refiere () en Argentina, y en particular en el rea
metropolitana de Buenos Aires, las polticas dirigidas hacia villas y asentamientos han oscilado
entre el financiamiento a la oferta de vivienda y, espordicamente, el apoyo a la demanda de
suelo urbano (las breves experiencias de programas dirigidos a la generacin de lotes con
servicios, en sus diferentes variantes).
Por su parte, Fernndez Wagner establece distinciones entre un primer tipo de polticas
pblicas con intervenciones masivas cuyo principal producto fueron viviendas llave en mano,
un segundo tipo de intervenciones teidas por las modificaciones en las concepciones
internacionales acerca de las urbanizaciones informales200, que se orientan a la radicacin, a la
apertura de la participacin, entre otros; y un tercer tipo de polticas basadas en la facilitacin de
la financiacin de la demanda habitacional y focalizacin de sus acciones en el mejoramiento
barrial y regularizacin de asentamientos informales.
La primera generacin de polticas de vivienda que identifica Wagner en Amrica Latina,
se inician a fines de las dcadas de los aos 50 y 60, cuando los Estados burocrticoautoritario comienzan a percibir como un desorden urbano, como un mal al nuevo fenmeno
habitacional. El autor citado describe: Automticamente en contextos polticos autoritarios esta
urbanizacin fue vista como descontrolada o adoptando la analoga clnica- como un tumor
cancergeno que haba que extirpar. As fue que las primeras polticas, consistieron
esencialmente en arrasar los asentamientos, erradicar a sus ocupantes, y llevarlos a vivir a
nuevas viviendas, construidas por lo general lejos del sitio original, las cuales eran modernas y
198

Vase Cravino: 2012 obra citada, Pg. 175 y Bettatis, Clarisa Pg. 3.
Comisin Provincial por la Memoria. Las polticas sociales de las topadoras. Erradicacin de villas durante la ltima
dictadura militar. Dossier Nmero 3. Enlace:http://www.comisionporlamemoria.org/dossiers/con%20issn/dossier3.pdf
200
El Programa de Asentamientos Humanos de Naciones Unidas (UNCHS) en la primera cumbremundial Hbitat I,
llevada a cabo en Vancouver, en el ao 1976, recomend abandonar las polticas de primera generacin y reconocer
los procesos populares de construccin del hbitat.
199

102

ejemplificadoras como modo de vida civilizado, confrontando con el modo de vida de las
barriadas populares considerado primitivo ().201
Las principales caractersticas que presentan este tipo de polticas denominadas llave en
mano son: el tipo de intervencin se basa en la erradicacin de los asentamientos irregulares,
y la adjudicacin de viviendas individuales en conjuntos habitacionales, construidos en tierras
disponibles, casi siempre alejadas del emplazamiento original del asentamiento. Financiadas a
travs del Estado, la planificacin de la intervencin y el proyecto lo realiza el gobierno en forma
centralizada, y la construccin la llevan a cabo grandes empresas seleccionadas en licitacin
pblica. La asignacin social se realiza por listado de poblacin destinataria ordenado segn
criterio de prioridad202, la poblacin objetivo no participa en la toma de decisiones.
La segunda generacin de polticas llamadas alternativas, resultan de la insuficiencia
registrada de las polticas llave en mano, ya que hacia fines de la dcada del 70, estas
polticas demuestran no responder al volumen de las demandas y a la real naturaleza del
problema, frente al creciente proceso de urbanizacin popular, una poltica eficiente es aquella
que acompae, asiste y organice, contraria a aquella que suprime y expulsa. La actuacin en la
esfera local emerger de la mano de los propios pobladores organizados y se impulsar un
nuevo tipo de polticas, basadas en la radicacin de los asentamientos y participacin de los
habitantes en la solucin del problema.203
Por consiguiente, la radicacin

204

de los asentamientos irregulares presentan las

siguientes caractersticas: que el tipo de producto es la urbanizacin del barrio, con dotacin de
redes y mejoras del espacio pblico, con soporte a las viviendas, mediante una construccin de
baja y media complejidad y el financiamiento puede ser con fondos pblicos u otras fuentes. La
decisin y planificacin suele ser centralizada, pero se da con distintos grados de participacin
de la poblacin. La asistencia tcnica es brindada por ONGs y/o los municipios para la
201

Ibdem.
Wagner hace referencia al listado de handicapologa, segn concepto acuado por Castel R. (La metamorfosis
de la cuestin social. Una crnica del salariado; Paids; Buenos Aires,1997) , en relacin al tipo de listado de pobres
propio de la planificacin de la poltica pblica- que es ordenado por gravedad de penurias, por lo tanto por grado de
ventajas que se otorgan respecto a lo considerado como normalidad.
203
() As se desarrollarn muchas de las intervenciones de radicacin de asentamientos irregulares. No obstante,
su importancia no estuvo dada por el impacto cuantitativo, sino por su potencial como ejemplo de organizacin popular
y como campo de desarrollo de metodologas participativas, del tipo que hoy se tiende a denominar como produccin
social del hbitat. A principios de los 80, incluso el Banco Mundial se ocupar de ello () En este campo apoyar
dos tipos de programas: los denominados lotes con servicios (sites and services) y los programas de mejoramiento
de viviendas (upgrading). Este es el punto donde afirmamos que se gesta una segunda generacin de polticas
habitacionales, polticas que tambin se las reconoce como alternativas (Ramrez R. &Fiori J., 1992) ().Fernndez
Wagner, obra citada. Pg. 7.
204
En trminos generales, la radicacin remite a garantizar la permanencia de la poblacin de villas en los terrenos
ocupados, reconociendo la produccin del hbitat preexistente. Esta se asocia asimismo a regular dos transgresiones
de diferente orden: consolidar la urbanizacin del hbitat regulando el proceso de urbanizacin y asegurar la
regularizacin del dominio garantizando el acceso a la propiedad de la tierra. Clichevsky, Nora (1996): Poltica Social
Urbana. Buenos Aires, Espacio Editorial. Pg. 229.
202

103

construccin, la cual la realizan pequeas empresas locales, cooperativas, o los usuarios


organizados. La asignacin social, en este caso es pre-acordada dado que el proyecto es
gestado en respuesta a una demanda especfica (acciones concertadas). Por lo tanto el usuario
se constituye en un receptor activo, con diferentes grados de implicacin en el proceso.205
Por ltimo, Wagner describe polticas de tercera generacin surgidas en la dcada del 90,
cuando comenzaron a aplicarse polticas de corte neoliberales y los sistemas nacionales de
provisin habitacional se fueron debilitando. Se comenz a promover el rol del Estado como
facilitador del mercado. El Estado, comenzar a financiar la demanda, a diferencia de las
polticas de primera generacin que estaban centradas en el financiamiento de la oferta, con
base en el acuerdo entre poder poltico y sector de la construccin. Los promotores sern los
organismos multilaterales de crdito, Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo
principalmente.

206

El operar sobre la demanda, no implica atender prioritariamente las

necesidades sociales mediante acciones locales, comunitarias, participativas, sino operar


mediante la mediacin del mercado, financiando (facilitando) la compra del bien, de la vivienda.
La facilitacin basa su operacin en el prstamo hipotecario, por lo tanto en un sujeto social
capaz de ser tomador de crdito, situacin que fortalece la consideracin de la vivienda en
funcin del mercado financiero, y genera una actuacin pblica sectorial,

centrada en la

vivienda, desatendiendo la dimensin urbana, en particular la del suelo urbano.


Por otra parte, el incremento de la pobreza, gener que este abordaje sectorial se
complemente con intervenciones focalizadas en los ms pobres, aquellos que no pueden ser
sujeto de crdito, en pos de lograr la
mejoramiento barrial.

regularizacin de asentamientos informales o el

207

El autor citado, seala que tanto las polticas de primera, segunda y tercera generacin,
no se reemplazarn entre s, sino que a partir de los aos 80 coexistirn, y sucesivamente se
superpondrn acciones de diversas generaciones de polticas habitacionales.

205

Ibdem. Pg. 7.
Ibdem. Pg. 8.
207
Esto si bien puede parecer una nueva versin, o la continuidad y/o expansin de las polticas de segunda
generacin, en su sentido y funcin poltica es completamente diferente. Wagner quiere expresar que estas polticas
implementadas en la dcada del `90 por los gobiernos locales de acuerdo a imperativos de los organismos
internacionales de crdito (aquellos que desarrollaron el nuevo orden mundial) si bien parecen parte de un cinismo
institucionalizado (propio del doble discurso de las agencias multilaterales) tienen otro sentido, el de la gobernabilidad
urbana y mejora de imagen para el ingreso de capitales extranjeros e insercin en el mercado global: las agencias
enfatizarn en forma casi excluyente- los lineamientos depolticas centrados en objetivos de reduccin de, lucha
contra, alivio de la pobreza urbana () Lisa y llanamente se comprueba que esta estrategia de actuacin persigue
un solo objetivo: la gobernabilidad urbana. Gobernabilidad que permite estabilidad, es decir que reduce conflictos
sociales, por lo que asegura condiciones favorables para el ingreso y reproduccin de capitales en las ciudades, en la
lgica econmica global. Fernndez Wagner, obra citada, pginas 11-15.
206

104

Programas aplicados en la Provincia de Buenos Aires:


Cuando las villas comenzaron a identificarse como un problema habitacional y social a
mediados de la dcada de los aos cincuenta y hasta la reinstauracin de la democracia en el
ao 1983, con escasas y breves excepciones, las acciones dirigidas a las villas fueron de
erradicacin de la poblacin, en ciertos perodos de forma compulsiva y violenta (excepto
algunas familias que va judicial lograron resistir al desalojo), sin ofrecer alternativa habitacional.
En el ao 1956 el gobierno de la autodenominada Revolucin Libertadora 208proyecta el
Plan de Emergencia, que buscaba eliminar el total de las villas del pas mediante una
intervencin estatal que se abocara a la construccin de viviendas de inters social para sus
pobladores. Este Plan dispona el desalojo de las villas y la relocalizacin y readaptacin social
de sus pobladores. Fue llevado adelante por la Comisin Nacional de la Vivienda 209 , que
desarroll los primeros estudios sobre las villas, y que con fondos provenientes del Banco
Hipotecario Nacional, se llegaron a construir varios complejos habitacionales (en Buenos Aires,
La Matanza y Caseros) que seran destinados a la relocalizacin de villas en un lapso de siete
aos. 210 Se realojaban a las familias que pudieran acreditar ciertos requerimientos socioeconmicos, lo que produjo que muchas familias slo fueran erradicadas de las villas, sin contar
con una propuesta habitacional alternativa, quedando completamente desamparadas y en peor
situacin que la vigente previamente a la intervencin estatal. Por otra parte, las familias que
fueron realojadas en nuevas viviendas tuvieron que atravesar un proceso de readaptacin
social, que consista en la accin de asistentes sociales para reeducar a las personas
erradicadas.211
Durante los aos 1958 y 1966 212 , los gobiernos que se sucedieron continuaron con la
operatoria precedente de construccin de viviendas (llave en mano). Por esta poca, hay que
destacar el fortalecimiento de las organizaciones territoriales, que para servir de interlocutores
208

La Revolucin Libertadora es el nombre con el que se autodenomin la dictadura cvico - militar que gobern la
Repblica Argentina tras derrocar al presidente constitucional Juan Domingo Pern, mediante un golpe de Estado
iniciado el 16 de septiembre de 1955 hasta el 1 de mayo de 1958.El primer gobernante de facto fue el general de
divisin Eduardo Lonardi, quien fue substituido en ese mismo ao por el teniente general Pedro Eugenio Aramburu.
209

Decreto N 6404 del Ao 1955.

210

Ziccardi, Alicia. Villas miseria y favelas: sobre las relaciones entre las instituciones del Estado y la organizacin
social en las democracias de la dcada del 60, en Ciudades y sistemas urbanos. Economa informal y desorden
espacial, Buenos Aires, CLACSO, 1984.
211

Estas prenociones inscriptas en el plan estatal nos permiten comprender qu significado se le atribua a la villa y a
sus habitantes: al considerar que los pobladores de las villas necesitaban ser readaptados y reeducados se estaba
insinuando que haban llegado a tal situacin por dificultades individuales, desplazando las causas a situaciones
particulares en vez de contemplar la desigual distribucin de la riqueza caracterstica del pas. De esta forma, el plan
no arrib a resultados exitosos ().Eva Camelli y Valeria Snitcofsky. La villa de Buenos Aires. Gnesis,
construcciones y sentidos de un trmino. Artculo publicado en la Revista digital Caf de las ciudades. Ao 11 /
Nmero 122-123 / Diciembre 2012 - Enero 2013.
212
Se sucedieron los gobiernos de Frondizides de 1958 hasta 1962 y de Guido e Illia desde 1962 a 1966.

105

vlidos frente al gobierno, conformaron la Federacin de Villas. La Federacin de Villas y


Barrios de Emergencia constituida en 1958, fue la primera organizacin que articul las
demandas villeras y asumi la identidad como tal, resignificando positivamente el estigma que
connota esa forma de nombrar.
Asimismo, se forma el Comit ejecutivo para la sustitucin gradual de villas de
emergencia (decreto 521/62 y se crea la Comisin de Erradicacin de las Villas de Emergencia
y Barrios CEVE) que, mediante contratistas, provee viviendas prefabricadas de metal
conocidas como medio caos por su escasa dimensin y forma abovedada, destinadas a la
relocalizacin de hogares. Esta medida no fue solucin alguna para la problemtica, lo que
sumado a una creciente conflictividad social devino en una poltica asistencialista de provisin
de servicios e infraestructuras mnimas en las villas. En ese contexto, y buscando una
ampliacin de su base social, el gobierno de Illia que asume en 1963, inicia el dilogo con
la Federacin de Barrios y Villas de Emergencia, que hace entrega de un petitorio con demandas
para mejorar la vida en los barrios. El petitorio fue aceptado y en 1964 se aprueba laLey16.601
Plan de vivienda para erradicar villas de emergencia, que dispona la construccin de
viviendas, a travs del otorgamiento de prstamos; la cesin de tierras fiscales y la incorporacin
a los adjudicatarios propietarios la incorporacin obligatoria al rgimen de familia.213
El golpe de Estado del 28 de junio de 1966, dio por terminada esta etapa, inicindose una
donde la impronta autoritaria y violenta signara la accin erradicadora. La dictadura conducida
por Ongana, en diciembre de 1967 sancion la Ley 17.605, que reglament un nuevo Plan de
erradicacin de Villas de Emergencia (PEVE), que implementado por el Ministerio de Bienestar
Social, prevea dos instancias: la erradicacin y el alojamiento provisorio, y la solucin
habitacional definitiva. 214
El plan estaba financiado por fondos nacionales y por fondos del Banco Interamericano de
Desarrollo, contemplaba la erradicacin masiva de villas o asentamientos informales localizados
en la Ciudad de Buenos Aires y en la provincia de Buenos Aires, e implicaba el traslado de sus
habitantes, en un primer momento, a Ncleos Habitacionales Transitorios (N.H.Ts) para luego
ser relocalizados en viviendas definitivas. 215
Con similitudes con el Plan de Emergencia dispuesto por la Revolucin Libertadora del 55,
el PEVE consideraba necesaria la re-educacin, la re-adaptacin de los pobladores de las
213

Plan de vivienda para erradicar villas de emergencia. Ley 16.601. Buenos Aires, 30 de octubre de 1964.
Vase Comisin Provincial por la Memoria. Las polticas sociales de las topadoras. Erradicacin de villas durante la
ltima
dictadura
militar.
Dossier
Nmero
3.
Enlace:
http://www.comisionporlamemoria.org/dossiers/con%20issn/dossier3.pdf
215
Los llamados Ncleos Habitacionales Transitorios (NHT), eran prefabricadas de 13,3 metros cuadrados por familia,
de 2,4 por 2,4 por 2,10 metros de alto y paredes de cuatro centmetros de grosor, la mayora instalados en terrenos
inundables y alejados del centro y los lugares de trabajo. Comisin Provincial por la Memoria, obra citada.
214

106

villas216. Para esto, los N.H.Ts, fueron construidos con el objetivo de constituirse como viviendas
de trnsito hacia complejos habitacionales destinados a la poblacin de villas. 217
El Ejrcito, para impedir los intentos de retorno a la villa,

impona su fuerza en los

desalojos y las topadoras iniciaban el trabajo de demolicin de las viviendas de los villeros.
Por otro lado, la implementacin del PEVE consolid el acercamiento de las
organizaciones villeras a otras que resistan el accionar de la dictadura, fundamentalmente la
Central General de Trabajadores de los Argentinos y el Movimiento de Sacerdotes del Tercer
Mundo218. En 1972 se constituye el Frente Villero de Liberacin Nacional, a favor de la apertura
democrtica y de la vuelta de Pern. Las organizaciones villeras empiezan a desarrollar la
propuesta de la radicacin, opuesta a la erradicacin llevada a cabo por los gobiernos y
comienzan a denunciar, con razn, en aquellos tiempos que lo transitorio sera permanente y
que el objetivo era imponer estas severas condiciones de vida para desalentar la permanencia
en la metrpoli y retornar a sus lugares de origen. 219
El plan se cumpli slo en parte, fueron reubicadas miles de personas a partir de 1969 en
los N.H.Ts, pero ninguna de las viviendas definitivas (las que deban ocupar los reubicados
luego de su paso por los NHT) haba sido construida. En la actualidad, los N.H.Ts siguen dando
alojamiento a numerosas familias, con el mismo hacinamiento y en las mismas condiciones de
pobreza.220
El verdadero objetivo es alejarnos de a poco de las ciudades y de los lugares de trabajo,
con el objeto de desgastarnos y obligarnos a volver a nuestros pagos (nos pagan hasta el viaje
para que nos vayamos a morir de hambre a los lugares de donde nos vinimos por falta de
trabajo). Esto es parte de su plan de desorganizar a la clase obrera y romper todos sus rganos
representativos. (+) Luchemos contra los campos de concentracin. Luchemos contra el estado

216

Se supona que los villeros deban () readaptarse, antes de ser trasladados como gente civilizada a sus nuevas
viviendas. Expertos sociales seran los encargados de motivar a los villeros para dejar atrs sus psimos cdigos de
conducta. La idea de que los Ncleos Habitacionales Transitorios (NHT) fueran levemente estrechos (), el que
fueran de una psima calidad constructiva y el que se prohibiera expresamente a sus pobladores efectuar en ellos
cualquier tipo de mejoras (desde poner un toldo a pintar un marco de ventana, tener coche o perro), responda a una
idea sagaz: al verse obligados a vivir en condiciones tan espantosas, los villeros () se veran inundados por ansias
de superacin y, entonces s, desearan esforzarse para mejorar, cosa que a ellos nunca se les hubiera ocurrido.
Eduardo Blaustein Prohibido Vivir aqu. Una historia de los planes de erradicacin de villas de la ltima dictadura.
Comisin Municipal de la Vivienda (CMV) GCBA - 2001.
217
El plan sostena que en NHTsNo podrn introducirse mejoras a fin de que los inconvenientes de habitabilidad que
experimentan los acucien a desear y a esforzarse por obtener las ventajas que ofrecen las viviendas
definitivasprevistas en el segundo programa de este Plan. (Plan de Erradicacin de Villas de Emergencia, 1968: 11).
218
En 1969 el cardenal Juan Carlos Aramburu crea el Equipo Pastoral para las Villas de Emergencia.
219
Comisin por la Memoria, obra citada .
220
Su meta: dar vivienda a 70.000 villeros de la Capital Federal y a otros 210 mil del conurbano. Total: 280.000
erradicaciones y realojamientos. ().Las viviendas definitivas no se construyen, y los NHT son ahora parte de las
villas, como el NHT Eva Pern en Villa 15 o el NHT Zavaleta de la 21-24 de la ciudad de Buenos Aires. Blaustein:
2001.

107

actual de las villas de emergencia. Luchemos por la transformacin de nuestras

villas en

verdaderos barrios obreros .Boletn de Villas Nro. 1. Qu es la erradicacin, 1968.


Posteriormente, en el ao 1973221 Cmpora asume la Presidencia de la Nacin y a travs
del Ministerio de Economa crea el Plan Trienal222. En este marco la vivienda ocupaba un papel
fundamental como medio para crear empleo y paliar el dficit habitacional, con la anunciada
construccin de 500.000 unidades y la apertura de nuevas lneas de crditos para cooperativas,
sindicatos y familias. La ejecucin de la poltica de vivienda formulada en estos trminos, estuvo
a cargo del Ministerio de Bienestar Social (MBS), encabezado por Jos Lpez Rega.223
El MBS, conjunto a la Subsecretara de Vivienda y Urbanismo y el Banco Hipotecario
tendran a su cargo la formulacin y desarrollo de programas habitacionales, dentro de los
cules podemos mencionar al: Plan Alborada; Plan Eva Pern224 y Plan 17 de Octubre225.
Nos detendremos en el Plan Alborada226, que tena como destinatarios a los residentes de
las villas de emergencia, rancheros, personas que vivan en pensiones o en viviendas precarias
y para aquellos que no encontraban vivienda. Si bien, se propona la construccin de nuevos
conjuntos habitacionales

de carcter definitivo, en unidades individuales o colectivas con

equipamiento comunitario, se sigui manteniendo una poltica de erradicacin y llave en mano


como la dispuesta en el Plan de Erradicacin de Villas de Emergencias (PEVE), contrario a la
principal reivindicacin de los trabajadores de las villas, que ya, como hemos desarrollado
previamente, a travs de las organizaciones villeras demandaban la radicacin en el lugar, la
expropiacin de las tierras que ocupaban, el mejoramiento de sus viviendas o la construccin de
nuevas viviendas en sus localizaciones originales.
Cuando se puso en marcha el Plan a travs del MBS, se desconocieron las demandas de
los pobladores, intentando subordinarlos mediante la accin de equipos de trabajo social. No
se los particip de la toma de decisiones. Esto se vio acompaado por atrasos en la ejecucin de
proyectos, y consecuente aumento del dficit habitacional. En relacin a los recursos asignados
221

El 11 de marzo de 1973, el pueblo argentino consagr en las urnas el retorno y el triunfo del peronismo, tras
dieciocho aos de proscripcin con un 49,5% de los votos a su favor, bajo la frmula Hctor J. Cmpora y Vicente
Solano Lima, con el aval de las fuerzas sociales mayoritarias, se impuso en un clima de incontenible movilizacin
popular. El 25 de Mayo, Cmpora asumi la presidencia y design a Jos Gelbard frente al Ministerio de Economa,
desde donde fue anunciado el Plan Trienal.
222
En Junio de 1973 retorna al pas Juan D. Pern y define los lineamientos de su proyecto de democracia integral
basada en la comunidad organizada. Para cumplir con este cometido, Pern subordin la posibilidad del Plan Trienal
a la firma de un Acta de Compromiso Social conocida como Pacto Social entre las corporaciones empresariales y
obreras, con la mediacin del Estado, buscaba estabilizar la economa limitando las demandas sectoriales, y
comprometiendo al capital y al trabajo a respetar los trminos de la nueva poltica econmica.
223
Ziccardi Alicia El tercer gobierno peronista y las villas miserias de la Ciudad de Buenos Aires (19731976).Publicada por la Revista Mexicana, N 4. Octubre-Diciembre de 1984. Instituto de Investigaciones Sociales
UNAM, Mxico. Pgs. 145-156.
224
Consista en prstamos individuales para la vivienda propia, bajo la exigencia de cumplimentar ciertos requisitos.
225
Destinado a otorgar prstamos para la construccin de viviendas de los sindicatos, cooperativas, etc.
226
El Plan Alborada se sancion en junio de 1973 durante la breve presidencia de Hctor Cmpora, continuado, con
su retorno, por Pern y su esposa Mara Estela Martnez.

108

al Plan, eran comparativamente menores que los destinados a satisfacer la demanda de los
trabajadores asalariados, ya que la meta planteada le asignaba 188.700 viviendas y para el
Plan 17 de Octubre fueron 214.000 viviendas (Sociedad Central de Arquitectos 1976).227
En este contexto, el Frente Villero de Liberacin Nacional, los sacerdotes del Equipo
Pastoral de Villas de Emergencia, entre otros actores sociales, tuvieron un papel relevante en el
proceso organizativo de los sectores ms pobres, realizando congresos y movilizaciones donde
expresaron su rechazo a las polticas de erradicacin (sin deslegitimar la autoridad de Pern)
llevadas a cabo por Lopez Rega. Manifestaciones que fueron reprimidas, vastos sectores
sociales desconcertados por el accionar de un gobierno popular repudiaron estos hechos,
situacin que se vera agravada por el asesinato del padre Mgica228, representante pastoral de
la lucha villera.
Aos despus con la dictadura iniciada en el 76, con el autodenominado Proceso de
Reorganizacin Nacional (PRN), en materia habitacional se produjo un retroceso del Estado
como garante de la vivienda digna. Acompaado con polticas de erradicacin y desalojos
compulsivos ms drstico de la historia, expulsando a quienes vivan en villas a sus lugares de
origen, conjuntos habitacionales o terrenos vacantes. Esta poltica fue resistida por los
pobladores que, hacia fines de 1979, lograron limitar el alcance de la erradicacin mediante una
estrategia judicial.229
Recin hacia los aos ochenta, coincidente con los procesos de re-democratizacin en
Amrica Latina, se plantearon diferentes formas de abordaje que dieron lugar al reconocimiento
de derechos de los habitantes sobre el sitio ocupado. La radicacin de la poblacin supone la
regularizacin de la tenencia de la tierra a favor de los habitantes, y puede incorporar
intervenciones en lotes y viviendas, para adecuarlas a la normativa vigente.230
Empero, las histricas desigualdades en materia de hbitat aumentaron a partir de la
ltima dictadura y se profundizaron con el modelo neoliberal de los 90. En esta dcada, como
seala Fernndez Wagner, las polticas implementadas estaban ceidas por el ajuste estructural
y por el declogo de recomendaciones del Consenso de Washington, los cuales determinarn
cambios estructurales en el Estado (privatizacin de bienes y servicios pblicos, desregulacin
laboral, y un amplio conjunto de medidas pro mercado) y profundos cambios en la sociedad
(empobrecimiento de sectores medios y aumento de la pobreza generalizado) como producto del
227

Ziccardi:1984: 153.
El padre Mugica fue asesinado por la Alianza Anticomunista Argentina (Triple A) en 1974. Vase el artculo de
Snitcofsky, Valeria Laura, UBA (FADU y FFyL) Conicet. Vivienda urbana, trabajo y transformaciones econmicas:
aportes para su articulacin a partir de un anlisis sobre las villas de Buenos Aires (1973-2001). Enlace:
http://urbanhabitat.com.ar/archivos/Snitcofsky_Eje%201.pdf
229
dem.
230
Bettatis, Clarisa Urbanizacin de asentamientos informales en la provincia de Buenos Aires. Revista Bitcora
Urbano Territorial, Vol. 15, Nm. 2. Universidad Nacional de Colombia julio-diciembre, 2009, pgs. 89-108.
228

109

aumento del desempleo y/o la precarizacin laboral, la perdida de protecciones pblicas y las
crecientes dificultades de acceso a ciertos bienes bsicos ()El fin del estado benefactor,
provoca un paulatino abandono del principio de responsabilidad social de lo pblico hacia el
problema habitacional, construido como resultado de casi un siglo de lucha social. Ello permite
desvincular al Estado de la responsabilidad en la provisin de los servicios habitacionales, para
dar lugar a una mayor transferencia al mercado, mediante la restitucin del principio de
responsabilidad individual, frente al problema del alojamiento.231
Durante el ao 2000, segn informacin obtenida de la Subsecretara de Urbanismo y
Vivienda de la Provincia de Buenos Aires 232 , numerosas tomas de tierra bajo la forma de
asentamientos, fueron legitimados mediante la sancin, por parte del legislativo, de la
correspondiente ley de expropiacin. Las leyes de expropiacin consiguieron frenar las acciones
judiciales de desalojo por parte de propietarios particulares cuyos predios fueron invadidos, pero
por lo general, el estado no efectiviz las acciones legales que permitieran la transferencia de
derechos a los ocupantes, manteniendo la situacin de riesgo jurdico, y mucho menos el
mejoramiento de la condicin fsica de los barrios. Prcticas similares de regularizacin de
ocupaciones se realizaron en algunas de las histricas villas de la Provincia, con el distintivo de
ser localizadas en terrenos fiscales de la Direccin Nacional de Vialidad, Ferrocarriles
Argentinos, Obras Sanitarias, u otros organismos del Estado Nacional, en las cuales, la
transferencia de propiedad a sus ocupantes fue determinada por el Decreto del Poder Ejecutivo
Nacional. Aunque aqu la propiedad del suelo es del Estado Nacional, s se presentaron
dificultades para articular en magnitud adecuada las acciones de reconfiguracin fsica y
construccin de viviendas imprescindibles para la reestructuracin de ocupaciones mucho ms
densas que las que configuraron los asentamientos.
Desde el ao 2003, la Subsecretara de Urbanismo y Vivienda de la Provincia de Buenos
Aires, ha venido desarrollando programas federales para personas de ingresos bajo y mediobajo que se han diversificado en el tiempo y que actan sobre tres ejes principales233:

la construccin de nuevas viviendas, a travs de los programas del Fondo Nacional de


Viviendas: Programa FONAVI-Reactivacin I y II, Programa Federal de Solidaridad
Habitacional; Programa Federal de Emergencia Habitacional Techo y trabajo234, el cual

231

Fernndez Wagner, obra citada. Pg. 8.


Subsecretara de Urbanismo y Vivienda. Direccin de Ordenamiento Urbano y Territorial. Lineamiento estratgico
para la Regin Metropolitana de Buenos Aires. Lneas de Intervencin y Programas Territoriales. CAPITULO IX. Pgs.
281 y ss. Enlace: http://www.posgradofadu.com.ar/archivos/biblio_doc/Cap-9_Lineam-Estrategicos-RMBA-2007.pdf
233
Subsecretara de Urbanismo y Vivienda. Direccin Provincial de Ordenamiento Urbano y Territorial, obra citada.
Pginas 281 y 282.
234
Vase Ministerio de Planificacin Federal, inversin pblica y servicios, Secretara de Obras Pblicas.
Subsecretara
de
Desarrollo
Urbano
y
Vivienda,Subprogramas,enlace:http://www.vivienda.gob.ar/emergencia/subprogramas.html
232

110

apuntaba a la construccin de viviendas a travs de cooperativas integradas por


desocupados;

el mejoramiento de viviendas, a travs del Programa Federal de Mejoramiento de


Vivienda Mejor Vivir, destinado a los hogares con necesidades bsicas insatisfechas en
condiciones de hacinamiento y/o con deficiencias sanitarias, que habitan viviendas
permanentes, construidas con materiales no precarios y en lotes propios con dominio
saneado o fiscal regularizable, y el Subprograma para el Mejoramiento del Hbitat
Urbano,

Obras

de

Infraestructura

Complementarias,

que

buscaba

proveer

infraestructura y equipamiento para habilitar las viviendas que se construan a travs de


los fondos federales.

el mejoramiento barrial y/o regulacin dominial a travs del Programa de Mejoramiento


de Barrios-PROMEBA (que surge a nivel Nacional en el ao 1997, impulsado por el
Banco Interamericano de Desarrollo), conjuntamente al Plan Nacional Arraigo, de la
Subsecretara de Hbitat Social del Ministerio de Planificacin Federal, que establece el
marco jurdico para la regularizacin de la tenencia de la tierra.
Empero, es a principios del ao 2005 cuando se anunciaron desde el gobierno Nacional

dos subprogramas del Programa Federal de Construccin de Viviendas, que generaron


relaciones ms estrechas entre la Nacin y los municipios, asumiendo stos un gran
protagonismo en la implementacin de las acciones, y comenzaron a abordarse de forma
especfica la urbanizacin de los asentamientos informales. Los subprogramas anunciados
fueron: Subprograma de Construccin de Viviendas con Municipios y el Subprograma Federal de
Urbanizacin de Villas y Asentamientos (SPFUVyA)235.
El SPFUVyA naci de la necesidad de resolver la situacin de la poblacin que reside en
las villas y asentamientos precarios, que se encuentran excluidos de casi todos los beneficios
que brinda la ciudad236:
Carecen de una vivienda adecuada,
Tienen situaciones irregulares de tenencia de la vivienda que ocupan,
No tienen acceso a los servicios de agua potable y redes cloacales,

235

El subprograma de Urbanizacin de Villas y Asentamientos Precarios se inicio en el ao 2005 con duracin


estimada de dos aos, y finalizacin en el ao 2007.
236
Para
ms
informacin
vase
el
siguiente
enlace:
http://www.minurvi.org/documentos/5_Programa%20de%20paises/Servicios%20Basicos/Argentina_Urbaniza_Villas_A
senta_Prec.pdf

111

Viven en barrios con escasa accesibilidad a los lugares donde se localizan la oferta de empleo,
los establecimientos de salud y educacin, los centros comerciales, los espacios recreativos.
Por esa razn el Gobierno Nacional implement en el marco de los Programas
Federales de Construccin y Mejoramiento de Vivienda, el SPFUVyA combinando las acciones
de estos Programas Federales y la articulacin con los programas de Emergencia Habitacional y
Mejoramiento de Barrios PROMEBA, para que conjuntamente se concrete el mejoramiento de
las condiciones habitacionales de los asentamientos precarios. En la ejecucin del Subprograma
participan el gobierno nacional, que es quien otorga el financiamiento, y en el orden local los
municipios.
El Programa es dirigido a asentamientos precarios localizados en terrenos no inundables y
cuya situacin de dominio permita la regularizacin dominial de las viviendas del asentamiento o
encontrarse en proceso de regularizacin, quedando en manos de los municipios o el gobierno
provincial la regularizacin dominial.
El producto que entrega es la construccin de viviendas nuevas en villas y asentamientos
precarios237 (tanto en tierras ocupadas por estos como en nuevas localizaciones cercanas a las
mismas cuando fuera necesario relocalizar poblacin para regularizar la trama urbana y
encuadrar el proyecto en las normas urbansticas vigentes); Regularizacin dominial; Redes de
infraestructura (agua, cloacas, electricidad, gas) ; Apertura de calles internas; Mejoramiento de
las viviendas existentes: construccin de ncleo, ampliacin mediante la construccin de un
ambiente, refaccin de muros y techos.
En este sentido y a modo de ejemplo, contamos con la experiencia del Programa de
Urbanizacin de Villa Tranquila del Municipio de Avellaneda en la Provincia de Buenos Aires, su
objetivo fue radicar definitivamente a las familias en su barrio y su modelo constituye un caso de
polticas urbanas tendientes a la superacin de la pobreza, en el marco de un Plan Estratgico
para el Municipio.

