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LOS RBITROS DE LAS ELECCIONES ESTATALES.

UNA RADIOGRAFA DE SU ARQUITECTURA INSTITUCIONAL

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS


Serie Doctrina Jurdica, Nm. 557
Coordinadora editorial: Elvia Luca Flores valos
Asistente editorial: Karla Beatriz Templos Nez
Diseo de interiores y formacin en computadora: Ricardo Hernndez Montes de Oca

Csar Astudillo
Lorenzo Crdova Vianello

LOS RBITROS DE LAS ELECCIONES


ESTATALES.
UNA RADIOGRAFA
DE SU ARQUITECTURA INSTITUCIONAL

Prlogo: David Gmez lvarez

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO


INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS
INSTITUTO ELECTORAL Y DE PARTICIPACIN CIUDADANA
DEL ESTADO DE JALISCO

Mxico, 2010

Este libro se produjo para la difusin de los valores democrticos, la cultura


cvica y la participacin ciudadana, su distribucin es gratuita, queda prohibida su
venta

Primera edicin: mayo de 2010


DR 2010. Universidad Nacional Autnoma de Mxico
DR 2010. Instituto Electoral y de Participacin Ciudadana
del Estado de Jalisco
Instituto de Investigaciones Jurdicas
Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n
Ciudad de la Investigacin en Humanidades
Ciudad Universitaria, 04510 Mxico, D. F.
Instituto Electoral y de Participacin Ciudadana del Estado
de Jalisco
Florencia # 2370, colonia Italia Providencia,
Guadalajara, Jalisco, Mxico.
C.P. 44600.
Telfonos: 01 (33) 36414507 y 09.

Impreso y hecho en Mxico


ISBN 978-607-8054-06-0

Fortalecer el federalismo significa, por igual, dar fuerza al todo y a las partes
que los constituyen, y requieren una orientacin definida que impida caer
en las incongruencias. Determinante del xito de una poltica es tener bien
precisa la direccin que se sigue. Sabemos que cuando no se tienen propsitos
claros se cae inexorablemente en la confusin. Sabemos tambin que no es
posible neutralizar un exceso con un exceso contrario.

Jess Reyes Heroles

CONTENIDO

Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

XVII

Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

XIX

David Gmez lvarez


Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXIII
Metodologa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXVII
Trminos utilizados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXXIX
Captulo primero. Autonoma constitucional y funcin electoral en las entidades
federativas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

I. La funcin electoral en el contexto de las funciones estatales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Significado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Sus presupuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. La funcin electoral a travs de las reformas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. La funcin electoral en el mbito local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11

5. 2007: El debate en torno a la federalizacin o la centralizacin de la organizacin


de los comicios estatales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14

II. Los principios que sustentan la funcin electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19

1. Los orgenes de los principios rectores de la funcin electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19

2. El sentido de los principios rectores de la funcin electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

22

A. Certeza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

22

B. Legalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

25

C. Imparcialidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

28

D. Objetividad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

33

E. Profesionalismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

34

F. Independencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

35

3. Los principios rectores de la funcin electoral en las entidades de la Repblica . . . . . . . .

36

III. La autonoma constitucional y los rganos electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

38

1. En torno al concepto de autonoma. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

38

2. La recepcin del principio de autonoma electoral en las Constituciones estatales . . . . . .

40

A. Justificacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

40

B. Fuente de reconocimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

43

IX

CONTENIDO

3. Las instituciones electorales como rganos constitucionales autnomos . . . . . . . . . . . . .

44

4. El principio de autonoma y las instituciones electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

47

A. Autonoma jurdica y poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

48

B. Vertientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

54

Captulo segundo. Los rbitros electorales. mbito institucional . . . . . . . . . . . . . . . .

57

I. Evolucin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

57

1. Bosquejo sobre la organizacin electoral hasta 1990 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

57

2. La etapa de la especializacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

59

3. La etapa de la ciudadanizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

60

4. La etapa de la profesionalizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

61

5. El equilibrio entre la experiencia y renovacin: el escalonamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . .

62

II. Tipologa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

63

1. Con base en su desarrollo institucional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

65

2. Con base en sus atribuciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

66

3. Con base en su descentralizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

67

4. Con base en su profesionalizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

67

5. Con base en su permanencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

68

III. rganos centrales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

69

1. Pleno del Consejo General . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

70

2. Presidencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

73

3. Secretara Ejecutiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

74

4. Junta General Ejecutiva o similares. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

75

5. Direcciones Ejecutivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

75

IV. rganos desconcentrados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

76

1. Consejos Distritales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

76

2. Consejos Municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

77

3. Juntas Distritales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

78

4. Juntas Municipales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

79

5. Mesas Directivas de Casilla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

79

Captulo tercero. Los rbitros electorales. mbito objetivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

81

I. Denominacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

81

II. Funcionamiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

82

1. Consejo General . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

82

2. Comisiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

86

CONTENIDO

III. Consejo General . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

88

1. Denominacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

88

2. Composicin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

88

3. Qurum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

90

4. Derecho de voto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

92

5. Voto de calidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

93

6. Convocatorias a sesiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

93

7. Tipos de sesiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

94

8. Tipos de actos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

94

9. Tipos de votaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

94

IV. Comisiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

94

1. Comisiones existentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

94

2. Denominacin y tipos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

95

3. Integracin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

98

4. Nmero de integrantes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

99

5. Competencias y funcionamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

99

6. Modalidad de la presidencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

100

V. Principios de organizacin y funcionamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

100

1. Los principios rectores como principios de organizacin y funcionamiento . . . . . . . . . . .

101

2. El principio de colegialidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

103

3. El principio de publicidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

106

A. Publicidad de los documentos electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

107

B. Publicidad de las deliberaciones y toma de decisiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

107

4. El principio de recurribilidad de actuaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

108

Captulo cuarto. Los rbitros electorales. mbito subjetivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

111

I. El estatuto constitucional de los consejeros electorales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

112

1. La nocin de estatuto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

112

2. Sus elementos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

115

II. Tipologa de los consejeros electorales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

119

1. La relevancia de los consejeros electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

119

2. El perfil de los consejeros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

121

3. La denominacin de los consejeros. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

126

4. El ejercicio del encargo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

129

III. Nmero de consejeros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

131
XI

CONTENIDO

IV. Requisitos de elegibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

133

1. El significado de los requisitos de elegibilidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .


A. Determinan la vinculacin entre los rasgos de los consejeros, la naturaleza de la funcin
electoral y de la institucin que la ejerce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
B. Dan una idea de los niveles de independencia, imparcialidad y objetividad que puede
alcanzar la institucin electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

133

C. Representan una variable para advertir los niveles de legitimidad de la institucin . . . .

137

D. Permiten indagar qu tan plural se proyecta el pleno de consejeros . . . . . . . . . . . . . . .

139

2. Los requisitos de elegibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

140

A. Cualidades de carcter personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

142

a. Nacionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

142

b. Ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

143

c. Residencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

143

d. Edad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

144

e. Capacidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

145

f. Antecedentes penales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

146

g. Reputacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

146

B. Cualidades de carcter tcnico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

147

a. Ttulo profesional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

147

b. Escolaridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

148

c. Conocimientos especializados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

149

d. Experiencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

150

e. Incompatibilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

151

V. Sistema de nombramiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

151

1. La trascendencia del sistema de nombramiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

153

A. Quin los elige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

154

B. Cmo se eligen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

154

2. Sus etapas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

155

3. rganos que nombran a los consejeros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

159

A. Proposicin de candidatos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

160

a. Sujetos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

160

b. Modalidades para su identificacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

161

B. Nominacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

163

a. Sujetos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

163

b. Modalidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

164

C. rganos que designan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

165

XII

134
136

CONTENIDO

4. Mecanismos para advertir la idoneidad de los candidatos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

168

5. Comisiones dictaminadoras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

172

6. Plazo o trmino para realizar la designacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

176

7. Mayora calificada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

178

8. Votacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

182

9. Modalidades excepcionales para alcanzar la designacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

183

10. Criterios que condicionan la decisin de los congresos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

184

11. Las formalidades de los nombramientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

188

A. Requisitos de forma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

189

a. La competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

189

b. La existencia de reglas claras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

190

c. El testimonio escrito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

191

d. Notificacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

191

e. Publicacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

192

B. Requisitos de fondo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

192

a. La fundamentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

193

b. La motivacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

193

VI. Acceso formal al cargo. Protesta constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

194

VII. Duracin en el encargo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

195

VIII. Renovacin del mandato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

200

1. Tipos de renovacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

200

A. Reeleccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

200

B. Ratificacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

201

C. Prrroga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

206

2. Frmulas de renovacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

208

IX. Garanta econmica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

210

X. Incompatibilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

212

1. Prefuncionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

213

2. Funcionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

216

3. Postfuncionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

217

XI. Inviolabilidad de voto y opinin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

218

XII. Responsabilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

221

XIII. Fuero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

226

XIV. Inamovilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

227

XV. Causas de cese . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

229
XIII

CONTENIDO

XVI. La garanta de la regularidad procedimental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

231

1. El control en manos de los congresos estatales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

232

2. El control de las normas a cargo de la Suprema Corte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

233

3. El control de actos y normas por la Sala Superior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

236

XVII. Derechos y obligaciones de los consejeros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

241

Fuentes de consulta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

245

I. Bibliogrficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

245

II. Legislativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

257

1. Constituciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

257

2. Cdigos y leyes electorales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

258

3. Reglamentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

259

III. Jurisprudenciales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

261

1. Jurisprudencia y tesis relevantes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

261

2. Acciones de inconstitucionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

263

3. Resoluciones de la Sala Superior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

266

4. Otros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

270

IV. Internet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

270

Anexo. Cuadros comparativos


Captulo primero
I. Naturaleza de la funcin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

275

II. Facultad de convenir con el IFE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

277

III. Principios de la funcin electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

280

IV. Autonoma. Fuentes que la reconocen y garantizan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

282

V. Naturaleza de la institucin electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

284

VI. Vertientes de la autonoma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

286

Captulo segundo
VII. rganos centrales (I) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

289

VII. rganos centrales (II). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

291

VIII. rganos desconcentrados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

293

IX. rganos desconcentrados. Consejos distritales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

295

X. rganos desconcentrados. Consejos municipales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

298

XIV

CONTENIDO

Captulo tercero
XI. rganos electorales. Denominacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

301

XII. rganos electorales. Funcionamiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

303

XIII. Pleno del Consejo General. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

305

XIV. Pleno. Sesiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

308

XV. Atribuciones del Pleno (I) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

311

XV. Atribuciones del Pleno (II) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

313

XV. Atribuciones del Pleno (III). rgano de fiscalizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

315

XVI. Comisiones del Consejo General . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

318

XVII. Principios de organizacin y funcionamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

321

Captulo cuarto
XVIII. Estatuto constitucional de los consejeros (I). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

323

XVIII. Estatuto constitucional de los consejeros (II) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

326

XIX. Tipos de consejeros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

329

XX. Suplencia de consejeros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

331

XXI. Nmero de consejeros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

332

XXII. Requisitos de elegibilidad. Cualidades de carcter personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

333

XXIII. Requisitos de elegibilidad. Cualidades de carcter tcnico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

336

XXIV. Sistema de nombramiento. rganos que proponen candidatos . . . . . . . . . . . . . . . . .

339

XXV. Formas de identificacin de los candidatos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

341

XXVI. Sistema de nominacin. rganos que nominan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

343

XXVII. Modalidad de presentacin de las candidaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

345

XXVIII. Sistema de nombramiento. rganos que designan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

348

XXIX. Particularidades del proceso de seleccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

349

XXX. Comisiones que dictaminan los requisitos de elegibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

352

XXXI. Procedimiento de designacin. Plazos y trminos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

355

XXXII. Votacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

358

XXXIII. Modalidades para alcanzar la nominacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

360

XXXIV. Condicionamientos a la potestad de designar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

362

XXXV. Consejeros electorales. Criterio de gnero. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

363

XXXVI. Acceso formal al cargo. Protesta constitucional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

364

XXXVII. Duracin del encargo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

366

XXXVIII. Renovacin del mandato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

367

XXXIX. Frmulas de renovacin de los consejeros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

369
XV

CONTENIDO

XL. Garanta econmica (I) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

370

XL. Garanta econmica (II). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

372

XLI. Rgimen de incompatibilidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

375

XLII. Inviolabilidad de voto y opinin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

377

XLIII. Responsabilidades de los consejeros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

378

XLIV. Fuero. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

380

XLV. Inamovilidad de los consejeros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

382

XLVI. Causas de cese . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

383

XLVII. Derechos y obligaciones de los consejeros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

387

XVI

AGRADECIMIENTOS
Los autores desean dejar testimonio de agradecimiento al Instituto Electoral y de Participacin Ciudadana del Estado de Jalisco, a sus consejeros electorales, y de manera especial al Consejero Presidente David
Gmez lvarez y al Consejero Vctor Hugo Bernal, por el entusiasmo con el que acogieron este proyecto
y por el apoyo otorgado para su realizacin.
La idea original de realizar una obra de esta naturaleza surgi a partir de distintas conversaciones que
con motivo de preocupaciones comunes, sostuvimos con don Jos Nez Castaeda, entonces Consejero
Presidente del Instituto Electoral del Estado de Mxico y con Igor Vivero, entonces Director del Centro
de Formacin de dicho Instituto. El apoyo recibido de ambos para impulsar el proyecto fue fundamental, lo cual nos reafirma su inalterable compromiso con la necesidad de analizar y estudiar los fenmenos
polticos e institucionales de nuestro tiempo, como una de las formas privilegiadas para coadyuvar en la
consolidacin de nuestra democracia.
Agradecemos tambin a quienes contribuyeron proporcionndonos diversos insumos para el desarrollo de la investigacin. A Ileana Penagos Robles, de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin; a Enrique
Ochoa Reza, Octavio Mayen Mena y Juan Carlos Silva Adaya, del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federacin.
Tambin nos fueron sumamente valiosos y enriquecedores los comentarios y el intercambio de opiniones que en diferentes momentos de la investigacin tuvimos con distintos colegas y amigos. A todos ellos,
gracias. En particular, queremos agradecer el apoyo brindado por Alfonso Herrera Garca en la revisin
de los textos que pusimos a su consideracin.
Queremos reconocer igualmente la diligente labor del Departamento de Publicaciones del Instituto de
Investigaciones Jurdicas. Nuestra especial gratitud a la Dra. Elvia Flores valos, quien en todo momento
se mantuvo al cuidado del proceso de edicin de la obra.
Este trabajo no hubiera sido posible sin la participacin constante, acuciosa y responsable de un grupo
de asistentes de investigacin que coadyuvaron con nosotros a sistematizar la informacin de las legislaciones estatales, a proyectar los cuadros que se presentan en el anexo correspondiente, a analizar y ordenar
las fuentes jurisprudenciales, y a revisar todas y cada una de las partes de este libro. A ellos, Alejandro
Montiel Velzquez, Arnulfo Daniel Mateos Durn, Axel Irving Sosa Cuellar, Caridad Gpe. Hernndez
Zenteno, Claudia Hernndez, Ivn Alfredo Montes Flores, Juan Carlos Chvez, Luis ngel Salgado Rodrguez, Marcos I. Martnez Alczar y Rafael Caballero Hernndez, nuestra sincera gratitud.

XVII

PRLOGO
Porque cuanto ms me preguntaba si realmente sabemos qu es lo que se necesita cambiar y cmo cambiarlo, tanto ms descubra (para mi desaliento) que
la respuesta a esta pregunta era un rotundo No, y que las reformas realizadas
llevan la huella de reformadores muy incompetentes. Tal vez ste sea un juicio
demasiado riguroso. Aun as, la pregunta sigue siendo: en las cuestiones institucionales, sabemos qu reformar y cmo lo vamos a hacer?
Giovanni Sartori

El desarrollo democrtico pertenece a la historia reciente de Mxico. A pesar de que en nuestro pas se
han celebrado elecciones desde hace dcadas, por no decir siglos, la democratizacin es un fenmeno
nuevo, contemporneo. El sufragio ha existido desde hace mucho, pero no la autoridad que lo hiciera
valer. De ah que una figura central en el desarrollo democrtico del pas ha sido, sin dudas, el rbitro
electoral; o mejor dicho, los distintos rbitros electorales: las autoridades administrativas y jurisdiccionales tanto federales como estatales que, en conjunto, forman el complejo entramado institucional del
federalismo electoral mexicano.1
De esto modo, el rbitro electoral se ha erigido en el garante de la democracia en Mxico. No es el
nico, pero s la autoridad principal y ms obligada de velar porque el derecho ciudadano al voto no slo
suceda, sino que tambin se respete. Por diversas razones histricas, lo cierto es que en Mxico el rbitro
electoral ocupa un lugar preponderante en la vida poltica nacional que no tienen sus similares en otros
pases, donde la funcin electoral recae, por ejemplo, en algn rea dentro del ministerio del interior o
bien, en alguna comisin ad hoc no permanente.
Por el contrario, en nuestro pas el rbitro electoral es, como se ha dicho periodsticamente, casi un
ministerio de la democracia; un cuasi poder pblico; una agencia de Estado, con presupuesto, personal,
infraestructura, atribuciones, entre muchos otros recursos, que le permiten ser uno de los actores institucionales centrales de la vida poltica mexicana.
Al mismo tiempo, el rbitro electoral siempre ha estado bajo la lupa pblica: vigilado por todos los
actores, polticos y ciudadanos, pblicos y privados, y hasta extranjeros. Desde su creacin, el rbitro en
Mxico siempre ha sido observado: antes y durante la transicin a la democracia. Ha sido sujeto permanente de escrutinio pblico por otras autoridades pblicas como el Congreso y por la sociedad civil, por
medio de organizaciones ciudadanas.
En muchos casos, las observaciones y crticas a su actuacin han sido tiles para efectuar reformas de
orden constitucional, legal y administrativo que han permitido mejorar su estructura orgnica, sus atribuciones normativas y hasta sus alcances polticos como autoridad. Dicho de otro modo, la observacin

1 Ya sea que nos refiramos al Instituto Federal Electoral (IFE), a los organismos electorales de los estados o a los tribunales electorales, existen ciertos principios comunes a todos ellos que definen, en singular, la figura del rbitro electoral en nuestro pas: otorgar
certeza al voto de los electores, actuar con apego a la legalidad, tomar decisiones con imparcialidad, resolver conflictos con objetividad,
desempearse con profesionalismo, conducirse con independencia de los actores partidistas, en suma, ser un autntico rbitro de la
contienda poltica.

XIX

PRLOGO

rigurosa e implacable al rbitro electoral en Mxico ha permitido, en parte, su constante evolucin hasta
convertirse en un modelo internacional de organizacin de elecciones democrticas.
Los otros rbitros de las elecciones en Mxico
Como uno de los protagonistas ms estudiados de la transicin a la democracia, el rbitro electoral
mexicano ha sido tema recurrente de conferencias, libros y debates. No hay estudio sobre la democracia
mexicana reciente que no haga referencia al rbitro de las elecciones. Sin embargo, la mayora de estos
estudios se ha concentrado, prcticamente, en una sola de las autoridades electorales: el Instituto Federal
Electoral (I F E ) y, cuando ms, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (T E P J F ).
Las otras autoridades electorales las del orden estatal de gobierno que tambin forman parte del
rbitro electoral mexicano, prcticamente han pasado desapercibidas. En el mejor de los casos, cuando
se les menciona es de forma marginal, cuando no negativamente. Los organismos electorales locales han
jugado un papel secundario en la transicin mexicana a la democracia, si no es que antagnico en algunos
estados de la repblica, donde las elecciones locales distan de ser plenamente democrticas. La universalidad del sufragio es una realidad en las elecciones nacionales, pero an no en todas las elecciones locales
del pas.
De ah lo novedoso del presente libro: Los rbitros de las elecciones estatales. Una radiografa de su arquitectura institucional. Se trata de una obra que se centra en los organismos electorales de las entidades
federativas del pas sin dejar de hacer referencia a los organismos electorales federales. En efecto, es un
trabajo de investigacin innovador por al menos dos razones: es el primer anlisis global de todos los
rganos electorales locales del pas; y sus resultados se presentan de forma comparativa. Ambas casos
permiten afirmar que se trata del estudio ms completo acerca del federalismo electoral mexicano hasta
ahora publicado.
Entre los objetivos del Instituto Electoral y de Participacin Ciudadana del Estado de Jalisco (I E P C )
est el de la promocin de una cultura democrtica mediante la educacin cvica y electoral.2 Este objetivo precisa, entre otras actividades, la realizacin de investigaciones y estudios electorales. Por tanto, Los
rbitros de las elecciones estatales. Una radiografa de su arquitectura institucional, es un producto editorial
que se deriva del propio mandato legal del I E P C Jalisco, como parte del programa institucional de investigacin electoral.
El libro tiene un valor acadmico intrnseco, pero tambin un valor cvico-pedaggico que, debidamente promovido, puede contribuir no slo a un mejor entendimiento de la funcin electoral, sino a
mejorar las prcticas cvicas de la sociedad. De modo que este tipo de investigaciones inditas buscan ser
referentes tiles para una discusin pblica ms amplia, que pueda traducirse en una educacin cvica de
mejor calidad, que a su vez permita a los ciudadanos comprender mejor los gobiernos que emanan de los
procesos democrticos. En suma, entender la importancia de las elecciones para la definicin de autoridades.
Al coeditar un libro como Los rbitros de las elecciones estatales. Una radiografa de su arquitectura institucional, la autoridad electoral de Jalisco aspira a contribuir, por medio de una publicacin de alcance
nacional, a la construccin de una educacin poltica democrtica sustentada en mtodos cientficos,
evidencia emprica y argumentos lgicos, es decir, a generar conocimiento que promueva la educacin y
la participacin ciudadanas.
2 Se encuentra explcitamente sealado en la fraccin IV del artculo 115 del Cdigo Electoral y de Participacin Ciudadana del
Estado de Jalisco.

XX

PRLOGO

La obra ha sido elaborada por los acadmicos Csar Astudillo y Lorenzo Crdova, que forman parte
de uno de los centros de investigacin con mayor prestigio intelectual no slo en Mxico sino en Latinoamrica: el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la U N A M . Se trata de dos investigadores jvenes,
pero con un cmulo amplio de publicaciones en temas electorales y democrticos, lo que asegura una
alta calidad acadmica del libro. En ese sentido, esta publicacin no slo est avalada por la Universidad
Nacional, sino soportada en dos acadmicos de inobjetable independencia intelectual.
La obra se publica dentro de una coyuntura poltica propicia para la discusin del papel que juegan
los organismos electorales locales en Mxico: en el momento en que la posibilidad de concentrar la funcin electoral en una sola autoridad nacional se ha considerado como una alternativa plausible. Si bien
al final de cuentas no se estableci tal concentracin en una sola instancia nacional, s se abri la puerta
para que las entidades federativas puedan ceder esta competencia. Hoy, la Constitucin Mexicana permite a los estados convenir con el I F E la organizacin de las elecciones locales. Dicho de otro modo, la
reforma electoral de 2007 dej claramente sealizada la salida de emergencia para que aquellas entidades
de la Repblica que no puedan garantizar la organizacin de las elecciones puedan solicitarle al I F E que
lo haga.
Sin embargo, la discusin de esta posibilidad de concentracin electoral no se dio sobre fundamentos
empricos. No existi un diagnstico sobre el que se basara la posibilidad de concentrar la organizacin
de las elecciones en una instancia central. A pesar de que los autores aceptan que la justificacin que se da
a la propuesta de reforma (de coadyuvar a reducir costos, aumentar la eficiencia y la confiabilidad de los
procesos electorales de orden local) es persuasiva, sealan que se hizo sin considerar la opinin de las entidades federativas y mucho menos, la de los institutos electorales. En la discusin de la reforma poltica
no participaron los gobiernos estatales, mucho menos los organismos electorales locales.
Por ello, la publicacin de Los rbitros de las elecciones estatales. Una radiografa de su arquitectura institucional aparece en un momento por dems oportuno, pues ofrece un diagnstico jurdico til y riguroso
para la discusin en torno al cambio poltico en Mxico.
Breve evolucin histrica de las elecciones mexicanas
Para entender la arquitectura institucional de las elecciones en Mxico, es necesario conocer previamente su evolucin histrica. No se puede explicar la realidad de los organismos electorales locales sin
una revisin histrica aunque sea en brevsima sntesis del desarrollo electoral de Mxico. Para ello
se puede dividir la historia electoral del siglo xx en cuatro etapas: 1) 1917-1946, caracterizada por leyes
electorales laxas y por la organizacin y vigilancia de los comicios de manera descentralizada; 2) 19461963, cuando se centraliz la vigilancia y organizacin electorales; 3) 1963-1977, con la liberalizacin y
la incorporacin de una pluralidad poltica mnima y 4) 1977-1988, con la incorporacin del principio
de representacin proporcional y de la pluralidad poltica en la cmara de forma controlada.
1917-1946: laxitud y dispersin electoral
La primera etapa de desarrollo electoral abarca de 1917 hasta 1946. En ella se formularon dos leyes
electorales: la del 6 de febrero de 1917 y la del 1 de agosto de 1918. La primera fue una ley muy escueta e
insuficiente, utilizada para la eleccin presidencial posterior a la promulgacin de la Constitucin Mexicana en la que sera electo Venustiano Carranza. La segunda se promulg para cubrir algunas lagunas de
la anterior: en ella se establece el voto secreto y el registro de candidatos (aunque no el de partidos) y los
requisitos que los partidos deban cumplir para participar en las elecciones (Gonzlez Casanova, 1985:
XXI

PRLOGO

130). En general es un periodo de mucho desajuste y poca regulacin formal sobre los procesos electorales. Se puede sealar el periodo de 1917 a 1929 como una primera etapa de anarqua y desorden tanto
en el plano de la organizacin de los partidos polticos como en el de los procesos electorales (Marvn,
1996: 6).
La clave de la fragmentacin en la competencia poltica de este periodo es que, la organizacin y vigilancia electorales eran tareas de los caciques polticos de cada regin, pues la lite poltica nacional estaba
lejos de haberlas centralizado... En sntesis, todo el peso de la organizacin y vigilancia de los comicios
recaa sobre las autoridades municipales y sobre los mismos electores, partidos y candidatos. La Federacin en general, y el Ejecutivo, en particular, prcticamente no tenan injerencia en el proceso (Molinar,
1993: 23 y 26).
En este primer periodo, de 1917 hasta fines de 1933, el sistema electoral utiliz la frmula de mayora
relativa en distritos uninominales. Sin embargo, la notable pulverizacin de los grupos polticos y su distribucin regional, motivaron la existencia de un complejo multipartidismo a nivel nacional y regional,
basado en relaciones de caudillos y caciques (Molinar, 1993: 22).
Las relaciones del centro con las regiones comienzan una redefinicin con la decisin de Calles de formar un partido: el Partido Nacional Revolucionario (P N R ), que aglutinar a todos los revolucionarios
(Molinar, 1993: 23), e instituir las vas de acceso al poder y se disciplinara la vida poltica. Un doble
propsito subsista a los anteriores: brindar a Calles el control sobre la vida poltica del pas, determinando l a su sucesor en el poder y, al mismo tiempo, mediante el nuevo partido, imponerle un programa
especfico a seguir.
El P N R sirvi a los objetivos de Calles al permitirle el control sobre los presidentes: Emilio Portes
Gil (interino de Obregn) Pascual Ortiz Rubio y Abelardo L. Rodrguez (interino de Ortiz) en lo que se
conoce como el maximato, periodo que posteriormente, en 1935, el general Lzaro Crdenas rompera, consiguiendo grandes alianzas con su poltica de masas y un programa poltico progresista; Crdenas
aprovech su gran apoyo popular y se sacudi la presencia del jefe mximo.3
La segunda etapa de este periodo, 1933-1938, consiste en la formacin del Partido de la Revolucin
Mexicana (P R M ) y la bsqueda del mismo de reunir a los grupos triunfantes de la Revolucin de 1910.
Adicionalmente, hubo una modificacin en las reglas electorales, que tuvo un papel fundamental en la
concentracin del poder poltico en el partido de Estado y el presidente: la proscripcin (en abril de
1933) de la reeleccin legislativa continua.
Gonzlez Vallejo caracteriza esta etapa sealando que la presidencia de Lzaro Crdenas representa un
cambio sustancial en la estabilidad y forma del sistema poltico: transform el P N R , que era una herramienta de poder personal (segn el diseo de Calles), en una organizacin de lneas corporativas para
coordinar intereses potencialmente divergentes, de diversos grupos sociales. Con el nuevo nombre de
P R M en 1938, comprenda los sectores: militar, obrero, campesino y popular.
Una sucesin de transformaciones y creaciones polticas favorecieron gradualmente la centralizacin
del control de los asuntos polticos en el Ejecutivo Federal y la burocracia del partido del Estado. Entre
ellas destacan la supresin del sector militar del prm en 1940 y la creacin de la Confederacin Nacional
de Organizaciones Populares (C N O P ) en 1943. El fin de este periodo lo marca la promulgacin de la
Ley Federal Electoral en 1946.

3 Se puede ver este episodio del periodo cardenista en Len, Samuel e Ignacio Marvan: La clase obrera en la historia de Mxico en
el cardenismo, Siglo xxi, Mxico, 1986. Citado en Molinar 1993: 57

XXII

PRLOGO

1946-1963: centralizacin electoral y hegemona poltica


Esta etapa comienza con el decreto, el 7 de enero de 1946, de la mencionada Ley Federal Electoral y la
transformacin ese mismo ao, del P R M en lo que actualmente se conoce como Partido Revolucionario
Institucional (P R I ), cuyo registro se realiz en abril (Gonzlez Casanova, 1985: 146). Por esos aos, se
redujo el mercado electoral; se sac al Poder Judicial de la calificacin electoral; se centraliz en el ejecutivo la organizacin y vigilancia de las elecciones; se proscribieron los partidos regionales y se descart
legalmente la posibilidad de que, fracturas en la familia revolucionaria, se organizaran inmediatamente
en partidos formalmente registrados (Crdenas, 1996: 93). Por ejemplo, en la eleccin no podan participar partidos con menos de un ao de existencia registrada ante las autoridades, de ese modo se evitaban
rupturas de ltima hora dentro del partido oficial (Gonzlez Casanova, 1985: 146-147).
En 1951 se publica una nueva Ley Electoral que mantiene la misma estructura que la anterior. La ley
dificulta an ms el registro de partidos polticos. Por ejemplo, les solicita la certificacin notarial de la
celebracin de sus asambleas. La disposicin se modifica en 1954 y aumenta de 30 a 75 mil el mnimo
de afiliados nacionales y de un mil a 2 mil 500 en cada entidad federativa (Gonzlez Casanova, 1985:
148-152; y Molinar, 1993: 36-38).
Siete aos despus, el pan protest por lo injusto de las elecciones boicoteando la instalacin del
Congreso: orden a sus candidatos electos no asumir su cargo en la Cmara. Esto, sumado a huelgas y
movimientos de maestros y ferrocarrileros de 1958 y 1959, plante el serio dilema al gobierno, de poseer
un control poltico hegemnico que cuestionaba la legitimidad de las reglas del juego pues condenaban
a la oposicin a la derrota tanto por la inequidad de la frmula de conversin de votos en escaos, como
por la parcialidad del rbitro (Molinar, 1993: 55-56).
1963-1977: liberalizacin poltica y pluralidad limitada
Esta etapa inicia con un proceso de apertura ante el creciente dficit de legitimidad del rgimen. La
finalidad era dar la sensacin de cierta justicia en el sistema electoral pero sin hacerlo realmente competitivo. (Crdenas 1996: 93) El diagnstico gubernamental era que el pri estaba continuamente sobrerrepresentado, que los partidos existentes no estaban bien canalizados y que haba que evitar asumir a
nuevas fuerzas polticas.
La propuesta gubernamental para atender los problemas mencionados, fue crear la figura de diputados
de partido. Aquellos partidos registrados que alcanzaran o rebasaran 2.5 por ciento de los votos nacionales y obtuvieran menos de 20 curules de mayora tenan derecho a cinco escaos y a uno ms por cada
0.5 por ciento adicional hasta un tope de 20 asientos por ambas vas. La distribucin de asientos se haca
entre los mejores porcentajes obtenidos en los distritos de los candidatos de cada partido. Esta reforma
constituye, segn Nohlen, la primera etapa de desarrollo del sistema electoral mexicano desde el reconocimiento de representacin en el Congreso a los partidos de oposicin (Nohlen, 1995a: 244).
En 1968, producto de la inconformidad de las clases medias y universitarias del pas con los esquemas
polticos excluyentes del modelo corporativo autoritario, acontece una tragedia que aumenta el descontento y la necesidad del cambio poltico en Mxico: la represin violenta de una manifestacin estudiantil
en Tlatelolco, Ciudad de Mxico. La dura respuesta del rgimen provoca que aumenten las expresiones
ilegales de inconformidad (guerrilla urbana, rural, secuestros, etctera).
Segn Gonzlez Vallejo (2003) la respuesta, en el plano electoral, a esos dficits de legitimidad, fue
retocar la mascarada y en 1971 se redujo el porcentaje requerido para la asignacin de estos diputados
de partido a 1.5 por ciento y se aument la cuota a 25 diputados asignables para cada fuerza poltica.
XXIII

PRLOGO

Adems, se disminuy la edad para ser diputado y senador de 25 a 21 aos y de 35 a 30 respectivamente.


El 5 de enero de 1973 se expide una nueva ley en la que se le otorgan nuevas prerrogativas a los partidos
polticos tales como: franquicias postales y telegrficas y el uso gratuito de la radio y la televisin durante
las campaas electorales, adems se redujeron los requisitos para registrar partidos polticos.
Esta etapa del desarrollo electoral mexicano se cierra con la solitaria eleccin, en 1976, del presidente
de la Repblica Jos Lpez Portillo, quien no tuvo contendiente, producto de una profunda divisin al
interior del pan y del acostumbrado acompaamiento del pps y del parm a la candidatura prista.
1977-1988: legitimidad electoral regulada
Esta etapa desarrollo del sistema electoral comienza como un producto del deterioro de legitimidad
acumulado. Se buscaba una reforma poltica que brindase, de nuevo, estabilidad al rgimen, sin perder la
posicin central de poder. En Chilpancingo, Guerrero, Jess Reyes Heroles coment respecto de la reforma poltica: ...el presidente Lpez Portillo est empeado en que el Estado ensanche las posibilidades de
la representacin poltica, de tal manera que se pueda captar en los rganos de representacin, el complicado mosaico ideolgico nacional de una corriente mayoritaria (Gonzlez Casanova, 1985: 155)
La reforma poltica de 1977 tambin persegua los objetivos de mayor legitimidad y al mismo tiempo,
la preservacin del control poltico por parte del gobierno. Su peculiaridad consisti en hacer una combinacin ms compleja de ambos objetivos, sobre todo del sistema electoral propuesto, el cual posea una
capacidad de relegitimacin indudable, puesto que se reformaba completamente y de manera atractiva
para los grupos hasta ese entonces marginados. Ofreca beneficios superiores que cualquier otra reforma
propuesta anteriormente, como subsidios econmicos a los partidos, pero sobre todo, mayores posibilidades de acceso a la representacin en la Cmara de Diputados (Molinar, 1993: 96).
La nueva Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales (L F O P PE ), producto de
la reforma poltica, transform el sistema electoral, de mayoritario en circunscripciones uninominales
(distritos), a mixto segmentado con las mismas 300 circunscripciones uninominales (donde se aplica el
principio mayoritario) ms otras 5 circunscripciones plurinominales en las que se elegiran hasta 100 diputados de representacin proporcional, a los cuales el pri no tena derecho a acceder (Nohlen, 1995:
245-246).
El 12 de febrero de 1987 se sustituye a la antigua lfoppe por el Cdigo Federal Electoral. En l se
mantuvo el control del P R I y del gobierno sobre los rganos electorales. Sin embargo se ampli la participacin de los partidos en la vigilancia del proceso electoral y se les otorg ms financiamiento. Se cre
un limitado Tribunal Contencioso Electoral.
El nmero de curules de representacin proporcional aument a 200,4 se le permiti participar del
reparto al partido mayoritario (P R I ) y se estableci una clusula de gobernabilidad que aseguraba la mayora absoluta de la Cmara al partido con ms votos, concedindole tantos diputados de representacin
proporcional como fueran necesarios para que junto a los que obtuvo de mayora relativa alcanzara los
251 diputados. Tambin se le estableci un tope de 70 por ciento de diputados del Congreso (Medina,
2001: 34; Nohlen, 1995a: 245; Rodrguez, 2000: 204; Serrano, 1995: 344-345; Crdenas, 1996: 99).
4 La informacin en torno a sta reforma es algo confusa, ya que algunos investigadores sitan el incremento a 200 diputados
plurinominales en el ao de 1985. As en Medina (2001: 34) se hace mencin de la reforma de 1985 como la ltima de las reformas
otorgadas y no hace ninguna mencin a 1987. Por su parte en Nohlen (1995a: 245) se menciona brevemente, en un parntesis, el ao
de 1985 como aqul donde se incrementa a 200 el nmero de diputados plurinominales, y dos prrafos despus ubica dicho cambio
en la reforma del 15 de diciembre de 1986. Por su parte en Rodrguez (2000: 204) se transcribe textualmente lo escrito por Nohlen sin
corregir la inconsistencia.

XXIV

PRLOGO

Adicionalmente, se elimin la boleta5 para votar por los diputados plurinominales, mismos que ahora
seran designados con base en la votacin de todos sus compaeros candidatos en los distritos uninominales (Serrano, 1995: 345).
El balance del periodo 1977-1988 podemos hacerlo con base en los dos objetivos principales con los
arranc la reforma poltica de 1977: aumentar la legitimidad y conservar el control. Para el primero,
el sistema electoral se abri a la participacin pluralista en las elecciones, flexibilizando los requisitos e
incluso permiti el acceso al Congreso de nuevos partidos y en mejores circunstancias de las ya existentes (a travs de la introduccin de la proporcionalidad). Para el segundo objetivo, el sistema mantuvo
su dominio sobre la administracin electoral y sobre la representacin parlamentaria, pues mantuvo la
preponderancia de la frmula mayoritaria e incluso permiti su distorsin, para su beneficio, a travs del
prorrateo desviado de los distritos donde se aplicaba.
Con esas reglas electorales se llevaron a cabo las elecciones presidenciales de 1988. En estos comicios
la hegemona prista mostr su creciente declive. De nueva cuenta un cisma interno le presenta un reto
contundente; la creacin al interior del pri de la Corriente Democrtica, la expulsin de aquellos que
la encabezaban, Cuauhtmoc Crdenas y Porfirio Muoz Ledo y la formacin del Frente Democrtico
Nacional (fdn) que generaron un ambiente de crisis dentro del rgimen (Medina, 2001: 35-36; Serrano,
1995 y Crdenas, 1996: 101).
Aparentemente el clculo del gobierno fue que no le alcanzaran sus herramientas legales para asegurar
la presidencia y recurri a un artilugio ciberntico, con el cual los actores polticos sospecharon de un
fraude maysculo. Durante el conteo de los votos, el sistema se cay y dej de mostrar resultados justo
cuando pareca que Cuauhtmoc Crdenas del fdn aventajaba al candidato del P R I , Carlos Salinas de
Gortari. Cuando vuelven a mostrar resultados, el que aventaja en la carrera presidencial, es el candidato
prista.
1988-1996: elecciones competitivas
De 1988 a 1996 el desarrollo del sistema electoral apoy una hegemona disfuncional en la que el
predominio del P R I ha logrado sostenerse a costa de la prdida de legitimidad del gobierno y del partido hegemnico (Marvn 1996: 6). Lo interesante de esta poca, es que si bien el P R I ya no cuenta
con la mayora requerida para modificar la Constitucin y realizar reformas electorales por s mismo, las
reformas pactadas con el pan en ese periodo, no satisfacen a nadie6, ya que no permiten la participacin
competitiva en procesos electorales imparciales (Crdenas, 1996: 103).
A partir de 1977, pero sobre todo desde 1988, ha habido una sucesin de reformas electorales que han
generado altos costos polticos para el pas y ninguna de ellas ha sido aceptada como satisfactoria ni por
la oposicin ni por la sociedad, cuyo grado de politizacin ha crecido considerablemente desde entonces. De 1977 a 1996 han aparecido y desaparecido cuatro cdigos electorales completos: la L F O P PE
(1977), el Cdigo Federal Electoral (C F E , 1987), el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales (C ofipe, 1990) y el C ofipe reformado (1993). Adems, han sido necesarios por lo menos

Otro dato confuso. Javier Hurtado, seala que la desaparicin de la boleta para votar a los diputados de rp, sucedi en la segunda
legislatura que los tuvo, la lii, electa en 1982 en virtud de que el lder petrolero, Joaqun Hernndez Galicia, haba ordenado a sus
agremiados votar en mayora relativa por el pri y en representacin proporcional por el PST (Hurtado, 2000: 480).
6 Si bien el pan las apoy, al mismo tiempo reconoca que eran limitadas. Pero, en una actitud de negociacin y desde una posicin
gradualista, las aprob a cambio del reconocimiento de algunos triunfos en los gobiernos locales a lo que se le dio en llamar las concertasesiones (Medina, 2001).
XXV

PRLOGO

15 decretos adicionales que en algunos casos cambiaron considerablemente las reglas de participacin y
competencia (Marvn, 1996: 6).
La reforma constitucional que crea el C ofipe de 1990, mantiene el control de la administracin y
calificacin electoral a travs de la Secretara de Gobernacin y el Colegio Electoral (los diputados electos,
calificaban su propia eleccin). Y aunque el organismo orquestador de las elecciones cambi su denominacin, de Comisin Federal Electoral a Instituto Federal Electoral (I F E ), se mantuvo la injerencia
directa del presidente de la Repblica en la designacin de sus miembros, lo mismo ocurri con aquellos
del Tribunal Federal Electoral (Trife) (Crdenas, 1996: 103; Medina, 2001: 37; y Serrano, 1995: 364366).
En 1993 se modificaron de nueva cuenta las reglas electorales. Se elimin la autocalificacin de las
elecciones legislativas en el Colegio Electoral y se cambi por la heterocalificacin, a cargo de los consejos
distritales del I F E . Desapareci la clusula de gobernabilidad que otorgaba la mayora absoluta al partido
mayoritario, aun si ste no obtena mayora absoluta de votos. Cre la figura de Consejeros Ciudadanos, que eran seis funcionarios que tenan a su cargo la direccin del organismo electoral.
Con tales reglas electorales, Mxico arrib a la eleccin de 1994. No obstante, los acontecimientos sucedidos a lo largo de ese ao sellaron ms significativamente la historia nacional. La entrada en vigor del
Tratado de Libre Comercio (T LC A N ) el primero de enero de 1994, se vio empaada por el surgimiento
del Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (E Z L N ). Adicionalmente a este evento, dos magnicidios
sacudieron al pas ese ao: el del candidato del pri a la presidencia, Luis Donaldo Colosio Murrieta y
posteriormente el del secretario general del mismo partido, Jos Francisco Ruiz Massieu.
En medio de tales tragedias, el miedo fue un factor influyente en las elecciones de ese ao. El ganador
(con ms de 50 por ciento de los votos) fue el sustituto de Luis Donaldo Colosio; Ernesto Zedillo Ponce
de Len, quien al mes de su toma de posesin tuvo que enfrentar una de las crisis econmicas ms graves
que ha aquejado al pas.
El presidente Zedillo convoc a los partidos polticos a negociar la reforma integral del Estado. El
proceso de negociacin se vio obstaculizado varias veces por conflictos postelectorales en las entidades
federativas y hasta en los municipios. Aunque la reforma se pretenda integral del Estado, sta deba comenzar por la reforma electoral a fin de que pudiera estar lista para las elecciones federales intermedias
de 1997 (Marvn, 1996:8).
Lo trascendente de la reforma electoral que se promulg en 1996, fue el hecho de que se realiz por
consenso entre toda la oposicin y el P R I . Las modificaciones incluyeron entre otras cosas: la plena independencia del ife respecto del Poder Ejecutivo, al crearse la figura del consejero presidente y sacar al
funcionario de Gobernacin de dicha tarea. Otra reforma importante fue la incorporacin del Tribunal
Electoral al Poder Judicial de la Federacin y convertirlo en la mxima autoridad jurisdiccional en la materia, con lo que sus fallos son inatacables.
La reforma electoral de 1996 concret la autonoma del I F E y le impuso el deber de organizar y vigilar las elecciones federales con certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad. Adicionalmente, oblig a los estados de la Repblica a incluir en sus propias constituciones y leyes electorales las
garantas de: 1) el sufragio universal, libre, secreto y directo en todas las elecciones locales y municipales;
2) la legalidad, independencia, objetividad, certeza e imparcialidad como principios rectores en el ejercicio de la funcin electoral; 3) la autonoma e independencia de las autoridades y tribunales electorales; y
4) el establecimiento de un sistema de medios de impugnacin para que los actos y resoluciones electorales se sujeten al principio de legalidad (Becerra, Ricardo, Salazar, Pedro y Woldenberg, 1997).
El objetivo era reconstruir la confianza en el gobierno, de la ciudadana, pero tambin de los partidos
polticos distintos al hegemnico, el P R I . Ciudadanos y partidos de oposicin experimentaron por dcaXXVI

PRLOGO

das la institucionalizacin del fraude electoral. Los medios de comunicacin, los partidos de oposicin e
incluso acadmicos, sealaban la parcialidad y la falta de transparencia de los organismos electorales. Este
sealamiento era incluso utilizado como estrategia poltico-electoral por los partidos de oposicin en su
lucha por el poder en contra del P R I . Criticaban la integracin y actuacin de los organismos electorales,
descalificando de antemano el proceso electoral, y por tanto, los resultados.
El xito del rgimen descansaba, por un lado, en un sistema electoral mayoritario con reeleccin discontinua, donde la carrera poltica de los legisladores era controlada por la dirigencia partidista y, por lo
tanto, permiti al presidente un control sobre el legislativo. Por el otro, con reglas electorales que permitan el control de las elecciones por parte de los rganos y funcionarios de gobierno: recursos, candidaturas, registros, etctera. La clase poltica entera slo poda subordinarse a las rdenes de las cpulas, fueran
estas locales o nacionales. Hace mucho, si es que alguna vez, que el poltico mexicano no es responsable
ante sus electores, porque no es a ellos a los que debe su poder sino a sus superiores en la jerarqua (Meyer, 1995:103-104).
La apertura del sistema a fuerzas polticas alternas y la limpieza de los ltimos procesos electorales dan
muestra del cambio que est en marcha. La lite en el gobierno ha cambiado, el presidente en turno y
su partido comparten el poder con al menos dos lites importantes: la de la vieja familia revolucionaria
(representada en el P R I ) y la de la nueva revolucin democrtica (P R D ). Sin embargo, queda an pendiente darle a esas lites una mayor circulacin vertical.7 La ausencia de reeleccin legislativa inmediata,
la forma de candidaturas plurinominales para el reparto proporcional y el hecho de que stas no son
votadas, dejan al elector con una influencia marginal en el proceso de eleccin de los que deberan ser
sus representantes. El mayor peso de las decisiones se encuentra en los partidos y sus cpulas. Incluso la
(decisin) de cambiar el sistema electoral en bsqueda de un control directo de la ciudadana sobre los
diputados.
El rbitro de las elecciones como garante de la democracia
Las elecciones son el rasgo distintivo de la democracia, su fuente de legitimacin y la forma central
de participacin poltica (Nohlen, 1994). Las funciones de las elecciones en un sistema democrtico se
pueden resumir en tres: generar rganos representativos, controlar al poder poltico y hacer posible la
sucesin del poder de manera pacfica.
En una de sus definiciones ms elementales, democracia significa el gobierno del pueblo. Sin embargo,
en las sociedades actuales, la idea de que el pueblo participe directamente en la toma de decisiones polticas resulta en la prctica imposible. Esto, no slo por el gran nmero de ciudadanos que tendra que
congregarse sino tambin, por la enorme diversidad y complejidad que imposibilitara los acuerdos y por
tanto, las decisiones colectivas. La participacin del pueblo en el gobierno, se hace de manera indirecta.
El ciudadano a travs de su voto, delega el poder de autogobernarse a otro, para que ste gobierne en
su nombre, por lo tanto, el juego democrtico comienza con el acto de elegir Despus, el juego pasa
a los elegidos [cuya tarea] es la de representar a los ciudadanos, ante todo en el sentido elemental de
sustituirlos en las fases posteriores del juego democrtico, es decir, de actuar en nombre y por cuenta
de stos.8
7 Se entiende con ste trmino, que los grupos en el poder hagan el recambio de sus miembros con individuos de la base social
militante y no solamente de manera horizontal rotndose los cargos entre ellos mismos (Gonzlez Vallejo, 2003).
8 Bovero, Michelangelo, op.cit., pp. 57-58, citado en Los rbitros de las elecciones estatales. Una radiografa de su arquitectura
institucional.

XXVII

PRLOGO

Las elecciones democrticas tambin tienen la funcin de controlar el poder haciendo a sus gobernantes responsables polticamente ante ellos. Con su voto, los ciudadanos pueden castigar o premiar a un
candidato o partido poltico. Los sistemas democrticos han resultado ser ms estables, principalmente
porque las elecciones competitivas permiten renovar el gobierno continuamente sin tener que reconstruir
el rgimen cada vez. Si la oportunidad y la libertad de elegir del ciudadano entre distintas opciones polticas estn garantizadas en la ley, si las reglas del juego son aceptadas por todos los participantes, si las
condiciones de competencia son justas y equitativas, y si las elecciones son limpias, entonces los competidores aceptarn los resultados cualesquiera que sean stos (Przewroski).
Las elecciones se han complejizado y diversificado en conjuntos interrelacionados de procesos especficos que forman sistemas: sistemas electorales. Los rganos electorales operan estos sistemas y por lo
tanto, de ellos depende el grado de limpieza y credibilidad con que se desarrollen los comicios y que el
o los triunfadores de la contienda cuenten con la legitimidad necesaria para gobernar representando o
ejecutando las acciones pblicas. Algunas de las condiciones mnimas para garantizar lo anterior son las
siguientes: un padrn electoral confiable, credencializacin, autoridades electorales imparciales, la vigilancia del proceso, informacin oportuna sobre el resultado de la eleccin, un rgano calificador imparcial y tipificacin y penalizacin de los delitos electorales (Crespo, 1995).
Tanto depende del organismo electoral el nivel de confianza en los resultados electorales que la gran
mayora de las reformas polticas en el pas despus de 1988, se centraron en garantizar su autonoma.
Como los autores del libro, Astudillo y Crdova lo sealan, las reformas de 1993, 1994, 1996 y, finalmente, la reforma de 2007, constituyen una serie de pasos que paulatina y gradualmente refuerzan la
consistencia de la funcin electoral (vase Cap. i).
El federalismo electoral en el cambio poltico mexicano
La reforma de 2007 aument de manera sustancial las atribuciones tanto de Instituto Federal Electoral como del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, en detrimento de los estados de la
Repblica. Sin embargo, como los autores del libro Los rbitros de las elecciones estatales. Una radiografa
de su arquitectura institucional lo advierten, tambin puso en riesgo el desarrollo del federalismo electoral
del pas, al incorporar en la Constitucin Mexicana la siguiente disposicin El I F E asumir mediante
convenio con las autoridades competentes de las entidades federativas que as lo soliciten, la organizacin
de procesos electorales locales, en los trminos que disponga la legislacin aplicable (vase Cap. i).
Astudillo y Crdova reconocen que la soberana de los estados no necesariamente se vulnerara si se
decidiera centralizar en el ife la organizacin y la vigilancia de las elecciones locales, ya que aunque
constituye una de las actividades centrales del Estado democrtico, es ms una funcin tcnica-administrativa que permite la expresin de la voluntad sa s soberana del pueblo (vase Cap. i). Sin
embargo, afirman que esa decisin no puede imponerse desde el centro, sino que debe decidirse en los
propios estados ya que son stos los que han participado activamente en la transicin a la democracia
en el pas.
Una de las preocupaciones que motiv el presente libro fue precisamente la propuesta de centralizar
la organizacin de los comicios locales en el ife presentada durante los trabajos de la reforma constitucional en materia electoral de 2007. Iniciativa que parece desconocer que los estados participaron
activamente en el cambio poltico del pas, ya que como sealan los autores, no debemos olvidar, finalmente, que el proceso de democratizacin de este pas encontr en las entidades federativas un espacio
en ocasiones privilegiado para dar pie al impulso y desarrollo gradual que permiti ir abriendo espacios
XXVIII

PRLOGO

a la oposicin hasta desembocar en el ao 2000 en la sustitucin del partido en el poder que recurrentemente obtena la presidencia de la Repblica.
La transicin a la democracia ha sido de la periferia al centro; de los estados a la federacin. El federalismo electoral mexicano ha permitido que las elecciones no sean suma cero, donde lo que gana uno lo
pierde el otro, sino donde todos han ganado algn espacio en elecciones simultneas y paralelas.
Caben aqu preguntas para la reflexin como Es la organizacin electoral una actividad soberana de
las entidades? Puede sta ser cedida a la federacin? Si los Estados participan del gobierno federal, a travs de sus representantes en el Senado de la Repblica, y ste llegase a aprobar una concentracin como
la planteada Debera entenderse esto como una estricta aceptacin de las entidades? Los estados avanzados democrticamente con elecciones independientes y confiables, Cedern la organizacin electoral?
Lo harn los que se encuentran en situacin totalmente contraria? Lo permitira el partido o grupo
dominante? Entonces, Algn grado de concentracin electoral ser propuesto desde la periferia o desde
el centro?
Como ya se ha mencionado, para Csar Astudillo y Lorenzo Crdova la alternativa de la concentracin
de las elecciones necesita ser estudiada a fondo, con detenimiento e integralidad. Por ello, inician con
este enciclopdico esfuerzo de valoracin y comparacin jurdico-doctrinal de los rganos garantes de la
funcin electoral en todo Mxico.
El papel de los rbitros del juego electoral
El ttulo sugerente del libro, Los rbitros de las elecciones estatales. Una radiografa de su arquitectura
institucional es el primero de sus rasgos que invita a leerlo. No se puede evitar su relacin con el concepto
acuado por Giovanni Sartori de Ingeniera Constitucional, que l explicaba de la siguiente manera:
se me ocurri [ese ttulo] porque expresa, primero, que las constituciones se parecen (de alguna manera)
a las mquinas, esto es, a mecanismos que deben funcionar y producir algo; segundo que no es muy
probable que las constituciones funcionen como se desea a menos que empleen las maquinarias de Bentham, es decir, los castigos y las recompensas (1996: 9).
rbitro, es un concepto fundamental del Derecho. Refiere al sujeto encargado de dirimir un conflicto entre dos o ms personas. Radiografa, se relaciona con la medicina. Se usa para detectar fisuras en
huesos, pero tambin con la industria, donde se utiliza para encontrar discontinuidades macroscpicas y
variaciones en la estructura interna de los materiales o soldaduras. La arquitectura, se refiere por supuesto
al diseo y a la construccin; la arquitectura no deriva de una suma de longitudes, anchuras y alturas
de los elementos constructivos que envuelven el espacio, sino dimana propiamente del vaco, del espacio
envuelto, del espacio interior, en el cual los hombres viven y se mueven (Bruno Zevi, 1948). Las instituciones son un asunto, sobre todo, de la ciencia poltica, como lo sostena John Plamenatz: el estudio
ms digno de la poltica no es el hombre, sino las instituciones.
A pesar de que el concepto de arquitectura institucional es operado en el campo de la arquitectura y
se relaciona con el diseo y construccin de edificios institucionales, como asilos, albergues, hospitales,
crceles, etc., es evidente que no es a eso a lo que se refieren los autores. Se puede en cambio suponer que
el libro tiene la intencin de presentar elementos que permitan advertir las discontinuidades, variaciones
y fisuras internas de las instituciones y personas encargadas de preparar, desarrollar y vigilar los procesos
electorales.
De cara a la analoga arquitectnica, este libro representa el desarrollo de un fraccionamiento acadmico de vastas descripciones, comparaciones, anlisis y disgregaciones conceptuales, que invita a los investigadores sociales (politlogos, abogados, economistas, administradores pblicos, etctera), a edificar
XXIX

PRLOGO

sobre del mismo, respondiendo a stas y otras interrogantes con investigaciones posteriores de los distintos contextos sociales y polticos, desarrollos organizacionales, de autonoma, y un largo etctera de los
organismos electorales de los estados.
El documento provoca la reflexin y discusin sobre diversos temas polticos, como: el estatus de la
transicin democrtica; el federalismo; el gasto pblico en asuntos polticos; los cotos locales de poder
(neo feudalismo); la autonoma de los rganos electorales, etctera. Por lo anterior, su lectura ser obligada para la clase poltica de todo el pas. Adems, por lo amplio y especializado del abordaje, los estudiantes de los ltimos semestres de derecho y ciencia poltica, as como de gestin pblica lo tendrn como
fuente obligada de consulta. De la misma forma, el ritmo de escritura resultar atractivo para el pblico
en general.
Frente a una rpida revisin de los trabajos que se han publicado sobre organismos electorales estatales, la investigacin realizada por Csar Astudillo y Lorenzo Crdova presenta importantes aportaciones
tanto cuantitativa como cualitativamente. Desde el texto, ya clsico, de Jos Antonio Crespo Votar en los
estado. Anlisis comparado de las legislaciones electorales estatales, de 1996, que abord una amplia gama de
temas electorales y una revisin entidad por entidad, no slo han sido escasos los estudios sobre el tema,
sino que la mayora de stos se enfocan en un slo aspecto o caracterstica de los organismos electorales
estatales. Por ejemplo, Arroyo, Tulio y Morales, Juan Jos (1999) analizan los problemas de interaccin
de los rganos electorales en los estados con el Instituto Federal Electoral, mientras que Cetina, David
(1999) lo hace con respecto al Tribunal Electoral y su competencia para resolver las impugnaciones sobre
actos y resoluciones de las autoridades electorales de los estados que violen normas constitucionales y
legales. La autonoma de los organismos electorales estatales, fue el objetivo de la investigacin tanto de
Hernndez, Mara del Pilar (2003) como de Elizondo, Alejandro (2004). La primera, hace una descripcin detallada de los rganos constitucionales autnomos y del surgimiento de los rganos electorales y
propone una reforma constitucional para garantizar su autonoma.
En cambio, Fernndez (1985 y 2009) analiza su integracin y funciones. El anlisis de los organismos
electorales estatales con respecto a sus principios rectores, adems de las condiciones de equidad y justicia electoral, es realizado por Peschard (2008). Hernndez y Mjica se concentran en las caractersticas
del proceso de ciudadanizacin en los organismos electorales estatales. El libro El federalismo electoral en
Mxico coordinado por Peshard (2008) compara tambin las legislaciones electorales pero slo incluye el
estudio de 11 estados (Coahuila, Puebla, Oaxaca, Tabasco, Veracruz, Estado de Mxico, Baja California,
Jalisco y Guanajuato, D F y Guerrero). Sin embargo, el anlisis no se detiene en las leyes electorales sino
que tambin incluye el contexto poltico.
Pareciera entonces que para la mayora de los estudiosos de los asuntos polticos, las elecciones y por
tanto su organizacin, siguen siendo una cuestin de logstica de la democracia. Sin embargo, como
subrayan los autores, es en el estudio del perfil de los servidores pblicos electorales, de su forma de
reclutamiento, y de la concreta integracin de las instituciones electorales, donde se encuentran los primeros referentes sobre la eficacia de la organizacin de los comicios y sobre la salud del propio sistema
democrtico (vase Introduccin).
A partir del reconocimiento de la importancia de la labor de los organismos electorales es que se escribe
Los rbitros de las elecciones estatales. Una radiografa de su arquitectura institucional. El libro es un ejercicio
de comparacin jurdica de la legislacin electoral de las treinta y un entidades federativas y el Distrito
Federal, en relacin a tres esferas distintas de los organismos electorales: la institucional, la objetiva y la
subjetiva. La primera se refiere a su desarrollo institucional, atribuciones, descentralizacin, profesionalizacin y permanencia, mientras que la segunda tiene que ver con su organizacin y funcionamiento.
XXX