238

Lo que nos permite visibilizar que existiendo decisin poltica y

organizacin al servicio de la transformacin social los resultados esperados son posibles.239


Se plane una intervencin integral en el barrio, desde las reas urbana, dominial,
ambiental, social y de desarrollo local, articulando dos lneas de financiamiento para su
237

Prev la construccin de vivienda nueva para permitir la apertura de la red vial y/o reemplazar viviendas cuyas
caractersticas las hacen irrecuperables.
238
MINURVI. XVI ASAMBLEA DE MINISTROS Y AUTORIDADES MXIMAS DE LA VIVIENDA Y EL URBANISMO
EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE. Los programas de vivienda social y la inclusin urbana. Documento de
Argentina para consulta y debate. Chile / Octubre 2007. Pgina 17 y ss.El Plan, con un proyeccin de 15 aos, se
plantea en al actual contexto de economa global y reestructuracin metropolitana, articulando programas locales con
proyectos regionales, y se encuadra en los Lineamientos Estratgicos para el rea Metropolitana de Buenos Aires
(AMBA).
239
Scatolini, Luciano La agenda urbana, entre luces y sombras del Bicentenario. Frum de Direito Urbano e
Ambiental-FDUA, Belo Horizonte ano 9 n. 54 p. 1-159 nov./dez. 2010. Pgs. 47-48.

112

ejecucin: por un lado, para la construccin de viviendas del Subprograma Federal de


Urbanizacin de Villas y Asentamientos Precarios y por otro lado, con el financiamiento de
PROMEBA (Programa de Mejoramiento de Barrios) en la construccin de infraestructura y
provisin de servicios bsicos.
El objetivo principal consisti en mejorar la calidad de vida de las ms de 1917 familias que
residen all, impulsando su reactivacin econmica, su integracin social y urbana con el resto
de la comunidad, y optimizando la calidad del medio ambiente. La consolidacin de su estructura
urbana -con la consiguiente ampliacin de la red de servicios y del equipamiento comunitario- y
la regularizacin del dominio a favor de sus actuales ocupantes, se suma a una propuesta de
desarrollo productivo que promueve la generacin de empleo genuino y la capacitacin
laboral.240

Rgimen de Integracin socio urbana:


En el Captulo I y II del presente comentario, desarrollamos conceptualmente el
derecho a la vivienda y el derecho a la ciudad como derechos humanos fundamentales,
atendiendo a los principios operacionales tales como el de universalidad, no discriminacin e
igualdad.241En este sentido, sealamos que una de las formas de exacerbar la condicin de
vulnerabilidad de un sujeto y profundizar la discriminacin y la desigualdad social ms extendida
y violatoria de los derechos humanos fundamentales, es la pobreza, definida por el factor de
exclusin y por la falta de acceso a bienes y servicios esenciales.
En el entendimiento de que la informalidad urbana es la manifestacin fsica y espacial
del incremento de la pobreza urbana y la desigualdad en diferentes reas de la ciudad ()242, al
abordar la segregacin, fragmentacin e informalidad se est tratando de resolver los crecientes
procesos de pauperizacin social.

240

El proyecto urbano previ la apertura de calles y la ejecucin de obras de infraestructura (pavimentos, desages
pluviales, alumbrado pblico, agua corriente, cloaca, gas, energa elctrica, veredas, espacios verdes y cestos de
residuos domiciliarios); construccin de viviendas para la relocalizacin de familias que ocupan la traza de las futuras
calles, la zona de vas y esponjamiento de las manzanas que se generarn; la refuncionalizacin del predio donado al
Municipio por la empresa UNILEVER Argentina S.A., para la construccin de viviendas y para la instalacin del
equipamiento comunitario (jardn de infantes, materno infantil, centro de asistencia educativa municipal, centro de
educacin fsica, instituto municipal de educacin para el arte, dependencias municipales y de seguridad e incubadora
de micro-emprendimientos) y la regularizacin dominial de las familias beneficiarias.La propuesta social se orient al
desarrollo de estrategias y acciones de trabajo con los beneficiarios, para potenciar su participacin y capacidad de
organizacin, con la finalidad ltima de garantizar la sustentabilidad del proyecto.
241
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Gua para la planificacin local desde la perspectiva de los
derechos humanos. Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Argentina, ao 2011. Pginas 13, 14 y 15.
242
Vase Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos. Progreso en el cumplimiento de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio, Nairobi, Mayo de 2003.

113

El reconocido urbanista Borja, Jordi en su libro Revolucin urbana y derecho a la


ciudad 243 , expresa en el sentido analizado, que las ciudades latinoamericanas reflejan una
enorme desigualdad social en todos los aspectos de la vida urbana Se ha podido hablar de que
el 50% de la poblacin urbana vive en la ciudad ilegal (Hardoy), o que puede hablarse de 100
millones de pobres urbanos (CEPAL, Banco Mundial), o que una cantidad de habitantes parecida
sufre: Un cuadro de contraposicin entre una minora cualificada y una mayora en condiciones
urbansticas precarias que se relaciona con todas las formas de desigualdad, a la que le
corresponde una situacin de exclusin territorial. Esta situacin de exclusin, es mucho ms
que la expresin de las desigualdades de renta y de desigualdades sociales: es agente de
reproduccin de esa desigualdad (Cymbalista y Rolnik, 2002:2)
Borja, en relacin a los efectos de la desigualdad y la pobreza en los procesos de
urbanizacin, describe diversos fenmenos contemporneos:
-el proceso de fragmentacin urbana sucedida en la dcada de los noventa, debido a la
intromisin en las estructuras existentes de ghettos para ricos, ya sea en forma de productos
urbanos, o sea grandes equipamientos autistas con respecto al entorno, segregadores y
dedicados principalmente al consumo, o de comunidades, barrios, ciudades o pueblos cerrados.
- el desarrollo urbano mediante asentamientos informales, el crecimiento horizontal, el
despilfarro de suelo, la contaminacin de las aguas por ausencia de redes de saneamiento, la
captura ilegal de algunos servicios bsicos (energa, agua), la proliferacin de servicios de
naturaleza pblica no reglados (transportes, a vece asistencia sanitaria, policas barriales, por
mencionar algunos), la ocupacin de suelos no idneos y la vulnerabilidad a las catstrofes
(inundaciones, incendios, corrimientos de tierras, entre otros), la constitucin de ghettos que
reproducen el crculo vicioso de la marginalidad, son algunos ejemplos.
- la degradacin de reas centrales o de barrios de la ciudad formal que no se renovaron
en su trama y /o actividades y en los que se produce la dialctica del deterioro social y funcional
que conlleva slumizacin, abandono de actividades centrales o dinmicas y de poblaciones de
ingresos medios, deterioro del patrimonio fsico, incluso del arquitectnico y monumental,
prdida de elementos simblicos o identitarios de la ciudad () entre otros.
Por su parte, la Relatora Especial de las Naciones Unidas en su Informe sobre la vivienda
adecuada 244 , seala de forma preocupante el fenmeno de segregacin urbana () La
consiguiente creacin de asentamientos separados para ricos y pobres en las zonas urbanas y
243

Borja, Jordi Revolucin urbana y derecho a la ciudad. Textos urbanos, Volumen VIII. OLACCHI, MDMQ. Quito,
Ecuador. Ao 2011. Pgina 131 y ss. Vase acpite Sobre desigualdad, pobreza e informalidad.
244
Informe sobre La vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado y sobre el
derecho de no discriminacin a este respecto, Asamblea A/63/275 del ao 2008. Prrafo 42, sobre Integracin Social,
punto e).

114

rurales ha sido descrita por el anterior Relator Especial comoapartheid urbano y rural. Los
barrios de tugurios y los asentamientos precarios surgen en parte debido a la tremenda
disparidad entre la oferta y la demanda de viviendas a precios asequibles en tierras bien
ubicadas y lleva a la discriminacin (). Afirmando que esto determina que grandes grupos
continen sumidos en la pobreza y sigan viviendo en malas condiciones, con escasas
posibilidades de aspirar a un futuro mejor. La consecuencia de esto son ciudades fragmentadas
y divididas, y el deterioro de la cohesin social.
Finalmente Borja (Borja: 2011), en referencia a los asentamientos informales concluye, que
de todo lo dicho, se deduce la importancia de plantearse, en primer lugar, la gestin y el control
de la urbanizacin sobre la ciudad existente, sin rechazar algunas formas de densificacin.
En segundo lugar poseer, por parte de los gobiernos locales, una cultura y un instrumental
urbanstico para hacer ciudad en las periferias y, por lo tanto, no solo regular e integrar los
asentamientos informales, sino tambin ordenar los desarrollos formales de tal modo que se
garantice su insercin en los tejidos urbanos y su mixtura funcional y social ().
En este mismo sentido, el consultor internacional Kaztman Rubn245, explica en su obra
tres tipologas de intervenciones para superar la pobreza urbana, que se desprenden de la
prioridad que se debe otorgar a los objetivos de integracin social sobre bases de equidad, as
como a la construccin de ciudadana, en las polticas de superacin de la pobreza. En este
sentido, clasifica a las intervenciones dirigidas a superar la pobreza en tres grandes niveles:
transferencias, inversin e integracin social. Estos niveles deben complementarse si procuran la
promocin y autonoma social, esto es, romper con los crculos de pauperizacin, con la
reproduccin de la pobreza.
Las transferencias buscan que la poblacin beneficiaria mejore sus condiciones de acceso
a servicios bsicos como la vivienda, la educacin, la salud, los servicios pblicos, entre otros.
La inversin social busca elevar la capacidad de las personas y los hogares para el
mejoramiento autnomo de sus condiciones de vida, que las personas tengan opinin y voz,
conozcan sus derechos y puedan hacerlos valer, cumplan sus deberes. Por ltimo, la integracin
social procura habilitar a las personas para gozar de la estructura de oportunidades para contar
con los activos necesarios para estar integrados.
Relacionando estas tipologas y las intervenciones urbanas, pueden significarnos
transferencias cuando se garantizan niveles mnimos de habitabilidad, de inversin social
cuando involucra a una comunidad y la concientiza de sus derechos y la responsabiliza de sus

245

Kaztman, Rubn (2003). La dimensin espacial en las polticas desuperacin de la pobreza urbana. Serie Medio
Ambiente y Desarrollo N59, CEPAL, Santiago de Chile. Pgina 23.

115

deberes acrecentando el capital social y las de integracin social cuando las intervenciones
urbanas se fundan en una visin holstica que procure acrecentar las oportunidades y romper
con los crculos reproductivos de pobreza246.
De acuerdo a lo analizado, creemos que la ley bajo anlisis, y en particular la presente
Seccin, brinda instrumentos vlidos e innovadores que posibilitan transferencias, inversiones e
integraciones sociales, al priorizar la actuacin estatal en atencin a los grupos sociales ms
desfavorecidos socio econmicamente que habitan en villas y asentamientos informales,
estableciendo un Rgimen de Integracin socio urbana, articulando entre diferentes niveles
estaduales, con la comunidad civil y poblacin objetivo, formalizando espacios de participacin y
ampliando las posibilidades de accin.

Artculo 26.- Rgimen de Integracin socio-urbana. Crase el rgimen de integracin socio-urbana


de villas y asentamientos precarios existentes a la fecha de promulgacin de la presente ley, cuyos
objetivos y criterios de aplicacin se establecen en los artculos siguientes y resultan de inters
prioritario para la provincia de Buenos Aires.

Lo nico que hay que erradicar de las villas, es la miseria.247


El Rgimen de Integracin socio-urbana de villas y asentamientos precarios establecido en
la ley, segn lo desarrollado en la presente Seccin, se presenta como un nuevo paradigma de
poltica habitacional.
Teniendo en cuenta, distintas experiencias en general en ciudades de Latino Amrica y en
particular en nuestro pas, nos dicen que para no generar consecuencias adversas a las
buscadas, deber priorizarse siempre los factores de la integracin social a los urbansticos, en
este sentido es clara la Ley al incorporar en los art. 13, 16, 35 y 57 el derecho a la participacin y
a la informacin de las polticas pblicas urbansticas, como as tambin en este sentido en los
art.29 al 34, que prioriza que la integracin socio-urbana se realice en el lugar donde se
encuentran las villas y asentamientos precarios objetos de la integracin.
En este sentido, la radicacin de los pobladores de villas y asentamientos en las tierras
que ocupan se presenta como la regla operacional, razn por la cual no se trata de una poltica

246

Fernandez, Silvana. Reflexiones sobre el mejoramiento de barrios carenciados. Aportes para la discusin sobre
hbitat informal e intervenciones pblicas. 1 Congreso de Geografa de Universidades Nacionales - Ro Cuarto.
Publicado en CAF Banco de desarrollo de Amrica Latina.
247
Padre Mugica.

116

alternativa a la erradicacin, previendo slo el realojamiento para situaciones excepcionales


dispuestas taxativamente en el articulado de la norma.
Creemos que este Rgimen se presenta como superador de las llamadas polticas llave
en mano, alternativas y de facilitacin o simple focalizacin. El objeto difiere profundamente,
su justificacin ideolgica tambin, si propendemos a generar mayores niveles de igualdad
tendremos que generar polticas que atiendan integralmente la problemtica urbano-habitacional.
En este orden de ideas, la integracin socio urbano de las villas y los asentamientos,
genera un entendimiento ms amplio de aquella simplemente urbanizadora. La integracin socio
urbana es un concepto superador al de urbanizacin, que hace referencia a lo que la ciudad le
da o le puede aportar a la villa. El concepto de integracin urbana nos propone una 'cultura del
encuentro' ya que tambin las villas le aportan y le pueden aportar mucho al todo de la ciudad.
Antes se hablaba de erradicacin de las villas. No es muy amable porque significa desalojar,
despedir. Despus se empez a hablar de urbanizacin. Y si vamos a la urbanizacin sin ms
suena a una especie de colonialismo. Quin piensa que puede instalarse en un concepto de
estoy urbanizado?. 248
Distintos testimonios de efectores sociales, ofrecen descripciones de las villas y
asentamientos informales desde una mirada social crtica, que disiente del entendimiento casi
unvoco que manifiestan los medios de comunicacin en relacin a la inseguridad, asociada en
trminos de criminalidad, desde la lejana y con sesgo estigmatizante, cuando asocian a las
personas que habitan en las villas y que sufren la pobreza con el delito, es as que expresan que
"No tendramos que olvidar que los vecinos y vecinas de las villas tienen una vivencia ms
profunda de la inseguridad, que tambin es no saber dnde se va a vivir dentro de unas
semanas, o cundo se va a lograr un trabajo estable, o dnde conseguir el medicamento que se
necesita y no se puede comprar, o dnde van a ir los hijos a la escuela, o el temor a que los hijos
adolescentes puedan quedar sumergidos en la droga"249.

Experiencia latinoamericana de integracin socio urbana de villas y asentamientos:

248

Andrew Graham-Yooll , Pasamos del ninguneo total a una mirada distorsionada, diario Pgina 12. Publicada el 20
de Enero de 2014. Enlace: http://www.pagina12.com.ar/diario/dialogos/21-238090-2014-01-20.html
249
Diario Pgina 12. "Hoy el desafo que nos presentan las villas es la integracin urbana". Publicada el Domingo, 11
de Mayo de 2014. Enlace: http://www.pagina12.com.ar/diario/ultimas/subnotas/246033-67897-2014-05-11.html

117

Cabe a mrito resear la exitosa experiencia en materia de poltica habitacional de


integracin socio urbana, como la aqu propuesta, de Brasil, as es que podemos mencionar el
Programa Favela-Barrio250 desarrollado en el municipio de Rio de Janeiro.
En Brasil el fenmeno de las favelas, llev a que los gobiernos pensaran estrategias
habitacionales con soluciones integrales ya sea en el rea urbano, dominial, social y ambiental.
En la ciudad de Rio de Janeiro, ya en el ao 1993, se crea el Grupo Ejecutivo de Programas
Especiales para Asentamientos Populares (GEAP), que rene las secretaras y empresas
municipales actuantes en el sector, con el objetivo de proponer una poltica de viviendas para el
Municipio. El cambio esencial que se establece en las intervenciones de la dcada de los
noventa, es contraponerse a la idea de subsanar nicamente el dficit habitacional existente,
sustituyndola por la nocin de superacin del dficit urbano a travs de la "produccin de la
ciudad". Es decir, substituir la accin aislada de construir casas, por la organizacin de una
estructura urbana, donde los estratos de poblacin excluidos de los servicios pblicos se
integren a la dinmica funcional y vital de la ciudad "formal".
A partir del ao 1994, la Secretara coordin la implementacin de siete Programas 251
definidos por la poltica habitacional, dentro de ellos se encontraba el Programa Favela-Barrio252,
cuyo universo de trabajo abarca a todas las favelas de porte mediano, es decir, aquellas
pertenecientes al intervalo entre las 500 y las 2.500 viviendas, su objetivo fue construir o
complementar la estructura urbana principal (saneamiento y democratizacin de accesos) de las
favelas consolidadas, y ofrecer condiciones sociales y ambientales de transformacin e
integracin de la favela como barrio de la ciudad.
Las principales acciones para integrar las reas de favela al tejido urbano de la ciudad
formal, fueron:
a)Complementar o construir la estructura urbana principal; b)Ofrecer condiciones
ambientales que permitan la lectura de la favela como un barrio de la ciudadc)Introducirlos
valores urbansticos de la ciudad formal para su identificacin como barrio: calles, plazas,
mobiliario y servicios pblicos; d ) Consolidar la insercin de las favelas en el proceso de
planeamiento de la ciudad; e ) Implantar acciones de carcter social, construyendo jardines de
infantes, incentivando programas de generacin e incremento de renta y capacitacin
250

Verena Andreatta, Artculo Favela-Barrio, un nuevo paradigma de urbanizacin para asentamientos informales.
Revista Servicios Urbanos. Enlace: https://upcommons.upc.edu/revistes/bitstream/2099/1586/1/01_Favela-Bairro.pdf
251
Los programas fueron:De Regularizacin de Loteamientos, De Regularizacin y Titulacin de la Propiedad; de
Nuevas Alternativas, Villas y Conventillos; de Habitar sin Riesgo; de Habitar Carioca y Programas Pequeo Barrio.
Vase Programa Favela-Barrio. Alcaldade laCiudad de Rio de Janeiro. Presentacin digital.
252
La primera etapa del programa abarc 60 favelas y 8 loteamientos irregulares y su implementacin fue
cofinanciada en un 60 % por el BID y el otro 40% por la alcalda. La inversin estimada asciende a u$s 300 millones
para una poblacin de 250.000 personas.Programa Favela-Barrio. Alcalda de la Ciudad de Rio de Janeiro.
Presentacin digital.

118

profesional, actividades deportivas, culturales y recreativas; f ) Promover la regularizacin


urbanstica y el otorgamiento de ttulos de propiedad de los terrenos.
Otro hecho importante es que las transformaciones urbansticas y arquitectnicas fueron
acompaadas por una accin de contenido social, las principales fueron: la instalacin de un
Puesto de Orientacin urbanstica y Social (POUSO),

la creacin de centros de formacin

profesional para artesanos y tcnicos, tele-aulas para la educacin a distancia de jvenes y


adultos, como una forma de generar empleos en la favela y el apoyo a la formacin de
cooperativas y locales, para organizar el sector comercial de la comunidad.
Si bien en los artculos siguientes se definen, a los efectos de aplicacin de la ley, a las
villas y asentamientos precarios, tenemos que tener claro que se hace desde un concepto y una
funcin estrictamente urbanstica, sumamente necesaria y acertada para trabajar las polticas de
integracin urbana. Desde una concepcin sociolgica y antropolgica, no debemos dejar de
tener en cuenta, a efectos de la integracin social, que esta clasificacin tcnica no estigmatice
territorialmente a los vecinos, siendo el primer paso para su integracin social a la ciudad
reconocerlos como Barrios, como los propios vecinos se reconocen. Aun mas, teniendo en
cuenta el concepto sociolgico de Barrio, vemos que se conforman en el sentido ms puro del
concepto, ya sea tanto por las relaciones de vecindad, su organizacin, la funcin social del
mismo etc. Quedando as la precariedad de los mismos reducido, a cuestiones urbansticas, que
si no se abordan integralmente podrn generan tambinlas consecuencias de la precariedad al
concepto social.

Artculo 27.- Integracin socio-urbana de villas y asentamientos precarios. Definiciones. A los fines
de la presente ley se entiende por:
a) Integracin socio-urbana de villas y asentamientos precarios: al conjunto de acciones que
de forma progresiva, integral y participativa, incluyan, entre otras, la construccin, mejora y
ampliacin de las viviendas, del equipamiento social y de la infraestructura, el acceso a los
servicios, el tratamiento de los espacios libres y pblicos, la eliminacin de barreras
urbanas, cuando existieran, la mejora en la accesibilidad y conectividad, el saneamiento y
mitigacin ambiental, el redimensionamiento parcelario y la regularizacin dominial.

Define la Integracin socio-urbana como el conjunto de acciones que de forma


progresiva, integral y participativa, incluyany seguidamente enumera distintas acciones
urbansticas que deben incluir los proyectos particulares de integracin socio-urbana a realizarse
en las villas y asentamiento precarios inscriptos en el Registro Publico provincial.

119

Nos parece importante remarcar, que el legislador utiliza en este artculo el entre otrascon
respecto a la enumeracin que realiza de las acciones que debe incluir la Integracin. Esta
aclaracin est plenamente acorde con la complejidad y el carcter interdisciplinario de la
poltica de Integracin socio-urbana, que hacamos referencia en la introduccin. Insistimos que
para abordar integralmente, como es el espritu de la ley, la inclusin de los Barrios que
conformen el registro, deber ser el resultado de un trabajo sumamente complejo que priorice
siempre la participacin de los vecinos y se logre una intervencin interministerial provincial con
la coordinacin de la Autoridad de Aplicacin.
Es un presupuesto bsico de la Integracin, generar interaccin entre los Barrios y las
instituciones de la zona, como escuelas, centros de salud, clubes, etc. Como as, y a modo de
ejemplo, cuando se refiere a llevar adelante la accindeltratamiento de los espacios libres y
pblicos, ser fundamental la participacin del Estado interministerialmente para generar
actividades y proyectos culturales, de recreacin, etc, en los espacios libres y pblicos del
Barrio. En todo proceso de integracin social, es necesario fomentar y revalorizar la cultura
propia de cada barrio, como generadora de identidad barrial y fortalecimiento de las relaciones
de los vecinos. La identidad barrial, es fundamental para que el proceso de integracin sociourbana conserve y afiance la diversidad cultural de la ciudad. Se genera la integracin, desde el
fomento y la bsqueda de la identidad propia de cada barrio.
En este sentido claramente es el espritu de la Ley, por lo que entendemos que todas
las acciones urbansticas que se enumeran en el presente artculo, debern fomentar siempre
que sea posible la autoconstruccin y el trabajo de los vecinos en todas las acciones que lo
permitan, fomentando las relaciones de vecindad y la identidad con el espacio.
b)

Villas: a las urbanizaciones o autourbanizaciones informales producto de ocupaciones de


tierra urbana vacante o de la afectacin de tierras fiscales por el Estado para asentar a
familias provisoriamente, cuyas caractersticas son que: producen tramas urbanas
irregulares, no son barrios amanzanados sino organizados en intrincados pasillos, las
viviendas son construidas con materiales precarios o de desecho, cuentan con alta
densidad poblacional y con escaso o nulo espacio verde e infraestructura auto provista.

b) Asentamientos precarios: a aquellos barrios informales en los que sus trazados urbanos
tienden a ser regulares y planificados, son general decididos y organizados colectivamente,
estn ubicados en su mayora sobre tierra degradada, los ocupantes buscan legitimarse
como propietarios, las viviendas tienen algn nivel de firmeza, se han reservado espacios

120

pblicos para plazas y otros equipamientos y se han ido formalizando paulatinamente las
redes deservicios pblicos.

En relacin a los asentamientos precarios, objeto de la Integracin socio-urbana


propuesta, es importante hacer una distincin.Con respecto a los mismos, que adems de estas
caractersticas sociales y urbanas, tiene leyes de expropiacin en proceso de ejecucin a favor
de sus actuales ocupantes, como hicimos referencia en la introduccin de la presente seccin y
que se contempla en los propios fundamentos legislativos de la ley.
Por distintas razones, que no desarrollaremos por no ser el objeto de este trabajo, pero si
dejamos planteado el tema en cuanto a la necesidad imperiosa de modificar la ley de
expropiacin provincial, que tambin es una ley de la ltima dictadura militar y que se encuentra
sumamente desactualizada con la realidad habitacional de nuestra provincia, y ahora a la
normativa vigente de acurdo a la presente Ley.
Esta distincin, que vemos necesaria hacer, se debe que en la prctica el Estado
argumenta que no puede intervenir ni siquiera con la infraestructura bsica, en estos
asentamientos con expropiaciones en ejecucin, por no tener la posesin de la tierra atenta la
falta de ejecucin de la ley, por distintos motivos que claramente se deben al incumplimiento de
sus obligaciones. Esta situacin genera en forma directa segregacin por parte del Estado, ya
que vemos asentamientos que viven esta situacin por 15 o 20 aos. Hasta que finaliza el juicio
de expropiacin inversa.
Hecha esta distincin, y siendo que la posesin de la tierra es ejercida por sus actuales
ocupantes, sujetos de la expropiacin, sera prudente priorizar y avanzar en forma urgente con la
integracin socio-urbana de todas la villas y asentamientos precarios que se encuentren
segregado por el propio estado, ante estas situaciones.

Artculo 28.- Relevamiento de barrios y asentamientos. Crase el Registro Pblico provincial de


Villas y Asentamientos Precarios, en el mbito de la autoridad de aplicacin, que acta con ajuste a
los siguientes parmetros:

El presente artculo

prev el relevamiento de los barrios, villas y asentamiento

precarios que sern objeto del rgimen de integracin socio-urbana, por medio de la creacin del
Registro Publico provincial en el mbito de la autoridad de aplicacin,

de carcter nico y

centralizado. Estipulando distintos parmetros de actuacin.

121

Teniendo en cuenta la falta de informacin oficial centralizada y unificada sobre la


situacional habitacional existente en la provincia y de relevamientos integrales de las villas y
asentamientos precarios existentes. Y, siendo fundamental para abordar un rgimen de
integracin socio-urbana, conocer la situacin integral de la problemtica habitacional de la
provincia y en particular las caractersticas propias de cada barrio, es imprescindible contar con
un relevamiento detallado que permita determinar las prioridades y las caractersticas de los
proyectos en cada caso particular.
Era una necesidad de vital importancia la creacin del Registro Publico provincial de
Villas y Asentamientos Precarios, nico y centralizado, como as tambin que su funcionamiento
sea dentro del mbito de la Autoridad de Aplicacin, para poder efectivizar los recursos
generando un justo sistema de prioridades y determinando las necesidades propias de cada
barrio para poder elaborar los proyectos particulares de integracin socio-urbana.
El Registro Pblico provincial de villas y asentamientos precarios, deber funcionar en el
mbito de la Autoridad de Aplicacin. Teniendo en cuenta que en el art. 36, que analizaremos
oportunamente, determina como competencia directa de la Autoridad de Aplicacin elaborarlos
proyectosde integracin socio-urbana, y siendo fundamental las funciones del Registro no solo
para generar los proyectos, sino tambin para ejecutarlos, es claramente imprescindible que
funcione en dicho mbito.
En este sentido y reconociendo una importancia fundamental para lograr los objetivos de
integracin, a las funciones del Registro Publico provincial, vemos como conveniente que desde
la Mesa de Gestin Participativa, se genere una coordinacin estratgica principalmente en el
relevamiento de campo de los barrios incluidos en el Registro.
Considerando principalmente el carcter tcnico interdisciplinario del Registro, debera
comenzar sus funciones de relevamiento de campo, una vez constituida la Mesa de Gestin
Participativa y conformado un plan estratgico general de actuacin por la A.A.
Nos parece importante reiterar, la importancia que tiene que el Registro Publico
provincial, lo determine como nico y centralizado. Lo cual estntimamente relacionado con el
acceso justo al hbitat, ya que es fundamental que surjan del registro claramente las prioridades
para determinar de forma justa el orden de los barrios registrados que irn teniendo la posibilidad
de acceder a un hbitat justo. Para poder cumplir con esta premisa que es rectora en la Ley,
debern llevarse adelante las funciones del Registro, no solo bajo mismos criterio y parmetros
de actuacin, sino que deber ser llevado adelante desde un nico registro provincial,

122

lgicamente en una constante coordinacin de trabajo con los municipios como se estipula en el
inciso c) del presente artculo.
a) Constituye la herramienta nica y centralizada de relevamiento, captacin y registro de
datos para la implementacin del rgimen de integracin socio-urbana de villasy
asentamientos precarios.

Reiteramos, que es sumamente necesario el carcter de nico y centralizado que se le


otorga al Registro Publico provincial, ya que si no se logra centralizar la informacin, se corre el
riesgo de seguir generando las consecuencias de la sobre intervenciones y principalmente la
imposibilidad de determinar bajo parmetros objetivos claros las prioridades de intervencin.
Dentro de la funcin de captacin, sera conveniente que todos los organismos pblicos
provinciales y los municipios tengan la obligacin de comunicar al Registro toda informacin que
se relacione con su competencia.
De la interpretacin del presente inciso en cuanto a la centralizacin de la informacin
referente a las villas y asentamientos precarios y a la competencia asumida en la por la Ley, en
cuanto a la intervencin de la autoridad de aplicacin (art. 70) en casos de procesos
administrativos y/o judiciales de desalojos, debern los organismos administrativos y judiciales
notificar estos procesos al Registro Publico provincial a sus efectos.

b) Desarrolla sus funciones en coordinacin permanente con los municipios.

Surgen dos cuestiones de la interpretacin del presente artculo, en primer lugar que
ser fundamental para llevar adelante las funciones del Registro la coordinacin y cooperacin
absoluta de los municipios para con el Registro. En segundo lugar, que segn se estable la
prioridad que debe tener la provincia en el rgimen de integracin, debe ser la provincia quien
lleve adelante las funciones del Registro Pblico, para lo cual deber coordinar con los
municipios pero en ningn momento delegar esta funcin. Es por dems clara la Ley al respecto
y deber interpretarse en este sentido a efectos de poder lograr los objetivos deseados.
Asimismo, y en esta lnea interpretativa de la Ley y teniendo en cuenta la jerarqua
normativa establecida a la participacin ciudadana en las polticas de hbitat, que tambin se
coordine con las organizaciones sociales y acadmicas de cada municipio, a efectos de ampliar,
corroborar y captar la informacin necesaria.

123

c) Releva, documenta, estudia y registra de modo pormenorizado la ubicacin, caractersticas


y condiciones de las villas y asentamientos precarios existentes a la fecha de
promulgacin de la presente ley.

Insistimos en la importancia de la participacin ciudadana, en este punto en particular,


donde es fundamental el trabajo conjunto con la organizacin de los vecinos si existe o en su
caso comenzar a generar condiciones para fomentarla en virtud del artculo 35.
Siendo seguramente en la mayora de los casos, la primera intervencin y contacto del
Estado con los vecinos, creemos fundamental desde este momento comenzar a trabajar con
herramientas claras y participativas, para lograr la representacin democrtica establecida en el
artculo 35, para integrar la Mesa de Gestin Participativa.
Se desprende del carcter unificado del registro, que los relevamientos debern realizarse
previa determinacin de censos socio-urbanos elaborados que debern tener en cuenta las
necesidades especficas de informacin para generar los proyectos particulares de intervencin,
como as tambin para fomentar la organizacin barrial y para proyectar las polticas pblicas del
hbitat en laprovincia de acuerdo a la Ley.
Sera obligacin del Registro Publico siempre hacer una devolucin e informar a los barrios
abordados, sobre el resultado final del relevamiento realizado.

d) Actualiza peridicamente la informacin relevada y la integra a un Sistema de Informacin


geogrfica.

A efectos de dar cumplimiento a lo estipulado en el presente inciso, y fomentando la


participacin en el proceso, sera importante generar un mecanismo de informacin proveniente
del Barrio, desde las mesas barriales por medio de sus representantes en la Mesa de Gestin
Participativa, para que siempre se comuniquen los cambios en la informacin relevada, lo cual
apunta fundamentalmente a la participacin e integracin poltica, uno de los objetivos bsicos
buscados desde toda poltica de integracin social-urbana.

e) Elabora proyectos integrales para asegurar el establecimiento permanente de los


ocupantes con acceso a los servicios bsicos necesarios, pudiendo establecer
restricciones al dominio en los ttulos de propiedad para evitar procesos de
gentrificacin; y

124

Nos parece fundamental hacer especial referencia, en cuanto creemos esencial para lograr
una verdadera y definitiva integracin social desde polticas urbansticas, evitar los procesos de
gentrificacin.
Partiendo del entendimiento que para logar una efectiva integracin social-urbana,
principalmente se debe trabajar culturalmente para que pueda ser transmitida por generaciones
para poder dar por cumplido este difcil pero no imposible objetivo fundamental para lograr
ciudades justas en pro de sociedades ms justas e igualitarias.
Comnmente se comete el error de no abordar la problemtica general de la gentrificacion,
sino sus consecuencias en casos concretos con lo que solo se consiguen soluciones parciales y
victorias puntuales. O simplemente no se aborda la problemtica desde la realidad interna de
cada Barrio que est dada fundamentalmente por el mercado informal, y aun mas en
asentamientos con procesos de lucha por la tenencia de la tierra y en especial cuando logran
leyes de expropiacin, que da una seguridad jurdica para subir considerablemente el valor de
terreno en el mercado informal. Constantemente vemos como principalmente la falta de
seguridad jurdica en la tenencia, de indiscutible responsabilidad estatal, lleva a que muchos
vecinos prioricen las necesidades econmicas al ser tentados constantemente con ofertas de
compra cada vez ms elevadas y vendan sus viviendas que tanto lucharon y se sacrificaron.
Teniendo que volver a vivir duros procesos de tomas de tierra, o volviendo a vivir nuevamente en
condiciones de hacinamiento. Generando tambin consecuencias sumamente negativas y
muchas veces irreparables en la organizacin barrial, ya que los nuevos vecinos no comparten ni
conocen la historia de lucha que es la identidad del Barrio y el motor de la participacin en la
organizacin. Es importante tener en cuenta un dato de la realidad, en los primeros 3 aos de
constituido un asentamiento, existe en promedio una modificacin del 70% de sus habitantes
originales, principalmente por este factor.
Desde la experiencia de organizaciones barriales, vemos que principalmente estos
procesos de gentralizacion, generan consecuencias directas en el proceso colectivo de
organizacin y por consiguiente en la identidad Barrial. Siendo fundamental realizar trabajos de
concientizacin junto con los vecinos y fundamentalmente de integracin barrial para generar
una fuerte identidad de los vecinos con el Barrio. Fomentando y acompaando la organizacin
barrial y brindndole herramientas e informacin para poder concientizar a los vecinos ante este
flagelo. Trabajar sobre estos procesos negativos es un factor decisivo, para lograr los objetivos
de Integracin previstos en la Ley,
Por estos motivos creemos que deber ser primordial y prioritario en la agenda de trabajo
del Registro Pblico, generar acciones en conjunto con las mesas barriales para concientizar y

125

luchar contra esta problemtica, que claramente tiene solucin, insistimos, si se logra integracin
interna, identidad cultural con su barrio y generar que se asuman las obligaciones y
responsabilidades de los vecinos.
Desde la experiencia territorial, surge un rol fundamental de los censos que se realizan a
las familias que habitan en las villas y asentamientos precarios, pero lamentablemente la falta de
puesta en valor de los mismos por el Estado en cuanto a determinar las obligaciones y
responsabilidades que implican para los vecinos, deslegitima esta herramienta para que las
organizaciones barriales, que luchan constantemente contra este proceso, puedan evitarlo. Por
lo que vemos importante darle un valor y un tratamiento especial desde el Registro Publico e
intervencin priorizada a la mesa barrial en virtud del inciso d), generando algn proceso
administrativo que intente evitar este flagelo, principalmente para garantizar el derecho de los
nios y nias a una vivienda.

f)

Cesa en sus funciones, de pleno derecho, una vez concluidos los procesos de integracin
socio-urbana de villas y asentamientos precarios relevados.

La Gerencia General de Desarrollo Territorial de ARBA, en su carcter de autoridad de


aplicacin de la Ley 10.707, prestar su colaboracin y suministrar en forma inmediata los
datos que le sean requeridos por el Registro Pblico Provincial de Villas y Asentamientos
Precarios Relevados.
Segn lo dispuesto en el art.26 en cuanto al carcter prioritario para la provincia de Buenos
Aires, en lo referente a la aplicacin al Rgimen de Integracin Socio-Urbana, se deduce que
todo organismo provincial debern brindar una inmediata colaboracin con el Registro Pblico
para llevar adelante sus objetivos. Como as tambin debera contar con la colaboracin
inmediata de los municipios involucrados.
Por ltimo, tambin se deduce la obligacin del Registro Pblico de informar a la A.A, ante
situaciones de rdenes de desalojos de judiciales o administrativas de familias que habiten
asentamientos o villas que integren el registro, en virtud del art.70 y a efectos de solicitar la
suspensin por 180 das.

Artculo 29.- Relocalizacin. En todos los casos que fuera posible, las relocalizaciones slo
afectarn a una porcin de la poblacin del barrio y debern obedecer a los siguientes criterios:

126

a) Necesidades de reordenamiento urbano


b) Hacinamiento de hogares.
c) Factores de riesgo social, hidrulico o ambiental.

Es de vital importancia al desarrollar el presente artculo, que trata sobre las


relocalizaciones, dejar en claro que siempre deber ser una medida urbanstica extrema al
aplicar polticas de integracin socio-urbana, teniendo en cuenta que la experiencia determina
muchas practicasde relocalizaciones con resultados fundamentalmente sociales sumamente
negativos o que directamente fueron promovidas como polticas de gentrificacion.
Existen lamentablemente muchas experiencias, en ciudades en nuestro pas y en Latino
Amrica, donde por medio de relocalizaciones de sectores populares se llevan adelante fuertes
reorganizaciones urbansticas donde el rol protagnico lo tiene el capital inmobiliario, generando
entre muchas otras consecuencias una fuerte segregacin territorial.
Es por esto, que nos parece sumamente saludable y necesario, la clara limitacin que
realiza la Ley a las causas que determinan la necesidad de relocalizacin. Principalmente porque
una efectiva e integral Integracin Socio-Urbana, es la que se logra llevar adelante en el propio
lugar donde se desarrollo y muchas veces se consolido el Barrio, siempre que no afecte
principalmente la salud o la dignidad de las familias. Reafirma este principio rector en la
Integracin, con las modificaciones que introduce en los artculos siguientes al Decreto Ley
8912, que seguidamente analizaremos, pero que viene siendo el principal obstculo que
enfrentan muchos asentamientos en sus luchas por regularizarse ante interpretaciones estrictas
del propio estado en la aplicacin de dicho decreto.
Igualmente, sera oportuno y necesario,

ante esta realidad descripta sobre las

consecuencias de las relocalizaciones, que la A.A en el marco de su competencia, creara un


procedimiento especial con un claro protocolo de actuacin, a efectos de la amplia participacin
democrtica, que implica una pblica y clara informacin para quienes se proponga reubicar.
Nos parece fundamental en este punto que ante un proyecto de integracin en el que se
determine una relocalizacin, la Mesa de Gestin Participativa solicite la intervencin del
Consejo Social y de entidades acadmicas que deban expedirse pblicamente sobre el proyecto,
sus consecuencias y si se adecua a los principios establecidos por el Derecho Internacional de
los Derechos Humanos.
En este sentido, es importante el reciente informe jurdico presentado por el Centro de
Estudios Legales y Sociales, en carcter de Amicus Curie en la causa Asociacin Civil por la
Igualdad y la Justicia c/ ACUMAR y otros S/ Amparo por la cual un grupo de habitantes de Villa

127

Inflamable y Barrio Porst (denominados conjuntamente como Villa Inflamable) reclaman por la
omisin de la Municipalidad de Avellaneda y de la Autoridad de la Cuenca Matanza Riachuelo
(ACUMAR) en lo que respecta a la informacin, consulta y participacin de dichos vecinos en el
proceso de relocalizacin y/o urbanizacin que se dispuso en el marco de la causa Mendoza,
Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daos perjuicios daos derivados de la
contaminacin ambiental del Ri Matanza Riachuelo. Esta omisin, alegan, resulta atentatoria
entre otros de sus derechos a la participacin ciudadana, a una vivienda digna y adecuada, y al
acceso a la informacin. El CELS en dicha presentacin destaca Por otra parte se destaca la
importancia fundamental y el estatus legal que ha adquirido el derecho a la participacin y la
informacin para las polticas de hbitat en la provincia de Buenos Aires a partir de la
promulgacin de la Ley 14449 de Acceso Justo al Hbitat Haciendo especial referencia a los
artculos 13, 16, 35 y 57 de la ley.
Pero en cuanto a la instrumentacin de la participacin social en los procesos de
relocalizacin, hace especial referencia a la Gua especfica de pasos y recaudos a tomar en
casos de que se tuviera que proceder a relocalizacin de familias contenidas en los
documentos operativos para la ejecucin del Programa Mejoramiento de Barrios
(PROMEBA) que es ejecutado desde la Subsecretaria de Urbanismo y Vivienda de la
Nacin (www.promeba.gov.ar) y cuenta con financiamiento del Banco Interamericano de
Desarrollo.
Por todo lo expuesto, entendemos que la Ley da herramientas claras y variadas, a las
organizaciones barriales para exigir ser escuchados y ser actores fundamentales en la decisin y
en su caso ejecucin de un proceso de relocalizacin en el marco de aplicacin de la misma.

Artculo 30.- Suelos degradados. En los casos de existencia de suelos degradados o decapitados
cuyo origen sea resultado de produccin extractiva, que en su estado actual no sean aptos para
usos urbanos pero s susceptibles de recuperacin mediante obras o acciones adecuadas, y que
por su localizacin se presenten como barreras urbansticas en sectores de rea urbana o
semiurbanizada, pueden urbanizarse con parte de la infraestructura de servicios, potencindose
los indicadores de ocupacin y densidad en funcin de los espacios verdes o libres pblicos que
en ellos se generen.

Como adelantramos, claramente el presente artculo, como as tambin lo que se


establece en el art. 31 al 34, determinan no solo la intencin, sino tambin las herramientas
necesarias para resolver la integracin socio-urbana de los barrios, en el lugar donde se
encuentran consolidados. Incorpora mecanismos y herramientas fundamentales, que no afectan
el desarrollo pleno de la necesidades familiares, priorizando acertadamente que se pueda

128

resolver en el lugar la integracin buscada, sin que tengan que sufrir entre otras cosas el
desarraigo propio de las relocalizaciones o la falta de integracin socio-urbana condenando a las
familias a vivir de por vida en la informalidad de las villas o asentamientos precarios.
Del presente artculo y los siguientes, surge una vez ms el espritu de la ley, generando el
mayor esfuerzo posible en busca siempre de priorizar los valores y factores de la integracin
social a los urbansticos tradicionales. Seguramente encontraremos posiciones enfrentadas,
doctrinarias, acadmicas y tcnicas. Pero sin lugar a dudas una norma que introduce como
principio rector el derecho a la participacin ciudadana, tiene que plasmar y priorizar
fundamentalmente la opinin y la necesidad de quienes sern alcanzados con la poltica
generada.
Artculo 31.- Admisin de parcelas. Para los proyectos de integracin socio urbana de villas y
asentamientos precarios se pueden admitir parcelas, unidades rodeadas de calles, espacios
circulatorios, factores de ocupacin de suelo, factores de ocupacin total, densidades, estndares
de espacios verdes, reservas para equipamiento comunitario, superficie cubierta mnima por
habitante y dotaciones de estacionamientos, diferentes a los establecidos por el Decreto-Ley
8.912/1977 texto ordenado por Decreto 3389/1987 y sus normas modificatorias.

Artculo 32.- Estndares de calidad. Los proyectos de integracin socio urbana de villas y
asentamientos precarios deben procurar alcanzar los estndares y condicionamientos fijados por
el Decreto-Ley 8.912/1977 texto ordenado por decreto 3.389/87 y sus normas modificatorias y son
exigibles salvo que medie imposibilidad fsica de resolverlos, situacin que debe ser fundamentada
expresamente.

Artculo 33.- Parcelas internas. Para los proyectos de integracin socio-urbana de villas y
asentamientos precarios pueden autorizarse parcelas internas slo cuando se originen para crear
lotes independientes correspondientes a viviendas existentes recuperables, debiendo asegurar en
todos los casos los accesos y salidas desde la va pblica.

Artculo 34.- Redimensionamiento parcelario. Para los proyectos de integracin socio-urbana de


villas y asentamientos precarios deben asegurar que el redimensionamiento parcelario para la
regularizacin urbano dominial permita el adecuado desarrollo de la vivienda familiar y la correcta
accesibilidad y circulacin.

129

En los artculos 31 a 34, admite un rgimen especial para los proyectos de Integracin
socio-urbana, como ya adelantramos priorizando la integracin en el lugar, fundamental
obstculo para urbanizar muchos barrios consolidados que evidencia la necesidad de nuevos
criterios ms flexibles para poder analizar y encontrar las soluciones a cada situacin en
particular.
La complejidad de la situacin urbanstica existente y las caractersticas propias de cada
barrio, sumado al alto grado de consolidacin por dcadas de informalidad de un gran porcentaje
de los mismos, era imprescindible generar las siguientes excepciones previstas en la Ley, dentro
de un lmite de razonabilidad establecido.
As, y en su art.31 permite admitir parcelas con estndares diferentes a los establecidos
por el Decreto-Ley 8.912/1977 texto ordenado por Decreto 3389/1987 y sus normas
modificatorias.
Estipula en el art.32 que como regla debern procurar los proyectos y ser exigible
adecuarse a los estndares y condicionamientos fijados por el Decreto-Ley 8.912/1977 texto
ordenado por decreto 3.389/87 y sus normas modificatorias. Permitiendo, si existe en el proyecto
una imposibilidad fsica de resolverlos, con fundamentacin expresa, exceptuarlo de los mismos.
En el art.33 y en esta lnea de reconocer como rgimen especial urbanstico a los
proyectos de integracin, autoriza a que existan parcelas internas, pero lo limita nicamente para
crear lotes independientes correspondientes a viviendas existentes recuperables, bajo la
condicin bsica de asegurar siempre los accesos y salidas desde la va pblica.
Por ltimo en el art.34 determina como principio rector de razonabilidad, aplicable en
general a los proyectos de integracin y en particular a los redimensionamientos parcelarios para
la regularizacin dominial que permita siempre un adecuado desarrollo de la vivienda familiar y
su correcta accesibilidad y circulacin.

Artculo 35.- Participacin y eleccin de representantes. En cada proceso particular de integracin


socio-urbana de villas y asentamientos precarios se debe asegurar la plena participacin de los
habitantes, tanto en forma individual como colectiva.

A tales fines, la autoridad de aplicacin establecer mecanismos para garantizar la


expresin de los habitantes comprendidos en las acciones de integracin socio-urbana,
mediante la postulacin y eleccin democrtica de sus representantes.

130

En los art.35 y 36, se plasman dos de los principios bsicos de la Ley, como son los
derechos a la participacin e informacin en los procesos de Integracin como polticas pblicas.
El art. 35, contempla que se garantice la participacin individual y colectiva, y que lo haga
no con formulas pre establecidas, sino que se tenga que generar en cada proceso de
Integracin, teniendo en cuenta que cada Barrio tiene realidades y caractersticas propias.
Dando as tambin la posibilidad a quienes individualmente no se encuentren representados por
el colectivo, si existiera organizacin, que puedan tener tambin la posibilidad de ejercer su
derecho a la participacin.
As, de estos mecanismos que se generaran en cada caso concreto de participacin
democrtica, debern surgir los representantes del Barrio que sern siempre habitantes del
mismo. Es importante remarcar, que el o los representantes del Barrio en la Mesa de Gestin
Participativa, deber ser vecinos que habiten el Barrio.
Siguiendo los lineamientos del arquitecto Vctor Sal Pelli en Habitar, Participar,
Pertenecer. Acceder a la vivienda- incluirse en la sociedad (Nobuko. 2007, Buenos Aires.pp.
23) es posible afirmar que las necesidades de la gente son el centro y la motivacin
genuina de la accin social de vivienda y que toda elaboracin terica, de accin, o de
decisin poltica, sobre la solucin habitacional, debe tener su basamento en el
conocimiento profundo y constantemente actualizado de las necesidades de las
personas, entendido como conocimiento construido junto con la misma gente que las
padece, no slo la de las estadsticas y de las encuestas sino laspersonas concretas, con
nombres, rostros y dilogo, una por una, uno por uno.
En el sentido que nos gua el referido autor Pelli, que el proceso mismo de acceso a la
situacin

habitacional,

en

cuanto

acontecimiento

de

suficiente

envergadura

trascendencia en la vida de la familia (o individuo) habitantes, como factor en s mismo de


su encauzamiento hacia la adquisicin (o recuperacin) de capacidades de gestin y de
espacios de poder de decisin, imprescindibles para la superacin de la situacin de
exclusin y para el ingreso en paridad de derechos y obligaciones en el tejido social. La
incorporacin de este nuevo elemento dentro de la estrategia habitacional implica un replanteo
de los modos de accin: el enfoque de la accin de produccin y provisin de la solucin
habitacional como una experiencia de empoderamiento, requiere la introduccin de pautas
fuertes y equitativas de participacin del futuro habitante en la gestin integral del proceso
de produccin y provisin de lavivienda y de una estructura rigurosa de gestin
concertada (PELLI, Vctor Sal Habitar, Participar, Pertenecer. Acceder a la viviendaincluirse en la sociedad pp. 47 -Nobuko. 2007, Buenos aires).

131

Artculo 36.- Planes de Integracin Socio-Urbana. Mesa de Gestin. La autoridad de aplicacin


elaborar Planes particulares de Integracin Socio-Urbana para llevar a cabo las acciones
prescriptas en el artculo 27 inciso a), los que debe someter a consideracin y aprobacin previa de
una mesa de gestin participativa para la urbanizacin de villas y asentamientos, integrada por
representantes de la autoridad de aplicacin, del municipio involucrado en la urbanizacin, del
Poder Legislativo, de los representantes del barrio alcanzado por la misma y del defensor del
Pueblo. La ejecucin de los planes quedar igualmente sujeta al seguimiento permanente por parte
de la mesa de gestin participativa.

Se crea la Mesa de Gestin Participativa para la Urbanizacin de Villas y


Asentamientos y determina sus integrantes. En cuanto a los representantes del Poder
Legislativo, al no determinar especficamente entendemos debern los Presidentes de cada
Cmara determinar su representante en la Mesa. Los representantes del Barrio sern quienes
surjan del procedimiento estipulado en el artculo anterior.

Tambin ser integrada por

representantes de la A.A, del Municipio involucrado en cada proyecto particular y el Defensor del
Pueblo de la Provincia de Buenos Aires.
Asimismo estipula el presente artculo que es la A.A la encargada de elaborar los planes
particulares de Integracin socio-urbana, que deber someterlo a consideracin y aprobacin de
la Mesa de Gestin Participativa. En caso de ser aprobado el plan la Mesa deber tambin
realizar el seguimiento de la ejecucin del mismo.
Genera de esta forma la Ley un sistema participativo y de control, que democratiza la
implementacin de las polticas de hbitat. Un punto sumamente importante, teniendo en cuenta
el gran nmero de Villas y Asentamientos precarios en emergencia habitacional en la provincia,
es y ser el sistema de prioridades que se tenga en cuenta para abordar las villas y
asentamientos registrados en el RPP. En este punto, una vez ms resaltamos la importancia de
las funciones del Registro Publico provincial, donde entendemos desde un trabajo tcnico
interdisciplinario integral, teniendo en cuenta tanto los factores urbanos como sociales, deber
surgir el ms justo anlisis de la prioridades de intervencin.
Igualmente, en este sentido debe interpretarse la Ley integralmente, as el estatus legal
consagrado al derecho a la informacin a las polticas pblicas de hbitat y al derecho a la
participacin, como el carcter de Pblico del Registro provincial, determina que se deber
comunicar pblicamente la decisin de la A.A de cada barrio que se decida abordar, teniendo
siempre los dems barrios registrados la posibilidad de impugnar la decisin.

132

SECCION III

FOMENTO DEL CREDITO PARA LA MEJORA DEL HABITAT


Se establece la creacin de un Fondo Fiduciario, con el cual se podr garantizar el
acceso justo al hbitat y vivienda adecuada de miles de familias de bajos recursos con dficit
urbano habitacional, contndose de este modo con un instrumento financiero destinado al
cumplimiento de los Programas Habitacionales previstos en la Ley.
En palabras de Hayzus El fideicomiso sirve de marco y sustento jurdico para la
asignacin de beneficios econmicos derivados de la propiedad de ciertos bienes, conforme a la
voluntad de su dueo y con efectos hacia el futuro. Es un modo de disposicin que ata a los
bienes a un destino determinado en inters de personas distintas de aquella que recibe la
propiedad.
Sus orgenes nos remontan al derecho romano, al espaol (por la influencia de su
normativa en sus Colonias), y al anglosajn fundamentalmente por receptar ste ltimo la figura
del trust, que es el antecedente directo del fideicomiso concebido en trminos modernos.
En el Derecho Romano los antecedentes los encontramos en la figura de la fiducia y de
las herencias fideicomitidas. La fiducia era un contrato real en el que una persona le transmita a
otra la propiedad de una cosa estipulando que quien reciba la cosa se comprometa a restituirla
a su transmitente o a usarla con un fin determinado, al cumplirse una condicin o plazo acordado
por las partes quienes reciban respectivamente los nombre de "fiduciante" y "fiduciario".
Las fiducia al mismo tiempo poda clasificarse segn se utilizara como un medio de
garanta del cumplimiento de una obligacin: "fiducia cum creditore", o bien con el objeto de
cumplir con el fin propuesto en el pacto de fiducia, basndose en relaciones de confianza,
moralidad y lealtad.
Las herencias fideicomisarias se pusieron en prctica en el marco del derecho sucesorio
romano, en los que el testador que deseaba beneficiar a una persona que no tena capacidad
para heredar, le requera a su heredero legtimo ser el ejecutor para dar al incapaz un objeto
particular o parte del acervo hereditario.
En el Derecho Anglosajn, nos encontramos con la figura del trust, cuya historia nos
remite a la poca medieval en donde se intentara con el fin de evitar confiscaciones de tierras

133

del vencido en guerra, eludir tributos o permitir a las congregaciones religiosas ser titulares de
bienes inmuebles, a pesar de legalmente no poder serlo.
Los sujetos de la relacin eran: el cedente -transmitente de la propiedad-, el cesionario quien reciba la propiedad de la cosa para utilizarla o aprovecharla en beneficio de quien se le
indicare- y el beneficiario, que era el destinatario de todo lo que produjera la cosa transmitida;
teniendo en cuenta que las relaciones que se entablaban entre los dos primeros y que exigan
obligatoriedad y cumplimiento eran ms que nada de ndole religiosa o moral.
Y as llegamos a su reconocimiento legislativo en nuestro pas, mediante una ley especial
nmero 24.441 que tratar de manera integral y homognea la figura, salvando el vaco legal
que nos dejara el codificador Vlez Sarsfield, quien era un tanto reticente con relacin a la figura
del Fideicomiso y segua as las corrientes ideolgicas francesas.
Y ya especficamente en la Ley que comentamos se toma esta figura a los fines de
asegurar la consecucin de un fin u obra determinado mediante fondos de afectacin especfica.
En la prctica en concreto tenemos como modelo inmediato al Fideicomiso Administrativo y
Financiero creado por Decreto de Necesidad y Urgencia N 902/2012 253 conocido como
PROGRAMA CREDITO ARGENTINO DEL BICENTENARIO PARA LA VIVIENDA UNICA
FAMILIAR (Pro.Cre.Ar), el cual da forma a esta herramienta mediante un FONDO FIDUCIARIO
con recursos pblicos para atender a la construccin de viviendas y desarrollo integral de
proyectos urbansticos e inmobiliarios para el acceso a la vivienda familiar, nica y permanente ,
as como para otorgar crditos para la adquisicin o para la construccin de viviendas familiares,
nicas y permanentes todo ello a travs de la participacin de los Estados nacional, provinciales
y municipales, coordinando su actuacin junto al Banco Hipotecario S.A., continuador del ex
BANCO HIPOTECARIO NACIONAL.
As y todo, en trminos generales, el Fideicomiso permite crear un patrimonio separado
ad-hoc, que ser utilizado para una finalidad determinada y que en consecuencia no podr ser
detrado de su objeto original ni reducido.
En el sistema de Administracin financiera de nuestro pas no existe la figura de
presupuestos plurianuales (presupuestos que podran votarse por un perodo mayor a un ao);
por lo que ante esta limitacin, los fondos fiduciarios sirven como una suerte de presupuesto
garantizado por ms de un periodo calendario, para asegurar el financiamiento y estabilidad de
un programa pblico. Es decir, estabilizan financieramente las polticas pblicas al asegurar su
financiamiento futuro, apartando fondos del Tesoro Pblico para que nicamente puedan ser
253

Decreto de Necesidad y Urgencia 902/2012, dictado en Buenos Aires a los 12 das de junio de 2012. Publicado en
el Boletn Oficial el 13 de junio de 2012. ID infojus DN20120000902.

134

utilizados para cumplir un fin determinado, siendo en este caso que el Fondo Fiduciario tiene
como fin el mejoramiento del hbitat.
Por otra parte, la Ley N 25.152, de Regulacin de la Administracin de los Recursos
Pblicos, conocida como Ley de Solvencia Fiscal, dispone que la Ley de Presupuesto General
de la Administracin Nacional incluir los flujos financieros que se originen por la constitucin y
uso de los fondos fiduciarios, pero como un componente diferenciado del Presupuesto de la
Administracin Nacional. Esto implica que dicha inclusin en el presupuesto es a mero ttulo
formal e informativo ya que los montos quedan fuera del agregado de recursos de la
Administracin Pblica Nacional.254
En fin, esta herramienta de novedosa aplicacin a los fines de satisfacer el derecho a la
vivienda y al hbitat digno, ofrece un abanico de modalidades para favorecer el acceso a todos
los habitantes conforme se estipular en los artculos sucesivos y completar la respectiva
reglamentacin, pero resaltando que de por s se articula con gran avidez e inteligencia,
regulando ciertas pautas que funcionan como marco del instituto pero manteniendo su esencia
cual es la libre convencin de la voluntad de las partes integrantes del contrato.
Entre los tipos de Fideicomiso que resultaran acorde al diseo de la Ley tenemos el
Fideicomiso de Administracin, el Financiero y el Inmobiliario. En el de Administracin quien
resulte fiduciante le transmite al administrador (fiduciario) la propiedad fiduciaria de uno o ms
bienes inmuebles para que los gestione de acuerdo con las posibilidades de explotacin de cada
inmueble pudiendo incluso realizar todo tipo de actos necesarios para cumplir los fines del
fideicomiso, incluyendo actos de disposicin o gravamen.
En el Financiero, la particularidad est dada por el sujeto que cumple el rol de Fiduciario
que ser una entidad financiera constituida legalmente y aprobada para funcionar como tal o
sociedades autorizadas al efecto.
Y por ltimo pero no menos importante, el Fideicomiso Inmobiliario, en el que una
persona (fiduciante) le transmite a otra (fiduciario) una parcela de terreno para que all se
realicen las obras de infraestructura necesarias para desarrollar un emprendimiento urbanstico,
el que una vez concluido ser transferido a favor de los adquirentes y futuros residentes del
emprendimiento.
En la Ley que nos ocupa identificamos mltiples matices de la figura expuesta, que
desarrollaremos en los artculos siguientes.

Artculo 37. Sistema de financiamiento y asistencia tcnica. Crase, en el mbito de la


Autoridad de Aplicacin, el Fondo Fiduciario Sistema de Financiamiento y Asistencia Tcnica para
la Mejora del Hbitat, con el objeto de financiar, bajo cualquier modalidad, las necesidades de
254

Vase Instituto para la Transparencia de la Gestin Pblica y privada Informe de Investigacin Fondos
Fiduciarios.Coordinador: Adrin Prez, Diputado Nacional.

135

familias de bajos recursos con dficit urbano habitacional que no sean consideradas sujetos de
crdito por la banca formal, ya sea por sus bajos ingresos o por carecer de garantas reales. El
Poder Ejecutivo reglamentar su duracin, funcionamiento y mecanismos de administracin y
control.

Queda establecida entonces la figura del Fideicomiso como la herramienta apta para
receptar y satisfacer las necesidades de los ms desamparados y excluidos del sistema de
crdito vigente o incluso del inmobiliario y de alquileres, que los mantiene al margen sin siquiera
ofrecerle condiciones de acceso ms laxas y asequibles.
Se estructura el rgimen con las particularidades que le son propias que consisten en:
Se instrumenta por contrato, identificando los sujetos esenciales que son el
FIDUCIANTE y el FIDUCIARIO; e individualizando a la persona fsica o jurdica
que ser el beneficiario y al fideicomisario, o al menos dar datos para poder
identificarlos en el futuro;
Regula la transferencia de bienes a ttulo fiduciario, lo que difiere de una regular
transferencia a ttulo oneroso o gratuito pero concibindose todas ellas como
actos de disposicin del titular de los bienes transmitidos.
Articula una especie de inmunidad de los bienes determinados objeto del contrato
-comprendiendo los objetos inmateriales susceptibles de tener un valor y adems,
las cosas-, que impide su afectacin por los acreedores del sujeto fiduciante o los
del fiduciario constituyendo un patrimonio de afectacin separado que no est
disponible para satisfacer derechos crediticios;
Instituye un rgimen de administracin de los bienes encomendado y a cumplir
por uno o varios sujetos determinados, sean stos personas fsicas o jurdicas.
Se podr extender en el tiempo por el plazo mximo de 30 aos (as se ha
dispuesto en la Reglamentacin Decreto 1062/2013).
Con este marco de condiciones generales, podemos reconocer que en el sistema que
pregona la Ley, puede darse el caso de un nico contrato de Fideicomiso a instrumentarse entre
los sujetos determinados expresamente por la Ley cuales son el FIDUCIARIO-Banco Provincia
de Buenos Aires, el FIDUCIANTE-Estado y las familias de bajos recursos en condiciones de
dficit habitacional que no sean consideradas sujetos de crdito por la banca formal o incluso
tambin prever la formalizacin de contratos particulares con otros sujetos distintos cuales
podran ser las organizaciones gubernamentales y las que no lo fueran tambin en su carcter
de Fiduciantes teniendo como beneficiarios directos a los vecinos que cumplan con las
condiciones predichas. Todo ello teniendo en vista lo regulado particularmente por el

136

Reglamento de ley que dispone cmo habr de operar la interaccin e intervencin de aquellas
organizaciones.
Y por ltimo en el articulado se exige al Ejecutivo cumplir con su obligacin de determinar
las condiciones particulares de la figura comentada, modalidad de funcionamiento y el sistema
de administracin y control identificando el rgano que debera de encargarse o bien la creacin
de una institucin abocada a esos efectos, lo que se ha zanjado con el dictado de la
reglamentacin pertinente, la que si bien se explaya al efecto, no lo hace en forma acabada y del
todo completa teniendo en cuenta la complejidad de la figura y la cantidad de actores
involucrados.

Artculo 38.- Patrimonio. El patrimonio del Fondo Fiduciario Sistema de Financiamiento y


Asistencia Tcnica para la Mejora del Hbitat se integra por:

a)

Los recursos del Presupuesto General de Gastos y Clculo de Recursos que


especficamente se le asignen.

b)

Los recursos provenientes de planes nacionales para la mejora o solucin habitacional


que le sean afectados.

c)

Una contribucin adicional especfica sobre el impuesto inmobiliario correspondiente a


predios baldos, conforme se establece en la presente ley.

d)

El producido de sus operaciones y de la renta, frutos y venta de sus activos.

e)

Contribuciones, subsidios, legados o donaciones.

Conforme art. 14 de la ley 24.441 el patrimonio del Fondo Fiduciario que llevar la
denominacin de Sistema de Financiamiento y Asistencia Tcnica para la Mejora del Hbitat255,
ser un patrimonio separado256 ad-hoc (creado para un fin especfico), siendo el aspecto ms
importante a destacar de esta figura. Por su parte los arts. 15 y 16 complementan el sistema,
estableciendo que el patrimonio que conforma el Fondo se encuentra desafectado tanto del
patrimonio del fiduciante como del fiduciario, siendo una unidad patrimonial autnoma afectada a
la finalidad perseguida, el propsito es el de administrar recursos pblicos fideicomitidos
destinados al apoyo de programas y proyectos especficos que en definitiva se establecer, en el
255

Si bien la costumbre es adoptar un nombre de fantasa para denominar el patrimonio fiduciario, es importante
aclarar que ello no conlleva a que exista la posibilidad de que sea considerado sujeto de derecho, ya que slo es un
patrimonio de afectacin.
256
Art. 15 de la ley 24.441.

137

contrato de fideicomiso y que conforme la ley es el mejoramiento del hbitat. Lo cual implica que
este patrimonio es intocable tanto por los acreedores del anterior propietario pleno (fiduciante),
como por los acreedores del actual propietario limitado (fiduciario).
Todo tipo de bienes puede ser objeto de propiedad fiduciaria, siempre que se pueda
establecer su individualidad y determinar su cantidad. (Fideicomiso, Etchegaray). El Fondo
Fiduciario estar conformado por los Recursos que le sean destinados en el Presupuesto
General; los recursos de planes nacionales para mejoras o solucin habitacional; la contribucin
adicional especifica sobre el impuesto inmobiliario ques era del 50% conforme lo establece la
presente ley; lo producido de sus operaciones y la renta, frutos y venta de sus activos y por las
contribuciones, subsidios, legados o donaciones.
El Art. 1 de la ley 24.441 establece, como requisito para que haya contrato fiduciario, que el
fiduciante transmita la propiedad fiduciaria de bienes determinados y que el fiduciario se obligue
a ejercer la propiedad en beneficio de quienes se designen como beneficiarios del contrato y a
transmitirla, al cumplimiento del plazo o condicin, a quien indique el contrato.
La transferencia es fiduciaria, es decir que est enmarcada por la confianza 257 que el
fiduciante deposita sobre el fiduciario a fin de que administre y, en su caso, disponga de los
bienes del Fondo Fiduciario en beneficio de quienes se establece en el contrato, que es en
definitiva la razn fundamental de su designacin.
Para que la transmisin de la propiedad de los bienes a favor del fiduciario sea oponibles a
terceros, deber cumplir con las formas legales de inscripcin, segn la naturaleza de los bienes,
vale decir, bienes inmuebles o muebles registrables.
Desde el punto de vista presupuestario es el propio Congreso el que aprueba, en planilla
anexa al presupuesto un detalle de los flujos financieros y uso de los fondos fiduciarios. Por lo
tanto el presupuesto de flujos de fondos es aprobado por el Congreso, aunque, dado que los
fondos de los fideicomisos no se confunden con los del Tesoro Nacional, no se los consolidada
con el presupuesto general de la administracin (es decir no se suma a sus partidas de ingresos
y egresos). El que no se encuentren sujetos al sistema de cuotas, cuyo objetivo es nicamente
regular el ingreso y salida de fondos del Tesoro, no significa que estn exentos del cumplimiento
de otras normativas propias del Sector Pblico, tales como las que corresponden a
contrataciones del estado, rendicin de cuentas, control interno y externo, etc.
El patrimonio del Fondo se podr incrementar con la incorporacin de los bienes
adquiridos con los frutos de los bienes fideicomitidos o con los fondos que se obtengan como
producto de la disposicin de los mismos. Dicha forma de incorporacin, se debe establecer en
el contrato. Si no lo est, dicha incorporacin slo ser posible mediante acuerdo
complementario del fiduciante y el fiduciario, y deber constar en el acto de adquisicin y en el

257

Fideicomiso proviene del latn fides fe o confianza y commissus comisin o encargo.

138

registro dominial. Este Fondo tendr como fin el mejoramiento del hbitat.
Artculo 39.- Fondeo del sistema de financiamiento. Establzcase, a partir del ejercicio fiscal
2013, una contribucin adicional del cincuenta por ciento (50 %) sobre el impuesto inmobiliario
total determinado que corresponda a la planta urbana vacante o baldos por aplicacin de la ley
Impositiva, cuya recaudacin se destinar al Fondo Fiduciario Sistema de Financiamiento y
Asistencia Tcnica para la Mejora del Hbitat. La Agencia de Recaudacin de la provincia de
Buenos Aires instrumentar las modificaciones necesarias en sus sistemas para identificar y
transferir diariamente el porcentaje de la recaudacin del impuesto inmobiliario establecido como
de afectacin especfica en el presente artculo a una cuenta abierta en el Banco de la Provincia de
Buenos Aires, que actuar como fiduciario.