PRLOGO

La esfera subjetiva es la ms amplia y describe el mbito de los consejeros electorales, que incluye su tipologa, nmero, requisitos de elegibilidad, sistema de nombramiento, protesta constitucional, duracin
en el encargo, renovacin del mandato, garanta econmica, incompatibilidades, inviolabilidad del voto
y la opinin, responsabilidades, fuero, inamovilidad, causas de cese, garanta de la regularidad procedimental y derechos y obligaciones.
El anlisis de los datos obtenidos de la comparacin de partes especficas de la legislacin electoral se
hace desde una perspectiva doctrinal, soportada por las resoluciones emitidas por la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin, como por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin,
lo que le confiere una indudable actualidad.
El libro constituye una primera y necesaria aproximacin a las discontinuidades y variaciones de las
instituciones y personas encargadas de organizar los comicios en los estados. En cada una de las categoras
de anlisis, ya sean los principios rectores, la autonoma constitucional o la descentralizacin, los autores
recogen las caractersticas que la mayora de los organismos electorales estatales comparten, pero tambin
se detienen a presentar las excepciones.
Resultarn del todo interesantes para el lector de este libro, las caractersticas que las autoridades electorales locales comparten. Estos elementos demuestran que, a pesar de que hay diferencias entre los rganos electorales, existe un piso comn producto de varios factores, entre los que destacan las reformas
electorales en el mbito federal, pero tambin la propia evolucin de las legislaciones locales segn las
necesidades y los especficos contextos poltico-electorales en que se desenvuelven.9
Ahora bien, en cuanto al aspecto relacionado con la organizacin y funcionamiento de las autoridades
electorales estatales, es decir el mbito objetivo, el lector encontrar detalladas descripciones de las diferentes formas en que las mismas se encuentran diseadas, sus rganos internos, as como las dinmicas
de organizacin del trabajo y toma de decisiones.10
Una de las grandes fortalezas del libro es el apartado que los autores llaman subjetivo o personal, es
decir, el anlisis del estatus jurdico de los consejeros electorales. Su importancia radica en que slo revelando las garantas jurdicas a favor de los consejeros electorales se pueden descubrir los niveles reales
de independencia de los rganos electorales respecto a los poderes pblicos y a los actores polticos,
en el entendido de que no es posible desvincular la independencia del rgano de la de los sujetos que en
concreto ejercen la funcin electoral (vase Cap. I V ).11
En el libro, entre otras cosas, se muestra la posicin privilegiada de los consejeros electorales en relacin con otros servidores pblicos; a pesar de ello, como los mismos autores lo mencionan, no existan
investigaciones dirigidas a analizar su situacin jurdica, en el nivel federal o estatal. Una de las explicacio9

A manera de ejemplo, en lo que los autores definen como la esfera institucional, la mayora de los organismos comparten: los
principios electorales; el ser concebidos como rganos administrativos que nicamente tienen la finalidad de realizar las elecciones;
cumplir funciones adicionales, como instrumentar mecanismos de democracia directa; modelo organizativo descentralizado; la previsin legal para establecer el servicio vicil de carrera, entre otros.
10 Ejemplo de ello son: la denominacin de instituto, de las autoridades electorales; la denominacin de Consejo General, para sus
rganos superiores; la estructura colegiada para su mximo rgano de direccin; en caso de empate en las votaciones del Consejo General, el consejero presidente cuenta con voto de calidad los presidentes de las comisiones son consejeros electorales. Slo 4 entidades
denominan como Consejo o Comisin a sus rganos electorales. Y en una entidad, los legisladores tiene derecho a voto, dentro del
Consejo General.
11 En el mbito subjetivo o personal, destacamos las siguientes similitudes: todos emplean la denominacin consejero electoral; las
constituciones determinan directamente el nmero de consejeros; los consejeros pueden reelegirse; se reconocen las responsabilidades
administrativas a las que pueden incurrir; mantienen la renovacin total de sus rganos superiores de direccin. En cuanto a elementos
de diferenciacin, dos de los ms importantes son: en un estado de la Repblica no se solicita ttulo, ni grado acadmico especfico; y
en otra entidad, la edad mnima para ser consejero electoral es de veintin aos, cuando en la mayora de los estados es de treinta aos
cumplidos.
XXXI

PRLOGO

nes que los autores dan a la falta de estudios al respecto es el excesivo nfasis que se ha puesto al anlisis
del derecho electoral desde su dimensin funcional, es decir, aquella dirigida a explicar el proceso electoral
(sus etapas, su organizacin, sus resultados y sus efectos dentro del proceso de democratizacin del pas),
sin que hasta ahora el estudio de los aspectos institucionales, orgnicos y mucho menos personales, hayan
formado parte de una agenda de reflexin acadmica (vase Introduccin).
Adems de lo anterior, se debe mencionar que otra de las grandes aportaciones del libro es la cantidad
y calidad de la informacin que presenta para el conocimiento detallado de los rbitros electorales locales.
Como se haba sealado con anterioridad, no existe hasta el momento un estudio sobre los organismos
electorales estatales que rena todas sus especificidades tanto institucionales como objetivas y subjetivas.
El libro nos aporta un anlisis descriptivo y por tanto, muy detallado de los organismos electorales
locales en todos sus mbitos. Sin embargo, tal informacin no nos permite formular conclusiones sobre
el grado de institucionalizacin y, por tanto, la fortaleza de estos organismos, un asunto que los autores
no se propusieron presentar por considerar que previo a ello se requera un anlisis como este. En este
sentido, es indispensable continuar con el desarrollo del estudio incluyendo elementos derivados del
anlisis del contexto poltico, as como enriquecer los hallazgos encontrados sobre el mbito subjetivo de
los rbitros electorales con informacin emprica, que vaya ms all de las consideraciones jurdicas. Slo
integrando tal informacin se podra determinar el grado de consolidacin institucional de los organismos electorales y por tanto, las necesidades y el sentido de posibles reformas.
El texto actual, como se aprecia, deja como pendientes para otros cientficos la investigacin a fondo
de los contextos polticos e institucionales de hecho (no de derecho), que imperan en las diversas geografas del pas y que afectan a los distintos rganos electorales. Indagar, por ejemplo, si ms all de que
existan previsiones legales respecto al servicio profesional en ellos, ste est efectivamente implementado;
el grado de intervencin de los actores polticos, as como la confianza ciudadana en los procesos electorales, en cada una de las entidades federativas; la calidad y eficiencia con que son desarrollados los comicios; o el cumplimiento de las funciones colaterales que les son impuestas por la ley, a saber: la educacin
cvica y la participacin democrtica.
En un futuro inmediato tambin deber realizarse un anlisis sobre los costos de los procesos electorales en todo el pas, para tener datos precisos y conocer si realmente es posible economizar la democracia.
Revisar si las remuneraciones tan altas son garanta de autonoma e independencia de los consejeros electorales o por el contrario, si se convierten en un pernicioso incentivo para conservar el puesto acatando
lo que sealen los partidos polticos.
Los acadmicos interesados en los asuntos polticos y en los pblicos, tienen mucho trabajo por delante. La sociedad requiere con urgencia este tipo de investigaciones para poder exigir a sus representantes
que tomen las mejores decisiones al respecto. Existe la percepcin generalizada de que la democracia en
Mxico es muy cara, y cada vez con mayor frecuencia se eleva la exigencia social de eficientar sus costos.
La mejor manera de hacerlo es, sin duda, estudiando a fondo la cuestin para proponer las reformas adecuadas.
David Gmez lvarez*

* Consejero presidente del Instituto Electoral y de Participacin Ciudadana de Jalisco (iepc) y acadmico del iteso, Universidad
Jesuita de Guadalajara; coordinador del libro El voto en Jalisco: crisis, elecciones y alternancia 2009, udeg- iteso, 2010.
XXXII

INTRODUCCIN
El libro que el lector tiene en sus manos es producto de una preocupacin acadmica surgida desde el
momento en que comenz a fraguarse la reforma constitucional en materia electoral que se materializ
a finales de 2007.
La propuesta de centralizar la organizacin de los comicios en el Instituto Federal Electoral, presentada
por las principales fuerzas polticas representadas en el Congreso de la Unin, y la consecuente desaparicin de los institutos electorales de los estados, hizo que nos preguntramos, aun sin saber el desenlace
de la propuesta, la viabilidad de un cambio de tal envergadura.
La decisin adoptada por el rgano reformador de la Constitucin, mantuvo casi intacto el estado de
cosas al respecto; sin embargo, introdujo una nueva atribucin de incorporacin obligatoria a las legislaciones electorales de los estados, a travs de la cual los rganos electorales de carcter administrativo
pueden convenir con el Instituto Federal Electoral, que ste se haga cargo de la organizacin de los procesos electorales locales.
Inclusive, bajo la expectativa de que en el futuro el IFE empezara a organizar los comicios estatales y
con el objetivo de facilitarle la labor, se procedi a realizar el alineamiento de los calendarios electorales
de la Repblica. Dicha homologacin, adems, como lo evidencia la actual efervescencia electoral, ha
modificado profundamente las dinmicas polticas y electorales del pas.
El dictamen de de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Gobernacin, de Radio, Televisin y Cinematografa, y de Estudios Legislativos del Senado de la Repblica sostuvo que la reforma
conjugaba armoniosamente la soberana interior que la Constitucin otorga a los estados integrantes de
la Federacin, que se expresa originariamente en su capacidad para organizar y desarrollar los procesos
electorales relativos a los poderes pblicos en su mbito territorial y para la integracin de los ayuntamientos, con la posibilidad de aprovechar las capacidades materiales y humanas de que el IFE dispone a
lo largo y ancho del territorio nacional. Conclua, adems, sealando que la nueva disposicin constitucional hara posible, en el corto y mediano plazo, coadyuvar a reducir costos y aumentar la eficiencia
y confiabilidad de los procesos electorales de orden local, con pleno respeto a la soberana interior de las
entidades federativas.
No se puede negar que la exigencia de hacer menos onerosa nuestra arquitectura electoral representa
una de las demandas ms sentidas por la ciudadana. Sin embargo, si algo llam nuestra atencin al momento de hacer pblico este tema es que en ningn momento se tom en cuenta la opinin de las entidades federativas y mucho menos, la de los institutos electorales, en su calidad de entidades directamente
involucradas en la decisin.
Si bien es verdad, resulta perfectamente factible que en un Estado federal las entidades federativas renuncien a su competencia para organizar los procesos electorales que les corresponden, lo cierto es que
dicho acto de renuncia, ms que ser impuesto desde el centro, debe de ser requerido desde la periferia.
El dictamen, adems, dej de lado un punto que nos parece esencial. En su alegato a favor de la nueva
atribucin del IFE, seala la oportunidad de beneficiarse del alto rigor tcnico con el que se desenvuelve
el IFE y de aprovechar los alcances de su estructura descentralizada, que le permiten tener presencia prcticamente en la totalidad del territorio nacional.
No obstante, la iniciativa es omisa al sealar el estado de las capacidades materiales y humanas de los
institutos electorales de los estados, dado que slo un diagnstico confiable en el que se destacara la falta
XXXIII

INTRODUCCIN

de una capacidad tcnica adecuada de dichas instancias para acometer a la organizacin de los comicios
justificara en alguna medida el notable cambio de orientacin que se propuso.
Esto es precisamente lo que ha motivado el presente trabajo de investigacin. Al reflexionar sobre su
pertinencia, advertirnos que a pesar de que las instituciones electorales de los estados gozan de mayora
de edad en el concierto institucional de nuestro pas, poca atencin ha merecido su estudio, de suerte tal
que al da de hoy no existen trabajos dirigidos a explicitar lo ms elemental de su presencia.
Es en este contexto en el que nos hemos dado a la tarea de realizar un estudio comparado sobre los
diseos institucionales de los rbitros electorales de las entidades federativas. Nos ha interesado presentar
al lector, como el nombre mismo de la obra lo indica, una radiografa de su arquitectura institucional
con el objeto de desvelar las analogas, que son muchas, pero de explicitar las diferencias entre ellos, que
tambin aparecen con notable amplitud.
El estudio, por lo mismo, abarca dos grandes partes. La objetiva o institucional, dedicada a estudiar
la estructuracin jurdica de las instituciones electorales, y la subjetiva o personal, dirigida a analizar el
estatuto constitucional de los consejeros electorales.
El trabajo se articula en cuatro captulos, el primero de los cuales busca, introduciendo ya el anlisis
comparativo, sentar un conjunto de bases conceptuales en torno a la funcin electoral, a los principios
rectores de la actividad electoral y en torno a la idea de autonoma constitucional como eje articulador
de la materia electoral. En ese contexto se reconstruye cul es la relevancia de la funcin electoral como
mbito especfico de entre las actividades que tiene a su cargo el Estado y de cmo fue evolucionando la
misma a lo largo del proceso de transicin a la democracia en el pas. Adems, se analiza el significado y
los alcances que los principios rectores de la actividad electoral tienen, cul ha sido su tratamiento en los
diversos ordenamientos y cmo impactan en el funcionamiento de los procesos polticos de renovacin
de los rganos pblicos representativos.
El segundo captulo aborda la dimensin institucional de los rganos electorales, es decir, cules son
los lineamientos fundamentales que han prevalecido en la construccin de la institucionalidad electoral
en el pas. En ese sentido, se analizan cules son los principales rganos que integran las estructuras de
las autoridades administrativas electorales, tanto en la dimensin central como en su dimensin descentralizada.
El tercer captulo se enfoca en el anlisis del mbito objetivo de las autoridades electorales, es decir,
cul es la integracin, caractersticas y funcionamiento de sus rganos de direccin; lo que resulta indispensable para poder tener un mapa completo del eventual impacto del diseo normativo en la fortaleza
de las instituciones.
Finalmente, el cuarto y ltimo captulo aborda de manera exhaustiva el mbito subjetivo de los organismos electorales para poder determinar el estatus constitucional de sus integrantes, es decir, el conjunto
de garantas legales e institucionales que les permiten un ejercicio autnomo de la funcin que tienen
encomendada.
Consideramos que esta primera aproximacin era necesaria. La reforma electoral de 2007 trajo innumerables ajustes a la legislacin de las entidades federativas, en la que los renovados contenidos normativos que incidieron en la arquitectura de los rbitros electorales, requeran de un ejercicio de explicacin
detallado. El anlisis comparativo fue la mejor orientacin encontrada al respecto, porque permiti que
nos adentrramos al anlisis caso por caso de la regulacin de cada estado, pero hizo posible tener un
amplia variedad de informacin para proceder a realizar ejercicios de confrontacin que, al final, ha dado
como resultado una visin de conjunto, que es lo que en realidad enriquece el trabajo realizado.
El libro explicita, analiza y aporta un conjunto de definiciones que permiten al lector entender de mejor manera las actividades desplegadas por los rganos electorales, algunas de sus principales categoras
XXXIV

INTRODUCCIN

jurdicas, con sus implicaciones y derivaciones. Esto da una nueva dimensin a la obra porque, desde
nuestro punto de vista, se constituye en fuente obligada de consulta para quienes estn directamente involucrados con la funcin electoral, o quienes simplemente se interesen en el tema.
La investigacin no se fij como propsito establecer una calificacin de las legislaciones electorales ni
un ranking de su fortaleza institucional. No era se su objetivo, ni hubiera sido posible alcanzarlo sin una
obra de esta naturaleza como su antecedente. En efecto, la fortaleza de las instituciones electorales puede
medirse parcialmente a travs del anlisis de su arquitectura institucional, pero para llegar a eso con bases objetivas es necesario complementarlo con un estudio de carcter emprico que pueda arrojar datos
adicionales, e incluso a travs de una inevitable evaluacin del contexto poltico, para poder determinar
cuntos y sobre todo cules se encuentran en una mejor posicin estructural para afrontar con eficacia la
funcin constitucional que tienen conferida.
El anlisis jurdico es, en este sentido, el presupuesto necesario para realizar en el mediano plazo un
estudio basado necesariamente en otras premisas. No obstante, nos pareca lgico que antes de analizar el
grado de eficacia de la descentralizacin de la institucin se requera un estudio que mostrara los rganos
en que se desconcentra la labor de los institutos, su composicin, funcionamiento y sus principales atribuciones, desde una perspectiva comparada. De igual manera, antes de aventurarse a establecer los niveles
reales de independencia demostrados por los rganos electorales frente a los poderes pblicos, as como
ante otros actores polticos, se consider oportuno desvelar todas aquellas garantas jurdicas dispuestas a
favor de los consejeros electorales, en el entendido de que no es posible desvincular la independencia del
rgano de la de los sujetos que en concreto ejercen la funcin electoral.
Estamos, en consecuencia, en presencia de una radiografa necesaria para acometer posteriormente a
un anlisis con una aproximacin distinta que aporte datos complementarios para poder determinar el
verdadero funcionamiento y el grado efectivo de consolidacin de las autoridades electorales estatales.
Slo teniendo esa panormica completa podr juzgarse, de manera objetiva, la pertinencia del diagnstico que se hizo por parte del legislador constitucional en 2007.
Mientras no concretemos ese expediente, toda propuesta en tal sentido no dejar de ser un alegato
poltico carente de datos y justificaciones objetivas y racionales.
Englobar a todos los institutos electorales en una indistinta categorizacin sin hacerse cargo de sus
diferencias institucionales, estructurales, funcionales y de desarrollo parece ser una mala idea para fundamentar una propuesta de una envergadura y con un impacto tan profundo como el que se sugiri en
el contexto a la reforma. Adems constituye un despropsito que desplaza la historia individual de cada
entidad federativa, hace caso omiso al empeo y el compromiso que muchos funcionarios electorales han
demostrado en el transcurso de los aos.
No debemos olvidar, finalmente, que el proceso de democratizacin de este pas encontr en las entidades federativas un espacio en ocasiones privilegiado para dar pie al impulso y desarrollo gradual que
permiti ir abriendo espacios a la oposicin hasta desembocar en el ao 2000 en la sustitucin del partido
que recurrentemente obtena la presidencia de la Repblica.

XXXV

METODOLOGA
En virtud de que el objetivo de la investigacin consiste en realizar una radiografa de la arquitectura
institucional de los rbitros de las elecciones estatales, tanto en su vertiente objetiva o institucional, como
en la subjetiva o personal, el mtodo de anlisis elegido se sustenta en las herramientas proporcionadas
por la comparacin jurdica.
La informacin que sustenta este anlisis se encuentra en el anexo I, en el que se exponen 47 cuadros
comparativos, resultado del procesamiento de la informacin arrojada por las treinta y un entidades federativas del pas y por el Distrito Federal. A partir del amplio mapa que all se observa, hemos procedido a subrayar las analogas encontradas en los distintos diseos institucionales, exponiendo argumentos
que conduzcan a justificar esa sustancial proximidad; nos detenemos, igualmente a sealar las diferencias
existentes entre los objetos sometidos a comparacin, haciendo particular nfasis en aquellas regulaciones
que se destaquen por incorporar innovaciones dignas de mencin o por distanciarse abiertamente de los
modelos preponderantes.
Para facilitar la lectura de la obra hemos decidido que los cuadros que sustentan lo sealado en el texto
se dispongan en la parte final del libro. Por lo tanto, en el cuerpo del trabajo se hace referencia nicamente al nmero y a la denominacin del cuadro correspondiente.
El mtodo comparativo es el que permita de mejor manera arribar a los objetivos que nos trazamos al
inicio de la investigacin. Es as porque el contexto sobre el que se realiza la investigacin se sustenta en
condiciones de comparabilidad que resultan del todo propicias, en virtud de que la finalidad perseguida se
endereza a cotejar las constituciones estatales (y el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal), los cdigos o leyes electorales (orgnicas en algunos casos) y los reglamentos internos (cuando se ha considerado
necesario) de todas las entidades federativas del pas.1 A pesar de las notorias diferencias que existen entre
estas normas, derivado de que cada una de ellas atiende a contextos, exigencias y realidades distintas, no
puede negarse que existe una homogeneidad fundamental que se advierte en el hecho de que todas ellas
forman parte de un mismo sistema constitucional y que, en consecuencia, se encuentran sometidas a ciertos principios comunes establecidos principalmente en los artculos 115, 116 y 122 de la Constitucin
mexicana.
La comparacin que se realiza tiene un marcado carcter interno porque se realiza al amparo de la pluralidad de ordenamientos jurdicos que en unidad armnica integran nuestro sistema jurdico-constitucional; tiene, adems, un sentido restringido, porque el anlisis deriva de los datos proporcionados por los
ordenamientos jurdicos referidos, vistos a travs del lente de la doctrina ms calificada e interpretados
al amparo de las resoluciones vinculantes tanto de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin como de
la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, pero sin adentrarse a efectuar
consideraciones derivadas del contexto poltico, social o cultural de la entidad de referencia, ya que si
bien dichos elementos coadyuvan a enriquecer el anlisis, haran que la investigacin discurriera a travs
de senderos metodolgicos de otra naturaleza.
El cotejo que se realiza se destaca adems por su sentido eminentemente horizontal, en tanto busca poner en perspectiva, figuras, instituciones o categoras de la arquitectura electoral estatal que se encuentran
1 Pegoraro, Lucio y Rinella, Angelo, Introduccin al derecho pblico comparado, trad. de Csar Astudillo, Mxico, UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurdicas, 2006, pp. 57 y ss.

XXXVII

METODOLOGA

en el mismo nivel jerrquico dentro los ordenamientos aludidos. Tiene carcter sincrnico, puesto que se
dirige a contrastar el contenido de normas que han sido modificadas en los ltimos dos aos con motivo
de la reforma constitucional federal en materia electoral publicada el 13 de noviembre de 2007 y que,
en ese sentido, se encuentran prximas en el tiempo. Y, finalmente, estamos en presencia de un ejercicio
de micro-comparacin que buscar someter a revisin segmentos particulares de la legislacin electoral,
principalmente aquellos elementos que habrn de servirnos para concebir el diseo de aquellas piezas que
en conjuncin armnica configuran el diseo institucional de los institutos electorales y el rgimen de
garantas dispuesto para la proteccin de los consejeros electorales.2
Adems, del anlisis basado en los datos objetivos de la legislacin, la construccin argumentativa de
cada uno de los temas se ha realizado teniendo en consideracin las fuentes doctrinales ms significativas
y, a su vez, las fuentes jurisprudenciales ms actualizadas. Al respecto, resulta necesario hacer un par de
puntualizaciones. Lo primero que debemos advertir es que el escaso tratamiento del tema, tanto a nivel
estatal como federal, ha generado una carencia de bibliografa que ha debido ser suplida con bibliografa
en muchos casos referida a instituciones de naturaleza distinta pero que, en esencia, comparten caractersticas que los aproximan, como por ejemplo su carcter de rganos constitucionales autnomos. Evidentemente de ellos se toma nicamente aquello que sin desnaturalizar las categoras que nos interesan,
puede aprovecharse bajo un razonamiento anlogo. En segundo lugar, nos interesa subrayar que las
fuentes de consulta utilizadas se encuentran actualizadas hasta diciembre de 2009. Esto es importante
principalmente por el dinamismo con el que se comporta la materia electoral en nuestro pas. Excepcionalmente, por as considerarlo conveniente en virtud de su aportacin a los temas tratados, utilizamos
tesis aisladas o de jurisprudencia, e incluso sentencias emitidas por la Sala Superior en los primeros meses
del ao 2010.
Finalmente debemos destacar que con el objeto exclusivo de facilitar la lectura del texto, hemos hecho
alusin a la figura de los consejeros electorales. Cuando ello es as, nos estamos refiriendo, por supuesto, a
los consejeros y las consejeras electorales, ya que como se expone en el ltimo captulo, resulta inexorable
tener presente la perspectiva de gnero en la integracin de las instituciones electorales.

Ibidem, pp. 65 y ss.

XXXVIII

TRMINOS UTILIZADOS

AI

Accin de Inconstitucionalidad

Constitucin mexicana

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos

COFIPE

Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales

IFE

Instituto Federal Electoral

SUP-JRC

Juicio de Revisin Constitucional Electoral

SUP-JDC

Juicio para la Proteccin de los Derechos Poltico-Electorales


del Ciudadano

TEPJF

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin

Sala Superior

Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial


de la Federacin

SCJN o Suprema Corte

Suprema Corte de Justicia de la Nacin

XXXIX

Captulo primero
AUTONOMA CONSTITUCIONAL Y FUNCIN ELECTORAL
EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
I. La funcin electoral en el contexto de las funciones estatales
1. Signicado
Por funcin electoral debemos entender la especicacin normativa de una actividad primordial del Estado referida a la organizacin, realizacin y calicacin de las elecciones como mecanismo de integracin
de los rganos representativos del poder pblico. Se trata de una funcin que se enmarca dentro de las
funciones estatales, en la medida en la que es llevada a cabo por determinadas entidades administrativas
y jurisdiccionales especializadas que son rganos del Estado y que, en cuanto tales, desarrollan un tipo
especco de tareas estatales que son las de realizar los procesos electorales de donde emana la representacin poltica democrtica.
La funcin electoral es una especca funcin estatal, adems, constituye una funcin pblica en la
medida en la que la organizacin de las elecciones tiene una nalidad pblica especca, la de determinar
los consensos expresados de los ciudadanos en las urnas que sirven para integrar a los poderes pblicos
de carcter representativo.
Las distinciones anteriores, entre funcin pblica, funcin estatal y funcin electoral, responden a
diversos grados de especicidad de determinadas actuaciones constitucionalmente previstas y reejan
diferentes niveles de distincin realizada en el plano normativo. En ese sentido podemos armar que
toda funcin electoral es una funcin estatal y por ende pblica, aunque no toda funcin pblica es una
funcin estatal (existen funciones pblicas que son desarrolladas por entes de carcter paraestatal) ni toda
funcin estatal se agota en las funciones electorales (como ocurre con todas las actividades especcas que
desarrolla el Estado y que no son de corte electoral).
Hablar de esos planos distintos de funciones, desde la ms general, la funcin pblica, hasta la ms
especca de las que hemos hablado, la funcin electoral, resulta del diverso grado de detalle (o de especicidad) con el que el ordenamiento jurdico pblico determina la realizacin de determinadas actividades, as como los rganos encargados de llevarlas a cabo y el grado de autonoma, especializacin y
profesionalismo con el que stos estn dotados.
En Mxico, aunque desde la Constitucin de 1824 se han establecido rganos representativos de tipo
electivo (con todo y que el tipo de eleccin durante el entero siglo XIX fue de naturaleza indirecta), la
funcin electoral no obtuvo reconocimiento como una funcin especca del Estado, sino hasta la reforma electoral de 1990. Fue entonces cuando se reconoci la funcin especca del Estado de organizar
elecciones.
Es obvio que durante todo el periodo previo se vericaron elecciones y que la realizacin de las mismas
corri a cargo del Estado, sin embargo, el papel que jugaron los comicios a lo largo del inestable siglo XIX
y durante todo el rgimen postrevolucionario, marcado por su acentuado ejercicio autoritario del poder,
no tuvo la relevancia como para determinar constitucionalmente su especicidad.
En ese sentido, el reconocimiento de la actividad electoral como una funcin especca dentro de las
que corresponden al Estado, fue el resultado, por cierto no inmediato, del proceso de transicin a la de1

CAPTULO PRIMERO

mocracia. De hecho no sera desatinado armar que una de las exigencias mismas de dicha transicin fue
precisamente la de asumir a la actividad electoral como una funcin especca de las que tiene constitucionalmente atribuidas el Estado.
Y es que el reconocer a la funcin electoral en cuanto tal, supone la existencia de determinadas condiciones de especializacin dentro de las actividades estatales que inevitablemente responden a las necesidades particulares de la evolucin histrica y poltica de una sociedad determinada. En Mxico, esas
condiciones de especializacin no se plantearon, sino hasta bien adentrado el cambio poltico, cuando se
asumi que uno de los problemas fundamentales era el de realizar procesos electorales con un alto grado
de certeza y transparencia para garantizar la conanza en torno a los resultados que arrojaban las urnas.
Para decirlo de otro modo, el surgimiento de la funcin electoral como una funcin con especicidad
propia, ocurri como consecuencia de una de las principales exigencias de nuestro proceso de democratizacin: que cada ciudadano tuviera un voto y que dicho sufragio contara efectivamente.
2. Sus presupuestos
La realizacin de las elecciones como mecanismo para integrar los rganos de representacin poltica
del Estado en las democracias modernas, y por ende representativas,1 constituye una funcin pblica de
trascendental importancia. Cuando nosotros hablamos de democracia sugiere Norberto Bobbio, uno
de los ms importantes tericos contemporneos de esta forma de gobierno, la primera imagen que
se nos viene a la cabeza es el da de las elecciones, largas las de ciudadanos que aguardan su turno para
depositar su voto en las urnas. Al caer una dictadura, Se ha instaurado un rgimen democrtico? Qu
es lo que nos muestran las televisiones de todo el mundo? Una mesa electoral y un hombre cualquiera, o
el primer ciudadano, que ejerce su derecho o cumple con su deber de elegir a quien lo representar En
suma, el tipo de sufragio con el que se suele hacer coincidir el hecho ms relevante de una democracia de
hoy es el voto, no para decidir, sino para elegir a quien deber decidir. Cuando describimos el proceso
de democratizacin que tuvo lugar el siglo pasado en los diversos pases que hoy se llaman democrticos
se hace referencia a la progresiva ampliacin del derecho de elegir representantes, o a la expansin del
procedimiento electoral.2
En efecto, el papel cada vez ms relevante que gradualmente han venido adquiriendo las elecciones en
el mundo camina a la par del proceso de expansin que ha vivido la forma de gobierno democrtica en
los ltimos dos siglos y medio, y que, en los aos posteriores a la Segunda Guerra Mundial, vivi una
poca de intensa difusin3 al grado de convertirse, hoy en da, en la forma de gobierno ms difundida en
el orbe.
1 Segn Norberto Bobbio, la caracterstica distintiva de la democracia de los modernos frente a la democracia de los antiguos es
que las primeras asumen una forma representativa mediante la cual el papel de los ciudadanos no es el de tomar por s mismos las decisiones colectivas, sino el de elegir a un conjunto de individuos sus representantes que tienen el mandato poltico de tomar las decisiones
colectivas en nombre de todos los integrantes de la comunidad poltica; mientras que la democracia de los antiguos se distingua porque
en ella los ciudadanos participaban directamente en la toma de las decisiones. Vase, Bobbio, Norberto, Teora general de la poltica,
Madrid, Trotta, 2003, pp. 401 y ss. Sobre el paso de la democracia directa a la democracia representativa vase tambin Cabo de la
Vega, Antonio de, El derecho electoral en el marco terico y jurdico de la representacin, Mxico, UNAM, 1994, pp. 12 y ss.
2 Bobbio, Norberto, Teora general op. cit., pp. 410-402.
3 Este fenmeno expansivo de la democracia ha encontrado en la explicacin que formul Samuel P. Huntington a principios de
los aos noventa una de sus formulaciones ms exitosas. A juicio del politlogo norteamericano, la expansin democrtica se present
a lo largo de la historia moderna en tres oleadas sucesivas. La primera ola de democratizacin, que tiene sus races en las revoluciones
norteamericana y francesa, se extiende a lo largo de todo el siglo XIX y las primeras tres dcadas del siglo XX. La segunda ola democratizadora abarca las dos dcadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial e involucra fundamentalmente a los pases que padecieron

AUTONOMA CONSTITUCIONAL Y FUNCIN ELECTORAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

Hoy resulta absolutamente impensable una democracia sin elecciones. Antonio de Cabo expresa ese
vnculo sin medias tintas al armar que parece que no puede pasarse por alto las estrecha vinculacin
que, prima facie, existe entre el derecho electoral y la propia democracia.4 Ello a pesar de las derivaciones
plebiscitarias que en algunos pases, ante el fenmeno de desencanto con la democracia, han venido
producindose (particularmente en Amrica Latina) y que apuestan por cada vez ms recurrentes ejercicios de democracia directa (referndums, plebiscitos, etctera) y por la introduccin de conductas que
claramente pueden denirse como antipolticas5 que inevitablemente suponen un agotamiento de las
instancias representativas y, en consecuencia, del mecanismo electoral como la manera mediante la cual
los ciudadanos eligen a sus representantes populares.
Si asumimos que el procedimiento de decisin poltica en las democracias representativas se articula
en varias fases que a juicio de Michelangelo Bovero se identican con los que l denomina los verbos
de la democracia, es decir, elegir, representar, discutir y decidir,6 entonces la realizacin de elecciones se
inscribe en el corazn mismo de los sistemas democrticos al convertirse en la actividad que detona el entero proceso de toma de decisiones colectivas.7 En efecto, a juicio de este autor, el juego democrtico
en su conjunto se trata de un juego que se desarrolla de manera vertical, que se parece a la escalada de
una pirmide con una estructura de escalones o, ms bien, a una extraa escalada por relevos, porque
en el curso del juego algunos jugadores se sustituyen por otros, dejndoles despus del cambio la tarea de
proceder hacia la meta. El juego se desarrolla por lo tanto, desde abajo hacia arriba: desde la base, donde
se encuentra el mayor nmero de jugadores, hacia el vrtice, en donde llegan muy pocos, a veces solamente uno En principio, en la base de la pirmide, o, si queremos, en el primer escaln, se encuentran
los ciudadanos en sentido propio, es decir, los titulares de los derechos polticos, cuya accin principal,
la que los identica en cuanto tales, es la de elegir a algunas personas, escogidas entre ellos mismos, para
ocupar los cargos pblicos Por lo tanto, el juego democrtico comienza con el acto de elegir Despus,
el juego pasa a los elegidos [cuya tarea] es la de representar a los ciudadanos, ante todo en el sentido
elemental de sustituirlos en las fases posteriores del juego democrtico, es decir, de actuar en nombre y
por cuenta de stos.8
Ese papel de las elecciones, como el elemento desencadenador del proceso poltico de toma de decisiones colectivas convierte la funcin de organizar elecciones, que por su propia naturaleza resulta invariablemente pblica, en una tarea con un alto grado de especializacin que impone que una buena parte
de los recursos institucionales y materiales del Estado se enfoquen a su realizacin. La centralidad de los
procesos electorales en el funcionamiento de las democracias y el alto grado de especializacin tcnica que
supone la organizacin y realizacin de los mismos, ha obligado a la constitucin de una funcin electoral
dentro de las actividades estatales.
los regmenes fascistas en el periodo entreguerras. La tercera ola comienza en Portugal en 1974, con la llamada Revolucin de los
Claveles, se extendi unos meses despus a Grecia con la cada de la Dictadura de los coroneles, pas por la Espaa posfranquista
que establece la democracia con la Constitucin de 1978 y de ah se extiende a Latinoamrica y al resto del mundo. Sobre el tema,
vase, Huntington, Samuel P., La tercera ola. La democratizacin a nales del siglo XX, Barcelona, Ediciones Paids, 1994, pp. 25 y ss.
4 Cabo de la Vega, Antonio de, op. cit., p. 11.
5 Sobre el punto en particular de la antipoltica, vanse los textos compilados en Schedler, Andreas (coord.), The End of Politics?
Explorations into Modern Antipolitics, Londres y Nueva York, Macmillan-St. Martins Press, 1997.
6 Bovero, Michelangelo, Una gramtica de la democracia. Contra el gobierno de los peores, Madrid, Trotta, 2002, pp. 55 y ss.
7 El punto, como hacen notar tanto Norberto Bobbio como Michelangelo Bovero, no deja de ser paradjico, porque en la antigedad clsica, la institucin de las elecciones (la seleccin de los mejores) no era un procedimiento de naturaleza democrtica, sino ms
bien de inspiracin monrquica o aristocrtica; sin embargo, el advenimiento de la democracia representativa como forma moderna de
ese sistema poltico, supuso inevitablemente la adopcin del mecanismo electoral para elegir a representantes, mismo que, a la larga, se
convertira en su elemento ms distintivo. Cfr. Bobbio, Norberto, op. cit., p. 403; y Bovero, Michelangelo, op. cit., p. 60.
8 Bovero, Michelangelo, op.cit., pp. 57-58.
3

CAPTULO PRIMERO

Como mencionamos al inicio de este apartado, las funciones pblicas pueden tener una pluralidad de
especicidades dependiendo de las materias que se desarrollan, caso en el cual, de ser necesario, resulta
normal que adquieran un status especco como una funcin particular. El que haya determinadas funciones encomendadas a los rganos pblicos que pueden llegar a adquirir una particularidad, depende
del grado de especicidad y de profesionalismo que requieren, as como de la relevancia particular que el
tema tiene en algn momento histrico-poltico determinado. En ese sentido, no es casual que en Mxico la funcin electoral se haya especicado en el plano constitucional hasta la reforma de 1990, cuando
la necesidad de un rgano profesional en su desempeo y autnomo en sus decisiones, encargado de la
realizacin de los comicios, se plante como una necesidad ineludible para encauzar la realizacin de las
elecciones.
La sosticacin procedimental que supone la organizacin de los procesos electorales ha supuesto una
inevitable especializacin tanto de las normas que los regulan, de las instituciones encargadas de procesarlos, como de los procedimientos especcos para llevarlos a cabo. Ello explica que se hable tambin del
derecho electoral como una rama autnoma del derecho, que viene a constituirse como un conjunto
de normas y principios que regulan el proceso electoral [y que] compone un sistema jurdico particular
Las divisiones surgen como una necesidad propia de su mejor estudio, interpretacin y aplicacin. Son
tambin consecuencia de caractersticas propias que exhiben, dentro del gnero, las diferentes ramas del
derecho, susceptibles de ser individualizadas.9
Lo anterior ha provocado que en algunos pases se haya incluso replanteado constitucionalmente la
teora tripartita clsica de la divisin de poderes, en ramas (o funciones) legislativa, ejecutiva y judicial,
para incorporar un nuevo poder, el poder electoral.10 En realidad, que la creciente importancia que ha
venido a cobrar en los sistemas de democracia representativa contemporneos la funcin electoral, no
debe llegar a sugerir la necesidad de replantear la teora tradicional de la divisin de poderes, sino ms bien
a aceptar que existen muchos otros rganos del Estado, no necesariamente englobados dentro del Legislativo, el Ejecutivo o el Judicial, que cumplen funciones pblicas que, por la necesidad de especializacin
y por la relevancia que van adquiriendo, requieren de una autonoma que los coloca en rbitas propias.11
As lo ha reconocido, por ejemplo, Miguel Carbonell cuando ha sostenido que la existencia de los rganos
constitucionales autnomos supone un enriquecimiento de las teoras clsicas de la divisin de poderes que postulaban que dentro de un Estado solamente haba tres funciones: la legislativa, la ejecutiva y la
judicial En la actualidad, se entiende que dentro de un Estado pueden haber funciones distintas a las
anteriores o tareas que deban ser llevadas a cabo por rganos distintos a los tradicionales.12
9 Nohlen, Dieter y Sabsay, Daniel, Derecho Electoral, en Nohlen, Dieter, Zovatto, Daniel et al. (comps.), Tratado de derecho
electoral comparado de Amrica Latina, Mxico, 2. ed., Mxico, IIDH-Universidad de Heidelberg-International, IDEA, TEPJF, IFE,
Fondo de Cultura Econmica, 2007, p. 30.
10 As ocurre en el caso de la Constitucin Bolivariana de Venezuela que adems de los tres poderes clsicos, establece la existencia
de un Poder Ciudadano (encarnado por el Consejo Moral Republicano que est integrado por el Defensor del Pueblo, el Fiscal General de la Repblica y el Contralor General de la Repblica), as como de un Poder Electoral. Lo mismo ocurri en Ecuador con la
anterior Constitucin previa a la nueva Ley Fundamental de 2008.
11 A propsito de la teora de la divisin de poderes, vale la pena recordar la anotacin que hace Riccardo Guastini cuando sostiene
que en el contexto de la expresin separacin de poderes el vocablo poder condensa en s dos signicados... en un primer sentido,
poder se reere a las funciones del Estado. Funcin, a su vez, denota una actividad, es decir, una clase de actos... En un segundo
sentido poder se reere a los rganos del Estado que ejercen diversas funciones, y agrega: la separacin de poderes consiste, para
decirlo de algn modo, en una doble separacin. Guastini, Riccardo, Separazione dei poteri o divisione del potere, Teoria politica,
nm. 3, 1998, p. 25. Esa distincin tambin es planteada por el autor en Distinguendo. Studi di teoria e metateoria del diritto, Turn,
Giappichelli, 1996, pp. 63-64.
12 Carbonell, Miguel, voz rganos constitucionales autnomos, Enciclopedia Jurdica Mexicana, Mxico, Editorial PorraUNAM, 2004, t. V, p. 378.

AUTONOMA CONSTITUCIONAL Y FUNCIN ELECTORAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

Tal es el caso de los llamados poderes constitucionales autnomos que han tenido una expansin considerable durante la dcada de los noventa y que han sido instituciones propias del desarrollo democrtico
del pas, como una manera de redenir en clave democrtica (y por ello descentralizadora) la gran concentracin del poder en manos del Ejecutivo federal que caracterizaba al viejo rgimen.13
Si bien la historia de los rganos constitucionales autnomos en Mxico comienza formalmente con el
Banco de Mxico, no hay duda que tiene su desenvolvimiento ms signicativo precisamente con la funcin electoral. Recordemos que desde la reforma constitucional de 1990 se dot de autonoma semiplena
al IFE y al Tribunal Federal Electoral, pero la necesidad de perfeccionar su diseo condujo a que, en muy
poco tiempo, alcanzaran una autonoma plena y sin adjetivos.
Se trat de organismos pblicos cuya creacin resultaba impostergable por dos razones fundamentales.
Una de tipo poltico y otra de tipo tcnico. La razn poltica que subyace a la creacin institucional de
los mencionados rganos electorales que poco a poco generaran un efecto demostracin que inuira
abiertamente en el diseo institucional y de los procedimientos electorales en los estados de la Repblica,
era la obligada necesidad de resolver la falta de conanza y credibilidad que estaban llegando a tener los
procesos electorales.
En Mxico, sobre todo despus de la traumtica experiencia de la eleccin presidencial de 1988, no
quedaba claro que los comicios estuvieran realmente cumpliendo el papel que Karl Popper le atribua
como caracterstica distintiva a las democracias, es decir, la de ser los regmenes en los que los ciudadanos
tienen el poder para remover paccamente a sus gobernantes.14 Lejos de generar legitimidad en el ejercicio del poder y conanza en torno a los gobernantes, las elecciones eran ms fuente de conictividad
poltica que cauces institucionales para procesar e inocular los conictos, ello incluso luego de ms de
una dcada de iniciado el cambio democratizador, que inaugur la reforma poltica de 1977. En efecto,
los procesos electorales requeran de una profunda operacin de reconstruccin, tanto de las instituciones
como de los procedimientos para poder generar certidumbre poltica y, consecuentemente, paz social.
La segunda razn, vinculada sin duda a la anterior, es una razn de tipo tcnico. La construccin de
la conanza electoral slo poda conseguirse con un cmulo de normas y de procedimientos especcos,
ciertos y predeterminados. La funcin electoral en s supone la existencia de un alto nivel de calidad tcnica que no cualquier rgano del Estado puede desarrollar. La complejidad que supone realizar un proceso electoral es tal que impone una profesionalizacin particular de quienes son responsables de llevarlo a
cabo. Esa sosticacin tcnica hace que la tarea pblica de realizar elecciones no pueda ser improvisada o
delegada a rganos o funcionarios improvisados, sino que debe ser ejecutada por estructuras especcas,
altamente calicadas, absolutamente imparciales en su actuacin, para poder lograr que ni la organizacin, ni la realizacin de las elecciones, ni los resultados que arrojan, sean cuestionados. De otro modo,
el poder pblico carecer paradjicamente de legitimidad democrtica.
Ello supuso inevitablemente que desde la propia Constitucin se reconociera a la funcin electoral
como uno de los ejes articuladores del rgimen poltico mexicano. Por ello, la reforma de 1990 incorpor
expresa y claramente a la organizacin de las elecciones federales como una funcin que se ejerce por el
Estado, reconociendo una serie de instituciones, de principios, de atribuciones y competencias especcas
para este mbito concreto de la actividad estatal que la distinguen del resto.
La necesidad de identicar a una funcin electoral especcamente individuada, impone tambin que
el derecho electoral tenga un reconocimiento como rama especializada dentro del mbito jurdico. Esta
13

Sobre los rganos electorales como rganos constitucionales autnomos, vase el punto III de este captulo.
Cfr. Popper, Karl R., The Open Society and its Enemies, traduccin italiana: La societ aperta e i suoi nemici, Roma, Armando editore, vol. II, pp. 199 y ss.
14

CAPTULO PRIMERO

necesidad es explicada por Flavio Galvn de la siguiente manera: El derecho electoral es autnomo, porque existe legislacin especializada criterio legislativo; porque se han instituido tribunales electorales
especializados criterio jurisdiccional porque aun cuando escasa todava, existe literatura jurdica especializada en la materia criterio cientco, y porque en las instituciones educativas donde se imparte la profesin jurdica, existen asignaturas especializadas sobre el tema.15 Siguiendo este razonamiento,
podramos sostener que Galvn omite mencionar un criterio administrativo que es el que se desprende
de la existencia de rganos administrativos encargados de organizar y realizar los procesos electorales.
En suma, la funcin electoral y todo lo que ello conlleva en trminos de especicidad de competencias, de profesionalizacin de los rganos que la llevan a cabo, de su inevitable autonoma e imparcialidad y de especializacin normativa y tcnica, en Mxico se consolid cuando se impuso la necesidad de
contar con procesos electorales efectivamente democrticos en un contexto histrico, poltico y social
en el que la democratizacin se plantea como algo impostergable.
3. La funcin electoral a travs de las reformas electorales
En el primer punto del presente apartado se sealaba que la funcin electoral no tuvo, durante todo el
siglo XIX y la mayor parte del siglo pasado, un peso y centralidad que impusiera la necesidad de considerarla una funcin especca del Estado. De hecho ni siquiera en el primer periodo de la etapa de transicin a la democracia que arranca con la reforma poltica de 1977,16 la funcin electoral estaba plenamente
determinada en la Constitucin.
Lo anterior se explica, en buena medida, porque en la agenda de la reforma poltica, en los primeros
aos del cambio poltico en Mxico, la creacin de una institucionalidad electoral y de un conjunto de
procedimientos electorales, si bien estaba en la agenda de demandas de los partidos de oposicin17 no
constitua la prioridad fundamental en aquel momento. En efecto, el principal problema que enfrentaba
el rgimen poltico mexicano a mediados de los aos setenta era el de la falta de inclusin y, por ende, de
representatividad del pluralismo poltico. El mismo Jess Reyes Heroles, primer Secretario de Gobernacin del sexenio de Jos Lpez Portillo, en el famoso discurso pronunciado el 1 de abril de 1977 en ocasin del segundo informe de gobierno de Rubn Figueroa, Gobernador del Estado de Guerrero (entidad
en la que se haban desarrollado las guerrillas de Lucio Cabaas y Genaro Vzquez) reconoci cul era la
intencin de la reforma de 1977: ...que el Estado ensanche las posibilidades de la representacin poltica, de tal manera que se pueda captar en los rganos de representacin nacional el complicado mosaico
ideolgico nacional de una corriente mayoritaria, y pequeas corrientes que, diriendo en mucho de la

15 Galvn Rivera, Flavio, El principio de legalidad en materia electoral, en AA.VV., Tendencias contemporneas del derecho electoral
del mundo. Memoria del II Congreso Internacional de Derecho Electoral, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2003,
pp. 678-679.
16 Sobre la transicin a la democracia en Mxico pueden consultarse, entre otros trabajos: Aziz Nassif, Alberto (coord.), Mxico al
inicio de Siglo XXI, democracia, ciudadana y desarrollo, Mxico, CIESAS-Miguel ngel Porra, 2003; Becerra, Ricardo, Salazar, Pedro y
Woldenberg, Jos, La mecnica del cambio poltico en Mxico. Elecciones partidos y reformas, Mxico, Cal y Arena, 2000; Elizondo, Carlos y Nacif, Benito (comps.), Lecturas sobre el cambio poltico en Mxico, Mxico, CIDE-Fondo de Cultura Econmica, 2002; Luken,
Gastn y Muoz, Virgilio, Escenarios de la transicin en Mxico, Mxico, Grijalbo, 2003; Lujambio, Alonso, El poder compartido. Un
ensayo sobre la democratizacin mexicana, Mxico, Editorial Ocano, 2000; y Merino, Mauricio, La transicin votada Crtica a la interpretacin del cambio poltico en Mxico, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2003.
17 Vanse al respecto los planteamientos formulados por los partidos polticos opositores y por varias agrupaciones de ciudadanos y
de acadmicos, recogidos en Reforma Poltica 1977. Gaceta informativa de la Comisin Federal Electoral, Mxico, Secretara de Gobernacin, 1977, 4 tomos.

AUTONOMA CONSTITUCIONAL Y FUNCIN ELECTORAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

mayoritaria, forman parte de la nacin....18 El objetivo de aquella reforma fue claro y consista en permitir
que esas minoras, a las que se refera Reyes Heroles, pudieran contar con una presencia signicativa en
los rganos de representacin poltica.19
La segunda de las reformas electorales, aprobada en 1986, sigui en trminos generales con la lgica
de apertura de la representacin poltica que haba trazado la reforma anterior. El cambio ms evidente
al sistema electoral implic que el nmero de diputados elegidos mediante el principio de representacin
proporcional, mediante listas cerradas y bloqueadas, se duplicara para llegar a 200 legisladores, con lo que
el tamao de la Cmara aument para llegar a sus dimensiones actuales (500 diputados en total).
Esa reforma tambin inaugur un modelo de institucionalidad electoral que, si bien trajo consigo
resultados acotados en ese momento, a la larga, devendra muy exitoso. Hacemos referencia a la introduccin de una instancia jurisdiccional, el Tribunal de lo Contencioso Electoral (TRICOEL), ubicada
todava dentro de la rbita del Poder Ejecutivo, ante la cual era posible impugnar las resoluciones de la
autoridad administrativa encargada de la organizacin de los comicios. Sin embargo, la calicacin nal
de las elecciones quedaba todava en manos de instancias polticas, los llamados colegios electorales,
conformados en el seno del Congreso de la Unin, con lo cual la construccin de un arbitraje electoral objetivo e imparcial tena an un largo camino por recorrer. A pesar de ello, la introduccin del TRICOEL
tuvo la virtud de marcar la ruta por la que transitara en el futuro inmediato el proceso de resolucin de
controversias electorales.
Sin embargo, uno de los cambios ms desafortunados de 1986 fue la modicacin de la integracin de
la Comisin Federal Electoral, pues la participacin de los partidos polticos en su seno pas de ser igualitaria a proporcional a su votacin, con lo que la presencia del PRI se volvi determinante: de los treinta
y un integrantes de la autoridad electoral, diecisis eran representantes de ese partido que, teniendo derecho de voto, tenan el control absoluto de las decisiones. se fue el rgano que tuvo en sus manos la organizacin de la controvertida eleccin de 1988, la cual estuvo marcada por el desaseo y por el fraude.
La eleccin de 1988 constituye un quiebre en la historia electoral del pas. La oposicin de izquierda
abander como candidato presidencial a Cuauhtmoc Crdenas, reconocido miembro de la clase poltica
prista, quien se haba escindido junto con otros destacados militantes de las las del as llamado partido
ocial. Ello le dio renovados bros y unidad a la hasta entonces fragmentada izquierda mexicana para alcanzar, segn las cifras ociales, el 30% de la votacin. Sin embargo, la sombra del fraude electoral caracterizara los comicios de ese ao opacando dramticamente el proceso de reforma poltica iniciado once
aos atrs. Las dudas en torno a los resultados, producto de la total opacidad en el manejo de las cifras,
de su injusticado retraso, as como la virtual exclusin del principal candidato opositor de los medios de
comunicacin, son slo algunas de las causas que provocaron la debacle del modelo institucional electoral
que haba prevalecido hasta entonces.

18

Ibidem, t. I, abril-agosto de 1977, pp. XI-XII. Las cursivas son mas.


En efecto, los ejes sobre los que se fund la primera de las reformas electorales de la etapa de la transicin a la democracia en
Mxico fueron fundamentalmente los siguientes: a) la incorporacin del mecanismo de eleccin proporcional para elegir a una parte
de los integrantes de la Cmara de Diputados (el 25%, es decir, 100 de los 400 diputados que a partir de entonces integraban a dicha
Cmara), con lo que se inaugura un sistema de eleccin mixto para la conformacin de ese rgano legislativo; b) la posibilidad de que
agrupaciones de ciudadanos obtuvieran su registro como partidos polticos a travs del llamado registro condicionado (que era una
opcin mucho ms exible en trminos de los requisitos exigidos para obtener el registro denitivo), mismo que implicaba que ese
partido deba refrendar su registro en las elecciones mediante la obtencin de un porcentaje mnimo de votacin (el 1.5% de los votos
vlidos); c) el acceso al nanciamiento pblico y a espacios estatales en los medios de comunicacin, y d) la posibilidad directa para
que los partidos polticos nacionales pudieran participar en las elecciones estatales y municipales. Cfr. Becerra, Ricardo, Salazar, Pedro
y Woldenberg, Jos, La mecnica, op. cit., pp. 103 y ss.
19

CAPTULO PRIMERO

Como puede observarse, durante las primeras dos reformas electorales de la transicin, la prioridad
estuvo centrada en crear las condiciones de apertura del cerrado rgimen poltico que haba prevalecido
hasta entonces. La necesidad de reconocer institucionalmente el creciente pluralismo poltico tanto en
el plano del sistema de partidos (mediante la incorporacin de fuerzas que hasta entonces haban estado
excluidas) como en el de la representacin nacional (mediante la instrumentacin de un sistema electoral
mixto que, a travs de la cuota de legisladores electos por el sistema electoral de representacin proporcional, permitiera el acceso a los rganos legislativos de las minoras), haba constituido el eje rector de
los cambios electorales en esa primera etapa.
El parteaguas representado por la eleccin de 1988, provoc que los focos de atencin se colocaran,
en la siguiente fase de la transicin, en el tema de la funcin electoral propiamente dicha, es decir, en la
necesidad de contar con instituciones profesionales especializadas y con una alta calicacin tcnica encargadas de realizar y de calicar con total certeza y objetividad los procesos electorales.
La ruta crtica de las reformas electorales de la dcada de los noventa estuvo marcada por el establecimiento y consolidacin de una funcin electoral del Estado especcamente determinada.20 Esa ruta fue
inaugurada con el reconocimiento constitucional en el artculo 41 de la Ley Fundamental de que La
organizacin de las elecciones federales es una funcin estatal que se ejerce por los poderes Legislativo y
Ejecutivo de la Unin, con la participacin de los partidos polticos nacionales y de los ciudadanos segn
lo disponga la ley. Esta funcin se realizar a travs de un organismo pblico dotado de personalidad
jurdica y patrimonio propios. La certeza, legalidad, imparcialidad, objetividad y profesionalismo sern
principios rectores en el ejercicio de esa funcin estatal El organismo pblico ser autoridad en la materia, profesional en su desempeo y autnomo en sus decisiones21
Si bien la expresin utilizada por la Constitucin es la de denir a la actividad electoral como una
funcin estatal (frmula que, a pesar de las posteriores reformas electorales que modicaron ese precepto constitucional sigue prevaleciendo hoy en da), ya desde aquella redaccin se entiende que la electoral no consiste en una funcin estatal cualquiera, sino que es una funcin especca y especializada
del Estado, con lo que, a todas luces, puede hablarse del reconocimiento constitucional de una funcin
electoral (como parte de las funciones del Estado) en plena forma.
La existencia de esa funcin especca y especializada no est denotada slo por la mera incorporacin explcita en el texto de la Constitucin, sino por la forma en la que ello ocurre. En efecto, no slo
se habla de esa actividad, sino que la misma adquiere, desde el fraseo mismo de la norma constitucional,
una serie de caractersticas, como la de la autonoma y profesionalismo del rgano estatal encargado
de cumplir con la misma, por el hecho de que esa funcin debe realizarse al amparo de un conjunto de
principios rectores,22 las caractersticas de integracin del rgano mencionado, el conjunto especco
de atribuciones y de actividades que debe desarrollar, as como la existencia de un rgano jurisdiccional
especializado para conocer de la legalidad de los actos de la autoridad administrativa electoral, y de un
conjunto de medios de impugnacin especcos. Todo ello nos habla de que la propia voluntad del legislador constitucional desde esa reforma fue la de identicar una funcin claramente denida de entre las
que tiene encomendadas el Estado.

20 Sobre la evolucin de la funcin electoral, vase, Franco Gonzlez Salas, Jos F., La funcin electoral: naturaleza, principios rectores, autoridades y rgimen disciplinario, en AA.VV., Formacin del derecho electoral mexicano. Aportaciones institucionales, Mxico,
TEPJF, 2005, pp. 13-90.
21 Reforma publicada en el Diario Ocial de la Federacin el 6 de abril de 1990.
22 Vase, al respecto, el apartado correspondiente al anlisis de los principios rectores de la funcin electoral en este mismo captulo.