Una de las causas de informalidad, como se indic en la introduccin del captulo III, es la
falta de polticas activas destinadas a los vacos urbanos. Es decir polticas con el fin de evitar
que aquellos lotes que alcanzados por las normas urbansticas, en cuanto a su potencial de
edificacin y que adems, se encuentran con la infraestructura suficiente para ser habitados,
continen baldos o tierras no edificadas.
Si estos terrenos fueran efectivamente puestos en el mercado, ampliaran de manera
importante la oferta del suelo, con posibles efectos inmediatos sobre los precios vigentes del
suelo (Clichevsky, 2002; 2003). Son varios los instrumentos posibles de aplicar para activar el
desarrollo urbano en estos terrenos. Una posibilidad es hacer uso de polticas tributarias, como
el impuesto inmobiliario progresivo a la tierra balda. La recarga por baldos o tierras no
edificadas reconoce como influencia las antiguas teoras de Henry George.258
En la Provincia de Buenos Aires como en casi todas las provincias se aplica el impuesto
inmobiliario a todas las partidas urbanas y rurales, edificadas o baldas. La base imponible, sobre
la cual se aplica la alcuota, es el valor fiscal del inmueble que surge de las operaciones de
catastro. Durante 1996, a travs de la Ley Provincial de Catastro se ha realizado un avalo
general de tierras urbanas y rurales y la determinacin de oficio de los valores de todas las
viviendas no declaradas, que comenz a ser utilizado como base de clculo en 2000. Pero el
impuesto al baldo, diferenciado del edificado, posee una alcuota muy baja, lo cual beneficia a la
especulacin, reteniendo el terreno con el fin de obtener mayores beneficios.
El objetivo de instrumentos como el impuesto inmobiliario progresivo y edificacin
compulsoria es colocar en el mercado la tierra que se encuentra vaca o subutilizada, muchas
veces en localizaciones centrales, con infraestructura bsica y cercana a equipamientos. Los

258

Vase Hctor B. Villegas Curso de finanzas, derecho financiero y tributario () separaba el valor debido al
accionar del propietario del valor debido al accionar de la comunidad, sosteniendo que deban gravarse las tierras
libre de las mejoras que introduca el propietario....

139

mismos exigen a los propietarios de dichas tierras, su aprovechamiento bajo amenaza de


edificacin compulsoria y el pago de un impuesto progresivo, pudiendo llegar a la expropiacin.
Si los valores del impuesto no pueden ser solventados por los propietarios, stos podran
resolver vender, aunque sea a bajos precios (relativos). Lo cual genera tres impactos
potenciales: i) la poblacin de menores recursos podra comprar un terreno en el mercado
formal; ii) se podra densificar reas urbanas intersticiales; y, iii) el Estado recaudara mayores
impuestos, pudiendo destinar parte de los mismos para crditos y/o subsidios a los sectores ms
pobres.259
La ley fija un aumento adicional del 50% del impuesto inmobiliario que se aplique por ley
impositiva a las plantas urbanas vacantes o baldas, que normalmente debera estar aplicndose
a partir del ao 2013. Lo recaudado por ARBA con respecto a este adicional, deber ser
depositado en una cuenta abierta, a tal fin, en el Banco de la Provincia de Buenos Aires, que
ser el fiduciario.

Artculo 40. Implementacin y finalidad. El Fondo fiduciario operar a travs de los municipios,
organizaciones gubernamentales, no gubernamentales sin fines de lucro o mixtas, que sern
consideradas Organizaciones de Microcrdito para el otorgamiento de prstamos a las familias
beneficiarias destinados al pago de mano de obra y a la compra de materiales e insumos para:
a) ampliacin, refaccin, terminacin y/o mejora de la vivienda;
b) construccin o terminacin de instalaciones internas, incluyendo la conexin a redes de
servicios bsicos; o
c) construccin de redes pblicas domiciliarias de servicios bsicos.

Las familias de bajos recursos padecen serios problemas de acceso al sistema financiero
nacional y al crdito hipotecario, debido a que la banca privada se orienta al sector formal de la
economa, excluyendo a vastos sectores de la poblacin con insercin laboral precaria e
inestable260. Con respecto al cumplimiento de los fines que prev la ley en lo relativo al fondo
fiduciario, estos se pueden cumplir a travs de la configuracin de un contrato general de
fideicomiso, incluyendo a las distintas organizaciones de microcrdito que puedan intervenir, o
bien, delinear contratos individuales en los que se prevea la titularidad por separado de cada

259

Nora Clichevsky Previniendo la informalidad urbana en Amrica Latina y el Caribe.


Vase el documento Polticas alternativas de vivienda en Amrica Latina y el Caribe. Alianza internacional de
habitantes. Coordinador de estudio: Paul Maquet Makedonski. Mayo 2013, Buenos Aires. Impresin: Cooperativa
Chilavert. Pgina 90.
260

140

unidad de microcrdito, incluyendo los derechos y obligaciones respectivas que se acuerden a


los fines del cumplimiento del objeto.
El otorgamiento de crditos a las familias beneficiadas puede tener por objeto la obtencin
de fondos para que sean destinados tanto a:

ampliacin, refaccin, terminacin y/o mejora de la vivienda: contribuye a mejorar las


viviendas ya existentes en la provincia de manera de cumplir con los parmetros de
calidad de construccin de los barrios y reducir el hacinamiento y el riesgo ambiental a
las que estn expuestas las familias bonaerenses.

Permite apuntar a deficiencias estructurales, tales como: arreglo de techos, baos, reemplazo
de caeras o instalaciones elctricas, obtencin de agua potable, entre otros usos. Creemos
que esta herramienta tiene un amplio marco de aplicacin a los efectos de evitar relocalizaciones
de grupos de familias ya afianzados en una zona, permitiendo mejorar su hbitat sin necesidad
de desplazamientos involuntarios.

construccin o terminacin de instalaciones internas, incluidas las redes de servicios


pblicos: en este aspecto, el fondo fiduciario cumple un papel esencial, ya que al igual
que en el tem anterior, permite refaccionar viviendas que carecen de las conexiones
bsicas para el disfrute de los servicios pblicos esenciales, como as tambin las
comodidades internas de las mismas en beneficio de sus habitantes.

construccin de redes pblicas domiciliarias de servicios bsicos: ello da posibilidad de


acceder a los servicios pblicos de una manera comunitaria, en las que las
organizaciones vecinales cuentes con fondos y herramientas a los fines de proyectar
obras en su barrio para mejorar el acceso a estos servicios y elevar la calidad de vida de
la poblacin.

Del relevamiento que realiz la ONG Techo Argentina261 en la Provincia de Buenos Aires, se
observa que las familias que habitan villas y asentamientos padecen:
1-

Conexin insuficientes de electricidad: un 55 % de las villas y asentamientos cuentan con

conexiones de carcter irregular, esto es, tendidos de cables que son enganchados a la red
formal del servicio; mientras que un 19% posee medidor comunitario, un 31% con medidor
individual y un 1% de las personas carece enteramente de corriente elctrica.

261

Vase Relevamiento de villas y asentamientos informales. Techo Argentina- 2013. Director del Centro de
Investigacin social: Lic. Ignacio Gregorini. Ciudad Autnoma de Buenos Aires, noviembre del ao 2013. Enlace
virtual: http://www.mapaasentamientos.com.ar/Relevamientos_de_asentamientos_2013.pdf

141

2-

Falta de sistemas de eliminacin de excretas: de la totalidad de la poblacin en estos

barrios, solo el 5,2% tiene conexin a cloaca, frente a un 61,9% que posee pozo ciego, con los
consiguientes riesgos que ello acarrea.
3-

Carencia de acceso al agua potable: el 50% de esta poblacin tiene conexin irregular de

agua, mientras que solo el 11% tiene acceso al servicio formal de agua potable.
4-

Acceso a energa para calefaccin y cocina: en estos barrios, el 93% de la gente utiliza

gas licuado en garrafa, en tanto, solo un 6% lo hace a travs de la red de gas natural y un 1%
carece totalmente de gas, ante lo cual, se utiliza carbn o lea como energa(con los
consiguientes riesgos que ello acarrea).
5-

Calles asfaltadas: el 54% de los barrios no tiene calles asfaltadas en absoluto, solo un 19%

tiene asfaltada su calle principal.


6-

Recoleccin de residuos: El 20% de los barrios no cuenta con servicio de recoleccin, un

15% de ellos logro auto formar un sistema de recoleccin, quedando solo un 38% que puede
acceder al servicio formal.
Por ello es que en virtud de estas serias carencias y dificultades para acceder a una
vivienda digna, es necesario un trabajo conjunto entre los distintos estamentos del Estado
acompaando a la poblacin en el camino a mejorar el dficit cualitativo de la vivienda, como
podemos a travs de los datos ms arriba reseados.
Para esta tarea, esta ley posibilita el acceso a una herramienta muy importante, el
fideicomiso, a los fines de obtener fondos pblicos para la mejora de los barrios a partir del
otorgamiento de lneas de crditos a las familias. Los fondos que se destinen para esta tarea
deben tener prioridad en las partidas presupuestarias provinciales y municipales, ya que a partir
de ellas habr un soporte de recursos para poder otorgar crditos a las familias con tasas
subsidiadas por el Estado y que tengan en cuenta los ingresos de los solicitantes de manera de
franquear la insalvable barrera que reportan las exigencias de la banca formal a la hora de
otorgar crditos.
Los proyectos que surjan de este fondo fiduciario contribuiran a mejorar de una manera
gradual pero sostenida la situacin de millones de personas de la provincia, debiendo los
distintos actores abogar por ejecutarlos de manera prioritaria, respondiendo a las necesidades
concretas de los vecinos y adaptando las nuevas tecnologas para asegurar adems la salud de
las personas con proyectos que respeten el medio ambiente y los recursos naturales de las
distintas zonas.

142

Por su parte, el decreto reglamentario de la presente ley, en su artculo 40, dispone el


procedimiento para llevar a cabo estos fines, y para ello determina que los Municipios y las
Organizaciones Gubernamentales sern quienes recepten las solicitudes de las familias de bajos
recursos con dficit urbano habitacional que no sean consideradas sujetos de crdito por la
banca formal, y las elevarn al Ministerio de Infraestructura, quien en caso de autorizar los
emprendimientos propuestos, dispondr que el Fondo Fiduciario transfiera los fondos necesarios
al Municipio u Organizacin interviniente , quien ser la responsable de verificar la correcta
aplicacin ante el Ministerio.

Artculo 41. Asistencia tcnica. Las Organizaciones de Microcrdito, incluidas en el artculo 40,
deben ofrecer asistencia tcnica, oportuna y ajustada a las necesidades concretas de las familias
beneficiarias de los prstamos descriptos en el artculo precedente, para que el proceso de
mejoramiento habitacional se desarrolle de manera satisfactoria. Para el cumplimiento de estas
funciones el Fiduciario asiste a 14 las Organizaciones de Microcrdito por medio de prstamos
subsidiados, recursos no reembolsables, capacitacin y asistencia tcnica, acorde al cumplimiento
de las metas de evaluacin y monitoreo, de fortalecimiento institucional y de capacitacin de
recursos humanos que previamente establezca.

Para llevar adelante este tipo de obras que prev el fondo fiduciario, es menester contar
con asistencia tcnica prestada por el ente fiduciario (Banco de la Provincia de Buenos Aires) y
adems (agregado por nosotros) contar con la ayuda del ente fiduciante, es decir, del Estado
Provincial o los Municipios, quienes adems de proveer con fondos, deben prestar asistencia a
los grupos que nucleen a las familias en condiciones de obtener dicho financiamiento.
Esta asistencia a prestarse, la cual puede consistir en asistencia tcnica oportuna y
adecuada, sea sobre aspectos financieros, sea sobre aspectos de construccin. Aquello a travs
del suministro de informacin financiera bsica a los distintos actores que echen luz sobre las
distintas condiciones para acceder a crditos, las formas de pago, tasas de inters que se les
aplicaran, etctera y concederles la posibilidad de participar como ciudadanos en el proceso de
mejora de sus barrios, como as tambin, en la facilitacin de programas que ofrezcan adems
del conocimiento tcnico en construccin, una salida laboral genuina que contemple los distintos
oficios necesarios para la construccin, dando lugar a mujeres y hombres involucrados en la
tarea de participar conjuntamente con los dems vecinos en la mejora de su hbitat, de manera
de afianzar la solidaridad mutua. Esta herramienta es sumamente necesaria para complementar
la iniciativa de las familias que viven en barrios de la provincia y que tienen serias
complicaciones para acceder al crdito, no solo para compraventa, sino tambin, para este tipo
de inversiones orientadas a mejorar el hbitat en cual se desarrollan y asientan.

143

Artculo 42. Exencin impositiva. Las operaciones de financiamiento que se realicen en el marco
del sistema de financiamiento y asistencia tcnica para la mejora del hbitat popular creado en la
presente Seccin se encuentran exentas de los impuestos a los ingresos brutos y de sellos y de
las tasas retributivas de servicios.

Artculo 43. Apoyo a cooperativas de ahorro. La Autoridad de Aplicacin, por s o en forma


asociada con otras instituciones pblicas o privadas, debe apoyar todas aquellas iniciativas de
cooperativas de ahorro y crdito en vivienda y hbitat, existentes o en formacin, para que sus
asociados puedan consolidar los recursos provenientes del ahorro, tengan acceso a servicios
financieros y obtengan crditos hipotecarios para la produccin, mejora, ampliacin o adquisicin
de sus viviendas.

Continuando con la lnea de anlisis que hemos presentado, en este artculo se prev
indirectamente otra de las modalidades que podra identificarse, que era la de ms de un
contrato unvoco en los que tomara protagonismo otros actores distintos al Estad.
Estamos frente a una imposicin legal dada a la Autoridad de aplicacin por cuanto
deber contribuir al desarrollo de las cooperativas de ahorro en su relacin con los clientes
efectivos y potenciales que busquen satisfacer necesidades de vivienda, proveyendo ya sea
recursos econmicos o tcnicos, como as tambin las herramientas y condiciones de mercado
necesarias para perfeccionar su sistematizacin y organizacin de modo tal que puedan prestar
mejores y ms efectivos servicios.
Todo ello teniendo en cuenta que las cooperativas de ahorro habrn de funcionar de una
manera u otra como variantes de mecanismos con los que podrn contar los sujetos con
necesidades insatisfechas y que los nuclear de forma tal que les dar facilidades de crdito y
ahorro.

144

SECCIN IV

ZONAS DE PROMOCIN DEL HBITAT SOCIAL


El principal obstculo para un efectivo acceso a la vivienda en la Provincia de Buenos Aires
es, como ya lo hemos sealado, la escasez de oferta de tierra apta para el desarrollo residencial,
especialmente para los sectores de bajos recursos de nuestra sociedad, que son a su vez, los
marginados espacialmente en nuestras ciudades. Los procesos de gentrificacin y la
concentracin del mercado inmobiliario en la produccin de vivienda destinada a sectores de alto
poder adquisitivo, tanto en los centros -departamentos de lujo, muchas veces construidos con
fines especulativos- como en las periferias urbanas -expansin de megaemprendimientos tales
como countries y barrios cerrados-, coloca a nuestras clases populares en la encrucijada de
verse expulsados de la tierra urbanizable. La retencin de tierras provistas de servicios pblicos
urbanos con fines especulativos aumenta artificiosamente esta escasez.
As, se vuelve necesaria la intervencin del Estado demarcando en sus normas de
ordenamiento territorial reas especiales destinadas a aqullos a quienes el mercado no les
destina ninguna, en las cuales se promueva el desarrollo de vivienda de inters social y la
regularizacin y urbanizacin de los terrenos ya ocupados.
En estas circunstancias surgen, en la dcada de 1980 en las ciudades brasileas de
Recife y Belo Horizonte, las llamadas Zonas Especiales de Inters Social (ZEIS), zonificaciones
especiales de las favelas locales que prevean una futura intervencin pblica en el proceso de
regularizacin y urbanizacin contemplando la participacin de los habitantes. En 1990, la
experiencia del municipio paulista de Diadema plante un precedente exitoso al establecer,
adems de estos ZEIS de regularizacin, los llamados ZEIS de vacos: se identificaron aquellos
terrenos provistos de infraestructura y servicios urbanos que estaban siendo inutilizados o
subutilizados, determinndose su uso preferente para la produccin social de hbitat.
Estos avances en la regulacin municipal del uso de la tierra se originan en la tesis de
que, mediante una disminucin en las exigencias del uso y ocupacin del suelo y un control en el
cumplimiento de la funcin social de la tierra apta para uso residencial en reas especficamente
determinadas, se permitira un mejor acceso a la tierra a aquellos sectores que se ven privados
de acceder a ella por el juego de las reglas generales del mercado inmobiliario. Las ZEIS son
zonas en las que existe un inters pblico en la organizacin de su ocupacin, mediante la
urbanizacin y la regularizacin del suelo, o en la ejecucin (o mejora) de proyectos de vivienda

145

de inters social sujetos a criterios especiales en cuanto a parcelacin, ocupacin y uso de


suelo.262
Las ZEIS, si bien insuficientes per se para dar solucin al dficit urbano habitacional,
resultan el soporte territorial necesario para implementar polticas urbanas: limitando la retencin
especulativa de vacos urbanos facilitan la realizacin de proyectos de urbanizacin; permiten
establecer reas de proteccin y preservacin medioambiental (as sucedi con los llamados
manantiales del municipio de Diadema, en contraposicin con el establecimiento de favelas en
estas reas naturales en los territorios de los municipios vecinos); y se constituyen en un
reconocimiento y garanta de la tenencia, como paso previo a la integracin de asentamientos y
villas preexistentes, previniendo los desalojos. Tales virtudes llevaron a su incorporacin como
uno de los instrumentos jurdicos previstos en el Estatuto de la Ciudad.

Artculo 44.- Zonas especiales y reservas de tierra. Los planes y normas urbansticas municipales
establecern en forma explcita zonas especiales y reservas de tierras en predios vacantes u
ocupados, con la finalidad de asegurar las condiciones legales para la puesta en marcha de
procesos de regularizacin urbana y dominial, resguardar la permanencia de la poblacin residente
y promover la construccin de viviendas y urbanizaciones sociales planificadas.

Nuestra ley recoge la experiencia brasilea al clasificar las Zonas de Promocin del
Hbitat Social en Zonas Especiales, correspondientes a las ZEIS de regularizacin, y Reservas
de Tierras, correspondientes a las ZEIS de vacos. Delinear las zonas permite sentar las bases
para orientar la normativa urbanstica, por lo que estas deben ser explcitamente identificadas y
establecidas en los Cdigos de Ordenamiento Urbano Territorial.
La norma resalta el papel de la los Municipios, ponindose en cabeza de stos la tarea
de identificar estas reas en su propio territorio. La inmediatez que existe siempre entre las
Municipalidades, el ordenamiento territorial y las diferentes necesidades ciudadanas hacen
necesaria la participacin de estas como actor principal. Es siempre a nivel local donde se
definen los conceptos de propiedad no utilizada o infrautilizada, y se graban en una base
cartogrfica las propiedades que deben someterse a sanciones de instrumentos previstos en el
Estatuto de la Ciudad263 Esta informacin debe surgir de los Registros que prev la presente ley,
y a partir de la actuacin de los Municipios y de la Autoridad de Aplicacin (ver art. 8).

262

Concepto de los ZEIS creadas por el Estatuto de la Ciudad de Brasil, en el Concurso de Buenas Prcticas
patrocinado por Dubai en 2004, Ciudades para un futuro mas sostenible. Programa municipal para la Regularizacin
de Asentamientos precarios de Belo Horizonte (Brasil)
263
Publicado en el Estatuto de la Ciudad de Brasil, un comentario. Por Erminia Maricato en el artculo El
estatuto de la ciudad perifrica, Sao Paulo: Ministerio de las Ciudades: Alianza de las ciudades, 2010.

146

Posteriormente a la determinacin de las zonas lo que se buscares, por un lado,


promover la regularizacin urbana y jurdica de las reas ya ocupadas irregularmente por
poblaciones de bajos ingresos, facilitando su integracin en la ciudad formal, la mejora de la
calidad de vida, el acceso de estas poblaciones a los servicios, propiedad de suelo y vivienda
digna, que ayudar a la permanencia de la poblacin residente. Y, por el otro, urbanizar (por
medio de loteos y construccin) desde el Estado las reservas de tierras en predios vacantes por
medio de un plan que de antemano tenga en cuenta las diferentes aristas de la problemtica.
Resaltemos que no deben demarcarse nicamente en las periferias de las ciudades, as se evita
la lgica de la expulsin de la sociedad, siempre que sea posible es necesario buscar zonas
centrales ante la existencia de vacos urbanos o abandonados, sean pblicos o privados.264
Lo dicho no quita que si es posible se desarrollen zonas linderas con suficiente
planificacin y capacidad edificatoria. Aqu podemos ver el ejemplo de Trenque Lauquen, donde
por medio de la Ordenanza 1459/09 se analiz hacia que zonas poda crecer la ciudad, y as se
hizo desde la propia Municipalidad, la cual particip, a su vez, en la valoralizacin de aquellas
tierras en las que se gener un loteo y una infraestructura con servicios. Cabe agregar que
efectivamente el precio del suelo baj por el aumento de la oferta de la tierra.
Para este proceso de regularizacin podemos tomar como referencia diferentes
procedimientos que han dado sus frutos en otras experiencias, como son: inspeccin para la
identificacin de la zona; inspeccin para la identificacin de zonas de riesgo geolgico y
geotcnico; definicin de una estrategia para regularizar; estudio topogrfico; anlisis de un
registro socio-econmico-cultural de los ocupantes; estudios urbanos para la delimitacin de
nuevas parcelas; normas especficas de uso y ocupacin del suelo; participacin de la
comunidad; seguimiento y mantenimiento de las reas regularizadas.
Pero, fundamentalmente, para que todo esto sea viable es necesario que exista una base de
datos, a travs de un registro pblico y actualizado. As estas reas pueden ser identificadas por
los Municipios en sus planes y normas urbansticas en funcin del dficit urbano habitacional y
las proyecciones del crecimiento tanto urbano como rural.

Artculo 45.- Zonas de Promocin del Hbitat Social. En los predios calificados como Zonas de
Promocin del Hbitat Social, los municipios podrn determinar parmetros urbansticos, normas
administrativas, incentivos fiscales y mecanismos de financiamiento especficos, a los efectos de
facilitar el cumplimiento de las finalidades establecidas en el artculo anterior. La identificacin de

264

Un ejemplo de vaco urbano viable dentro dela ciudad es en el Partido de La Plata, en Villa Elvira,
puntualmente en la Av. 7 entre las calles 93 y 98, donde se cuenta con todos los servicios bsicos, y es viable una
subdivisin que generara mas de 100 parcelas.

147

terrenos debe realizarse en funcin del dficit urbano habitacional y las proyecciones de
crecimiento urbano y poblacional.

Como hemos visto, se van a determinar primeramente que predios sern utilizados para
promocin del hbitat social, desarrollando en ellos los diferentes procesos previstos en el
artculo anterior.
Pero esta ley no se queda en ello, sino que va ms all. Es as que con gran acierto
establece la necesidad de establecer diferentes parmetros, siempre a travs de los Municipios.
Y es aqu donde cobran relevancia los Cdigo de Ordenamiento Urbano. Estos, como bien
sabemos, son las normativas que regulan el uso del suelo o del territorio. En definitiva procuran
que la ocupacin sea ordenada y con un uso sostenible del territorio. Esto presupone la idea de
Ciudad, y que sta se adecue a las polticas y objetivos de desarrollo en general, ya que los
COU nos dicen dnde y cmo vamos a vivir desde las polticas y fundamentos ideolgicos
adoptados para la produccin del espacio urbano.
Los cdigos de ordenamiento urbano, adems deben tener como objetivo prioritario
que cada Municipio pueda plasmar un plan que oriente su crecimiento urbano, prevea la
localizacin de diferentes planes habitacionales y la ejecucin de obras de infraestructura
prioritarias; definiendo reglas claras de subdivisin y uso de tierras.
Tengamos en cuenta que no slo son necesarios los servicios bsicos de iluminacin,
alcantarillado, recoleccin de basura, trasporte, servicios de salud y educacin, lugares de ocio y
recreacin, servicios de agua, gas, electricidad y pavimentacin como as la produccin de
loteos (no ilegales) y viviendas. Sino que para cumplir efectivamente la funcin social de la
propiedad es necesario que la zona sea capaz de producir comercio y servicios, industrias y
autoabastecerse.

SECCIN V
Acceso al suelo para la promocin del Hbitat y participacin en las
valorizaciones inmobiliarias generadas por la accin urbanstica

Introduccin
Esta seccin, cuya fuente directa es la Ley N 388 (Captulo IX) de Colombia del ao 1997,
innova al relacionar la participacin del Estado en las plusvalas urbanas con el efectivo acceso

148

al suelo. No es posible considerar aquella como un instrumento meramente fiscal: tiene por
finalidad expresa la promocin del hbitat en la Provincia.
En el lenguaje corriente la plusvala es el acrecentamiento del valor de una cosa por
causas extrnsecas a ella. Desde nuestra materia, llamamos plusvala o valorizacin inmobiliaria
al incremento del valor del suelo que se genera a partir de una accin urbanstica del Estado, en
favor de los particulares, sin ningn mrito o esfuerzo por parte de ellos. Cuando el Estado
permite, por omisin, que el tenedor del suelo se apropie de ese mayor valor, lo hace a costa de
la riqueza y del esfuerzo de la colectividad en su conjunto. De all se deriva el derecho-deber del
Estado de participar de esa valorizacin, captando para s las plusvalas por l generadas265.
Un ejemplo emblemtico, que nos permite tomar dimensin de lo que implica lo dicho, es lo
ocurrido con Puerto Madero, un rea de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires que ha sufrido a
lo largo del ltimo siglo considerables fluctuaciones en relacin al valor del suelo que la
conforma. A principios del siglo XX fue desafectada de su funcin portuaria por no tener
infraestructura necesaria, motivo por el cual qued abandonada por dcadas, hasta que en 1989
surge, por iniciativa estatal, la propuesta de revalorizar la zona. Para ello se crea la Corporacin
Antiguo Puerto Madero S.A. (que tena como socios al Estado Nacional y a la entonces
Municipalidad de Buenos Aires), a la cual el Estado Nacional le cede la propiedad del suelo de
un rea conformada por 170 hectreas y 16 docks en el marco de los artculos 60 a 62 de la Ley
23.697 de Emergencia Econmica, que dispona la centralizacin de la enajenacin de los
inmuebles innecesarios, fundamental en el proceso de Reforma del Estado, lo que permiti
salvar las dificultades que impona el complejo marco normativo de los terrenos, pertenecientes
a diferentes jurisdicciones y organismos estatales. Se procedi en principio a pasar los terrenos
del dominio pblico al dominio privado del Estado. Adems, se facult a la Corporacin a emitir
acciones para incorporar capitales privados, nacionales o extranjeros, y a vender, conceder,
permutar o arrendar, total o parcialmente, los inmuebles incorporados a su propiedad. Todo ello
signado por el carcter de Sociedad Annima adoptado, que no permite la aplicacin de las
disposiciones sobre Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Pblico
Nacional, previstas en la Ley 24.156, generando por lo tanto una lgica empresarial en bsqueda
de maximizar los beneficios.
As, siguiendo la tesitura de la accin estatal realizada en la dcada de los 90, la
Corporacin Puerto Madero se encarg rpidamente de vender los suelos cedidos a capitales
privados por un precio vil, pese a que a partir de la inversin del Estado, que actualmente
asciende a la suma de 2.500 millones de dlares aproximadamente, junto a la especulacin

265

MALDONADO COPELLO, Mara Mercedes; Elementos Bsicos para la aplicacin de la participacin en plusvalas
en Colombia. Documento elaborado a partir de la exposicin de motivos del Acuerdo de Plusvalas de Bogot.

149

financiera, se produjo un aumento exponencial de su valor. Muestra de ello es el caso del Dique
1 (conformado por 20 hectreas) vendido en 9 millones de dlares a la empresa Newside S.A.266,
quien aos ms tarde revendi las parcelas 4 y 5 de aquel (implicaban una superficie de 8000
m2) a la constructora Shanka por un valor aproximado de 3 millones de dlares 267 . Dicha
superficie fue, 3 aos ms tarde, enajenada a un grupo empresario llamado IQ por 9 millones de
dlares268, siendo claro como en casi diez aos, una seccin menor a una hectrea llego al
mismo valor inicial de las 20 hectreas. Otro caso ejemplificativo, es el de la parcela 10 del
mismo dique, que fue vendida en 2005 a la desarrolladora G&D por un valor de 10,5 millones de
dlares y en 2008 revendida a Creaurban por una suma de 35 millones de dlares, triplicando su
valor en solo tres aos269. Todo ello, como se dijo auspiciado por el accionar del Estado, que en
el plan inicial tendra una participacin en las ganancias obtenidas de la venta de los predios, las
cuales deban ser distribudas en proyectos urbansticos tendientes a acortar la brecha
econmica-cultural existente entre los distintos sectores sociales, lo que nunca se concret
siendo finalmente los sectores privados nacionales y en muchos casos extranjeros quienes se
apropiaron de la plusvala.
Entendemos fundamental dar el debate sobre el fundamento de este instituto, teniendo en
cuenta que la ley fue y es fuertemente cuestionada por los grupos de poder econmico,
especialmente en lo reglado en esta seccin.
Al tiempo de su debate legislativo, la ley fue presentada en los medios de comunicacin
masiva como una norma que atenta contra los countries y la propiedad privada: Sancionan la
Ley de Hbitat que expropiar countries y baldos270; Recurren a la Justicia contra la ley de
hbitat. El diputado Francisco de Narvez dijo que destruye la propiedad privada. 271; Es ley: los
countries debern ceder el 10% de sus tierras272 fueron algunos de los titulares del momento. A
das de ser publicada en el Boletn Oficial, nuevamente aparecieron voces en contra de la

266

Ariel Hendler para la plataforma digital de Reporte Inmobiliario De Aranalfe a Newside, entrevista publicada el 11
de Junio de 2007. Enlace : http://www.reporteinmobiliario.com/nuke/article944-de-aranalfe-a-newside.html
267
Vase http://edant.clarin.com/suplementos/arquitectura/2001/08/20/a-00201.html
268
http://www.cronista.com/notas/109616-Mayan%Puerto-Madero
269
Plataforma digital Nuevo Madero Se concret la venta de +5411. Nota publicada el 23/07/2008. Enlace:
http://www.nuevopuertomadero. com/?Se_concreto_la_venta_de_5411 & page=ampliada & id=377
270
Plataforma digital Urgente 24 Sancionan la Ley de Hbitat que expropiar countries y baldos. Nota Publicada el
29/11/2012. Enlace: http://www.urgente24.com/207957-sancionan-la-ley-de-habitat-que-expropiara-countries-y-baldios
271
Mara Jos Lucesole para el diario La Nacin, Recurren a la Justicia contra la ley de hbitat. Nota publicada el
01/12/2012. Enlace: http://www.lanacion.com.ar/1532202-recurren-a-la-justicia-contra-la-ley-de-habitat
272
Rodolofo Lara para el diario Clarn, Es ley: los countries debern ceder el 10% de sus tierras. Nota publicada el
30/11/2012.Enlace:http://www.clarin.com/politica/ley-countries-deberan-cedertierras_0_820118038.html

150

norma273, que consideraron que "es atentatoria contra la garanta constitucional del derecho de
propiedad y ahuyentar la posibilidad de inversiones"274.
Estas argumentaciones sin asidero quieren ver en la Ley de Acceso Justo al Hbitat
solamente una norma impositiva, cuando en realidad la participacin en las valorizaciones
inmobiliarias se constituye como un instrumento de gestin del suelo y de regulacin del
mercado de tierras. Pero adems, quienes se pronuncian en contra desdean la funcin social
que cumple la propiedad privada en nuestro ordenamiento, como ya lo hemos tratado ms
arriba. Y aqu es donde reside el fundamento de la captacin de la plusvala urbanstica: en los
principios rectores de esta norma que fueron analizados en el captulo primero y segundo: de
distribucin de cargas y beneficios, de equidad, en la funcin social de la propiedad, y en la
bsqueda de la justicia social.
Lo que se busca desde la ley es, por un lado, frenar la especulacin inmobiliaria, y por otro,
generar recursos genuinos para aquellos sectores que se ven privados de acceder a un hbitat
justo. De este modo fue expresado en la fundamentacin de la norma, al decir que en los ltimos
aos ha aumentado el dficit de suelo urbano y viviendas para sectores sociales medios y
bajos. Asimismo se ha acrecentado y densificado la poblacin que habita en villas y
asentamientos. Por otra parte se ha producido una fuerte concentracin de la renta urbana que
se materializa a travs de la realizacin de prcticas especulativas por parte de los
desarrolladores y propietarios, lo cual da como resultado una gran cantidad de inmuebles
deshabitados y terrenos baldos aptos para ser edificados pero que se encuentran retenidos a la
espera del aumento del valor del suelo.
La ley sigue as la lnea argumental planteada por la comisin de expertos en la
Observacin N 4 sobre el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales,
cuando estableci que los estados partes deben otorgar la debida prioridad a los grupos
sociales que viven en condiciones desfavorables concediendo una atencin especial. Las
polticas y la legislacin, en consecuencia no deben ser destinadas a beneficiar a los grupos
sociales ya aventajados a expensas de los dems.