AUTONOMA CONSTITUCIONAL Y FUNCIN ELECTORAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

Las reformas posteriores, las de 1993, 1994, 199623 y, nalmente, la reforma de 2007,24 constituyen
una serie de pasos que paulatina y gradualmente refuerzan la consistencia de la funcin electoral.
La primera de ellas, la pactada en 1993, signic un importante paso en la especializacin de la actividad electoral al suprimir la gura de los colegios electorales para la calicacin de las elecciones de
diputados y de senadores, conocida coloquialmente como autocalicacin. La reforma de ese ao transri la potestad ltima de calicar las elecciones, es decir, de validar sus resultados a la rbita del Tribunal Federal Electoral, instancia que asumi as la capacidad de decir la ltima palabra en relacin con
esas elecciones al ser sus resoluciones denitivas e inatacables. Sin embargo, aunque la nueva atribucin
supuso una modicacin sustancial de los artculos 41, 54, 56 y 60 entre otros, la denicin de las
elecciones como funcin estatal mantuvo la misma redaccin que la introducida en 1990.
La reforma de 1994, refund al Consejo General del IFE, rgano de direccin de la autoridad electoral, al determinar que el componente ciudadano, los llamados entonces consejeros ciudadanos, seis
funcionarios que sustituyeron a los previos consejeros magistrados, y que eran designados por la mayora
calicada de dos terceras partes de la Cmara de Diputados a propuesta de los grupos parlamentarios, pasaron a ser el el de la balanza en la toma de las decisiones al interior del rgano electoral. Hasta entonces,
los partidos polticos haban tenido una representacin numrica plural que les otorgaba derecho de contar
con ms de un representante dependiendo de su votacin, adems, participaban en la adopcin de las decisiones, no slo ejerciendo derecho de voz, sino tambin de voto en el seno del Consejo. Ello adems de que
los representantes del Poder Legislativo (cuatro en total, dos senadores y dos diputados) y el presidente
del Consejo, entonces todava el secretario de gobernacin, tambin contaban con derecho de voto. A
partir de la reforma de 1994, los seis consejeros ciudadanos pasaron a integrar el segmento mayoritario de
los integrantes del Consejo General con derecho a voto (once en total). Ese hecho le imprimi dinmicas
completamente distintas a la autoridad electoral que, por ese hecho profundiz de manera muy importante la autonoma que hasta entonces ya estaba en un franco proceso de consolidacin.25
La reforma de 1994 s implic una modicacin sustancial de la redaccin constitucional del artculo
41 para reejar la sustancial ganancia que en trminos de su autonoma se otorg al IFE. El nuevo fraseo
estableca que La organizacin de las elecciones federales es una funcin estatal que se realiza a travs
de un organismo pblico autnomo, dotado de personalidad jurdica y patrimonio propios, en cuya integracin concurren los poderes Ejecutivo y Legislativo de la Unin, con la participacin de los partidos
polticos nacionales y de los ciudadanos segn lo disponga la ley.
La reforma de 1996 provoc que las caractersticas de autonoma y plenitud de facultades de los rganos electorales adquirieran sus rasgos denitivos. Por un lado, el IFE, concretiz el proceso de ciudadanizacin al reservar el derecho de voto y, por ende, la capacidad de decisin en exclusiva a los integrantes del
Consejo que no representaban intereses partidistas que a partir de entonces fueron el consejero presidente
(que pas a sustituir al secretario de gobernacin como cabeza del rgano) y los consejeros electorales,
que pasaron a ser de seis a ocho. Ese hecho concret la total autonoma del IFE de los poderes Legislativo y Ejecutivo, pues la presencia de este ltimo desapareci y la del primero se tradujo en el derecho de
cada grupo parlamentario a nombrar a un representante (en calidad de consejero del Poder Legislativo a
23

Para abundar en estas reformas electorales resulta de consulta obligada el multicitado texto coordinado por Becerra, Ricardo,
Salazar, Pedro y Woldenberg, Jos, en los captulos respectivos.
24 El ms completo estudio sistemtico sobre la reforma electoral de 2007 lo constituyen los trabajos contenidos en Crdova
Vianello, Lorenzo y Salazar Ugarte, Pedro (coords.), Estudios sobre la reforma electoral 2007. Hacia un nuevo modelo, Mxico, TEPJF,
2008. Vanse tambin las colaboraciones reunidas en Ackerman, John M. (coord.), Nuevos escenarios del derecho electoral: Los retos de la
reforma de 2007-2008, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2009.
25 Cfr. Becerra, Ricardo, Salazar, Pedro y Woldenberg, Jos, op. cit., pp. 327-329.
9

CAPTULO PRIMERO

razn de uno por grupo con independencia de que un partido tuviera un grupo parlamentario en cada
Cmara). Lo anterior provoc que la redaccin del artculo 41 nuevamente se modicara en lo relativo
a la denicin de la funcin electoral, al establecer en denitiva que: La organizacin de las elecciones
federales es una funcin estatal que se realiza a travs de un organismo pblico autnomo, dotado de personalidad jurdica y patrimonio propios, en cuya integracin participan el Poder Legislativo de la Unin,
los partidos polticos nacionales y los ciudadanos, en los trminos que ordene la ley.
Adicionalmente, adems de la incorporacin del Tribunal Electoral al Poder Judicial de la Federacin,
se facult a este rgano para calicar ya no slo las elecciones de diputados y senadores como ocurra
desde la antes referida reforma de 1993, sino tambin la eleccin presidencial, con lo que se dio por concluida la etapa de calicacin poltica de las elecciones (en la medida en la que se trataba de una atribucin conferida a un rgano poltico como lo eran los colegios electorales de las Cmaras del Congreso) y
se concret la calicacin jurisdiccional de las mismas en manos del TEPJF. Este cambio vino a cerrar la
pinza de la plena autonoma y especializacin de la funcin electoral dentro de las funciones estatales.
Adems, la reforma de 1996, implic una profunda modicacin del artculo 116 que impuso la homologacin del marco normativo electoral de las entidades federativas a ciertos parmetros mnimos que
concordaban en lo esencial, con los cambios que se instrumentaron a nivel federal. En ese sentido, se
estableci, en el marco de la nueva fraccin IV del artculo 116, que Las constituciones y leyes de los
estados en materia electoral garantizarn que: b) En el ejercicio de la funcin electoral a cargo de las
autoridades electorales sean principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia. Se trata de la formulacin constitucional todava hoy vigente.
Lo anterior nos lleva a plantear la coexistencia de treinta y tres rdenes normativos o, si se quiere,
treinta y tres subsistemas electorales,26 el federal y el de las treinta y dos entidades federativas. Si bien se
trata de ordenamientos normativos propios y autnomos entre s, ello no signica que no existan lneas
de continuidad ni bases comunes. Se trata ms bien de subsistemas que tienen competencias bien denidas, tanto en el mbito territorial, como en el sustancial; en suma, su competencia depende del tipo
de elecciones y el contexto poltico-territorial de que se trata. Tres ejemplos evidencian la conexin de
cada uno de esos subsistemas con los dems: en primer lugar, el que la gura de los partidos polticos
nacionales que cuentan con registro ante el IFE, por mandato constitucional vigente desde 1977, tienen
el derecho de participar en las elecciones locales con plenitud de derechos, prerrogativas y, por supuesto
con las modalidades y obligaciones que las normas electorales determinen, aunque stas no pueden contravenir las disposiciones y principios establecidos en el orden electoral federal y, en primera instancia,
los principios, mximas y reglas que la Constitucin mexicana dispone para esta materia. Un segundo
ejemplo, es el hecho de que el sistema de impugnacin en materia electoral, supone la posibilidad de que
los actos de las autoridades electorales locales puedan ser controvertidos ante una nica instancia federal,
el TEPJF que, a travs de sus salas (Superior y Regionales) es competente para conocer, a travs del Juicio
de Revisin Constitucional, de la constitucionalidad de dichos actos y resoluciones. En los hechos, el
Tribunal Electoral funge como una posible ltima instancia nacional para las controversias electorales en
el mbito estatal; adems, la jurisprudencia de este tribunal, aun cuando federal, resulta obligatoria en los
trminos del artculo 99 constitucional para todos los rganos electorales del pas, sin importar su nivel
de competencia. El tercer ejemplo, es el hecho de que los rdenes normativos electorales federal y de los
estados no son autrquicos, es decir, no se rigen bajo principios propios inconexos con los de los dems;
26

Cfr. Cienfuegos Salgado, David, El derecho electoral de las entidades federativas mexicanas, en Calvo Barrera, Ral y Cienfuegos Salgado, David (coords.), Derecho electoral de las entidades federativas mexicanas, Chilpancingo, Fundacin Acadmica GuerrerenseTribunal Electoral del Estado de Guerrero, 2006, p. 7.
10

AUTONOMA CONSTITUCIONAL Y FUNCIN ELECTORAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

existe, en ese sentido, una base comn para todos que est planteada, precisamente, en las disposiciones
constitucionales e incluso legales federales que tienen que ser atendidas por las legislaturas de las entidades en su tarea normativa en la materia. Y no nos referimos nicamente a las disposiciones contenidas
en la propia Constitucin, que implican un parmetro insalvable para garantizar la validez normativa de
las disposiciones locales en virtud de su apego o no al principio de constitucionalidad, sino tambin a la
imposibilidad de contravenir ciertas disposiciones legales del plano federal, como son, por ejemplo, las
prohibiciones que en materia de nanciamiento para los partidos polticos establece el Cdigo Federal
de Instituciones y Procedimientos Electorales,27 aun cuando exista un principio en el sentido de que las
modalidades del nanciamiento estatal no deben reproducir los trminos de lo que ocurre en el plano
federal.28
El recorrido de la evolucin de la funcin electoral a lo largo de las diversas reforma electorales termina
con la ltima de stas, la de 2007, en la que, si bien se mantienen los rasgos esenciales de la reforma previa
(la de 1996), las atribuciones de los rganos electorales, tanto del IFE como del TEPJF crecen de manera sustancial. En el primer caso, al conferirle al IFE el carcter de autoridad competente para vigilar el
cumplimiento del nuevo modelo de comunicacin poltico-electoral que se estableci en dicha reforma,29
fortalecer sus atribuciones de scalizacin, ahora encomendadas a un nuevo rgano interno autnomo (la
Unidad de Fiscalizacin de los Recursos de los Partidos Polticos),30 as como otorgarle mejores y mayores
mecanismos sancionatorios para quienes violen las normas electorales. En el segundo caso, al Tribunal
Electoral se le fortaleci al dotar de permanencia a sus Salas Regionales, cuya instalacin ocurra, hasta
entonces slo durante los procesos electorales, al redenir, en consecuencia, las competencias entre stas
y la Sala Superior,31 as como dotar a las salas de la facultad de controlar la constitucionalidad de leyes
electorales con el n de desaplicarlas en el caso concreto, en caso de determinar una contradiccin entre
stas y la Constitucin mexicana.32
4. La funcin electoral en el mbito local
Una visin comparada de la regulacin de la actividad electoral en los ordenamientos jurdicos locales, de
conformidad con el cuadro I. Naturaleza de la funcin electoral, nos arroja lo siguiente:

27

En ese sentido, vase Financiamiento de los partidos polticos nacionales. Principios constitucionales aplicables.
S3EL 036/98, Sala Superior.
28 Como lo establece la Tesis de Jurisprudencia de la Sala Superior, identicada con el nmero S3ELJ 08/2000 y el rubro Financiamiento pblico. Las legislaturas locales no se encuentran obligadas a fijarlo en iguales trminos que en el rden
federal. En efecto, una cosa son las modalidades de clculo y de distribucin que puede tener el nanciamiento pblico que cada
Estado le entregue a los partidos polticos y otra que se creen rdenes jurdicos paralelos e incompatibles. Tal sera el caso de que una
legislacin electoral local permitiera como lcitas las aportaciones en dinero o en especie que pudieran hacer los ministros de culto o
las Iglesias o bien una empresa de carcter mercantil a los partidos polticos nacionales que participan en algn proceso local, cuando
el Cdigo federal determina que esos sujetos estn impedidos para entregar cualquier tipo de nanciamiento a los partidos.
29 Respecto de las modalidades del nuevo modelo de comunicacin poltica, vase, Astudillo, Csar, El nuevo sistema de comunicacin poltica en la Reforma Electoral de 2007, en Crdova Vianello, Lorenzo y Salazar Ugarte, Pedro (coords.), op. cit., pp. 125175.
30 Vase Zavala, Marco, La scalizacin de los recursos, en ibidem., pp. 289-341.
31 Vase Gonzlez Oropeza, Manuel, El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin: Sala Superior, pp. 403-421; as
como Penagos, Pedro Esteban, El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin: Salas Regionales, pp. 423-434, ambas en la
obra coordinada por Crdova Vianello, Lorenzo y Salazar Ugarte, Pedro, supracitada.
32 Vase Luna Ramos, Margarita, El control constitucional de las leyes a cargo del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, en Crdova Vianello, Lorenzo y Salazar Ugarte, Pedro (coords.), op. cit., pp. 435-451.
11

CAPTULO PRIMERO

En las legislaciones de cinco estados la tarea de organizar las elecciones es considerada una funcin pblica. Se trata de los casos de Aguascalientes, Baja California, Nayarit, Tabasco y Tlaxcala. Esto signica
que el legislador de estas entidades no ha considerado necesario reconocer en las normas la especialidad
de la materia que es el fundamento lgico y jurdico para poder justicar la existencia de estructuras especializadas especcas para atender a esa funcin particular del Estado.
En los casos de Nayarit y Tlaxcala la actividad electoral est reconocida tanto como una funcin pblica como una funcin estatal de manera simultnea. Se trata de una situacin curiosa porque, como
hemos sealado toda funcin estatal es, por denicin, pblica, aunque no toda funcin pblica es necesariamente estatal.
En veintisis entidades (Baja California Sur, Campeche, Chiapas, Coahuila, Colima, Distrito Federal,
Durango, Estado de Mxico, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Michoacn, Nayarit, Nuevo Len,
Oaxaca, Puebla, Quertaro, Quintana Roo, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatn y
Zacatecas) la actividad electoral est reconocida como una funcin estatal siguiendo la ruta tomada por
la Constitucin mexicana, aunque, como ocurre con esta ltima, el grado de especicidad con el que la
materia est reconocida en el plano de las constituciones locales, supone ms bien el reconocimiento de
una funcin electoral propiamente dicha.
Por otra parte, hay cuatro entidades en las que especcamente se reconoce la organizacin de las elecciones como una funcin electoral especca. Se trata de los estados de Chiapas, Chihuahua, Guanajuato
y Zacatecas. Vale la pena sealar que slo Chihuahua establece que la electoral es una funcin especca
en s, pues los otros tres casos, el de Chiapas, Guanajuato y Zacatecas consideran simultneamente que
esa actividad constituye una funcin estatal y tambin una funcin electoral. Algo semejante a esta ltima
situacin ocurre con la Constitucin mexicana que, por un lado, en el artculo 41 determina que se trata de una funcin estatal (que como hemos anticipado, ocurri como resultado de la reforma de 1990),
mientras que en el artculo 116 al establecer los requisitos mnimos que los ordenamientos locales deben
recoger, se determina como una funcin electoral (se trata, como tambin ya advertimos, de una modicacin introducida en otra reforma, la de 1996).
Finalmente cabe mencionar que en dos casos, el ordenamiento constitucional local no establece qu
tipo de funcin es la que integra la organizacin de las elecciones, se trata de los casos de Morelos y de
San Luis Potos.
Vale la pena resaltar que es curiosa esa disparidad, cuando el texto de la Constitucin mexicana en su
artculo 116 es el que determina en este caso las condiciones que toda Constitucin local as como las
respectivas leyes electorales deben recoger, y en ese precepto se especica a la actividad electoral como una
funcin en cuanto tal (la funcin electoral). El nico estado en el que el legislador retom esa formulacin en sus trminos es, como indicamos, el de Chihuahua.
Vale la pena mencionar que el margen de discrecionalidad del legislador local es relativamente estrecho frente a las disposiciones que le resulta ineludible atender y que son los criterios establecidos en la
fraccin IV del mencionado artculo 116 de la Norma Fundamental del pas. David Cienfuegos ilustra
este punto al sealar que la Constitucin seala que las elecciones locales se vericarn mediante sufragio universal, libre, secreto y directo. Cada uno de estos conceptos tiene un contenido esencial que
los legisladores locales deben desarrollar estos contenidos son esenciales y el legislador les dar un desarrollo legislativo sin apartarse de los mismos, aunque modicando la forma o condiciones, mas no la
naturaleza.33

33

12

Cienfuegos Salgado, David, El derecho electoral, op. cit., p. 9.

AUTONOMA CONSTITUCIONAL Y FUNCIN ELECTORAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

Ahora bien, en Mxico la funcin electoral se desarrolla, como hemos sealado, en dos planos competenciales distintos, el federal y el local, que coexisten armnicamente entre s. Lo anterior supone que
exista un cmulo de atribuciones que suponen la coordinacin y colaboracin de las autoridades locales y
la federal. El caso ms emblemtico de esta recproca implicacin es, sin lugar a dudas, el del padrn electoral y la lista nominal, productos que son utilizados en las elecciones locales y proporcionados mediante
convenios especcos por el Registro Federal de Electores, que es una Direccin Ejecutiva del IFE.34
Sin embargo, hasta antes de la reforma de 2007 no exista una base constitucional cierta que fundamentara la posibilidad de convenios de colaboracin especcos para que el rgano electoral federal proporcionara asistencia tcnica e instrumental a los organismos electorales de los estados. Dicha reforma
no slo sent las bases de esa colaboracin, sino que estableci un par de temas en los que la misma es
ineludible. Por un lado, la disposicin expresa que hace el texto de la base V del artculo 41 constitucional
en el sentido de que el rgano tcnico del Consejo General del IFE encargado de scalizar los recursos de
los partidos polticos y que est expresamente relevado de los secretos bancario, duciario y scal, ser
el conducto para que las autoridades competentes en materia de scalizacin partidista en el mbito de las
entidades federativas puedan superar la limitacin mencionada. Por otra parte, la base III del mismo
precepto constitucional establece que el IFE es autoridad para administrar los tiempos del Estado en radio y televisin para nes electorales federales y locales, no as para determinar los pautados de transmisin que corresponden a cada partido poltico en las contiendas electorales locales, que es una facultad
de los rganos electorales de los estados, lo cual supone, inevitablemente una acertada coordinacin entre
las autoridades de ambos niveles.
Finalmente, la reforma de 2007 tambin incorpor una nueva disposicin en la Constitucin que
establece textualmente que El IFE asumir mediante convenio con las autoridades competentes de las
entidades federativas que as lo soliciten, la organizacin de procesos electorales locales, en los trminos
que disponga la legislacin aplicable.
Lo anterior, ms all de la polmica suscitada de la que nos ocuparemos ms adelante, abre la puerta a
una pluralidad de escenarios que van desde una colaboracin parcial para que, por ejemplo, el IFE proporcione, como mencionamos, el padrn electoral y las listas nominales a un rgano local para la realizacin de las elecciones, hasta incluso para que la entera funcin electoral en una entidad sea transferida
por va de convenio al IFE, es decir, que este ltimo se encargue de la organizacin y realizacin de todas
las elecciones desde su preparacin hasta el cmputo de los votos.
La anterior, al ser una disposicin constitucional impuso al legislador local a determinar cul es el rgano facultado para convenir con el IFE la posibilidad de que ste organice los procesos electorales locales.
Sin embargo, en varias entidades, al adecuar su normatividad interna al marco constitucional derivado
de la reforma de 2007, se determin que era el rgano electoral el competente para celebrar, en su caso,
dicho convenio, pero que esa determinacin deba pasar por una aprobacin o validacin por parte del
respectivo congreso estatal. Tal fue el caso de los estados de Mxico, Nuevo Len, Morelos, Quertaro,
en los que esa disposicin fue impugnada ante la Suprema Corte por la va de acciones de inconstitucionalidad. La Suprema Corte sent en esas sentencias un criterio reiterado, en el sentido de que pretender
que la competencia conferida al rgano electoral local, de poder convenir con el IFE la posibilidad de que
esa instancia federal organice las elecciones en la entidad de que se trate, pudiera ser revisada, aprobada
o avalada por el Poder Legislativo local, entraba en franca contradiccin con el principio de autonoma e
34

En el pasado, el legislador de Baja California determin que ese estado contara con su propio padrn electoral. As ocurri
durante casi dos dcadas hasta que, nalmente, se suprimi esa gura y pas a utilizarse el instrumento registral confeccionado por el
IFE.
13

CAPTULO PRIMERO

independencia que rige a los rganos electorales, por lo que, decret la inconstitucionalidad de las normas en cuestin.35
El anlisis comparativo reejado en el cuadro II. Facultad de convenir con el IFE, ensea cmo se
regul esta facultad en el plano local:
Seis entidades (Aguascalientes, Coahuila, Colima, Michoacn, Nayarit y Quintana Roo) no tienen establecida en sus normas la previsin de que sus rganos electorales puedan convenir con el IFE que ste
organice las elecciones en la entidad que corresponda. Se trata de una situacin anmala pues el mandato
de la Constitucin mexicana es claro y terminante. En todo caso es interesante destacar que estas nueve
entidades, a pesar del supuesto compartido, se encuentran en hiptesis diferentes. As, Aguascalientes,
Coahuila, Colima, Michoacn y Quintana Roo, no tienen contemplado de manera expresa la posibilidad
de realizar convenios de colaboracin con el IFE. En el caso restante, Nayarit, sin embargo, a pesar de la
omisin mencionada, s existe el fundamento legal para rmar convenios de colaboracin para prstamo
de material electoral, de coordinacin y colaboracin o de apoyo recproco.
Trece estados (Baja California, Campeche, Chiapas, Chihuahua, Distrito Federal, Durango, Estado de
Mxico, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Oaxaca, Tabasco y Zacatecas) slo contemplan en sus normas la
posibilidad de que sus rganos electorales convengan con el IFE la posible organizacin de las elecciones
locales y no hacen referencia expresa a otros posibles convenios de colaboracin.
En los casos de Hidalgo y de Morelos, adems del fundamento expreso para que se pueda convenir
con el IFE la organizacin de los procesos locales, se establece de manera clara la posibilidad de suscribir
convenios para el uso de materiales electorales.
En todos los estados, excepto Aguascalientes, Baja California Sur, Coahuila, Colima, Nayarit y Oaxaca, adems de la atribucin expresa para convenir la posibilidad de que el IFE organice las elecciones locales, se establece tambin el fundamento para suscribir convenios de colaboracin y coordinacin. En el
caso de Guanajuato, Quintana Roo y Sinaloa, que se encuentran tambin en este supuesto, se le autoriza
a la autoridad electoral local la posibilidad de suscribir convenios de apoyo recproco.
Algunos estados, como San Luis Potos, Sonora y Yucatn, establecen fundamento normativo expreso
tanto para convenir la organizacin de elecciones locales a cargo del IFE, como para el uso de productos
y materiales electorales, as como rmar convenios de colaboracin y coordinacin.
5. 2007: El debate en torno a la federalizacin o la centralizacin de la organizacin de los comicios estatales
La reforma electoral de 2007 fue el resultado mejor logrado de un esfuerzo que pretendi tener un alcance ms amplio. Ese ao el Congreso aprob la Ley para la Reforma del Estado (publicada en el Diario Ocial de la Federacin el 13 de abril de 2007), norma que instituy a la Comisin Ejecutiva de Negociacin
y Construccin de Acuerdos del Congreso de la Unin (CENCA) que fue un rgano que trabaj sobre
cinco ejes distintos: federalismo; rgimen de Estado y Gobierno; reforma del Poder Judicial; garantas
35 Las sentencias respectivas son las recadas a las AI 82/2008 y su acumulada 83/2008 (Estado de Mxico); 93/2008 y su acumulada
94/2008 (Estado de Nuevo Len); 98/2008 (Estado de Morelos), y 76/2008 y sus acumuladas 77/2008 y 78/2008 (Estado de Quertaro). El razonamiento textual de la Suprema Corte fue el siguiente: la adecuacin que las entidades federativas deben realizar a
sus constituciones y leyes electorales, en congruencia con la adicin del artculo 41 y a la reforma de la fraccin IV del artculo 116 de
la Constitucin mexicana, con relacin a la facultad de los institutos electorales de los estados y del Distrito Federal, de convenir con
el IFE, que ste se encargue de la organizacin de los procesos electorales locales, tiene como base, precisamente, los principios que las
autoridades electorales deben gozar de autonoma en su funcionamiento e independencia en sus decisiones, en atencin a que tiene
por objeto lograr una mayor conabilidad en los procesos electorales locales, lo que no podra alcanzarse si los convenios de mrito
estn sujetos a la aprobacin de otra entidad o poder del estado de que se trate (extracto de la sentencia relativa al caso del estado de
Quertaro, en su considerando sexto).

14

AUTONOMA CONSTITUCIONAL Y FUNCIN ELECTORAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

sociales, y democracia y reforma electoral. En el marco de los trabajos de ese ltimo eje temtico, los partidos polticos presentaron una serie de propuestas de cambios a las instituciones y a los procedimientos
electorales, entre los cuales hubo uno, compartido por varios partidos, que gener amplia polmica: el de
integrar a todos los rganos electorales del pas en un nico organismo de carcter nacional. La intencin
declarada era que esa nueva autoridad electoral se hiciera cargo de todos los procesos electorales federales
y locales bajo una nica estructura administrativa.
Los partidos que hicieron ese planteamiento, aunque el grado de detalle y las modalidades variaron entre ellos, fueron el PRI, el Partido de la Revolucin Democrtica, el Partido Verde Ecologista de Mxico,
el Partido del Trabajo y Convergencia.36
La justicacin que, en trminos generales, era compartida por quienes sustentaron la propuesta, tena
que ver sobre todo, con la duplicidad de funciones que se produca con el esquema federalizado de realizacin de elecciones en el pas, as como con los consecuentes incrementos de costos que se derivaban
de esa duplicidad en la funcin electoral.37 De conformidad con las estimaciones que present el PRI,
la propuesta de nacionalizar los procesos electorales y encomendarlos a un nico rgano electoral poda
implicar un ahorro de hasta el 40% del gasto que supone la actual coexistencia de los treinta y tres organismos administrativos electorales. Segn ese partido, En aras de un lgico abaratamiento de los costos
econmicos que para la sociedad trae consigo el actual esquema, resulta conveniente pensar en un sistema
institucional unicado de carcter nacional, que se haga cargo de la organizacin de todos los procesos
electorales impulsando la responsabilidad local a travs de convenios con las entidades federativas, y que
mantenga la garanta de elecciones tcnicamente bien hechas. Mediante ello, sera posible reducir el costo de la organizacin electoral hasta en un 40% de lo que actualmente se destina a procesos federales y
procesos locales.38

36 La propuesta de crear un rgano nacional de elecciones hecha por los distintos partidos polticos en relacin con la reforma
electoral en el marco de la Ley para la Reforma del Estado, pueden consultarse en el micro sitio de la Comisin Ejecutiva de Negociacin y Construccin de Acuerdos del Congreso de la Unin en la pgina electrnica del Senado de la Repblica. En el caso del PRI,
la propuesta de crear el Instituto Nacional Electoral puede consultarse en Propuestas del PRI en el marco del Dilogo para la reforma
del Estado, pp. 23 y ss., http://www.senado.gob.mx/comisiones/LX/cenca/content/posicion_partidos/PRI/pri.pdf; en el caso del PRD, el
planteamiento de constituir un Instituto Nacional de Elecciones y Participacin Ciudadana consta en http://www.senado.gob.mx/comisiones/LX/cenca/content/posicion_partidos/PRD/prd.pdf, p. 6; en el caso de Convergencia, su propuesta de crear un Instituto Nacional
Electoral est presentada en http://www.senado.gob.mx/comisiones/LX/cenca/content/posicion_partidos/Convergencia/convergencia.pdf, p.
8; en el caso del PT, su propuesta de crear el Instituto Nacional de Elecciones se plantea en http://www.senado.gob.mx/comisiones/LX/
cenca/content/posicion_partidos/PT/pt.pdf, pp. 5-6; y nalmente la propuesta del PVEM en el sentido de crear un Instituto Electoral
que sustituya al IFE y a los actuales Institutos Estatales Electorales en la organizacin de las elecciones de todo el pas consta en http://
www.senado.gob.mx/comisiones/LX/cenca/content/posicion_partidos/PVEM/pvem_2007.pdf, pp. 63 y ss.
37 Segn el planteamiento del PRI, en la realidad prevalece una duplicidad de funciones que encarece el costo de la organizacin
de las elecciones, tanto para las entidades como para la federacin sin que ello se traduzca necesariamente en una mayor conanza o
eciencia en la organizacin electoral [Por eso] en aras de un lgico abaratamiento de los costos econmicos que para la sociedad
trae consigo el actual esquema, resulta conveniente pensar en un sistema institucional unicado de carcter nacional, que se haga cargo
de la organizacin de todos los procesos electorales, impulsando la responsabilidad local a travs de convenios con las entidades federativas y que mantenga la garanta de elecciones tcnicamente bien hechas, pp. 24-25 del documento que contiene la propuesta antes
sealada.
En ese mismo sentido, Convergencia planteaba que la propuesta de constituir un rgano nico de elecciones en el pas pretenda
que genere credibilidad, conanza en los procesos electorales a todos los niveles y reduzca los gastos excesivos que se derivan de la
duplicidad existente, p. 8 de la respectiva propuesta.
Finalmente, el Partido Verde Ecologista de Mxico apuntaba que se hace necesario que dicha estructura sea utilizada ecientemente en la realizacin de las elecciones locales con el objeto de no duplicar funciones y ahorrar recursos del erario pblico, p. 63 de
su respectivo documento.
38 Propuesta del PRI arriba mencionada, p. 25.

15

CAPTULO PRIMERO

Cabe mencionar que el planteamiento hecho por los mencionados partidos no prosper en cuanto tal
en el texto de la reforma constitucional de 2007. Sin embargo, la reforma asumi una solucin alternativa
al permitir, como fue comentado en el inciso anterior del presente apartado, que a solicitud de las autoridades electorales locales competentes, y mediante convenio con el IFE, ste pueda organizar y desarrollar
procesos de orden local.39
Ahora bien, la propuesta que mencionamos no fue un planteamiento aislado y coyuntural. Dos aos
y medio despus, en el marco de la discusin en torno a la as llamada Reforma poltica, el Partido Accin Nacional, el nico de los tres partidos mayoritarios que en el 2007 no se haba pronunciado en ese
sentido, present por conducto de un conjunto de senadores de la Repblica, una iniciativa de reformas a
la Constitucin en materia electoral, entre cuyos puntos plantea que el IFE y el TEPJF sean las nicas
instancias encargadas de los asuntos electorales [en el pas], con lo que se observaran importantes ahorros
derivados de las economas de escala.40
Adems del argumento econmico, otra de las razones aludidas, aunque no es planteada de manera
generalizada por todos los partidos polticos,41 es que el proceso de consolidacin de los poderes locales
que algunos autores han denido como un fenmeno de feudalizacin de la poltica,42 ha provocado
una merma en la autonoma de algunos rganos electorales que podra revertirse encomendando la organizacin y realizacin de los procesos electorales a los rganos electorales federales actualmente existentes, o bien a nuevos rganos de carcter nacional que no estuvieran en un grado de dependencia de los
poderes locales.
El argumento textual, en el caso de la propuesta de reforma constitucional del Grupo Parlamentario
del PAN en el Senado, es el siguiente:
A diferencia de lo que suceda en los tiempos donde un partido gobernaba en todos los rdenes de gobierno,
en el que las reglas eran estables y similares entre s; hoy podemos constatar un mapa heterogneo: mientras
que algunos estados han tenido reformas electorales constantes, otras las tienen espordicas; mientras que algunos han tenido revisiones sustantivas y de gran calado a sus legislaciones electorales, otros han optado por
mantener el status quo, e incluso, unos ms han introducido cambios en sentido contrario a las disposiciones
constitucionales, la democratizacin ha alimentado un proceso de federalizacin, pues lo local ha cobrado
relevancia por su particularidad lamentablemente en su generalidad negativa, pues las asimetras se ahondan
entre estados donde se mantienen hegemonas o cacicazgos y otros en los que se ha consolidado la competencia poltica La amplitud de las tareas de los rganos electorales deja ver los peligros que se corren en otros
39

La propia exposicin de motivos de la reforma a diversos artculos de la Constitucin, publicada en el Diario ocial de la Federacin el 13 de noviembre de 2007, establece que se trata de una solucin que resulta adecuada en tanto permite conjugar armoniosamente la soberana interior que la Constitucin otorga a los estados integrantes de la Federacin, que se expresa originariamente
en su capacidad para organizar y desarrollar los procesos electorales relativos a los poderes pblicos en su mbito territorial y para la
integracin de los ayuntamientos, con la posibilidad de aprovechar las capacidades materiales y humanas de que el IFE dispone a lo
largo y ancho del territorio nacional. Esta nueva disposicin constitucional har posible, en el corto y mediano plazo, coadyuvar a reducir costos y aumentar la eciencia y conabilidad de los procesos electorales de orden local, con pleno respeto a la soberana interior
de las entidades federativas.
40 Iniciativa presentada por el Senador Jos Gonzlez Morfn, el 11 de marzo de 2010, a nombre del Grupo Parlamentario del PAN
en el Senado, que contiene proyecto de decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, en materia electoral. Disponible en http://www.senado.gob.mx/gace61.php?ver=gaceta&sm=1001&id=2458.
41 Slo la propuesta del PVEM (de manera implcita y poco clara) y la iniciativa del Grupo Parlamentario del PAN a las que hemos
hecho referencia contienen este argumento. En el caso del documento del PVEM se arma que: Todo ello en su conjunto, adems,
daran una mayor independencia de los poderes y rganos locales, situacin que de antemano debe existir en las labores propias de un
organismo electoral, p. 63 de la propuesta antes mencionada.
42 Vase, entre otros, Crdova Vianello, Lorenzo, Estado actual y futuro de los rganos autnomos, en AA.VV., Autonoma, reforma legislativa y gasto pblico. Memoria del Tercer Congreso Nacional de Organismos Pblicos Autnomos, Mxico, Comisin de Derechos
Humanos del Distrito Federal-Red de Organismos Pblicos Autnomos de Mxico, 2008, pp. 40-41.
16

AUTONOMA CONSTITUCIONAL Y FUNCIN ELECTORAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

rdenes, donde la independencia e imparcialidad de las autoridades, la capacidad administrativa o la debilidad


institucional de aqullos, pueden llegar a ser utilizados para servir a determinados nes polticos... Como se
seal anteriormente, en el plano local las asimetras son relevantes y las tendencias contradictorias, por lo
que, urge homogenizar y consolidar los niveles democrticos en todos los rincones del pas. 43

Esas propuestas han abierto una discusin en torno a la viabilidad de las mismas en un contexto federal
como el que caracteriza al Estado mexicano. En contrario se han generado diversas reacciones que han
girado en torno a la vulneracin de la soberana de las entidades de la Repblica expresada en la potestad
de organizar las elecciones en sus mbitos poltico-territoriales. Esa postura fue precisamente una de las
razones por las que el Congreso del Estado de Coahuila vot en contra de la iniciativa de reformas a la
Constitucin en materia electoral de 2007 que permite, como hemos sealado, la posibilidad de que el
IFE organice, mediante convenio, las elecciones locales en alguna entidad.44
Por otra parte, se ha planteado que la propuesta signicara, adems, una contravencin al principio
federalista que subyace al sistema electoral mexicano. En ese sentido, se ha venido consolidando desde
hace aos una generalizada postura que justica el federalismo electoral y que apuesta por la necesidad
de su consolidacin. As, por ejemplo, Javier Santiago ha sostenido que, si bien es cierto que una serie de
desequilibrios, particularmente en los que se reere al acceso a recursos econmicos y tecnolgicos,
conducen a los organismos electorales estatales a requerir el apoyo del organismo federal para cumplir
sus funciones con los requisitos necesarios de calidad tcnica, particularmente en lo que concierne al padrn electoral el federalismo proporciona una respuesta ante este tipo de asimetras reales, que en otro
momento sirvieron para justicar la invasin federal del mbito competencial correspondiente a las entidades federativas. Dicha clave se encuentra en que, lejos de constituir compartimientos estancos y ante
las exigencias cooperativas derivadas de un mundo cada vez ms interconectado, el federalismo implica
interdependencia e interpenetracin. De manera que, en esta perspectiva, la federacin puede apoyar los
esfuerzos de las entidades, sin que ello se traduzca en subordinacin y en cambio se tienda a una mayor ecacia y eciencia en una funcin pblica de naturaleza compartida el rediseo del federalismo
electoral tendra que estar basado en diversos principios federalistas: plena vigencia de dos rdenes de
gobierno, respecto a los mbitos de competencia, subsidiariedad, e interdependencia cooperativa.45
Cabe mencionar que la forma de gobierno federal no implica necesariamente que la organizacin y
realizacin de las elecciones deba ser competencia de los diversos niveles de gobierno y que una organizacin centralizada de las mismas se traduzca en una vulneracin de la soberana de las partes integrantes de
la federacin. El ejemplo canadiense revela cmo ambos planteamientos no son excluyentes. En efecto, en
Canad, las elecciones federales y locales (e incluso la organizacin de los referndum que se realizan en las
entidades federativas son competencia exclusiva de un nico rgano nacional, Elections Canada sin que
ello sea asumido como una vulneracin de las soberanas estatales.46
43

Iniciativa presentada por el Senador Jos Gonzlez Morfn, el 11 de marzo de 2010, antes citada.
Las razones de dicho rechazo fueron sintetizadas as por un diario de circulacin nacional: Con el voto mayoritario del PRI,
el Congreso de Coahuila rechaz la reforma a la Constitucin en materia electoral, aprobada por el Congreso de la Unin, con el
argumento de que la medida representa a la mordaza y a la censura y atenta contra la soberana de los estados al dejar abierta la
posibilidad de que el IFE se encargue de organizar los comicios locales. Vase, La Jornada, 2 de octubre de 2007, consultable en lnea
en http://www.jornada.unam.mx/2007/10/02/index.php?section=politica&article=003n2pol; vase tambin la nota de El Universal del 1
de octubre de ese ao, consultable en lnea en http://www.eluniversal.com.mx/notas/452364.html.
45 Santiago, Javier, El federalismo electoral mexicano en el siglo XXI. Una propuesta de rediseo, en Becerra, Pablo Javier, Alarcn
Olgun, Vctor y Bardn Esquivel, Cuitlhuac (coords.), Contexto y propuestas para una agenda de reforma electoral en Mxico, Mxico,
Senado de la Repblica-Universidad Autnoma Metropolitana, 2003, p. 179.
46 Vase Canadas Electoral System, Ottawa, Elections Canada, 2001.
44

17

CAPTULO PRIMERO

La funcin electoral, si bien constituye una de las actividades centrales del Estado democrtico, no es
ms que una funcin de tipo tcnico, que requiere un alto grado de especializacin y profesionalismo.
En cuanto tal, la realizacin de elecciones (organizacin y desarrollo) no son una expresin de soberana,
sino una actividad tcnico-administrativa que permite la expresin de la voluntad sa s soberana
del pueblo. Ello explica que, aunque sea poco frecuente, dado su carcter pblico, haya entidades privadas especializadas en la fabricacin de materiales electorales, de padrones electorales e incluso dedicadas
a la organizacin de procesos electorales a las que con no poca frecuencia entes pblicos les subrogan la
realizacin de algunas actividades relativas a los comicios (como sucede con mucha frecuencia en el plano
municipal condados en los Estados Unidos).
De las alternativas, esta ltima es, sin duda, la menos conveniente pues termina por dejar en manos
de agentes particulares una funcin pblica de la que depende el adecuado desarrollo del entero sistema
democrtico. En aras de la certeza que debe revestir a los procesos electorales, resulta absolutamente pertinente considerar a la funcin electoral como una actividad que debe ser desarrollada por los rganos
competentes del Estado. En todo caso, ello no implica que la organizacin de las elecciones, que se insiste, supone una actividad eminentemente tcnica por parte de las autoridades competentes, sea expresin
de alguna decisin poltica, sino que, una vez establecidos los parmetros fundamentales de los procesos
electorales en las normas, su aplicacin en la organizacin de los procesos electorales termina por ser una
mera funcin operativa.
Para decirlo en otras palabras, lo que reviste una decisin poltica son todos los parmetros normativos que rigen a los procesos electorales, sus reglas, sus modalidades y sus principios; esos principios que
s suponen una determinacin de soberana poltica, es competencia de los poderes legislativos federal y
locales en sus respectivos mbitos de competencia.
Por otra parte, el sufragio que cada ciudadano emite en ejercicio de su derecho poltico fundamental de
votar, expresa tambin la voluntad autnoma de cada miembro de la comunidad poltica que, junto con
los votos de los dems ciudadanos se traduce en expresin de la voluntad soberana del pueblo de cara a la
integracin de la representacin poltica. Pero el proceso que resulta de la decisin poltica de los rganos
legislativos, para organizar las elecciones, as como el cmputo de los votos y su traduccin en escaos de
los rganos representativos, no expresa una decisin soberana, sino una funcin operativa con una alta
sosticacin tcnica que no es, sin embargo, una funcin poltica (entendiendo por sta, la que supone la
expresin de una decisin poltica en sentido estricto, es decir, una decisin colectiva).
Lo anterior plantea que la propuesta de encomendar la organizacin y realizacin de los procesos
electorales federales y locales a un rgano nacional no es inviable desde un punto de vista jurdico-constitucional ni tampoco tcnico. Sin embargo, la no pertinencia de la misma responde eminentemente a
una razn de naturaleza poltica. La democratizacin del pas pas por una apuesta federalista. El cambio
poltico en Mxico se estructur en buena medida a travs de una serie de eventos que tuvieron lugar en
el mbito local (triunfos de la oposicin en varios municipios, alternancia en varios gobiernos estatales,
etctera) y mediante una construccin de instituciones y de procedimientos que corrieron paralelos a los
cambios electorales federales, todos los cuales tuvieron una relevancia digna de tener presente. Gran parte
de las instituciones y de los procedimientos que hoy estn recogidos en el ordenamiento jurdico electoral
federal fueron ideados y experimentados en las legislaciones locales y en los procedimientos electorales de
los estados (particularmente en los aos que van de 1996 a 2007, cuando la normas federales, salvo algunas pequeas modicaciones, prcticamente no se reformaron, permitiendo el periodo de ms intensa
actividad legislativa en los estados para adecuar las normas electorales a los nuevos fenmenos polticos
que se fueron presentando).
18

AUTONOMA CONSTITUCIONAL Y FUNCIN ELECTORAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

Por esas razones, la propuesta de nacionalizar los procesos electorales no puede provenir desde el centro
y debe, en todo caso debera venir desde la periferia. sa es la cuestin emblemtica de una propuesta que,
en principio, debera plantearse por parte de los estados y, en todo caso, la discusin de sus pros y contras
debera verlos como protagonistas de primera lnea.
El argumento de las economas que supondra una nica estructura electoral encargada de organizar
y desarrollar los procesos electorales en el pas es, sin duda vlido y atendible, pero puede subsanarse a
travs de una intensa colaboracin e interaccin entre los rganos electorales de los estados con el IFE
y con el TEPJF; y, en todo caso, no es un argumento suciente frente a la eventual falta de conanza y
al desgaste que supondra una eventual acusacin de intervencionismo federal por parte de los poderes
locales que podra traer consigo la instrumentacin de esa propuesta.
Finalmente, es cierto que en algunos estados se ha venido consolidando una gran concentracin de
poder en manos de los ejecutivos locales y que ello se ha traducido en una merma de la autonoma de muchos de los organismos pblicos de control y garanta frente al poder (incluidos los rganos electorales),
sin embargo, la solucin no es sustraer facultades que actualmente estn reservadas al mbito local para
concentrarlas en rganos nacionales. Se trata de una falsa salida. La solucin estriba en apostar por la garanta de autonoma de esos organismos y por ensanchar y fortalecer los todava exiguos mecanismos de
rendicin de cuentas nanciera, administrativa y poltica.
El hecho de que algunos institutos electorales demuestren francas deciencias en su diseo institucional y evidentes carencias en su independencia y autonoma no puede llevar a realizar generalizaciones
que no se sostienen con evidencia objetiva. Existen rganos electorales notablemente fortalecidos, que
han venido demostrando su anada capacidad para organizar elecciones. Consecuentemente, un anlisis
razonado y prudente debera partir previamente de un estudio que permita constatar esas fortalezas y
debilidades y slo si se constata que son ms las debilidades, entonces la propuesta de centralizar la organizacin de los comicios tendra verdadero soporte. Mientras eso no se haga, cualquier decisin sobre el
tema, deriva de pretensiones polticas y de visiones subjetivas, aun cuando sabemos, y lo hemos venido
reiterando, que estamos ante un escenario que ante todo, precisa de decisiones tcnicas y objetivas.
II. Los principios que sustentan la funcin electoral
1. Los orgenes de los principios rectores de la funcin electoral

Conforme la funcin electoral fue adquiriendo autonoma y especicidad dentro de las actividades estatales, se impuso la necesidad de individuar los principios concretos que la sustentaran.
El reconocimiento que se hizo en la reforma constitucional al artculo 41 publicada en el Diario
Ocial de la Federacin el 6 de abril de 1990 de la organizacin de las elecciones federales como una
funcin estatal especca y diferenciada, supuso la incorporacin, por primera vez en la Carta Fundamental, de una serie de principios rectores de la misma. Se trataba de una serie de postulados que recogan,
por un lado, la esencia de la que depende el carcter democrtico de las elecciones y, por otro, una serie
de demandas que desde 1977,47 pero particularmente a partir de las controvertidas, opacas y en muchos
sentidos inciertas elecciones presidenciales de 1988, se haban colocado en el primer lugar de las deman47

En 1977 la Comisin Federal Electoral convoca una serie de audiencias pblicas en donde los diversos partidos polticos con
registro y varias de las organizaciones polticas excluidas hasta entonces de la arena partidista, as como una serie de acadmicos e intelectuales presentaron su diagnstico de la situacin poltico-electoral mexicana y anticiparon las necesidades que a su juicio requeran
atenderse, as como sus demandas. Las participaciones fueron publicadas en Reforma Poltica 1977, op cit.
19

CAPTULO PRIMERO

das de las fuerzas de oposicin. Los principios que se constitucionalizaron en 1990 como caracterstica de
la funcin electoral fueron los de certeza, legalidad, imparcialidad, objetividad y profesionalismo.
Vale la pena sealar que, en esencia, son casi los mismos que hoy estn contemplados en el artculo
41 constitucional. La nica diferencia es que el principio de profesionalismo fue sustituido con la reforma
electoral de 1994 por el de independencia. 48
A reserva de un posterior anlisis puntual de cada uno de los principios, vale la pena subrayar las razones histricas y polticas que llevaron al legislador constitucional a incorporar esos principios como
pilares rectores de la realizacin de las elecciones.
La razn de ser del conjunto de principios rectores de la funcin electoral se encuentra claramente enraizada en la historia poltica de la transicin a la democracia.
Las elecciones haban venido suscitndose con periodicidad y normalidad desde la instauracin de la
Constitucin de 1917 y a lo largo del siglo XX. Sin embargo, los comicios lejos de haber sido un mecanismo de designacin por parte de los electores de sus representantes, y un espacio para el ejercicio de
la rendicin de cuentas (al nal del da el ciudadano con su voto premia o castiga el ejercicio del poder
pblico), en el sistema poltico emanado de la Revolucin fue un elemento ms de la consolidacin del
poder presidencial. En efecto, al ser el llamado partido ocial el nico mecanismo de acceso efectivo a los
rganos representativos del Estado y al depender la postulacin de los candidatos de la venia y aprobacin (directa o indirecta) del presidente, a la sazn el jefe nato del partido, todos los funcionarios pblicos
electos se deban, en ltima instancia, al jefe del Ejecutivo.49
El sentido de la transicin consisti, en recuperar la lgica democrtica de las elecciones en el sentido
de que stas consisten en el mecanismo de renovacin del poder pblico a partir del ejercicio ciudadano
de sus derechos polticos y, en consecuencia, de hacer del ejercicio del poder poltico una derivacin de la
voluntad de la mayora de los integrantes de la sociedad. El sentido profundo de la transicin se trat, en
suma, de hacer de las elecciones, la fase inicial del procedimiento democrtico de toma de las decisiones
colectivas, un espacio de ejercicio del derecho ciudadano de decidir autnomamente quin o quines deban ocupar los cargos electivos del Estado y no de ejercicio del poder poltico vertical y autoritario como
haba ocurrido en el pasado.50
Ello supona convertir a los procesos electorales en un espacio de ejercicio de las libertades polticas y,
en consecuencia, romper el frreo control de la organizacin electoral e incluso de los resultados electorales a travs de su eventual (y no espordica) manipulacin. Las elecciones de 1988 constituyen, desde
ese punto de vista un parteaguas denitivo.
Las irregularidades, la actuacin parcial de la autoridad electoral, el control partidizado sobre la misma
y la falta de resultados oportunos y ciertos fueron los detonantes de una grave espiral de desconanza que
vino a instalarse, como nunca antes, como sello distintivo de la funcin electoral.
La reforma de 1990, y con ello la ruta que emprendera el futuro desarrollo de las normas, procedimientos e instituciones electorales en el pas, tienen su sello distintivo en estar construidas bajo una lgica
y una intencionalidad clara: tratar de revertir esa nocin profundamente negativa que se haba instalado
en el imaginario colectivo y recuperar la conanza en torno al proceso de eleccin de los representantes
populares de los que emana toda la legitimidad democrtica del Estado.
48

Vase al respecto, el inciso e) dedicado al anlisis del principio de profesionalismo en este mismo apartado.
Para el estudio de las llamadas facultades metaconstitucionales del Presidente de la Repblica, derivadas en gran medida de
la subordinacin del partido ocial a la voluntad del titular del Ejecutivo y del impacto que tena ese hecho en el funcionamiento
del sistema poltico mexicano consolidado al cabo de la Revolucin, resulta indispensable la revisin del texto de Carpizo, Jorge, El
presidencialismo mexicano, 10. ed., Mxico, Siglo XXI Editores, 1991.
50 se es el sentido que subyace a la tesis planteada por varios de los tericos de la transicin mexicana, como es el caso de Becerra,
Ricardo, Salazar, Pedro y Woldenberg, Jos, La mecnica, op. cit. y de Merino, Mauricio, La transicin votada, op. cit.
49

20

AUTONOMA CONSTITUCIONAL Y FUNCIN ELECTORAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

En ese sentido, los principios no son meras abstracciones o buenos deseos, 51 sino que son premisas
jurdicas que imponen condiciones que se reejan en las atribuciones y en la integracin de las instituciones electorales.52
Una primera aproximacin a esos principios revela que en estricto sentido, se trata de ejes rectores que
deberan inspirar a la funcin pblica en su conjunto y no exclusivamente las que tienen que ver con la
actividad electoral del Estado. Es decir, en el contexto de las democracias constitucionales, es una expectativa respecto de cualquier acto pblico que el mismo se realice de manera cierta (la funcin de todo
ente pblico tiene como premisa la de generar certeza a los gobernados respecto del ejercicio de los actos
de autoridad), apegada a la ley (o, en la lgica ms elemental que rige el estado de derecho esos actos de
autoridad seran invlidos o nulos), imparcial (en la medida en la que las decisiones pblicas estn investidas por la lgica del bien comn y no del benecio particular), objetivos (en cuanto a que las decisiones
colectivas deben basarse en elementos de juicio racionales y desprejuiciados) y profesionales (en la medida
en la que las tareas pblicas suponen un grado de capacidades tcnicas que Max Weber colocaba en la
base de la necesidad de un aparato burocrtico especializado).
Es decir, en primera instancia, parecera que resultaba redundante constitucionalizar los principios
mencionados como especcos de la actividad electoral del Estado, siendo que ninguna funcin pblica
podra obviar el ceirse a los mismos.
Sin embargo, el sealamiento especco de esos principios como criterios rectores de la funcin electoral responda a una apuesta poltica anclada en determinadas necesidades histricas de la evolucin del
Estado mexicano. La especicacin puntual de los mismos encontraba su razn de ser en la necesidad
de expresar en la misma Constitucin el sentido de una apuesta histrica entre las fuerzas polticas por
renovar el papel que haban venido teniendo las elecciones en el pas. El haber llevado esos principios al
texto del artculo 41 y el haberlos especicado seis aos ms tarde (con la reforma de 1996) como uno
de los contenidos que la Constitucin mexicana impona, por la va del artculo 116, a estar recogidos
por las constituciones y leyes electorales de los estados,53 no es otra cosa sino la expresin de un arreglo
poltico, un pacto fundamental entre los actores polticos de hacer de las elecciones y de sus resultados
algo incuestionable y libre de toda duda como premisa de la conanza poltica y de la consecuente legitimidad del poder pblico.54
Debe hacerse notar, adems, que esa misma reforma de 1990 constituy al Tribunal Federal Electoral
como un rgano jurisdiccional de carcter permanente (y no como ocurra con el Tribunal de lo Contencioso Electoral que se instalaba de cara a cada eleccin federal) encargado de conocer y resolver jurisdiccionalmente sobre la legalidad de los actos del tambin recin creado IFE. Es evidente que el haber
establecido en la Constitucin los principios rectores de la actividad electoral representaba un elemento
de referencia para que en las impugnaciones que se hicieran contra los actos del IFE, el Tribunal Electoral (Trife) pudiera juzgar su apego a las normas. Dicho en otras palabras, el que se especicaran esos
principios no slo estableca una gua programtica en las funciones electorales, sino que representaban
51 Se trat de la incorporacin a la Constitucin de normas de carcter principalista, tal como se seala en el Cdigo Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales comentado, Mxico, IFE, 2003, p. 242.
52 Cfr. Franco Gonzlez Salas, Jos F., La reforma electoral, en Valads, Diego y Ruiz Massieu, Mario (coords.), La transformacin
del Estado Mexicano, Mxico, Diana, 1989, p. 25.
53 La reforma de 1990 no modic el artculo 116 de la Constitucin para imponer a las legislaturas de los estados ciertas condiciones mnimas de sus respectivos sistemas electorales, sino que se concret a implantar cambios en el sistema electoral federal. No sera
sino hasta 1996 cuando, con la reforma de ese ao, se establecieron las reglas mnimas que deban contemplarse en las constituciones
y leyes electorales de los estados y fue hasta entonces cuando se impuso que los principios rectores de la funcin electoral eran vlidos
tanto en el mbito de la organizacin de las elecciones federales, como en la de los estados.
54 Cfr. Aguirre, Pedro et al., Una reforma electoral para la democracia argumentos para el consenso, Mxico, Instituto de Estudios para
la Transicin Democrtica A.C., 1995, p. 65.