La participacin en las valorizaciones inmobiliarias y la contribucin por mejoras. El


caso de Trenque Lauquen.
273

As se expresaron Enrique Abatti -presidente de la Cmara de Propietarios de la Repblica Argentina (CAPRA)- e


Ival Rocca (h) -vicepresidente del Centro Argentino de Derecho Inmobiliario y Propiedad Horizontal (CADIPH)-, socios
ambos del Estudio Abatti & Rocca.
274
Sebastin Albornos para iProfesional, "Ley de countries": habr que ceder terrenos para viviendas sociales y
podrn
expropiarse
baldos
y
obras
paralizadas
.
Nota
publicada
el
09/10/2013.
Enlace:http://www.iprofesional.com/notas/171659-Ley-de-countries-habr-que-ceder-terrenos-para-viviendas-socialesy-podrn-expropiarse-baldos-y-obras-paralizadas

151

Buscando desentraar la naturaleza de la participacin en las valorizaciones inmobiliarias,


estn quienes asimilan la accin urbanstica generadora a la construccin o ejecucin de una
obra pblica sujeta al rgimen de financiacin de contribucin por mejoras.275 La ley descarta
esta teora en el inc. e) del art 46, y por otra parte, el alcance de la participacin inmobiliaria no
estar dado por el valor de la obra sino sobre el valor diferencial de mercado que genera la
accin urbanstica.
Sin embargo, cabe destacar la experiencia de recuperacin de plusvalas llevada a cabo
en el Municipio de Trenque Lauquen (Bs. As.), a partir de la sancin de ordenanza 3184 del
2008276. Esta norma, modificatoria de la ordenanza fiscal del Municipio, extendi la enumeracin
taxativa de los hechos imponibles de la contribucin por mejoras277, dndole una utilizacin no
convencional que permiti al gobierno local proveerse de recursos genuinos, intervenir en el
mercado de suelo ampliando significativamente la oferta de terrenos con servicios, gestionar el
suelo direccionando el crecimiento urbano, y especialmente, participar de las mayores
valorizaciones inmobiliarias. Al originario cobro de la contribucin en caso de construccin de
obra pblica y por el valor invertido en la misma, se agreg como hecho generador del tributo la
decisin administrativa que valorice el inmueble, sea por rezonificacin que autorice a la
subdivisin, por cambio de uso, o bien por utilizacin de la mayor constructibilidad autorizada
(uso ms intenso del suelo).
En la prctica, el Municipio se volc especialmente a la rezonificacin de reas rurales o
complementarias para integrarlas al ejido urbano, amplindolo en respuesta a la creciente
demanda habitacional. Convenios con propietarios rurales lindantes al rea urbana permitieron a
la Municipalidad promover loteos que incorporaron 1.416 terrenos con servicios al mercado, 511
de los cuales pasaron a dominio privado del Municipio en concepto de recuperacin de
plusvalas y pago de obras de infraestructura.
Si bien el esquema de la contribucin por mejoras como mtodo de recuperacin de
plusvalas urbanas es insuficiente e inexacto, dado que se basa en porcentajes fijos de
participacin en la valorizacin278, puede ser un instrumento idneo para municipios de pequeo

275

Podemos dar como ejemplo el tendido de servicios de red de agua potable, en el caso en que cada beneficiario
deba contribuir por esa mejora, por los gastos que le signifiquen al erario pblico.
276
Vase DUARTE, Juan Ignacio y BAER, Lus, La contribucin por mejoras en la promocin de nuevos desarrollos
urbanos: Una aplicacin no convencional para ciudades menores, en el Foro Latinoamericano sobre Instrumentos
Notables de Intervencin Urbana, Quito, 2013; y SCATOLINI, Juan Luciano, El suelo urbano como factor
redistributivo (La Municipalidad de Trenque Lauquen demuestra que se puede).
277
La contribucin por mejoras est regulada en la provincia de Buenos Aires por la ordenanza General 165/73,
referida a las obras pblicas municipales.
278
Segn los artculos 226 y 227 de la ordenanza fiscal, se determinar un tributo del 20% del valor del metro
cuadrado de construccin respecto a la diferencia entre la cantidad de metros cuadrados construbles con la normativa
anterior y la cantidad a construir por utilizacin de la mayor constructibilidad; de un 20% del valor fiscal del inmueble
que realiza efectivamente el cambio de uso del suelo; y de la cesin del 12% de los terrenos resultantes del
fraccionamiento o subdivisin de reas rezonificadas.

152

o mediano tamao, que carecen de los recursos tcnicos y econmicos para encarar sistemas
complejos como el de tasaciones colombiano o el de las Operaciones Urbanas Interligadas279 del
Estatuto de la Ciudad brasileo.

La teora del enriquecimiento sin causa


Por otro lado, estn quienes sostienen que el beneficio de los particulares en la
valorizacin inmobiliaria es igual al enriquecimiento sin causa. Segn la doctrina civilista
mayoritaria, para que exista enriquecimiento sin causa, es necesario que: 1) una parte se
enriquezca; 2) la otra se vea empobrecida y; 3) que entre el enriquecimiento y el
empobrecimiento debe existir una relacin causal.
Como seala Mercedes Maldonado Copello, por un simple cambio de norma (que
igualmente significa un esfuerzo colectivo de movilizacin de recursos) el propietario ve
incrementar el valor de su suelo, y cuando se lo apropia en su totalidad sin revertir nada a la
colectividad estara ocurriendo un enriquecimiento sin justa causa en detrimento del patrimonio
del Estado, es decir, de la comunidad, que se ve empobrecida en su conjunto280.
Este derecho de la colectividad a tomar parte del mayor valor que genera, tiene
fundamento en tal empobrecimiento, buscando que los recursos de esa captacin sean
destinados a generar polticas pblicas a favor de los que no son dueos de la tierra, y an a
favor de aquellos, que siendo dueos de alguna propiedad no acceden a una vivienda digna ni
acceden a la ciudad.
Se trata en definitiva de que: las ciudades deben inhibir la especulacin inmobiliaria
mediante la adopcin de normas urbanas para una justa distribucin de las cargas y los
beneficios generados por el proceso de urbanizacin y la adecuacin de los instrumentos de
poltica econmica, tributaria y financiera y de los gastos pblicos a los objetivos del desarrollo
urbano, equitativo y sustentable. Las rentas extraordinarias (plusvalas) generadas por la
inversin pblica, -actualmente capturadas por empresas inmobiliarias y particulares-, deben
gestionarse en favor de programas sociales que garanticen el derecho a la vivienda y a una vida
digna a los sectores que habitan en condiciones precarias y en situacin de riesgo281

279

Consiste en la autorizacin para la construccin de grandes desarrollos inmobiliarios, a cambio de la construccin o


pago del precio de construccin de una determinada cantidad de viviendas sociales.
280
Maldonado Copello, op. cit.
281
Foro Social Mundial de Porto Alegre ONU Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad. Ao 2005. Artculo II,
Apartado 2.5.

153

ARTCULO 46. Hechos generadores de la participacin del municipio en las valorizaciones


inmobiliarias. Constituyen hechos generadores de la participacin del municipio en las
valorizaciones inmobiliarias en su ejido, los siguientes:
a) La incorporacin al rea Complementaria o al rea Urbana de inmuebles clasificados dentro del
espacio territorial del rea Rural;
b) La incorporacin al rea Urbana de inmuebles clasificados dentro del espacio territorial del rea
Complementaria;
c) El establecimiento o la modificacin del rgimen de usos del suelo o la zonificacin territorial;
d) La autorizacin de un mayor aprovechamiento edificatorio de las parcelas, bien sea elevando el
Factor de Ocupacin del Suelo, el Factor de Ocupacin Total y la Densidad en conjunto o
individualmente;
e) La ejecucin de obras pblicas cuando no se haya utilizado para su financiacin el mecanismo
de contribucin por mejoras;
f) Las autorizaciones administrativas que permitan o generen grandes desarrollos inmobiliarios; y
g) Todo otro hecho, obra, accin o decisin administrativa que permita, en conjunto o
individualmente, el incremento del valor del inmueble motivo de la misma, por posibilitar su uso
ms rentable o por el incremento del aprovechamiento de las parcelas con un mayor volumen o
rea edificable.

De la enunciacin realizada por el artculo podemos distinguir, al menos, tres clases de


hechos generadores de valor:
1) Normas que modifiquen los cdigos de ordenamiento y/o ordenanzas de planeamiento
urbano. Inc. a), b) y c)
2) Actos administrativos que autoricen un mayor aprovechamiento del suelo por parte de los
particulares. Incs. d) y f)
3) La ejecucin de obras pblicas y proyectos urbansticos. Inc e.)
Esta distincin nos sirve para saber a partir de cundo se torna exigible la participacin en la
valorizacin inmobiliaria.
Por otra parte, surge claramente del inc. g) que los hechos generadores no son taxativos
sino en a titulo enunciativo. Slo se exige que el hecho administrativo tenga por consecuencia la
valorizacin del inmueble. Nos parece acertado este criterio amplio ya que el legislador no
puede preveer todos los hechos generadores de valor al momento de sancionar la ley que
comentamos.
En el caso del inciso d), segn el art. 42 del decreto-ley 8912/77, se llama Factor de
Ocupacin del Suelo (F.O.S.) a la relacin entre la superficie de la parcela y la superficie mxima

154

edificable; mientras que se conoce como Factor de Ocupacin Total (F.O.T.) al coeficiente que
multiplicado por la superficie total de la parcela permite obtener la superficie cubierta mxima
edificable en ella. Los grandes desarrollos inmobiliarios del inc. f) son tratados en particular por
el art. 51.
La ordenanza 3184/09 del Municipio de Trenque Lauquen, en el modificado art. 225, nos
ilustra con mayor detalle ejemplos de hechos generadores de valor:
-

Cambio de parmetros urbanos que permitan mayores superficies de edificacin, que las

anteriormente vigentes (Ley 8912 y ordenanzas reglamentarias).


-

Cambio de usos de inmuebles.

Establecimiento o modificacin de zonas que permitan fraccionamientos en reas

anteriormente no permitidas, o de menor intensidad de uso.


-

Autorizaciones que permitan realizar urbanizaciones cerradas (clubes de campo o barrios

cerrados).
-

Obras de infraestructuras de servicios (agua corriente, cloacas, desages pluviales, gas

natural, energa elctrica).


-

Obras de pavimentacin.

Obras de equipamiento comunitario (salud, educacin, deportes pblicos, seguridad,

delegaciones municipales).
-

Nuevas plantas de tratamiento de efluentes y de perforaciones y almacenamiento de agua

corriente.

ARTCULO 47. Carcter de la participacin municipal en las valorizaciones inmobiliarias. Las


participaciones de los municipios en las valorizaciones inmobiliarias establecida en la presente ley,
en los casos que corresponda, se hacen efectivas con carcter adicional y complementario a las
cesiones establecidas en el Artculo 56 del Decreto-Ley N 8.912/77 T.O. por el Decreto N 3.389/87
y sus normas modificatorias.

El citado artculo 56 del decreto-ley 8912/77, incluido en su captulo referente a


infraestructura, servicios y equipamiento comunitario, obliga a los propietarios de inmuebles
afectados a la creacin o ampliacin de ncleos, reas o zonas urbanas a ceder gratuitamente al
Estado provincial determinadas superficies mnimas destinadas a vas de circulacin, a espacios
verdes pblicos y a reservas para la localizacin de equipamiento comunitario de uso pblico. El
artculo 47 de la ley 14.449 establece que la captacin de la plusvala urbanstica por parte de
los municipios es complementaria a aquellas cesiones; por lo tanto, la exigencia de cesiones
gratuitas de superficie al propietario de un inmueble no es impedimento para la participacin en
las valorizaciones inmobiliarias, en tanto ambas obligaciones responden a diferentes

155

fundamentos: la primera a criterios urbansticos mientras que la ley de hbitat responde


principalmente a criterios de justicia distributiva.

ARTCULO 48. Momentos de exigibilidad. La participacin en las valorizaciones inmobiliarias slo


es exigible cuando se presente para el propietario o poseedor del inmueble cualquiera de las
siguientes situaciones:
a) Solicitud de permiso de urbanizacin o construccin, aplicable para el cobro de la participacin
en la renta generada por cualquiera de los hechos generadores de que trata el Artculo 45 de la
presente ley;
b) Cambio efectivo de uso del inmueble, aplicable para el cobro de la participacin en la renta
generada por la modificacin del rgimen o zonificacin del suelo; o
c) Actos que impliquen transferencia del dominio sobre el inmueble en forma total o parcial, con
excepcin de aqullos resultantes de herencias y donaciones sin cargo, aplicable al cobro de la
participacin en la renta de que trata el Artculo 46.

Con origen en los tres primeros incisos del art. 83 de la ley colombiana n 388/97, el
artculo 48 establece las situaciones en que se vuelve exigible la captacin de la plusvala
urbanstica. La mencin como sujeto pasivo tanto al propietario como al poseedor se basa en
que, recordemos, las valorizaciones se dan sobre el suelo urbano, y lo que aqu importa es quin
se apropia a costa del Estado de esa valorizacin, tenga ttulos de dominio sobre el inmueble o
no.
La caracterstica general de las tres situaciones previstas es que implican que el inmueble
se movilice, sea por su entrada en el mercado de suelos o por las modificaciones en su
aprovechamiento, enriquecindose el propietario o poseedor con el esfuerzo comunitario que
valoriza su terreno.
El inc. a) refiere a cualquier permiso que se solicite a la autoridad administrativa municipal
para urbanizar o construir en el terreno, aprovechando el aumento de valor de la tierra dado por
el acaecimiento de algn hecho generador legalmente especificado en el art. 46.
El inc. b) requiere la comprobacin administrativa de la utilizacin de hecho de: cambio de
uso del inmueble de acuerdo con la modificacin del rgimen de uso de suelo o de zonificacin
territorial valorizante del suelo.
En tanto que el inc. c) establece que toda enajenacin a ttulo oneroso es ocasin de exigir
la participacin en la valorizacin. La exclusin expresa de enajenaciones gratuitas se funda en
que no hay en ellas un beneficio injusto para el transmitente. No es ste el criterio seguido por la

156

ley colombiana, ni por la generalidad de las leyes de participacin en valorizaciones inmobiliarias


de Espaa, como por ejemplo, la ordenanza n 5282 del Ayuntamiento de Mlaga.
La reglamentacin de la ley, dada por el decreto 1062/13, remite a la Ordenanza General
que segn el art. 50 deben dictar los municipios el establecimiento de pautas y procedimientos
que permitan fijar de oficio el monto y el plazo de pago al momento en que ste se vuelve
exigible.

ARTCULO 49. Formas de pago. La participacin en la renta urbana puede efectivizarse mediante
cualquiera de los siguientes medios, siendo ellos de aplicacin en forma alternativa o combinada:
a) En dinero efectivo, que ser destinado exclusivamente a la construccin o mejoramiento de
viviendas y/o construccin de obras de infraestructura de servicios pblicos y/o de reas de
recreacin y equipamientos sociales en sectores de asentamientos o viviendas de poblacin de
bajos recursos;
b) Cediendo al Municipio una porcin del inmueble objeto de la participacin, de valor equivalente
a su monto; o
c) Cediendo al Municipio inmuebles localizados en otras zonas del rea Urbana y/o
Complementaria, accesibles desde va pblica y conforme a los criterios de localizacin adecuada
establecidos en el Artculo 15, apartado a) de la presente ley, previo clculo de equivalencia de
valores entre ambos emplazamientos, incorporando las valorizaciones producidas por la
aprobacin del emprendimiento y por la modificacin de la norma urbanstica que se requiera.

El artculo establece los medios alternativos o combinados de efectivizar el pago, cuya


eleccin es facultad del sujeto obligado a pagar, como lo deja en claro la reglamentacin.
Entendemos que para el caso de los inc. b) y c), para determinar la equivalencia a la que hace
referencia

deber intervenir para el clculo el Consejo Municipal para la valorizacin

inmobiliaria a la que hacemos referencia en el art. siguiente. La reglamentacin establece que


esa equivalencia debe determinarse conforme a reglas y procedimientos preestablecidos en la
Ordenanza General del art. 50.
Como lo establece el art. 9, los recursos obtenidos mediante la participacin en las
valorizaciones inmobiliarias, consistan en dinero en efectivo o en inmuebles, deben destinarse a
los fines enumerados en el art. 8. Para garantizar su intangibilidad, la reglamentacin del art. 9
obliga a cada municipio crear una cuenta especial, denominada Financiamiento y asistencia
tcnica para la mejora del Hbitat, integrada por los recursos originados en la participacin, con
asignacin y destino especfico.

282

Impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana, vigente desde el 1/1/13.

157

ARTCULO 50. - Contribucin obligatoria sobre la valorizacin inmobiliaria. Los municipios debern
establecer por una ordenanza de carcter general una contribucin obligatoria no inferior al diez
por ciento (10 %) de la valorizacin inmobiliaria generada por los hechos enunciados en el artculo
46 de la presente ley, con ajuste a los criterios de exigibilidad y pago establecidos
precedentemente. Dicha contribucin no podr ser superior al mximo establecido por la instancia
superior de justicia en materia de constitucionalidad para la regulacin de usos del suelo por parte
del Estado.

Lmites a la participacin en plusvalas


Como se desprende del artculo comentado, y siguiendo los lineamientos del artculo 5 de
la Ley, los municipios tienen la responsabilidad de sancionar, mediante una ordenanza de
carcter general, una contribucin obligatoria sobre la valorizacin inmobiliaria originada por los
hechos generadores de valor.
El legislador establece expresamente que la recuperacin de plusvalas urbanas es
determinada por los Municipios dentro de los lmites que la ley les impone. Por un lado, se
establece un piso mnimo de 10% de la valorizacin, por lo que el Estado estar obligado a
recuperar ese porcentaje, no pudiendo rebajarlo mediante la ordenanza general. Una menor
participacin estatal en el plusvalor desnaturalizara el instituto, por no cumplir con su funcin de
equidad y redistribucin del ingreso. Por el otro lado, establece un lmite mximo de
constitucionalidad de la participacin, en miras al concepto privatista de la propiedad. ste se
establecer de acuerdo a la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin.
Actualmente, el fallo Mar de Ostende S.R.L. c/ Provincia de Buenos Aires s/ ordinario 283
es el precedente jurisprudencial a aplicarse para interpretar el texto legal. En l, una sociedad
propietaria de un inmueble de gran tamao en el municipio de Pinamar alegaba la
inconstitucionalidad del decreto 9196/50 y del art. 58 de la ley 8912, ambas provinciales, que
establecan la obligatoriedad de ceder al fisco, como poltica urbanstica, una franja de terreno
lindante con el Ocano Atlntico en concepto de avenida costanera y zona parquizada de uso
pblico. La actora alegaba que la aplicacin de la ley sobre el inmueble que deseaba urbanizar
implicaba una real y efectiva desposesin por la creacin de una completa y total
indisponibilidad material y jurdica. En el proceso, peritajes probaron cmo la empresa (cuyo
objeto es la explotacin, fraccionamiento y venta en lotes de tierras) procedi gradualmente a la
urbanizacin del terreno, mediante sucesivos loteos que llevaron a que la fraccin que la actora
alegaba confiscada sea slo una porcin remanente de anteriores loteos, integrante del
inmueble originalmente adquirido. As, se interpreta que de ningn modo la cesin
correspondiente a los terrenos que la actora pretende lotear, unida a las extensiones reservadas
para uso pblico en las anteriores subdivisiones, no resulta superior al 30% del total del
283

Mar de Ostende c/ Buenos Aires, Provincia de s/ ordinario. S.C. M.393.XX.

158

dominio, de manera que la aplicacin de las normas impugnadas no resulta irrazonable, lo que
desvirta la tacha de inconstitucionalidad. Por lo tanto, el lmite mximo de constitucionalidad a
la participacin ser del 30% del mayor valor generado por la accin urbanstica.
No podemos dejar de sealar que en otros pases los lmites mnimos y mximos- son
mucho ms elevados. Por ejemplo, segn el artculo 79 de la Ley 388 de 1997 de Colombia, la
tarifa puede estar entre el 30% y el 50% del mayor valor por metro cuadrado.
Determinacin de la contribucin
Respecto al problema de cmo determinar la efectiva valorizacin del inmueble, es un
aspecto que el legislador dej librado a cada uno de los municipios. El antecedente colombiano
resulta muy ilustrativo al establecer un procedimiento de determinacin del precio del suelo por
metro cuadradro, con anterioridad y posterioridad a la realizacin del hecho generador,
resultando el plusvalor de la diferencia entre ellos. 284
El artculo 76 de la ley colombiana nos aclara como proceder frente a valorizaciones
inmobiliarias que se producen por los cambios del uso del suelo, mediante 3 pasos:
1) Se establece el valor comercial del suelo antes de la accin urbanstica, al que se llama
precio inicial.
2) Del efecto que produzca el hecho generador de valor se establece un nuevo precio de
referencia.

284

Ley colombiana N 388/97 Artculo 76.- Efecto plusvala resultado del cambio de uso. Cuando se autorice el
cambio de uso a uno ms rentable, el efecto plusvala se estimar de acuerdo con el siguiente procedimiento:
1. Se establecer el precio comercial de los terrenos en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias, con
caractersticas geoeconmicas homogneas, antes de la accin urbanstica generadora de la plusvala.
2. Se determinar el nuevo precio comercial que se utilizar en cuanto base del clculo del efecto plusvala en cada
una de las zonas o subzonas consideradas, como equivalente al precio por metro cuadrado de terrenos con
caractersticas similares de uso y localizacin. Este precio se denominar nuevo precio de referencia.
3. El mayor valor generado por metro cuadrado se estimar como la diferencia entre el nuevo precio de referencia y el
precio comercial antes de la accin urbanstica, al tenor de lo establecido en los numerales 1 y 2 de este artculo. El
efecto total de la plusvala, para cada predio individual, ser igual al mayor valor por metro cuadrado multiplicado por
el total de la superficie del predio objeto de la participacin en la plusvala.
Artculo 77.- Efecto plusvala resultado del mayor aprovechamiento del suelo. Cuando se autorice un mayor
aprovechamiento del suelo, el efecto plusvala se estimar de acuerdo con el siguiente procedimiento:
1. Se determinar el precio comercial por metro cuadrado de los inmuebles en cada una de las zonas o subzonas
beneficiarias; con caractersticas geoeconmicas homogneas, antes de la accin urbanstica generadora de la
plusvala. En lo sucesivo este precio servir como precio de referencia por metro cuadrado.
2. El nmero total de metros cuadrados que se estimar como objeto del efecto plusvala ser, para el caso de cada
predio individual, igual al rea potencial adicional de edificacin autorizada. Por potencial adicional de edificacin se
entender la cantidad de metros cuadrados de edificacin que la nueva norma permite en la respectiva localizacin,
como la diferencia en el aprovechamiento del suelo antes y despus de la accin generadora.
3. El monto total del mayor valor ser igual al potencial adicional de edificacin de cada predio individual multiplicado
por el precio de referencia, y el efecto plusvala por metro cuadrado ser equivalente al producto de la divisin del
monto total por el rea del predio objeto de la participacin en la plusvala.

159

3) y sobre la mayor diferencia de valor por metro cuadrado que se genere entre el precio
inicial y el nuevo precio de referencia surge la base de clculo sobre la que deber aplicarse la
captacin de plusvala.
El artculo 77 de la norma en cuestin tambin nos muestra un ejemplo de cmo proceder
para calcular la plusvala para los casos de autorizacin a mayor aprovechamiento del uso del
suelo
1) Se determina el valor comercial por metro cuadrado antes de la accin urbanstica, al se
llama precio de referencia.
2) luego, se determina la cantidad de metros cuadrados potencialmente edificables que la
nueva norma permite.
3) Luego se multiplica 2) por 1), lo que da la base de clculo para este hecho generador.
Entendemos fundamental que la ordenanza general cree un Consejo Municipal para la
Valorizacin Inmobiliaria.
Podemos citar, como ejemplo, el caso del Municipio de San Carlos de Bariloche, que
mediante el artculo 8 de la ordenanza municipal N 2080-CM-10 crea a los efectos de la
captacin de plusvala un Registro de Corredores y Martilleros Pblicos, cuya funcin es la de
realizar tasaciones de los inmuebles afectados, para la determinacin del precio comercial
anterior a la accin urbanstica y el nuevo precio de referencia generador de mayor valor a partir
de la accin urbanstica.285
Por otra parte, entendemos tambin que es fundamental para el efectivo cumplimiento de
los objetivos de la Ley de Acceso Justo al Hbitat, la creacin en las administraciones
municipales de un ente autrquico con independencia funcional econmica y administrativa que
administre los fondos que se generen por la captacin de plusvalas, que garantice

la

285

Ordenanza municipal N 2080-CM-10, Municipalidad de San Carlos de Bariloche. ARTCULO 8. - REGISTRO Y


TASACIN: Se crea el REGISTRO DE CORREDORES Y MARTILLEROS en el mbito de la Secretara de
Planeamiento y Medio Ambiente de la Municipalidad, o el rgano que la reemplazare a futuro. Para inscribirse en
dicho Registro los profesionales debern encontrarse matriculados en la esfera local y poseer domicilio real dentro de
la ciudad de San Carlos de Bariloche. Se autoriza a la Municipalidad para suscribir Convenio con el Colegio de
Corredores y Martilleros de la localidad a los fines de establecer las escalas correspondientes a las tareas especficas
a desempear en cumplimiento de la presente Ordenanza.
En los casos previstos por los artculos 6y 7 de la presente ordenanza se proceder al sorteo pblico de uno de los
profesionales inscriptos en el Registro de Corredores y Martilleros, el que resultar encargado de determinar el
PRECIO COMERCIAL anterior a la accin urbanstica generadora del incremento y el NUEVO PRECIO DE
REFERENCIA, as como de efectuar la valuacin correspondiente a las inversiones a realizar por el particular que
contribuyeran directamente en la generacin de ese mayor valor.
Para el caso de desavenencias con el resultado de la primera pericia efectuada, el particular involucrado o la
Municipalidad, podrn solicitar el sorteo de un nuevo profesional, quien realizar una segunda valuacin en los
trminos del prrafo anterior, pudiendo proponerse como precio definitivo al justiprecio entre ambos. Todos los gastos
y honorarios de esta segunda pericia se encontrarn a cargo de la parte que lo solicitare.

160

intangibilidad de los fondos, y el diseo de polticas pblicas destinadas a la promocin del


hbitat, que garantice la participacin democrtica en la toma de decisiones polticas pblicas.
El decreto 1062/13, al reglamentar este artculo, desnaturaliza totalmente el instituto.
Establece que la contribucin sobre la valorizacin inmobiliaria se aplicar sobre la diferencia
resultante entre las valuaciones fiscales previa y posterior a la ocurrencia de cualquiera de los
hechos generadores previstos en el artculo 46 de la Ley. El valor fiscal es el determinado por
las autoridades fiscales de acuerdo a los procedimientos que en la Provincia establece la Ley de
Catastro n 10.707. La inconveniencia de este sistema radica en la continua desactualizacin de
estos valores fiscales, existiendo una brecha entre ellos y el real valor de mercado, el cul es, en
definitiva, la medida fctica del enriquecimiento sin causa del tenedor del predio. De all que nos
inclinemos por las soluciones que dan los ordenamientos antes sealados.

ARTCULO 51.- Grandes desarrollos inmobiliarios. Determinacin presunta y pago a cuenta. Los
sujetos obligados al pago de la contribucin establecida por el Municipio en que se que desarrollen
los emprendimientos indicados en el artculo 46 inciso f) de la presente ley, tales como
emprendimientos de clubes de campo, barrios cerrados y toda otra forma de urbanizacin cerrada;
o cementerios privados o de emprendimientos de grandes superficies comerciales, quedando
incluidos en esta ltima categora los establecimientos que conformen una cadena de distribucin
segn lo establecido en la Ley 12.573 y su reglamentacin, siempre que ocupen predios de ms de
cinco mil metros cuadrados (5.000 m2.), sin importar el rea o zona del ejido municipal en la que se
instalen, de acuerdo a lo dispuesto en los incisos b) y c) del artculo 49, cedern como pago a
cuenta de la determinacin definitiva, sujeto al cmputo de equivalencia y valorizacin final, el 10%
de la superficie total de los predios afectados o sus equivalentes en dinero o suelo urbanizable.

Como se puede observar este artculo permite captar la plusvala urbanstica con
anterioridad a la finalizacin de los proyectos urbansticos, cediendo a los municipios el 10% de
la porcin del inmueble objeto de la participacin, o del valor equivalente a su monto, o bien
inmuebles localizados en otras zonas del rea Urbana y/o Complementaria que debern ser
equivalentes en dinero a tal monto.
Si bien no es sta una norma tributaria, podemos comparar este artculo con el impuesto a
la ganancia mnima presunta, por el cual se busca una renta mnima cuya existencia se presume
en trminos absolutos, con abstraccin a cmo esa renta efectivamente se haya generado y, por
consiguiente, sin aceptar la posibilidad de una demostracin en contrario.
No es en vano volver a reiterar que el 10% -que coincide con la contribucin mnima del
artculo 50- se estima como pago a cuenta, que es exigible desde la autorizacin de estos
grandes desarrollos inmobiliarios. Una vez finalizados estos proyectos deber determinarse el

161

valor total generado por la accin urbanstica que autoriza desarrollo de los emprendimientos
inmobiliarios que enumera el artculo y determinar la valorizacin inmobiliaria total sobre la que
tendrn derecho a participar los municipios, conforme a los parmetros que se establezcan en la
ordenanza general del artculo 50. Si se determinara una valorizacin mayor, el Municipio tendr
derecho a una contribucin por parte del desarrollador equivalente a la mayor diferencia.
Contra este artculo, el diputado nacional Francisco De Narvez y el diputado provincial
Fernando Rozas iniciaron el 2 de diciembre de 2012 accin de amparo contra la provincia de
Buenos Aires con el objeto de impedir su

aplicacin. Alegaban que la ley cuestionada -

esencialmente los artculos 50, 51, 64 y siguientes- lesiona, restringe, altera y/o amenaza, con
arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos o garantas explcita o implcitamente reconocidos
por la Constitucin de la Provincia de Buenos Aires y la Constitucin de la Nacin Argentina, en
particular los derechos de propiedad privada e igualdad ante la ley (citan los arts. 11, 12 inc. 1 y
3, 20 y 31 de la Constitucin Provincia de Buenos Aires, 14, 16, 17, 28 y 43 de la Constitucin
Nacional y el artculo 21 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos).
El recurso de amparo fue rechazado por el Tribunal del Trabajo N 4 de La Plata por la
falta de legitimacin de los amparistas (a criterios del tribunal no acreditaron en qu los afectaba
la norma) y porque la accin de amparo no era la va procesal adecuada para la pretensin
intentada por De Narvez y Rozas.
Asimismo, al resolver el Dr. Martiarena en voto que fuera acompaado unnimemente, dijo
que toda vez que como ciudadano bonaerense, propietario, los actores me han involucrado en
su accin contra el Poder Ejecutivo Provincial, creo pertinente sealar una discrepancia
estructural. Entiendo, en anttesis con nuestros legisladores aqu accionantes, que los
bonaerenses debemos hacernos cargo de los problemas sociales de nuestros conciudadanos, a
quienes aqullos se refieren como clases inferiores (fs. 16), y a las que, segn su pensamiento,
debiera atender el Estado, al parecer, comprendido como una entelequia (ver fs. cit.) y que la
aplicacin de la denominada Ley de Acceso Justo al Habitat, conforme a los artculos
impugnados -50, 51 y 64- no afecta el derecho de propiedad, sino en limitadas y especficas
condiciones, en las que los amparistas ni siquiera insinan estar encuadrados.286
En esta lnea se ha pronunciado la Corte Constitucional de Colombia argumentando:
Sobre el particular cabe mencionar que al estudiar la constitucionalidad del artculo 85 de la Ley
388 de 1997 que dispuso la destinacin del producto de la participacin en la plusvala a favor
de los municipios y distritos a la compra de predios para vivienda de inters social, la Corte
estim que esa destinacin, al igual que otras mencionadas en el precepto, era razonable y

286

De Narvez Stauer Francisco C/ Poder Ejecutivo S/Amparo. Causa 15262

162

proporcionada en la medida en que procuraba mejorar la calidad de vida de los habitantes de las
ciudades, fuera de lo cual indic que es algo consustancial a la esencia misma de la plusvala,
uno de cuyos propsitos es la seguridad de proporcionar a sus habitantes una especial calidad
de vida287
Sin embargo, nos parece importante adelantarnos a planteos ms serios que se puedan
presentar ante la justicia cuestionando la norma, analizando la resolucin de una situacin
semejante. En autos Mar de Ostende c/ Provincia de Buenos Aires, la Corte Suprema hizo
suyos los argumentos del dictamen del Procurador General de la Nacin al decir que con
referencia a la fraccin de su propiedad que en su momento estuvo obligada la actora a ceder al
Fisco de la Provincia en los trminos del citado decreto 9196/50, actualmente sustituida por la
exigencia del art. 58 de la ley 8912, es aplicable la doctrina elaborada por el Tribunal cuando
resolvi un tema anlogo, de acuerdo a cuyos trminos, "debe tenerse especialmente en cuenta
que la venta fraccionada del inmueble fue decidida voluntariamente por la actora persiguiendo ello es obvio- una finalidad lucrativa, de lo cual se concluye que no puede interpretarse de
ningn modo que el supuesto se asimile a la confiscacin de bienes, como aqulla pretende.
Nada hubiera obstado a que la enajenacin se realizara en bloque; pero, elegido el
procedimiento del loteo -que trae consigo las consecuencias previsibles de una futura
urbanizacin-, no es irrazonable, ni afecta las garantas constitucionales, que se reserve una
parte de la superficie para destinarla a obras o servicios de pblica utilidad" confr. Fallos:
277:313, cons. 11).
En la misma tesitura podemos marcar el voto en disidencia de Elena Highton de Nolasco,
en el fallo Hermitage S.A. C/ Poder Ejecutivo Nacional de la Corte Suprema de Justicia de la
Nacin, en el que en relacin al impuesto a la ganancia mnima presunta dijo que no parece
correcto sostener que el nico ndice de capacidad contributiva sea la efectiva obtencin de
rditos o ganancias, ya que la propiedad de determinados bienes constituye una exteriorizacin
de riquezas susceptible de ser gravada en tanto la imposicin no transgreda los limites
constitucionalmente admisibles y, en particular, no se demuestre la existencia de un supuesto de
confiscatoriedad. Asimismo, hace referencia a los presupuestos necesarios para que un tributo
se configure como confiscacin diciendo que la constante jurisprudencia del Tribunal ha
establecido que aqulla se configura cuando se produce una absorcin por parte del Estado de
una porcin sustancial de la renta o el capital la cual, a los efectos de su apreciacin cuantitativa,
exige considerar la productividad posible del bien, esto es, su capacidad productiva potencial. A
su vez, en relacin a este ltimo aspecto, la Corte preciso que no cabe tener en consideracin ni
la disminucin o supresin de utilidades por circunstancias eventuales ni la que proviene de la

287

Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-495 de 1998. M. P. Antonio Barrera Carbonell.

163

inapropiada administracin del contribuyente, sino, por el contrario, el rendimiento normal medio
de una correcta explotacin del bien concretamente afectado. Todo ello desestima las crticas
realizadas a este artculo en particular por mostrar como las facultades tributarias pueden ser
ejercidas por el Estado dentro de los lmites impuestos.

ARTCULO 52. Modificacin del Decreto-Ley 6769/58. Sustityese el inciso 31) del Artculo 226
del Decreto-Ley 6.769/58, por el siguiente texto: Inciso 31) Participacin del Municipio en las
valorizaciones inmobiliarias originadas en todas aquellas decisiones y acciones urbansticas que
permitan, en conjunto o individualmente, el uso ms rentable de un inmueble o bien el incremento
del aprovechamiento de las parcelas con un mayor volumen y/o rea edificable.

El Artculo 226 del Decreto-Ley 6.769/58 (Ley Orgnica de Municipalidades) es en parte


reglamentario de la autonoma municipal, al determinar especficamente que recursos forman
parte de las arcas municipales (impuestos, tasas, derechos, licencias, contribuciones,
retribuciones de servicios y rentas ) y que permiten destinarlas a los fines que la administracin
local crea conveniente sin necesidad de autorizacin municipal, en este marco se incluyen a las
valorizaciones tratadas en la presente seccin, a fin de armonizar con la ley en su totalidad,
posibilitando financiar e implementar polticas pblicas relativas al hbitat de acuerdo con los
lineamientos que la misma propone.
El artculo 226 del decreto ley 6769/58 dice: Constituyen recursos municipales los
siguientes impuestos, tasas, derechos, licencias, contribuciones, retribuciones de servicios y
rentas. Claramente el legislador provincial ha delegado en los municipios la captacin de
plusvala urbanstica por los hechos generadores de valor, entendemos que es fundamental que
los municipios debern crear fondos fiduciarios para la administracin de los fondos que se
recauden para garantizar la intangibilidad de los mismos.