21

CAPTULO PRIMERO

tambin ciertos asideros fundamentales para juzgar la legalidad de la conducta del rgano administrativo
electoral.
Eso explica por qu, en particular en la funcin electoral deba enfatizarse la presencia de ciertos principios rectores especcos que, a la postre, se convertiran en asideros fundamentales en la interpretacin
jurisdiccional de las normas y actos de las autoridades electorales, as como en la valoracin y calicacin
de los procesos comiciales.
Sin embargo, a pesar de ser instituidos por la Constitucin, los principios rectores de la actividad electoral no han encontrado ni en la propia Carta Fundamental, ni en las disposiciones legales reglamentarias, un desarrollo conceptual, con lo cual quedan como mximas en muchos casos inasibles en virtud de
su amplitud, vaguedad y eventual ambigedad. Resulta pues indispensable dotar de contenidos a dichos
principios. Para ello, el anlisis de la doctrina, poca y escasa, as como de las construcciones jurisprudenciales de la Suprema Corte y del Tribunal Electoral, resultan asideros fundamentales; aun as, ayudara
bastante que el legislador estableciera deniciones ulteriores para especicar los alcances y el sentido de
las ideas bsicas que rigen la actividad electoral.
Vale la pena resaltar un punto adicional; en relacin con este tema es interesante hacer notar que
nuestro marco normativo es sumamente original; en efecto, si bien del anlisis de otras legislaciones electorales en el mundo puede desprenderse contextualmente que la imparcialidad, por mencionar un caso,
es un valor siempre presente, no existe en ningn pas un catlogo de cules son los principios en que se
fundan sus respectivos procesos electorales.55
2. El sentido de los principios rectores de la funcin electoral
Realicemos una reconstruccin del sentido general de los principios rectores de la funcin electoral establecidos originalmente en 1990, subrayando el que cada uno de ellos puede tener una reinterpretacin
especca en las diversas actuaciones que desempean las autoridades electorales. En ese sentido, los
principios rectores pueden redenirse en concreto al hablar, por ejemplo, de la transparencia en materia
electoral, o de la justicia administrativo-electoral, o del nanciamiento a los partidos polticos, o de las
tareas de scalizacin o de las labores de organizacin o de capacitacin electoral, etctera. En ese sentido,
como ha sealado Jos de Jess Orozco, si bien los principios rectores estn dirigidos tanto a las autoridades federales como locales, tambin tienen repercusin y vinculan a otros destinatarios del derecho
electoral.56
Sin embargo, una denicin genrica, aplicable a la funcin electoral en su conjunto nos lleva a denir
a los principios rectores que fueron instituidos constitucionalmente en 1990 de la siguiente manera:
A. Certeza
La idea de certeza debe ser entendida como contraposicin a la incertidumbre, la falta de transparencia y
la especulacin, este principio consiste en el deber de la autoridad electoral de tomar sus decisiones con
base en elementos plenamente vericables, corroborables y, por ello, inobjetables. Se trata del principio
bsico para poder generar la conanza que debe revestir la funcin electoral.57
55

Ibidem, p. 64.
Cfr. Orozco Henrquez, J. Jess, Consideraciones sobre los principios y reglas en el derechos electoral mexicano, Isonoma,
Mxico, ITAM-Fontamara, nm. 18, abril de 2003, p. 154.
57 En la doctrina jurdico-electoral han sido poco explorados los signicados de los principios rectores de la actividad electoral.
Concretamente respecto del principio de certeza, existe una amplia coincidencia en cuanto a su denicin. El propio IFE, al denir
56

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AUTONOMA CONSTITUCIONAL Y FUNCIN ELECTORAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

Literalmente, la certeza signica el conocimiento seguro y claro de algo. El principio de certeza debe
ser entendido en ese sentido, como las condiciones mediante las cuales los participantes en el proceso
electoral (los partidos que contienden por los espacios de representacin poltica en disputa, en primera
instancia, pero tambin los ciudadanos que son los sujetos que en los sistemas democrticos eligen mediante su voto a sus representantes de entre los candidatos que les proponen los partidos) tienen el pleno
conocimiento de que todos los actos de organizacin de la eleccin, as como sus resultados, son seguros
y claros, esto es, conables, transparentes y vericables.
Este concepto alude a la necesidad de que todas las acciones que desempee [la autoridad electoral]
estn dotadas de veracidad, certidumbre y apego a los hechos, esto es, que los resultados de sus actividades sean completamente vericables, dedignos y conables.58
La certeza, desde ese punto de vista constituye la consecuencia especca que producen los actos de la
autoridad electoral hacia todos los participantes del juego democrtico. Que un acto sea cierto, implica
que para quienes son sus destinatarios o para quienes lo observan su signicado es absolutamente claro e
indubitable en virtud de que es perfectamente cognoscible y transparente. En ese sentido, la certeza como
principio rector de la actividad electoral, supone que todos los actos de las autoridades electorales deben ser
pblicos, deben ser claros y, en caso contrario, deben explicarse adecuadamente, y que adems deben
ser vericables.
Incorporar el concepto de conanza como principio rector de los procesos electorales constituy, precisamente, una apuesta para inyectar la credibilidad hasta entonces ausente en las elecciones y revertir la
presuncin de mala fe con la que era frecuente leer los actos de las autoridades electorales.59
Todos los actos de la funcin electoral implican estar revestidos por el componente de certidumbre.
Los diversos actos y pasos que se realizan para construir las elecciones deben gozar de la claridad y de la
plena conviccin por parte de todos los actores involucrados que se han concretado de manera correcta.60
su interpretacin de este concepto, lo dene como que los procedimientos sean completamente vericables, dedignos y conables.
Instituto Federal Electoral, Cuaderno de la memoria del proceso electoral de 1994, Mxico, IFE, 1994, pp. 4-5.
58 Senz Lpez, K., Objeto de la ley electoral, voto activo y voto pasivo, en Prado Maillard, Jos Luis (coord.), Ley electoral de
Nuevo Len comentada, UANL-Facultad de Derecho y Criminologa, San Nicols de los Garza, 2002, p. 50; en el mismo sentido se
dene a este principio en AA. VV., Cdigo Electoral del Estado de Michoacn comentado, tematizado y concordado, Morelia, Tribunal
Electoral del Estado de Michoacn, 2002, p. 190.
59 En ese sentido debe entenderse la concepcin de la certeza que hace Emilio Chuayet cuando seala que se trata de un ejercicio
inevitable de autenticidad permanente, que exige ya no slo desterrar la mala fe, sino incluso, reducir al mnimo la posibilidad de
errar, vase Chuayet Chemor, Emilio, Democracia, idea y realidad, Foro Electoral, Mxico, IFE, nm. 1, abril de 1991, p. 43.
60 As, por ejemplo, se ha pronunciado la Suprema Corte al sostener que el principio de certeza consiste en dotar de facultades
expresas a las autoridades locales, de modo que todos los participantes en el proceso electoral conozcan previamente con claridad y
seguridad las reglas a que la actuacin de las autoridades electorales est sujeta. AI 88/2008 y sus acumuladas 90/2008 y 91/2008,
Estado de Jalisco, considerando quinto, p. 26.
En ese mismo sentido, la Suprema Corte tambin ha sostenido la necesidad de un marco normativo cierto y que fundamente conductas previsibles de la autoridad electoral. As, por ejemplo, en relacin con un precepto de la legislacin electoral del Distrito Federal
que estableca la obligacin de realizar exmenes de antidoping como requisito para registrar a candidatos a cargos de eleccin popular,
la Suprema Corte estableci que el precepto legal cuestionado es impreciso, en amplio grado, al establecer de manera lacnica la
exigencia de realizar exmenes de antidoping como un requisito relacionado con el registro de candidatos a cargos de eleccin popular Este cmulo de imprecisiones [contenidas en el Cdigo Electoral del Distrito Federal] pone de maniesto que el precepto legal
concede a las autoridades electorales encargadas de su aplicacin, un margen de discrecionalidad demasiado extenso para cumplir con
la certeza requerida en la materia electoral Por consiguiente, las imprecisiones anteriormente enumeradas conducen a generar un
ambiente de maniesta incertidumbre, tanto para los partidos polticos, como para los aspirantes a cargos de eleccin popular, en una
etapa inicial y crucial relacionada con el proceso electoral (registro de candidatos) lo que incide negativamente en la certeza, transparencia, objetividad e imparcialidad que debe regir en los comicios, poniendo en riesgo el acceso y el ejercicio efectivo de los derechos
fundamentales de participacin poltica del artculo 35, fracciones I y II, de la Constitucin Poltica. AI 58/2008 y sus acumuladas
59/2008 y 60/2008, Legislacin electoral del Distrito Federal, considerando dcimo cuarto, pp. 79-80.
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CAPTULO PRIMERO

En ese sentido, el principio de certeza se traduce en la coincidencia exacta entre la realidad histrica
electoral y el concepto interno o personal que de ella tengan las autoridades, agrupaciones y los partidos
polticos, as como los ciudadanos, creando un fuerte convencimiento y credibilidad.61
Lo anterior supone que la preparacin, realizacin y calicacin de las elecciones debe revestir una
absoluta certidumbre, generar una situacin de total conanza por parte de los actores polticos y sociales que impida que en ella queden vacos interpretativos y dudas.62 En ese sentido, la realizacin de la
actividad electoral debe ser inclusiva y no exclusiva en cuanto a la supervisin y vigilancia por parte de
los contendientes respecto de todas las etapas que componen los procesos electorales, de manera que la
interpretacin que pueda hacerse de las mismas est sujeta, en todo caso a la vericabilidad de dichos
actos.63
La certeza se expresa tambin, en una frmula recogida por las normas electorales desde 1990, la de la
denitividad de las diversas etapas del proceso electoral que supone que una vez cumplida cada una de ellas
y la posibilidad de su impugnacin, la misma se valida, se asume como concluida, sin posibilidad de ser
reabierta y se pasa a la etapa siguiente.64 Los procesos electorales pueden asimilarse a una cadena de actos
y de etapas que se van desarrollando sucesivamente; por ello, la certeza y credibilidad respecto del resultado nal (toda eleccin tiene una nalidad especca: que se emitan los votos por parte de los ciudadanos,
que sean contados y que los mismos sean traducidos en escaos que son asignados conforme a frmulas
determinadas lo que se conoce como sistema electoral en sentido estricto a los candidatos que corresponda) depende de que cada uno de los eslabones de la cadena hayan sido asumidos consecutivamente
como ciertos. El que algn eslabn produzca incertidumbre, inevitablemente provocar que el resultado
nal sea incierto.
Por ello la certeza no es algo que sea exigible slo respecto del resultado nal del proceso electoral,
sino que es un requisito que debe irse cumpliendo a lo largo de cada uno de los pasos, de cada una de las
61

Galvn Rivera, Flavio, Derecho procesal electoral, Mxico, McGraw-Hill, 1998, p. 69, cit. pos. Crdenas, Jaime et al., Estudios
jurdicos en torno al Instituto Federal Electoral, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2000, p. 88.
62 En ese sentido se pronunci la Suprema Corte al resolver una serie de acciones de inconstitucionalidad promovidas en contra
de la L Legislatura y del Gobernador del Estado de Yucatn en un controversial caso en 2001. El mximo tribunal del pas consider
entonces que el principio de certeza permite que todos los participantes en el proceso electoral, conozcan con claridad y seguridad las
reglas a las que estn sujetas en su actuacin las autoridades electorales. AI 18/2001 y sus acumulados 19/2001 y 20/2001 (Estado de
Yucatn).
63 Cfr. Aguirre, Pedro et al., op. cit., p. 66.
64 La llamada causa abstracta de nulidad establecida por la Sala Superior, vino a redenir el sentido de la denitividad tal como
haba venido entendindose. En efecto, aunque las etapas del proceso electoral van cerrndose y declarndose denitivas, la tesis mencionada supone una revisin en conjunto de los actos y de las eventuales irregularidades que se han presentado a lo largo del proceso
electoral para determinar su validez en conjunto. As lo expresa la parte medular de la jurisprudencia mencionada: Los artculos 39,
41, 99 y 116 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y 9o. de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano
de Tabasco, establecen principios fundamentales como: el sufragio universal, libre, secreto y directo; la organizacin de las elecciones a
travs de un organismo pblico y autnomo; la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad como principios rectores
del proceso electoral; el establecimiento de condiciones de equidad para el acceso de los partidos polticos a los medios de comunicacin social; el control de la constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, as como que en el nanciamiento
de los partidos polticos y sus campaas electorales debe prevalecer el principio de equidad. Estos principios deben observarse en los
comicios, para considerar que las elecciones son libres, autnticas y peridicas, tal y como se consagra en el artculo 41 de dicha Constitucin, propias de un rgimen democrtico. Esta nalidad no se logra si se inobservan dichos principios de manera generalizada. En
consecuencia, si alguno de esos principios fundamentales en una eleccin es vulnerado de manera importante, de tal forma que impida
la posibilidad de tenerlo como satisfecho cabalmente y, como consecuencia de ello, se ponga en duda fundada la credibilidad o la legitimidad de los comicios y de quienes resulten electos en ellos, es inconcuso que dichos comicios no son aptos para surtir sus efectos
legales y, por tanto, procede considerar actualizada la causal de nulidad de eleccin de tipo abstracto. Nulidad de eleccin. Causa
abstracta, Legislacin de Tabasco y similares. S3ELJ 23/2004, Compilacin Ocial de Jurisprudencia y Tesis relevantes 1997-2005, pp.
200-201.
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AUTONOMA CONSTITUCIONAL Y FUNCIN ELECTORAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

etapas, que integran en su conjunto la totalidad de actos de la organizacin, desarrollo y culminacin de


las elecciones.
Todo lo anterior es condicin para que se genere conanza en torno a dichos actos y que, la suma de
los mismos que integran al proceso electoral en su conjunto, generen la legitimidad de origen necesaria
para el ejercicio del poder poltico.65
No podemos dejar de observar que el principio de certeza ha trascendido tambin al mbito de los
partidos polticos, ya que como seala Astudillo, la potestad normativa que tienen asignada y que se materializa en la posibilidad de crear sus estatutos y su dems regulacin interna, se encuentra condicionada
igualmente por las directivas emanadas por dicho principio.66
El mismo autor, una vez analizado el estado del desarrollo jurisprudencial que la Suprema Corte ha hecho de este principio, inere que sus principales vinculaciones se reeren: 1) A la existencia de normas jurdicas que regulen los distintos mbitos del proceso electoral; 2) Al contenido de las normas electorales, a
n de que regulen de manera exhaustiva, clara y precisa las diversas situaciones que pueden hipotizarse; 3)
La publicidad adecuada de las normas electorales para que sus usuarios puedan conocerlas de modo previo
a su utilizacin; y 4) El sometimiento inexorable de las autoridades administrativas y jurisdiccionales, y de
los propios partidos polticos al principio de legalidad, a n de evitar el arbitrio y la discrecionalidad.67
B. Legalidad
Este principio debe entenderse como el estricto apego de la autoridad electoral al marco normativo vigente, federal o local en su caso. Se trata del principio que subyace a la formulacin moderna del estado de
derecho y que se expresa en la mxima de que, en el caso de los entes estatales, una autoridad no puede
hacer otra cosa ms que lo que le est expresamente facultado por una norma, en primera instancia la
Constitucin, en contraposicin con el principio que rige la actuacin de los particulares de que lo que
no les est expresamente prohibido en algn precepto normativo les est permitido. En ese sentido, encarna el ideal aristotlico del gobierno de las leyes por contraposicin al gobierno de los hombres.
El principio de legalidad, desde que fue acuado en su sentido moderno en Del espritu de las Leyes por
Montesquieu,68 ha sido extensamente desarrollado por la ciencia jurdica. Probablemente la expresin
ms pura del mismo es la que fue elaborada por Kelsen al sostener que la validez de las normas jurdicas
positivas dependa de que hubieran sido creadas por un poder jurdico, es decir, por una autoridad autorizada especcamente para ese n por otra norma de carcter jerrquicamente superior a la primera.69
La importancia del principio de legalidad se despliega en dos planos: por un lado, se constituye, junto
con la idea de los derechos humanos y con la divisin de poderes, como uno de los mecanismos fundamentales del constitucionalismo moderno en su lgica de limitacin del poder poltico. El asumir que
una autoridad no puede actuar sino mediante autorizacin expresa que le hagan las normas jurdicas,
65 En el mbito poltico electoral, la certeza se convierte en supuesto obligado de la democracia, concluye Aceves Blanco, Flix
Andrs, Diccionario Electoral Mexicano, Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas-Universidad de Guadalajara, 1994.
66 Astudillo, Csar, La inconstitucionalidad del artculo 94 de los estatutos del Partido Accin Nacional, Comentarios a la sentencia SUPJDC-1728/2008, Mxico, TEPJF, 2008, pp. 154 y ss.
67 Idem, p. 157.
68 Con Montesquieu se desarrolla de manera sistemtica y en versin moderna, la distincin entre los gobiernos que actan con
apego a las leyes y el gobierno desptico que se rige sin ley y sin norma, lleva todo segn su voluntad y su capricho. Sobre el punto,
vase Montesquieu, Del espritu de las leyes, Mxico, Gernika, 2005, t. I, pp. 39 y ss.
69 Para revisar la construccin kelseniana de la validez jurdica como expresin del principio de legalidad, vase Kelsen, Hans, Teora
pura del derecho, Mxico, UNAM, 1983, pp. 146 y ss. y 243 y ss.

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CAPTULO PRIMERO

supone la subordinacin de la accin poltica al imperio del derecho y, por ende, una limitacin de la
primera al segundo. Asumir el principio de legalidad constituye, de esta manera, una regulacin y, consecuentemente, una limitacin del poder pues el ejercicio de ste, para ser vlido, debe estar fundado en
alguna norma que expresamente le permita actuar y dicha actuacin debe estar ceida a los parmetros
que la misma norma le permite.70
En ese sentido, el de legalidad en cuanto principio fundamental del constitucionalismo reeja de la
manera ms clara y evidente la apuesta que dicha corriente del pensamiento jurdico plantea frente al
que, segn Norberto Bobbio, constituye el gran dilema del derecho y de la poltica: el de la relacin que
guardan entre s los conceptos de derecho y de poder. Para Bobbio, esa relacin conictiva y tensa, supone nicamente dos soluciones, la que coloca al poder por encima del derecho y, consecuentemente,
asume que este ltimo es una emanacin del primero, es decir, el derecho constituye el modo en el que
las directrices polticas se maniestan; o bien, por el contrario, la que coloca al derecho por encima del
poder y concibe a este ltimo como algo creado y regulado por el primero, de ah se deriva que el poder
entendido como el ejercicio lcito en el contexto social se cie al espacio de actuacin que le jan las
normas jurdicas y es vlido slo en la medida en la que el ejercicio del mismo es la consecuencia de una
autorizacin de las normas que lo establecen y regulan.71
El principio de legalidad constituye el eje rector de todas las actuaciones pblicas en el Estado constitucional democrtico de derecho, electorales o no. Sin embargo, resulta de especial trascendencia en el
mbito electoral porque el apego a las leyes que rigen la competencia electoral, el ejercicio del voto y la
integracin de los rganos representativos del Estado, es decir, el respeto de las reglas del juego poltico
democrtico, por parte de todos los actores pblicos y privados de la sociedad, es la condicin necesaria,
la premisa sine qua non, de la certeza y de la conanza en que el juego poltico no estar trucado o manipulado.72
En ese sentido, como apunta Galvn, el principio de legalidad es la piedra angular sobre la cual se levanta toda la estructura electoral; su observancia estricta es de importancia fundamental en todo Estado
de derecho, ya que constituye la adecuacin de toda conducta, tanto de gobernantes como de gobernados
a los ordenamientos jurdicos vigentes.73
De esta manera, el principio de legalidad como criterio rector de las funciones electorales, se traduce
as, en la obligacin por parte de las autoridades electorales de respetar invariablemente todas las for70 La Enciclopedia Jurdica Omeba seala que el principio de legalidad supone que toda la actividad jurdica desplegada en la
rbita de la comunidad que provenga del Estado o de los particulares , solamente adquiere validez de tal, en cuanto de modo directo o
indirecto, se encuentra habilitada por la Constitucin que, lgicamente ha de ser fruto del querer mayoritario formalmente expresado
y dirigido a la garanta y auspicio de los derechos humanos, voz legalidad, Enciclopedia Jurdica Omeba, Argentina, Driskill, 1989,
t. XVIII, p. 28.
71 Cfr. Bobbio, Norberto, Dal potere al diritto e viceversa, en Id., Diritto e potere. Saggi su Kelsen, Npoles, Edizioni Scientiche
Italiane, 1992, pp. 141-155; vase tambin, Bobbio, Norberto, Il potere e il diritto, Nuova Antologia, nm. 2142, abril-junio de
1982; as como Crdova Vianello, Lorenzo, Derecho y poder. Kelsen y Schmitt frente a frente, Mxico, Fondo de Cultura Econmica,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2009, pp. 62 y ss.
72 La Suprema Corte se ha manifestado claramente sobre el sentido en que debe interpretarse el principio de legalidad al armar que
signica la garanta formal para que los ciudadanos y las autoridades electorales acten en estricto apego a las disposiciones consignadas en la ley, de tal manera que no se emitan o desplieguen conductas caprichosas o arbitrarias al margen del texto normativo....
P./J. 144/2005, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. XXII, noviembre de 2005, p. 111.
73 Galvn Rivera, Flavio, Derecho procesal, op. cit., p. 72. Por su parte, Jos de Jess Orozco seala que el principio de legalidad
electoral postula la sujecin de todos los rganos electorales al derecho; en otros trminos, todo acto o procedimiento electoral llevado
a cabo por los rganos o autoridades electorales debe tener su apoyo estricto en una norma legal (en sentido material), la que, a su vez,
debe estar conforme a las disposiciones de fondo y forma consignadas en la Constitucin. Orozco Henrquez, J. Jess, Consideraciones sobre los principios y valores tutelados por el derecho electoral federal mexicano, Justicia electoral y garantismo jurdico, Mxico,
Porra-UNAM, 2006, p. 315.

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AUTONOMA CONSTITUCIONAL Y FUNCIN ELECTORAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

malidades procedimentales que para el ejercicio de sus funciones establecen la Constitucin, las leyes
electorales en especco, as como las dems normas secundarias que rigen su actuacin (reglamentos,
lineamientos, acuerdos, etctera).
En el plano constitucional este principio, se encuentra consagrado en los artculos 14, 16, 41, 99,
105 y 116, que constituyen la garanta de que cualquier acto del proceso electoral debe estar fundado en disposiciones legales.74 Sobre el punto, Jos de Jess Orozco seala que el principio de legalidad
electoral establece que todo acto de las autoridades electorales, es decir, los diversos rganos del IFE y
del TEPJF (en realidad, tambin los de las autoridades locales, los cuales son susceptibles de control de
su constitucionalidad y legalidad ante el citado Tribunal Electoral a travs del nuevo juicio de revisin
constitucional electoral) debe encontrarse fundado y motivado en el derecho en vigor.75
Es importante subrayar que la funcin electoral, al ser una funcin que involucra a diversos actores:
autoridades, partidos polticos y ciudadanos, supone que el apego irrestricto a las disposiciones normativas que rigen esta materia no debe ser entendido como una mera obligacin de los entes estatales, sino
tambin de los partidos polticos, entendidos como entidades de inters pblico, y de los ciudadanos ya
sea en el ejercicio de sus derechos polticos fundamentales (en principio: votar, ser votado y asociacin
poltica), como en el de sus obligaciones polticas (integrar los rganos electorales cuando resulten designados a tal efecto, ajustarse a los lmites de las aportaciones a los partidos polticos, respetar las reglas
al realizar tareas de proselitismo, por ejemplo). Es por ello que el comentado principio va ms all de la
garanta constitucional de legalidad [tal como est planteada en el artculo 16 de la Carta Fundamental],
pues sta se reere exclusivamente a la proteccin de todo individuo ante la actuacin de las autoridades;
en cambio, el principio electoral incluye la actuacin de las autoridades electorales, de los ciudadanos
y de las organizaciones y agrupaciones polticas, que no son autoridades sino particulares, aun cuando de
inters pblico, las que tienen naturaleza de partidos polticos nacionales.76
Atendiendo a las reexiones anteriores, podemos armar que el principio de legalidad implica, ante
todo, la sujecin de los actores pblicos y privados involucrados en los procesos electorales a las disposiciones que la Constitucin, los tratados internacionales, las leyes emanadas de la primera atendiendo
el concepto de Ley Suprema de la Unin que establece el artculo 133 constitucional, pero tambin
las normas reglamentarias, los criterios jurisprudenciales y las normas locales para el caso de los procesos electorales de los estados. Los actores pblicos y privados involucrados en los procesos electorales
(rganos electorales, los partidos polticos, los funcionarios pblicos, los militantes y simpatizantes de los
partidos, las organizaciones de observadores, los ciudadanos en general, como los concesionarios de radio
y televisin, etctera) deben, en ese sentido sujetarse a lo establecido en el marco normativo antes mencionado en cuanto a su actuacin.77
La relevancia de este principio se multiplica por un hecho muy particular de la transicin mexicana:
la especicidad y detalle de las normas electorales. En efecto, la evolucin electoral ha propiciado un
desarrollo cada vez ms puntual y especco de las normas que regulan la organizacin de las elecciones,
las atribuciones de las autoridades, las condiciones de la competencia, el papel de los medios electrnicos
de comunicacin, los lmites de la actuacin lcita de los partidos polticos y de los particulares, etctera,
en una apuesta bien denida desde el principio: establecer reglas predenidas de la competencia electo74

Crdenas Gracia, Jaime et al., Estudios jurdicos, op. cit., p. 89.


Orozco Henrquez, J. Jess, Consideraciones sobre los principios y valores tutelados por el derecho electoral federal mexicano,
Justicia electoral, op. cit., p. 315.
76 Galvn Rivera, Flavio, Derecho procesal..., op. cit., p. 72.
77 Cfr. Aguirre, Pedro et al., op. cit., p. 66.
75

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CAPTULO PRIMERO

ral claras, ciertas y conocidas para que todos los actores y jugadores sepan cmo se juega y cules son las
condiciones del juego democrtico.
En ese sentido, las normas electorales constituyen, como ha sugerido Jos Woldenberg, una detallada
carta de navegacin78 que determina a priori, paso a paso, los actos, los tiempos, y los procedimientos
que deben seguir las autoridades para construir los procesos electorales. sa es una de las grandes anclas
de la certeza electoral en Mxico, el que los actores polticos (partidos y ciudadanos) conocen con antelacin toda la ruta crtica de la construccin de las elecciones, saben cul es la secuencia de los actos a
cargo de la autoridad electoral, los tiempos en los que stos deben ejecutarse, el sentido de los mismos.
Ello supone que la nica incertidumbre que prevalece en torno a las elecciones son los resultados que
dependen del sentido del voto ciudadano.
Adems, ello supone un acotamiento de la discrecionalidad de las autoridades electorales. Precisamente uno de los problemas que caracterizaba el sistema electoral previo a la transicin, la discrecionalidad de
que estaban revestidas las actuaciones de la Comisin Federal Electoral y de los colegios electorales que
calicaban polticamente las elecciones del viejo rgimen.
La misma Suprema Corte se ha pronunciado en numerosas ocasiones en torno al principio de legalidad en materia electoral, dotndolo de un signicado bastante especco, y hacindolo girar en torno a la
necesidad de impedir condiciones normativas (de defecto normativo) que supongan un margen de discrecionalidad indeseable e indebido en manos de las autoridades electorales. As, por ejemplo, ha sostenido
que el principio de legalidad en materia electoral signica la garanta formal para que los ciudadanos y
las autoridades electorales acten en estricto apego a las disposiciones consignadas en la ley, de tal manera
que no se emitan o desplieguen conductas caprichosas o arbitrarias al margen del texto normativo.79
C. Imparcialidad
Entendida como la actuacin de la autoridad electoral sin tener algn tipo de preferencia por cualquiera
de las partes involucradas. En virtud de este principio, ningn tipo de inters poltico o de otro tipo debe
determinar, ni inuenciar siquiera, la actuacin del IFE. Se trata del principio por excelencia que rige
la imparticin de justicia que prev al juzgador como un tercero por encima de las partes e igualmente
distante de los intereses de cada una de stas.
Los rganos electorales (tanto administrativos como jurisdiccionales) estn llamados a ser los rbitros
de las contiendas poltico-electorales; en ese sentido, que deban actuar con imparcialidad, como impone este principio, signica que, siendo jueces de los procesos comiciales, por denicin no deben actuar
atendiendo a intereses de parte. De esta manera, la imparcialidad a la que estn obligados supone la falta
absoluta de toma de partido que debe regir la actuacin tanto de los rganos administrativos electorales
como de los rganos de carcter jurisdiccional. Los actos de dichas autoridades no deben, de esta manera,
estar encaminados a favorecer o perjudicar a ninguno de los contendientes en los comicios en concreto,
sino a cumplir cabalmente con los principios que rigen a la actividad electoral.80
Dicho en otras palabras, el principio de imparcialidad exige que los rganos electorales acten y decidan en el marco de sus atribuciones, de manera objetiva, atendiendo exclusivamente a los mritos y ca-

78

Woldenberg, Jos, Por una reforma electoral mnima, en AA.VV., Estrategias y propuestas para la reforma del Estado, Mxico,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2a. ed., 2002, p. 256.
79 AI 88/2008 y sus acumuladas 90/2008 y 91/2008, Estado de Jalisco, considerando quinto, p. 26.
80 Cfr. Aguirre, Pedro et al., op. cit., pp. 66-67.
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AUTONOMA CONSTITUCIONAL Y FUNCIN ELECTORAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

ractersticas propias del asunto en cuestin, por encima de sus preferencias polticas, es decir, supeditando
cualquier inters personal o partidario al servicio de la voluntad del ciudadano y de la democracia.81
El concepto de imparcialidad no supone nicamente un aspecto negativo (la falta de parcialidad), sino
tambin un aspecto positivo que se traduce en la actitud de decidir conforme a ciertos principios (o si se
quiere) valores pblicos determinados. As, la imparcialidad como principio rector de la funcin electoral no debe reducirse exclusivamente a la ausencia de inclinaciones predeterminadas o buena intencin.
El concepto en este campo debe entenderse tambin como la voluntad de decidir o juzgar rectamente,
con base en la experiencia, en la capacidad profesional, y conocimiento sobre lo que se est haciendo.82
Asumir que la autoridad encargada de organizar las elecciones y computar los votos debe ser imparcial
parece ser una condicin sine qua non para que un proceso electoral pueda llevarse a cabo. Si el rgano
que tiene a su cargo realizar la eleccin no acta con imparcialidad, el juego democrtico simple y sencillamente no puede realizarse; se trata de una premisa indispensable, pues de otra manera, de estar trucadas las cartas, de existir un prejuicio a favor de alguno de los contendientes y con base en el mismo tomar
las resoluciones, el juego degenera en apariencia y asume visos de injusticia. Una contienda democrtica
tiene que ser, en ese sentido, equilibrada y justa para que los resultados electorales, sean los que sean,
surjan de una decisin de los ciudadanos en las urnas y no de desequilibrios provocados queridamente por
las autoridades electorales. Una autoridad electoral parcial supone, en consecuencia, una indebida incidencia del rbitro en los resultados que arrojan las urnas. En ese sentido, la imparcialidad... no es hija de
la neutralidad ideolgica, porque la gente que es neutra ideolgicamente no le interesa formar parte de los
organismos electorales... La imparcialidad tiene que verse como la necesidad de admitir sobre la militancia
propia, un bien mayor: el de la democracia. Cuando se decide en funcin de este bien mayor y no por el
de la militancia, se es imparcial autnticamente.83
Sin embargo, aunque lo anterior resulta casi una obviedad, la evolucin electoral de nuestro pas nos
revela una historia en la que la independencia del rgano electoral era un buen deseo que, en los hechos,
chocaba con una autoridad totalmente parcial y controlada por los intereses del partido hegemnico en
el poder.

81

Orozco Henrquez, J. Jess, Justicia electoral, op. cit., p. 317.


Franco Gonzlez Salas, Jos F., La reforma electoral, op. cit., p. 25.
83 Chuayet Chemor, Emilio, Democracia,, op. cit., p. 18. La cita es pertinente para comentar una serie de circunstancias que
han caracterizado, en relacin con el tema de la imparcialidad, la historia electoral del IFE. El Consejo General surgido de la reforma de
1994 se integr, como se sealar ms adelante, por seis consejeros ciudadanos. Se trat de seis personajes con amplio reconocimiento
pblico por sus contribuciones a los esfuerzos democrticos desde diversos mbitos: Santiago Creel Miranda, Miguel ngel Granados
Chapa, Jos Agustn Ortiz Pinchetti, Ricardo Pozas Horcasitas, Jos Woldenberg Karakowsky y Fernando Zertuche Muoz. Una de las
crticas que se le han hecho a varios de esos integrantes (los primeros de la etapa de franca ciudadanizacin del IFE) es que luego de su
encargo abiertamente asumieron posiciones polticas de partido: Creel devino diputado del PAN, Secretario de Gobernacin durante
el gobierno de Vicente Fox, precandidato a la Presidencia de la Repblica del PAN y posteriormente senador de ese partido; Granados
Chapa fue candidato del PRD a la gubernatura de Hidalgo, y Jos Agustn Ortiz Pinchetti fue Secretario de Gobierno del Distrito
Federal y diputado federal por el PRD. La historia se repiti en el Consejo General del IFE nombrado en 1996 luego de la reforma
electoral de ese ao. Varios consejeros electorales como Juan Molinar, Alonso Lujambio, Emilio Zebada y Jaime Crdenas luego de
su paso por el IFE participaron activamente en poltica abanderando posturas partidistas.
El que todos esos integrantes del Consejo General del IFE en diversos momentos hayan asumido posiciones de partido no signica
que su conducta durante su encargo en el IFE haya faltado al principio de imparcialidad. La imparcialidad, como sugiere el autor
cuya cita origina esta nota, es una caracterstica que se impone en el desempeo de un cargo pblico como integrante de la autoridad
electoral que supone, como se sealaba, el anteponer a los intereses personales (que legtimamente pueden ser de partido), el inters
colectivo y, con ello, posturas que no sean de parte. En todo caso las preferencias polticas que cada individuo tenga son el resultado
del derecho fundamental de autonoma poltica; lo importante es que la actuacin como funcionario pblico electoral no dependa de
esa legtima conviccin personal, sino de un ejercicio responsable del cargo pblico.
82

29

CAPTULO PRIMERO

Durante dcadas, la funcin de organizar las elecciones estuvo a cargo de la Comisin Federal Electoral, un rgano desconcentrado de la Secretara de Gobernacin, que, si bien cambi en el tiempo en
cuanto a su integracin, siempre tuvo una composicin en la que la prevalencia de los intereses del partido hegemnico y del gobierno estaban garantizados.
Ello era as, en parte, porque hasta la reforma de 1996 el secretario de gobernacin presidi el rgano
electoral, y hasta entonces todos los titulares de dicha cartera, salvo el extraordinario caso de Jorge Carpizo (titular de la Secretara de Gobernacin en 1994) que no tena una aliacin partidista alguna, eran
militantes en activo del PRI (y frecuentemente actuaban como tales).
A ello debe sumarse el que una de las caractersticas de la autoridad electoral a lo largo del tiempo ha
sido que los partidos polticos siempre fueron integrantes de la misma y que durante gran parte de la
historia no slo tuvieron derecho a voz, sino tambin a voto, mismo que no perderan sino hasta 1994,
cuando la reforma de ese ao restringi su capacidad de incidir en las decisiones al reservarles nicamente
el derecho de voz.
Adems, durante algunos periodos, la representacin de los partidos polticos no era paritaria, sino que
el nmero de representantes a los que cada uno de ellos tena derecho variaba dependiendo de la votacin
que haban obtenido en la ltima eleccin federal. Lo anterior provoc absurdos como el que la Comisin Federal Electoral (CFE) que organiz los controvertidos comicios de 1988 estaba integrada por 31
miembros (todos con derecho a voto), 16 de los cuales eran representantes del PRI, adems del Secretario
de Gobernacin y de los legisladores que representaban a cada una de las dos cmaras del Congreso de la
Unin (que por ley tambin integraban a la CFE y que de igual manera eran, sobra decirlo, pristas). Es
decir, el PRI, por s solo, incluso sin el apoyo de los funcionarios pblicos mencionados poda imponer sus
intereses en las decisiones que eran tomadas por el rgano electoral. En esas condiciones, la imparcialidad
del rbitro resultaba impensable y la parcialidad de sus decisiones, garantizada.84 No es casual que precisamente la reforma que sigui a la eleccin presidencial de 1988 haya sido la que cre al IFE y que unos
aos despus, en 1994, se le haya constreido como autoridad electoral a actuar con base en el principio
de independencia.
La historia de la integracin de los rganos electorales se explica, en gran medida, como la bsqueda de
condiciones estructurales y formales para propiciar y garantizar un actuar independiente de los intereses
polticos de la autoridad electoral.
Como podr verse ms adelante, tanto la determinacin constitucional de que los rganos electorales
deben gozar de autonoma en su funcionamiento e independencia en sus decisiones, como la existencia
de una serie de garantas formales y subjetivas para proteger a los titulares de dichos rganos de los vaivenes de las mayoras polticas, han sido establecidas como mecanismos para procurar la imparcialidad y
la independencia de los rganos electorales en el desarrollo de su funcin.
Uno de las cuestiones clave en ese sentido, es la que tiene que ver con la designacin de los consejeros
que integran el rgano administrativo electoral y los magistrados que componen el rgano jurisdiccional
electoral. Como se ha indicado, durante mucho tiempo los rganos electorales estuvieron abiertamente
partidizados; en ocasiones esa partidizacin guard un cierto equilibrio (aunque siempre, el el de la balanza en las decisiones el secretario de gobernacin era afn a los intereses del PRI), en otras haba
una franca y ominosa desproporcin a favor del as llamado partido ocial (el caso ya mencionado de la
Comisin Federal Electoral que organiz las elecciones de 1988 fue extremo). Por ello la construccin
84

Para revisar la historia de la integracin de las autoridades administrativas electorales en el plano federal desde los aos setenta y a
lo largo de las diversas reformas que fueron orientando el proceso de transicin a la democracia en Mxico, resulta de consulta obligada,
Becerra, Ricardo, Salazar, Pedro y Woldenberg, Jos, La mecnica, op. cit.
30

AUTONOMA CONSTITUCIONAL Y FUNCIN ELECTORAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

de un rgano imparcial como lo deben ser todas las autoridades electorales pasaba por despartidizar su
integracin.
No se trat de un proceso fcil ni rpido; ms bien fue gradual y paulatino. Se trata del fenmeno
conocido como ciudadanizacin de los rganos electorales. El punto merece un breve apunte: generalmente se ha concebido a la ciudadanizacin de los rganos electorales (del IFE en primera instancia)
como la sustitucin de representantes partidistas en la integracin de los mismos con representantes de
los ciudadanos. Se trata de una equivocacin garrafal aunque sumamente difundida. El IFE no es un rgano de representacin poltica de los ciudadanos, en estricto sentido sus representantes estn, como en
todas las democracias, en el parlamento y los otros cargos de representacin popular; es ah en donde se
expresan los intereses diversos y plurales de la ciudadana. Cuando se ha hablado de la ciudadanizacin
del IFE, primero, y de los rganos electorales de las entidades federativas, despus, se hace referencia al
fenmeno de que las decisiones que se asumen en esos rganos, pasaron de tener un sesgo partidista en
virtud de ser tomadas por los representantes de los intereses de los partidos polticos, a tener un sesgo de
imparcialidad.
La aclaracin es importante porque se ha prestado a muchos equvocos conceptuales, como el suponer
que lo que ha determinado la imparcialidad es el equilibrio entre las anidades partidistas de los integrantes del Consejo General del IFE, traducida en la coloquial frase de que la suma de parcialidades genera
imparcialidad, la cual es absolutamente falsa y deformadora de lo que supone este principio.85
La reforma de 1990 signic un avance respecto del ominoso punto de quiebre al que se haba llegado
en 1988. En efecto, el IFE naci con la nueva reforma como un rgano constitucional autnomo que,
aunque segua estando presidido por el titular de la Secretara de Gobernacin, gozaba ya de muchas caractersticas que determinaban su autonoma respecto de alguno de los poderes del Estado. La presencia
del Poder Legislativo se estableci en cuatro consejeros del Poder Legislativo, dos senadores y en dos diputados (en cada una de las cmaras, la mayora propona a uno de los legisladores que le correspondan
y el otro era designado por la primera minora). En dicha reforma, adems de que se acot la presencia
de los partidos polticos con base en su peso electoral (se estableci un mecanismo de representacin
plural para cada partido poltico mucho ms limitada que en el pasado, al determinar que los partidos
que tuvieran menos del 10% de los votos tendran un representante; entre el 10 y el 20%, dos; entre el
20 y el 30%, tres y ms del 30% de los votos, hasta cuatro representantes), se incorpor la gura de los
consejeros magistrados, que eran funcionarios designados por la Cmara de Diputados a propuesta del
presidente de la Repblica, y que constituyeron un primer paso, entonces muy tibio y acotado, en la ciudadanizacin del organismo.86
Para 1994, el Consejo General se modic radicalmente; en ese ao la bsqueda de imparcialidad y
la necesidad de contar con renovada base de conanza trajeron consigo una integracin completamente
distinta del Consejo General del IFE. Los cambios, profundamente signicativos, implicaron que la representacin de los partidos polticos fuera a partir de entonces paritaria y unipersonal; adems, como
ya se seal, desde entonces los representantes de los partidos tuvieron slo derecho de voz y nunca ms
de voto, con lo que su capacidad de inuencia en las decisiones del rgano electoral se acot signicativamente, adems, la gura de los consejeros magistrados fue sustituida por la de consejeros ciudadanos
que, en nmero de seis, constituan la fraccin del Consejo General que contaba con ms votos de cara a
la toma de las decisiones. En efecto, adems de esos seis funcionarios, slo los cuatro consejeros del Poder
Legislativo (designados del mismo modo que con las reglas introducidas en 1990 antes sealadas) y el se85
86

Cfr. Galvn Rivera, Flavio, Derecho procesal..., op. cit., p. 73.


Cfr. Becerra, Ricardo, Salazar, Pedro y Woldenberg, Jos, La mecnica, op. cit., pp. 251-252.
31

CAPTULO PRIMERO

cretario de gobernacin como presidente del Consejo, tenan derecho de voto, con lo cual la componente
ciudadana del Consejo (en el sentido de que se trataba de integrantes del mismo que no respondan a
intereses de algn partido poltico) constitua una mayora absoluta para lo que hace a la determinacin
de las decisiones. Se trataba de la primera vez en la historia en la que los partidos polticos y particularmente el PRI perdan la capacidad de decidir en el rgano electoral.87
El ciclo de reformas que vendra a consolidar la imparcialidad del rgano electoral se concret en
1996, cuando como consecuencia de los cambios constitucionales de ese ao, nuevamente se redeni la
integracin del rgano electoral en su conguracin actual, misma que ha sido reproducida en lo sustancial en todas las entidades federativas en los aos posteriores a esos cambios.88 El nuevo Consejo General
concentr el derecho de voto en la gura del consejero presidente (que sustitua al titular de la Secretara
de Gobernacin en la cabeza del organismo) y de ocho consejeros electorales, designados todos ellos por
la mayora calicada de dos tercios de los presentes en la Cmara de Diputados a propuesta hecha por los
grupos parlamentarios (el presidente de la Repblica dej, a partir de entonces, de tener toda injerencia
en la designacin de los rbitros electorales), adems, se estableci que los consejeros del Poder Legislativo seran designados por los grupos parlamentarios con aliacin de partido en alguna de las Cmaras,
en razn de uno por cada grupo, con lo que se rompi con la representacin slo de las bancadas mayoritarias y de primera minora tanto de la Cmara de Diputados como del Senado. Finalmente, como se
adverta, el Poder Ejecutivo dej de tener presencia en el Consejo General con la salida del secretario de
gobernacin de su seno. La nueva integracin del rgano supuso la prevalencia del principio de imparcialidad garantizado por el hecho de que los nicos integrantes del rgano superior de direccin del IFE
que podan orientar las decisiones del organismo estaban formalmente desvinculados de los intereses de
partido.
Vale la pena resaltar que hasta la reforma de 1996, no se haba establecido ninguna previsin en el
sentido de que los cambios que venan operando en el plano federal tuvieran algn impacto en las entidades de la Repblica. Sin embargo, con la reforma de ese ao se adicion una fraccin al artculo 116
de la Constitucin mexicana que impuso una serie de condiciones en materia electoral que deban ser
recogidas por las constituciones y las leyes locales, entre las que se encontraba la de contar con autoridades encargadas de la organizacin de las elecciones en el plano local que contaran con autonoma e
independencia y que las mismas estuvieran normativamente garantizadas. Adems, se estableci que la
actividad electoral en las entidades deba estar regida por los mismos principios de certeza, imparcialidad,
independencia, legalidad y objetividad que en el artculo 41 se prevean para las elecciones federales. Se
trat, hay que decirlo, de un cambio que revolucionara el marco normativo, institucional y procedimental en los estados del pas.89

87

Ibidem, pp. 327-329.


Ello en virtud de que los cambios constitucionales de 1996 tambin modicaron al artculo 116 e impusieron un piso mnimo de
condiciones que deban cumplir las constituciones y las leyes electorales de los estados, entre las que se encontraban, la de contar con
autoridades electorales autnomas en su funcionamiento, y la de ser independientes en sus decisiones. Aunque los poderes legislativos
de los estados no estuvieron obligados a imitar la integracin del IFE, el efecto demostracin de la reforma provoc, en los hechos, que,
al menos en una primera instancia, todos los Institutos Electorales o Consejos Electorales de las entidades federativas reprodujeran con
variaciones menores el diseo de los rganos que integraban al IFE.
89 Sobre los cambios introducidos en 1996. Cfr. Becerra, Ricardo, Salazar, Pedro y Woldenberg, Jos, La mecnica, op. cit., pp.
413-414 y 428-430 (en relacin con la nueva integracin del Consejo General del IFE) as como pp. 452-453 (en relacin con las
nuevas reglas para los regmenes electorales locales).
88

32

AUTONOMA CONSTITUCIONAL Y FUNCIN ELECTORAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

D. Objetividad
Este principio que debe traducirse en una valoracin de los elementos a partir de los cuales deben tomarse las decisiones por parte de la autoridad electoral de manera no subjetiva y de forma desinteresada.
De conformidad con este principio, la autoridad electoral debe analizar todos los asuntos que son de su
competencia y sobre los cuales deben tomarse decisiones a la luz de los acontecimientos, de los hechos
ciertos, vericables y por lo tanto comprobables y no partiendo de suposiciones ni de prejuicios, para
poder asumir, de esta manera, una decisin que, partiendo de los datos y circunstancias de facto a su
alcance, resulte racionalmente aceptable para todos los actores involucrados.90
La objetividad en materia electoral signica que todas las apreciaciones y criterios de los organismos
electorales deben sujetarse a las circunstancias factuales de los acontecimientos y no a interpretaciones
subjetivas ni inducidas de los hechos.91 O dicho de otra forma, la objetividad signica atender la realidad
de los hechos como son, independientemente de las apreciaciones, preferencias, inclinaciones o convicciones personales.92
A partir de este criterio, como ocurre con el principio de independencia, las resoluciones que adopta la
autoridad electoral deben estar construidas a partir de elementos ciertos y claros, como son los principios
o dictados establecidos en la ley, de manera imparcial sin atender a intereses de parte y desprejuiciada, es
decir, sin atender a lias o fobias respecto de algn hecho, algn sujeto o algn valor que est en juego
de cara a la decisin.
La objetividad como principio rector, supone, en consecuencia, que los actos de las autoridades electorales deben basarse ...en el conocimiento seguro y claro de lo que efectivamente es, sin manipulaciones o adulteraciones y con independencia del sentir, pensar o inters de los integrantes de los rganos
electorales, reduciendo al mnimo la posibilidad de errar y desterrando en lo posible cualquier vestigio
de vaguedad o ambigedad, as como de duda o suspicacia, a n de que aqullos adquieran el carcter de
autnticos, atendiendo a las peculiaridades, requisitos o circunstancias en que los mismos concurren.93
La aseveracin anterior revela la estrecha relacin que guarda el principio de objetividad con el de certeza, aunque resultan como ocurre con todo el conjunto de conceptos que se encuentran ntimamente
vinculados complementarios entre s. De esta manera, la actuacin objetiva de un funcionario electoral
que signica, como hemos sostenido, no asumir decisiones a partir de subjetivismos, es decir, concepciones personales de los hechos o ideologas particulares como eje denitorio de sus actos, es condicin
para generar certidumbre en torno a las decisiones de las autoridades y, consecuentemente, conanza y
credibilidad.
El actuar de manera objetiva supone que, para utilizar los paradigmas conceptuales acuados por Max
Weber al distinguir entre la tica de la conviccin y la tica de la responsabilidad, el funcionario electoral debe regirse bajo la mxima de la segunda, con independencia de su creencia personal en ciertos
valores, principios y concepcin particular del bien. Vale la pena retomar las palabras del propio Weber
para denir la accin conforme a las dos ticas mencionadas: Tenemos que ver con claridad que toda
accin ticamente orientada puede ajustarse a dos mximas fundamentalmente distintas entre s e irre90 La Suprema Corte ha denido el principio de objetividad como aqul que obliga a que las normas y mecanismos del proceso
electoral estn diseadas para evitar situaciones conictivas sobre los actos previos a la jornada electoral, durante su desarrollo y en las
etapas posteriores a la misma. P./J. 144/2005, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. XXII, noviembre
de 2005, p. 111.
91 Cfr. Aguirre, Pedro et al., op. cit., p. 67.
92 Galvn Rivera, Flavio, Derecho procesal..., op. cit., p. 76.
93 Orozco Henrquez, J. Jess, Justicia electoral, op. cit., p. 316.

33

CAPTULO PRIMERO

mediablemente opuestas: puede orientarse conforme a la tica de la conviccin o conforme a la tica


de la responsabilidad No es que la tica de la conviccin sea idntica a la falta de responsabilidad,
o la tica de la responsabilidad, a la falta de conviccin. No se trata en absoluto de eso. Pero s hay una
diferencia abismal entre obrar segn la mxima de la tica de la conviccin, tal como la que ordena (religiosamente hablando) el cristiano obra bien y deja el resultado en manos de Dios, o segn una mxima
de la tica de la responsabilidad, como la que ordena tener en cuenta las consecuencias previsibles de la
propia accin.94
La actuacin objetiva que constitucionalmente se demanda a los integrantes de los rganos electorales
en virtud del principio de objetividad, supone, precisamente, el actuar conforme a la tica de la responsabilidad a la que alude Weber, pues el dejar de lado los principios, convicciones o visiones personales de
la poltica, orientado sus decisiones conforme a los datos objetivos que contribuyan a generar la conanza
colectiva en torno a los procesos electorales sin la cual carecen de sentido, es una mxima indispensable
de su actuar.95
E. Profesionalismo
Uno de los problemas que vena acarreando la organizacin de las elecciones, y cuya solucin se haba
planteado por la oposicin desde los foros que antecedieron la reforma poltica de 1977, era que el organismo encomendado de la organizacin y realizacin de los procesos electorales era la Comisin Federal
Electoral, un organismo descentralizado de la Secretara de Gobernacin que empleaba a un conjunto de
funcionarios dependientes de dicha entidad de la administracin pblica federal. Adems, en trminos
generales, la designacin de los funcionarios electorales a lo largo y ancho del pas, ya fuera de las delegaciones de dicha Comisin, como en ltima instancia de los funcionarios de las mesas receptoras del
voto, se realizaba mediante criterios administrativos y polticos. Es decir, no se contaba con un cuerpo
burocrtico especializado. En ese sentido, la idea del profesionalismo de los funcionarios electorales para
nales de la dcada de los ochenta, constitua una asignatura pendiente de suma relevancia de la que los
partidos polticos opositores haban hecho una condicin para pactar cualquier cambio futuro a las reglas
electorales.
sa es la razn por la que los rganos electorales que resultaron de la reforma de 1990 y, en primera
instancia el IFE, nacen con la premisa constitucional de la profesionalizacin de sus servidores pblicos.
Ese principio, reejado en las disposiciones del Ttulo Segundo del Libro Cuarto del Cdigo Federal de
Instituciones y Procedimientos Electorales de 1990 (en concreto los artculos 167 al 172) que establecan
las reglas del Servicio Profesional Electoral y de su respectivo Estatuto96, sera la base de construccin de
un sistema burocrtico especializado en la funcin electoral, incorporado por concurso y evaluado de manera permanente, como garanta tcnica frente a la politizacin de las actividades electorales que haban
94

Weber, Max, La poltica como vocacin, en Id., El poltico y el cientco, Madrid, Alianza Editorial, 2007, pp. 164-165.
En ocasiones, como lo ejemplican numerosos casos, la actuacin de un funcionario electoral a partir de sus propios principios
olvidando la responsabilidad que la encomienda pblica que desempea le exige, ha generado consecuencias negativas para el desarrollo adecuado de las atribuciones de los rganos de los que forman parte. Un ejemplo ilustrativo de este punto, a propsito de los efectos
contraproducentes que tuvieron las declaraciones pblicas del entonces Consejero Electoral Jaime Crdenas Gracia dando a conocer
algunas decisiones de la Comisin de Fiscalizacin del IFE en torno a la investigacin del caso conocido como Amigos de Fox que
an estaba en curso, puede verse en Crdova Vianello, Lorenzo y Murayama Rendn, Ciro, Transparencia y partidos polticos. Los
casos de Pemexgate y Amigos de Fox, en Salazar Ugarte, Pedro (coord.), El poder de la transparencia. Nueve derrotas a la opacidad, Mxico, UNAM-IFAI, 2007, pp. 284 y ss.
96 El Estatuto del Servicio Profesional Electoral se public en el Diario Ocial de la Federacin, el 29 de junio de 1992.
95

34

AUTONOMA CONSTITUCIONAL Y FUNCIN ELECTORAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

caracterizado la actuacin de los rganos electorales hasta entonces. El profesionalismo se tradujo, as, en
uno de los elementos ms importantes para inyectar certeza, transparencia y por lo tanto conanza a las
elecciones.
El Servicio Profesional Electoral bien pronto se asent como una de las instituciones fundamentales del IFE, y si bien el cuerpo tcnico de dicho Instituto se nutri, en primera instancia, del personal
transferido de la extinta Comisin Federal Electoral, bien pronto, no apenas el Estatuto respectivo fue
aprobado, supuso la instrumentacin de las evaluaciones y controles para el personal profesional. Para la
mitad de la dcada de los noventa, el tema de la profesionalizacin era un tema bastante consolidado.97 El
establecimiento y temprana consolidacin del Servicio Profesional Electoral supuso que el de la profesionalizacin fuera un principio que poda ser sustituido del catlogo de principios rectores de la actividad
electoral, ms an cuando el propio artculo 41 constitucional, en el prrafo siguiente al que jaba los
principios, desde 1990 estableca que el IFE ser autoridad en la materia, profesional en su desempeo
y autnomo en sus decisiones. En ese sentido, el principio de profesionalismo, aunque central por
las razones aludidas, resultaba redundante en la redaccin constitucional y su supresin como uno de
los cinco principios rectores de esta actividad, no supuso su desaparicin como una de las caractersticas
rectoras de la autoridad administrativa electoral.98 De hecho, el actual texto del artculo 41 constitucional
mantiene en esencia el sentido originalmente introducido en 1990, al establecer que El Instituto Federal
Electoral ser autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional
en su desempeo.
F. Independencia
Como se mencion, el principio de profesionalismo que haba sido incorporado en el elenco original en
1990 fue sustituido por el de independencia con la reforma constitucional del 19 de abril de 1994. Las
razones de ese cambio son que, por un lado, como ya se seal, el Servicio Profesional Electoral ya se
haba establecido; pero adems, que para 1994, el IFE sufrira una transformacin de gran importancia
en su integracin en consonancia con el proceso de ciudadanizacin. La reforma de 1994 supuso una
reestructura radical del Consejo General del IFE articulada en los siguientes puntos: a) los representantes de los partidos polticos perdieron el derecho de voto, conservando slo el de voz, y su presencia,
por primera vez sera paritaria (hasta entonces tenan un nmero de representantes que dependa de su
porcentaje de votacin hasta un mximo de cuatro); los consejeros magistrados establecidos en 1990
seran sustituidos por seis consejeros ciudadanos; c) adems de los seis consejeros ciudadanos, slo tenan
derecho de voto los dos representantes del Senado (uno de la bancada mayoritaria y otro de la primera
minora), los dos representantes de la Cmara de Diputados (tambin uno del grupo mayoritario y otro
de la segunda bancada en nmero) y el secretario de gobernacin que seguira presidiendo el Consejo
General hasta 1996.
En ese nuevo contexto resultaba natural incorporar a los principios rectores de la autoridad electoral
el de independencia que reejaba que a partir de ese momento (1994) las decisiones del IFE seran autnomas respecto de las posiciones de parte.
97

Ello no supuso que el tema del Servicio Profesional estuviera cerrado, prueba de ello es el hecho de que el Estatuto del Servicio
Profesional Electoral fue profundamente revisado y una nueva versin renovada del mismo fue publicada en el Diario Ocial de la
Federacin el 19 de marzo de 1999.
98 En ese mismo sentido se pronuncia Flavio Galvn al sostener que a pesar de no estar textualmente enumerado como principio
rector de su actuacin integral [del IFE], es incuestionable que contina vigente y debe ser puntualmente cumplido, en Galvn Rivera,
Flavio, Derecho procesal, op. cit., p. 71.
35

CAPTULO PRIMERO

La sucesiva reforma de 1996 fue congruente con el nuevo principio de independencia, pues implic una nueva transformacin del Consejo General al determinar la salida del titular de la Secretara de
Gobernacin de la presidencia del IFE como resultado de la reforma de 1996, y la reserva del derecho
de voto nica y exclusivamente a los consejeros electorales (sustitutos de los consejeros ciudadanos) y al
consejero presidente, concretando as en denitiva el proceso de ciudadanizacin de la autoridad administrativa electoral y en consecuencia de su total autonoma frente a los rganos del Ejecutivo federal.99
Este principio impone a la autoridad electoral el de mantener una conducta ajena a todo tipo de presiones e intereses particulares de manera que las decisiones que se adopten resulten ciertas, objetivas e
imparciales.100
La independencia de los rganos electorales no debe ser entendida solamente por lo que no hace a la
no injerencia de los poderes federales o locales en la toma de decisiones de los rganos electorales salvo
por lo que hace a las reglas constitucionales y legales que los involucran directa o indirectamente en el
nombramiento e integracin de los mismos, sino, adems, en el sentido de que ningn partido poltico, grupo social, organizacin o persona de cualquier tipo pueda ejercer efectivamente algn tipo de
presin que lesione la actuacin legal autnoma de dichos rganos.101
3. Los principios rectores de la funcin electoral en las entidades de la Repblica
Como se ha sealado, los principios rectores de la funcin electoral que fueron introducidos con la
reforma electoral de 1990 y que fueron ajustados en su formulacin denitiva en la reforma de 1993,
vinculaban esa actividad del Estado en el plano federal. No fue sino hasta la reforma de 1996 cuando,
en virtud de las modicaciones al artculo 116, se establecieron los contenidos que de manera ineludible
deban contemplar los marcos normativos de los estados en materia electoral, entre los cuales se incluy
la obligacin de que estuvieran contemplados los mismos principios rectores de la actividad electoral a
nivel federal en el mbito local.
Lo anterior supuso la obligacin de los rganos legislativos de las entidades de adecuar sus normas
constitucionales y legales a los nuevos parmetros mnimos establecidos en el artculo 116 de la Constitucin102 con lo que al cabo de algunos meses en todos los sistemas electorales del pas se establecieron
los cinco principios rectores de dicha actividad que para entonces ya se encontraban consolidados en el
mbito federal.
Vale la pena sealar que los principios rectores ya se han convertido en una parte central del derecho
electoral mexicano y son frecuentemente invocados para fundar las resoluciones de las autoridades electorales y que se han consolidado como ejes de interpretacin por parte de las autoridades jurisdiccionales
que conocen de impugnaciones electorales, como en las numerosas resoluciones en las que se resuelven
99 Para revisar la evolucin del Consejo General del IFE y las razones de eso cambios, resulta indispensable, Becerra Ricardo, Salazar,
Pedro y Woldenberg, Jos, La mecnica, op. cit., pp. 209 y ss.
100 Jos de Jess Orozco interpreta esta premisa sealando que el principio de independencia propugna que los rganos electorales
puedan actuar con autonoma y libertad frente a los dems rganos del poder pblico y las eventuales presiones de los diversos partidos
polticos, a n de estar en aptitud de actuar y resolver en sus mritos, conforme a derecho y de manera objetiva e imparcial, los asuntos
de su competencia. Orozco Henrquez, J. Jess., Justicia electoral, op. cit., p. 317.
101 Cfr. Aguirre, Pedro et al., op. cit., p. 66.
102 El artculo 122 de la Constitucin remiti, para los requisitos mnimos que deban contener las normas electorales del Distrito
Federal, a los establecidos en el artculo 116 para para el resto de las entidades federativas. Por otra parte, el artculo segundo transitorio estableci un plazo ordinario de seis meses para que los legislativos locales cumplieran con la obligacin de adecuar sus normas a
las directrices que se establecieron en la Constitucin mexicana, mismo que poda extenderse a un ao en caso de enfrentar procesos
electorales locales en lo inmediato.

36

AUTONOMA CONSTITUCIONAL Y FUNCIN ELECTORAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

los ms variados temas electorales (desde la integracin de los autoridades, los alcances de sus funciones,
las reglas relativas a las prerrogativas de los partidos polticos, la validez misma de las elecciones) con una
muy frecuente invocacin de los principios rectores de la actividad electoral.
La adopcin de los principios rectores de la actividad electoral que desde su incorporacin en la
Constitucin mexicana pasaron a tener aplicabilidad y obligatoriedad en el plano de todas las elecciones
locales,103 ha sido variada y, por ello, no necesariamente uniforme en las normas electorales de las entidades de la Repblica. Las caractersticas que en relacin con estos principios arroja el anlisis comparativo de las legislaciones electorales locales, de conformidad con el cuadro III. Principios de la funcin
electoral, son las siguientes:
Existe, por supuesto, una base comn que es impuesta por la propia Constitucin mexicana en el mencionado artculo 116, que supone la adopcin de, por lo menos, los principios de certeza, imparcialidad,
independencia, legalidad y objetividad como ideas rectoras de los procesos electorales locales en todas las
Constituciones y normas reglamentarias de los estados. En ese sentido, so pena de una clara contravencin de una disposicin constitucional, los cinco principios aludidos son recogidos en las 32 entidades
del pas.
Sin embargo, slo doce estados, entre los que destacan Baja California, Campeche, Chihuahua, Colima, Guerrero, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Sinaloa, Sonora, Tabasco y Tamaulipas, cuentan exclusivamente con esos cinco principios, es decir, en los veinte estados restantes se reconoce al menos un principio adicional y complementario a los que se establecen desde la Constitucin mexicana en el artculo
116 que, vale la pena recordarlo, determina slo los elementos mnimos indispensables que deben ser
recogidos en el plano local, no obstando la posibilidad de que las normas electorales aumenten y enriquezcan dichos elementos.
Diez entidades ms, agregan a los cinco principios ineludibles uno adicional como son los casos de
Baja California Sur, Coahuila, Durango, Estado de Mxico, Hidalgo, Jalisco, Nayarit, Quertaro, San
Luis Potos y Yucatn.
Aguascalientes, Chiapas, Distrito Federal y Michoacn incorporan dos principios a los cinco que resultan obligados.
Finalmente los estados de Morelos, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas, adicionan tres o ms principios a
los cinco a que constitucionalmente estn obligados.
Haciendo un anlisis sustancial de la confrontacin de las distintas regulaciones estatales de los principios rectores, tenemos que:
Catorce entidades reconocen al principio de equidad como idea directriz de los procesos electorales.
Siete estados establecen el principio de profesionalismo que, como sealamos, en el periodo que va de
1990 a 1993 estuvo vigente como principio rector en el mbito federal. Tres estados cuentan con el principio de constitucionalidad que es una variante del principio de legalidad pero referido especcamente
a la actuacin de las autoridades electorales apegada a las normas contenidas en la Constitucin. Cinco
estados, cuentan con el principio de denitividad. Dos, Nuevo Len y Veracruz, incorporan el principio de transparencia. Uno ms, Morelos, incluye tambin el principio de equidad de gnero. El caso de
103

As lo conrma la tesis relevante S3EL 034/97 de la Sala Superior, emitida bajo el rubro Principio de legalidad constitucional electoral. Est vigente para todos los estados. En dicha tesis se sostiene, en efecto, que: De la interpretacin sistemtica de
la Ley Fundamental, revela que el principio constitucional federal de legalidad en materia electoral rige a los comicios de todas la
entidades federativas de la Repblica, desde el veintitrs de agosto de mil novecientos noventa y seis, sin que su vigencia est condicionada a su aceptacin, inclusin o reglamentacin en las leyes estatales, y que lo nico que se aplaz fue la exigibilidad de cumplimiento
de la obligacin impuesta a las legislaturas estatales de incluir, necesariamente, en su normatividad constitucional y legal (si no existan
con anterioridad) disposiciones jurdicas para garantizar el cabal apego y respeto de dicho principio.
37

CAPTULO PRIMERO

Chiapas se distingue en cuanto a originalidad pues es el nico que incorpora dos principios por dems
extraos, los de seguridad y de veracidad. Aunque no hay mayor aclaracin en las normas locales, el principio de seguridad debe referirse a la idea de seguridad jurdica, ntimamente vinculada con la idea de
legalidad; por otra parte el principio de veracidad constituye una variante difcilmente distinguible del
principio de certeza.
III. La autonoma constitucional y los rganos electorales
1. En torno al concepto de autonoma
El ao de 1993 constituy un punto de inexin dentro de la dinmica de los poderes pblicos de este
pas. Las funciones estatales clsicas asentadas en los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial sufrieron una
importante alteracin con el advenimiento de funciones emergentes que dieron una nueva orientacin a
nuestro sistema de divisin de poderes.104 La autonoma constitucional conferida en ese ao al Banco de
Mxico (artculo 28) marc la ruta de un viaje sin retorno hacia la reestructuracin del ejercicio del poder
poltico, anclada en la exigencia de apartar de la rbita de los poderes tradicionales el ejercicio de actividades que por su peculiar naturaleza necesitaban depositarse en instituciones de carcter tcnico, diseadas
adems, en l y para el renovado contexto de la pluralidad poltica y social que comenzaba a manifestarse
con particular intensidad.
La autonoma constitucional conferida al Instituto Federal Electoral en 1996 (artculo 41), a la Comisin Nacional de los Derechos Humanos en 1999 (artculo 102 apartado B) y al Instituto Nacional de
Estadstica Geografa e Informtica en 2006 (artculo 26 apartado B) patentiza este notable cambio en la
arquitectura del poder poltico en Mxico.
El proceso de autonomizacin que hemos vivido en los ltimos diecisiete aos forma parte de una
interesante evolucin histrica que permite advertir que paralelamente al avance de nuestra transicin
poltica, se ha desarrollado una autntica metamorfosis institucional que ha desembocado en la construccin de renovadas instituciones que tienen entre sus caractersticas principales una autonoma para
organizarse a travs de criterios propios y una independencia para impedir cualquier injerencia indebida
de los rganos de poder.
Lejos de lo que pudiera pensarse, el avance de este proceso no se ha detenido en las instituciones que
hemos apuntado. La autonoma ha representado el escudo perfecto para que los ms diversos rganos e
instituciones procedan a delimitar un mbito institucional de accin propio y reservado que les permite
la interaccin con otros poderes pblicos en un marco de respeto, coordinacin e independencia.
No debe extraar, en consecuencia, que el vocablo autonoma se emplee, en el orden federal, para caracterizar a los Tribunales Agrarios (artculo 27 fraccin XIX) y a los Tribunales de lo Contencioso Administrativo (artculo 73 fraccin XIX-H). Igualmente, que se sirve de l, para enunciar a las instituciones
a las que se les asigna una autonoma semiplena, como el rgano de Acceso a la Informacin (artculo
6 fraccin IV) y la Entidad de Fiscalizacin Superior de la Federacin (artculo 79). Su relevancia es
tal que al da de hoy se le emplea para conferir mbitos de actuacin independiente a organismos que
funcionan al interior de instituciones que, en s mismas, son autnomas, como el rgano Tcnico de
Fiscalizacin del IFE (artculo 41 fraccin V).
En el mbito de las entidades federativas, el concepto de autonoma se ha empleado de forma an ms
reciente para reproducir a lo largo y ancho de la geografa nacional los benecios generados por la escala104

38

Fernndez Ruiz, Jorge, Derecho administrativo y administracin pblica, Mxico, UNAM-Porra, p. 54.