ARTCULO 53. Incorporacin al Decreto-Ley 6769/58. Incorporase como inciso 32) del Artculo
226 del Decreto-Ley 6769/58, el siguiente texto:
Inciso 32) Cualquier otra contribucin, tasa, derecho o gravamen que imponga la Municipalidad
con arreglo a las disposiciones de la Constitucin.

En la misma lnea del artculo anterior, se deja abierta la posibilidad de que los Municipios
obtengan mayores recursos para el abordaje de la problemtica del hbitat dentro de los lmites
de la Constitucin, siendo todo ello de vital importancia para lograr con los objetivos propuestos
por la ley.

164

ARTCULO 54. Instituto de la Vivienda. Facultades. La facultad establecida en el artculo 23 de la


Ley 5.396 General de la Vivienda, corresponde al Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos
Aires, con ajuste a los siguientes parmetros:
a) Los bienes inmuebles afectados slo podrn destinarse al cumplimiento de programas de
vivienda social;
b) La afectacin de inmuebles se realizar por acto administrativo debidamente motivado que ser
dado a publicidad como mnimo a travs del Boletn Oficial, dos diarios, uno de circulacin
provincial y otro local, y el sitio de Internet del Instituto de la Vivienda, y podr efectuarse por
zonas previamente identificadas de acuerdo a su criticidad, en base a un relevamiento obligatorio
de todos los predios emplazados en la zona, que resulten aptos para la finalidad establecida en
esta ley;
c) La adquisicin de terrenos o constitucin de servidumbres sobre terrenos podrn acordarse en
forma directa con sus titulares dominiales, siempre que acrediten la posesin e inscripcin
dominial del inmueble a su nombre por un plazo no inferior a cinco (5) aos previos al acuerdo, y
que el precio pactado no supere el valor establecido en la tasacin efectuada al efecto por bancos
oficiales;
d) Se considera que en todos los casos el acto administrativo que disponga la adquisicin por
acuerdo directo puede afectar derechos subjetivos o intereses legtimos, por lo que debern
observarse los requisitos esenciales y sustanciales previstos en el ordenamiento administrativo
para dictar el acto, incluyendo la intervencin de los organismos indicados en el artculo 38 y
concordantes del Decreto Ley 7.543/69 T.O. por Decreto 969/87; y
e) Si fracasare el acuerdo directo con los titulares dominiales, deber promoverse el juicio
correspondiente por conducto de la Fiscala de Estado, rgano que asumir la representacin del
Instituto de la Vivienda en ejercicio de las atribuciones conferidas por el Decreto Ley 7.543/69 T.O.
por Decreto 969/87.

El artculo 23 de la Ley General de Viviendas declara utilidad pblica y sujeto a


expropiacin los bienes necesarios para el cumplimiento de la ley.
Esta norma nos ofrece un procedimiento de excepcin habilitando al Instituto de la
Vivienda a expropiar de forma directa sin previa necesidad de que la Legislatura provincial deba
dictar una ley de expropiacin, para cumplimentar los objetivos de la ley.
El inciso a) faculta al Instituto de la Vivienda a expropiar para el cumplimiento de
programas de vivienda social. El inciso b) indica el procedimiento administrativo al que deber
sujetarse el instituto para expropiar, con las debidas garantas de publicidad edictal. La mencin
El c) autoriza,

asimismo, celebrar acuerdos en forma directa para la adquisicin de

terrenos respetando ciertos requisitos:


-

Que la adquisicin se acuerde con los titulares dominiales.

Que estos acrediten 5 aos de posesin e inscripcin de dominio previo al acuerdo.

Limita el precio a la tasacin que haga los bancos oficiales.

165

En caso de acuerdo deber darse intervencin a la Contadura General de la Provincia, a la

Asesora General de Gobierno y al Fiscal de Estado, por inciso d). 288


-

El inciso e) prev que ante la falta de acuerdo con los titulares deber iniciarse juicio

expropiatorio por va de Fiscala de Estado en representacin del Instituto de la Vivienda.

SECCIN VI

Consorcios Urbansticos
Introduccin
La presente Seccin instala un novedoso instrumento de gestin de experiencia
internacional que viene a combatir la retencin especuladora de terrenos, coordinando al efecto
la esfera pblica con la privada y previendo un sistema ordenado para la ejecucin de proyectos
urbansticos; todo ello con miras a satisfacer la demanda habitacional y el dficit de
planeamiento, conjugando el aporte del estado y de capitales privados, asegurando a cambio
una efectiva retribucin que de manera inteligente satisface la faz lucrativa y los nimos de
inversin.

ARTCULO 55. - Consorcios urbansticos. A los fines de esta ley se denomina consorcio
urbanstico a la forma de ejecucin de proyectos de urbanizacin o edificacin, conjuntamente
entre organismos gubernamentales y actores privados, sean estos personas fsicas o jurdicas,
aportando cualquiera de ellos, inmuebles de su propiedad y el otro las obras de urbanizacin o de
edificacin, y que luego de la realizacin de las mismas cada parte recibe como compensacin por
su inversin, unidades inmobiliarias debidamente urbanizadas y/o edificadas.

288

Decreto-ley N 7543/69, Actuacin AdministrativaARTCULO 38.- El Poder Ejecutivo y los institutos autrquicos
slo podrn decidir los expedientes en que pudieren resultar afectados los intereses patrimoniales de la Provincia con
el previo informe de la Contadura General, dictamen del Asesor General de Gobierno y vista del Fiscal de Estado.
Esta disposicin comprende:
a)
Todo proyecto de contrato que tenga por objeto bienes del Estado, cualquiera sea su clase.
b)
Toda licitacin, contratacin directa o concesin.
c)
Las transacciones extrajudiciales que se proyecten.
d)
Todo asunto que verse sobre la rescisin, modificacin o interpretacin de un contrato celebrado por la
Provincia.
e)
Las actuaciones por contratacin directa de los bienes declarados de utilidad pblica.
f)
El otorgamiento de jubilaciones y pensiones.
g)
Toda reclamacin por reconocimiento de derechos por los que puedan resultar afectados derechos patrimoniales
del Estado, en cumplimiento de lo normado por el artculo 143 de la Constitucin dela Provincia.
h)
(Texto segn Decreto-Ley 9140/78) Todo sumario administrativo cuando de modo directo existan intereses
fiscales afectados. Se exceptan los sumarios sustanciados contra personal de Polica y Servicio Penitenciario de la
Provincia.
i)
Todo recurso contra actos administrativos para cuya formacin se haya requerido la vista del Fiscal de Estado.

166

El artculo subsume el instituto al mbito de nuestra ley y define qu son los "Consorcios
Urbansticos", contextualizando as una figura utilizada a nivel internacional, que tiene su
paralelo en las legislaciones de Brasil y Colombia289.
La experiencia brasilera le da el nombre de "Operaciones Urbanas Consorciadas" 290, y
busca sosegar con ellas la interaccin perversa de los procesos socioeconmicos, las polticas
urbanas, las prcticas polticas y las opciones de planificacin. As la legislacin que las prev,
pone nfasis en la importancia del establecimiento de nuevas relaciones entre el sector estatal,
el privado y el comunitario, las que deben darse dentro de un marco jurdico-poltico claro y
previamente definido, incluyendo la creacin de mecanismos transparentes de control tanto fiscal
como social.
El Estatuto de la Ciudad concibe entonces a las operaciones urbanas como "definiciones
especficas para un rea determinada de la ciudad que se desea transformar, que prev un uso
y una ocupacin distintos de las reglas generales que inciden sobre la ciudad y que pueden ser
implantadas con la participacin de los propietarios, residentes, usuarios e inversores
privados" 291; adems de que realza el potencial de la planificacin que pueda realizarse de
antemano requiriendo estrictamente el diseo de un programa y proyecto bsicos para el rea
afectada, programa de atencin econmica y social para la poblacin que habite all y el estudio
del impacto del entorno. De esta manera se busca darle a las operaciones tintes de
transparentes y para nada excepcionales de las pautas constructivas exigidas habitualmente, no
respondiendo a intereses particulares o a simples operaciones de valorizacin inmobiliaria que
impliquen la expulsin de actividades y residentes de menor ingreso.
En el mbito colombiano, la ley 388 de 1997 prescribe la figura del Reajuste de Tierras, la
cual ha sido diseada de forma ms minuciosa como instrumento de gestin de desarrollo
urbano, en el marco de lo que denomina un Plan Parcial. Recibe ese nombre el instrumento que
rene decisiones sobre la planificacin, gestin y financiamiento del proyecto establecido en el
Plan de Ordenamiento Territorial aplicable a un sector determinado del rea urbana. Esto se da
289

La legislacin colombiana, acompaada de una rica y consistente produccin jurisprudencial y de


experiencias de aplicacin en varias ciudades, an en proceso de maduracin y consolidacin, conjuntamente con la
brasilera ha marcado la pauta en Amrica Latina de transformacin legal, de creacin de nuevos mbitos de discusin
de lo jurdico y lo urbano, de replanteamiento del papel que la planeacin territorial puede y debe cumplir para
asegurar mejores condiciones de vida y de integracin urbana para una poblacin creciente que ha decidido o ha sido
empujada a vivir en centros urbanos. La ley 388 de 1997 en Colombia: algunos puntos de tensin en el proceso de su
implementacin. Mara Mercedes Maldonado Copello, Instituto de Estudios Urbanos, Universidad Nacional de
Colombia.
290
ESTATUTO DE LA CIUDAD, Ley 10.257 del 10 de julio de 2001. Seccin X, De las operaciones urbanas
consorciadas. Artculo 32: "(...) 1 Se considera operacin urbana consorciada al conjunto de intervenciones y
medidas coordinadas por el poder pblico municipal, con la participacin de los propietarios, moradores, usuarios
permanentes e inversores privados, con el objetivo de alcanzar una determinada rea de transformaciones
urbansticas estructurales y la valorizacin ambiental. (...)".
291
"El Estatuto de la Ciudad. Nuevas herramientas para garantizar el derecho a la ciudad en Brasil." Insituto
Plis con el apoyo de UN-HABITAT Regional Office for Latin American and the Caribbean.

167

en el marco del sistema de planeacin en cascada que adopta el modelo colombiano en su


ordenamiento.
En concreto, el reajuste de tierras es el mecanismo de gestin a travs del cual se
interviene la estructura predial de zonas urbanas y de expansin urbana, adecuando su
configuracin fsica a las necesidades de la ciudad, tomando diversos lotes de terreno para
luego subdividirlos en forma ms adecuada y dotarlos de obras de infraestructura urbana bsica,
tales como calles, tendido de energa elctrica y servicios cloacales, parques y pulmones
ecolgicos.
El reajuste se presenta entonces como un mtodo de adecuar el suelo para usos urbanos
de manera ms eficiente y equitativa de tal forma que se garanticen los suelos pblicos, que
ofrezcan un equilibrio paisajstico y ambiental, que garanticen la movilidad y la conectividad de
las diferentes zonas, y que soporten las necesidades culturales , educativas, recreativas y de
salud de la poblacin.
La iniciativa de la implementacin del proyecto puede provenir de una entidad pblica o
privada, generalmente con la participacin de algunos o la totalidad de los propietarios, que se
encargue de disear una propuesta urbanstica con viabilidad financiera que pueda ser
presentada y respaldada por la comunidad y el Estado.
Prevalece ante todo, los principios de la funcin social y ecolgica de la propiedad, y el
inters general sobre el particular, conciliando los derechos de los propietarios privados con las
necesidades de la colectividad.
Podemos decir que los Consorcios Urbansticos son un instrumento de organizacin
territorial 292 , de gestin de suelo urbano, que asegura la ejecucin de acciones urbansticas
suficientes, con el aditamento de la accin participante de los actores sociales sin distincin ni
exclusin alguna, e inmersos en el marco coyuntural de un proceso de construccin de ciudad
en la que exitir una distribucin equitativa de las cargas y los beneficios.

ARTCULO 56. - Valor de unidades inmobiliarias. El valor de las unidades inmobiliarias a ser
entregadas al propietario del inmueble aportado, se debe corresponder con el valor del inmueble

292

"A diferencia de las polticas sectoriales, las polticas espaciales de desarrollo buscan reducir las
disparidades del desarrollo regional y los problemas de integracin econmica-espacial. El ordenamiento territorial es
una de estas polticas, la cual se basa en estrategias de uso y la ocupacin del territorio, es decir, en la disposicin
ordenada de los habitantes, las actividades y la infraestructura en el territorio. En este sentido, el ordenamiento
necesariamente debe integrar las polticas sectoriales en los distintos niveles territoriales." Determinantes de los
planes de ordenamiento territorial. Acpite 4 Ordenamiento territorial Municipal y Distrital. ngel Massiris Cabeza.

168

antes de la ejecucin de las obras, ms una razonable tasa de ganancia que surgir de los
convenios especficos que se suscriban al efecto.

Todo proyecto de reajuste de tierras debe definir fundamentalmente las reglas para la
valoracin inicial de las tierras e inmuebles aportados, las reglas para la valoracin final de los
predios resultantes y las restituciones del suelo que se har a prorrata segn los aportes de cada
uno de los sujetos involucrados, salvo cuando ello no fuera posible y se les restituir una
compensacin econmica.
De modo que siguiendo la letra de la Ley, y conforme lo dicho, se regula nicamente la
retribucin que se le entregue a quien aporte el predio objeto del Plan de Urbanizacin.
Determina los parmetros a tener en cuenta para fijar los valores de las unidades que se le
entregarn, todo lo cual procura dotar a la figura de la nota de ganancialidad como factor de
atraccin de los sujetos intervinientes: para el caso de los de carcter privado, el fin de lucro es
su objetivo rector y con el proyecto, si bien las reas privadas originales disminuyen, su valor se
incrementa en la medida en que los nuevos usos son ms rentables que los anteriores; y para el
caso de sujetos pblicos, la valorizacin de los inmuebles es de igual modo trascendente para
dotar de eficiencia y transparencia, frente a la comunidad local, a su plan urbanstico respecto a
la implementacin, ejecucin e inversin en polticas de vivienda de inters social293.
Tanto es as que uno de los objetivos de la ley reside en demostrar frente a la sociedad la
capacidad del instrumento prescripto para impulsar la movilizacin y la recuperacin de
inversiones, tanto desde lo pblico como desde lo privado (y especialmente, asociados ambos
sectores) para generar proyectos de desarrollo urbano equilibrados y financieramente rentables.
Entendemos que la determinacin del valor inicial y final de los terrenos debe realizarse
mediante tasaciones especiales que al efecto determinen el valor de mercado, dado que es ste
el valor real aportado al consorcio, sean inmuebles de propiedad del Estado o de los
particulares. Slo as se garantiza la primaca de la realidad en la equivalencia entre lo aportado
y lo recibido. Por ello, y como lo sostuvimos anteriormente en referencia a la participacin en las
valorizaciones inmobiliarias, desechamos la conveniencia de utilizar por base el valor fiscal de
los predios.
293

Adicionalmente, el principio de reparto equitativo de cargas y beneficios ha generado en el planeamiento urbano


colombiano, una nueva visin en la forma de construir ciudad, permitiendo que el Estado, a travs de las
administraciones municipales, dictaminen unas reglas de juego que permitan intervenir en el mercado de la tierra con
el nimo de garantizar que los procesos de utilizacin y transformacin del territorio obedezcan a los pactos
polticos expresados en los planes de ordenamiento, y acorde con un modelo de ciudad, construido desde la accin
participante de los actores sociales. Los instrumentos de planeamiento urbanstico en la ley 388 de 1997. Lus Molina
Lpez, Grupo de Estudios Urbano-Regionales del Magdalena Medio. Instituto Universitario de la Paz UNIPAZ-; y
Carolina Albarracn Granados, Direccin de Desarrollo Territorial, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial.

169

Por ltimo, ya finalizando el artculo, se remite a la forma instrumental de lo que ser el


marco legal que comprometer a los partcipes de estos consorcios, eligiendo al efecto
convenios privados que estipularn entre sus clusulas lo atinente a la ganancia esperada y
acordada, que pasar a integrar el cmputo del valor de las unidades a entregar.

SECCIN VII
Gestin Democrtica y Participacin
Introduccin
El captulo en anlisis se encuentra constituido por dos pilares fundamentales de una
gestin democrtica, por un lado la promocin a la participacin y por el otro, el acceso a la
informacin. Siendo esta segunda cuestin imprescindible para la existencia de una participacin
activa y eficaz, por tanto podemos decir que conforman las dos caras de la misma moneda.
Comencemos con una pregunta que puede surgir y es: Pero por qu necesitamos de
dicha participacin? En primer lugar para dar mayor legitimidad a las acciones del poder pblico
y tambin como una manera de controlar sus actos. Autores tales como Abramovich y Courtis en
este sentido sostienen: el principio de publicidad de los actos de Gobierno puede traducirse ()
desde el punto de vista del Estado, en la obligacin de producir informacin sobre sus actos y
ponerla a disposicin de los ciudadanos. Se trata de una manifestacin especfica del deber del
mandatario de rendir cuentas de sus actos294.
Ante lo dicho, es interesante destacar que para que se tornen en operativos los derechos
al hbitat, a la ciudad y a una vivienda digna, es necesario lograr tanto un acompaamiento del
poder legislativo- que consagre el derecho- , del ejecutivo- que lo materialice a travs de
polticas pblicas y acciones en concreto- y el judicial- ante inaccin del ejecutivo, a travs del
dictado de sentencias y sentar jurisprudencia-, como por una activa participacin ciudadana, y
ello implica considerar a aqulla como un elemento esencial del Estado Social y Democrtico de
Derecho.295
Tengamos en cuenta que -como establece Federico J. Lisa- participar es tomar parte en
algo, as concluimos que participar en un procedimiento administrativo o judicial es ser parte
de l.

294

ABRAMOVICH, Victor y Courtis Christian, El umbral de la ciudadana. El significado de los derechos sociales en el
Estado Social Constitucional. Editores del Puerto, Buenos Aires, 2006, Pgina 175.
295
Glvez, Rosa, Safar Participacin ciudadana. En Jurisprudencia Argentina, Ao 2009, Tomo 4, OctubreDiciembre, Editorial Abeledo Perrot

170

De acuerdo a Milani, Ral Alfredo en Zonificacin y Participacin comunitaria

296

debemos considerar esta temtica desde una doble ptica: por un lado la principista o
ideolgica, es decir que la participacin nos compete como derecho y como obligacin de todo
ciudadano (por vivir en una autntica democracia); y por el otro instrumental, es decir, que nos
corresponde como usuarios, refirindonos a quienes usan la ciudad, y el sentido es que
participe quien usa, hace, siente, sufre y disfruta del mbito urbano.
Como dijimos ut supra, necesitamos un acompaamiento legislativo, de all que nos resulte
necesario enunciar los instrumentos y rganos internacionales ms relevantes que le dan
fundamento a esta temtica: Las observaciones generales 4 y 7 del Comit de Derechos
econmicos, sociales y culturales de las Naciones Unidad, el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y polticos (art. 25), la Observacin General N 25 del Comit de los Derechos Humanos
del PIDCyP, la Carta de Organizacin de Estados Americanos en su art. 34, La Carta
Democrtica Interamericana de la OEA en su art. 6, la Declaracin y Programa de Accin de
Viena en el marco de la Conferencia de Derechos Humanos de 1993 (art.25), la Carta
Iberoamericana de Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica, en el art. 13.1 de la
Convencin Americana de Derechos Humanos, en el caso Claude Reyes de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, entre otras.
A su vez a nivel nacional tenemos no solo son los artculos constitucionales que reconocen
este derecho, sino tambin la presente ley que lo reconoce en sus art. 13, 35, y en la presente
seccin el derecho a participar, ser parte del cambio urbano.
Tambin necesitamos un acompaamiento jurisprudencial, y no podemos a tal fin dejar de
recordar la reciente sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en autos M. 1569
XL, Mendoza, Beatriz Silvia y otros C/ Estado Nacional S/ ejecucin de sentencia del 4 de
Noviembre de 2013. Donde se present un amparo debido a la falta de informacin y
participacin en el proceso de relocalizacin de los asentamientos habitacionales. Resolvindose
hacer lugar a la accin de amparo interpuesta, y en consecuencia condenando a la
Municipalidad de Avellaneda y al ACUMAR a satisfacer las necesidades de informacin y
participacin de los vecinos de Villa Inflamable y Barrio Prost, de acuerdo con las pautas
expuestas en la resolucin.
En definitiva, y siguiendo las palabras del Dr. Lorenzetti, decimos que debemos abandonar
la democracia intermitente que tenemos, que slo se hace efectiva cuando tenemos elecciones,
y procurar una democracia intensiva, que promueva la participacin continua y efectiva de toda
la ciudadana en los asuntos pblicos.
296

Ral Alfredo Milani, Zonificacin y Participacin comunitaria, en Derecho y planeamiento Urbano, Editorial
Universidad, 1983, Pgina 305-306

171

Gestin Democrtica
Como ya hemos hecho referencia en el comentario al art. 13 de la presente ley, el
concepto de gestin democrtica es algo relativamente nuevo para nuestras sociedades. Su
principal propsito es la democratizacin de las relaciones existentes entre el Estado y la
sociedad, suponiendo la puesta en juego de una serie de instrumentos y mecanismos que de
forma sistmica propicien y activen la participacin, la planificacin y el control de la ciudadana
sobre las instancias de gestin pblica, al tiempo que se promueve la mayor eficiencia de estas
ltimas.
Esto nos lleva a pensar en un proceso de planificacin democrtico, y esto es: indicativo
(postulando y encausando un plan con base en iniciativa individual y en el hacer creativo de los
grupos urbanos); estratgico (armonizacin entre las acciones del poder pblico y los
componentes del cuerpo social) y participativo (teniendo en cuenta el proyecto del grupo social
destinatario, sus sentimientos y necesidades).
En definitiva, se pretende el reconocimiento de los procesos y mecanismos jurdicopolticos adecuados que garanticen la participacin efectiva de los ciudadanos y de las
asociaciones representativas en el proceso de formulacin e implementacin de la planificacin
urbana y de las polticas pblicas: para una promocin democrtica de las ciudades.297

Definicin y objeto de la Participacin Ciudadana


Existen varias definiciones referidas a la participacin ciudadana, por lo que haremos
mencin a algunas de ellas.
1)

Desde un criterio amplio, puede ser entendida como los mecanismos que

pretenden impulsar el desarrollo local y la democracia participativa, a travs de la integracin de


la comunidad al quehacer poltico. Est basada en varios mecanismos para que la poblacin
tenga acceso a las decisiones del gobierno de manera independiente, sin necesidad de formar
parte de la administracin pblica o de un partido poltico.
2)

Segn la Carta Iberoamericana de Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica,

expresa en su art. 2 () se entiende por Participacin ciudadana en la gestin pblica el


proceso de construccin social de las polticas pblicas que, conforme al inters general de la
sociedad democrtica, canaliza, da respuesta o amplia los derechos econmicos sociales,

297

Como surge de El Estatuto de la Ciudad: nuevas herramientas para garantizar el derecho a la Ciudad en Brasil,
patrocinado por CAIXA ECONMICA FEDERAL y realizado por el INSTITUTO POLIS con apoyo de UN-HABITAT
Regional Office for Latin American and The Caribbean.

172

culturales y civiles de las personas y los derechos de las organizaciones o grupos en que se
integran, as como de los de las comunidades y pueblos indgenas.298
A su vez, el tema del objeto de la participacin ciudadana tambin ha sido caracterizado
por diferentes autores, a nivel nacional e internacional:
1)

En Italia, Guido Corso, asegura que el procedimiento administrativo es el

instrumento que permite la participacin ciudadana, y que mediante ello se logra implicar a los
ciudadanos en el ejercicio de la actividad administrativa
2)

En Francia, Jean-Pierre Ferrier describe el doble objeto de este tipo de

procedimiento administrativo y establece que es otorgar la informacin ms completa y un


verdadero derecho de expresin del ciudadano

Clasificacin de la Participacin Ciudadana


La participacin aparece como un derecho consagrado a los habitantes de poder intervenir
en los asuntos pblicos en los tres poderes , pero al mismo tiempo como una condicin
necesaria para lograr los bienes relacionales que el derecho a la ciudad, supone y se plasman
en los tres principios del derecho a la ciudad: ciudadana activa, democracia local y funcin
social.299
La participacin puede entenderse en diversos grados, as nos encontramos: 1) como
derecho de Acceso a la Informacin 2) Participacin como consulta 3) Participacin como
codecisin 4) La participacin como cogestin.
Consiste no solo en un derecho, sino tambin como condicin dinamizadora del ejercicio
de los otros derechos. Se la concibe como una modalidad o condicin del ejercicio de stos:
derecho a la salud, derecho al medio ambiente, derecho a un urbanismo armonioso y sostenible
(Carta europea de derechos humanos en la ciudad).
A su vez, los instrumentos de participacin tienen como finalidad procurar una gestin
pblica ms transparente y menos propicia a la corrupcin, y es por ello que la Convencin
Interamericana contra la Corrupcin300, establece que la participacin ciudadana puede ser una
herramienta til en la lucha contra este grave mal social y poltico.

298

Comotto, Sabrina Participacin ciudadana y contrataciones pblicas en la Repblica Argentina. Revista Argentina
del Rgimen de la Administracin Publica. Ao 32 n377. Febrero 2010. Ed. Rap. Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
299
Medici, Alejandro. El derecho a la ciudad. Poder local, participacin y democracia. Revista Anales. Ao 4. N37.
Marzo 2007. La Plata.
300
Adoptado en Caracas, Venezuela en el ao 1997. Vase el siguiente enlace:
http://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/b-58.html

173

Democracia Participativa
La potencialidad de la democracia participativa y el desarrollo humano sustentable
centrados en el nivel local derivan de la crisis de la democracia representativa y de la prdida de
escala de la misma, concomitante a los fenmenos de la globalizacin.301
La democracia participativa supone hacer de la poltica una actividad meramente
procedimental, a partir de la cual se tratara de regular los mecanismos necesarios para que todo
funcione y las vidas privadas se organicen.
Hablar de democracia participativa es hablar fundamentalmente de la perspectiva de los
ciudadanos. De ah que los procesos democrticos de participacin local al acercar procesos de
codecisin a los afectados por las decisiones, constituyen un elemento central en el
fortalecimiento y la construccin de la ciudadana y del novsimo derecho a la ciudad.
Las administraciones locales tienen asumidas importantes responsabilidades de
planificacin- econmica, social y ecolgica- siendo adems las instituciones ms prximas a las
ciudadana. Es precisamente la articulacin entre la planificacin integrada del territorio, y la
incorporacin activa del ciudadano, y grupos locales en dichos procesos, los que actan como
motor del desarrollo sustentable.
Debemos una vez ms invocar al Derecho a la ciudad, y verlo como una herramienta
capaz de innovar institucionalmente, y de generar procesos de legitimacin a travs de
consensos renovados en forma continua, que supongan la participacin tanto extensa como
intensa de la ciudadana local en las polticas de construccin de hbitat que afectan en su
calidad de vida, y de all su inminente importancia.

ARTCULO 57. - Promocin de la participacin. En las diferentes instancias de planificacin y


gestin del hbitat, los organismos provinciales y municipales deben asegurar la participacin de
los ciudadanos y de las entidades por stos constituidas, para la defensa de sus intereses y
valores, as como velar por sus derechos de informacin e iniciativa. Los ciudadanos tienen el
derecho a participar en los diferentes procedimientos y tambin a exigir el cumplimiento de la
legalidad, mediante el ejercicio de acciones y derechos ante los rganos administrativos y
judiciales correspondientes.

El presente artculo nos refiere a una cualidad esencial en cualquier democracia, la


participacin ciudadana, de la que ya hemos hecho algunas referencias. No obstante, podemos
agregar que la misma puede canalizarse en ptimas condiciones si se la incentiva (ya sea desde

301

dem.

174

la administracin o la sociedad en general) y se les brinda canales adecuados para su


desarrollo, lo cual lo veremos en el artculo siguiente.
La participacin es consagrada como un derecho, y esto es algo muy importante a la hora
de poder exigir su cumplimiento. Como tal, determinados organismos gubernamentales, ya sean
municipales o provinciales, deben asegurar que el mismo se cumpla, para garantizar la defensa
de los intereses, valores y dems derechos de la ciudadana con respecto a la planificacin y
gestin del hbitat. Esta participacin para hacerse efectiva, debe previamente contar con el
derecho y el acceso a la informacin, sin ello, es casi inverosmil poder participar
adecuadamente en el debate pblico. Como ya hemos expresado, la informacin y

la

participacin son dos caras de la misma moneda. Adems, se debe garantizar el derecho a la
iniciativa de la poblacin, ampliando an ms sus derechos, y en particular brindando de
contenido positivo a la participacin.
Al consagrar a la participacin como un derecho, se debern contar con procedimientos
administrativos relacionados al hbitat donde se pueda exigir el cumplimiento de las normativas
respectivas, y fundamentalmente exigir procedimientos para poder participar. Razn por la cual,
las nuevas instituciones a crearse- y las existentes que tengan competencia- deben incluir en
sus procedimientos habituales, un procedimiento especial o varios- sobre participacin; es
decir

un procedimiento transversal a cualquier otro, referido al hbitat. Asimismo, debe

mnimamente contarse con una oficina especializada para la consulta, reclamos, recepcin de
propuestas y otorgamiento de informacin; actualmente por su diversificacin y superposicin de
competencia, hay organismos que desinforman y confunden a los ciudadanos, obstando al
ejercicio de sus derechos.
En este sentido, si ante un procedimiento administrativo, donde el ciudadano o una
asociacin en defensa del hbitat, no obtiene respuesta favorable, puede acudir a la va judicial.
Recordemos, que el artculo 15 de nuestra Constitucin Provincial establece la tutela efectiva
tanto judicial como en el procedimiento administrativo. Esta situacin nos permite interpretar que
el artculo que comentamos plasma una legitimacin colectiva. A pesar de la mora legislativa
sobre la regulacin de los procesos colectivos, la doctrina judicial en el caso Halabi302 ha sido
clara al respecto, ya que aporta delineamientos para interponer acciones colectivas. Al ser un
derecho de incidencia colectiva el derecho al habitat, al interponer acciones debemos contar con
la legitimacin adecuada, que gozan: el defensor del pueblo provincial, las asociaciones que
concentran el inters colectivo en juego o el particular afectado. Estos derechos los de

302

Fallo de la CSJN del 24-02-2009. T.332. P.111. Halabi Ernesto c/PEN-ley25.873-dto1563/04 s/amparo ley 16.986.
En particular los considerandos 9, 11, 12 y 13 donde se desarrolla los requisitos para la accin colectiva, en particular
a derechos pluri individuales homogneos.

175

incidencia colectiva- tienen un fuerte Inters estatal para ser protegidos, que no es otro inters
que el de la sociedad en su conjunto303.
Por otro lado, y para finalizar podemos mencionar la vinculacin que tiene esta esfera de
participacin del hbitat con la regulada en la Ley General del Ambiente 304 , que si bien es
legislacin nacional, establece los presupuestos mnimos en materia ambiental, en su artculo
dcimo al hablar sobre proceso de ordenamiento territorial, declara expresamente la promocin
de la participacin ciudadana en aquellas decisiones fundamentales sobre el desarrollo
sustentable, a su vez dedica un apartado a la participacin ciudadana, donde se establece el
derecho a ser consultada y opinar en procedimientos administrativos con la preservacin y
proteccin del ambiente (en nuestro caso nos interesa el rea urbana y la consecuente accin
antrpica, por ejemplo el impacto de las obras pblicas). Prosigue la mencionada ley con la
institucionalizacin de procedimientos de consultas o audiencias pblicas obligatorias para
autorizar actividades que provoquen efectos negativos y significativos al ambiente. Y finaliza con
que debe priorizarse la participacin en los casos de los planes y programas de ordenamiento
ambiental del territorio. En este punto, el artculo 58 de la ley 14.449 es mucho ms amplio,
estableciendo diferentes mecanismos para la participacin. Por su parte la legislacin provincial
ambiental, la ley 11.723, en relacin a la participacin, hace una pequea mencin en su artculo
segundo sobre los derechos de los habitantes a contar con informacin sobre el manejo de los
recursos naturales y a participar en procesos donde estn los manejos de los recursos, la
proteccin, conservacin del ambiente en general.

ARTCULO 58. - Instrumentos de participacin. Para garantizar una gestin democrtica de la


Ciudad se deben utilizar, entre otros, los siguientes instrumentos:
a)

rganos o instancias multiactorales formalizadas;

b)

Debates, audiencias y consultas pblicas; y

c)

Iniciativas populares para proyectos de normativas vinculadas con planes, programas y

proyectos de hbitat y desarrollo urbano.

El presente artculo refiere a los instrumentos de participacin, aquellos que canalizarn el


inters de los ciudadanos por la participacin en la planificacin y gestin del hbitat.
La enunciacin que se hace, no es un numerus clausus, sino una simple ejemplificacin de
qu herramientas pueden utilizarse para hacer efectivo y fomentar el derecho a la participacin.