AUTONOMA CONSTITUCIONAL Y FUNCIN ELECTORAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

da de desconcentracin del poder pblico en el contexto federal. En calidad de atributo, la autonoma se


ha garantizado a un conjunto de instituciones que la Constitucin mexicana obliga a crear en el contexto
de las entidades federativas y el Distrito Federal; instituciones de naturaleza administrativa como las Entidades de Fiscalizacin Superior (artculo 116 fraccin II, 122 base primera, fraccin V, inciso e) o las
Autoridades Electorales (artculo 116 fraccin IV, inciso c, 122 base primera, fraccin V inciso f ), y de
naturaleza jurisdiccional, como los Tribunales Electorales y de lo Contencioso Administrativo (artculo
116 fraccin V, 122 base quinta).105
No hay que dejar de anotar que el principio de autonoma cumple una importante funcin en el seno
de la organizacin de los pueblos indgenas, en tanto les conere un derecho de autodeterminacin (artculo 2) y en el seno de la educacin, al erigirse como una de las cualidades principales de las universidades
e instituciones de educacin superior (artculo 3, fraccin VII).
El contexto someramente descrito sirve para advertir el empleo cada vez ms exacerbado del concepto de autonoma dentro de nuestra arquitectura constitucional. Constatado lo anterior, la pregunta que
debe formularse, a efecto de tener mayor claridad al respecto es: qu justica que paulatinamente se vaya
dotando de autonoma a diferentes entes, instituciones u rganos del Estado?106
Adicionalmente a lo que se ha comentado en el punto I de este captulo, se puede anotar que este
proceso tiene una primera justicacin estructural. La notable complejidad que al da de hoy caracteriza a
las sociedades modernas, ha condicionado fuertemente al Estado a modicar sus estructuras de gobierno
para atender el cmulo de nuevas demandas que se ve obligado a satisfacer. Si a esto se suman las cargas
que impone el Estado social, veremos que los nes sociales a alcanzar hacen inexorable el relanzamiento
de nuevas y ms consistentes burocracias.107
Existe tambin una justicacin de ndole poltico, que hace de la autonoma una barrera para impedir la
prepotente capacidad de inuencia y condicionamiento que ejercen los partidos polticos dentro de cualquier democracia. Su reconocimiento constitucional ha supuesto el desplazamiento de los tradicionales
centros de decisin poltica, al grado de condicionar fuertemente la dinmica de las instituciones estatales
y de erigirse en elementos basilares para la articulacin institucional del Estado.108 El progresivo ensanchamiento de su rbita de accin ha modicado el funcionamiento del principio de divisin de poderes
a un extremo tal, que la exigencia de aplicar correctivos institucionales para impedir que la inuencia de
decisiones subjetivas basadas en intereses particulares termine por penetrar en campos de accin reservados al conocimiento objetivo y especializado, se ha hecho an ms signicativa.109
Por lo que acaba de sealarse, es evidente que existe una consecuente justicacin tcnica, ya que el
crecimiento de la complejidad estatal, como la denomina Garca Pelayo, ha supuesto el aumento y
105

Al respecto, acdase a Pedroza de la Llave, Susana Thala, Los rganos constitucionales autnomos en Mxico, en Serna de la
Garza, Jos Mara y Caballero Jurez, Jos Antonio (eds.), Estado de Derecho y Transicin jurdica, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2002, pp. 181 y ss. Carbonell, Miguel, Organismos constitucionales autnomos, en Diccionario de Derecho Constitucional, 2. ed., Mxico, Porra, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2005, pp. 435-436. Tambin a Caballero Ochoa,
Jos Luis, Los rganos constitucionales autnomos: Ms all de la divisin de poderes, Jurdica. Anuario del Departamento de Derecho
de la Universidad Iberoamericana, Mxico, nm. 30, febrero del 2001, p. 157.
106 Una aproximacin ms amplia y detallada de los elementos que han condicionado este proceso de ensanchamiento de la autonoma en los rganos estatales se encuentra en Astudillo, Csar, Auditora Superior de la Federacin. Contenido, alcances, garantas y
fortalecimiento de su autonoma constitucional, en Astudillo, Csar y Ackerman, John M. (coords.), La autonoma constitucional de
la Auditora Superior de la Federacin, Mxico, 2009, pp. 54-55.
107 Una de las explicaciones ms elocuentes de los cambios que ha trado consigo el advenimiento del Estado social se encuentra en
el clsico de Garca Pelayo, Manuel, Las transformaciones del Estado contemporneo, Madrid, Alianza Universidad, 1977, pp. 57 y ss.
108 Al respecto, se remite a las profundas y agudas observaciones de Valads, Diego, El control del poder, Mxico, UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurdicas, 1998, pp. 61 y ss.
109 Al respecto, acdase tambin a Garca Pelayo, Manuel, El Estado de partidos, Madrid, Alianza, 1986, pp. 109 y ss.
39

CAPTULO PRIMERO

la diversicacin de rganos, poderes y actores estatales, deslizndose hacia la paulatina diversicacin


de las funciones del Estado.110 La progresiva especializacin de las funciones estatales y la necesidad de
alejar a ciertas actividades pblicas del clculo, los intereses y la inuencia de los partidos polticos ha
promovido la incursin de un sinnmero de instituciones tcnicas cuya presencia viene a contrarrestar,
limitar, comprimir o reducir el espacio de actuacin que antes era del dominio exclusivo de los poderes
tradicionales.111
De la mano de la anterior es posible avanzar una justicacin basada en el profesionalismo de los titulares a quienes se encomiendan las nuevas funciones, puesto que la autonoma encuentra su razn de ser
en el ejercicio integral y exclusivo de una funcin112, pero tambin en el ejercicio profesional de la misma,
lo cual ocurre cuando las decisiones que tienen un alto nivel de complejidad son tomadas por expertos
cualicados en la materia, ajenos a todo tipo de condicionamientos externos y subjetivos que pudieran
conferir parcialidad a las mismas. Cuando ello ocurre, la calidad de las decisiones se eleva considerablemente y el nivel de conabilidad frente a la ciudadana se fortalece de manera exponencial.
Como conclusin de lo expuesto, es posible sealar que el nivel de autonomizacin que presenta determinado sistema constitucional es en muchas ocasiones recprocamente proporcional a la capacidad de
injerencia de los partidos polticos en la vida institucional; entre mayor sea la capacidad de inuencia
poltica, ms relevante ser la necesidad de multiplicar estructuras burocrticas que se asuman con alto
grado de tecnicacin y profesionalismo.113 A mayor concentracin de poder en manos de los poderes
tradicionales, mayor necesidad de acotar el poder del que disponen a travs de instituciones emergentes
dotadas de mbitos de actuacin autnomos.
2. La recepcin del principio de autonoma electoral en las Constituciones estatales
A. Justicacin
La transicin poltica mexicana, en su devenir histrico, ha impulsado un proceso de democratizacin
anclado en la exigencia de alcanzar, en un espacio razonable de tiempo, determinadas expectativas de
orden formal y sustancial. En el mbito estrictamente electoral se ha orientado a garantizar la emisin
del sufragio en libertad, la organizacin de elecciones libres, peridicas y conables, la consolidacin de
un sistema competitivo y plural de partidos polticos; pero en el mbito de una democracia sustancial, se
propone generar las precondiciones que posibiliten que la ciudadana cuente con estndares mnimos de
igualdad, educacin, acceso a la informacin, etc.
La garanta de emisin del sufragio bajo las calidades de universal, libre, secreto y directo, y la organizacin de elecciones crebles y conables motiv que el diseo de las autoridades electorales estuviera
entre las principales preocupaciones de los actores polticos, propiciando a su vez que uno de los hilos
conductores de la reforma electoral, en perspectiva histrica, consistiera en propiciar la desvinculacin
denitiva de actuacin de la rbita de inuencia de los ejecutivos en turno.114
110

Garca Pelayo, Manuel, Las transformaciones, op. cit., pp. 158 y ss., esp. 161.
En este sentido, Clavero, Bartolom, El orden de los poderes. Historias constituyentes de la Trinidad constitucional, Madrid, Trotta,
p. 273.
112 Importantes reexiones sobre la especializacin de las funciones en Guastini, Riccardo, Lezioni di teoria costituzionale, Turn,
Giappichelli, 1995, pp. 22-23.
113 Cfr. Zippelius, Reinhold, Teora general del Estado, trad. Hctor Fix Fierro, Mxico, Porra, 1989, pp. 289 y ss.
114 Por ello Nohlen ha dicho, y con razn, que la organizacin electoral forma parte de una de las preocupaciones centrales de la
reforma electoral en Amrica Latina. Cfr. Nohlen, Dieter, Los sistemas electorales en Amrica Latina y el debate sobre la reforma electoral,
Mxico, UNAM, Instituto de investigaciones Jurdicas, 1993, p. 9.
111

40

AUTONOMA CONSTITUCIONAL Y FUNCIN ELECTORAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

No poda ser de otra manera, ya que como arma Mackenzie, la maquinaria electoral, a pesar de lo
bien perlada que se encuentre, no puede inspirar conanza si quienes estn al frente de ella no gozan de
autonoma plena, y por el contrario, se hallan bajo las rdenes directas del gobierno.115
Y esto era justamente lo que aconteca, en funcin de que previo al inicio de las reformas encaminadas
a desparcializar a los rganos electorales de los estados, la totalidad de sus titulares eran designados por
los gobernadores en turno. Al respecto, Lpez Chavarra ha sealado que hacia 1985 todas las legislaciones electorales estatales contemplaban, de forma general, la participacin del Secretario de Gobierno
como presidente de las comisiones electorales, y de manera adicional, que la integracin de los institutos
se completaba con comisionados del Poder Legislativo, designados por la legislatura o por la diputacin
permanente, por un notario pblico, nombrado por la propia comisin y con comisionados de los partidos con registro acreditado.116
La verticalidad en la operacin de sus actividades fue en su momento evidenciada por Jorge Madrazo,
quien advirti que la lgica seguida por las instituciones electorales consista, bsicamente, en ejecutar en
cascada, en cada uno de los rganos electorales hasta llegar incluso a los escrutadores de las mesas directivas de casilla, las decisiones originadas en el gobierno del Estado. La conclusin derivada de este panorama es que la integracin y el funcionamiento de los organismos electorales respondan a la efectividad
con que el estado controlaba los distintos procesos electorales.117
Lira Mora, en una radiografa del sistema de nombramiento de los presidentes de los organismos electorales con corte a 1994, es decir, una vez ocurrida la reforma de ese ao, nos dice, por ejemplo, que en
ocho estados el gobernador mantena la facultad de designar al presidente del rgano electoral; en catorce, era nombrado por la mayora calicada de la Cmara de Diputados y en ocho ms, por los consejeros
ciudadanos, resaltando el caso de Guerrero en donde el coordinador del Congreso funga como presidente del rgano electoral.118
A pesar de que con motivo de la reforma, la designacin de los consejeros qued denitivamente en
manos de los congresos locales, lo cierto es que los gobernadores continuaron ejerciendo una inuencia
notable en la composicin de dichos rganos. Aunque en algunas entidades formalmente perdieron la
posibilidad de designacin directa, en varias mantuvieron la potestad de proponer candidatos, tal y como
lo constata el amplio estudio de Crespo, lo cual les permiti nominar a personajes pertenecientes a su
estructura burocrtica, a personalidades cercanas a su partido, y otras veces ejercieron el control de los
nombramientos va los propios congresos, donde regularmente contaban con un grupo parlamentario
mayoritario y afn a sus intereses.119 La carencia de imparcialidad se reejaba tambin en el perl de los
funcionarios de la estructura de la institucin, muchos de los cuales dejaban la administracin pblica
para incorporarse a la funcin electoral.120
115

Como referencia, vase lo sealado por Mackenzie, W. J. M., Elecciones libres, trad. de F. Condomines Perena, Madrid, Tecnos,
1962, p. 110.
116 Lpez Chavarra, Jos Luis, Las elecciones municipales en Mxico, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1994,
p. 68.
117 Madrazo, Jorge, Reforma poltica y legislacin electoral en las entidades federativas, en Gonzlez Casanova, Pablo (coords.), Las
elecciones en Mxico, evolucin y perspectivas, Mxico, Siglo XXI, 1985, p. 311.
118 Lira Mora, Humberto, La reforma electoral en los estados, en Moctezuma Barragn, Gonzalo (coord.) Derecho y legislacin
electoral 30 aos despus, de 1968, Mxico, Miguel ngel Porra, 1999, p. 258.
119 Una radiografa de la injerencia de los gobernadores se encuentra en Crespo, Jos Antonio, Votar en los estados. Anlisis comparado
de las legislaciones electorales estatales en Mxico, Mxico, Miguel ngel Porra-CIDE, 1996.
120 Una panormica del control que ejercan los gobiernos estatales en la designacin de los consejeros en 1994, se observa, por
ejemplo, en el libro coordinado por Silvia Gmez Tagle, 1994: Las elecciones en los estados, La democracia en Mxico, Mxico, La Jornada ediciones-Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades/UNAM, 1997, vol. I. De particular relevancia
41

CAPTULO PRIMERO

Se constata de este modo por qu la segunda generacin de reformas electorales, que va de 1990 a
1996, realiz reiterados ejercicios de ingeniera hasta lograr posicionar a los rganos electorales en un
espacio institucional propicio para realizar una labor extremadamente tcnica y profesional que dejara de
lado la interferencia poltica del gobierno, que erradicar en denitiva las decisiones parciales orientadas a
favorecer a uno de los competidores y que pusieran un alto a las administraciones electorales irregulares.121
Para situar a estos rganos en ese mbito privilegiado de actuacin, se ech mano del principio de autonoma, cuyos inujos permitieron eliminar la dependencia orgnica que histricamente haban mantenido respecto a los poderes ejecutivos, principalmente hacia las secretaras de gobernacin o de gobierno,
y posibilit que paulatinamente fueran adquiriendo todos aquellos instrumentos jurdicos y requerimientos de orden tcnico y material para asumir, desde una posicin de imparcialidad plena, la renovada
funcin estatal que recin se depositaba en sus manos.
El proceso de autonomizacin tom como mecanismo de transformacin a la legislacin federal, y su
inujo gener rpidamente la activacin de la maquinaria reformista en las entidades federativas. Al
principio, el objetivo de reproducir los cambios a nivel estatal se basaba en la exigencia de legitimar
la accin de gobierno; no obstante, existieron entidades que permanecieron inmviles por un periodo
considerable de tiempo. El acicate que moviliz por completo el rediseo institucional de la organizacin electoral de las entidades federativas fue, sin duda, la carga normativa incorporada al artculo 116
fraccin IV por la reforma constitucional de 1996.122
La autonoma supuso un ejercicio de ingeniera que inici en 1990, conriendo una importante potestad para llevar a cabo un conjunto de actividades basadas en decisiones tcnicas y profesionales como
las relativas a la formacin del padrn electoral o a la geografa electoral.123 La reforma, a pesar de que en
la exposicin de motivos de la iniciativa se sealaba su intencin de reforzar el carcter autnomo de los
organismos electorales, lejos estuvo de conferir cobertura constitucional a tal autonoma, estipulndose
solamente que el IFE sera autnomo en sus decisiones.124 Fue la expedicin del Cofipe la que denira
por primera vez al IFE como un organismo autnomo, de carcter permanente, con personalidad jurdica
y patrimonio propios.
El arreglo, a pesar de sus avances, no fue suciente, principalmente porque la injerencia poltica estaba
cristalizada en el derecho de voto que tenan los representantes del Estado y los partidos polticos en el
rgano electoral, lo que condicionaba fuertemente la orientacin de las decisiones.
resultan los captulos de Campeche, de Claudio Vadillo Lpez, p. 124-125; Coahuila, de Rosa Ester Beltrn Enrquez, p. 147; y
Chiapas, de Silvia Gmez Tagle y Ma. Eugenia Valds Vega, p. 183, entre otros.
Los cambios obtenidos con la reforma de 1996, la primera en prescribir normas electorales que las entidades federativas deban
incorporar a sus constituciones y leyes electorales se observa en el colectivo coordinado por Peschard, Jacqueline, El federalismo electoral
en Mxico, Mxico, LX Legislatura-Cmara de Diputados, Miguel ngel Porra, UNAM-FCPyS, 2008. En particular el trabajo de
la propia Peschard, La dimensin federal de la democratizacin electoral, pp. 44 y ss. A modo de ejemplo, vanse los trabajos de
Fernndez Gmez, Ral, El impacto de la reforma electoral federal de 1996 en el cambio poltico de Guerrero, pp. 366 y ss. Elvira
de la Torre, Jos Antonio, Evolucin de la legislacin electoral en Jalisco, 1997-2005, pp. 418 y ss. Arzuaga Magnoni, Javier y Vivero
vila, Igor, Transicin poltica y sistema electoral en el Estado de Mxico (1996-2005), pp. 459 y ss., todos de este mismo texto.
Una visin de conjunto se encuentra en Crespo, Jos Antonio, Votar en los estados, op. cit.
121 En este sentido, respectivamente, Becerra, Ricardo, Salazar, Pedro y Woldenberg, Jos, La mecnica, op. cit., p. 30; Aguirre,
Pedro et al., op. cit., p. 11.
122 La reforma electoral como instrumento de legitimacin es una hiptesis sostenida por Lpez Chavarra, Jos Luis, Las elecciones
municipales, op. cit., pp. 108 y ss.
123 Al respecto, Espritu, Orlando, Padrn Electoral, p. 19; Alcocer V., Jorge, IFE: legalidad y conicto, p. 41, ambos en Alcocer
V. Jorge y Morales, Rodrigo, La organizacin de las elecciones: Problemas y proyectos de solucin, UNAM, CIIH, Miguel ngel Porra,
1994.
124 El documento en cuestin se encuentra en Serrano, Fernando (comp.), Legislacin electoral mexicana gnesis e integracin, Mxico,
Porra, 1991, p. 86.
42

AUTONOMA CONSTITUCIONAL Y FUNCIN ELECTORAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

La reforma de 1994 incidi en la exigencia de modular los mrgenes de injerencia que sobre la institucin electoral tenan los poderes pblicos y los partidos, al introducir textualmente a la Constitucin
que la funcin electoral deba realizarse a travs de un organismo pblico autnomo, dotado de personalidad jurdica y patrimonio propios y al dejar expresamente asentado que la independencia constitua
un principio rector de la funcin electoral. Era una nueva vuelta de tuerca encaminada a alejar an ms
al gobierno y a los propios partidos polticos de la toma de decisiones, patentizndose en la sustraccin
del derecho de voto de los partidos y dejndoles nicamente su derecho de voz.
La reforma de 1996, vino a moldear en denitiva la complexin del rgano electoral, afectando lo
que la reforma precedente no haba modicado. Mantuvo la autonoma en los mismos trminos que en
1994, pero para armar an ms el carcter de rgano constitucional autnomo, se procedi a bautizar a
la institucin desde la Constitucin. Se modic tambin la autonoma conferida a sus decisiones cambindole por una ms intensa e incisiva independencia en sus decisiones y funcionamiento y profesional
en su desempeo.
Los cambios para terminar de perlar la completa autonoma e independencia del IFE respecto de
los partidos polticos y del gobierno mismo, no se hubieran completado sin la eliminacin de la pieza
que patentizaba la presencia de este ltimo en el Consejo General; fue en este ajuste, como ya ha habido
oportunidad de sealar, donde el secretario de gobernacin dej nalmente de fungir como representante
del Poder Ejecutivo y, como derivacin, de presidir al organismo; para racionalizar el nuevo arreglo y ser
consecuentes con sus premisas, se procedi a delimitar el papel que venan ejerciendo los representantes
de los grupos parlamentarios para dejarlos, al igual que los partidos polticos, con un exclusivo derecho de
voz en las sesiones.
La construccin de un espacio de actuacin institucional propio y sin interferencias externas adquira plena carta de naturalizacin al advertir que por primera vez en la historia de nuestra democracia la
toma de las decisiones dentro del rgano superior de direccin quedaban en las manos exclusivas de los
consejeros electorales.125
El embalaje de la autonoma, contrario a lo que pudiera pensarse, no aisl a los sujetos directamente
interesados en las decisiones de los rganos electorales. Por el contrario, el diseo de la arquitectura del
organismo fue cuidadoso para neutralizar, por un lado, la inuencia de los partidos y los representantes
del Poder Legislativo, y para incentivar, por el otro, la construccin colegiada y equilibrada de las decisiones, en el contexto de un proceso que privilegia la participacin de dichos sujetos en la toma de decisiones
a travs de su derecho de voz al interior del Consejo, y que favorece la formacin de acuerdos, la aproximacin de posturas y la generacin de consensos entre los consejeros, lo que a nal de cuentas fortalece
la autoridad de sus resoluciones.126
B. Fuente de reconocimiento
La autonoma es un atributo que puede estar reconocido por la Constitucin, por una ley ordinaria o
incluso por decreto. La cobertura constitucional o legal que se le conera es, en s mismo, un indicador de
la relevancia que el ordenamiento jurdico dispensa al sujeto portador de la misma (ente, poder pblico
o institucin). Naturalmente, y en ello no parece existir objecin, la mayor garanta para la autonoma
125

Estas modicaciones son analizadas a detalle por Patio Camarena, Nuevo Derecho Electoral Mexicano 2006, 8 ed., Mxico,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2006, pp. 533 y ss. Un anlisis sintetizado sobre el mismo desarrollo se encuentra en
su reciente trabajo intitulado, El Consejo General del IFE como laboratorio electoral, en Ackerman, John M. (coord.), Nuevos escenarios, op. cit., pp. 454 y ss.
126 Cfr. Aguirre, Pedro et al. op. cit., p. 14.
43

CAPTULO PRIMERO

se produce cuando la misma se encuentra constitucionalmente reconocida. Por ello, resulta signicativo
observar que el artculo 116 fraccin IV inciso c) dispense tan importante consideracin y tan signicativo espacio institucional a los rganos electorales de las entidades federativas, al dotarlos de una
expresa cobertura constitucional cuya vinculatoriedad obliga a las constituciones y leyes de los estados a
incursionar en ejercicios de diseo institucional que los estructure bajo los cnones por ella establecidos,
a reconocerles un estatus de mxima jerarqua en el concierto de los poderes pblicos, y a dotarlos de
los insumos necesarios para que puedan cumplir con ecacia y eciencia los objetivos y nes que les han
sido asignados.
Pero la cobertura jurdica que se les conere no agota sus efectos en las competencias de ejercicio obligatorio que de ah derivan para el legislador. La fuente en que se les reconoce los hace merecedores, en el
contexto constitucional general, de la tutela que deriva del principio de rigidez, y al mismo tiempo, de
los mecanismos reforzados de garanta que emanan del principio de supremaca constitucional. Y dado
que dicha cobertura desciende al mbito de las constituciones de las entidades federativas, cuenta con garantas similares al interior de los estados, ya que su status de rganos constitucionales autnomos queda
adicionalmente protegido a travs de la institucin de la reforma constitucional y de los mecanismos de
control constitucional y electoral que se dispongan al efecto.
El cuadro nmero IV. Autonoma. Fuentes que la reconocen y garantizan constata que prcticamente la totalidad de las entidades federativas se han empeado en ofrecer una cobertura constitucional
directa a la autonoma de sus rganos electorales, en donde la ley se encarga de explicitar sus vertientes
especcas, como habremos de ver ms adelante.
3. Las instituciones electorales como rganos constitucionales autnomos
A diferencia del tratamiento que las constituciones coneren a otro tipo de rganos, entes o instituciones,
las instituciones electorales se han edicado bajo una naturaleza jurdica concreta.127 En estricta observancia a lo establecido por el artculo 116 constitucional, las constituciones estatales han procedido a
erigirlas con la calidad de rganos constitucionales autnomos. Esto signica que la autonoma que se les
reconoce es plena y carente de condicionamientos, aunque ciertamente no por ello ilimitada.
Los rganos constitucionales autnomos irrumpieron con fuerza en Europa apenas terminada la Segunda Guerra Mundial. A nuestro pas llegaron cuatro dcadas despus, en los aos 90, y su introduccin supuso un verdadero punto de inexin para el principio de separacin de poderes128 porque vino
a modicar de manera sustancial la arquitectura del poder, no slo por el espacio institucional en el que
se les insert (con un status similar al de los poderes tradicionales), sino sobre todo, porque su andadura
signic, y sigue signicando un relevante ejercicio de contrapeso, control y equilibrio del poder.129
La doctrina europea que inicialmente procedi al anlisis de este tipo de rganos no dud en sealar
que los rganos de esta naturaleza se presentaban con una estructura dictada enteramente desde la misma
127 Los rganos que no alcanzan el estatus de rganos constitucionales autnomos han sido denidos por la doctrina italiana como
rganos de relevancia constitucional. Al respecto, Mortati, Costantino, Istituzioni di diritto pubblico, 10. ed., Pdua, CEDAM,
1991, t. I, p. 213. Cheli, Enzo Organi costituzionali e organi di rilievo costituzionale, Archivio Giuridico Filippo Srani, Luglio di
1965, pp. 112, y ss. Miguel Carbonell apunta que normalmente, la caracterstica que les falta es la que tiene que ver con la no inclusin en la estructura orgnica de alguno de los poderes tradicionales, organismos constitucionales, op. cit., p. 106.
128 Sobre el replanteamiento del principio de divisin de poderes derivado del surgimiento de estos poderes, acdase a Crdenas
Gracia, Jaime et al., Estudios jurdicos, op. cit., p. 19.
129 Modicar la composicin de las autoridades electorales para desterrar la presencia de los ejecutivos o de los partidos es una tendencia vericable en muchos pases representativos de Amrica Latina, en sus intentos por buscar contrapesos efectivos a su poder. Al
respecto, Aguirre, Pedro et al., op. cit., p. 15.

44

AUTONOMA CONSTITUCIONAL Y FUNCIN ELECTORAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

Constitucin, que gozaban de una posicin de igualdad respecto a los otros rganos constitucionales, que
eran un elemento necesario del ordenamiento constitucional y una pieza indefectible del Estado, principalmente porque coadyuvaban con los dems poderes pblicos en la direccin poltica del Estado.130
La Suprema Corte sent jurisprudencia hace tres aos, dejando claramente establecidas las caractersticas de estos rganos. En sus consideraciones previas seal que surgen bajo una idea de equilibrio
constitucional basada en los controles de poder, evolucionando as la teora tradicional de la divisin de
poderes dejndose de concebir la organizacin del Estado derivada de los tres tradicionales (Ejecutivo,
Legislativo y Judicial) que, sin perder su esencia, debe considerarse como una distribucin de funciones
o competencias, haciendo ms ecaz el desarrollo de las actividades encomendadas al Estado. Destac, adems, la especializacin de sus funciones y sus vnculos con la independencia y autonoma de los
rganos que la realizan, al enfatizar que se establecieron en los textos constitucionales, dotndolos de
garantas de actuacin e independencia en su estructura orgnica para que alcancen los nes para los
que fueron creados, es decir, para que ejerzan una funcin propia del Estado que por su especializacin
e importancia social requera autonoma de los clsicos poderes del Estado. Finalmente adujo su pertenencia al Estado, con independencia de la ubicacin que puedan tener en el contexto constitucional, al
advertir que la creacin de este tipo de rganos no altera o destruye la teora tradicional de la divisin
de poderes, pues la circunstancia de que los referidos rganos guarden autonoma e independencia de los
poderes primarios, no signica que no formen parte del Estado mexicano, pues su misin principal radica en atender necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en general, conformndose como
nuevos organismos que se encuentran a la par de los rganos tradicionales.
Con estos antecedentes, nuestro mximo tribunal deni las caractersticas esenciales de los rganos
constitucionales autnomos al decir que:
t
t
t
t

Deben estar establecidos directamente por la Constitucin mexicana;


Deben mantener, con los otros rganos del Estado, relaciones de coordinacin;
Deben contar con autonoma e independencia funcional y nanciera;
Deben atender funciones primarias u originarias del Estado que requieran ser ecazmente atendidas
en benecio de la sociedad.131

En la actualidad, el desarrollo doctrinal que se ha generado al respecto ha mantenido inamovibles estas


caractersticas, pero ha aadido otras que han emergido con fuerza en los ltimos aos, como consecuencia del progresivo enriquecimiento de la democracia sustancial, entre los que se encuentran el principio
de transparencia y rendicin de cuentas, el de responsabilidad de sus funcionarios y algunos adicionales
que derivan de la propia lgica de su naturaleza y su posicin, como el principio de recurribilidad de sus
actuaciones y el de compresin de sus fuentes reguladoras.132
130

Sobre el particular, se remiten a los autores que de forma relevante incursionaron en la reexin de la naturaleza de este tipo de
rganos. Cfr. Jellinek, Giorgio, Sistema dei diritti pubblici subbietivi, trad. e note di Gaetano Vitaglano, prefazione di Vittorio Emanuele
Orlando, Miln, Societa editrice libraria, 1912, p. 245. Barile, Paolo, La Corte costituzionale, organo sovrano: implicazioni pratiche,
Giurisprudenza costituzionale, Miln, Giur, 1957, pp. 911-913. Garca Pelayo, Manuel, El status del Tribunal Constitucional, Revista Espaola de Derecho Constitucional, Madrid, nm. 1, 1981, p. 12. Romano, Santi, Nozione e natura degli organi costituzionali
dello Stato, Scritti minori, t. I, Diritto costituzionale, Milano, Giur, 1950, pp. 6-12. Sandulli, Aldo M., Sulla <posizione> della Corte
costituzionale nel sistema degli organi supremi dello Stato, Scritti giuridici, t. I, Diritto costituzionale, Napoli, Jovene, 1990, pp. 404 y ss.
131 RGANOS CONSTITUCIONALES AUTNOMOS. NOTAS DISTINTIVAS Y CARACTERSTICAS. Esta tesis deriv de
la controversia constitucional 31/2006, fallada en sesin de 7 de noviembre de 2006. P./J. 20/2007, Semanario Judicial de la Federacin
y su Gaceta, Novena poca, t. XXV, abril de 2007, p. 1149.
132 Remitimos a los planteamientos realizados por Carpizo, Jorge, Propuestas sobre el Ministerio Pblico y la funcin de investigacin de
la Suprema Corte, Mxico, Porra-Instituto Mexicano de Derecho Procesal Constitucional, 2005, p. 35. Crdenas, Jaime, Una Consti45

CAPTULO PRIMERO

La aplicacin del principio de autonoma a las autoridades electorales, producto de la reforma constitucional de 1996, produjo la paulatina generalizacin de las instituciones electorales como rganos constitucionales autnomos. Hoy en da, tal y como se aprecia en el cuadro nmero V. Naturaleza de la
institucin electoral, no existe legislacin electoral alguna que no conera esta naturaleza al rgano
que tiene a su cargo la organizacin de las elecciones.
Al derivar las notas distintivas de estos rganos al campo de inters de este libro, encontramos que las
instituciones electorales destacan por los siguientes principios:
t La inmediatez
Las instituciones electorales encuentran una cobertura constitucional directa en la Constitucin mexicana, en la que se garantiza su existencia, autonoma e independencia. Adems, y esto es lo signicativo,
las constituciones estatales se encargan de instituir la funcin estatal de organizar las elecciones, de crear
el rgano depositario de dicha funcin, determinando su integracin, sus atribuciones principales, su
organizacin bsica, los principios que han de guiar su actuacin, los mbitos de autonoma reconocidos
y garantizados por el ordenamiento jurdico y las principales piezas del estatuto jurdico de sus titulares.
t El estatus
Los rganos electorales se encuentran ubicados en el vrtice del sistema constitucional de los estados, a
la par de los poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial del Estado y de los dems rganos constitucionales
autnomos, con quienes mantienen relaciones de coordinacin y de no subordinacin.
t El objeto
Se les encomienda el ejercicio de la funcin estatal de organizar las elecciones en el mbito de la entidad
federativa, de lo que deriva que su actividad se considere de la ms alta relevancia para la renovacin peridica de los poderes pblicos y, de manera ms general, para la consolidacin de la democracia.
t La autonoma
Tienen reconocido y asegurado un amplio margen de autonoma que les permite interactuar en un espacio institucional propio, ajeno a injerencias, para que puedan cumplir con las atribuciones que constitucionalmente tienen asignadas bajo el seguimiento escrupuloso de los principios que rigen la funcin
electoral.
t La independencia
Se les asignan sucientes garantas para asegurar tanto la independencia objetiva del rgano en sus relaciones con los dems, como la independencia subjetiva de sus principales funcionarios, con el objeto
de que mantengan la calidad tcnica de su labor sin someterse a presiones o interferencias de ninguna
especie.
tucin para la Democracia. Propuestas para un nuevo orden constitucional, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2000,
p. 244. Caballero, Jos Luis, Los rganos constitucionales autnomos: Ms all de la Divisin de Poderes, Jurdica, op. cit., pp. 153
y ss. Los principios anotados se encuentran reejados en el documento Entidad de Fiscalizacin Superior de la Federacin. Aproximacin
al concepto de autonoma tcnica y de gestin, Mxico, Auditora Superior de la Federacin, disponible en: http://www.asf.gob.mx/docs/
InsInvJurcomp.pdf, p. 10.
46

AUTONOMA CONSTITUCIONAL Y FUNCIN ELECTORAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

t Los criterios de actuacin institucional


Estn obligados a desplegar todas sus actividades bajo criterios estrictamente tcnicos y especializados.
Son rganos profesionales que deben actuar en consonancia con los principios de certeza, imparcialidad,
independencia, legalidad y objetividad, y bajo la observancia de cnones de funcionamiento y supervisin que impidan que sus decisiones se orienten por intereses ajenos, a n de brindar conanza a la
ciudadana y fortalecer su legitimidad.
t La transparencia y rendicin de cuentas
Representan instancias que como cualquier poder pblico tienen la obligacin de informar peridicamente sobre el ejercicio de su labor, rendir cuentas de los recursos pblicos que ejercen y poner al alcance
de la ciudadana la informacin pblica que produzcan. Sus titulares tambin deben rendir cuentas de su
actuacin y estar sujetos al rgimen de responsabilidades de los servidores pblicos.
t La concentracin de su esquema de fuentes
En su actuacin deben estar sometidos al respeto irrestricto a la Constitucin y a la legislacin electoral,
como consecuencia inmediata de su sometimiento a los principios de constitucionalidad y legalidad; y
vinculados a todo el caudal de normas que en funcin de su posicin y naturaleza privilegiada pueden
emitir para racionalizar el universo de situaciones que la riqueza del rgimen electoral y la incesante dinmica poltica y social ponen frente a ellos.
t El control de sus actos
Los acuerdos y resoluciones que emanen, deben ser sometidos a un control posterior para garantizar su
sometimiento a los principios de constitucionalidad y legalidad, para lo cual las constituciones ordenan
el establecimiento de un sistema de medios de impugnacin en materia electoral.
4. El principio de autonoma y las instituciones electorales
La reforma constitucional en materia electoral publicada en el Diario Ocial de la Federacin el 22 de agosto de 1996 instituy una signicativa fraccin IV dentro del artculo 116, que en su carcter de regulacin
jurdica en materia de organizacin electoral de los estados, sus prescripciones bien pueden considerarse
como las cabezas de captulo del derecho electoral estatal.
Los principios all establecidos representan al da de hoy, un conjunto de compromisos que sin lugar a
dudas han fortalecido sobremanera nuestro sistema democrtico y que, con el paso del tiempo y la proteccin que paulatinamente han ido dispensando tanto la Suprema Corte como el Tribunal Electoral,
han pasado de ser buenos deseos a prescripciones vinculantes que por ningn motivo pueden dejar de
observarse.133
A lo largo de sus nueve incisos originales, se dictaron las bases que tanto las constituciones como las
leyes electorales deban seguir al edicar sus propios entramados normativos. En lo que nos interesa, de
particular relevancia resulta la incorporacin del inciso c) que dispuso textualmente:
133 Cfr. Nieto, Santiago, La reforma electoral de 1996, en Moctezuma Barragn, Gonzalo (coord.), Derecho y legislacin..., op. cit.,
p. 207.

47

CAPTULO PRIMERO

Las autoridades que tengan a su cargo la organizacin de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonoma en su funcionamiento e independencia en
sus decisiones.134
Constituye una evidencia destacar que la Constitucin mexicana, por la vinculatoriedad de esta prescripcin, determina que los ordenamientos jurdicos de las entidades federativas reconozcan y garanticen
un mbito de autonoma y un espacio de independencia a las autoridades que tengan a su cargo la organizacin de los comicios.
Si esto es as, no podemos sino realizar una somera aproximacin al signicado de dicha autonoma e
independencia. Ambos conceptos, hay que decirlo de una vez, gozan de una recproca implicacin que
les hace tener una proximidad sustancial y un condicionamiento mutuo, al extremo de dicultar la verdadera relacin que hay entre ellos, pues mientras algunos conciben a la autonoma como precondicin
de la independencia, otros manejan que la ausencia de injerencia es la base que permite garantizar un
mbito de actuacin institucional propio. A nuestro juicio, la autonoma es la piedra angular de la independencia, sencillamente porque para que un rgano tenga un campo de actuacin al margen de interferencias polticas, dicho campo debe estar precisamente reconocido, delimitado y por supuesto tutelado
por normas jurdicas.
A. Autonoma jurdica y poltica
El concepto autonoma tiene una dimensin esencialmente jurdica, encaminada a denir normativamente el campo de accin de determinados entes pblicos, pero as mismo cuenta con una trascendente
dimensin poltica. Acaso por ello resulte de inters aproximarse, en el marco de posibilidades permitidas por este trabajo, al signicado de cada una, pues como en su momento armaron Aguirre, Becerra,
Crdova y Woldenberg, si bien la autonoma de las instancias electorales constituye uno de los acuerdos
fundamentales entre los actores polticos, su traduccin prctica sigue siendo materia de discusin.135
Se ha sealado en otro lugar que a pesar de estar ante un trmino multvoco, por autonoma se entiende hoy lo que en su momento seal con puntualidad Santi Romano: la autonoma es la potestad
de un rgano para darse su propio ordenamiento jurdico.136 Si bien la esencia permanece, es necesario
sealar que derivado de la evolucin de la nocin, y sobre todo de la eclosin de centros de produccin
normativa, el concepto sirve en la actualidad para fundamentar la existencia de una pluralidad de ordenamientos jurdicos.
As entendida, la autonoma constituye en la actualidad un principio legitimador de ordenamientos
jurdicos parciales emanados de una gran cantidad de sujetos, rganos o entes estatales que encuentran en
la Constitucin, la instancia vertebradora del sistema de las fuentes del derecho. La ley, anteriormente recipiendaria y homogenizadora de todo el derecho del Estado ha sufrido una importante modicacin, derivada, entre otras cosas de la necesidad de normas con mayor grado de concretizacin y especialidad.137
134

La reforma de noviembre de 2007, no modic el inciso en cuestin, aunque incorpor nuevos incisos para llegar a catorce.
Vase, Aguirre, Pedro et al., op. cit., p. 14.
136 Cfr. Romano, Santi, Autonoma, Fragmentos de un Diccionario Jurdico, trad. de Santiago Sents, Melendo y Ayerra Redn, Marino, Buenos Aires, EJEA, 1964, pp. 37 y ss. En otro lugar se ha analizado el principio de autonoma vinculado a la Auditora Superior
de la Federacin; muchas de las consideraciones hechas ah son aplicables a los rganos electorales. Vid. Astudillo, Csar y Ackerman,
John M. (coords.), La autonoma constitucional, op. cit., in toto.
137 La Ley, anteriormente paradigma de normas generales y abstractas se ha convertido, como puntualmente seala Zagrebelsky, en
un conjunto de normas cambiantes, fragmentarias, contradictorias y ocasionales. La poca actual, sostiene, viene marcada por la
<pulverizacin> del derecho legislativo ocasionada por la multiplicidad de leyes de carcter sectorial y temporal; asimismo, la estatali135

48

AUTONOMA CONSTITUCIONAL Y FUNCIN ELECTORAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

No es extrao advertir que a pesar de que como categora jurdica siga manteniendo una centralidad evidente, hoy en da, a lado de la ley exista una multiplicidad de sujetos pblicos que estn habilitados para
expedir reglamentos, acuerdos generales, manuales de organizacin y funcionamiento, estatutos, lineamientos, reglas de operacin, etc. 138
Cuando la autonoma se atribuye a rganos de naturaleza electoral, la misma despliega la totalidad de
su signicado al permitir que las instituciones tomen sus decisiones y denan sus polticas con criterios
propios, independientemente de cualquier dictado del gobierno, pero tambin de las estrategias de los
partidos polticos. De ah que como apunta Woldenberg, la autonoma es la capacidad de denir las
acciones de la autoridad electoral con base en las prioridades institucionales sin intervenciones ajenas. Se
trata de establecer una estructura y una conducta que estn por encima de las disputas partidistas y de
cualquier otro tipo de intereses.139
La Suprema Corte, en esta misma direccin, ha sealado que los conceptos de autonoma en el
funcionamiento e independencia en las decisiones de las autoridades electorales implican una garanta
constitucional a favor de los ciudadanos y de los propios partidos polticos, y se reere a aquella situacin
institucional que permite a las autoridades electorales emitir sus decisiones con plena imparcialidad y en
estricto apego a la normatividad aplicable al caso, sin tener que acatar o someterse a indicaciones, instrucciones, sugerencias o insinuaciones provenientes de superiores jerrquicos, de otros poderes del Estado o
de personas con las que guardan alguna relacin de anidad poltica, social o cultural.140
Lo relevante de la denicin jurisdiccional es que se determina que la autonoma congura una garanta constitucional,141 que si bien repercute en el rgano electoral que la recibe, se establece en favor de
los ciudadanos y los partidos polticos, pues son ellos a quienes benecia directamente que los rganos
electorales se mantengan al margen de cualquier injerencia o sometimiento exterior.
Las decisiones de los rganos electorales no pueden ser tomadas de manera discrecional. Necesitan
inexorablemente de una cobertura jurdica que las soporte. Por ello, la autonoma conere la potestad de
concretizar, en el sentido ms amplio de la palabra, la arquitectura normativa que habr de acompaar a
la institucin en el ejercicio de sus funciones.142 Al efecto emplea su potestad reglamentaria, que en voz
de la Suprema Corte faculta a sus rganos internos legalmente competentes para establecer sus propias
dad del derecho, como premisa esencial del positivismo jurdico, es puesta en tela de juicio y la ley se retrae con frecuencia para dejar
sectores enteros a la regulaciones de origen diverso con lo cual cada vez es ms comn la existencia de una verdadera concurrencia de
fuentes que evidencia la sustitucin denitiva del monopolio legislativo del siglo pasado. Al respeto, se reenva a El derecho dctil. Ley,
derechos, justicia, trad. de Marina Gascn, 4. ed., Madrid, Trotta, 2002, pp. 33-39.
138 Las resoluciones, en voz de la Sala Superior, constituyen normas individualizadas, heternomas y coercibles; mientras que los
acuerdos, normas generales, abstractas, impersonales, heternomas y coercibles. Acuerdos y resoluciones del IFE. Se requiere
su publicacin para tener efectos generales. S3EL 024/98, Revista Justicia Electoral 1998, Tercera poca, suplemento 2, pp. 3031, Compilacin Ocial de Jurisprudencia y Tesis relevantes 1997-2005, pp. 329-330.
139 Woldenberg, Jos, La construccin de la democracia. Temas a debate, Mxico, Plaza Jans Editores, 2002, p. 186.
140 AI 113/2008, Estado de Mxico, considerando AI 113/2008, Estado de Mxico, considerando sexto, pp. 23-25. Tambin AI
88/2008 y sus acumuladas 90/2008 y 91/2008 Estado de Jalisco, considerando quinto, p. 27. La denicin ha sido retomada por la Sala
Superior en: SUP-JRC-79/2009 y acumulados SUP-JRC-80/2009, SUP-JRC-81/2009 y SUP-JDC-2977/2009, pp. 71-73. Tambin
AI 88/2008 y sus acumuladas 90/2008 y 91/2008 Estado de Jalisco, considerando quinto, p. 27.
141 Sobre el signicado de una garanta institucional y sus efectos al vincularse con una institucin reconocida en la Constitucin,
acdase a lo sostenido por Astudillo, Csar, Auditora Superior de la Federacin. Contenido, alcances, garantas y fortalecimiento de
su autonoma constitucional, en id. y Ackerman, John M. (coords.), La autonoma constitucional, op. cit., pp. 66 y ss.
142 La facultad reglamentaria, de conformidad con lo sostenido por la Corte, se justica atendiendo a la naturaleza del Consejo
Estatal Electoral, que al ser un rgano autnomo no se encuentra dentro del mbito de atribuciones del Poder Ejecutivo de la entidad.
Consejo Estatal Electoral de Durango. Su facultad reglamentaria prevista en el cdigo electoral de la entidad no es
extraordinaria. P./J. 31/2007, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. XXV, mayo de 2007, p. 1515.
49

CAPTULO PRIMERO

normas o reglamentos, dentro del mbito limitado por el acto constitucional y/o legal a travs del cual se
les otorg la autonoma, lo que implica tambin una descentralizacin de la facultad reglamentaria, que
si bien en el mbito de la administracin pblica federal o de cierta entidad federativa compete al respectivo Poder Ejecutivo, en el caso de un organismo constitucional autnomo requiere que se otorgue a un
rgano propio interno, tal como ocurre con la facultad administrativa sancionadora o disciplinaria, para
evitar cualquier injerencia gubernamental, que eventualmente pudiera ser atentatoria de la autonoma e
independencia constitucionalmente garantizada a dicho instituto.143
La potestad reglamentaria habilita a las instituciones electorales para:
t Dictar sus reglamentos internos para denir su estructura y organizacin interna, con atribuciones
para crear por s mismo sus rganos y subrganos y, en funcin de ello, el tamao de su estructura
y de la burocracia necesaria para el adecuado cumplimiento de sus funciones.
t Expedir reglamentos para determinar la integracin, atribuciones y funcionamiento de dichos rganos y subrganos, y para conferir derechos y obligaciones a sus correspondientes titulares.
t Contar con un personal propio, y con un perl especial, altamente especializado, para cumplir con
sus atribuciones. En este contexto, destaca el establecimiento de mecanismos propios de designacin
de todos los cargos con funciones de direccin y gobierno dentro de la institucin. Igualmente, la
potestad de determinar autnomamente el tamao de su plantilla de personal, el rgimen jurdico y
los mecanismos para su seleccin y contratacin, su rgimen retributivo y su sistema disciplinario.
t Instituir, en concordancia con la especialidad de sus funcionarios, la necesidad de su permanente
actualizacin y la exigencia de su estabilidad laboral, la regulacin del servicio profesional electoral,
dictando, en consecuencia, un estatuto de su personal que dena los esquemas de reclutamiento,
capacitacin, promocin, adscripcin y cese.
t Decretar reglamentos y manuales de actuacin para denir de manera escrupulosa y bajo criterios
eminentemente tcnicos y especializados, los mecanismos, sistemas, mtodos y procedimientos a
travs de los cuales acometer al cumplimiento de sus funciones sustanciales.
t Fijar acuerdos para determinar por s mismos el presupuesto anual requerido para cumplir con las
atribuciones que tienen constitucionalmente conferidas; estipular normas para la administracin,
gestin y ejecucin autnoma de su presupuesto, y reglas claras para su adecuada scalizacin y
control interno, a travs de rganos tcnicos y especializados que dependan orgnicamente de la
institucin.
t Estipular directrices objetivas para la ejecucin del presupuesto, la autorizacin del gasto, la realizacin de pagos, la contratacin de servicios, la adquisicin de bienes y servicios, y en general, para
disponer con relativa libertad, la ejecucin del presupuesto asignado de conformidad con criterios
de eciencia, ecacia y transparencia.
t Planicar, sancionar y ejecutar su programa anual de actividades, a n de estar en condiciones de
alcanzar los objetivos y metas estipuladas en la Constitucin.
t Solventar los asuntos de su competencia al margen de cualquier injerencia, subordinacin o sumisin encaminados que pueda inuir tanto en la calidad tcnica como en la orientacin nal de sus
decisiones.
t Substanciar procedimientos, formular requerimientos, imponer sanciones y determinar responsabilidades, en funcin de acuerdos y resoluciones tomados con alto grado de rigor tcnico y en un
entorno de completa independencia.
143 Institutos u organismos electorales. Gozan de plena autonoma constitucional. S3EL 094/2002, Revista Justicia Electoral 2003, Tercera poca, suplemento 6, pp. 157-158, Compilacin Ocial de Jurisprudencia y Tesis relevantes 1997-2005, pp. 658-660.

50

AUTONOMA CONSTITUCIONAL Y FUNCIN ELECTORAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

Lo que acaba de anotarse deja entrever que el nivel de libertad organizativa que reconoce la autonoma
a las instituciones electorales representa una de las piezas clave de su diseo institucional, al que indudablemente habra que conferir mayor atencin porque en los hechos constituye una barrera a la intromisin de un legislador que, anclado en su potestad legislativa, puede, cuando as lo considere conveniente,
y siempre en funcin de sus intereses, interferir en su labor a travs de regulaciones restrictivas, impositivas u obstaculizadoras de la funcin electoral.
Como ha sealado Astudillo, a travs de la legislacin, las fuerzas polticas reales establecen mayores
o menores grados de control, injerencia o condicionamiento sobre rganos que realizan funciones que
paulatinamente se han ido especializando y desprendiendo de su rbita de inuencia, pero que por la
funcin que realizan, son trascendentales para la dinmica del poder. Se entiende, en consecuencia, que
sean precisamente los poderes tradicionales quienes no cesen en su empeo de poner una pesada losa a
cuanto rgano emergente se presente, para evitar que surjan a la vida institucional con todo su vigor.144
Notorio es que cuando las posibilidades de injerencia externas estn contenidas, las posibilidades de
autorregulacin de los rganos electorales obtienen un ensanchamiento notable que les permite emitir
normas de carcter eminentemente tcnico en la multiplicidad de variantes que hemos podido constatar.
Lo anterior no quiere decir que la legislacin electoral no juegue ningn papel en este mbito; por el
contrario, tiene un papel ms que trascendente.
Recordemos que la ley electoral goza de un importante campo de accin delimitado por la reserva de ley
(o de Constitucin)145 estipulada en el artculo 116 fraccin IV, que constituye una reserva constitucional
expresa que abarca un extenso nmero de materias, cuya relevancia se advierte al constatar que la Constitucin mexicana evita jar lineamientos especcos en cuanto a los alcances de su contenido, reservando
su completo diseo normativo al legislador estatal.
La reserva alcanza:
a)
b)
c)
d)
e)

La racionalizacin de los calendarios electorales;


La determinacin de los principios rectores de la funcin electoral;
La estructuracin de los rganos electorales bajo los principios de autonoma e independencia;
La delimitacin de los apoyos que va convenio se pueden establecer con el IFE;
Las restricciones a la constitucin de los partidos y la regulacin de su derecho exclusivo al registro
de candidatos a cargos de eleccin popular;
f ) La puntualizacin de los mrgenes de intervencin de las autoridades electorales en los asuntos
internos de los partidos;
g) La disposicin del nanciamiento pblico a favor de los partidos polticos, y la construccin de un
procedimiento de liquidacin para quienes pierdan su registro;
h) La jacin de criterios para determinar los lmites a las erogaciones de los partidos polticos en las
campaas electorales;
144

Vase, Astudillo, Csar, Auditora Superior de la Federacin. Contenido, alcances, garantas y fortalecimiento de su autonoma
constitucional, op. cit., pp. 59-60.
145 La fraccin IV del artculo 116 determina que las constituciones y leyes de los estados en materia electoral garantizarn que,
de donde deriva que existe tambin una reserva de Constitucin. Lo que an no est completamente denido es si estas materias
deben estar reguladas en ambas materias, al contemplarse la conjuncin copulativa y, o si existe discrecionalidad del legislador para
introducir la regulacin en una u otra. Recientemente la Suprema Corte, en un pronunciamiento reciente, parece optar por esta ltima
interpretacin. Cfr. Sistema de medios de impugnacin en materia electoral. El artculo , fraccin iv, inciso l), de la
Constitucin general de la Repblica, concede una reserva de ley a los estados para su diseo normativo bajo el mandato de que se ejerza un control de la legalidad de todos los actos y resoluciones de las autoridades electorales. P./J.
20/2010, Seminario Judicial de la Federacin. y su Gaceta, Novena poca, t. XXXI, febrero de 2010, p. 2327.
51

CAPTULO PRIMERO

i) El establecimiento de criterios para determinar los montos mximos para las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes;
j) Los lineamientos de los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de los recursos
con que cuenten los partidos polticos;
k) Las sanciones por el incumplimiento a las disposiciones que regulen dichas materias;
l) Los mecanismos para garantizar que los partidos accedan a la radio y la televisin en los trminos
del artculo 41 constitucional;
m) La jacin de las reglas para las precampaas y campaas electorales;
n) La institucin de las bases de coordinacin entre el IFE y las autoridades electorales locales en materia de scalizacin;
o) El establecimiento de un sistema de medios de impugnacin en materia electoral;
p) La concretizacin de los supuestos y reglas para la realizacin de recuentos totales y parciales de la
votacin;
q) La puntualizacin de las causales de nulidad de las elecciones locales y de los plazos para el desahogo
de las instancias impugnativas;
r) La tipicacin de los delitos y faltas en materia electoral, as como las sanciones que por ellas deban
imponerse.
Lo anterior implica como ha subrayado la Suprema Corte, que la potestad reglamentaria est limitada por los principios de reserva de ley y de subordinacin jerrquica146, lo cual quiere decir que las
materias sealadas quedan sustradas a todas las normas distintas de la ley en el aspecto reservado, lo que
signica, por un lado, que el legislador ordinario debe establecer la regulacin de la materia determinada
y, por el otro, las materias reservadas no pueden regularse por otras normas secundarias, en especial en
un reglamento.147
Con independencia de la relacin existente entre las leyes electorales y los reglamentos expedidos por
la autoridad electoral, lo que interesa subrayar es que el marco regulador de las primeras, al margen de su
contenido, amplio y general o particular y detallado, no alcanza a cubrir el universo de normas que deben
estipularse para racionalizar a cabalidad todos y cada uno de los actos que conforman nuestro sistema
electoral (entendido en sentido amplio) y que, en consecuencia, su denicin ms concreta y especca,
dictada desde una ptica especializada y profesional, debe provenir del rgano tcnico a quien las constituciones encomiendan la relevante funcin electoral.
No debemos olvidar, adems, que al ser el derecho electoral un derecho para la contienda poltica, la
naturaleza misma de la lucha por el poder impele, como ha sostenido Diego Valads, al rebasamiento
de la norma.148 La uidez de la vida social, pero sobre todo de la poltica, propicia que con frecuencia se
produzcan cambios que por su dinamismo rebasan la capacidad reformadora de los congresos, situando a
los institutos electorales en una mejor posicin para regular fenmenos o realidades emergentes a travs
de sus potestades normativas.
146 Consejo Estatal Electoral de Durango. Su facultad reglamentaria prevista en el cdigo electoral de la entidad
no es extraordinaria. Op. cit.
147 La Suprema Corte, en una jurisprudencia de 2007 estipul los incisos h, i, j, k y r, como las reservas derivadas del artculo 116.
Evidentemente, la reforma de noviembre de 2007 hace que la lista tenga que ampliarse tal cual lo presentamos ac. Habilitacin
reglamentaria. El artculo del Cdigo Estatal Electoral de Durango que la prev en favor del Consejo Estatal
Electoral, no transgrede el artculo , fraccin iv, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
P./J. 28/2007, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. XV, mayo de 2007, p. 1516.
148 Vid. Valads, Diego, El sistema electoral de la democracia mexicana, en Federacin Nacional de Abogados al Servicio del Estado
Mxico, Miguel ngel Porra, 1990, p. 18.