303

Vase los artculos 41,42 y 43 2do prrafo de la CN. Y respecto a la Constitucin Provincial los artculos 20.2, 36 y
en particular sus incisos 7 y 8, 28, 38 y 55.
304
Ley 25675, y en lo pertinente sus artculos 19, 20 y 21

176

El Inc a nos hace mencin a los rganos o instancias multiactorales formalizadas. Esto
significa que deben crearse o utilizarse los existentes rganos o instancias multiactorales
formalizadas, que deben estar compuestos por diversos representantes de la sociedad para
garantizar la defensa de los diferentes intereses y lograr una participacin ms democrtica y
efectiva. Por ejemplo La Mesa de Gestin Participativa prevista en el artculo 36 de la presente
ley, es un organismo multiactoral - por su composicin- creado para intervenir en los procesos de
integracin socio urbana, ya descriptos en la seccin II.
Otro rgano que se crean por la ley comentada es el Consejo Provincial de Vivienda y
Hbitat, que tambin tendr una composicin heterognea con diversos actores de la sociedad,
que ser un rgano de consulta y asesoramiento en las polticas y programas de hbitat, que
deber brindar informacin a la ciudadana como cualquier otro organismo pblico.
El FOTIVBA (Foro de Organizaciones de Tierra, Infraestructura y Vivienda de la Provincia
de Buenos Aires) conformado por diversas organizaciones sociales, tambin es un organismo
multiactoral formalizado, que tiene dentro de sus objetivos, construir un espacio de articulacin
entre el sector pblico y la sociedad civil que pueda: incidir en la definicin de polticas de
hbitat, garantizar la participacin de los actores involucrados en la solucin de los problemas
que afectan a la regin,
articulacin,

promover la participacin de otros actores en este espacio de

discutir los programas de vivienda vigentes, en relacin a las necesidades y

problemas, proponer una agenda con los temas que las polticas actuales no estn cubriendo,
conformar una fuerza social que monitoree y colabore en la implementacin de las polticas.
Por fuera de la ley, puede tomarse el ejemplo de instancias multiactorales a los foros
creados en consecuencia de la llamada ley de medios305, o para la reforma del cdigo civil y
comercial de la nacin, a su vez tambin encontramos el portal Infojus para proponer cambios en
los proyectos de cdigo penal306 y al civil307, entre muchas otras experiencias beneficiosas en la
participacin308.
No podemos dejar de mencionar, el caso de la presentacin del CELS en calidad de
Animus Curiae en los autos Asociacin Civil por la igualdad y justicia c/ACUMAR y otros. s/
amparo, donde acompaan un dictamen jurdico, donde otorgan pautas de derecho internacional

305

Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual. Ley N 26.522.


Vase el siguiente enlace virtual: http://www.infojus.gov.ar/codigopenal?25
307
Vase http://www.nuevocodigocivil.com/, en particular los foros de debate.
308
Tambin en el municipio de La Plata, se cuenta con una instancia formalizada para fomentar la participacin
ciudadana, nos referimos a la Banca 25 creada por la ordenanza municipal 10.511. La misma es un mecanismo de
participacin ciudadana que recepta opiniones, reclamos, propuestas, pudiendo acceder personas fsicas e
instituciones. Los participantes deben exponer en una sesin ordinaria del concejo deliberante, por no ms de 10
minutos. Si bien la herramienta no ha sido demasiado utilizada, es importante la existencia de la misma y el futuro
aprovechamiento
que
se
puede
hacer
de
ella.
Vase
http://www.concejodeliberante.laplata.gov.ar/Concejo/banca25.asp?ver=1&resol=1024x768
306

177

de los derechos humanos, de derecho local y de polticas pblicas, para asegurar la participacin
efectiva de los vecinos de Villa Inflamable en la relocalizacin que se pretende desde la
Municipalidad de Avellaneda y la ACUMAR.
Evidencia la ayuda que este tipo de organizaciones y asociaciones representativas puede
tener para resolver un caso especfico. Es as que rescatamos la necesidad de que participen
organizaciones tales como FOTIVBA, Habitar Argentina, e incluso espacios extensionistas de las
diferentes Universidades.
En tanto el inciso b nos refiere a la participacin en debates, audiencias y consultas
pblicas. Hemos tenido en este sentido, varias experiencias a modo de ejemplo, con la causa
Mendoza309, la anteriormente mencionada ley de servicios de comunicacin audiovisual, y en los
debates sobre la ley de glaciares, entre otros casos.
Y el inciso c, refiere a la iniciativa popular para proyectos de normativas sobre hbitat y
desarrollo urbano. Un inciso fundamental para garantizar la iniciativa de la ciudadana, que en
procesos de auto organizacin o de forma particular, podrn recurrir tanto a la cmara de
diputados, al concejo deliberante, u otros organismos que se creen a los efectos de la presente
ley.
Como dijimos al comienzo de este comentario, hay otras vas que pueden y deben ser
utilizadas para efectivizar la participacin ciudadana. Es as que creemos relevante destacar el
presupuesto participativo, el cual implica que la ciudadana tome parte activa en la planificacin
anual de gastos y recursos de una determinada esfera de gobierno. A travs de este
procedimiento el poder ejecutivo somete a consideracin de la poblacin su proyeccin respecto
a cules son las inversiones que realizar, a qu monto ascender cada una, y con qu recursos
especficos solventar dichos gastos. Es decir, se habilita a la ciudadana a intervenir en la
definicin de los elementos bsicos que integran la planificacin y ejecucin financiera del
Estado.310
Este instrumento, es una innovacin institucional en materia de democracia participativa
local, la primera experiencia fue la de Porto Alegre (en Brasil). Tras ella, comenzaron a utilizar en
otros municipios el compromiso de asumir la confeccin y ejecucin del presupuesto municipal
sobre la base de las decisiones de la ciudadana 311. Asimismo el control de la ejecucin del
presupuesto as decidido tambin involucra la participacin de los vecinos que tienen el acceso y
el conocimiento directo de cules son las problemticas concretas de su barrio o comuna. Esta
309

MENDOZA Beatriz Silvia y Otros C/ ESTADO NACIONAL y Otros S/ Daos y Perjuicios (daos
derivados de la contaminacin ambiental del Ro Matanza - Riachuelo)
310
Ibdem.
311
Medici, Alejandro El derecho a la ciudad. Poder local, participacin y democracia. Revista de la Facultad de
Ciencias Jurdicas y Sociales UNLP, Anales. Ao 4. N37 Marzo 2007. La Plata.

178

instancia de participacin ciudadana ha sido reconocida a nivel regional e internacional, y se la


eligi como una de las 42 mejores prcticas de gestin urbana por la Conferencia Mundial de las
Naciones Unidas sobre problemas urbanos (Habitar II), realizadas en Estambul en junio de 1996.
De acuerdo a ello, podemos decir que es una herramienta til para contribuir a impedir que
los fondos pblicos sean mal utilizados en proyectos irrazonables, poco trascendentes para la
comunidad en general, o desviados a otros fines no expresados.
En este orden de ideas, nos parece relevante destacar la figura del amicus curiae (amigo
del tribunal), ya mencionado en consideracin a causas judiciales emblemticas en materia de
hbitat y vivienda, como instrumento de participacin ciudadana, en particular en los procesos
judiciales, dotando de mayor legitimidad a las decisiones que adopte el poder judicial. sta
participacin debemos entenderla como la oportunidad para comunicar, informar, cooperar y/o
contribuir a determinadas cuestiones de relevancia social.
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin define a los amicus curiae, y dice que son
personas fsicas o jurdicas con reconocida competencia sobre la cuestin debatida que no
forman parte en el pleito, pero que pueden presentarse en l fundando su inters para participar
en la causa, cuando all se debatan cuestiones de trascendencia colectiva o inters general, con
la nica finalidad de expresar una opinin fundada sobre el objeto del litigio e ilustrar a la Corte.
Es lgico que muchas veces los magistrados no conozcan cabalmente sobre alguna
cuestin que se le presenta a estudio; no obstante el profundo conocimiento que posean del
derecho, por tal motivo, para hacerse de la informacin necesaria que permita encontrar una
solucin justa y comprensiva de los distintos valores y principios de derecho en juego, lo que
muchas veces podr resultar til contar con la participacin en juicios de aquellas personas o
instituciones que constituyan autoridad respecto de la materia en debate.
Esta figura ya ha sido utilizada satisfactoriamente en varias causas, la primera de ellas, fue
la causa ESMA, el 18 de marzo de 1995 la Cmara admiti la presentacin de amicus curiae
formuladas por el CEJIL, se ponder la idoneidad de las organizaciones, el inters valido y
genuino del tema, y la acreditacin de la especializacin de la materia sometida a debate, y
fundamentalmente el amplio inters pblico que guardaba el proceso.
Debemos remarcar que a diferencia de la nacin que ha reglamentado la figura, en la
provincia de Buenos Aires, no se ha regulado ni a nivel legislativo ni reglamentario. Sin perjuicio
de ello, en algunas ocasiones la Suprema Corte admiti la presentacin de amicus cuando
advirti que las particularidades del caso lo justificaban. Por lo que no es bice que no existan
an normas procesales adecuadas, ya que la posibilidad de admitir los amicus puede fundarse
en la interpretacin de los tratados internacionales con jerarqua constitucional. De todas formas,

179

es necesaria la promocin de un profundo tratamiento del tema para otorgar certeza y eficacia al
instituto, lo cual redundar en una correcta y mayor utilizacin del mismo.
Las oportunidades para implementar esta herramienta son amplias, los tribunales puede
llamar a la presentacin de amicus que gocen de reconocida solvencia en el tema que se trate
(en nuestro caso es claro que podra aplicarse para organizaciones que trabajan con el hbitat,
como FOTIVBA, HABITAR, etc), lo que sin duda significara la posibilidad de dictar sentencias
que involucren tanto la situacin particular como el impacto social que tendr lo que all se
decida. La participacin de los amicus debe ser acompaada por la difusin pblica de las
causas aptas para la actuacin, segn la acordada de la CSJN 28/04 y su ampliacin 14/06.
Si bien es una herramienta muy til de participacin en los procesos colectivos, debemos
enfatizar que la participacin debe realizarse mucho antes que en los procesos judiciales,
buscando con ello evitar la judicializacin de ciertas causas, que se resolveran de manera ms
efectiva desde el poder ejecutivo, con el acompaamiento de una ciudadana participativa y
controladora de la gestin pblica.
Es en este sentido que, para que la ciudadana pueda efectivamente proponer iniciativas, y
participar de debates y foros, es fundamental que se garantice el acceso a la informacin y a una
efectiva promocin de sus derechos, y en este sentido, es central hacer referencia a la
educacin, la cual sirve para generar en los ciudadanos, valores, comportamientos y actitudes
que sean acordes con un hbitat sostenible, y mejoren la calidad de vida de la poblacin. La
educacin debe constituir una poltica pblica prioritaria, que a travs de un proceso continuo y
permanente, sometido a constante actualizacin, desarrolle en los ciudadanos una conciencia
slida, en trminos de ciudadanos activos y participativos en los temas pblicos, en especial
referencia al hbitat y a la ciudad, esencial para erguir una sociedad ms justa.

ARTCULO 59. - Acceso a la informacin. Los organismos pblicos deben adoptar las medidas
necesarias que garanticen el acceso y consulta a la informacin necesaria para garantizar la
participacin efectiva de la poblacin en las instancias de planificacin y gestin del hbitat.

Antes que nada, debemos definir aunque sea tentativamente y de manera general qu se
entiende por informacin. As la podemos definir como un conjunto de datos organizados acerca
de algn suceso, hecho o fenmeno, que en su contexto tiene un significado determinado, cuyo
fin es reducir la incertidumbre o incrementar el conocimiento sobre algo. A su vez, podemos
complementar dicha definicin diciendo que los datos sensoriales una vez percibidos y
procesados constituyen una informacin que cambia el estado de conocimiento, eso permite a
los individuos o sistemas que poseen dicho estado nuevo de conocimiento tomar decisiones
pertinentes acordes a dicho conocimiento.

180

Debemos aclarar que la informacin referida en nuestra ley, es la informacin pblica,


aquella que es de inters para la comunidad. Y por eso mismo, por el rol fundamental que
cumple la informacin en un pas democrtico, se lo constituye como un derecho humano de
incidencia colectiva.
Los derechos humanos, y en particular los derechos econmicos, sociales y culturales,
junto al constitucionalismo social, cambiaron el paradigma de la comunicacin, y superaron la
visin de la informacin como mercanca e instituyeron a la informacin como un bien social
indispensable para la vida.
As, la Convencin Americana de Derechos Humanos o ms conocido como el Pacto de
San Jos de Costa Rica, tuvo la recepcin ms abarcativa, de modo que su artculo 13
consagra la libertad de pensamiento y de expresin en trminos de inclusin universal no slo de
los sujetos sino tambin de los contenidos y de sus facultades.
Completan este cuadro legal internacional el reconocimiento de la Declaracin Universal
de Derechos Humanos en su artculo 19, y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos
en su artculo 19 inciso 2, que establece que todo individuo tiene derecho a recibir informacin
y difundirla por cualquier medio.
Nos parece entonces importante recalcar que, el derecho de acceso a la informacin
pblica es parte integrante e inescindible del derecho a dar y recibir informacin. De modo que
es un derecho necesario para el ejercicio y la proteccin de los dems. Sin libertad de expresin
y sin posibilidad de acceso a la informacin no se puede participar en el debate provincial sobre
la poltica econmica o de hbitat del gobierno, ni obtener la informacin imprescindible para
proteger al medio ambiente, o a la salud, slo por dar algunos ejemplos.
De ah que el acceso a la informacin puede entenderse como la contracara del derecho a
participar, pues para poder ejercer ste ltimo, debe contarse con informacin adecuada.
En este sentido, la Relatora para la Libertad de Expresin en el mbito de la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos en su Informe del ao 2002: En un sistema democrtico
representativo y participativo, la ciudadana ejerce sus derechos constitucionales de participacin
poltica, votacin, educacin y asociacin, entre otros, a travs de una amplia libertad de
expresin y de un libre acceso a la informacin. La publicidad de la informacin permite que el
ciudadano pueda controlar (la gestin pblica), no slo por medio de una constatacin de los
mismos con la ley, que los gobernantes han jurado cumplir, sino tambin ejerciendo el derecho
de peticin y de obtener una transparente rendicin de cuentas.

181

El acceso a la informacin, a la vez de conformarse como un aspecto importante de la


libertad de expresin, se conforma como un derecho que fomenta la autonoma de las personas,
y que les permite la realizacin de un plan de vida que se ajuste a su libre decisin312.
Asimismo, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en el fallo313 reseado al comenzar la
Introduccin a la presente Seccin, cuestiona la falta de informacin y participacin en el
proceso de relocalizacin de los asentamientos habitacionales, el mximo tribunal tuvo ocasin
de expedirse al respecto y estableci que la efectiva recepcin de informacin pblica, ms all
de su aspecto individual, no es ms que precondicin para el ejercicio del derecho a participar en
los asuntos pblicos, y su efectivo cumplimiento debe ser garantizado sin corta pisas por el
municipio demandado. ste deber implementar un sistema que le permita recibir las ideas
propuestas o inquietudes de los vecinos, an de manera informalizada, para analizarla con la
suficiente seriedad y dar una respuesta fundada acerca de su procedencia.
En el mismo precedente se cita a la Asamblea General de la OEA que en diversas
resoluciones consider que El acceso a la informacin pblica es un requisito indispensable
para el funcionamiento mismo de la democracia; una mayor transparencia y una buena gestin
pblica, y que en un sistema democrtico representativo y participativo, la ciudadana ejerce sus
derechos constitucionales a travs de una amplia libertad de expresin y de un libre acceso a la
informacin314.

El acceso a la informacin tiene su correlato con el principio de publicidad de los actos de


gobierno (derivacin directa de la forma republicana) y transparencia de la administracin, que
encuentra sustento normativo en diversos artculos de nuestra Constitucin Nacional (arts. 1, 33,
42, 83). La publicidad constituye un presupuesto fctico indispensable para controlar el ejercicio
del poder, habida cuenta que no se puede controlar aquello que se desconoce. Por ello como
bien nos ensea la Corte Interamericana de Derechos Humanos: El actuar del Estado debe
encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia en la gestin pblica, lo que
hace posible que las personas que se encuentren bajo su jurisdiccin ejerzan el control
democrtico de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar
si est dado un adecuado cumplimiento de las funciones pblicas. El acceso a la informacin
bajo el control del estado, que sea de inters pblico, puede permitir la participacin en la
gestin pblica a travs del control social que se puede ejercer con dicho acceso. El control
democrtico, por parte de la sociedad a travs de la opinin pblica, fomenta la transparencia de
las actividades estatales y promueve la responsabilidad de los funcionarios sobre su gestin

312

. Informe del Relator Especial para la Libertad de Expresin 2002. Captulo IV. Libertad de Expresin y Pobreza. El
acceso a la informacin pblica como ejercicio de la libertad de expresin de los pobres. Puntos 16 y 17.En:
www.cidh.org
313
CSJN, M.1569 LX Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional s/ Ejecucin de Sentencia. 4-XI-2013.
314
Corte IDH, Claude Reyes y otros vs Chile, fallo del 19 de septiembre de 2006, considerando 84.

182

pblica. Por ello para que las personas puedan ejercer el control democrtico, es esencial que el
Estado garantice el acceso a la informacin de inters pblico bajo su control. Al permitir el
ejercicio de este control democrtico se fomenta una mayor participacin de las personas en los
intereses de la sociedad.315
A su vez, los funcionarios pblicos se encuentran obligados a preservar la informacin
personal cuya divulgacin pudiera afectar la intimidad y derechos de las personas, como a
satisfacer las demandas de informacin pblica, siendo pasibles de responsabilidad disciplinaria
frente al incumplimiento de esa obligacin.316 En este sentido la nueva legislacin provincial de
hbitat est en sintona con los estndares internacionales, siendo una normativa clara y amplia;
buscando que la ciudadana acceda y consulte a la informacin para lograr una participacin
activa en la gestin y planificacin del hbitat, y de esta forma que aquellas sean realmente
efectivas y eficaces.
No es menor resaltar que cuando nos referimos al acceso a la informacin, sta deber ser
libre y gratuita, para toda persona fsica y jurdica. Incluso puede crearse como nos hemos
referido anteriormente- un sistema de informacin especfica para esta temtica. Generando
todas las condiciones necesarias para un real acceso a la informacin.
Dentro de esta temtica, no se excluye al sector privado, puesto que el mismo tiene
responsabilidad social respecto de los derechos humanos.

Tanto es as que la Carta

iberoamericana de participacin ciudadana cuando se refiere a la gestin pblica dice ()


abarca tanto a la que se realiza directamente desde el Estado, como a la que es compartida con
las organizaciones sociales o el sector privado, o la que es gestionada directamente por ellos.
Por lo que podemos decir, que toda aquella empresa que presten servicios pblicos que
manejan fondos pblicos, o realicen actividades susceptibles de afectar el ambiente u otros
derechos de incidencia colectiva (en nuestro caso del derecho al Hbitat, incluyendo en el mismo
al derecho a la ciudad y el acceso a una vivienda digna) deber respetar los derechos humanos
de los habitantes de las ciudades, y dentro de aqullos, deber brindar informacin en caso de
solicitud y canales de participacin, cuando su desempeo pudiera afectar los derechos de los
dems miembros de la sociedad. Poseyendo por lo tanto responsabilidades concretas en torno a
la participacin ciudadana.
As por ejemplo los usuarios de servicios pblicos, tras la reforma constitucional de 1994,
tienen consagrado el derecho a la participacin en los entes de contralor de los servicios
pblicos (que actualmente se encuentran privatizados). Asimismo, la Ley General de Ambiente

315

Corte IDH, Claude Reyes y otros vs Chile, fallo del 19 de septiembre de 2006, considerando 86 y 87
G.J.L. C/ PODER EJECUTIVO Y OTROS S/ AMPARO. Juzgado en lo Contencioso Administrativo N 1 de La
Plata.
316

183

N 25.675, establece que lo trascendente es la naturaleza colectiva del derecho que puede verse
afectado con la realizacin de una actividad, ya sea de un ente privado o pblico, es decir
independientemente del sujeto que las lleve a cabo, por lo que su articulado se aplica sin
distincin del sujeto.
En este sentido, el Decreto Nacional N 1172/2003 cuyo anexo VII contiene el Reglamento
General del Acceso a la informacin Pblica, dispone que su aplicacin no comprende solo al
Poder Ejecutivo Nacional, sino tambin a las organizaciones privadas a las que se hayan
otorgado subsidios o aportes provenientes del sector pblico nacional, as como a las
instituciones o fondos cuya administracin, guarda o conservacin est a cargo del Estado
Nacional a travs de sus jurisdicciones o entidades y a las empresas privadas a quienes se les
hayan otorgado mediante permiso, licencia, concesin o cualquier otra forma contractual, la
prestacin de un servicio pblico o la explotacin de un bien del dominio pblico.
Hay que hacer mencin asimismo al artculo 41 de la Constitucin Nacional, que consagra
los derechos relativos al medioambiente y obliga a las autoridades a proteger el mismo, y a
brindar la informacin de carcter ambiental. 317 Es en la informacin medio ambiental donde
mejor se ha tratado y consolidado el acceso a la informacin, desarrollndose sistemas
tendientes a un pleno goce de la consulta de los expedientes administrativos. Siendo todo un
desafo para nuestra sociedad proseguir con ese camino, amplindolo al hbitat en general.318
De tal forma, disponer de informacin configura un presupuesto bsico para estar en
condiciones de participar eficazmente en la deliberacin colectiva esencial en los procesos
democrticos, en la consecuente toma de decisiones del poder pblico. La inquietud y el
inters que demuestra el habitante que solicita el acceso a la informacin traducen, a fin de
cuentas, su vocacin de participacin democrtica.
Finalmente, podemos decir que si buscamos un desarrollo sostenible de nuestro hbitat,
requeriremos cambios tcnicos, administrativos y educativos. Los municipios pueden ser los
promotores de estos cambios; se deben promover acciones concretas tendientes a solucionar
problemas existentes y a evitar problemas futuros. Las asociaciones civiles y las organizaciones
comunitarias juegan un papel fundamental en este mbito. Es necesaria una nueva forma de

317

Podemos mencionar el principio n11 de la Declaracin de Ro sobre Ambiente y Desarrollo de 1992 que reza El
mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participacin de todos los ciudadanos interesados en el
nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deber tener acceso adecuado a la informacin sobre el
medio ambiente de que dispongan las autoridades pblicas, incluida la informacin sobre materiales y las actividades
que ofrecen peligro en sus comunidades, as como la oportunidad de participar en los procesos de adopcin de
decisiones. Los estados debern facilitar y fomentar la sensibilizacin y la participacin del pblico poniendo
informacin a disposicin de todos. Deber proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y
administrativos, entre estos: el resarcimiento de daos y los recursos pertinentes.
318
Sabemos que la existencia de informacin ambiental de acceso pblico resulta indispensable para la proteccin
eficaz del medio ambiente, circunstancia que ha conducido a considerar el acceso a la informacin como uno de los
principios fundamentales en materia de derecho ambiental. Legislativamente se cuenta con la reciente ley 25.831 de
libre acceso a la informacin ambiental.

184

desarrollo, basado en la equidad social y la sostenibilidad ecolgica, para ello la gestin de los
recursos urbanos debe ser participativa, transparente y democrtica, dada la importancia de un
ambiente sano y un hbitat justo para que el hombre pueda vivir dignamente.
El desarrollo de una conciencia del derecho a la ciudad (con todas las implicancias que
conlleva este nuevo derecho colectivo) y del derecho ambiental local, lograda a travs de la
educacin de la poblacin, permite revertir los procesos depredativos

socioeconmicos y

ambientales, crear un protagonismo de la poblacin en la transformacin de su hbitat,


generando un marco adecuado para una mejor calidad de vida, ms solidaria y participativa. El
camino de un nuevo paradigma ecolgico urbano implica definir nuevos valores, nuevas
actitudes y nuevos estilos de vida. El desarrollo de esta nueva visin de la realidad debe
constituir la base de la administracin del hbitat, el ambiente, de la tecnologa, de los sistemas
econmicos-sociales e institucionales, y debe lograrse con la participacin de todos los sectores
de la comunidad.

SECCIN VIII
Consejo Provincial de Vivienda y Hbitat
Creemos que uno de los importantes aspectos que plantea la Ley que comentamos, es la
formulacin de una nueva forma de institucionalidad, en la que no slo como se ha visto se
incorporan instancias de participacin ciudadana y de intervencin de los habitantes de barrios
informales en los planes de urbanizacin, sino tambin a partir del presente Captulo, se propone
un marco para que distintos actores sociales realicen sus aportes tanto en la formulacin de
propuestas como as tambin en relacin a la aplicacin de la poltica de hbitat en su conjunto.
Creemos que la creacin de un nuevo paradigma en relacin a las poltcas urbanas
requiere de la construccin de legitimidad de las instancias de evaluacin, propuesta y toma de
decisin, sabiendo que la ley opera sobre la realidad buscando transformarla hacia ciudades
ms equitativas en las que debern ser afectados intereses.
Asimismo la composicin plural del Consejo garantiza la discusin entre sectores capaces
de nutrir la agenda poltica con capacidad, rigor cientfico y compromiso social.

ARTCULO 60: Creacin. Crase, en el mbito de la Autoridad de Aplicacin, el Consejo Provincial


de Vivienda y Hbitat, que debe actuar como rgano multiactoral de consulta y asesoramiento de

185

las polticas y programas en el marco de la presente ley y de acuerdo con lo que establezca la
reglamentacin.

ARTCULO 61: Composicin. La Autoridad de Aplicacin designa al Presidente del Consejo


Provincial de Vivienda y Hbitat y dicta las normas y requisitos para su integracin, organizacin y
funcionamiento, garantizando la participacin de:
a) Representantes de la Autoridad de Aplicacin.
b) Representantes de organizaciones no gubernamentales con incumbencias en temas vinculados
en la presente Ley.
c) Representantes de Colegios Profesionales afines a la materia de esta Ley.
d)Representantes de los Municipios.
e) Representantes de las Universidades pblicas con sede en la Provincia de Buenos Aires y
carreras vinculadas a las temticas del hbitat.
f) Representantes del Poder Legislativo: 3 por la mayora y 2 por las minoras de ambas Cmaras.

ARTCULO 62: Integracin ad-honorem. Los integrantes del Consejo Provincial de Vivienda y
Hbitat participan en forma honoraria y ejercen su cargo durante dos (2) aos pudiendo ser
renovables por igual perodo por nica vez.

ARTCULO 63: Convocatoria de instituciones. El Consejo Provincial de Vivienda y Hbitat puede


convocar, en caso de considerarlo necesario, a aquellas instituciones o especialistas que pudieran
contribuir a la mejor resolucin de los temas de su competencia.

186

CAPTULO V

Norma Modificatoria
El decreto ley 8912/77, sancionado el 24 de octubre de 1977, ha sido esbozado con la
marcada intencionalidad de regular la actuacin de los municipios sobre los cimientos de una
concepcin tecnocrtica del urbanismo propia de la poca de su formulacin319. Si bien la norma
no estuvo impregnada de la necesaria cuota de realidad social indispensable, puede sostenerse
que protagoniz una decorosa sustitucin de la inadecuada ley 3487 -ley de fundacin de pueblo
de principios del siglo XX-, luego de lo cual sufri sucesivas modificaciones y complementos,
para transformarse posteriormente en un vasto cuerpo legal que, entre otras cosas, termino
caracterizndose por ser altamente prohibitiva, no contemplativa del espritu integrador
imprescindible que requieren las Ciudades y, coronando al fin, una historia reciente de
fragmentacin espacial y social.
La necesidad de modificar la legislacin que regula el Uso del Suelo y Ordenamiento
Territorial de la Provincia era -por decirlo de alguna manera- impostergable, y su razn de ser
respondi a variados y distintos motivos, entre ellos:
* Obvi la distincin ineludible entre el rea Metropolitana Bonaerense y el interior la
Provincia.
* Impuso, previo a toda transferencia de dominio, la integra disposicin de los servicios
bsicos determinando los sitios dnde se poda lotear o no.
* Estableci un alto estndar de urbanizacin y contribuy a restringir el acceso al suelo
urbano mediante la va formal.
En fin, como se ha sostenido la ley pauta un tipo de ciudad propia de los sectores medios
y altos de la sociedad desconociendo las lgicas con la cual operan los sectores populares en la
produccin del espacio urbano320.
Adentrndonos en el apartado de la norma que nos incumbe para el Capitulo en anlisis,
debemos mencionar expresamente y en forma acabada, que ha sido un acierto del legislador
abarcar los aspectos trascendentes que el decreto-ley de antao no ha contemplado o lo ha
hecho de manera deficitaria. Estas herramientas comunales denominadas habitualmente como
instrumentos de gestin, son tan trascendentes para la vida de una Ciudad, que al ofrecer el
319
320

Eduardo Reese. La situacin actual de la gestin urbana y la agenda de las ciudades en la Argentina.
Idem.

187

marco legal para la intervencin concreta de los Estados Municipales en relacin a la mejora del
ambiente urbano, merecan un especial inters por parte del legislador.
Encontramos en la norma modificada, es justo decirlo, el despunte de la autonoma de los
municipios en el dictado de los proyectos reguladores del uso de la tierra y una especial
presencia y decisin en materia de edificacin y zonificacin, cuya base se forj al amparo de la
norma mencionada.
En palabras ms sencillas, la responsabilidad primaria del ordenamiento territorial recay
otrora en las Comunas, pero resultaba indispensable dotar a las mismas de nuevas e idneas
herramientas que les permitiera una adecuada labor en la materia de Uso de Suelo. Los vacos
urbanos, cuestin significativa si las hay, vienen a tratarse de una manera amplia y generosa en
el Capitulo que nos ocupa.
Como es lgico, no hemos retaceado elogios en la inclusin en el cuerpo de la Ley de los
mecanismos imprescindibles para la planificacin y gestin del territorio, que sumado a la
recuperacin de plusvalas y el abordaje de los vacos urbanos, enmarcan a la ley en anlisis
entre las legislaciones ms avanzadas del mundo sobre la materia; justo es reconocerlo y digno
de prodigarle un anlisis minucioso. Avancemos entonces, sin dejar de mencionar que la ley de
hbitat propone corregir y ajustar -el marco legal existente en la Provincia de Buenos Aires- todo
lo relativo a la movilizacin del suelo urbano, modificando en tal sentido sendos artculos del
Decreto-ley 8912/77.

Artculo 64. Modificacin del Decreto-Ley 8.912/77 T.O. por Decreto 3.389/87.
Sustityense los Artculos 84 al 90 y 92 del Decreto-Ley 8.912/77 T.O. por Decreto 3.389/87 y
sus normas modificatorias, a tenor de los siguientes textos:

Artculo 84.- Los Municipios, a travs de sus planes y/o mediante ordenanzas especficas,
podrn declarar el parcelamiento y/o la edificacin obligatorios de los inmuebles urbanos baldos
o con edificacin derruida o paralizada segn las siguientes definiciones:
a) Baldo: Todo inmueble en cuyo terreno no existen edificaciones y no tiene uso para
actividades econmicas.
b) Edificacin derruida: Aquellos inmuebles cuyos edificios se encuentren en estado de deterioro
avanzado o hayan sido declarados inhabitables por resolucin municipal.

188

c) Edificacin paralizada: Aquellos inmuebles cuyas construcciones lleven ms de cinco (5)


aos paralizadas. El propietario del inmueble sujeto a la declaracin establecida en el presente
artculo deber ser notificado por el Departamento Ejecutivo municipal a travs de un medio
fehaciente, de la obligacin segn las normas aplicables. A tales efectos podrn conformarse
consorcios urbansticos.
Es necesario e importante, previo a introducirnos en el anlisis del artculo que nos ocupa,
plantear y precisar lo que denota el concepto de Vacos Urbanos. Esta, que haces las veces de
gnero, nos permitir posteriormente abocarnos de lleno en sus distintas vertientes y/o especies
contempladas por el legislador.
Bien se ha definido a los Vacos Urbanos como grandes predios (con o sin espacios
construidos o utilizables, que se localizan en el interior de reas urbanas tanto de centralidad
como perifricas, cuyo uso es inferior a su potencial de aprovechamiento, por lo que a su vez,
constituyen una oportunidad. Son islas interiores que muchas veces permanecen fuera de la
dinmica urbana, tanto desde la planificacin como del discurso poltico. Esto implica que su
presencia, sumado a sus caractersticas intrnsecas, es decir, su tamao, ubicacin, situacin
dominial, etc. provocan fallas en las necesidades objetivas de crecimiento de la ciudad y
representan costos para la sociedad321.
Planteado as, podemos afirmar que estas fabulosas fracciones de tierra -que pueden
haberse proyectado para actividades extra-urbanas- hoy da representan una suerte de islotes
interiores que conforman diques de contencin, los Cuales impiden el avance y progreso de la
Ciudades.
Varios autores coinciden en que los Vacos Urbanos constituyen espacios remanentes a la
dinmica urbana, terrenos que permanecen baldos o subutilizados, ubicndose algunas veces
muy prximos a infraestructuras ya instaladas y, cuya caracterstica distintiva es la de desafiar el
principio de funcin social de la propiedad.
As, convencidos, podemos aseverar al igual que (Citar Autor)....que los Vacos Urbanos
representan en s mismos un problema y una oportunidad322. Veamos las razones de lo dicho.
Estos Vacos, ubicados comnmente en zonas densamente pobladas,
fragmentacin y polarizacin socio-urbana,

contribuyen a la

manteniendo inclume un estado de inercia

legitimado con el paso de las dcadas y, en consecuencia, dificultando su inclusin

en la

planificacin urbana de las Ciudades.


321

Vacos urbanos en la cuenca del Reconquista: la reconversin del uso del suelo en grandes predios militares como
respuesta a la fragmentacin sociourbana. LAILA ROBLEDO. Universidad Nacional de Quilmes. Lic. En Urbanismo.
Universidad Nacional de General Sarmiento. Becaria en Investigacin y Docencia en el Instituto del Conurbano,
Universidad Nacional de General Sarmiento.
322

189

Todo lo descrito provoca un crecimiento urbano de carcter extensivo que genera un tejido
urbano discontinuo de muy baja densidad ocupacional, con pequeos niveles de consolidacin
derivado del dficit en infraestructura bsica.
Varias son las preocupaciones que devienen como lgica consecuencia de la existencia de
estos ncleos de suelo sedentarios. El desaprovechamiento de estas extensiones de tierra
realmente significativas, apuntala la idea que el suelo es un producto escaso. En definitiva,
aunque las dificultades generadas por estos Vacos son mayores en nmero, tambin
representan una gran oportunidad, ya que al configurar fracciones significativas de tierra insertas
en reas urbanas, su potencial disponibilidad o puesta en movimiento genera una expectativa
de su uso en funcin social.
Esta descripcin de las distintas dificultades producidas por la germinacin de Vacos
Urbanos durante todos estos aos ha provocado que el legislador incluya en la Ley y con buen
instinto, mecanismos para evitar el afianzamiento de las mismas e impulsar el movimiento del
suelo. Antes de introducirnos en las herramientas instituidas en la ley, mencionemos algunos de
ejemplos que grafiquen las diversas tipologas concebidas por los entendidos en la materia en
anlisis:
*Las tierras de `engorde', que son el resultado de procesos especulativos.
*Las tierras semi-agrcolas que han sido absorbidas por la expansin urbana.
*Aquellas tierras con dificultades de inversin, que constituyen reservas de ahorro familiar
o que no se han desarrollado por falta de recursos.
*Las tierras comunales, cuyo rgimen de propiedad presenta restricciones para su venta.
*Las tierras afectadas por las normas que sealan restricciones para su construccin.
*Las tierras propias de instituciones pblicas323.
Lo interesante y digno de subrayar, es que cualquier genealoga que se tome con el
objetivo de ilustrar los inconvenientes que acarrean los Vacos aludidos, nunca faltaran en la
grilla: aquellas tierras no ofertadas o retiradas de la comercializacin con el fin de su
sobrevaloracin econmica posterior (especulacin) y aquel suelo vendido o transferido y no
ocupado, que se ha proyectado como inversin.
Hasta aqu, la discusin planteada. Veamos ahora las propuestas de la Ley.