52

AUTONOMA CONSTITUCIONAL Y FUNCIN ELECTORAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

Adems de ello, es importante destacar que cuando la autonoma se encuentra reconocida por la Constitucin, como se encuentra la de los rganos electorales en el propio artculo 116 de la Constitucin
mexicana y en prcticamente todas las constituciones de las entidades federativas, las leyes y los cdigos
electorales se encuentran an ms condicionados, puesto que la autonoma constitucional deriva en lmites expresos que por ningn motivo pueden sobrepasarse, so pena de vulnerar el principio de supremaca
constitucional.
Junto a la autonoma jurdica, resulta indispensable desvelar la existencia de una autonoma de tipo
poltico que ya no se interesa en advertir los alcances de la potestad normativa de las instituciones electorales, sino de dilucidar la posicin y las relaciones que la misma tiene respecto al resto de poderes pblicos.
Esta vertiente de la autonoma segn Astudillo dene de quin y hacia quin se es autnomo.
Por tanto, estamos en presencia de uno de los aspectos medulares de nuestra organizacin electoral, porque si atendemos a la historia poltica del pas, podremos constatar fcilmente que una de las principales
exigencias del proceso de transicin democrtica consisti en separar, distanciar o independizar el ejercicio
de la funcin electoral de la rbita de los poderes ejecutivos. El proceso de edicacin de la autonoma de
los institutos electorales (incluyendo al IFE, por supuesto), no se entiende si no se le relaciona con la exigencia de impedir la injerencia a que estuvieron sometidos durante el amplio espacio de tiempo en el que
el sistema de partidos, en voz de Sartori, fue de carcter hegemnico-pragmtico.
El empeo institucional de los ltimos veinte aos, trazado a partir de distintos ejercicios de reforma constitucional, se ha volcado a edicar un diseo que maximice la no dependencia de las autoridades
electorales respecto a los poderes tradicionales, sin que los niveles de autonoma conferidos conduzcan
a reconocer una independencia que haga suponer equivocadamente su completa desvinculacin del Estado.149 Tal y como ha sido sealado por la Suprema Corte, la autonoma no es ms que un grado extremo de descentralizacin, no meramente de la administracin pblica sino del Estado. Es decir, de los
rganos legislativo, ejecutivo y judicial que conforman el poder pblico; en este sentido, en virtud de la
autonoma constitucional que se conere a un organismo pblico electoral no cabe ubicarlo dentro de
la administracin pblica paraestatal dependiente.150
El mismo diseo se ha empeado en ensanchar progresivamente los niveles de autodeterminacin de los
propios institutos, dotndoles de una amplia potestad para determinar un espacio institucional de actuacin delimitado a partir de sus propias normas jurdicas, en un contexto de plena armona con los contenidos tanto de la legislacin electoral como de la Constitucin misma.
Se ha preocupado por extender los mbitos de libertad de las instituciones, a n de que sus actuaciones
dependan de s mismas, se tomen bajo premisas de carcter tcnico, no poltico, se guen bajo principios
objetivos, se realicen por personas profesionales y conables y se decidan con total independencia sin
149 En un razonamiento anlogo, la Suprema Corte ha sealado que el Tribunal Electoral del Distrito Federal surge a la vida
jurdica e institucional con motivo de la reforma al Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, publicada en el Diario Ocial de la
Federacin el 4 de diciembre de 1997, e inici sus funciones con la expedicin del primer Cdigo Electoral del Distrito Federal que
entr en vigor el 6 de enero de 1999 como un rgano pblico autnomo e independiente, lo cual quiere decir que en su funcionamiento
no est sujeto a la intervencin de los Poderes Locales y que goza de cabal libertad para la toma de sus decisiones, pero ello no signica que no
forme parte del Distrito Federal. Tribunal electoral del Distrito Federal. Al ser un rgano pblico local, no obstante su
autonoma e independencia de los poderes de la propia entidad, le es aplicable el inciso a) de la fraccin i del artculo
58 de la Ley del Impuesto Sobre La Renta, para efectos de la no retencin del tributo por los intereses pagados por las
instituciones que componen el sistema financiero. I.13o.A.133 A, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca,
t. XV, octubre de 2007, p. 3346.
150 Institutos u organismos electorales. Gozan de plena autonoma constitucional. S3EL 094/2002, Revista Justicia Electoral 2003, Tercera poca, suplemento 6, pp. 157-158, Compilacin Ocial de Jurisprudencia y Tesis relevantes 1997-2005, pp. 658-660.

53

CAPTULO PRIMERO

sujecin de ningn tipo a dictados provenientes del exterior. La Suprema Corte, en este sentido, ha sealado que resulta contrario al orden constitucional subordinar una atribucin propia y exclusiva de un
rgano electoral, y condicionarla a la solicitud que sobre la materia realice el Congreso estatal, porque
al hacerlo, deja de gozar de la independencia y autonoma con las que debe adoptar sus decisiones.151
Finalmente, los ejercicios de ingeniera constitucional han puesto especial nfasis en la dilatacin de su
cualidad de no derivacin respecto de aquellos rganos que se encuentran en su mismo nivel jerrquico,
a n de mantener las relaciones de coordinacin necesarias para llevar a buen puerto una funcin sui generis que se ve necesitada de la conuencia de los rganos del Estado y de la participacin de los partidos
polticos y los ciudadanos. Dicha condicin les permite, adems, impulsar una relacin entre pares con
el resto de las autoridades estatales para llevar a cabo el proceso electoral.152
Lo anterior hace referencia evidentemente a aquellas condiciones de tipo objetivo encaminadas a salvaguardar la independencia como un principio rector de la funcin electoral, en los trminos de los incisos
b) y c) de la fraccin IV del artculo 116 constitucional, en la medida en que conere a las autoridades
electorales de los elementos necesarios para el adecuado desempeo de sus actividades.
Pero adicional a ello, existe una vertiente de carcter subjetivo que se alcanza, cuando en las leyes se
establecen como requisitos a los ciudadanos que aspiran a ser designados como integrantes de los mximos rganos de direccin de las autoridades electorales, a saber, los magistrados electorales respecto de
los tribunales y los consejeros que integran los consejos generales de los institutos electorales locales, el
cumplimiento de ciertas cualidades especcas con ese propsito.153
Ambos reejos del principio de independencia derivan en una vertiente funcional adicional, representada por aquella situacin institucional que permite a los consejeros emitir sus decisiones con plena
imparcialidad y en estricto apego a la normatividad aplicable al caso, conforme a su propia certeza de los
hechos, la cual debe ser obtenida sobre la base de las pruebas recibidas y de acuerdo con el derecho que
estime aplicable al caso concreto, sin ser inuenciado o someterse a indicaciones, instrucciones, sugerencias o insinuaciones, provenientes de superiores jerrquicos, de otros poderes o de otras personas fsicas
o jurdicas.154
Se tiene de este modo una visin de conjunto en la que se advierte que el principio en comento genera
efectos muy signicativos en el diseo de la institucin electoral y en la estipulacin de ciertos requisitos
de elegibilidad, vinculando la labor del legislador, y produce al mismo tiempo derivaciones especicas
para el tipo de actuacin que se espera de quienes tienen a su cargo la funcin electoral, condicionando
evidentemente a los consejeros.155
B. Vertientes
La autonoma, cuando es plena, dene con amplitud el mbito de actuacin institucional conferido a un
rgano para realizar la labor que le ha sido encomendada. No obstante, esa autonoma genrica, se desdo151 Instituto Electoral del Estado de Mxico. Los artculos , segundo prrafo, y , fraccin xxxvi, del cdigo
electoral estatal transgreden los artculos y , fraccin iv, incisos b) y c), de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, al suprimir las facultades de aquel organismo para encargarse de la geografa electoral de
la entidad. P./J. 110/2005, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. XV, septiembre de 2005, p. 699.
152 AI 93/2008 y su acumulada 94/2008, Estado de Nuevo Len, considerando quinto, pp. 17-18.
153 SUP-JRC-79/2009 y acumulados SUP-JRC-80/2009, SUP-JRC-81/2009 y SUP-JDC-2977/2009, pp. 71-73.
154 Autoridades electorales. La independencia en sus decisiones es una garanta constitucional. S3EL 118/2001, Revista
Justicia Electoral 2002, Tercera poca, suplemento 5, pp. 37-38.
155 Entre muchas resoluciones en el mismo sentido, acdase a SUP-JRC-25/2007, pp. 74-75.

54

AUTONOMA CONSTITUCIONAL Y FUNCIN ELECTORAL EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

bla en un conjunto de manifestaciones que vale la pena advertir. Es as porque con frecuencia se seala que
los institutos electorales tienes autonoma tcnica, organizativa, funcional, presupuestal, reglamentaria,
etc., pero al da de hoy no existe una doctrina jurdica consolidada que establezca, al menos deniciones
aproximadas que nos ayuden a tener una idea del contenido y las derivaciones de cada una.
El cuadro VI. Vertientes de la autonoma, nos ensea las vertientes de la autonoma que se reconocen tanto explcitamente en las legislaciones electorales de los estados. Esto no quiere decir, sin embargo,
que no puedan encontrarse de manera implcita. As, por ejemplo, si el pleno del Consejo General tiene
la atribucin de expedir manuales de organizacin, es evidente que goza de una autonoma reglamentaria,
a pesar de que la misma no se mencione con ese nombre.
El cuadro deja ver que existen cinco vertientes que estn presentes en la casi totalidad de estados de
la Repblica. Hablamos obviamente de la autonoma presupuestal, nanciera, normativa, funcional y
decisoria. Con menor fortuna aparece la autonoma tcnica, que slo se encuentra enunciada en Coahuila y Veracruz; la orgnica, estipulada en Chiapas, Tlaxcala y Yucatn; la administrativa, incorporada en
Chiapas, Coahuila, Tlaxcala y Yucatn. Adicionalmente, Veracruz contempla la autonoma de gestin,
mientras que Yucatn, Tlaxcala, Coahuila y Chiapas contemplan una autonoma de tipo poltico.
Al respecto cabe sealar que establecer una autonoma de carcter tcnico puede representar una especie de tautologa, puesto que la autonoma se conere, como hemos advertido, a instancias a las que se les
conere la realizacin de una funcin tcnica, es decir, profesional, especializada y apartada de cualquier
tipo de inters poltico. No obstante, es posible decir que dicha autonoma se proyecta en al menos tres
dimensiones. Una institucional, que se reere al tipo de actuacin de la institucin; una personal, que
puntualiza un perl de funcionario; y una normativa, vinculada con el tipo de normas que tiene potestad de expedir.156
La autonoma orgnica es, de hecho una potestad que casi podemos asegurar tienen todas las instituciones electorales, ya que supone la capacidad para que determinen por s mismas su estructura, organizacin
y gobierno interior, de conformidad con las necesidades propias de la funcin que realiza. El hecho de
que en ocasiones no se encuentre explcito se debe a que las legislaciones electorales suelen establecer
el diseo orgnico del rgano electoral con meridiana exhaustividad. No obstante, al margen de dicho
diseo, cuentan con la posibilidad de crear rganos y subrganos, asignarles sus tareas especcas, y con
la potestad para seleccionar internamente a todos los cargos con funciones de gobierno, salvo aquellos
regulados directamente por la ley, bajo criterios de seleccin propios y fuertemente especializados, que
con frecuencia se estipulan en la reglas del Servicio Profesional Electoral.
La autonoma administrativa y la de gestin, a pesar de que expresamente se mencionan en pocas entidades, cuentan con una proximidad notable y a la vez con un contenido que hace que no tengamos dudas de que permea tambin a la totalidad de rganos electorales. El primer tipo de autonoma signica
independencia de accin entre rganos u organismos de la administracin pblica. Goza de ella el rgano
que no est subordinado a las decisiones de otro, por ley.157 Esto quiere decir, que evoca la capacidad de
los rganos electorales de emprender la accin administrativa de manera independiente y sin ninguna interferencia de un agente u rgano de poder externo. El segundo tipo, supone un mbito de libertad conferido a la misma institucin para que pueda ejecutar su presupuesto con miras a cumplir debidamente

156

Al respecto, se utiliza el ejercicio de conceptualizacin realizado en relacin a la Auditora Superior de la Federacin. La analoga
existente lo permite. Cfr. Astudillo, Csar, Auditora Superior de la Federacin. Contenido, Alcances, Garantas y Fortalecimiento de
su Autonoma Constitucional, op. cit., pp. 58 y ss.
157 Nava Negrete, Alfonso y Quiroz Acosta, Enrique, Autonoma administrativa, Enciclopedia Jurdica Mexicana, Mxico, PorraUNAM, 2004, p. 438.
55

CAPTULO PRIMERO

con el objeto para el que fue creada, para que pueda ejercer sus facultades y alcanzar los objetivos y metas
estipulados en las normas que la regulan.
De acuerdo con Crdenas, esta autonoma es total cuando tiene amplias facultades de administracin
de los recursos materiales y humanos del propio rgano electoral. Es parcial cuando el rgano electoral
es limitado para su organizacin pero tiene ciertas facultades de nombrar personal. Finalmente, ser nula
cuando la organizacin interna del mismo dependa de otros rganos del Estado.158
La autonoma de tipo poltico hemos visto en algunas pginas atrs su signicado, principalmente, para
la independencia del rgano.
La autonoma presupuestal, por su parte, implica la capacidad reconocida a las instituciones electorales
para que puedan determinar por s mismas los montos econmicos necesarios para cumplir anualmente
con las atribuciones que tiene constitucionalmente conferidas. Tal y como lo arman Crdenas, Hernndez y Herrera, se dirige a garantizar la independencia econmica del rgano. Puede ser total, cuando el
rgano electoral proyecta, aprueba y ejerce su presupuesto.159 En cambio, puede manifestarse de manera
parcial cuando el rgano aprueba su presupuesto pero carece de facultades para mantenerlo ante las decisiones del Ejecutivo o del Legislativo.160
La autonoma nanciera, en ocasiones se toma como autonoma presupuestal. No obstante, creemos
que se encuentra ms cerca de la autonoma administrativa o de gestin, ya que la gestin nanciera implica que las directrices de ejecucin del presupuesto, la autorizacin del gasto, la realizacin de pagos, la
contratacin de servicios, e incluso la scalizacin de la ejecucin del presupuesto quedan bajo la rbita
de decisin del propio rgano electoral.
La autonoma normativa implica, en trminos generales, la potestad de los rbitros de las elecciones
estatales para darse sus propias normas; es decir, la capacidad que se les conere para ordenar y regular su
propia organizacin, su funcionamiento, los procedimientos de que se vale y el desahogo de sus atribuciones en la organizacin del proceso electoral, a travs de acuerdos, resoluciones, reglamentos, manuales,
lineamientos, etc. Crdenas, Hernndez y Herrera la llaman autonoma jurdica. Es plena cuando aparte
de lo mencionado, cuenta con la facultad de iniciar leyes del mbito de su competencia y cuando se erige
en rgano de control de la legalidad de los actos de los organismos electorales inferiores. Es parcial, en
cambio, cuando sus decisiones son sometidas a la revisin de otro poder, y all donde su posibilidad de
reglamentar es limitada. Se nulica en el contexto en que otro poder le imponga su propia normatividad
o no inuya en la elaboracin de las normas electorales.
La autonoma funcional concede al rgano electoral atribuciones para regular su funcionamiento interno al margen de cualquier interferencia exterior que pudiera encaminarse a obstaculizar su marcha oportuna. Es un atributo para racionalizar las funciones sustantivas del rgano, es decir, aquellas vinculadas
directamente con la organizacin del proceso electoral, dando al propio rgano la capacidad de denir
la mejor manera de regular sus atribuciones con el objetivo de jar las condiciones ms ptimas para la
realizacin de sus nes y funciones, de conformidad con la Constitucin y la ley electoral.
Finalmente, la autonoma decisoria o resolutiva, como tambin se le llama, permite solventar los asuntos de su competencia con plena independencia, sin que existan elementos de injerencia o subordinacin
que pudieran inuir en la toma de todas aquellas decisiones que permiten un desarrollo ordenado y racional de las etapas que conforman el proceso electoral.
158

Crdenas, Jaime et al., Estudios jurdicos, op. cit., pp. 28 y ss.


Ibidem, pp. 28 y ss. Hernndez, Mara del Pilar, Autonoma de los rganos electorales, Reforma Judicial. Revista Mexicana de
Justicia, Mxico, nm. 1, enero-junio 2003, pp. 84-85. Herrera Garca, Alfonso, Garantas constitucionales del derecho electoral
local, Revista de la Facultad de Derecho de Mxico, Mxico, nm. 244, 2005, pp. 111 y ss.
160 Villanueva, Ernesto, Autonoma Electoral en Iberoamrica. Una Visin de Derecho Comparado, Mxico, Triana Editores, 1994, p.
153.
159

56

Captulo segundo
LOS RBITROS ELECTORALES.
MBITO INSTITUCIONAL
I. Evolucin
1. Bosquejo sobre la organizacin electoral hasta 1990
Como apuntamos en el captulo primero, la construccin de procesos electorales conables y ciertos
resume, en buena medida, el trnsito a la democracia en nuestro pas. El hecho de que la democratizacin haya sido el resultado de una serie de cambios graduales, que se operaron a travs de una creciente
pluralidad poltica expresada a travs elecciones cada vez ms competidas, y de la colonizacin paulatina
de los rganos de representacin del Estado, volvi a la ruta electoral el camino privilegiado, a travs
del cual se transform en hechos el rgimen poltico.
La falta de un acto fundacional, generado de un nuevo orden constitucional (como ocurri en gran
parte de las transiciones polticas a la democracia), supuso en Mxico una constante revisin de las normas, de las instituciones y de los procesos electorales, para que la cada vez ms dinmica vida poltica y el creciente pluralismo, encontraran un cauce de expresin. La centralidad que tuvo la va electoral
en el proceso de transicin, as como el notorio desarrollo que se tuvo en este mbito, contrasta con lo
inacabado de los cambios que, si bien no fueron menores, no alcanzaron el grado de desarrollo y de transformacin que, en cambio, s se dieron en el primer caso. As, el campo de los derechos fundamentales
el de la justicia (sobre todo la justicia constitucional), el de la transparencia, el del combate a la discriminacin, etctera, han tenido un grado de desarrollo importante; aunque estn lejos de constituir
captulos cerrados en la evolucin poltica de Mxico. Por el contrario, el mbito electoral es, por mucho,
el que ms ha evolucionado y el que ms acabado est, con todo y la inevitable necesidad de ajustes que
las leyes electorales requieren casi de manera permanente.
La gradualidad de los cambios hace necesario que, para entender cabalmente el fenmeno electoral,
resulte indispensable analizarlo a travs de sus distintas etapas.
Hasta 1946, la organizacin de las elecciones estaba en las manos de los gobiernos municipales y estatales en sus respectivos mbitos de competencia.161 A partir de ese ao, se conform una nueva organizacin electoral estructurada en torno a la Comisin Federal de Vigilancia Electoral que fue sustituida,
como consecuencia de la Ley Electoral de 1951, por la Comisin Federal Electoral. ste rgano, dependiente de la Secretara de Gobernacin, aunque con modicaciones en su estructura y competencias,
subsisti hasta 1990.162 Dicha Comisin, que actuaba en el plano federal, realizaba la organizacin de los
procesos electorales a travs de rganos desconcentrados en las entidades federativas (las llamadas Comisiones Locales Electorales) y en los distritos electorales (los nombrados Comits Distritales Electorales).
La Comisin Federal Electoral siempre se caracteriz por una integracin en donde las posiciones anes al partido en el poder siempre fueron hegemnicas. Francisco Jos Paoli Bolio describe esa situacin
161
162

Patio Camarena, Javier, Nuevo derecho electoral..., op. cit., p. 521.


Para la evolucin de la Comisin Federal Electoral en sus distintas etapas, vase ibidem, pp. 525-529.
57

CAPTULO SEGUNDO

sin medias tintas: La Comisin Federal Electoral fue convertida en un superpoder integrada en su mayora por miembros del gobierno o del partido ocial no est sometida a tribunal, sino que se trata de
un rgano que decide, ejecuta, reglamenta, llena lagunas legales, juzga e impone sanciones, sin ninguna
posibilidad de que sus actos sean revisados.163
El control de la Comisin Federal Electoral por parte del Partido Revolucionario Institucional fue absoluto, no slo porque durante toda su existencia fue presidida por el secretario de gobernacin (y porque
en las etapas en las que se integr tambin por legisladores federales, stos pertenecan, inevitablemente, a
las las del Partido Revolucionario Institucional); sino porque, incluso, cuando la propia Comisin abri
sus puertas a los nuevos partidos polticos que adquirieron su registro, como consecuencia de la apertura
generada por la reforma poltica de 1977, la presencia mayoritaria de funcionarios o representantes anes
a los intereses del partido en el gobierno estaba garantizada. Jorge Carpizo sealaba que en esa poca El
presidente de la repblica tiene una serie de atribuciones en el proceso electoral est claro que interviene en el proceso electoral, para cuya preparacin, desarrollo y vigilancia se crean organismos federal y
locales, siendo el ms importante de ellos la Comisin Federal Electoral.164
El ejemplo ms ominoso de ese control politizado fue la Comisin Federal Electoral, que se encarg
de la organizacin de las elecciones presidenciales de 1988; misma que, como ya hemos anticipado en el
captulo anterior, contaba con una integracin derivada de una reestructuracin como consecuencia de
la reforma electoral de 1986, en la que los representantes del Partido Revolucionario Institucional (que
para entonces era plural, en un nmero proporcional al porcentaje de votos obtenido en la ltima eleccin federal) constituan la mayora absoluta de los votos en el seno de ese rgano (con 16 votos de un
total de 31).
Adems de la partidizacin total de la Comisin Federal Electoral, y del control que sobre la misma
ejercan los intereses favorables al partido en el gobierno en la organizacin y desarrollo de los procesos
electorales, los resultados de los comicios eran calicados por los colegios electorales: rganos de las Cmaras del Congreso de la Unin que estaban integrados por legisladores electos y que realizaban la revisin y validacin de las elecciones. Se trataba de una calicacin de tipo poltico totalmente soberana que
no estaba vinculada por las eventuales resoluciones que la Suprema Corte dictara ocasionalmente como
consecuencia del recurso de reclamacin que se ventil durante el periodo de 1977 a 1986,165 o ms tarde,
por las resoluciones del Tribunal de lo Contencioso Electoral, instaurado por la reforma de 1986 y que
subsisti hasta 1990.166 La calicacin poltica de las elecciones de legisladores perdurara hasta 1993,
cuando la reforma electoral de ese ao transri la competencia de validar los resultados electorales con
criterios jurdico-procesales, y no polticos al Tribunal Federal Electoral. Lo mismo ocurrira unos aos
ms tarde con la eleccin presidencial, cuando su calicacin fue encomendada en denitiva al nuevo
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin; con lo que la calicacin poltica de las elecciones
qued denitivamente en el pasado.
De manera paralela a este modelo de organizacin de las elecciones en el plano federal, en cada una
de las entidades federativas se reprodujo un esquema similar al de la Comisin Federal Electoral; pero en
el plano estatal. En todos los casos, se trat de rganos dependientes de las respectivas secretaras de gobierno estatales y que tenan encomendado tanto el registro de los partidos polticos, que competan por
163

Citado por Becerra, Ricardo, Salazar, Pedro y Woldenberg, Jos, La mecnica, op. cit., p. 119.
Carpizo, Jorge, El presidencialismo..., op. cit., p. 116.
165 Sobre el recurso de reclamacin de la Suprema Corte vase, Becerra, Ricardo, Salazar, Pedro y Woldenberg, Jos, La mecnica,
op. cit., pp. 121 y ss.; as como Patio Camarena, Javier, Nuevo derecho electoral, op. cit., pp. 693 y ss.
166 Ibidem, pp. 696 y ss.
164

58

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO INSTITUCIONAL

los distintos cargos de eleccin locales,167 como la organizacin y desarrollo de los procesos electorales de
que se tratara (estatales y municipales).
2. La etapa de la especializacin
La reforma de 1990 trajo consigo una apuesta clara y consistente por modicar las estructuras y los procedimientos electorales en el plano federal. Se trat, como hemos apuntado, de la reforma con la que se crea
el IFE, como rgano encargado de la organizacin y realizacin de las elecciones federales; y del Tribunal
Electoral Federal, como instancia judicial de revisin de la legalidad de los actos del primero.
La reforma respondi a la necesidad de crear condiciones que redundaran en generar conanza en
torno a las elecciones y sus resultados. La eleccin de 1988 haba provocado que la credibilidad de los
actores polticos y de los ciudadanos en torno a los procesos comiciales tocara su punto ms bajo en muchas dcadas y, sin duda alguna, desde que haba iniciado el proceso de apertura poltica. El ao de 1988
haba demostrado la inviabilidad del modelo de organizacin electoral existente, por la sencilla razn de
que, cuando la desconanza se instala como premisa frente a la actuacin de los rganos electorales y la
duda sobre la veracidad de los resultados, el sistema electoral no puede cumplir la funcin legitimadora
de las instancias polticas del Estado. Esa eleccin demostr que el modelo estaba totalmente agotado y
deba ser reemplazado integralmente.
El eje de las futuras reformas electorales fue, en consecuencia, el de renovar a las instituciones y a los
procesos de organizacin electoral sobre nuevas bases, con una amplia participacin y vigilancia de los actores polticos y con el tiempo, tambin de los ciudadanos para intentar inyectar credibilidad y certeza
en los procesos electorales e intentar inocular la desconanza que para entonces se haba instalado en el
imaginario colectivo.
Una de las conclusiones compartidas por parte de los partidos polticos en los diversos foros de consulta que antecedieron a la reforma de 1990, fue la inconformidad respecto de la organizacin electoral
prevaleciente, por considerar que sta no haba propiciado que el desempeo de las funciones electorales
se hiciera con la especializacin necesaria para la ejecucin de las diversas actividades y operaciones electorales, pues haba obstaculizado la conguracin de un cuerpo permanente de funcionarios profesionales de la materia electoral As, a partir de entonces se comenz a generalizar el convencimiento de que
las instancias ejecutivas y tcnicas de los organismos encargados de las elecciones deban estar a cargo de
personal calicado profesionalmente que proporcionara un servicio imparcial.168
Efectivamente, esa sera la ruta que seguiran los cambios legales: la constitucin de un rgano especializado del estado, dotado de una autonoma mayor (y que con el tiempo ira acentundose de manera
muy importante), y centrado en una estructura profesional y tcnicamente calicada. Adems, se abrieron una serie de mecanismos de inclusin, vericacin y vigilancia de las actividades sustanciales del rgano electoral en la tarea de organizar los comicios federales.
A diferencia de lo que ocurra en el pasado con la Comisin Federal Electoral (que se instalaba de cara
a cada proceso electoral) el Instituto Federal Electoral naci como un rgano permanente con una estructura ejecutiva territorial establecida e integrada por funcionarios especcamente dedicados al desarrollo
167

Hasta 1977, los partidos polticos, para competir electoralmente en el mbito local, deban obtener su registro estatal ante los rganos electorales de cada entidad federativa. Uno de los cambios ms importantes de la reforma poltica de 1977 fue precisamente que
los partidos polticos nacionales que hubieran obtenido su registro como tales ante la Comisin Federal Electoral, podan participar,
en automtico y sin previa autorizacin de los rganos electorales locales, en los procesos comiciales de los estados.
168 Patio Camarena, Javier, Nuevo derecho electoral, op. cit., p. 533.
59

CAPTULO SEGUNDO

de la funcin electoral, bajo la gida de una serie de principios rectores que orientaban sus actuaciones;
mismos que hemos analizado con detalle en el captulo primero de este trabajo.
La nalidad, como hemos apuntado de manera reiterada, fue crear un contexto institucional que generara conanza entre los actores polticos y entre los ciudadanos. A la par de la especializacin del rgano
y de las funciones electorales, los cambios tambin pasaron por una tendencial despolitizacin de la autoridad electoral y la conquista de una total independencia respecto de los rganos de gobierno, legislativos
y de los propios partidos polticos. El camino, en ese sentido, no sera breve, y supuso todava el paso de
varias reformas constitucionales.169
3. La etapa de la ciudadanizacin
La ruta seguida para inyectar conanza en torno a la organizacin de los procesos electorales y generar
certeza respecto a la imparcialidad de las decisiones que en ese sentido se tomaban, fue la de ciudadanizar a los rganos encargados de la realizacin de las elecciones. Se trat tambin, en este caso, de un
proceso gradual que tardara en actuarse plenamente.
El sentido de la ciudadanizacin de los rganos electorales es el de integrar sus instancias de direccin
con personas desvinculadas de los intereses de los contendientes, como una manera de garantizar que las
decisiones son tomadas sin pensar en favorecer o perjudicar a un contendiente determinado. La ciudadanizacin es as una manera de apostar por la independencia en la organizacin de las elecciones, sin
la cual resulta impensable un juego poltico equilibrado y un igual punto de partida de todos los actores
polticos de cara al proceso de integracin de la representacin nacional.
La ciudadanizacin no debe ser interpretada como una transformacin de los rganos electorales en
instancias de representacin de ciudadanos (papel que en las democracias representativas corresponde a
los parlamentos), sino como una manera de hacer prevalecer los intereses colectivos sobre los intereses de
parte en las instancias de organizacin de los procesos electorales; como una manera de hacer prevalecer
la objetividad que, invariablemente, supone la imparcialidad frente a la subjetividad, que, de manera inevitable, subyace a las posturas de los representantes de los partidos polticos.
As lo ha interpretado, incluso, la Suprema Corte, al decir que debe recalcarse que la ciudadanizacin de las autoridades encargadas de la organizacin de las elecciones, no est dirigida a que cualquier
ciudadano, sea parte de ellos, sino aqullos que desligados de intereses polticos tengan un conocimiento
en la materia a n de que exista un cuerpo profesionalizado y especialista.170
El proceso de ciudadanizacin supuso as, el suplantar el papel de decisores que jugaban en el anterior modelo electoral los representantes de los partidos polticos por el de personas ajenas a sus intereses
especcos. Por ello, el peso que los partidos tuvieron, en trminos de su capacidad para inuir en las
resoluciones del rgano administrativo electoral, fue acotndose paulatinamente.
Ello se logr con la introduccin de un sector de integrantes del Consejo General del IFE, que no responda directamente a los intereses de los partidos polticos. Primero, fueron los consejeros magistrados
en 1990, luego los consejeros ciudadanos en 1994; y nalmente, los consejeros electorales (incluyendo
al consejero presidente del Consejo) en 1996. Adems, el peso que la parte ciudadanizada del Consejo
General fue teniendo, creci paulatinamente. En un primer momento, los seis Consejeros Magistrados
compartieron el derecho de voto con el resto de los integrantes del Consejo General, incluyendo los re169 En relacin con la evolucin de la integracin del Consejo General del IFE, vase el apartado dedicado a los principios rectores
de la actividad electoral en el primer captulo del presente trabajo, particularmente al desarrollar el principio de imparcialidad.
170 AI 69/2008, Estado de Veracruz, considerando sptimo, p. 27.

60

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO INSTITUCIONAL

presentantes de los partidos polticos, que podan tener una presencia plural, dependiendo del porcentaje de votacin que haban tenido en las ltimas elecciones federales. En un segundo momento, como
consecuencia de la reforma de 1994, los seis consejeros ciudadanos pasaron a constituir el componente
mayoritario de entre los miembros del consejo general con derecho a voto (para entonces los partidos
haban perdido el derecho de decidir y mantuvieron nicamente el derecho de voz). En efecto, adems
de los consejeros ciudadanos slo gozaban del derecho de voto los dos senadores y los dos diputados que
representaban al Poder Legislativo ante el rgano electoral (en razn de uno de la mayora y otro de la
primera minora de cada una de las Cmaras), as como el secretario de gobernacin (de esta forma los
consejeros ciudadanos tenan seis de los once votos posibles). Los representantes de los partidos polticos,
que pasaron a tener una presencia paritaria, slo tuvieron, a partir de entonces, derecho de voz.171
La reforma de 1996 model en denitiva el diseo electoral del rgano superior de direccin del IFE,
al reducir a nueve el nmero de integrantes con derecho a voto en el Consejo General, y a reservar el
mismo al consejero presidente y a los ocho consejeros electorales que eran designados por la Cmara de
Diputados. Todos los dems integrantes del Consejo General tanto el secretario ejecutivo como los
consejeros del Poder Legislativo representantes de cada uno de los grupos parlamentarios con presencia
en alguna de las Cmaras y los representantes de los partidos polticos, slo tuvieron derecho de uso de
la voz. Con esta reforma, se concret el proceso de ciudadanizacin del rgano electoral.172
4. La etapa de la profesionalizacin
La reforma de 1996 tambin trajo consigo una importante modicacin en cuanto a la profesionalizacin
requerida para quienes ocuparen el cargo de consejeros electorales.
Hasta entonces, a quienes integraban el componente ciudadano del Consejo General del IFE, no se
les haba exigido una exclusividad profesional. As, por ejemplo, todos aquellos que fueron designados
consejeros ciudadanos en el periodo que fue de 1994 a 1996, eran personalidades destacadas en sus
mbitos laborales que en ningn momento dejaron de ejercer sus labores profesionales. En efecto, an
cuando reciban una compensacin econmica por su participacin en el rgano electoral, dicha remuneracin no resultaba incompatible con el desempeo de sus tareas profesionales ordinarias. La reforma
de 1996 cambi las cosas, pues se estableci que quienes desempearan el cargo de consejero presidente
o de consejeros electorales, tendran que dedicarse exclusivamente a esa funcin pblica. De hecho, esa
reforma estableci expresamente en el texto del artculo 41 constitucional que el Consejero Presidente
y los Consejeros Electorales no podrn tener otro empleo, cargo o comisin, con excepcin de aquellos
en que acten en representacin del Consejo General y de los que desempeen en asociaciones docentes,
cientcas, culturales, de investigacin o de benecencia no remunerados. La retribucin que perciban
ser igual a la prevista para los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
Con esa medida, se ampli al rgano superior de direccin del IFE el principio de profesionalizacin,
mismo que haba sido pensado en una primera instancia para el personal operativo que tuviera a su cargo la realizacin de las actividades sustantivas de los procesos electorales y que estaban englobados en el
Servicio Profesional Electoral.173

171

Sobre la integracin del rgano electoral en 1994, vase Patio Camarena, Javier, El Nuevo Derecho Electoral, op. cit., p. 541.
Ibid., pp. 542 y ss.
173 Sobre la evolucin del proceso de construccin del Servicio Profesional Electoral, vase el inciso e) dedicado al principio de profesionalismo en el apartado de los principios rectores de la funcin electoral en el primer captulo de este trabajo.
172

61

CAPTULO SEGUNDO

Vale la pena reiterar el hecho de que hasta 1996, cuando la reforma de ese ao estableci en el artculo 116 de la Constitucin mexicana una serie de requisitos que deban contener las constituciones y las
leyes electorales de los estados, la evolucin de los rganos encargados de organizar y de desarrollar los
procesos electorales era sumamente dismbola. Si bien es cierto que los cambios federales haban servido
de criterio orientador para la integracin de los rganos electorales de los estados y las atribuciones que
a estos se les conferan en el plano local, no existan parmetros mnimos a los que los congresos locales
estuvieran obligados en el diseo de sus sistemas electorales.
Jacqueline Peschard explica la pertinencia de ese piso de homologacin as: Si bien en otros asuntos
resulta conveniente que la diversidad regional se recree en reglamentaciones con particularidades diferenciadas, como en el caso de las relativas a las responsabilidades en los municipios, en el de las normas
electorales, as como en todas aquellas que tienen que ver con el ejercicio de derechos polticos y ciudadanos, la aspiracin debe ser la de homogeneizar para asegurar un conjunto comn de reglas bsicas para
otorgar certeza a partidos y ciudadanos, sobre todo debido al predominio de los partidos nacionales en
los diferentes escenarios polticos.174
A partir de 1996, la Constitucin mexicana impuso, como criterios bsicos, que en materia electoral los ordenamientos locales deban garantizar que la funcin electoral estuviera regida por los mismos
principios rectores de la actividad electoral que privaban en el mbito federal y que las autoridades que
tengan a su cargo la organizacin de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en
la materia, gocen de autonoma en su funcionamiento e independencia en sus decisiones.175
Como consecuencia de esa reforma, se estableci una base mnima igualitaria a partir de la cual se
desarrollara la institucionalidad electoral en las entidades federativas con parmetros equivalentes. Si
bien las modalidades varan de entidad en entidad, existen ciertas caractersticas similares entre las que
se encuentran el carcter profesional de los rganos electorales as como la impronta de ciudadanizacin
en la integracin de los mismos.
5. El equilibrio entre la experiencia y renovacin: el escalonamiento
Aunque el tema de la conformacin de la autoridad electoral estaba resuelto en lo fundamental desde
1996, la reforma federal en materia electoral de 2007 implic una modicacin adicional a la estructura
del Consejo General: la renovacin parcial de ese rgano.
La nalidad que subyace a este cambio est claramente expresada en la exposicin de motivos de la
reforma constitucional, donde se arma la intencin de hacer realidad una propuesta que hace aos
merece consenso pero que diversas circunstancias haban hecho imposible de concretar: la renovacin
escalonada de consejeros electorales y de magistrados electorales. Combinar renovacin y experiencia ha
dado positivos resultados en otros rganos pblicos colegiados, estamos seguros de que dar resultados
igualmente positivos para las dos instituciones pilares de nuestro sistema electoral.
La renovacin escalonada, una vieja demanda de numerosos sectores acadmicos, sociales e incluso
polticos, tiene la enorme virtud de combinar el recambio institucional con el conocimiento y experiencia acumuladas de los miembros que continan en su encargo; adems de que permite la continuidad en
las polticas y decisiones institucionales en aras de la certeza y la consecuente credibilidad de los procesos
electorales.176
174 Peschard, Jacqueline, La dimensin federal de la democratizacin electoral, en Id. (coord.), El federalismo electoral, op. cit.,
p. 46.
175 Inciso c) de la fraccin IV del artculo 116 constitucional reformado en 1996.
176 La idea de una renovacin escalonada de los integrantes del Consejo General del IFE, haba sido planteada originalmente en un
documento suscrito por siete de los ocho consejeros electorales y el consejero presidente del IFE que fue enviado a las Cmaras del

62

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO INSTITUCIONAL

La Suprema Corte se ha pronunciado en torno al signicado y a la pertinencia de la renovacin escalonada de los integrantes de los rganos electorales sealando que en la medida en que los integrantes
de los rganos electorales tengan una cierta permanencia en su nombramiento, podrn desarrollar sus
funciones en forma profesional y principalmente llevarn a cabo su tarea con independencia, sin encontrarse sujetos a vaivenes de tipo poltico, independencia que se consolida con una ingeniera institucional
adecuada, entre cuyos elementos es importante la previsin de la renovacin escalonada de los integrantes
de dichos rganos, a n de que los periodos para los cuales son designados, no sean coincidentes con el
plazo de duracin de algunos de los poderes locales, lo cual de alguna forma garantiza que el nombramiento de sus miembros y el funcionamiento del rgano no sea vea inuenciado por intereses de tipo
partidista.177
Por otra parte, la experiencia en los diversos rganos colegiados haba venido demostrando la importancia de la renovacin escalonada como una manera de garantizar calidad tcnica, profesionalismo y
continuidad en los trabajos. Prcticamente, todas las instancias de integracin plural del Estado mexicano haban adoptado el escalonamiento en la designacin de sus integrantes. As haba ocurrido con los
ministros de la Suprema Corte, con los miembros del Consejo de la Judicatura Federal, con los integrantes del Consejo Consultivo de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, con los comisionados
del Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica, entre otros. Los rganos electorales administrativo y jurisdiccional constituan un caso anmalo, donde la renovacin del rgano estaba prevista
de manera total en un mismo acto.
El efecto-demostracin de la reforma electoral de 2007 no se hizo esperar. Aunque la misma no estableca como una obligacin para los Congresos locales establecer la renovacin escalonada de los rganos de
direccin de las autoridades electorales de los estados, las reformas que adecuaron los ordenamientos de
las entidades federativas a las nuevas normas federales, incorporaron de manera muy difundida el principio de la renovacin escalonada.178
II. Tipologa
Los rganos administrativos electorales son susceptibles de ser clasicados de diferentes maneras a partir
de diversos criterios de sistematizacin. Vale la pena sealar que, en el mbito de los treinta y tres ordenamientos electorales (el federal y los de cada una de las entidades federativas, incluyendo el Distrito
Federal), existen similitudes muy grandes respecto al diseo institucional muy grandes. Es algo natural
si se piensa que el proceso de transicin democrtica en Mxico pas por la conguracin de un modelo
de institucionalidad electoral propio que ha devenido exitoso y que en sus rasgos fundamentales ha sido
replicado en las diversas entidades federativas.
Se trat de un modelo construido para contrarrestar la desconanza, cuyas bases fundamentales se
hallan en la Constitucin mexicana y que ha supuesto un desarrollo institucional importante que tiene
una serie de caractersticas comunes compartidas por todos los ordenamientos electorales. stas son las
siguientes:

Congreso de la Unin en octubre de 2003, en el que planteaban la necesidad de una serie de reformas a los ordenamientos en materia
electoral fruto de la experiencia de su paso por el IFE. Entre las propuestas se encontraba la de la renovacin escalonada del Consejo
General del IFE como una manera de combinar experiencia y sangre nueva. Woldenberg, Jos, Estampas de la reforma, en Crdova Vianello, Lorenzo y Salazar, Pedro, Estudios sobre la reforma electoral 2007, op. cit., p. 28.
177 AI 88/2008 y sus acumuladas 90/2008 y 91/2008, Estado de Jalisco, considerando quinto, pp. 30-31.
178 Para profundizar en este aspecto, acdase al punto VIII, dedicado a la renovacin del mandato, dentro del Captulo IV.
63

CAPTULO SEGUNDO

a) La existencia de un modelo dual que ve, por un lado, a organismos electorales de corte administrativo; y, por el otro, a rganos jurisdiccionales ante los cuales procesar judicialmente las impugnaciones que se presentan en contra de los actos de los primeros, as como los resultados electorales;
b) El diseo colegiado de los rganos administrativos electorales;
c) El carcter ciudadanizado de su integracin;
d) El profesionalismo en su funcin tcnica;
e) La autonoma frente a los poderes pblicos y la independencia frente a los partidos polticos;
f ) La concentracin de atribuciones que suponen la capacidad de llevar a cabo todas las etapas de organizacin y desarrollo de las elecciones;
g) Su estructura desconcentrada, que supone la existencia de rganos centrales y rganos descentralizados territorialmente;
h) Que tienen encomendadas, adems de las funciones de organizacin de las elecciones, una serie de
funciones de control, de vigilancia y, eventualmente sancionatorias, para corregir conductas de los
partidos polticos que contravengan la legalidad; y
i) Que sus funciones deben ajustarse a los principios rectores de la actividad electoral establecidos en
la Constitucin mexicana y, en el caso de los rganos locales, tambin en las normas locales que
rigen su actividad.
Como se ha sealado, hasta 1996, los ejes sobre los cuales se articul el cambio poltico incluida la
ruta institucional y procedimental para encauzar ese cambio haban sido marcados por el legislador
federal a travs de las distintas reformas electorales. Hasta entonces, los legislativos locales siguieron, en
el mejor los casos, esos ejes. La reforma de 1996, tambin introdujo el piso mnimo obligatorio que los
rganos legislativos locales deban atender en trminos del diseo normativo de los procesos electorales
en los estados. Esa decisin tuvo un efecto homogeneizador en todo el pas. A partir de ese momento, los
principios contenidos en la Constitucin (fraccin IV del artculo 116) resultaron ineludibles para los poderes legislativos de los estados, que tuvieron que conformar sus normas electorales con esos postulados
bsicos.
Sin embargo, la inactividad posterior del legislador federal en la materia electoral provoc que la batuta de los cambios y las innovaciones la empezaran a llevar las entidades federativas. En efecto, hasta la
reforma de 1996 la pauta del cambio haba sido marcada por las distintas reformas federales que haban
obligado a los congresos de las entidades federativas a introducir las modicaciones a las leyes locales para
homologarse con los ejes rectores que se establecan desde la Constitucin. A partir de aqul ao, y como
consecuencia de la mencionada inactividad del legislador federal en la materia electoral, los poderes legislativos locales tomaron la batuta y comenzaron a incorporar en sus respectivos mbitos de competencia
soluciones legales para los nuevos fenmenos que se estaban presentando en el campo electoral. As, por
ejemplo, las precampaas y los llamados actos anticipados de campaa fueron reguladas en varios estados;
se ensayaron diversas frmulas para calcular el nanciamiento pblico a los partidos polticos (entre otras
la que parte de multiplicar el nmero de ciudadanos inscritos en el padrn electoral por un porcentaje
del salario mnimo, misma que inspirara, por cierto, a la reforma electoral de 2007-2008); se crearon
rganos de scalizacin electoral especializados separados del rgano administrativo electoral (como es el
caso de Chiapas, en donde se cre primero, en 2004, la Contralora de la Legalidad Electoral y ms tarde,
en 2007, la Comisin de Fiscalizacin Electoral); en varias entidades (Coahuila, Zacatecas, Sinaloa, entre
otras) se estableci un modelo particular de compra de publicidad electoral en medios electrnicos de
64

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO INSTITUCIONAL

comunicacin por parte de los partidos segn el cual era la autoridad electoral la encargada de contratar
esos tiempos, etctera.179
La intensa actividad legislativa que ocurri en la dcada posterior a la reforma federal de 1996 en el
mbito local, provoc que en varias entidades federativas los rganos administrativos electorales tuvieran
un desarrollo propio, lo que permite articular una sistematizacin de los mismos a travs de algunos criterios descriptivos de clasicacin. De esa manera, podemos distinguir a los rganos electorales a partir
de las siguientes categoras:
1. Con base en su desarrollo institucional
Como se ha mencionado de manera reiterada, el artculo 116 de la Constitucin establece, en el inciso c)
de su fraccin IV, que los rganos encargados de la organizacin de las elecciones deben gozar de autonoma en su funcionamiento e independencia en sus decisiones, lo que constituye una exigencia en relacin
con el desarrollo institucional de los mismos.
Esa previsin genrica, se ha traducido en, prcticamente, todos los casos en el establecimiento constitucional de los organismos electorales bajo la modalidad expresa de organismos constitucionales autnomos. Se trata de una formulacin recogida, generalmente, en todas las leyes fundamentales de los
estados, y supone que, desde un punto de vista conceptual, se potencia la autonoma que se planteaba
desde la Constitucin mexicana.
Existen tres casos donde el reconocimiento de la autonoma en el fraseo de las constituciones locales
retoma en sus trminos lo planteado por la Norma Fundamental federal. Se trata de los casos de Colima,
Quintana Roo y Tlaxcala. En el caso de Colima, el Instituto Electoral del Estado es considerado como un
organismo pblico de carcter permanente, aunque se establece que ser autnomo e independiente en
sus decisiones y funcionamiento siguiendo el parmetro de la Constitucin mexicana. Lo mismo ocurre
en el caso de Quintana Roo, donde el Instituto Electoral es considerado por la Constitucin del Estado
como un organismo pblico, y ms adelante reere que el mismo tendr plena autonoma en su funcionamiento. Tambin Tlaxcala se suma a la lista de las pocas entidades en las que el rgano electoral no es
reconocido de manera expresa en sus trminos como un rgano constitucional autnomo, pues se limita
a reconocer al Instituto Electoral de Tlaxcala como autoridad en la materia, dotada de autonoma en su
funcionamiento e independencia en sus decisiones.
Las implicaciones de este apartado no son graves, aunque desde el punto de vista del estatus constitucional, el reconocimiento de una plena autonoma y no slo en trminos del funcionamiento
constituye una garanta adicional frente a potenciales intentos de vulneracin de la misma por parte de
otros poderes del estado.
El caso del Estado de Chiapas constituye, por otra parte, un caso nico en donde el desarrollo institucional ha implicado la creacin de un rgano especializado en la scalizacin de los recursos de los
partidos polticos: la Comisin de la Legalidad Electoral, independiente respecto del rgano encargado
de la organizacin de los procesos electorales y del que conoce y resuelve jurisdiccionalmente las impugnaciones. De esta manera, frente al modelo dual prevaleciente en el pas (incluyendo el plano federal)
el caso chiapaneco presenta un esquema de tres instituciones electorales autnomas coexistentes y con
funciones especcas diferenciadas.

179 Crdova Vianello, Lorenzo, Las razones y el sentido de la reforma electoral de 2007-2008, en Crdova Vianello, Lorenzo y
Salazar Ugarte, Pedro, Estudios sobre la reforma electoral 2007, op. cit., pp. 61-62.

65

CAPTULO SEGUNDO

2. Con base en sus atribuciones


Con base en esta segunda clasicacin, puede distinguirse entre los rganos administrativos que tienen
nicamente la nalidad de organizar y llevar a cabo elecciones y todos los procedimientos que le son
correlativos (como las funciones registrales, que en todo caso se realizan mediante convenio con el Instituto Federal Electoral, la de gestionar las prerrogativas de los partidos polticos, as como la de scalizar
el origen y el destino de sus recursos); y los que, adems, cumplen funciones adicionales, como la de ser
responsables de la instrumentacin de mecanismos de democracia directa, tales como el referndum, el
plebiscito (entendiendo a este ltimo como una forma de consulta popular), la revocacin del mandato
y, eventualmente, la iniciativa popular.
Como es obvio, en el primer caso se encuentran la totalidad de los rganos administrativos electorales
locales, ya que todos cumplen como nalidad bsica la de organizacin electoral y sus funciones correlativas, siendo el caso de Chiapas como apenas se mencion, el nico donde la funcin especca de
scalizacin de los recursos de los partidos polticos no es llevada a cabo por la autoridad administrativa
electoral, sino que est encomendada a un rgano especcamente constituido para tal nalidad.
Pero no todos los rganos administrativos cumplen con la funcin adicional de organizar los mecanismos de democracia directa o participativa, dado que no existe homogeneidad en su reconocimiento
por parte de las legislaciones locales. No obstante, en todos los estados en donde estn reconocidas estas
guras, es competencia de los rganos electorales llevar a cabo los actos necesarios para su organizacin
y desarrollo. Vale la pena subrayar que, en el mbito federal, no est reconocida la gura de algn mecanismo de democracia directa; por lo que las autoridades electorales no tienen, consecuentemente, responsabilidad alguna al respecto. Sin embargo, si atendemos a la evolucin que ha tenido el tema en el
mbito estatal, parece natural que, en el momento en el que la Constitucin mexicana instituya alguna de
estas guras en el plano federal, ser el Instituto Federal Electoral el encargado de llevar a cabo las tareas
encaminadas a su realizacin.
La gura del referndum, en sus distintas modalidades, est reconocida en veintisiete entidades federativas, con lo que se coloca como el mecanismo de democracia directa ms difundido en el pas. Adems,
en todos esos casos, la autoridad administrativa electoral es el rgano facultado para la realizacin del
referndum. Los nicos estados que no se encuentran en ese supuesto son Campeche, Hidalgo, Nayarit,
Nuevo Len y Quertaro, mismos que omiten el reconocimiento de toda gura de democracia directa.
Por otra parte, todas las entidades que establecen la institucin del referndum tambin incorporan
la gura del plebiscito, con excepcin de los estados de Mxico y Sonora, que nicamente reconocen la
primera de estas dos guras y no a la segunda. Tambin la organizacin y desarrollo del Plebiscito, en las
veinticinco entidades que lo reconocen, es atribucin de sus respectivos institutos o consejos electorales.
La institucin de la revocacin de mandato, que supone un ejercicio de democracia directa para la remocin anticipada de algn funcionario pblico electo de manera anticipada, est reconocida slo en dos
entidades del pas, Chihuahua y Sinaloa. Sin embargo, en ambos casos la reglamentacin de esta gura es
distinta y ello involucra o no a la autoridad electoral en su desarrollo. En Chihuahua, la posibilidad
de activar la revocacin del mandato est reservada para el caso de servidores pblicos que ocupen cargos
electivos, es decir, el gobernador, los diputados, presidentes municipales, regidores y sndicos. Adems,
en ese Estado, la organizacin, realizacin y publicacin de los resultados es competencia del instituto
estatal electoral.
En el caso de Sinaloa, la revocacin de mandato no implica un procedimiento de tipo electoral, sino
que es un mecanismo mediante el cual la mayora absoluta de los ciudadanos en ejercicio pleno de sus
derechos, habitantes de un pueblo o regin cualquiera, tienen derecho para recusar el nombramiento de
66

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO INSTITUCIONAL

autoridades, hecho por el Ejecutivo, por el Supremo Tribunal de Justicia o por los Ayuntamientos.180 En
consecuencia, el Consejo Estatal Electoral de Sinaloa no tiene alguna intervencin directa en el desarrollo
de ese procedimiento, en los trminos de la constitucin y de la Ley Electoral del Estado.
3. Con base en su descentralizacin
Siguiendo el modelo federal, la totalidad de los rganos electorales de las entidades federativas han adoptado un modelo organizativo descentralizado, que supone la coexistencia de rganos centrales, de carcter
permanente, con la de rganos desconcentrados que pueden ser a nivel distrital, o bien municipal o
ambos segn el caso y que generalmente son de carcter eventual, en la medida en la que son constituidos e instalados de cara a los procesos electorales. Vale la pena resaltar que el del Estado de Colima es el
nico caso en el pas en el que los rganos desconcentrados del Instituto Electoral del Estado, los consejos
municipales, estn instalados de manera permanente y no slo durante los procesos comiciales.
Sobra mencionar que en todos los casos, la instancia ltima, en trminos de la descentralizacin del
rgano electoral, supone la existencia de las mesas directivas de casilla que, en cuanto centros receptores
de votos y de cmputo inicial de los sufragios el da de la jornada electoral, estn establecidas en todas las
legislaciones electorales del pas y, por supuesto, en la legislacin federal.
De esta manera, en esta clasicacin debemos distinguir el grado de descentralizacin de la estructura electoral de los rganos administrativos encargados de la organizacin de los comicios en el pas, en
tres categoras: la primera corresponde a los estados, en los que el rgano electoral tiene una mayor descentralizacin al establecer paralelamente a sus rganos centrales (consejos distritales y tambin consejos
municipales). La segunda categora es la de aquellos casos en los que la descentralizacin supone la existencia, adems de los rganos centrales slo de consejos distritales. Y la ltima categora es la de aquellas
entidades en las que, junto a los centrales, slo se establecen consejos municipales.
La primera de esas categoras, como sealbamos, es la ms frecuente, pues prevalece en veinticinco
entidades federativas.
En el caso de entidades, en las que el grado de descentralizacin slo supone la existencia de consejos
distritales, encontramos los casos de Baja California y Distrito Federal; en ellos, la organizacin territorial
del rgano administrativo electoral no supone instancias municipales (en el caso del Distrito Federal, an
cuando su organizacin poltica supone delegaciones y no municipios, no estn previstos rganos descentralizados con esa competencia territorial, establecindose slo consejos en cada uno de los distritos
uninominales que lo componen).
Por ltimo, existen cinco estados en los que la estructura descentralizada omite la existencia de consejos distritales y se integra nicamente por consejos municipales. Se trata de los casos de Chihuahua,
Colima, Durango, Nayarit y Nuevo Len.
4. Con base en su profesionalizacin
Como hemos mencionado en el primer captulo, hasta 1993 la Constitucin mexicana haba establecido
como uno de los principios rectores de la actividad electoral, el de profesionalismo; mismo que sirvi como
base para la instauracin y el primer desarrollo de una estructura tcnica especializada que se integr en
el Servicio Profesional Electoral. Sin embargo, en ese ao, el principio referido fue sustituido por el de

180

Artculo 150. Constitucin Poltica del Estado de Sinaloa.


67

CAPTULO SEGUNDO

independencia, aunque permaneci la disposicin constitucional de que el Instituto Federal Electoral


contara con el carcter profesional en su desempeo.
La reforma de 1996, al introducir las bases mnimas que deberan contener los ordenamientos electorales de los estados, no contempl al profesionalismo; lo que supone la existencia de un servicio profesional como una de las caractersticas que deban privar en el funcionamiento de los rganos electorales.
De esta manera, a partir del profesionalismo de sus estructuras operativas, podemos distinguir entre
aquellos rganos electorales locales en los que existe un servicio profesional electoral y los que no lo tienen.
Hay que decir, no obstante, que a pesar de que no existe previsin constitucional en ese sentido, gran
parte de las normas electorales de las entidades federativas prevn el carcter profesional de las estructuras de sus respectivos rganos electorales. Ms que un efecto-demostracin de la previsin federal, vale la
pena hablar de la consciencia de que la presencia de un servicio civil de carrera al interior de los rganos
electorales genera una mayor certeza y, consecuentemente, conanza en el desempeo de los mismos. La
profesionalizacin de sus estructuras constituye una garanta adicional de que la organizacin electoral
se realizar sin sesgos, con objetividad y con un alto grado de calidad tcnica, lo que, inevitablemente
redunda en una mayor credibilidad en la realizacin y en los resultados de las elecciones.
Bajo esta lgica, se ha difundido en veinticuatro entidades la previsin legal para constituir un servicio civil de carrera al interior de sus rganos electorales, y en cambio slo ocho entidades carecen de un
servicio profesional. Se trata del caso de Campeche, Chiapas, Chihuahua, Michoacn, Nayarit, Nuevo
Len, Sinaloa y Sonora.
5. Con base en su permanencia
En la actualidad, los rganos encargados de la administracin electoral tanto en el plano federal como
en el local son, en prcticamente todos los casos, estructuras pblicas permanentes que, incluso fuera
de los procesos electorales, tienen encomendadas una serie de funciones pblicas, que no dependen directamente de la realizacin de los comicios, como es el caso, emblemtico, de la educacin cvica y la
promocin de la cultura democrtica.181
En el mbito federal, el carcter permanente de los rganos electorales se remonta a la Ley Federal
Electoral del 5 de enero de 1973, que dot, en su artculo 42, a la Comisin Federal Electoral de carcter permanente. Hasta entonces, y desde 1951, cuando se instituy ese rgano mediante la Ley Electoral
Federal del 4 de diciembre de ese ao, haba tenido un carcter temporal, dado que se instalaba cada tres
aos de cara al inicio del proceso electoral. A su vez, ese modelo haba estado inspirado en la gura de
la Comisin Federal de Vigilancia Electoral que introdujo la Ley de 1946, que tambin se integraba slo
durante los comicios federales.182
La evolucin posterior a 1973 de los rganos electorales, estuvo marcada por el carcter de permanencia introducido entonces a la Comisin Federal Electoral. Con la reforma de 1990 se cre al Instituto
Federal Electoral y al Tribunal Federal Electoral, manteniendo ese rasgo distintivo, aunque, a partir de
entonces, las competencias y atribuciones paralelas a la de organizar y llevar a cabo las elecciones federales
se multiplicaron.
La tendencia se reprodujo en el mbito local, donde, prcticamente, la totalidad de los organismos
electorales tienen un carcter permanente. La generalizacin de esta circunstancia es reciente y se conso181 Las nicas excepciones a la permanencia, como se ver ms adelante, son el Consejo Electoral de Nayarit y el Consejo Estatal
Electoral de Sinaloa.
182 Para una revisin de las leyes electorales a lo largo de la historia del pas, vase la compilacin realizada por Garca Orozco, Antonio, Legislacin electoral mexicana. 1812-1977, Reforma Poltica, op. cit.

68

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO INSTITUCIONAL

lid en la oleada de reformas electorales que se produjo en las entidades federativas como consecuencia
de la reforma a la Constitucin mexicana del 13 de noviembre de 2007.
En efecto, anteriormente existan ocho entidades en las cuales el rgano de direccin de los institutos
electorales no era permanente, sino que slo se instalaban para la organizacin de las elecciones. Se trataba de los casos de los Estados de Baja California Sur, Chihuahua, Coahuila, Mxico, Nayarit, Quintana
Roo, Sinaloa y Sonora.183
Con posterioridad a las ms recientes reformas, varios de esos estados (Baja California Sur, Chihuahua, Coahuila, Mxico, Quintana Roo y Sonora), introdujeron la permanencia de sus rganos centrales, homologndose con la que es la regla general que rige en este punto en el pas. Slo mantienen la
temporalidad del rgano durante los procesos electorales Nayarit y Sonora. En el caso de Nayarit, la Ley
Electoral estatal establece que El Consejo Local Electoral solamente funcionar durante la preparacin,
desarrollo y conclusin del proceso electoral, y en los periodos fuera de proceso, slo en los casos previstos
por la presente ley .184
Por su parte, la legislacin electoral de Sinaloa establece que EI Consejo Estatal Electoral se instalar durante la segunda quincena del mes de enero del ao de elecciones ordinarias. A partir de esa fecha
y hasta la conclusin del proceso el Consejo sesionar por lo menos dos veces al mes Concluido el
proceso electoral, el Consejo se reunir a convocatoria de su Presidente Al trmino del proceso electoral, entre proceso y proceso, fungir una Comisin integrada por el Presidente y dos Consejeros, los
cuales sern nombrados por el propio Consejo. Esta Comisin tendr las facultades que el Reglamento
determine.185
Donde tambin podemos encontrar un criterio de distincin respecto a la permanencia, es en el mbito de las estructuras desconcentradas de los rganos electorales. Como anticipbamos, estos rganos se
componen de varias estructuras integradas con base en un criterio de descentralizacin que, en el plano
local, abarca el nivel distrital y el nivel municipal con los respectivos consejos distritales y consejos municipales. Como hemos mencionado al analizar la clasicacin de los rganos electorales a partir de su
descentralizacin, no todos los ordenamientos electorales establecen instancias descentralizadas en ambos
niveles y no todas las legislaciones contemplan la existencia de rganos distritales o de rganos municipales. El anlisis comparativo nos revela que, a diferencia de lo que ocurre con los rganos centrales,
dotados todos, sin excepcin de permanencia, en el plano desconcentrado ocurre exactamente lo contrario: la regla es la temporalidad de los rganos y existe un slo caso en el que se contemplan estructuras
desconcentradas permanentes, que es el ya mencionado caso de Colima, donde los consejos municipales
del instituto electoral del Estado funcionan todo el tiempo con independencia de que se est llevando a
cabo un proceso electoral.
III. rganos centrales
Los rganos centrales de los organismos electorales son, por regla general, las estructuras que tienen encomendada la direccin y administracin de las funciones electorales.
En trminos de diseo institucional encontramos similitudes amplias en todos los casos, tal y como
nos lo conrma el cuadro VII. rganos centrales (I). Todos los rganos electorales cuentan con un
rgano superior de direccin, con una presidencia, que tiene funciones de direccin y representacin, una
183

Cfr. Peschard, Jacqueline, La dimensin federal, op. cit., p. 57.


Artculo 74 de la Ley Electoral del Estado de Nayarit.
185 Artculo 53 de la Ley Electoral del Estado de Sinaloa.
184

69

CAPTULO SEGUNDO

secretara que apoya los trabajos del rgano de direccin, un rgano ejecutivo (unipersonal o colegiado),
as como estructuras de operacin e instrumentacin de las decisiones.
1. Pleno del Consejo General
El consejo general constituye la cspide organizacional en todos los rganos electorales estatales. Se trata de rganos colegiados que tienen amplias potestades para determinar las directrices y decisiones que
orientan el funcionamiento de los rganos electorales. De igual manera, cumplen funciones de supervisin de las labores ejecutivas e integran los rganos desconcentrados de cara a los procesos electorales.
En todos los casos, el consejo general es el rgano superior de direccin del instituto y el responsable
de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral. Se trata del
rgano concentrado de mayor jerarqua.
Como se analizar con detalle en el captulo tercero, la composicin del pleno del consejo general vara
segn cada estado. Sin embargo, en la mayora de los casos se encuentran como integrantes comunes a los
consejeros electorales (cuyo nombre vara en ocasiones), al secretario ejecutivo (que en algunos casos se le
conoce tambin como secretario fedatario o tcnico) y a los representantes de los partidos polticos.
Los plenos de los consejos generales de los organismos electorales (con independencia de sus diferentes
denominaciones), son los mbitos en los que el proceso de ciudadanizacin que se articul a travs de
diversas etapas a lo largo de la dcada de los noventa tuvo impacto y resonancia. No debe olvidarse que
estas instancias en el pasado estaban partidizadas, tanto porque los representantes de los partidos polticos
tenan una presencia mltiple determinada por la proporcin de su presencia electoral, como porque participaban en las decisiones con derecho de voto. Adems, la presencia de representantes de los ejecutivos
(que invariablemente presidan los rganos electorales) y los legislativos locales tambin con capacidad de
votar las decisiones, hacan que las mismas reejaran los intereses de parte y no garantizaran objetividad
e imparcialidad.
El proceso de conquista de la imparcialidad de los rganos electorales, que se manifest a travs su
creciente autonoma, pas por la reforma en la integracin de los rganos de direccin de las autoridades
electorales. Jacqueline Peschard describa en 2008 ese proceso de la siguiente manera:
Durante los ltimos quince aos, la integracin de los rganos encargados de preparar las elecciones pas de
ser competencia del Ejecutivo con la participacin del Legislativo a centrarse en la intervencin del Congreso y alrededor de la idea de ciudadanizacin como garanta de imparcialidad. Al respecto, el modelo ms
acabado y extendido es aqul en que los institutos electorales son organismos pblicos de carcter autnomo,
independiente y permanente Su rgano de direccin est compuesto por consejeros electorales, sin lealtad
partidaria, que son los nicos que tienen derecho a voz y voto, por representantes de los partidos polticos en
igualdad de condiciones, pero solamente con derecho a voz, as como por un representante del rea operativa
que slo tiene derecho a voz (secretario ejecutivo o tcnico). 186

El carcter de instancia no partidizada, que revisten los plenos de los consejos generales, ha sido convalidado incluso por la Suprema Corte, la cual ha determinado que una de las caractersticas que denen
a estos rganos es que el derecho de voto y, consecuentemente la capacidad de decisin, resida como
lo sealaba Peschard en la cita transcrita en los consejeros electorales y no en los representantes de los
partidos polticos como ocurra en el pasado. Ese criterio fue denido por el mximo tribunal del pas al
resolver una accin de inconstitucionalidad contra una modicacin al Cdigo Electoral del Estado de
186

70

Peschard, Jacqueline, La dimensin federal, op. cit., pp. 56-57.

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO INSTITUCIONAL

Veracruz, en la que se pretenda que, durante el periodo que mediaba entre los procesos electorales, el
consejo general del instituto electoral se integrara por los representantes de los partidos polticos y fuera
presidido por el secretario ejecutivo, otorgndole a todos ellos el derecho de voto de cara a la toma de
las decisiones. El despropsito fue declarado inconstitucional por el Pleno de la Suprema Corte bajo el
siguiente argumento:
El artculo 83, cuarto prrafo, del Cdigo Electoral para el Estado de Veracruz, al prever que durante los aos
en que no se celebren procesos electorales, el Consejo General del Instituto Electoral Veracruzano se integrar
por los representantes de los partidos polticos, que ser presidido por el Secretario Ejecutivo, todos con derecho a voz y voto, y que slo ejercer algunas de sus atribuciones, viola los principios rectores de los rganos
electorales y de sus funciones consagrados en el artculo 116, fraccin IV, incisos b) y c), de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Lo anterior, porque no hay continuidad en el ejercicio de la institucin y al tener los representantes de los partidos polticos derecho a voz y voto se permite que las funciones
del referido rgano electoral se partidicen, ya que en la toma de decisiones privar el inters de grupo; aunado
a que se pasa por alto el sistema de eleccin de sus integrantes, as como los requisitos e impedimentos que
existen para ocupar tales cargos, pues en forma automtica convierte en Consejeros Electorales a los representantes de los partidos polticos y al Secretario Ejecutivo en Presidente del referido Consejo 187

Esa bsqueda de autonoma, imparcialidad y objetividad, se tradujo en la tendencia generalizada de


eliminar la presencia de los representantes del Poder Ejecutivo de los rganos electorales, histricamente
presididos por los secretarios de gobernacin en el mbito federal y de gobierno en los estados,
as como de suprimir el derecho a votar de los representantes de los partidos polticos y de los consejeros
del Poder Legislativo.
No obstante, al da de hoy existen un par de inexplicables excepciones que contravienen el sentido
mismo de la lgica de ciudadanizacin que ha caracterizado la evolucin de los rganos de direccin de
los las autoridades electorales. Se trata de los casos de Guanajuato y de Oaxaca que, cada uno por distintas
razones, todava mantienen, con ciertos matices, resabios del pasado.188
Respecto al caso de Guanajuato, en la integracin del Consejo General del Instituto Electoral del
Estado, todava se prev la presencia de un representante del poder ejecutivo local, al que se le reconoce
derecho de participar en las discusiones al gozar del derecho de voz.189 En efecto, la legislacin electoral
de esa entidad establece que el Gobernador del Estado designar al representante del Poder Ejecutivo,
sin que en ningn caso el nombramiento pueda recaer en alguno de los titulares de las dependencias a
que se reere la Ley Orgnica de ese Poder.190
El otro caso anmalo frente a la situacin que priva en el resto de los rganos electorales del pas es
el que establece el Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales del Estado de Oaxaca,
que establece que el Consejo General del Instituto Electoral se integra, entre otros miembros, por dos
187 Ese criterio, emana de la sentencia de la Suprema Corte recada en la AI 3/2005, emitida el 17 de marzo de 2005, la que conforma
la tesis bajo el rubro: Consejo General Del Instituto Electoral Veracruzano. El artculo , cuarto prrafo, del Cdigo
Electoral para el Estado De Veracruz, al prever que durante los aos en que no se celebren procesos electorales aqul
se integrar con los representantes de los partidos polticos registrados y ser presidido por el secretario ejecutivo,
viola el artculo , fraccin iv, incisos b) y c), de la Constitucin federal. P./J. 35/2005, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. XXI, mayo de 2005, p. 903.
188 Estas mismas situaciones son abordadas por Peschard, Jacqueline, La dimensin federal, op. cit., p. 57.
189 El artculo 52 del Cdigo de Instituciones y Procedimientos Electorales de Guanajuato, establece que El Consejo General del
Instituto Electoral del Estado de Guanajuato estar integrado por cinco consejeros ciudadanos propietarios, por cuatro representantes
del Poder Legislativo, por un representante del Poder Ejecutivo y por un representante de cada partido poltico con registro que participe en la eleccin.
190 Artculo 54 del mencionado Cdigo de Instituciones y Procedimientos Electorales de Guanajuato.

71

CAPTULO SEGUNDO

representantes, con derecho a voz y voto, del Congreso Local, uno de la fraccin parlamentaria mayoritaria
y uno de la fraccin parlamentaria que constituya la primera minora.191 En este caso, la situacin es
todava ms delicada que la que representa el caso de Guanajuato, porque aqu se les concede no slo el
derecho de voz (que es una situacin normal para los representantes del poder legislativo que integran a los
rganos de direccin de las autoridades administrativas electorales federal y locales), sino la capacidad de
inuir directamente en las decisiones al permitrsele votar las mismas. Por otra parte, el modelo de asignar
un representante a la fraccin parlamentaria mayoritaria y otro a la fraccin parlamentaria que compone
la primera minora, es un claro resabio de la poca en la que la integracin del Consejo General del IFE
inclua a dos legisladores de cada una de las dos Cmaras del Congreso de la Unin, que correspondan,
tambin entonces, uno al grupo mayoritario y otro a la primera minora de cada rgano legislativo, y que
estuvo vigente de 1990 a 1996. Se trat, por cierto, de un modelo que fue reproducido en muchos de
los ordenamientos locales y que, por lo visto, en el Estado de Oaxaca, en contratendencia con lo que ha
ocurrido en el pas en los ltimos catorce aos, sigue subsistiendo. Este caso, adems resulta preocupante,
porque inevitablemente los votos que emiten los legisladores en el rgano electoral tienen un sesgo
partidista, precisamente el del partido de cuya fraccin parlamentaria forman parte.
Es cierto que, por su naturaleza de representantes de un poder del estado, los consejeros del poder
legislativo (o sea cual sea la denominacin con la que los diversos ordenamientos los identiquen), no son
concebidos como mandatarios de partido o personeros de intereses de parte, sino como un vnculo entre
los rganos electorales y las instancias legislativas que pueden constituir un interesante puente privilegiado
de comunicacin para que las deciencias o las necesidades tcnicas que presente la legislacin electoral
y que sean identicadas en la aplicacin cotidiana de la norma por parte de las autoridades electorales
puedan ser hechas del conocimiento del legislativo y ser atendidas oportunamente. De hecho, esa lgica de
imparcialidad que supone la representacin de un rgano que encarna la pluralidad poltica de la sociedad,
ha llevado incluso al Tribunal Electoral a sostener la tesis de que Los Consejeros del Poder Legislativo,
integrantes del Consejo General del Instituto Federal Electoral, no pueden ubicarse dentro de alguno de
los supuestos previstos en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin en Materia Electoral,
para tenerlos como representantes legtimos del partido poltico al que pertenezcan, con facultades para
hacer valer o intervenir en los medios de impugnacin previstos por la citada ley. Aqul carcter no les
otorga la personera necesaria para representar a su partido.192 No obstante, no se puede pretender
racionalmente que un representante designado a partir de la pertenencia a una fraccin parlamentaria
determinada, misma que est denida a partir de la proveniencia y aliacin de los legisladores a un
partido poltico, dotado de la capacidad no slo de expresar su opinin (derecho de voz), sino de inuir
con su voto en las decisiones del consejo general del rgano electoral, ser ajeno a los intereses del
partido al cual pertenece que estn en juego. Se trata de un incentivo perverso para que la parcialidad de
intereses est presente en dicho consejo.

191

Artculo 84, inciso d) Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales del Estado de Oaxaca.
Consejeros del Poder Legislativo, integrantes del Consejo General del Instituto Federal Electoral, no pueden
representar a sus partidos en los medios impugnativos. S3SEL 030/98, Revista Justicia Electoral 1998, suplemento 2, pp. 38,
Compilacin Ocial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, pp. 451.
192

72

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO INSTITUCIONAL

2. Presidencia
Por lo que se reere a la estructura interna del rgano superior de direccin, en todos los casos el funcionario a quien se encomienda la conduccin de los trabajos del pleno es el presidente del consejo
general.
La gura del presidente del consejo no debe ser interpretada como la de un funcionario de jerarqua
superior; pues el peso de su voto, es decir, de su capacidad de decisin, salvo en los casos de empate y en
los ordenamientos en donde se prev que el suyo tiene calidad para orientar las decisiones, es igual a la
del resto de los integrantes del consejo general al que se les conere el derecho de voto.193
La designacin del presidente como no podra ser de otra manera vara de acuerdo a cada entidad
federativa, pero en casi la totalidad de los casos es designado por la mayora de los diputados del congreso
local presentes en la sesin y slo en casos excepcionales por la mayora de los consejeros integrantes del
consejo general.
La gura del presidente del consejo, si bien no siempre conlleva la representacin legal del rgano electoral (atribucin frecuentemente reservada al secretario ejecutivo o su equivalente), si supone, en todo
caso, una representacin poltica del instituto, consejo o comisin electoral. Normalmente, su voz y sus
declaraciones, en virtud del cargo terminan por tener un peso, se insiste poltico, mayor al de los dems
miembros del consejo y sus posturas suelen tener una mayor resonancia en la esfera pblica.
Adems, una de las facultades explcitas (como ocurre en el caso del ordenamiento electoral federal)
o implcitas, que caracterizan a la presidencia de las autoridades electorales, es la que tiene que ver con
procurar y velar por la unidad y coordinacin de los rganos del instituto que preside; lo que inevitablemente lo coloca, de facto, en una posicin de liderazgo o, en todo caso, de particular inuencia dentro de
los esquemas de decisin de los rganos electorales, que coloca a ese encargo en una posicin sumamente
delicada, pues el propio presidente, se insiste no por mandato de ley, sino por la naturaleza propia del
encargo que supone encabezar un rgano colegiado, se convierte en un necesario articulador de consensos.
La lista de atribuciones del presidente, que vara en cada entidad, normalmente involucra un catlogo
amplio de potestades. De manera sinttica, las atribuciones ms importantes del presidente del consejo
general son:
t Convocar, presidir y conducir las sesiones del consejo general;
t Firmar, junto con el secretario ejecutivo, todos los acuerdos y resoluciones del consejo general;
t Presentar al consejo general, de entre la lista que al efecto elabore, las propuestas para la designacin
de los consejeros electorales y secretarios de los consejos distritales y consejos municipales; y
t En algunos casos participar en la toma de las decisiones con voto de calidad en caso de empate; es
decir que, si una propuesta no cuenta con el nmero de consensos de entre quienes tienen derecho
a voto suciente para ser aprobada, entonces la resolucin se entiende que es aquella hacia la que se
orient el voto del presidente del consejo.
No hay ni que destacar que todas las instituciones electorales analizadas cuentan con este rgano, pues
constituye la cabeza del mismo y coordina prcticamente todas sus funciones.

193 Sobre este punto, acdase a lo sealado en el punto VII del captulo III, relativo a los principios de organizacin y funcionamiento e, igualmente, al punto XVII del captulo IV, sobre los derechos y obligaciones de los consejeros electorales.

73

CAPTULO SEGUNDO

3. Secretara Ejecutiva
La gura de secretario ejecutivo constituye una gura de suma relevancia en los rganos electorales. Su
funcin principal es la de ser el auxiliar tcnico del rgano superior de direccin, as como el fedatario de
sus actos. Tambin suele ser el responsable de la coordinacin de las reas ejecutivas de los institutos electorales y el articulador de los vnculos entre los rganos desconcentrados y el pleno del consejo general,
adems de ejecutor inmediato de sus actos. Adems, en varios casos como ocurre en el Instituto Federal
Electoral tambin detenta la representacin legal de la autoridad electoral.
De acuerdo a cada entidad, el cargo de secretario tiene diferentes denominaciones, a saber: secretario
ejecutivo, secretario fedatario o secretario tcnico, tal y como se demuestra en el cuadro XIII. Pleno del Consejo General. En todos los casos, los diversos ordenamientos, disponen que la designacin
del secretario ejecutivo se d mediante la intervencin del pleno del Consejo General, con una votacin,
usualmente, calicada de los mismos.
Sin embargo, un caso que llama la atencin es el de la legislacin electoral del Estado de Mxico, donde
el nombramiento del Secretario Ejecutivo General del Instituto Electoral del Estado de Mxico, lo hace el
Congreso del Estado a propuesta del consejo general, aprobada por al menos cinco de los siete integrantes
que tienen derecho de voto.194 Esa disposicin es anmala y poco conveniente. En efecto, en primer lugar,
Cul es el sentido de que el legislativo local haga el nombramiento del secretario ejecutivo cuando la propuesta que debe formular el consejo debe contar ya con una amplia mayora calicada de los consejeros
electorales?; adems, Cul es el sentido si no una injerencia indebida de un poder del estado sobre un
rgano constitucional autnomo de que el nombramiento del responsable de la operacin ejecutiva y
tcnica del instituto electoral no est a cargo de su propio rgano de direccin, sino de una instancia, sin
duda plural, pero articulada a travs de fracciones parlamentarias que responden a partidos polticos? Se
trata de incongruencias que levantan, inevitablemente, un velo de sospecha en la decisin del legislador
de incorporar esa previsin en la norma electoral.
Ahora bien, respecto a sus atribuciones, encontramos que siempre se trata de un funcionario de alta
jerarqua, pues en la mayora de los casos:
t Auxilia al propio consejo y a su presidente en el ejercicio de sus atribuciones;
t Prepara el orden del da de las sesiones y la documentacin relativa a las mismas, declara la existencia
de qurum, da fe de lo actuado y levanta el acta correspondiente;
t Firma con el presidente, para su validez, todos los acuerdos y resoluciones;
t Ejecuta las resoluciones adoptadas por el consejo general;
t Lleva el archivo del consejo general;
t Coordina los trabajos de las reas ejecutivas del rgano electoral y sirve de canal de comunicacin
entre stas y el consejo general; y
t Frecuentemente es el funcionario encargado de sustanciar las quejas y recursos que deban ser resueltos por el consejo general o por la junta general ejecutiva, y prepara el dictamen y el proyecto de
resolucin correspondiente.

194

As lo establece la fraccin III del artculo 86 del Cdigo Electoral del Estado de Mxico, que literalmente dispone: El Secretario
Ejecutivo General del Instituto Electoral del Estado de Mxico, quin ser electo por la Legislatura del Estado, a propuesta del Consejo General aprobada por al menos cinco de sus integrantes. Durar en su encargo cuatro aos pudiendo ser reelecto por un periodo
ms.
74

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO INSTITUCIONAL

4. Junta General Ejecutiva o similares


La junta general ejecutiva, existente en varios ordenamientos electorales, es un rgano colegiado que
rene a los directores ejecutivos (cuando los hay), as como al secretario ejecutivo, y es generalmente
presidido por el presidente del consejo que tambin lo es de la propia junta.
Siendo una instancia de origen federal, que naci como parte de la estructura ejecutiva y organizativa
del Instituto Federal Electoral, en la que no participaban ni los consejeros electorales (salvo el caso mencionado del consejero presidente), ni los representantes de los partidos polticos, la junta fue concebida
como un rgano de coordinacin ejecutiva y de toma de decisiones vinculadas con la operacin y la
administracin del instituto. Con el paso del tiempo, se convirti en un rgano que coadyuvaba con el
consejo general mediante la indagatoria y la sustanciacin de las quejas administrativas en el contexto de
los procedimientos administrativos sancionadores, en el marco de los cuales era la instancia responsable
de aprobar los dictmenes respectivos as como los proyectos de resolucin que eran presentados al consejo general.195
Esas funciones fueron replicadas en varios estados, donde la junta sigue fungiendo como un rgano
colegiado de coadyuvancia con el consejo general, sobre todo en temas relacionados con las funciones de
las direcciones ejecutivas cuyos titulares integran a la junta,196 y respecto de asuntos vinculados con el
funcionamiento interno y administrativo de los organismos electorales.
De acuerdo con el cuadro VII. rganos centrales (II), el nmero de ordenamientos electorales locales
que retoman la gura de la junta ejecutiva en el pas son diecinueve. Dependiendo de la entidad federativa de que se trate, este rgano puede recibir el nombre de junta o comisin ejecutiva, y sus integrantes,
predeterminados por la ley, generalmente son los directores ejecutivos que son designados por los respectivos consejos generales. Entre sus atribuciones ms frecuentes estn las siguientes:
t
t
t
t
t

Proponer al consejo general, las polticas y programas generales;


Sustanciar los procedimientos administrativos sancionadores;
Vericar el cumplimiento de los programas de capacitacin electoral y educacin cvica;
Opinar respecto del contenido de materiales e instructivos de capacitacin electoral; y
Revisar la ejecucin y evaluar el desempeo del servicio electoral profesional.

5. Direcciones Ejecutivas
Las direcciones ejecutivas son estructuras integrantes de la rama ejecutiva de los rganos electorales,
cada una de la cuales tiene la responsabilidad operativa de determinadas reas que son relevantes para
la realizacin del proceso electoral. En el mbito federal fueron instituidas desde la creacin misma del
195 En tal carcter, la Junta General Ejecutiva fue objeto de varios pronunciamientos jurisdiccionales como el identicado bajo el
rubro Junta General Ejecutiva, facultades. la inactividad de las partes no la limita a indagar nicamente sobre los elementos que ellas le aporten o le indiquen. S3EL 018/2000, Revista Justicia Electoral 2001, suplemento 4, pp. 46-47, Compilacin
Ocial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, p. 677.
196 As, por ejemplo, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin ha estimado que en atencin a las funciones que
desempean los vocales de Organizacin Electoral, del Registro Federal de Electores y de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica,
son solamente actividades de apoyo para las juntas ejecutivas a las que pertenecen y, por tanto, en las sesiones de los consejos locales y
distritales se encuentran en condiciones de realizar actividades informativas e ilustrativas en relacin a la materia de su especialidad.
Juntas ejecutivas del Instituto Federal Electoral. los vocales que las integran pueden realizar actividades informativas e ilustrativas en relacin a la materia de su especialidad en las sesiones de sus respectivos consejos. S3EL 096/2002,
Sala Superior.

75

CAPTULO SEGUNDO

IFE, y hasta el da de hoy permanecen invariadas en nmero y en reas de competencia. Las direcciones
ejecutivas del IFE, cuyos titulares son nombrados por el consejo general a propuesta del presidente del
consejo, son las de: Registro Federal de Electores, prerrogativas y partidos polticos, organizacin electoral, servicio profesional electoral, capacitacin electoral, y educacin cvica y de administracin.
En el mbito local, las direcciones ejecutivas ms frecuentes son la de Organizacin Electoral, Capacitacin Electoral y Educacin Cvica, as como la de Prerrogativas y Partidos Polticos; aunque hay entidades que tienen un nmero menor. Tal es el caso, para poner un ejemplo, de Quertaro, cuya legislacin
reconoce nicamente la existencia de dos direcciones: la de Organizacin Electoral y la de Educacin
Cvica y Capacitacin Electoral.197
El cuadro VII. rganos centrales (II) determina que en veintiocho entidades existen rganos que
materialmente cumplen con las funciones de las direcciones ejecutivas. Entre ellas se encuentran, por
ejemplo, Chiapas, el Distrito Federal, el Estado de Mxico, Nuevo Len, Quertaro y Tabasco. Necesario es advertir que en algunos casos cambian los nombres por el de coordinaciones ejecutivas (como en
Hidalgo), vocalas ejecutivas (Michoacn) o simplemente direcciones (como en Nayarit). En el caso de
Jalisco, si bien el cdigo electoral hace referencia a direcciones, stas son direcciones de rea que tambin
se encargan de los mbitos materiales sustantivos del proceso electoral o de la administracin interna del
instituto (lo mismo ocurre en otras entidades) aunque no pueden ser consideradas con el mismo rango
que las direcciones ejecutivas.
En los estados en los que existen juntas generales ejecutivas, normalmente los directores ejecutivos
forman parte de ellas junto con el secretario y el presidente del consejo.
IV. rganos desconcentrados
Como ya ha sido sealado en el punto 3 del segundo apartado de este captulo (dedicado a la clasicacin
de los rganos electorales a partir de su descentralizacin), las estructuras desconcentradas de los rganos
electorales locales se integran por consejos distritales y/o por consejos municipales.
En el cuadro VIII. Rganos desconcentrados, puede reconstruirse la presencia de dichos rganos
en las estructuras electorales de las diferentes entidades de la federacin. En trminos generales, vale la
pena recordar que existen tres grandes modelos de organizacin desconcentrada: las entidades en las que
durante los procesos electorales se instalan tanto consejos en cada uno de los distritos como en cada uno
de los municipios; los estados en donde slo se instalan consejos en el mbito distrital, y, nalmente, las
entidades en donde slo se instalan consejos en los municipios.
1. Consejos distritales
Los consejos distritales son los rganos encargados de la preparacin, desarrollo y vigilancia del proceso
electoral en los distritos electorales de cada estado. El cuadro VIII. rganos desconcentrados, nos
dice que, con excepcin de Colima, Durango, Nayarit y Nuevo Len, todos los dems estados cuentan
con Consejos Distritales. El cuadro siguiente, IX. rganos desconcentrados. Consejos distritales,
nos indica, adems, que los miembros que integran el Consejo Distrital son designados por el consejo
general o consejo estatal electoral de cada estado. No obstante, existen casos como el de Tabasco donde la

197

76

Artculo 73 de la Ley Electoral de Quertaro.

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO INSTITUCIONAL

Sala Superior ha determinado que la designacin de los consejeros presidentes de los consejos distritales y
municipales deben ser designados por la junta estatal ejecutiva, y no por el consejo estatal electoral.198
Los consejos distritales, a nivel estatal, estn conformados por: los consejeros distritales electorales,
representantes de los partidos polticos y un secretario (que puede ser fedatario, general o tcnico). Sin
embargo, en cinco estados no existe la gura de secretario, que son Aguascalientes, Hidalgo, Quintana
Roo, Tlaxcala y Veracruz. La permanencia de los consejos distritales slo es durante el periodo de elecciones y su funcionamiento es a travs de sesiones.
Para sesionar, el qurum necesario, en casi todas las entidades, es de la mayora de sus integrantes y la
presencia del presidente del consejo distrital. En el caso de San Luis Potos, adems de todos los anteriores, es necesario tambin la presencia del secretario tcnico; mientras que en el Estado de Morelos slo
es necesario la presencia de la mayora de sus integrantes (Vase cuadro rganos desconcentrados.
Consejos distritales). Para emitir resoluciones, es necesario el voto de la mayora; el presidente cuenta
con voto de calidad. El presidente no cuenta con voto de calidad en los estados de Baja California Sur,
Chiapas, Guanajuato, Morelos, Oaxaca y Yucatn.
Entre las atribuciones de los consejos distritales encontramos las siguientes:
t Cumplir y hacer cumplir la ley, los acuerdos y resoluciones que dicten las autoridades y rganos
electorales;
t Recibir del instituto o consejo los recursos econmicos, humanos y materiales necesarios y sucientes para el desempeo de sus funciones;
t Proveer a las mesas directivas de las casillas, con las listas nominales de electores de sus secciones, as
como con documentacin y dems elementos necesarios para recibir la votacin;
t Registrar las frmulas de diputados elegidos por el principio de mayora relativa;
t Registrar los nombramientos de representantes de los partidos polticos;
t Efectuar el cmputo distrital de la eleccin de gobernador; y
t Efectuar el cmputo distrital de la eleccin de diputados de mayora relativa, la calicacin y en su
caso la declaracin de validez, as como la expedicin de la constancia de mayora.
2. Consejos Municipales
Por su parte, los consejos municipales son los rganos encargados de la preparacin, desarrollo y vigilancia del proceso electoral, dentro de sus respectivos municipios. En el cuadro X. rganos desconcentrados. Consejos municipales se advierte, que con excepcin del Distrito Federal y el Estado de
Guerrero, en todas las dems entidades federativas existen los consejos municipales.
Los consejos municipales, en la mayora de las entidades, estn integrados por consejeros electorales
municipales, representantes de los partidos polticos y un secretario (excepto en Colima). En los estados
de Tabasco y Veracruz, adems de los anteriores, tambin se integra por un vocal. Otro caso particular es
el de Baja California Sur, donde el consejo municipal est integrado por un consejero electoral. El rgano
que designa a los integrantes de los consejos municipales en gran parte de los estados es el consejo general;
pero diere en algunos otros estados, como en los siguientes casos:

198

Vase al respecto la tesis relevante identicada con el rubro Consejos distritales y municipales. La designacin de su
presidente corresponde a la Junta Estatal Ejecutiva (Legislacin de Tabasco). S3EL 033/2002, Revista Justicia Electoral 2003,
suplemento 6, p. 110, Compilacin Ocial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, pp. 452-453.
77

CAPTULO SEGUNDO

t
t
t
t

En Jalisco los designan las comisiones distritales electorales;


En Durango y Sonora son designados por el consejo electoral;
En Morelos, Nayarit, Nuevo Len y Sinaloa son designados por el consejo estatal electoral; y
En Tabasco, de acuerdo a una tesis del TEPJF, los presidentes de los consejos municipales son designados por la junta estatal ejecutiva, y no por el consejo estatal electoral; 199

La permanencia del consejo municipal ser durante el proceso electoral. Hay dos casos particulares, que son Colima y Chiapas. En el primero existe permanencia dentro y fuera del proceso electoral;
mientras que el segundo tiene permanencia solamente durante el proceso electoral y en el marco de los
procedimientos de participacin ciudadana que as lo requieran. Al respecto, vase el referido cuadro X.
rganos desconcentrados. Consejos municipales.
El funcionamiento de este rgano es a travs de sesiones que en casi todos los casos requiere de un
qurum de la mayora de sus integrantes y la presencia del presidente. En algunos estados los requisitos
del qurum son diferentes como se muestra a continuacin:
t En Nuevo Len es necesario la asistencia de 3 de sus miembros;
t En Tlaxcala es necesario la mayora de sus integrantes incluyendo al presidente y secretario;
t En el Estado de Mxico e Hidalgo es necesario la mayora de los integrantes, incluyendo al presidente, en su ausencia el secretario; y
t En Guanajuato, Morelos y San Luis Potos es necesario ms de la mitad de sus integrantes.
Para emitir resoluciones, normalmente es necesario el voto de la mayora de la cual el presidente tiene
voto de calidad, salvo los siguientes estados:
t En Colima es necesario la mayora de votos, excepto cuando se requiera mayora calicada;
t En Zacatecas es necesario la mayora de votos, excepto cuando se requiera mayora calicada y el
presidente tiene voto de calidad;
t En Chiapas, Guanajuato, Morelos, Nayarit, Nuevo Len, Oaxaca y Yucatn slo es necesario mayora de votos.
Entre las facultades del consejo municipal encontramos:
t Intervenir en la preparacin, desarrollo, vigilancia y cmputo del proceso electoral correspondiente
al municipio;
t Seleccionar los lugares en que habrn de ubicarse las casillas en cada una de las secciones de su
municipio;
t Capacitar a los ciudadanos que integran las mesas directivas de casilla;
t Registrar los candidatos para integrar los ayuntamientos;
t Realizar el cmputo nal de la eleccin para ayuntamientos; y
t Declarar formalmente electos a los miembros del ayuntamiento.
3. Juntas Distritales
De manera paralela a los consejos distritales, existen algunas entidades en las que se reconoce la gura
de las juntas distritales, que son rganos auxiliares de los consejos distritales que fungen como instancias
199

78

Idem.

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO INSTITUCIONAL

operativas que se integran en cada proceso electoral. De conformidad con el cuadro VIII. rganos desconcentrados, existen juntas distritales solamente en los estados de Mxico, Quintana Roo y Tabasco.
En general, podemos decir que las juntas distritales estn integradas por un vocal ejecutivo y un vocal
de organizacin y capacitacin electoral. En el caso del Estado de Tabasco, tambin estn integradas por
un vocal secretario que auxilia al vocal ejecutivo y sustancia los recursos que sean interpuestos. En las tres
entidades mencionadas, la designacin de sus integrantes corresponde al consejo general o estatal.
Las juntas distritales sesionaran una vez al mes, y cuentan con las siguientes atribuciones:
t Proponer al consejo electoral distrital el nmero y la ubicacin de las casillas que se instalarn en
cada una de las secciones de su distrito;
t Capacitar a los ciudadanos que habrn de integrar las mesas directivas de casilla;
t Presentar al consejo distrital para su aprobacin, las solicitudes de observadores electorales; y
t Recibir, substanciar y resolver los recursos de su competencia.
4. Juntas Municipales
Las juntas municipales, al igual que las de carcter distrital, son los rganos operativos temporales que
se integran para las elecciones de los presidentes municipales y regidores (vase). Tal y como se observa
en el cuadro VIII. rganos desconcentrados, la gura de juntas municipales, del mismo modo que
ocurre con las juntas distritales, slo las encontramos en el Estado de Mxico, Quintana Roo y Tabasco.
Estn integradas por un vocal ejecutivo y un vocal de organizacin y capacitacin electoral. En el caso
de Tabasco, tambin se integran por un vocal secretario. Sesionaran una vez al mes durante el proceso
electoral y tienen las siguientes atribuciones:
t Capacitar a los ciudadanos que habrn de integrar las mesas directivas de casilla;
t Informar mensualmente al consejo municipal correspondiente sobre el desarrollo de sus actividades; y
t Designar al personal necesario, para el desarrollo y funcionamiento de los rganos electorales.
5. Mesas Directivas de Casilla
A nivel estatal, las mesas directivas de casilla son los rganos electorales formados por ciudadanos constituidos por la autoridad electoral, que tienen a su cargo la recepcin de la votacin, as como la realizacin
del escrutinio y cmputo en cada una de las secciones en que se divide los distritos electorales y municipios. En todas las entidades de la Federacin existen las mesas directivas de casilla, tal cual lo constata el
cuadro VIII. rganos desconcentrados.
Se trata de rganos electorales que operan nicamente durante la jornada electoral y que inician sus
funciones con la instalacin de la casilla y las culminan con el proceso de escrutinio y cmputo de los
resultados, con la integracin del paquete respectivo y con su entrega en el consejo distrital o municipal
correspondiente.
En todos los casos, y siguiendo el diseo federal, las mesas directivas de casilla estn integradas por un
presidente, un escrutador y tres suplentes. Dichos funcionarios de casilla son ciudadanos vecinos de la
seccin electoral a la que corresponde la mesa directiva de casilla, que han pasado por un proceso de insaculacin doble y que adems han recibido el curso de capacitacin que les fue impartido.
Entre las atribuciones con las que cuentan sus funcionarios encontramos las siguientes:
79

CAPTULO SEGUNDO

t
t
t
t

80

Instalar y clausurar la casilla;


Realizar el escrutinio y cmputo de la votacin;
Permanecer en la casilla desde su instalacin hasta su clausura; y
Respetar y hacer respetar la emisin del voto.

Captulo tercero
LOS RBITROS ELECTORALES.
MBITO OBJETIVO
I. Denominacin
El nombre con el que se ha designado a los organismos administrativos electorales, vara de entidad en
entidad. Ello se debe, en primera instancia, a que la Constitucin, en su artculo 116, no establece, entre
los contenidos mnimos a los que deben sujetarse los ordenamientos locales, una denominacin especca
para denotar a los rganos electorales, sino que se reere a ellos de manera genrica como las autoridades
que tengan a su cargo la organizacin de las elecciones. Queda, pues, a la discrecin de los legislativos
locales, la denominacin con la que identican en las constituciones y en las leyes electorales de los estados a dichos rganos administrativos.
En todo caso, y probablemente por el natural efecto-demostracin que tienen las disposiciones federales, la identicacin como Instituto, que la Constitucin y el Cofipe hacen del IFE, ha derivado en que
dicha denominacin haya circulado en al menos veintiocho entidades, tal y como se observa en el cuadro
XI. rganos electorales. Denominacin.
De entre los estados que utilizan la denominacin de Instituto, encontramos dos grupos en particular,
los que utilizan la frmula Instituto Estatal Electoral, retomando la formulacin federal (como es el caso
de Aguascalientes, Baja California Sur, Chihuahua, Hidalgo, Morelos, Nayarit y Oaxaca), y los que en
cambio denominan a su rgano Instituto Electoral (como ocurre en Baja California, Campeche, Coahuila, Colima, Distrito Federal, Durango, Estado de Mxico, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Michoacn,
Puebla, Quertaro, Quintana Roo, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas).
Adems, hay dos estados que, si bien denominan a sus rganos electorales como Instituto, no comparten ni la denominacin de electoral ni de estatal, y que es el caso de Chiapas, que llama a su autoridad
administrativa Instituto de Elecciones y de Participacin Ciudadana; y de Yucatn, que la denomina Instituto de Procedimientos Electorales y Participacin Ciudadana del Yucatn.
Por otra parte, el nombre de Consejo es utilizado en tres entidades: San Luis Potos, Sinaloa y Sonora.
Finalmente, hay un rgano denominado Comisin, en el caso de Nuevo Len.
Vale la pena resaltar que el tema de la denominacin es relevante porque su anlisis permite advertir el
grado de desarrollo institucional de los rganos electorales; demostrando que la conguracin, en calidad
de institutos, es la que evidencia en cierta medida el anamiento de las estructuras en funcin de las necesidades, cada vez ms amplias, que debe afrontar con alto perl tcnico y especializado.
Igualmente, es un referente para advertir la naturaleza de las competencias que asume y, en consecuencia, las formas de participacin democrtica que se coneren a los ciudadanos. Recordemos que existen
entidades federativas donde estos institutos se disponen exclusivamente a la organizacin de las elecciones; mientras que otros ms tienen encomendada la realizacin de ejercicio de referndum, plebiscito,
iniciativa popular y hasta de revocacin de mandato.200 Esto ha llevado a ocho ordenamientos a incluir en
200 Sobre la clasicacin de los rganos electorales en funcin de sus atribuciones, acdase a la tipologa que presentamos en el punto
nmero II del captulo segundo.

81

CAPTULO TERCERO

la denominacin de sus rganos electorales, adems del carcter electoral, el de participacin ciudadana.
Se trata de los estados de Baja California, Chiapas, Coahuila, Durango, Jalisco, San Luis Potos, Tabasco
y Yucatn.
II. Funcionamiento
1. Consejo General
Siguiendo la lgica que inspir el diseo institucional del IFE, todos los rganos electorales de las entidades federativas han retomado una estructura colegiada para su mximo rgano de direccin. La colegialidad, en el espacio por excelencia de toma de las decisiones relativas a la organizacin de las elecciones,
se ha convertido en una de las garantas formales ms importantes para concretar el principio de imparcialidad y el de objetividad, como caracterstica de las resoluciones electorales.
La colegialidad y la necesidad de contar con la mayora de votos en una instancia plural, supone que
las decisiones sern discutidas, analizadas y ponderadas, y que las posiciones tendern hacia un matiz
frente a las posturas radicales y excesivas. La pluralidad es una de las mejores garantas institucionales
de que prevalecern las posturas encontradas, consensadas y que el acuerdo y no las imposiciones ser el
principio inspirador de las decisiones.
Ahora bien, ello no supone que los rganos electorales particularmente sus consejos generales
sean rganos de representacin poltica y que consecuentemente su calidad democrtica dependa de un
adecuado reejo de la pluralidad social. El espacio natural y emblemtico para que esa representacin se
exprese, es el parlamento. Es ah donde la pluralidad tiene cabida y donde sta se maniesta. Los congresos son las instancias en los que la democracia y la diversidad de opiniones, as como de posicionamientos ideolgicos, se reproducen y recrean. Los rganos electorales son rganos tcnicos y no polticos; de
ah que, si bien es saludable que la diversidad ideolgica, generacional, de gnero y hasta pluricultural
tengan cabida, no se trata de condiciones sine qua non, de requisitos indefectibles de los que depende ni
la validez, ni la legitimidad de sus actuaciones. Se insiste, siempre es pertinente que los rganos del Estado reejen en la medida de lo posible las distintas diversidades que caracterizan a una sociedad, pero lo
anterior no puede considerarse un requisito exigible jurdicamente en el caso de los rganos electorales
porque no son rganos de representacin poltica.
La pluralidad numrica en su integracin, no tiene otra nalidad que la de generar decisiones ms ponderadas y la de eliminar la discrecionalidad que la integracin homognea, y, en todo caso, parcializada,
que caracterizaba a los rganos electoral en el rgimen autoritario emanado de la Revolucin.
El Consejo General funciona en pleno y, eventualmente, a travs de comisiones, que dependen del
pleno y que generalmente son integradas de manera mayoritaria por miembros del ste.
El Consejo tiene, como atribucin fundamental, la toma ltima de las decisiones de mayor relevancia
que son competencia del rgano electoral. Existen algunas decisiones que son adoptadas por otros rganos, sobre todo de carcter administrativo, como lo son, por ejemplo, las juntas ejecutivas, en aquellas
entidades en las que stas existen; o bien, las comisiones o comits de adquisiciones, que supervisan y
deciden la asignacin de contratos a proveedores. En suma, los consejos generales no son los nicos rganos de decisin que existen en los institutos electorales; pero s son los que concentran la toma de las
decisiones fundamentales, para la conduccin de las instituciones, para la determinacin de las polticas
institucionales y, por supuesto, en tanto rganos colegiados, donde los partidos polticos los competidores electorales por excelencia estn representados en las decisiones que marcan la ruta crtica de la
construccin de los procesos electorales.
82

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO OBJETIVO

Los consejos generales, adems de su colegialidad, de su calidad de rganos directivos y de decisin ltima en todos los rganos electorales del pas, comparten la caracterstica de incluir, sin excepcin, a representantes de los partidos polticos. Los mismos incorporan tambin, en general, a los representantes del
Poder Legislativo de las respectivas entidades, aunque la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ya se ha
pronunciado en el sentido de que su incorporacin a los consejos generales no es obligada para los ordenamientos locales;201 y tambin en un caso (el de Guanajuato, aunque esto es extraordinario y representa
ms un remembranza del pasado), un representante del Poder Ejecutivo.
Lo anterior nos lleva a armar que, adems de ser rganos colegiados, los consejos generales son tambin plurales en cuanto a su composicin; pues sus integrantes tienen diversas proveniencias institucionales. Ello no constituye una merma en su autonoma y su independencia, pues, como ya ha sido reiterado
a lo largo de este trabajo, por regla general, los nicos integrantes de los rganos superiores de direccin
de los institutos electorales locales que tienen derecho de voto y por ello, de tomar las decisiones en
esos rganos son los consejeros electorales, que no representan, por denicin, intereses de parte o de
partido, como ocurre con los representantes partidistas o con los legisladores (y el representante del Ejecutivo, en el caso de Guanajuato).
Un punto que vale la pena reiterar, es que la evolucin del derecho electoral en Mxico se ha caracterizado por la especializacin y el detalle con el que son elaboradas sus normas. Los procedimientos electorales estn as particularmente regulados y, en consecuencia, los mrgenes de discrecionalidad con los que
las autoridades electorales pueden actuar son sumamente acotados. No se trat de una casualidad, como
hemos visto;202 sino el resultado de una clara apuesta histrica en el marco de la transicin a la democracia
en Mxico para romper con la libertad, abuso y, frecuentemente, falta de regularidad con la que actuaban
los rganos electorales, cuando estaban controlados por el Poder Ejecutivo y por los intereses del partido
gobernante. El hecho de que los procedimientos electorales, as como la regulacin en cuanto a las potestades y funcionamiento de los rganos encargados de esta funcin se normaran de manera detallada,
inyect, en virtud del principio de legalidad, una mayor certidumbre entre los actores polticos y un menor margen para eventuales arbitrariedades.
El sentido de esa apuesta fue claro: las reglas del juego electoral estn establecidas por el legislador, esto
es, por el consenso de las fuerzas polticas representadas en los congresos, y no en los rganos electorales
que se convierten as ms en operadores de dichas reglas que no en decisores en cuanto a las mismas.
En tal virtud, el funcionamiento y los pasos que las autoridades electorales siguen en la organizacin,
preparacin y desarrollo de las elecciones, son previsibles, precisamente porque, en general, estn determinados en las normas que regulan los procesos comiciales.
De manera congruente con la idea de inyectar conanza en los procesos electorales, todos los ordenamientos electorales del pas determinaron la publicidad de las sesiones del Consejo General. Ese prin201

En una tesis de Jurisprudencia, constituida a partir de una Accin de Inconstitucionalidad interpuesta en contra de la Legislacin Electoral del Yucatn en el ao 2005, la Suprema Corte sostuvo que El artculo 85 del Cdigo Electoral del Estado de Yucatn
establece que dicho Consejo se integra con siete consejeros ciudadanos, un secretario tcnico y un representante de cada uno de los
partidos polticos que participen en la eleccin correspondiente, pero el hecho de que no incluya a ningn consejero del Poder Legislativo, no viola el artculo 16, apartado A, de la Constitucin Poltica del Estado de Yucatn, puesto que no se elimina la posibilidad
de que el Congreso Estatal concurra en la integracin del organismo electoral, dado que este precepto constitucional no establece que
esa concurrencia deba darse indefectiblemente con el nombramiento de representantes propios, ya que la expresin a cuya integracin
concurren los Poderes del Estado, lleva a entender que esa participacin puede darse a travs de otras formas. Consejo Electoral
del Estado de Yucatn. El hecho de que el legislador de esa entidad federativa haya eliminado de la integracin de
dicho organismo a los consejeros del Poder Legislativo, no contraviene el artculo , apartado a, de la Constitucin
local. P./J. 56/2005, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. XIII, julio de 2005, p. 780.
202 Vanse las anotaciones que sobre este punto se hicieron en el apartado II del captulo primero de este trabajo al analizar el principio de legalidad como principio rector de la funcin electoral.
83

CAPTULO TERCERO

cipio bsico de transparencia, en el proceso de toma de las decisiones, retoma una de las caractersticas
esenciales de la democracia como forma de gobierno y, consecuentemente, como un principio que debe
inspirar el funcionamiento de todos los organismos pblicos en las democracias. Ya Norberto Bobbio ha
fundamentado la idea de que la democracia coincide con el principio de ejercer el poder en pblico;
entendiendo por esto al conjunto de situaciones y condiciones institucionales que obligan a los gobernantes a tomar sus decisiones a la luz del da, y permiten a los gobernados ver cmo y dnde se toman
dichas decisiones.203 En ese sentido, prosigue el maestro turins, con el paso de la democracia directa a
la democracia representativa (de la democracia de los antiguos a la de los modernos), desaparece la plaza,
mas no la exigencia de la visibilidad del poder, que se satisface de otra manera: con la publicidad de
las sesiones del Parlamento, con la formacin de una opinin pblica a travs del ejercicio de la libertad
de imprenta, instando a los lderes polticos para que hagan sus declaraciones a travs de los medios de
comunicacin de masas....204
La idea de la publicidad de las sesiones de los consejos generales, responde a esa exigencia de tomar
todas las decisiones que impactan en los asuntos electorales a la luz del da, y de cara a los actores polticos involucrados, en primera instancia, en las contiendas electorales, los partidos polticos, as como de
los ciudadanos que, en cuanto participantes esenciales de los procesos democrticos de eleccin, o bien
como observadores de esos procesos, deben tener absoluta claridad y conocimiento de la imparcialidad
que debe permear en todas las etapas y todos los momentos de la construccin y de la realizacin de las
operaciones comiciales.
Un punto que debe subrayarse, es el xito de la apuesta de construccin institucional, que, en materia
electoral, se realiz en el plano federal y local en la dcada de los noventa. Ello se demuestra no slo en
el hecho de la gran conanza que se ha producido en torno a los rganos electorales,205 sino adems en la
gradual utilizacin de los mecanismos jurdicos procesales para controvertir los resultados y los prcticamente totales grados de acatamiento de las resoluciones, que la justicia electoral emite sobre las controversias en torno a los comicios.
Sin embargo, las crecientes atribuciones, que gradualmente se le han venido otorgando a la autoridad
electoral, han vuelto mucho ms compleja y delicada, tanto desde el punto de vista operativo y tcnico,
como del poltico, las tareas de las autoridades electorales y concretamente de los consejos generales.
Esta inacin de atribuciones a las que primigeniamente tenan, ha incrementado la esfera de accin
de las autoridades electorales; pero tambin han aumentado e incluso sobrecargado sus capacidades.
Vale la pena hacer una breve reconstruccin histrica de cmo se ha gestado esa evolucin.
La nueva generacin de rganos electorales autnomos, que sustituyeron en los aos noventa a las antiguas comisiones electorales vinculadas con la Secretara de Gobernacin, en el plano federal (la Comisin Federal Electoral), y a las secretaras de gobierno en las entidades, nacieron con una nalidad clara:
la de transparentar las elecciones de manera que los votos contaran efectivamente. Para ello, como se ha
insistido reiteradamente a lo largo de este trabajo, fueron cruciales la construccin de normas precisas,
la instrumentacin de controles ecaces, as como la actuacin del gradual proceso de ciudadanizacin
de los rganos electorales. Se trat de una apuesta que demostr ser exitosa en un plazo relativamente
breve; pues, para nales de esa dcada, prcticamente ninguna de las elecciones federales y locales eran
cuestionadas en cuanto a su calidad organizativa y en cuanto a la certeza en relacin con sus resultados,
203

Bobbio, Norberto, Teora general, op. cit., p. 418.


Idem.
205 Vase, por ejemplo el alto grado de conanza en el Instituto Federal Electoral que reporta la Encuesta Nacional sobre Cultura
Poltica y Prcticas Ciudadanas realizada por la Secretara de Gobernacin en el ao 2008, localizable en http://www.encup.gob.mx/
encup/index.php?page= cuarta-encup.
204

84

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO OBJETIVO

y ah en donde se presentaban inconformidades respecto de stos, las mismas se procesaban sin mayores
contratiempos, a travs de los canales institucionales establecidos en el mbito de la jurisdiccin electoral
local y federal.
Con el tiempo, al tratar de resolver una nueva generacin de problemas centrados en la equidad en las
condiciones de la competencia, surgidos con motivo del incremento sustancial en el nanciamiento pblico que se entregaba a los partidos polticos, los ordenamientos electorales se vieron en la disyuntiva de
incrementar los precarios y hasta inexistentes mecanismos de control y vigilancia de esos recursos, a
travs de la funcin especca de scalizacin.
A partir de la reforma de 1996, en el plano federal, se cre una renovada generacin de atribuciones al
IFE, para enfrentar adecuadamente su nuevo papel de scalizador de los recursos partidistas. A partir de
entonces, adems de tener que organizar elecciones conables, el rgano electoral tuvo que enfrentar el
reto de auditar las cuentas de los partidos y de imponerles sanciones en caso de detectar irregularidades.
No fue una tarea sencilla, ya sea por su natural complejidad, como por los numerosos obstculos legales
y tambin polticos a los que el IFE tuvo que enfrentarse. Sin embargo, el IFE cumpli exitosamente
su tarea como lo demuestran, de manera emblemtica, los sonados casos Pemexgate y Amigos de Fox
Sin embargo, la reforma de 2007-2008 volvi a imponerle al IFE otra carga, la de ser la autoridad encargada de administrar los tiempos pblicos a que tienen derecho los partidos polticos en radio y televisin,
as como de vigilar el cumplimiento de las nuevas normas y, en su caso, sancionar las violaciones cometidas por partidos, candidatos, funcionarios pblicos, concesionarios y particulares. Se trata de un nuevo
conjunto de atribuciones que resulta particularmente gravosa pero sumamente necesaria.206
La responsabilidad que en materia de scalizacin le fue encomendada al IFE con la reforma de 1996,
poco a poco les fue conferida tambin, en el plano local, a los organismos electorales, quienes se encargaron de vigilar que el ingreso de recursos y el gasto realizado por los partidos estuviera apegado a la ley.
Atribucin que pasaron a desarrollarla en un diverso grado e intensidad. En todo caso, se trat de una
nueva atribucin que, naturalmente, elev los niveles de tensin y hasta de confrontacin entre los
rganos electorales y los sujetos scalizados: los partidos polticos.
Lo mismo ocurri cuando a gran parte de los rganos locales les fue conferida por las legislaciones electorales, la facultad de instrumentar procedimientos administrativos sancionadores; sancionar las conductas partidarias que contravinieran sus obligaciones y otras disposiciones legales, y eventualmente, hasta a
particulares que transgredieran las prohibiciones establecidas en las leyes electorales.
Todas estas atribuciones en materia sancionatoria y de scalizacin, aun cuando son normalmente sustanciadas por instancias diferentes al pleno de los consejos generales, siempre terminan llegando a stos,
para su resolucin denitiva.
Ese hecho ha provocado, en ocasiones, una sobrecarga de atribuciones,207 que coloca a los rganos
electorales en una inevitable situacin de mayor vulnerabilidad frente a las acusaciones de una actuacin
parcial y sesgada, a favor de alguno de los actores polticos. La experiencia acumulada demuestra, en ese
sentido, que la mejor manera con la que los rganos electorales pueden enfrentar ese desafo, es el actuar
con un permanente apego a los principios rectores de la actividad electoral, y evitar caer en la tentacin
de sobreactuaciones, ni tampoco pecar de sub actuacin cuando su intervencin es requerida.
206

Crdova Vianello, Lorenzo, Las razones y el sentido de la reforma electoral de 2007-2008, op. cit., pp. 68-69.
Son varias las voces que han alertado en relacin con la sobrecarga de atribuciones que los rganos electorales, y particularmente
el IFE a lo largo de las ltimas dos dcadas y los eventuales riesgos que ello conlleva. Vanse, por ejemplo, las intervenciones de Mara
Amparo Casar y de Lorenzo Crdova Vianello en la Mesa Redonda A un ao de la reforma electoral: Avances, consecuencias y retos
del IFE, realizado el 21 de noviembre, mismas que pueden leerse en la direccin electrnica: http://pac2009.ife.org.mx/docs/Mesa_redonda_reforma_elect_25_nov_08.pdf.
207

85

CAPTULO TERCERO

2. Comisiones
Es muy frecuente que para desarrollar sus funciones, los consejos generales de los rganos electorales trabajen en comisiones que, invariablemente, dependen de aquellos. Las comisiones son grupos de trabajo
especializados en algn tema o materia, integrado por alguno de los miembros del Consejo entre los que
invariablemente se encuentran algunos consejeros electorales y que pueden estar establecidas por ley o
bien pueden ser creadas por el propio Consejo General para desempear alguna funcin especca.
Las comisiones, salvo situaciones excepcionales, no son rganos resolutivos, sino de procesamiento
de trabajo; por lo que es natural que las mismas presenten sus informes, sus dictmenes o sus proyectos
de acuerdo o de resolucin al pleno del Consejo General que corresponda para su revisin, discusin y
resolucin nal.
Es frecuente que la propia ley establezca la existencia de alguna o algunas comisin(es) que cumplen
funciones especcas vinculadas a la organizacin y desarrollo de los procesos electorales, o bien al anlisis
y procesamiento de los temas relativos a los partidos polticos y a sus prerrogativas, as como tambin a
la supervisin de la gestin administrativa del rgano electoral.208 En todo caso, con independencia de la
cantidad de comisiones que la propia ley en su caso determine, es tambin sumamente frecuente que se
conera al Consejo General la potestad para crear nuevas comisiones adicionales a las previstas por la ley.
Con ello se abre la puerta para que el Consejo General pueda atender con mayor celeridad la resolucin de asuntos, que pueden resultar de complicado procesamiento o de urgente resolucin.
Dado que, como mencionbamos, los actos de las comisiones no son denitivos a diferencia de lo
que ocurre con las decisiones del Consejo General, tampoco son impugnables en cuanto tales. As ha
sido reconocido por la jurisprudencia de la Sala Superior, que ha resuelto que los informes, dictmenes y proyectos de resolucin que emitan las comisiones del Instituto Federal Electoral, por s mismos, no
pueden causar perjuicio alguno, en tanto que se trata de actos preparatorios y no denitivos para el dictado del acuerdo o resolucin correspondiente por parte del Consejo General del referido instituto, que en
todo caso constituye la resolucin denitiva y es, por tanto, la que s puede llegar a causar perjuicios.209
Aunque las comisiones varan en tamao dependiendo del ordenamiento de que se trate y eventualmente de la materia que determine su mbito de competencia, es siempre prudente que la legislacin
determine cul es el nmero de integrantes de esos rganos del Consejo. Ello, que no ocurre en todos
los casos, permite impedir excesos que terminan por desvirtuar el sentido de las comisiones, y altera el
adecuado funcionamiento del Consejo General como rgano de decisin. En efecto, una comisin en
la que concurre un nmero similar o idntico de consejeros electorales, respecto de los que integran el
Consejo General, puede convertir estas instancias de coadyuvancia y procesamiento previo de los temas
en los verdaderos centros de decisin, y al Consejo en un simple rgano de raticacin, o peor an, de
mera formalizacin de decisiones que ya han sido predenidas.
En el plano federal, la nica comisin que se haba contemplado en las normas electorales antes de 1996,
era la Comisin Especial de Consejos Ciudadanos, que se constitua para revisar los Informes de Gastos de
Campaa y los Informes Anuales en los que los partidos polticos deban reportar al IFE la totalidad de sus
ingresos y egresos, tanto para el desarrollo de sus actividades de proselitismo, como para el sostenimiento
de sus actividades ordinarias. sa era la nica comisin legalmente constituida, aunque en la prctica,
para discutir y resolver varios de los temas de la agenda del proceso electoral, se establecieron comisiones
208

Cfr. AA.VV., Cdigo Electoral del Estado de Michoacn, op. cit., p. 218.
Comisiones y Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral. Sus informes, dictmenes y proyectos de
resolucin, no causan perjuicio a los partidos polticos. S3ELJ 07/2001, Revista Justicia Electoral 2002, suplemento 5, pp.
10-11.
209

86

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO OBJETIVO

de consejeros ciudadanos de facto, a las que se les encomendaba la preparacin de documentos sobre algunos aspectos relevantes, como la elaboracin del voto razonado del padrn electoral, durante el proceso
electoral federal de 1994.
Fue con la reforma electoral de 1996 que las comisiones del Consejo General cobraron carta de naturalizacin en la estructura del rgano electoral federal, cuando se estableci, en la ley, la existencia de
las comisiones de Fiscalizacin de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Polticas; de Prerrogativas,
Partidos Polticos y Radiodifusin; de Organizacin Electoral; de Servicio Profesional Electoral; y de Capacitacin Electoral y de Educacin Cvica, que correspondan con varias de las direcciones ejecutivas del
IFE. Adems, se facult al Consejo General a integrar las comisiones que considerara necesarias para el
desempeo de sus atribuciones.210
Sin embargo, en los hechos ocurrieron una serie de distorsiones tanto en la integracin, como en
la funcin que llegaron a jugar, en los hechos, las comisiones del Consejo General. La exposicin de
motivos de la reforma al Cofipe, que se public el 14 de enero de 2008 como consecuencia de la reforma constitucional en materia electoral del ao 2007, presenta un diagnstico claro del problema que se
haba generado en los hechos, en relacin con la integracin de las comisiones en el IFE: El defecto
del diseo legal vigente seala la exposicin de motivos mencionada es que no limita el nmero de
consejeros electorales que pueden formar parte de cada comisin. El resultado es que en todas ellas el
nmero pregura mayora de votos en el Consejo General, lo que es contrario a toda lgica de operacin
democrtica en un rgano colegiado. Finalmente, al privilegiar la especializacin por encima del carcter
colegiado, se ha dado lugar a la existencia de compartimentos estanco que hace nugatoria la participacin de otros integrantes del Consejo General, con especial perjuicio para quienes no tiene derecho a
voto.211
Ese diagnstico no careca de verdad. En efecto, haba algunas comisiones, como la de Fiscalizacin
de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Polticas, que en el periodo que va del ao 2000 al 2003
precisamente en el que se sustanciaron los dos casos ms emblemticos de la scalizacin a cargo del
IFE, Pemexgate y Amigos de Fox212 estaba integrada por siete consejeros electorales; con lo cual, si
se toma en cuenta que el nmero posible de votos en el Consejo General era de nueve, las decisiones de
la Comisin preguraban ya, con toda probabilidad, una denicin predenida, antes de que los asuntos
fueran turnados al rgano de resolucin denitiva que era el Consejo.
Pero, adems, se congur otro problema que complicaba el armnico y adecuado funcionamiento de
los rganos del IFE. De nuevo, remitimos al diagnstico hecho por la exposicin de motivos de la reforma al Cofipe de 2008, en donde se seala que, particularmente a partir de la reforma de 1996, cuyos
mritos y positivos resultados todos reconocemos, se desat la tendencia a que las comisiones permanentes de consejeros electorales acten como rganos de direccin que subordinan y entorpecen el ejercicio
de las facultades y atribuciones que el Cofipe otorga, de manera expresa a los rganos ejecutivos La
negativa prctica se agudiz por dos hechos: se han constituido comisiones permanentes de consejeros
no contempladas en el Cofipe, de forma tal que casi para cualquier rea de operacin ejecutiva existe
210

As lo estableca el artculo 80 del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales publicado el 22 de noviembre de
1996.
211 Exposicin de motivos del Dictamen de la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se expide el Cdigo Federal del Instituciones y Procedimientos Electorales presentado por las Comisiones Unidas de Gobernacin y Estudios Legislativos del Senado,
presentada ante el pleno el 4 de diciembre de 2007, p. 20.
212 Sobre estos asuntos vanse los libros Crdova Vianello, Lorenzo y Murayama Rendn, Ciro, Elecciones, dinero, corrupcin. Pemexgate y Amigos de Fox, Mxico, Cal y Arena, 2006; as como Crdenas Gracia, Jaime, Lecciones sobre los asuntos Pemex y Amigos
de Fox, Mxico, UNAM, 2004.
87

CAPTULO TERCERO

una comisin de consejeros electorales, lo que no fue la intencin ni el sentido de la existencia de tales
comisiones. Baste sealar que el texto vigente del artculo 80 del COFIPE, en su prrafo 2, solamente
contempla la existencia de cinco comisiones permanentes de consejeros electorales, pero usando en exceso la norma general del prrafo 1 del mismo artculo, se han creado ms de diez comisiones adicionales
de igual tipo.213
La reforma electoral de 2007-2008 atendi el punto y estableci en el nuevo artculo 116 del COFIPE que habra seis comisiones permanentes que son las de: Capacitacin Electoral y Educacin Cvica;
Organizacin Electoral; Prerrogativas y Partidos Polticos; Servicio Profesional Electoral; Registro Federal
de Electores; y de Quejas y Denuncias. Adems, autoriz al Consejo General a constituir las comisiones
que considerara necesarias para el desempeo de sus atribuciones; pero stas siempre tendrn un carcter
temporal.
Por otra parte, se estableci que todas las comisiones se integrarn con un mximo de tres consejeros;
que la presidencia de cada una se rotar una vez al ao; y tambin se estableci que pueden asistir a ellas,
con excepcin de la del Servicio Profesional Electoral -y slo con derecho a voz- los consejeros del Poder
Legislativo y los representantes de los partidos polticos.
Se trata de medidas pertinentes, sin duda; salvo la que establece la participacin de otros miembros
del Consejo General, adems de los consejeros electorales; pues su presencia en rganos que no son de
decisin, sino que, como mencionamos, nicamente pueden generar informes, dictmenes o proyectos
de resolucin que son presentados ante el Consejo General del cual ya forman parte, resulta en una
interferencia indeseable en instancias de coadyuvancia y de auxilio a las tareas del propio Consejo.
III. Consejo General
1. Denominacin
En el mbito de las entidades federativas, los rganos superiores de direccin de las autoridades electorales, han retomado, en el mayor de los casos, el nombre que utiliza la legislacin federal. En efecto, veinticuatro de los institutos locales eligieron para sus rganos superiores de direccin el nombre de Consejo
General, en sintona con lo que ocurre a nivel federal en el caso del IFE.
Por su parte, cinco legislaciones locales: Durango, Morelos, Sinaloa, Sonora y Tabasco, lo denominaron Consejo Estatal o bien, Consejo Estatal Electoral.
Los tres estados restantes le otorgan cada uno una denominacin diferente: Nayarit, lo llama Consejo
Local Electoral; Nuevo Len, lo denomina Comisin Estatal Electoral, y, San Luis Potos, lo denomina
Consejo Estatal Electoral y de Participacin Ciudadana.
2. Composicin
En lnea de mxima, existe un modelo comn en la integracin de los consejos generales de los estados,
que reproduce esencialmente la lgica de que subyace a la composicin del rgano superior de direccin
del IFE: consejeros electorales, que son los nicos que tienen derecho de voto, un representante por cada
uno de los partidos polticos presentes en la entidad, eventualmente tambin representantes del Poder Legislativo, as como el secretario ejecutivo o su equivalente, todos ellos, generalmente, con derecho a voz.
213 Exposicin de motivos del Dictamen de la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se expide el Cdigo Federal del Instituciones y Procedimientos Electorales, op. cit., pp. 19-20.