323

Carrin: 1999.

190

La iniciativa de la norma en anlisis, dota a los Municipios de herramientas que permiten


evitar que el fenmeno de los Vacos Urbanos se reproduzca, impidiendo a su vez, la
concentracin de la renta urbana sobre la base de las prcticas especulativas mencionadas.
Todo ello, seguramente, redundara en la disminucin de los inmuebles deshabitados y terrenos
baldos aptos para ser edificados, pero que se encuentran retenidos a la espera del aumento del
valor del suelo. As, se tiende a invertir las conductas rentsticas por conductas inversionistas en
favor de la sociedad en su conjunto324.
Lo instituido por la ley se enmarca en una poltica urbanstica que propone la movilizacin
del suelo ocioso, estableciendo para ello un mecanismo tributario que propicie que los vacos
urbanos sean edificados o urbanizados por los propietarios o en sociedad con el Estado, como lo
hace por ejemplo Colombia por va de la Ley N 388/97325. Esto permitir, de aprovecharse los
mecanismos generados por los Municipios, incrementar la oferta de suelo urbanizado para que
ms familias bonaerenses puedan acceder al terreno donde comenzar a edificar sus viviendas, y
con ello lograr una progresiva una disminucin de precios.
El artculo en anlisis, como primera medida, condiciona el parcelamiento o subdivisin, a
proyectos o planes instituidos al efecto. La especificidad de la ordenanza que declare el
fraccionamiento, necesitar de un orden del da que convoqu al respectivo Consejo Deliberante
Local y tenga por objetivo tratar en forma particular el proyecto de parcelamiento y/o edificacin.
Estas directivas categricas del legislador, para bien, dotan de reglas claras a los gobiernos
locales que tomen como propias las herramientas generadas por la Ley.

Artculo 85.- La implementacin de la obligacin a la que se refiere el Artculo 84 de la presente ley ser
establecida por los municipios de acuerdo a los siguientes parmetros:
a) Los plazos para edificar o urbanizar no podrn ser inferiores a tres (3) ni superiores a cinco (5) aos,
contados a partir de la declaracin;
b) A partir de la aprobacin del proyecto, el propietario tendr un ao de plazo mximo para iniciar las
obras;
c) En emprendimientos de gran envergadura, con carcter excepcional, una ordenanza municipal
especfica podr prever su conclusin en etapas, garantizndose que el proyecto aprobado comprenda el
emprendimiento como un todo;
d) Los plazos sealados no se alterarn aunque durante su transcurso se efecten transmisiones de
dominio y cuando esto ocurra deber hacerse constar dicha circunstancia en la escritura traslativa de
324
325

Eduardo Reese, Jornadas La Ciudad Imaginada Septiembre 2013- Facultad de Periodismo. UNLP.
Colombia por va de la Ley N 388/97.

191

dominio e inscribirse en el Registro de la Propiedad Inmueble; A los fines de este artculo, se entender
por parcelamiento o edificacin concluida al completamiento de las obras previstas con las conexiones a
los servicios necesarios, para permitir su habilitacin.

Cuando la norma hace hincapi en la obligacin a la que se refiere el Artculo, esta


refiriendo definitivamente a la Urbanizacin como un todo, incluida la edificacin, construccin e
inicio de las obras.

El punto de partida para el cmputo de los plazos es indiscutible: la

publicacin de la ordenanza respectiva o la aprobacin por autoridad competente en el caso de


la confeccin de proyectos. La excepcin esta otorgada a los proyectos de magnitud. La
reglamentacin correspondiente dar los parmetros para definir de manera mas certera que se
entiende por gran envergadura.

Artculo 86.- En caso de incumplimiento de las condiciones y de los plazos previstos en el artculo
anterior o no habindose cumplido las etapas previstas, el Municipio podr aplicar un gravamen especial
sobre el inmueble que ser progresivo en el tiempo, mediante el aumento de la alcuota por un plazo de
cinco (5) aos consecutivos, y cuyo valor ser fijado en la Ordenanza Impositiva; Transcurrido el plazo de
cinco (5) aos sin que la obligacin de parcelar y/o edificar se hubiere cumplido, el Municipio continuar
aplicando la alcuota mxima, hasta que se cumpla la citada obligacin, garantizndose la prerrogativa
prevista en el Artculo 84 de la presente ley. Queda prohibido conceder exenciones o condonaciones de
deudas relativas al gravamen progresivo a que alude este artculo.

Un anlisis apresurado del articulado da pie para caracterizar al mismo con el mote de
sancionatorio y/o conminatorio. Las penalidades por incumplimiento de plazos y condiciones
asoman como protagonistas del Capitulo en cuestin, aunque no es lo verdaderamente
importante. El objetivo y la finalidad del legislador ha sido muy otro. Las atribuciones de
Gravamen Especial, la cual constituira una Tasa Municipal, ser indefectiblemente progresiva
(en el tiempo y en la magnitud de la alcuota) y respetuosa de...., generando el convencimiento al
propietario del mismo, que los ms beneficioso para la sociedad toda y para l en particular, ser
respetar la normativay acompaar el esfuerzo mancomunado del Estado

y los dems

ciudadanos en la construccin, dinamismo y progreso de la Ciudad.

Artculo 87.- Transcurridos cinco (5) aos de cobro del gravamen especial progresivo
establecido en el artculo anterior, sin que el propietario haya cumplido la obligacin de

192

parcelamiento y/o edificacin, el inmueble quedar por la presente ley declarado de utilidad
pblica y sujeto a expropiacin por parte de la municipalidad respectiva.326
Hasta aqu hemos analizado todas las herramientas que el legislador ha instituido en el
cuerpo de la Ley con el objetivo de dotar a los gobiernos locales de atribuciones suficientes y
necesarias mediante las cuales puedan afrontar las complicaciones generadas por los Vacos
Urbanos. Tales instrumentos -abarcados en pginas precedentes- denotan el evidente inters
por parte del legislador de provocar en los propietarios de los inmuebles alcanzados por la
normativa de la Ley, la conviccin de la necesidad de poner en marcha(movimiento de suelo).
La Ley, cabe subrayarlo, ingresa al instituto de la expropiacin luego de ofrecer al titulares
de domino de los una vasta gama de posibilidades de avenirse a lo prescrito por la Ley. La
persuasin, evidentemente, ha sido la estrategia adoptada por el legislador para transitar todo el
procedimiento demarcado en esta seccin, previo a declaracin de utilidad pblica alguna. Solo
los defensores a ultranza de la propiedad privada pueden considerar lo contrario de una anlisis
serio de la Ley.
La mencin y enumeracin de las instancias y condiciones objetivas a producirse previo a
la posibilidad de calificar la utilidad pblica con fundamento en la Ley en anlisis, es engorroso y
necesario a la vez. Avancemos.
El punto de partida lo establece la declaracin por parte del Consejo Deliberante respectivo
de obligacin de parcelamiento y/o edificacin. Luego, y a fin de poner en conocimiento de la
decisin adoptada, se deber notificar en forma fehaciente al propietario de la promulgacin de
la ordenanza declarativa y, a partir de ese momento, ste tendr un plazo de un ao para iniciar
las obras y otro periodo no inferior a 3 aos para comenzar con la edificacin. Si ocurriera el
incumplimiento de las condiciones y plazos predichos, se abrir una etapa donde los ejecutivos
podrn aplicar un gravamen especial progresivo en el tiempo aumentando la alcuota de la
misma por un plazo de cinco (5) aos consecutivos. Esta carga excepcional deber fijarse
tambin por ordenanza al efecto. Para el caso que aun as no se cumpla con la obligacin
prevista por la norma local, el Municipio deber continuar aplicando la alcuota mxima a la
espera de un cambio de actitud por parte del propietario. Finalmente, y solo si se transcurrieran
cinco (5) aos de cobro efectivo del gravamen especial aludido sin que el titular registral haya
cumplido la obligacin establecida, se constituir la utilidad pblica y el bien en cuestin quedar
sujeto a expropiacin por parte de la municipalidad respectiva.

326

Las negritas son nuestras.

193

La infinidad de oportunidades ofrecidas a los propietarios de poner en marcha la


movilizacin del suelo con el propsito de incentivar y/o poner en marcha el completamiento del
ejido urbano es digno de destacar.
Las instancias previstas y creadas por el Legislador y que a priori deberan cumplirse como
condicin ineludible para avanzar con la expropiacin de un inmueble con base en la Ley,
dificultar en forma ostensible a los crticos de ste instituto de carcter constitucional a la hora
de atribuirle un carcter forzoso al mismo. Podemos sostener entonces que la judiciabilidad del
proceso que nos ocupa, ser una opcin que quedar reducida para el supuesto que los
particulares consideraren que el monto en concepto de indemnizacin no se corresponde con el
valor real del inmueble.
En definitiva, y es indispensable mencionarlo, la Ley no solo induce al propietario a
adaptarse a las reglas impuestas por la misma, sino que exige a los gobiernos locales cumplir
con una serie de requisitos y exigencias, sin las cuales no podra hacer uso del instituto que nos
ocupa.
Como bien lo considerara Azuela, concepcin congruente con la plasmada por el legislador
en la Ley, la figura de la expropiacin Es un procedimiento que se puede utilizar para lograr
muchos de los propsitos de una poltica urbana y es un instrumento vinculado al suelo en la
medida en que transforma de manera radical la propiedad del mismo327. As pareciera haberse
propuesto por el Legislador y seguramente se conseguirn los resultados proyectados.

Artculo 88.- El municipio proceder al adecuado aprovechamiento del inmueble en un plazo mximo de
cinco (5) aos, contados a partir de su incorporacin a su patrimonio, con ajuste a los siguientes
parmetros:
a) El uso y destino que se realice podr hacerse efectivo directamente por el organismo municipal al cual
sea afectado o mediante la enajenacin o concesin a terceros, observndose, en dichos casos, el debido
procedimiento licitatorio;
b) En el caso de enajenacin o concesin a terceros se mantienen para el adquirente del inmueble, las
mismas obligaciones de parcelamiento y/o edificacin previstas en el artculo 84 de esta ley; y
c) Producido el incumplimiento al que alude el inciso anterior, se revocar el dominio de la parcela
respectiva a favor del municipio.

Cuando la norma en anlisis expresa que la Comuna proceder al adecuado


aprovechamiento del inmueble, necesariamente debemos remitirnos a los fundamentos
327

194

expuestos en los artculos precedentes, para dilucidar de manera cabal, la sincera voluntad del
Legislador en materia de movimiento de suelo urbano. Si bien de los incisos del articulado se
puede deducir la intencionalidad del legislador de fortalecer una determinada poltica de Uso y
destino del suelo urbano -como tambin de la subdivisin y edificacin del mismo-, la
concepcin de aprovechamiento utilizada por el legislador en la norma revela una vocacin por
aadir una poltica de suelo destinada a mejorar la distribucin de tierra urbana disponible,
utilizar y aprovechar de la mejor manera la infraestructura existente y, principalmente, lograr el
acceso al suelo urbanizado de la sociedad en su conjunto.
Es importante sealar que el artculo originario e incorporado por el Decreto-Ley 8912/77,
obligaba al Municipio adquirente a ofrecerla en venta en pblica subasta dentro de los seis (6)
meses de inscripto el dominio a su nombre. Lo apuntamos expresamente porque la Ley en
anlisis deja a los Municipios en libertad de accin para decidir cual ser el mejor destino para
el inmueble afectado. No siempre la enajenacin a terceros es la decisin ms conveniente a fin
de aprovechar en forma eficiente el suelo urbanizado.
Otra diferencia, que podra resultar verdaderamente beneficiosa para las Comunas en el
caso de creerlo conveniente, se centra en el momento a partir del cual el gobierno local podra
comenzar a valerse de los inmuebles para dotarlos de una finalidad acorde con el espritu de la
Ley. El Decreto-Ley ataba la posibilidad de actuacin de las Comunas a la inscripcin de domino
del inmueble a su nombre. La Ley en estudio, en cambio, escogi una acepcin ms amplia de
la figura y determin que a partir de su incorporacin a su patrimonio emanarn las medidas
que crea conveniente y oportunas en un todo de acuerdo a ciertos parmetros, lo que deja
abierta la posibilidad de iniciar la utilizacin del suelo incluso a partir de la toma de posesin de
los inmuebles por parte del Municipio respectivo. Esto ultimo no es dato menor si se tienen en
cuenta los prolongados tiempos que se recorren -sea por la va administrativa o judicial- durante
el proceso expropiatorio y hasta la incorporacin registral y definitiva del suelo a favor Estado en
cualquiera de sus niveles.
La ley conserva parte del espritu prescripto por el Decreto-Ley en cuanto al mantenimiento
de las obligaciones de parcelamiento y/o edificacin para con aquellos adquirentes a titulo de
propietarios y/o concesionarios del suelo y la posible revocacin el dominio de la parcela
respectiva a favor del municipio en caso de incumplimiento de tales compromisos asumidos.

Artculo 89.- El Poder Ejecutivo provincial y los municipios podrn asociarse con otras entidades pblicas
y/o con personas fsicas o jurdicas privadas por iniciativa de cualquiera de stos, para desarrollar en
conjunto reas correspondientes al ejido municipal mediante el sistema de reajuste de tierras. El
mecanismo de reajuste de tierras ser de utilizacin cuando se requiera la reconformacin de la estructura

195

parcelaria existente en los casos de creacin o ampliacin de ncleos urbanos y en los casos de
renovacin, reestructuracin o transformacin de sectores en reas urbanas o complementarias,
incluyendo los de regularizacin de villas y asentamientos precarios.

Artculo 90.- Se entiende por reajuste de tierras al sistema mediante el cual los propietarios de predios
en una rea o zona debidamente determinada, transfieran su respectivo derecho de propiedad a una
entidad gestora o le permiten que bajo cualquier modalidad jurdicamente posible, utilice y ocupe
temporalmente sus inmuebles, con el fin exclusivo de que desarrolle y lleve a cabo un plan especfico de
construccin, ampliacin, reposicin y mejoramiento de edificios y/o de infraestructura urbana bsica, con
la obligacin, una vez concluidas las obras, de redefinir las unidades prediales y realizar las operaciones
de transferencia de dominio de carcter compensatorio, que sean indispensables para ese mismo efecto.
Los proyectos que requieran la utilizacin del mecanismo de reajuste de tierras podrn ser desarrollados
por grupos de propietarios asociados a travs de un plan particularizado, directamente por entidades
pblicas o mediante formas mixtas de asociacin entre el sector pblico y el sector privado.

Artculo 92.- En cualquiera de los casos, el reajuste de tierras se encuadrar en un plan particularizado
que determinar la metodologa de valuacin de las tierras e inmuebles aportados, la cual deber tener en
cuenta la normativa urbanstica vigente antes de la delimitacin del proyecto, as como los criterios de
valoracin de los predios resultantes, que se basarn en los usos y densidades previstos en dicho plan.

El reajuste de tierras, como lo entiende la mayora de los especialistas y es receptado por


el legislador en el cuerpo de la ley, es una tcnica que facilita la redefinicin predial, el
mejoramiento de las infraestructuras pblicas y el reparto equitativo de cargas y beneficios en
proyectos de planificacin urbana. Este mecanismo de gestin, practicado mundialmente328, es
utilizado frecuentemente cuando el desarrollo urbanstico es indispensable para una mejor
configuracin del rea y/o zona a abarcarse. Es importante subrayar que si bien el suelo privado
-tanto de particulares como del propio del Estado- es el principal destinatario de la aplicacin del
proceso de reajuste de tierras, tambin puede definirse o redefinirse, si se reunieran ciertos
requisitos indispensables,

suelo pblico tales como parques, equipamientos comunitarios,

canales etc. siempre y cuando el Estado participara de la asociacin inicial que llevara adelante
el proceso de reajuste y respetando la legislacin vigente.
El proceso de reajuste de tierras establece reglas para la valoracin inicial de las tierras e
inmuebles aportados, las cuales debern indefectiblemente debern respetar reglamentacin
urbanstica vigente antes de la delimitacin de la unidad y las pautas para la valoracin final de

328

En Colombia se est implementando esta tcnica a travs de los Planes de Ordenamiento Territorial POT y con
la ejecucin de Planes Parciales y Unidades de Actuacin Urbanstica.

196

los predios resultantes, los cuales se basarn en los usos y densidades previstos en el plan
proyectado inicialmente. Puede producirse, que al momento de restituir el suelo -que se proyecta
en un todo de acuerdo con el aporte inicial de los asociados- no fuere posible realizarlo de
acuerdo a lo pautado en el proyecto primigenio. Tal situacin, no prevista por el legislador en la
ley, es resuelta habitualmente recurrindose a la figura de la compensacin econmica para
aquellos que habiendo contribuido no puedan recibir su unidad predial con las trasformaciones
proyectadas.
Este dispositivo, aseguran los entendidos, conforma una forma efectiva de implementar el
desarrollo obligatorio de un conjunto de predios para garantizar, entre otras, la infraestructura
bsica y/o mnima, y evitar la incorporacin forzosa de inmuebles por parte de los Estados329.
El reajuste de tierras planteado por el legislador tiene diversos y variados propsitos. Podr
dotarse de una nueva ordenacin a aquellos predios originales que conforman el proyecto y
destinar y/o ceder parte de sus reas para las estructuras pblicas. Tambin puede plantearse
recuperar la utilidad y revalorar el suelo como consecuencia del mejoramiento de los predios y
del aprovechamiento eficiente de las condiciones urbansticas de los mismos. Lo cierto es que
siempre subyacer en cada una de las propuestas lograr el uso eficiente del suelo de acuerdo a
los fines proyectados inicialmente.
Ejecutivo provincial y los municipios, de acuerdo a lo plasmado por la ley, podrn asociarse
con otras entidades pblicas y/o con personas fsicas o jurdicas privadas por iniciativa de
cualquiera de stos, para desarrollar en conjunto330.
Un proyecto de reajuste de tierras segn lo previsto por la ley deber indefectiblemente:
-Establecer la delimitacin del mbito e identificacin de predios o inmuebles a abarcarse
por el proyecto, es decir, un rea o zona debidamente determinada donde se realizar el plan
especfico de reajuste.
-Instituir las reglas para la valoracin inicial de las tierras e inmuebles aportados las cuales
debern tener en cuenta la normativa urbanstica vigente antes de la delimitacin del proyecto,
as como los criterios de valoracin de los predios resultantes.
-Definir las cargas y beneficios para cada uno de los asociados integrantes del proyecto.
- Preveer las reglas para la restitucin de aportes ya sea en suelo, metros cuadrados
construidos o, si fuere el caso, en dinero.

329

Para Doebele existen dos tipos de reajuste de tierras (2002).


Ley 388/97 de ordenamiento territorial define como uno de los ejes del sistema urbanstico colombiano la gestin
asociada.
330

197

Lo ms interesante y digno de resaltar, es que de acuerdo al instituto del Reajuste, ceder


una porcin de la propiedad no implica una prdida, sino una ganancia y valor.
Podemos asegurar que el conjunto de territorio que se genera cuando los propietarios
reajustan su territorio y transfieren una parte de ste a favor del quien administrar el proyecto
consensuado, recibir una mutacin tal que lo dotar de mejores condiciones urbansticas
incluido su precio de mercado.
El reajuste de tierras, en definitiva, no es un simple reordenamiento de un predio. Es justo
aseverar que, entre otros, tiene por objetivo propugnar el uso del suelo con fines productivos,
incluido el rural, y la planificacin de los espacios para el desarrollo social mejorando la calidad
de vida de la poblacin, a travs de su integracin social en el territorio y aprovechamiento
ambientalmente sustentable y democrtico de los recursos naturales.
La Ley en anlisis utiliza la nocin ms amplia y generosa que la receptada en el DecretoLey del ao 1977. Este ltimo esgrime la figura de englobamiento parcelario, concepcin que
no fuera minuciosamente desarrollada y explicada oportunamente y, dada importancia en
materia urbanstica, priv a la misma de de ser herramienta efectiva de transformacin y
movilizacin de suelo. Muy distinta en cambio ha sido la tesitura asumida por el legislador al
contemplar e incluir el sistema del reajuste de tierras en la Ley en anlisis. Aqu se fijaron
expresa y meditadamente los objetivos a alcanzarse: reconformacin parcelaria, ampliacin de
ncleos urbanos y reestructuracin de sectores, haciendo hincapi en los casos especiales de
regularizacin de villas y asentamientos, sin dejar de referirse a los planes especfico en edificios
y de infraestructura urbana bsica.
El Decreto-Ley contemplaba la posibilidad de expropiar aquellas zonas afectadas al
englobamiento parcelario por parte de las Municipalidades, circunstancia que diera razn de
ser a infinidad de planteamientos judiciales en los cuales se alegaba la inconstitucionalidad de la
aplicacin de la misma, ya que las ordenanzas locales -sancionadas al efecto- no han sido
consideradas normas con rango de ley, circunstancia que impeda avanzar en un todo de
acuerdo con la ley Provincial 5708331. En cambio, y pese a ser demonizada torpemente previo a
su sancin, la ley a abandonado la figura de la expropiacin para el caso de los reajustes de
tierras, acontecimiento omitido por los detractores de la misma a la hora de argumentar en su
contra.

331

Ley General de Expropiaciones Art. 3.

198

CAPITULO VI

DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS Y TRANSITORIAS


El presente captulo si bien establece pautas de actuacin, de carcter complementarias o
transitorias, fija objetivos programticos en el actuar de la administracin, ciertamente
fundamentales para el logro de los objetivos generales que la ley en su conjunto establece.
Algunas de las pautas abordadas operan sobre la organizacin administrativa del Estado
Provincial, al definir la forma y los plazos en que se deben desarrollar las polticas de hbitat
estableciendo la figura del preferente despacho, la necesidad de elaborar mecanismos de
difusin y capacitacin o fijar prioridades al momento de invertir el presupuesto estatal.
Por otra parte se legisla sobre el delicado y controvertido tema de los desalojos, previendo
un plazo de suspensin genrico de los mismos, cuando se cumplan ciertos requisitos y se
ampla el plazo establecido por las normas vigentes para desarrollar polticas masivas de
regularizacin dominial.

Artculo 65. Priorizacin de inversiones. El Poder Ejecutivo, los municipios y las empresas
prestadoras de servicios pblicos priorizarn en sus planes de obras y de inversin aqullas
destinadas a la mejora de las condiciones de hbitat de los sectores de menores recursos.

Los aspectos abordados son relevantes para el xito de las polticas de hbitat que en el
futuro se implementen. Como lo venimos comentando la magnitud y complejidad de los aspectos
que deben tener en cuenta los programas que se implementen no slo requieren de ajustarse a
la norma con creatividad y eficiencia, sino bsicamente de la priorizacin de las polticas de
hbitat en las agendas pblicas de todos los niveles de gobierno y de las empresas de servicios
pblicos332 que deben intervenir sobre el territorio.
Debemos tener muy en claro que no habr norma ni propuesta de polticas exitosas en la
materia que no direccionen recursos econmicos hacia los postulados que la ley establece, para

332

Durante la dcada del 90 se privatizaron las empresas prestadoras de servicios bsicos, tales como el agua, el
saneamiento y la energa elctrica. La lgica de actuacin de las empresas estuvo slo direccionada a maximizar la
rentabilidad, por lo que se rompieron principios bsicos tales como el de universalidad e igualdad en la prestacin,
impidiendo que se cubran zonas poco rentables o deficitarias o se invierta en la ampliacin o renovacin de redes.
Haca mediados de 2000se avanz con la estatizacin de estas empresas, crendose a nivel nacional AYSA (para
atender las necesidades de agua corriente y saneamiento) y en la Provincia de Buenos Aires con el mismo objetivo
ABSA. Los resultados han sido exitosos y se logr revertir un largo camino de desinversin y falta de atencin de
vastos sectores de la comunidad, aunque an hay localidades con porcentajes muy bajos de cobertura, a los que la
Ley de Acceso Justo al Hbitat define como prioritarios.

199

lo cual es esperable que los prximos presupuestos que se aprueben incorporen el concepto de
la priorizacin de las inversiones establecidas en este artculo. Los resultados esperados slo
podrn ser evaluados en forma objetiva y cierta a la luz de la comparacin de las partidas
presupuestarias que se dispongan en el futuro.

Artculo 66. Tramitacin de expedientes. Los expedientes de tramitacin de los proyectos de


vivienda, urbanizacin o regularizacin urbana y dominial dirigidos a mejorar las condiciones de
hbitat de los sectores populares se deben diligenciar eximindolos del pago de tasas y derechos
y se deben tramitar bajo la instruccin de preferente despacho en las distintas dependencias de
la Administracin Pblica provincial, invitndose a los municipios, como as tambin a las
empresas prestadoras de servicios pblicos, a proceder de igual manera.

La administracin pblica acta en el marco de lo establecido en la Ley de Procedimiento


Administrativo 333 que establece plazos, requisitos, derechos y obligaciones tanto para los
funcionarios como para los particulares.
Vale comentar que esta norma que proviene de un gobierno dictatorial, no establece
mecanismos idneos para una activa participacin ciudadana ni instancias que favorezcan la
celeridad y la transparencia de los organismos pblicos334, lo que debera llevar a una revisin
integral de dicha norma335.
El artculo que comentamos intenta fijar una pauta organizativa que corrija las prcticas de
la actuacin estatal para fijar en los temas relacionados al hbitat los principios de celeridad y
uniformidad, en los que podra ser til se fijen pautas a futuro como el de ventanilla nica 336.
En relacin a las cargas tributarias se fija claramente que no deberan pagarse tasas tale
como los visados de catastro o las registrales que conforman verdaderos obstculos para el
logro de los objetivos que propone la ley.

Artculo 67. Programa de capacitacin y difusin. La Autoridad de Aplicacin debe implementar


un programa de capacitacin y difusin de los contenidos y de los aspectos instrumentales de la

333

Esta vigente el Decreto Ley 7647/70.


Vase Scatolini Juan Luciano y Verbic Francisco en El Derecho de Acceso a los documentos como medio de
participacin ciudadana y control de transparencia en el procedimiento administrativo www.academia.edu/3715785/.
335
Vase Scatolini Juan Luciano y Bernazza Claudia en Hacia una nueva ley de procedimiento administrativo en la
Provincia de Buenos Aires. Ed. RAP n 15 pag. 70-86.
336
Tngase en cuenta que en el trmite de aprobacin de un plano de mensura y subdivisin intervienen: El municipio
del lugar en el visado y la Provincia a travs de la Direccin de Geodesia, Autoridad del Agua, Direccin de Hidrulica
y Subsecretara de Tierras (Ministerio de Infraestructura), Direccin de Ordenamiento Urbano (Ministerio de Gobierno),
Catastro (ARBA) y Registro de la Propiedad (Ministerio de Economa), por lo que un trmite puede demorar aos sino
se prioriza y coordina correctamente el proceso.
334

200

presente ley. El programa debe abarcar a todos los organismos provinciales, municipios,
organizaciones

sociales,

organizaciones

profesionales

instituciones

educativas

de

investigacin vinculados con la temtica de la ley.

El avance de las polticas de hbitat requiere del empoderamiento de los instrumentos que
incorpora la ley por parte de la comunidad en su conjunto. Recordemos que su proceso de
sancin fue fuertemente cuestionado y desvirtuado por los medios hegemnicos337, cargando a
la norma de prejuicios y sesgos peyorativos, por lo que uno de los grandes esfuerzos que deber
emprender la autoridad de aplicacin debe ser formular propuestas de difusin masiva que
aborden correcta e integralmente los alcances de la ley.
Asimismo se hace especial mencin a la participacin en la capacitacin de las
organizaciones sociales338, las que cuentan con importantes niveles de avance en la materia y
con las que ya el estado provincial ha experimentado convenios de colaboracin y asistencia
tcnica exitosos339.
Seguramente el aporte de cuadernillos, instructivos, cartillas y publicaciones como la
presente sern una base de sustentacin y respaldo argumental para avanzar sobre aspectos
terico prcticos que impulsen las polticas de hbitat.

Artculo 68. Valuacin fiscal de los predios urbanos vacantes o baldos. La base imponible para la
determinacin del impuesto inmobiliario correspondiente a la tierra urbana sin incorporacin de
edificios u otras mejoras justipreciables, de acuerdo a lo establecido por el artculo 170 del Cdigo
Fiscal, Ley 10.397 T.O. por Anexo I de la Resolucin 39/11, se establecer a partir del ejercicio fiscal
2013 aplicando, como mnimo, un coeficiente de uno con veinticinco (1,25) sobre la valuacin fiscal
asignada de conformidad con la Ley 10.707.

Este artculo tiene directa relacin con el 39 que establece una contribucin adicional del
50% del impuesto inmobiliario al baldo ocioso. Lo que se busc es neutralizar el impacto del
impuesto, ya que la Ley impositiva 2013 sancionada con anterioridad a la ley de hbitat
estableca un coeficiente mayor al 1,25, que se fijaba dependiendo de la valuacin fiscal entre
1,50 a 2.50340, por lo que de haberse mantenido el ingreso de fondos por esa va hubiera sido
mayor, pero tambin el costo poltico para las autoridades provinciales, ya que la sociedad no

337

http://www.infobae.com/2012/11/29/684015-la-legislatura-la-provincia-sanciono-una-polemica-ley-habitat.
Vase entre otros: www. Madretierra.org.ar.
339
En el ao 2006 la Escribana General de Gobierno suscribi un convenio de colaboracin y asistencia tcnica con
el Foro de Organizaciones Sociales de Tierra y Vivienda (FOTIVBA) para capacitar e implementar programas de
regularizacin dominial en la Provincia de Buenos Aires, que permiti no slo ampliar las bases de conocimiento en el
tema,
sino
promover
un
gran
nmero
de
escrituras
sociales
gratuitas.
Ver:
http://www.egg.gba.gov.ar/pdf/acuerdocolaboracion.pdf.
340
Vase ley impositiva fiscal para el ao 2013: http://www.gob.gba.gov.ar/legislacion/legislacion/l-14394.html.
338

201

acepta la suba de impuestos, aunque los mismos sean con claros objetivos redistributivos.

Artculo 69. Regularizacin dominial. Extindase la aplicacin de la Ley13.342 a todos los bienes
inmuebles cuya construccin o financiamiento se realizara en el marco de la presente ley dentro de
los diez (10) aos de su promulgacin.
Las regularizaciones dominiales a ejecutar en el marco de esta ley quedan comprendidas en el
artculo 4 inciso d) de la Ley 10.830 y podrn ser requeridas directamente a la Escribana General
de Gobierno por la Autoridad de Aplicacin.

La Ley N 13.342 fue sancionada en el ao 2004 y fija un marco legal propicio para la
regularizacin urbana y dominial de inmuebles construidos por el Estado. Una limitacin de la
norma es que fijaba un plazo de 760 das de vigencia de la misma, que poda ser prorrogable.
En captulos anteriores hemos hecho mencin a la importancia y las limitaciones de los
programas de regularizacin dominial en el pas341 y la Provincia de Buenos Aires342, ya que an
existen ms de un milln y medio de hogares con irregularidad en la tenencia de la vivienda que
habitan.
Por lo tanto la ley en este artculo tiende no slo a extender el plazo de vigencia por diez
aos ms para actuar en la regularizacin dominial, sino tambin a reforzar el rol del Estado en
la materia al fijar un rol principal e indelegable en la faz instrumental (escritura pblica) a la
Escribana General de Gobierno, que al actuar en el marco de su Ley Orgnica n 10.830
permite la instrumentacin de ttulos de propiedad gratuitos y con afectacin al rgimen de bien
de familia de los beneficiarios.

Artculo 70. Suspensin de lanzamientos. En virtud de la necesidad de asegurar el derecho


constitucional a la vivienda y la seguridad en la tenencia de la misma, a slo requerimiento de la
Autoridad de Aplicacin, quedarn automticamente suspendidas las medidas judiciales y o
administrativas que impliquen el lanzamiento de familias que habiten en villas o asentamientos
precarios que integren el Registro creado por el artculo 28 de la presente ley, por una nica vez y
por un trmino de CIENTO OCHENTA (180) das, a partir del dictado del acto administrativo que
incorpore al barrio al citado Registro.

341

Los datos que surgen del Censo 2010 revelan que disminuy en un 2,84% el porcentaje de propietarios, que el
dficit habitacional alcanza a 2.145.224 hogares y que 1.728.219 hogares tienen un rgimen de tenencia irregular.
Adems, persiste la problemtica del hacinamiento, en nuestro pas existen 1.478.923, sobre un total de 12.171.675
(el 12,2%), de hogares que comparten la vivienda con al menos otro hogar y hay 480.914 hogares que sufren
problemas de hacinamiento.
342
Respecto a las polticas de regularizacin dominial en la Provincia de Buenos Aires, en particular de la Escribana
General de Gobierno Vase: Scatolini Juan Luciano Aspectos Jurdicos y Sociales en la Integracin territorial. Ed.
RAP 2010 Pg. 36-54.

202

En el desarrollo de los captulos anteriores hemos ahondado y detallado las causas


sociales y motivaciones que llevaron al legislador a establecer un rgimen legal que permita la
urbanizacin y legalizacin de barrios informales, sabiendo que los avances en ese sentido
deben ser sostenidos a partir de polticas pblicas que establezcan en su accionar causes
concretos que aborden la centralidad y complejidad del conflicto.
Ello en el marco de un reconocimiento del Estado, de sectores histricamente postergados
e invisibilizados, que a partir de su nuevo estatus jurdico como sujetos de derecho a la
regularizacin sern incorporados en el Registro pblico que se deber confeccionar al afecto.
En ese contexto guarda sentido y lgica la necesidad de suspender por un plazo de 180
das los desalojos en curso de barrios que a partir de esta ley son materia de integracin socio
urbana.
Es esperable que se acte con rapidez y eficiencia en la constitucin del registro, ya que
un imperativo fundamental de este nuevo paradigma, es poner un lmite al dolor que sufren las
miles de familias que luchan por defender su espacio en la tierra.

Artculo 71. Invitacin a adherir. Se invita a los municipios a adherir a la eximicin de todos los
tributos aplicables en su jurisdiccin en iguales trminos a los establecidos en el artculo anterior.

Los municipios fijan tasas que pueden generar restricciones a las polticas de hbitat, tales
como el cobro de visados o derechos de construccin, por lo que es esperable que los mismos a
travs de sus concejos deliberantes al momento de legislar sobre las polticas de hbitat que
debern establecer, incorporen normas de excepcin al cobro de tasas en la direccin sealada.

Artculo 72. Comunquese al Poder Ejecutivo.

203