88

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO OBJETIVO

Sin embargo, ms all de ese modelo genrico, la composicin especca del pleno del respectivo Consejo General tiene variaciones, en ocasiones incluso signicativas, entre los estados, tal y como lo maniesta el cuadro XIII. Pleno del Consejo General. Esas variaciones son visibles tanto en el nmero de
integrantes, como en la representacin de diversos actores, as en el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo
y en los partidos polticos.
Los estados de Colima y Veracruz, conforman el pleno del Consejo General con el nmero de miembros menos diversicado. En esos estados, sus consejos se integran nicamente por los consejeros electorales y los representantes de los partidos.
Por el contrario, el pleno que ms partes involucra es el de Oaxaca, donde el Consejo General se integra por los consejeros electorales, por el secretario general, por los representantes del Poder Legislativo,
por los representantes de los partidos polticos, por el representante de la vocala del Registro Federal de
Electores y por el director general del instituto. Le sigue en nmero de actores involucrados el Consejo
General del Instituto Electoral de Puebla, mismo que se conforma por consejeros electorales, representantes del Poder Legislativo, representantes de los partidos polticos, el secretario general y el representante del vocal del Registro Federal de Electores.
Llama la atencin el hecho que, en estos dos estados, sus rganos superiores de direccin incorporen
a funcionarios federales; como son los respectivos vocales en la entidad del Registro Federal de Electores, que es una Direccin Ejecutiva del Instituto Federal Electoral. Como es sabido, el Registro, que es
la estructura de mayores dimensiones del IFE, cuenta con vocales en cada una de las treinta y dos juntas
ejecutivas locales y en cada una de las trescientas juntas distritales de ese instituto; adems de ser una estructura permanente encargada de la actualizacin del padrn electoral. As mismo, en la actualidad, el
nico rgano que integra un padrn electoral es precisamente el Registro Federal de Electores. Ningn
rgano electoral local formula un padrn propio, por lo que stos reciben mediante un convenio especco el padrn electoral y el consecuente listado nominal, que corresponde a su entidad, de cara a cada
proceso electoral. Lo anterior explica el vnculo estrecho que debe existir entre las autoridades electorales
de los estados y las vocalas locales del Registro Federal de Electores; pero, formalizar a tal grado ese vnculo, estableciendo en las normas electorales locales, la participacin del titular (o de un representante)
de ese rgano federal en el consejo general de cada entidad, resulta inusual.
Tambin, en relacin con el nmero de actores involucrados, llama la atencin la integracin del Consejo General de Michoacn, que se compone por consejeros electorales comisionados, representantes del
Poder Legislativo, el secretario general y los vocales de la Junta Estatal Ejecutiva; as como el de San Luis
Potos, mismo que est formado por consejeros electorales, representantes del Poder Legislativo, el secretario de actas, el secretario ejecutivo (este estado tiene una dualidad que no es usual, porque el secretario
ejecutivo suele ser tambin el funcionario responsable de llevar las actas y dar seguimiento a los acuerdos
del Consejo General); y nalmente, los representantes de los partidos.
Por su parte, en nueve estados Chiapas, Chihuahua, Distrito Federal, Estado de Mxico, Quertaro, Quintana Roo, Sonora, Tamaulipas y Yucatn el pleno est conformado por consejeros electorales,
el secretario ejecutivo y los representantes de los partidos polticos. En Guerrero, Tlaxcala y Nayarit la
conformacin es similar, diferenciada slo por la denominacin del secretario: consejeros electorales, los
representantes de los partidos polticos y el secretario general.
En los estados de Zacatecas, Tabasco y Jalisco, el pleno est compuesto por consejeros electorales, secretario ejecutivo, representantes del poder legislativo y representantes de los partidos. La conformacin
de Sinaloa es casi idntica, variando nicamente en la denominacin del secretario que en este caso
se denomina general, quedando entonces como sigue: consejeros electorales, representantes del Poder
Legislativo, representantes de los partidos polticos y el secretario general. Por su parte, en Durango y
89

CAPTULO TERCERO

Morelos, el pleno lo conforman los consejeros electorales, el secretario ejecutivo, los representantes de
grupos parlamentarios y los representantes de los partidos.
En cada uno de los ocho estados restantes, los consejos generales tienen una conformacin diferente.
t En Aguascalientes, el pleno se integra por consejeros electorales, secretario tcnico, representantes
de los partidos y representante del vocal del Registro Federal de Electores;
t En Baja California est conformado por consejeros electorales, representantes de los partidos polticos y el secretario fedatario;
t En Baja California Sur, la integracin es la siguiente: consejeros electorales, secretario general, representantes de los partidos y representantes de las fracciones parlamentarias;
t En Campeche, el pleno est formado por los consejeros electorales, el secretario ejecutivo, los representantes de los partidos y los consejeros del Poder Legislativo;
t En Coahuila, se integra por consejeros electorales, secretario ejecutivo, secretario tcnico y representantes de los partidos;
t En Guanajuato, el pleno est conformado por consejeros electorales, representantes del Poder Legislativo, representantes del Poder Ejecutivo y secretario;
t En Hidalgo, se integra por consejeros electorales, secretario general, representantes de los partidos
y representante vocal del Registro Federal de Electores; y
t En Nuevo Len, est integrado por los comisionados ciudadanos, los representantes de los partidos,
el secretario y los vocales.
3. Qurum
Todos los rganos colegiados requieren la presencia de un nmero mnimo de miembros para poder instalarse y sesionar vlidamente. Esta gura, aunque surgi en el derecho romano (para al indicar el nmero
de miembros de una asamblea), adquiri carta de naturalizacin en el funcionamiento de los rganos
parlamentarios; en primer lugar, en Inglaterra, donde el empleo de este vocablo se generaliz desde el
siglo XVII.214 Sin embargo, pronto termin por generalizarse y utilizarse en relacin con prcticamente
cualquier rgano de integracin plural.
Existen esencialmente dos tipos de qurum: el de asistencia, que supone por regla general que estn
presentes ms de la mitad de los integrantes del rgano de que se trate, aunque puede solicitarse que concurran a una sesin un nmero de miembros equivalente a una mayora calicada predeterminada; y el
qurum de votacin, que se reere al porcentaje de votos que se requieren de entre los asistentes a una
reunin para tomar alguna decisin o aprobar algn punto. Generalmente ambos tipos de qurum suelen
concurrir en el funcionamiento de los rganos colegiados de decisin.215
Todos los ordenamientos electorales del pas establecen la existencia de los dos tipos de qurum para
que puedan sesionar vlidamente los consejos generales de los rganos electorales, tal y como se observa
en el cuadro XIII. Pleno del Consejo General. En general, el qurum de asistencia que prevalece en
la mayora de esos rganos, es el que exige la presencia de la mitad ms uno de los miembros de los consejos; pero estableciendo, adems, la necesaria presencia del presidente del consejo que, invariablemente, es
quien tiene la facultad de convocar a sesiones. Existen, por supuesto, como veremos, diferencias respecto
del ndice de asistencia requerido para sesionar; como que el qurum est referido nicamente a ciertos
integrantes del consejo, como los consejeros electorales que, casi en todos los casos, son los nicos fun214
215

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Cfr. Madrazo, Jorge, voz Qurum, Diccionario Jurdico Mexicano, Mxico, Porra-UNAM, 1993, t. IV, p. 2655.
Cfr. ibidem., pp. 2656-2657.

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO OBJETIVO

cionarios que tienen derecho de voto (como ocurre en el caso de Tlaxcala); o bien formulaciones combinadas, como el que concurran la mayora de quienes tienen derecho de voto; pero tambin la mayora de
los representantes de los partidos polticos (como en el caso de San Luis Potos).
Cabe sealar que, entre ms alto es el requisito de qurum exigido, ms complicada resulta la integracin vlida del rgano para poder sesionar. El mencionado caso de San Luis Potos, por ejemplo, abre la
posibilidad de que el funcionamiento del rgano dependa de los partidos polticos y que sean stos, con
su inasistencia, los que puedan determinar si una sesin se realiza o no.
Por lo que hace al otro tipo de qurum el referido a las votaciones, debe sealarse que el mismo
depende de los temas que sern sometidos a decisin. En general, un qurum de votacin ms alto diculta la toma de decisiones, porque impone un consenso mayor; pero tambin legitima ms la decisin de
que se trata, porque supone, precisamente, un acuerdo generalizado en torno al sentido de la decisin. En
este caso, todos los ordenamientos electorales del pas establecen, dependiendo de los temas, exigencias
diferenciadas en cuanto a los porcentajes de votacin para tomar las decisiones. La regla general es que,
para aprobar un punto, se exija la mayora de los votos presentes y que, en caso de empate, se resuelva el
asunto a partir del voto de calidad del presidente (aunque hay muchos casos, incluido el del IFE, como
veremos, en los que no est reconocido el voto de calidad). Sin embargo, existen algunas decisiones de
particular relevancia, que usualmente demandan un nmero calicado de votos, tal es el caso generalizado de la designacin del secretario ejecutivo, que requiere de un nmero mayor de votos que el de la
simple mayora (generalmente se exige una votacin de dos tercios).
Como sealamos, en relacin al nmero de integrantes requeridos para que el pleno pueda sesionar,
podemos observar que, en la mayora de los estados, el qurum es de la mayora de los integrantes. Sin
embargo, la frmula vara en muchos casos.
En quince estados, las normas electorales han determinado que el qurum se integra con la asistencia
de la mayora de los integrantes; entre los que debe estar el consejero presidente. Por su parte, Baja California Sur hace la diferencia, al requerir de la presencia de la mayora de los integrantes ms el consejero
presidente.
Tres estados, Nayarit, Morelos y el Distrito Federal, solicitan la asistencia de la mayora de los integrantes, sin distincin. Lo cual supone la posibilidad de que el qurum se integre; pero que la mayora de los
asistentes no tenga derecho de voto, con lo cual se abre una delicada puerta en trminos de la toma de las
decisiones, particularmente si en esa sesin se resolvern asuntos que requieran una votacin calicada
(o si se quiere un determinado qurum de votacin), o que requieran de una gran legitimacin poltica;
como por ejemplo: el voto razonado para validar el padrn electoral que se utilizar en una eleccin; o
bien, el ya mencionado caso del nombramiento del Secretario Ejecutivo.
En Chihuahua, Michoacn, Oaxaca y Quintana Roo, el qurum exigido es el de la mayora de los
integrantes con derecho a voto, entre los que debe encontrarse el consejero presidente; mientras que Tamaulipas slo requiere, sin ms, de la asistencia de la mayora de los integrantes con derecho a voto.
Los estados de Aguascalientes, Puebla y Tlaxcala adoptan, como requisito para alcanzar el qurum, la
presencia de la mitad ms uno de los integrantes, entre los que debe estar el consejero presidente. Zacatecas adopta el mismo modelo, pero precisa que los asistentes deben contar con derecho a voto.
El pleno de la Comisin Estatal Electoral de Nuevo Len hace qurum con la asistencia de cinco de
sus miembros.
Tlaxcala solicita, como requisito, la presencia de cuatro de sus miembros, entre los que debern estar
el consejero presidente y el secretario general.
Yucatn requiere de la asistencia de tres de sus integrantes con derecho a voto, incluyendo al consejero
presidente.
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CAPTULO TERCERO

Por ltimo, San Luis Potos alcanza qurum con la asistencia de la mayora de los integrantes con
derecho a voto, entre los que deben estar el consejero presidente, el secretario de actas y por lo menos la
mitad de los representantes de los partidos polticos.
As, en sntesis y de manera puntual, podemos concluir que:
t En veinte estados se necesita de la mayora de los integrantes del Consejo General, incluyendo al
presidente;
t En cuatro estados se necesita la mayora de los integrantes con derecho a voto, incluyendo al presidente (Chihuahua, Michoacn, Oaxaca y Quintana Roo);
t En tres estados se necesita ms de la mitad de los integrantes del Consejo (Distrito federal, Morelos
y Nayarit);
t En Nuevo Len se necesita la asistencia de 5 de sus miembros;
t En San Lus Potos se necesita la mayora de sus integrantes con derecho a voto, incluyendo el presidente y el secretario de actas;
t En Tamaulipas se necesita la mayora de sus integrantes;
t En Tlaxcala se necesita de cuatro consejeros, incluyendo al presidente y al secretario general; y
t En Yucatn se necesitan tres integrantes con derecho a voto, incluyendo al presidente.
4. Derecho de voto
Como hemos sealado a lo largo de este trabajo, en la integracin de los consejos generales de los rganos electorales del pas, tanto en el plano federal (con el IFE), como en el mbito local, no todos los
integrantes tienen el derecho de participar directamente en las decisiones mediante su voto. De hecho, la
historia de los organismos electorales se ha centrado en una paulatina restriccin de ese derecho, que en
un principio era generalizado para prcticamente todos los integrantes del rgano (en los tiempos de la
Comisin Federal Electoral; pero tambin en la primera etapa del IFE), hasta reservarlo casi en todo el
pas nicamente a los consejeros electorales, es decir, en el componente ciudadano (o mejor dicho ciudadanizado) de los consejos generales.
La evolucin del derecho de voto en los rganos electorales no puede desprenderse del proceso de
construccin de conanza en torno a los mismos que encontr en la ciudadanizacin un elemento fundamental. En efecto, la conanza no puede generarse si no existe una alta dosis de profesionalismo, de
imparcialidad, de independencia y de autonoma en quienes toman las decisiones.
La gura de los consejeros electorales, as como la de sus antecedentes en el plano federal, los consejeros magistrados pero, sobre todo, los consejeros ciudadanos, fue pensada, precisamente, en trminos
de generar ese profesionalismo, imparcialidad, independencia y autonoma.
Profesionalismo, porque, a diferencia de las guras que la precedieron, los consejeros electorales que
en muchos estados deben demostrar tener conocimientos sucientes sobre el tema electoral como requisito de elegibilidad son funcionarios pblicos de tiempo completo, a los que incluso se les prohbe
desempear encargos o comisiones remuneradas diferentes a las que implica su funcin electoral (la nica
excepcin que admite el artculo 41 constitucional son las actividades docentes, cientcas, culturales,
de investigacin o de benecencia), la intencin de la ley es clara: permitir una dedicacin permanente a
las tareas que implica el encargo para garantizar el mayor grado de capacidad tcnica y experiencia en el
desarrollo de la funcin electoral.
Imparcialidad, porque los requisitos de exigibilidad solicitados de manera generalizada, es la no pertenencia presente ni pasada en un plazo establecido a las dirigencias partidistas, y porque los procedimientos de nombramiento, que usualmente establecen mayoras calicadas en las votaciones en los Congresos,
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LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO OBJETIVO

implican que hay consensos transversales entre las fuerzas polticas y, por lo tanto, se inhiben los compromisos partidistas de quienes tomarn las decisiones electorales.
Finalmente, independencia y autonoma, porque al existir garantas de tipo objetivo y subjetivo para
quienes desempeen ese encargo, como una remuneracin suciente, inamovilidad en el puesto, independencia nanciera del rgano, etctera, se inhiben condicionamientos indebidos de otros poderes pblicos o incluso de los partidos polticos en sus decisiones.
Todas esas razones convergieron en la gradual tendencia a reservar el derecho de voto en el rgano
electoral a los consejeros electorales que, a diferencia del resto de los integrantes del Consejo General
como son los representantes del Poder Legislativo (o consejeros de dicho poder) o los de los partidos
polticos, no garantizan esas cualidades en el ejercicio de un eventual voto (como no lo garantizaron
a lo largo de la historia cuando eran titulares de ese derecho), pues se trata de personas con vnculos e
identidades polticas que son pblicas, sin duda legtimas; pero que no permiten una conanza en su objetividad e imparcialidad. Por eso extraa que subsistan casos como el de la legislacin de Oaxaca, en la
que todava a los representantes del Poder Legislativo se les permite el ejercicio del derecho de voto en las
sesiones del Consejo General.
Vale la pena mencionar que, de manera paralela al derecho de voto antes referido, la mayora de los estados les otorga derecho a voz a todos los integrantes del pleno del Consejo General. Slo cuatro estados,
Tlaxcala, Tabasco, Hidalgo y Nuevo Len hacen excepciones en este sentido. As, en Tlaxcala slo tienen
derecho a voz los consejeros electorales, el secretario general y representantes de los partidos, mientras
que en Tabasco y Nuevo Len, slo los consejeros electorales y los representantes de los partidos gozan
de este derecho. Por ltimo, Hidalgo le reconoce este derecho a los consejeros electorales, a los representantes de los partidos y al representante del vocal del Registro Federal de Electores. Al respecto, acdase
al cuadro XIII. Pleno del Consejo General.
5. Voto de calidad
De conformidad con el cuadro XIII. Pleno del Consejo General, en la gran parte de los estados (en
veintids de ellos), en caso de empate en las votaciones en el Consejo General, su presidente goza de un
voto de calidad, es decir, es el sentido de su voto el que determina la orientacin de las decisiones. En
el caso de Baja California, el presidente slo tiene voto de calidad en la segunda ronda de votacin. No
obstante, en nueve estados no se seala si el presidente goza de esta prerrogativa, a saber: Campeche,
Chiapas, Colima, Durango, Hidalgo, Morelos, Oaxaca, Tabasco y Veracruz.
Vale la pena recordar, como dato interesante, que desde 1996, es decir, desde que termin el proceso
de ciudadanizacin del IFE, y a diferencia de lo que ocurra cuando el Consejo General era presidido
por el secretario de gobernacin, el consejero presidente no cuenta con voto de calidad; por lo que en
caso de empate en las votaciones, debe entenderse que el punto sujeto a consideracin del Consejo debe
entenderse como no aprobado.
6. Convocatorias a sesiones
El mismo cuadro XIII reere que en las treinta y dos entidades el consejero presidente es quien tiene la facultad de convocar a la sesin del pleno de los rganos de direccin de los institutos electorales locales.

93

CAPTULO TERCERO

7. Tipos de sesiones
Existen diferentes tipos de sesiones del pleno. Cada organismo electoral determina la cantidad, as como
la denominacin de las mismas. En diecinueve estados slo se contemplan dos tipos de sesiones: ordinarias y extraordinarias.
En Jalisco, Tlaxcala y Zacatecas las sesiones se clasican en ordinarias, extraordinarias y especiales,
mientras que en Veracruz, adems de las sesiones ordinarias y extraordinarias tambin se contempla otro
tipo, a las que denomina permanentes.
En los estados de Aguascalientes, Durango, Guanajuato, Michoacn, Nayarit, Puebla, Sinaloa, Sonora
y Tabasco, no existe legislacin acerca del tipo de sesiones plenarias del rgano de direccin del instituto
electoral local respectivo. Vase el cuadro XIII. Pleno del Consejo General.
8. Tipos de actos
Existe consenso en los actos que se realizan en las sesiones del pleno de los rganos de direccin de los
institutos electorales locales. En las treinta y dos entidades federativas se establece que pueden llevarse a
cabo dos tipos de actos: acuerdos y resoluciones.
9. Tipos de votaciones
El porcentaje requerido de votacin, para la celebracin de acuerdos o resoluciones en las sesiones plenarias, puede, salvo en tres estados que detallaremos a continuacin, clasicarse en dos categoras:
t En dieciocho estados, para la validez de todos los actos es necesario alcanzar mayora de votos.
t En once estados (Baja California, Campeche, Chiapas, Distrito Federal, Durango, Estado de Mxico, Jalisco, Morelos, Oaxaca, Quintana Roo y Zacatecas), se diferencia el porcentaje de votacin de
acuerdo con el tipo de acto que deba determinarse. Para algunos casos, se solicita mayora de votos;
y en otros, mayora calicada.
Los estados que establecen porcentajes diferentes a las anteriores son Veracruz y Yucatn, donde se
requiere de unanimidad o mayora de votos; mientras que en Hidalgo, no se especica ningn requisito
mnimo de votacin.
IV. Comisiones
1. Comisiones existentes
En todas las legislaciones locales, el Consejo General o Estatal Electoral puede crear las comisiones que
sean necesarias. Sin embargo, en las leyes electorales se sealan algunas comisiones especcas. El siguiente anlisis fue hecho con base en las comisiones sealadas en las diferentes legislaciones electorales de cada
estado (Vase Cuadro Comisiones del Consejo General):
t Oaxaca no cuenta con ninguna comisin;
t Nayarit, Nuevo Len y Quintana Roo, slo cuentan con una comisin;
t Aguascalientes, Colima, Quertaro y Sinaloa, cuentan con dos comisiones;
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LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO OBJETIVO

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Campeche, Chiapas, Guanajuato, Tabasco, Tamaulipas y Zacatecas, cuentan con tres comisiones;
Chihuahua, Morelos, San Luis Potos, Sonora y Veracruz, cuentan con cuatro comisiones;
Baja California Sur, Durango, Michoacn, Puebla y Yucatn, cuentan con cinco comisiones;
Coahuila y Distrito Federal, cuentan con seis comisiones;
Hidalgo y Tlaxcala, cuentan con siete comisiones;
Baja California, Estado de Mxico y Guerrero, cuentan con ocho comisiones; e
Hidalgo cuenta con once comisiones.

2. Denominacin y tipos
La pluralidad de comisiones en las diferentes legislaciones es el resultado de las distintas necesidades del
Consejo General o Estatal Electoral de cada estado.216 Aunque las denominaciones varan de entidad en
entidad, existen varias que cumplen las mismas funciones esenciales. De esta manera, tenemos que:
216

Las Comisiones del rgano electoral que estn establecidas por ley en cada entidad, son las siguientes:
-Aguascalientes cuenta con las siguientes comisiones: Asuntos Electorales y Direccin de Capacitacin y Organizacin Electoral.
-Baja California cuenta con las siguientes comisiones de carcter permanente: Comisin Rgimen de Partidos Polticos; Comisin
de Reglamentos y Asuntos Jurdicos; Comisin de Procesos Electorales; Comisin de Participacin Ciudadana y Educacin Cvica y
Comisin de Fiscalizacin de los Recursos de los Partidos Polticos. Con independencia de las anteriores la ley tambin contempla dos
comisiones adicionales: Comisin del Consejo General y Comisin Estatal de Vigilancia.
-Baja California Sur cuenta con las siguientes comisiones: Comisin de Fiscalizacin del Financiamiento de los Partidos Polticos;
Comisin de Partidos Polticos, Registro y Prerrogativas; Comisin de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica; Comisin de Organizacin Electoral y del Servicio Profesional Electoral, y Comisin de Administracin y Logstica.
-Campeche cuenta con las siguientes comisiones: Comisin de Prerrogativas y Partidos Polticos; Comisin de Organizacin Electoral, y Comisin de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica.
-Chiapas cuenta con las siguientes comisiones: Comisin de Prerrogativas y Partidos Polticos; Comisin de Capacitacin y Servicio
Profesional Electoral, y Comisin de Organizacin Electoral.
-Chihuahua cuenta con las siguientes comisiones: Comisin de Fiscalizacin de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Polticas
y Comisin de Prensa, Radio, Televisin y Otros Medios. Adems de las anteriores la ley contempla otras dos de carcter especial: Comisin Especial para dar Seguimiento Permanente al Avance y Ejecucin del Convenio de Coordinacin que se celebre con el Registro
Federal de Electores, y Comisin de Justicia.
-Coahuila cuenta con Las siguientes comisiones: Comisin de Vigilancia, Evaluacin y Disciplina; Comisin de Legalidad; Comisin de
Contralora y de Fiscalizacin; Comisin de Acceso a Medios de Comunicacin; Comisin Instructora, y Comisin de Vericacin.
-Colima cuenta con las siguientes comisiones: Comisin de Infracciones Administrativas y una comisin de consejeros electorales
que se encargar de la vigilancia y revisin de los informes de nanciamiento de los partidos polticos.
-Distrito Federal cuenta con las siguientes comisiones: Comisin de Asociaciones Polticas.; Comisin de Servicio Profesional
Electoral; Comisin de Organizacin y Geografa Electoral; Comisin de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica; Comisin de
Fiscalizacin, y Comisin de Normatividad y Transparencia.
-Durango cuenta con las siguientes comisiones: Comisin de Fiscalizacin; Comisin Estatal de Vigilancia; Comisin de Vigilancia
del Registro Estatal de Electores; Comisin de Quejas, y Comisin de Conductas Infractoras.
-Estado de Mxico cuenta con las siguientes comisiones de carcter permanente: Comisin de Organizacin y Capacitacin; Comisin de Vigilancia de las Actividades Administrativas y Financieras; Comisin de Acceso a Medios, Propaganda y Difusin; Comisin
de Servicio Electoral Profesional y Comisin de Promocin y Difusin de la Cultura Poltica y Democrtica. Las comisiones especiales
son: Comisin de Vigilancia para la Actualizacin, Depuracin y Vericacin del Padrn y Lista Nominal de Electores; Comisin
Dictaminadora del Registro de Partidos Polticos, y Comisin para la Demarcacin Distrital Electoral.
-Guanajuato cuenta con las siguientes comisiones: Comisin Ejecutiva; Comisin de Fiscalizacin, y Comisin de Justicia.
-Guerrero cuenta con las siguientes comisiones: Comisin de Fiscalizacin y Financiamiento Pblico; Comisin de Prerrogativas
y Partidos Polticos; Comisin de Organizacin Electoral; Comisin de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica; Comisin de
Administracin; Comisin de Seguimiento y Evaluacin del Programa de Resultados Electorales Preliminares; Comisin del Servicio
Profesional Electoral, y Comisin del Registro Federal de Electores y de la Cartografa Electoral.
-Hidalgo cuenta con las siguientes comisiones de carcter permanente: Comisin de Organizacin Electoral; Comisin de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica; Comisin del Registro de Electores; Comisin de Prerrogativas y Partidos Polticos; Comisin Jurdica y Comisin de Administracin y Servicio Profesional Electoral. Tambin encontramos en la ley electoral las siguientes comisiones
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CAPTULO TERCERO

t Como se indica en el cuadro XV. Atribuciones del pleno (III). rgano de fiscalizacin, en
diecinueve estados hay una comisin encargada de las tareas de scalizacin de los recursos de los
partidos polticos, que tambin es la encargada de sustanciar los procedimientos sancionatorios
respecto de las irregularidades detectadas en esta materia.
t En diecinueve entidades hay una comisin encargada de la capacitacin electoral y educacin cvica,
que coadyuva con las tareas del Consejo General respectivo en todo lo concerniente a la capacitacin de ciudadanos que han sido insaculados para integrar las mesas directivas de casilla.

especiales: Comisin de Auditora y Fiscalizacin; Comisin de Radio, Televisin y Prensa; Comisin General de Vigilancia; Comisin
Especial del Programa de Resultados Electorales Preliminares, y Comisin Especial que atiende el cumplimiento de las disposiciones
de la ley electoral en materia de precampaas.
-Jalisco cuenta con las siguientes comisiones: Comisin de Adquisiciones y Enajenaciones; Comisin de Capacitacin Electoral y
Educacin Cvica; Comisin de Organizacin Electoral; Comisin de Capacitacin y Organizacin Electoral (se fusionan en el proceso
electoral); Comisin de Prerrogativas a Partidos Polticos; Comisin de Investigacin y Estudios Electorales, y Comisin de Quejas y
Denuncias.
-Michoacn cuenta con las siguientes comisiones: Comisin de Administracin; Comisin de Prerrogativas y Fiscalizacin; Comisin de Organizacin Electoral; Comisin de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica, y Comisin Especial para el Voto de los
Michoacanos en el Extranjero.
-Morelos cuenta con las siguientes comisiones: Comisin de Fiscalizacin; Comisin de Organizacin y Partidos Polticos; Comisin de Capacitacin y Educacin Electoral, y Comisin de Administracin y Financiamiento.
-Nayarit prev slo la creacin de una comisin que tiene la nalidad de scalizar los recursos nancieros que los partidos polticos
eroguen para la obtencin del sufragio, misma que se constituir por el director de organizacin electoral, el director administrativo,
dos consejeros electorales y el secretario general, quien la presidir.
-Nuevo Len, en esta entidad la ley electoral slo hace mencin de la Comisin de Vigilancia del Financiamiento Pblico y Privado.
-Oaxaca, no se menciona ninguna en especco.
-Puebla cuenta con las siguientes comisiones: Comisiones de Organizacin Electoral; Comisin de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica; Comisin de Prerrogativas, Partidos Polticos, Medios de Comunicacin y Topes de Gastos de Campaa; Comisin
Administrativa y Comisin Revisora.
-Quertaro cuenta con las siguientes comisiones: Comisin de Control Interno, Comisin de Organizacin Electoral y Educacin
Cvica y Capacitacin Electoral.
-Quintana Roo establece en su ley electoral a la Comisin de Infracciones Administrativas.
-San Luis Potos cuenta con las siguientes comisiones: Comisin de Fiscalizacin; Comisin de Educacin Cvica y Cultura Poltica;
Comisin de Transparencia y Acceso a la Informacin, y Comisin de Anlisis del Marco Jurdico Electoral.
-Sinaloa cuenta con las siguientes comisiones: Comisin de Prerrogativas y Partidos Polticos y Comisin de Fiscalizacin.
-Sonora cuenta con las siguientes comisiones: Comisin de Fiscalizacin; Comisin de Monitoreo de Medios de Comunicacin;
Comisin de Organizacin y Capacitacin Electoral y Comisin de Administracin. Tambin cuenta con una comisin especial, que
es la Comisin de Vigilancia del Registro Electoral.
-Tabasco cuenta con las siguientes comisiones: Comisin de Quejas y Denuncias; Comisin de Radio y Televisin, y Comisin
Local de Vigilancia del Registro Federal de Electores.
-Tamaulipas cuenta con las siguientes comisiones: Comisin de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica; Comisin de Organizacin Electoral, y Comisin de Prerrogativas y Partidos Polticos.
-Tlaxcala cuanta con las siguientes comisiones permanentes: Comisin de Prerrogativas, Partidos Polticos, Administracin y Fiscalizacin; Comisin de Organizacin Electoral, Capacitacin y Educacin Cvica; Comisin de Medios de Comunicacin Masiva;
Comisin de Quejas y Denuncias, y Comisin de Vigilancia del Registro de Electores. En el texto del cdigo encontramos otras comisiones: Comisin de Gobierno Interno y Comisin Especial para Vericar todo el Proceso de Impresin de las Boletas Electorales.
-Veracruz cuenta con las siguientes comisiones: Prerrogativas y Partidos Polticos; Organizacin y Capacitacin Electoral; Administracin, y Servicio Profesional Electoral. El cdigo tambin seala que en materia de medios el Consejo General del Instituto crear
la Comisin de Medios de Comunicacin encargada de convenir las tarifas publicitarias con medios distintos a la radio y la televisin
durante el proceso electoral respectivo.
-Yucatn cuenta con las siguientes comisiones permanentes: Prerrogativas; Administracin; De Participacin Ciudadana. Adems de
otras dos de carcter especial: Comisin Especial de Precampaas, y Comisin de Denuncias y Quejas.
-Zacatecas cuenta con las siguientes comisiones: Comisin de Administracin y Fiscalizacin Administracin y Prerrogativas; Comisin Revisora y Comisin de Asuntos Jurdicos.
96

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO OBJETIVO

t En catorce estados hay una comisin encargada de la organizacin electoral en la que se procesan,
en primera instancia las tareas relativas a la operacin de los procesos electorales tales como la integracin de los Consejos Distritales y/o Municipales, o la produccin y distribucin de los materiales
electorales.
t En diecisis entidades hay una comisin encargada sobre cuestiones de prerrogativas y partidos
polticos que son los rganos que procesan el clculo y distribucin de las prerrogativas a las que
por ley tienen derecho los partidos polticos, en primera instancia el nanciamiento pblico que les
corresponde.
t En nueve estados hay, adems, una comisin encargada de la administracin electoral.
Como podemos ver, las comisiones que ms frecuentemente encontramos establecidas en los ordenamientos estatales son aquellas que estn directamente vinculadas con las actividades relativas a la organizacin de los procesos electorales y su administracin. Con una frecuencia menor tambin encontramos que hay entidades que determinan comisiones ms especializadas en otros aspectos de la funcin
electoral que no estn tan directamente relacionadas con la operacin de las elecciones, como son los
siguientes ejemplos:
t En los estados de Baja California, Coahuila, Durango, Estado de Mxico e Hidalgo cuentan una
comisin encargada de la vigilancia.
t En los estados de Baja California Sur, Chiapas, Distrito Federal, Estado de Mxico, Guerrero, Hidalgo y Veracruz hay una comisin encargada del servicio profesional electoral. Llama la atencin
en este sentido que aunque la profesionalizacin de los rganos electorales est dispuesta desde el
artculo 116 de la Constitucin mexicana, slo en estas siete entidades exista una comisin encargada especcamente del seguimiento y supervisin de los respectivos servicios civiles de carrera.
t En los estados de Distrito Federal y San Luis Potos hay una comisin encargada de la transparencia.
t En los estados de Durango, Estado de Mxico, Guerrero, Hidalgo, Tabasco y Tlaxcala hay una comisin encargada del registro de electores.
t En los estados de Durango, Jalisco, Tabasco, Tlaxcala hay una comisin de quejas y denuncias.
Hay tambin algunas entidades que contemplan comisiones especcas que son originales en cuanto
no son reproducidas de manera genrica en otros estados, como ocurre en los siguientes casos:
t
t
t
t
t
t

En Baja California hay una comisin de procesos electorales.


En los estados de Chihuahua y Guanajuato hay una comisin de justicia.
En Yucatn hay una comisin de participacin ciudadana.
En Baja California hay una comisin de procesos electorales.
En Michoacn hay una comisin especial para el voto de los michoacanos en el extranjero.
En el Estado de Mxico hay una comisin encargada de la promocin y difusin de la cultura poltica y democrtica.
t En Guerrero hay una comisin encargada del seguimiento y evaluacin del programa de resultados
electorales preliminares.
t En Jalisco hay una comisin de investigacin y estudios electorales.

97

CAPTULO TERCERO

3. Integracin
El cuadro XVI. Comisiones del Consejo General, indica que, en todos los casos, el Consejo General
se encarga de aprobar la integracin de las comisiones, ya sean permanentes, temporales o especiales. No
obstante, es muy importante subrayar que los estados que cuentan con comisiones permanentes y temporales (y/o especiales) prevn una integracin diferente para cada tipo.
As tenemos que, en concordancia con el modelo federal, regularmente en la mayora de los estados,
las comisiones se integran con un mximo de tres consejeros electorales designados por el pleno, quienes
son los nicos con derecho a voto. De entre ellos nombran a su presidente y, comnmente, cuentan con
un secretario tcnico (casi siempre es el director ejecutivo del rea que corresponda de acuerdo a la materia), o en su caso, el secretario ejecutivo del Consejo General.217 Tal es el caso de: Baja California, Distrito
Federal, Durango, Estado de Mxico, Guerrero, Morelos, Sonora, Tabasco, Tlaxcala y Yucatn.
En muchas ocasiones, la ley se limita a sealar que el Consejo General integrar las comisiones con los
consejeros electorales y con la participacin de los representantes de los partidos polticos, sin especicar
ni el nmero de integrantes ni el proceso de designacin. Generalmente, las comisiones integradas designan a su presidente. Es el caso de: Aguascalientes, Chiapas y Nuevo Len.
En algunos institutos electorales, el Consejo General designa, de entre los consejeros electorales, a los
titulares de las comisiones. En estos casos, las comisiones cuentan para su funcionamiento con una Secretara Tcnica y con la estructura administrativa que establezca el reglamento interior del instituto (Baja
California Sur, Campeche, Guanajuato, Hidalgo218 y Sinaloa).
En Michoacn, Nayarit, Nuevo Len219, Oaxaca, Quertaro, Quintana Roo, San Luis Potos y Zacatecas, la ley slo establece que el Consejo General integrar las comisiones, a las cuales jar sus atribuciones y competencia.
Por otra parte, en Chihuahua, los titulares de las comisiones son designados por el Consejo General a
partir de una convocatoria pblica.220
En Coahuila221 y Colima, la legislacin slo menciona que el Consejo General integrar las comisiones
que considere necesarias, y con el nmero de integrantes que acuerde. Mientras que en Jalisco y Puebla,
las comisiones permanentes se integran exclusivamente por consejeros electorales designados por el Consejo General.222 Cabe mencionar el caso Hidalgo, donde existen comisiones de vigilancia.223
217 En Baja California, las ausencias de los secretarios tcnicos en las reuniones de trabajo o sesiones de las comisiones, sern cubiertas
por quien designe el Presidente de la Comisin, de entre el personal del Instituto Electoral.
218 Artculo 120.- Las Comisiones Permanentes se integrarn con un consejero electoral propuesto por el Presidente del Consejo
General, quien fungir como Presidente de la Comisin; dos representantes de los partidos polticos con registro, los cuales sern sorteados y el Coordinador Ejecutivo del rea correspondiente quien actuar como Secretario.
219 En Nuevo Len, la legislacin slo menciona a Comisiones Municipales Electorales. Las Comisiones Municipales Electorales se
integrarn por tres miembros designados por la Comisin Estatal Electoral, que desempearn los cargos de Presidente, Secretario y
Vocal. Asimismo contarn con un suplente comn.
220 El plazo por el que los titulares de tales rganos funcionarn ser el mismo por el que fue nombrado el Consejero Presidente,
sin perjuicio de que puedan ser removidos por determinacin del Consejo General. En el caso de la Comisin de Fiscalizacin de los
Recursos de los Partidos y Agrupaciones Polticas, el aspirante adems deber comprobar la experiencia en tareas de auditora y scalizacin, con al menos 5 aos de antigedad.
221 En Coahuila existen tanto comisiones como subcomisiones.
222 Los consejeros electorales podrn participar hasta en tres de las comisiones antes mencionadas, por un periodo de tres aos; la
presidencia de tales comisiones ser rotativa en forma anual entre sus integrantes.
223 Artculo 116.- El Instituto Estatal Electoral contar con comisiones de vigilancia, las que estarn integradas exclusivamente por
los representantes de los partidos polticos acreditados ante los consejos respectivos y su funcin ser vigilar la actuacin del rgano de
direccin, ejecutivo y los desconcentrados.

98

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO OBJETIVO

En Veracruz, las comisiones del Consejo General estn integradas en igual nmero de consejeros electorales y representantes de los partidos polticos que para cada caso se acuerde y son presididas por
un consejero electoral. Asimismo, los representantes de los partidos polticos sern integrantes con voz en
todas las comisiones que no estn conformadas exclusivamente por consejeros.
Con respecto a la integracin de las comisiones temporales y/o especiales, en casi todos los casos las
legislaciones electorales sealan que el Consejo General puede integrar las que considere necesarias para
el desempeo de sus atribuciones, las cuales estarn determinadas en el reglamento o acuerdo correspondiente, y, en todos los casos, presididas por un Consejero Electoral.
4. Nmero de integrantes: nmero establecido por ley
El nmero de integrantes de cada comisin depende de cada entidad federativa. No obstante, existen
algunas particularidades, a saber:
En Chihuahua, exclusivamente durante los procesos electorales, las comisiones se integran hasta con
dos consejeros electorales, designados por el Consejo General. En estos casos, la comisin de que se trate
es presidida por el consejero electoral designado para tal efecto, y el titular de la comisin funge como
secretario tcnico.
En Chihuahua, la Comisin de Justicia tiene lugar cuando el presidente del Consejo estima procedente la remocin de alguno de los consejeros electorales, por lo que solicita al magistrado presidente del
Tribunal Estatal Electoral que integre dicha comisin.
En Campeche, las comisiones permanentes se integran nicamente con 3 consejeros electorales, mientras que las comisiones especiales las integra el Consejo General con el nmero de miembros de su seno
que, para cada caso acuerde; y siempre sern presididas por un consejero electoral.
En Chiapas, las comisiones permanentes se integran exclusivamente por consejeros electorales.224 En
cambio, las comisiones especiales se integran con el nmero de miembros que el Consejo General acuerde en cada caso; empero los partidos polticos pueden acreditar a un representante con derecho a voz, en
cada una de las comisiones; para cuyo efecto el Consejo emitir el correspondiente reglamento interno.
En el Estado de Mxico, donde existen comisiones de los tres tipos (permanentes, temporales y especiales), el artculo 93 del Cdigo Electoral establece que las comisiones especiales se conformarn en
virtud del acuerdo de creacin del Consejo General, el cual debe establecer los motivos de creacin, objetivos y tiempos de funcionamiento.
En Hidalgo, las comisiones permanentes se integrarn con un consejero electoral propuesto por el
Presidente del Consejo General, quien fungir como presidente de la Comisin; dos representantes de
los partidos polticos con registro, los cuales sern sorteados, y el coordinador ejecutivo del rea correspondiente, quien actuar como secretario.
En Nayarit, la Comisin de Fiscalizacin est constituida por el director de organizacin electoral, el
director administrativo, dos consejeros electorales y el secretario general, quien la presidir.
5. Competencias y funcionamiento
En todos los casos, las comisiones son creadas por el Consejo General para su mejor funcionamiento, es
decir, para que stas coadyuven y apoyen al Consejo respecto a determinadas labores en reas especicas.
224 Las comisiones permanentes contarn con secretarios tcnicos, que sern los directores ejecutivos del ramo, quienes asistirn a las
sesiones slo con derecho de voz.

99

CAPTULO TERCERO

No obstante, en varios estados, algunas comisiones tienen atribuciones especcas, por ejemplo:
En Aguascalientes, la Comisin de Asuntos Electorales emite un dictamen que presenta al pleno del
Congreso, para elegir a cada uno de los consejeros, por lo que debe de allegarse de la informacin relacionada con el aspirante; incluso podr elegir la metodologa de seleccin que considere pertinente a efecto
de tomar la decisin correspondiente.
En Baja California, las comisiones debern presentar un informe, opinin, punto de acuerdo o dictamen, segn sea la naturaleza del asunto turnado, fundndolos y motivndolos, en el que consideren
las opiniones de los partidos polticos y las pruebas que se hubiesen presentado, cuando sea el caso. Los
representantes de los partidos polticos debern ser convocados a las reuniones de trabajo y a las sesiones
que celebren las comisiones. Asimismo, la Direccin de Capacitacin y Organizacin Electoral, actuar
bajo la supervisin de la comisin correspondiente, que al efecto integrar el Consejo.
Es muy comn que, en todos los asuntos que se les encomienden, las comisiones deben presentar un
informe, dictamen o proyecto de resolucin -segn el caso- dentro del plazo que determine este cdigo
o sea jado por el Consejo General. De igual forma, en varios estados, el secretario del Consejo General
colabora con las comisiones para el cumplimiento de las tareas que se les hayan encomendado.
Finalmente, en el Distrito Federal, las comisiones permanentes y provisionales solo podrn conocer de
los asuntos de su competencia. Se integran por tres consejeros electorales, de los cuales uno es designado
como su presidente, de manera rotativa, por un periodo de 24 meses. Las comisiones sesionan mensualmente de forma ordinaria, o en sesin extraordinaria, cuando as se requieren.225
Se puede concluir que, en todos los casos, las funciones y competencias de las comisiones, son asignadas por el Consejo General, mediante acuerdo, o por el reglamento interior del instituto.
6. Modalidad de la presidencia
En todos los casos, los presidentes de las comisiones son consejeros electorales. En algunos casos, debido
a la importancia de la comisin, el titular es el mismo presidente del Consejo General. En los casos en los
que las comisiones se integran slo por consejeros electorales, stos escogen de entre ellos a su presidente,
aunque algunas veces lo designa el Consejo General a propuesta del presidente.
V. Principios de organizacin y funcionamiento
En calidad de instituciones pblicas con un status particular, los rganos electorales se rigen por un conjunto de principios que condicionan tanto su organizacin como su funcionamiento.
Evidentemente, existe una multiplicidad de principios que, derivado de su naturaleza administrativa,
inuyen en su organizacin, como el de jerarqua, competencia o descentralizacin.226 No obstante lo anterior, nos interesa nicamente realizar un primer ejercicio de aproximacin a aquellos principios que, de
manera directa, se vinculan con su composicin; en el entendido que son rganos que se componen de una
naturaleza peculiar, y aquellos otros que desvelan la singularidad de su funcionamiento interno.

225

La convocatoria a sesin ordinaria deber expedirse cuando menos con setenta y dos horas de anticipacin y a sesin extraordinaria con veinticuatro horas de anticipacin. Para efectos de lo anterior, se emitir el reglamento interior o el reglamento de sesiones del
Consejo General y de sus comisiones.
226 Al respecto, Garca-Trevijano Fos, Jos Antonio, Principios jurdicos de la organizacin administrativa, prlogo de Jaime Guasp,
Madrid, Instituto de Estudios Polticos, 1957, pp. 185 y ss.
100

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO OBJETIVO

1. Los principios rectores como principios de organizacin y funcionamiento


En un interesante recorrido jurisprudencial, los tribunales federales han procedido a conceptualizar; a
establecer las derivaciones; a puntualizar los sujetos condicionados, y a inquirir las inuencias especcas
de los principios que la Constitucin establece como rectores de la funcin electoral.227
Ha sido principalmente la Suprema Corte la que ha sealado qu signican tanto de manera conjunta como de forma individualizada los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad, contenidos tanto en el artculo 41 fraccin V, primer prrafo, como en el 116 fraccin
IV inciso b).228
Ha sido ella quien tambin ha procedido a analizar la forma concreta de cmo el legislador de las
entidades federativas se vincula a dichos principios, con el objeto de garantizar que en el ejercicio de su
actividad normativa se despliegue dentro del amplio margen de posibilidades, que el contenido de los
mismos permite.229
Ha llevado a cabo una prolca labor para establecer los vnculos y las derivaciones que tienen estos
principios, con la multiplicidad de actos especcos que conforman la organizacin de las elecciones.230
A la Sala Superior, en cambio, le ha correspondido analizar cmo las autoridades electorales, los poderes pblicos, los partidos polticos y sus candidatos, coparticipes todos de la funcin electoral, en el
ejercicio cotidiano de sus actividades, adecuan su actuacin a los principios rectores.231
227

Una aproximacin inicial al signicado de estos principios puede verse en el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales comentado, op. cit., pp. 250-253.
228 Ha realizado un ejercicio conjunto de conceptualizacin en la tesis de jurisprudencia: Funcin electoral a cargo de las
autoridades electorales. Principios rectores de su ejercicio. P./J. 144/2005, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta,
Novena poca, t. XV, noviembre de 2005, p. 111. De manera particularizada, sobre el principio de certeza: materia electoral.
Principios rectores. En las Constituciones y leyes de los estados debe garantizarse, entre otros, el de certeza en el
desempeo de la funcin electoral. P./J. 60/2001, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. XV, abril
de 2001, p. 752. En torno a los principios de imparcialidad e independencia: Distrito Federal. El artculo de su Cdigo
Electoral, que establece la facultad del Consejo General del instituto electoral de dicha entidad para celebrar, a
peticin de los partidos polticos, convenios de asesoramiento y de apoyo logstico, vulnera los principios rectores
del artculo de la Constitucin federal. P./J. 57/99, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. XV,
agosto de 1999, p. 550.
229 Ha dicho, por ejemplo, que el principio de certeza condiciona permanentemente la funcin del legislador estatal. El principio
de certeza que prev el referido artculo constitucional consiste segn ella, en que las Legislaturas Locales deben establecer que toda
actuacin de las autoridades electorales se apegue a los supuestos establecidos en normas generales, de tal manera que esa obligacin sea
estricta y rigurosa, es decir, sin dejarles margen de arbitrio y discrecionalidad. Consejo Electoral del Estado de San Luis Potos.
Al no establecer el legislador local lo que debe entenderse por causas graves a que se refiere el artculo , fraccin
x, de la ley electoral de la entidad, por las cuales aqul podr remover a los integrantes de las comisiones distritales
y comits municipales electorales, transgrede el principio de certeza consagrado en la fraccin iv del artculo de
la Constitucin federal. P./J. 46/2002, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. XVI , octubre de 2002,
p. 565.
230 Ha establecido, por ejemplo, la vinculacin de los principios rectores con el tema de la difusin de los resultados de encuestas y sondeos
de opinin, en relacin con el artculo 7. de la Constitucin. que dichos principios. Distrito Federal. El artculo de su cdigo
electoral, que regula la difusin de los resultados de las encuestas o sondeos de opinin, no es violatorio de la garanta
tutelada por el artculo o. constitucional. He sealado el vnculo que tienen como los requisitos de elegibilidad, particularmente
con el rgimen de incompatibilidades. Consejeros del instituto electoral de quertaro. No estn sujetos a una relacin de
naturaleza laboral. 2a./J. 141/2005, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. XXII, diciembre de 2005, p. 278.
231 Ha sostenido que si las autoridades electorales no proceden con la exhaustividad requerida, puede ocasionarse retraso en la solucin de las controversias, acarreando incertidumbre jurdica, pudiendo conducir incluso a la privacin irreparable de derechos, con la
consiguiente conculcacin al principio de legalidad electoral. Principio de exhaustividad. Las autoridades electorales deben
observarlo en las resoluciones que emitan. S3ELJ 43/2002, Revista Justicia Electoral 2003, suplemento 6, p. 51. Ha dicho que
ante la comisin de violaciones sustanciales en la preparacin y desarrollo de la eleccin y se demuestre que se han vulnerado princi101

CAPTULO TERCERO

Sin embargo, desde el 2003 la Suprema Corte avanz una trascendental jurisprudencia, donde se
asienta con meridiana claridad las diversas funciones que cumplen los principios rectores en materia
electoral.
En efecto, de una interpretacin gramatical y teleolgica del artculo 116, fraccin IV, inciso b), de la
Constitucin mexicana, cuyo contenido establece que las constituciones y leyes de los estados garantizarn que la funcin electoral a cargo de las autoridades electorales se rija por los principios rectores de
legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia, advierte:
t Que el alcance de citada norma constitucional, consiste en que el legislador local deba establecer en
sus normas todas las disposiciones necesarias para que en el ejercicio de sus funciones las autoridades
electorales se rijan por dichos principios;
t Que tambin comprende la conformacin orgnica de esos entes, dado que los principios antes
mencionados fueron establecidos atendiendo a la naturaleza y caractersticas que deben de poseer
las autoridades electorales, en cuanto que son responsables del desarrollo de procesos electorales
conables y transparentes.
De esta manera, concluye, los principios aludidos en la Constitucin, tienen como nalidad tanto la
salvaguarda del actuar de las autoridades electorales estatales, como la conformacin de las mismas.232
Lo anterior quiere decir que los principios rectores en materia electoral generan efectos directos, tanto
en la arquitectura jurdica, como en el desempeo cotidiano de las instituciones electorales; y que todos
ellos se erigen, en consecuencia, en principios de organizacin y funcionamiento de dichos rganos.
No puede dejar de sealarse que los principios rectores ejercen sus inujos en otra direccin:
t Son vlidamente exigidos, en lo individual, a los encargados de llevar a cabo la funcin electoral, es
decir, a los consejeros electorales e incluso a los magistrados.233
pios rectores de la funcin estatal de organizar las elecciones, procede la nulidad de la eleccin. Nulidad de eleccin. Violaciones
sustanciales que son determinantes para el resultado de la eleccin (Legislacin de San Luis Potos). S3EL 041/97, Revista
Justicia Electoral 1997, Tercera poca, suplemento 1, pp. 51-52, Compilacin Ocial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005,
pp. 729-730. Ha sostenido, en este orden de consideraciones, no se puede considerar que se transgreden las libertades de expresin o
asociacin, cuando se establecen limitaciones a la libertad de expresin del gobernador del estado, ya que son conformes y necesarias
en una sociedad democrtica, y se requieren para asegurar la ecacia de los principios rectores en materia electoral. Libertad de expresin. No se viola con la prohibicin al gobernador de hacer manifestaciones a favor o en contra de un candidato
(Legislacin de Colima). S3EL 027/2004, Compilacin Ocial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, pp. 682-684.
232 Autoridades electorales estatales. Su actuacin y conformacin orgnica se rigen por los principios establecidos
en el artculo , fraccin iv, inciso b), de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. P./J. 1/2003,
Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. XVII, febrero de 2003, registro: 184965, p. 617.
233 La Sala Superior ha subrayado que la exigencia de independencia, objetividad e imparcialidad son vlidamente exigidas a los encargados de llevar a cabo la funcin electoral, incluso, en lo individual, como consejeros electorales o magistrados, sin que exista oposicin con
la visin sealada.
La independencia implica la situacin institucional que permite a los consejeros emitir sus decisiones conforme a su propia certeza
de los hechos, la cual debe ser obtenida sobre la base de las pruebas recibidas y de acuerdo con el derecho que estime aplicable al caso
concreto, sin ser inuenciado o someterse a indicaciones, instrucciones, sugerencias o insinuaciones, provenientes de superiores jerrquicos, de otros poderes o de otras personas fsicas o jurdicas.
La objetividad, en trminos generales, es la virtud de abordar cualquier cuestin en forma desinteresada y desapasionada, con independencia de la propia forma de pensar o de sentir.
La imparcialidad implica la ausencia de designio anticipado o de prevencin en favor o en contra de alguien o algo, que permite
juzgar o proceder con rectitud.
En especco, dichos principios deben observarse, con mayor exigencia, tratndose de la integracin del Consejo Estatal Electoral, pues se
trata del rgano facultado para organizar las elecciones municipales y estatales en Durango y por tanto, como rbitro en las contiendas
102

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO OBJETIVO

El panorama general se completa, entonces, cuando se advierte que los principios rectores interactan
en una triple vertiente:
Vertiente orgnica: Los rganos legislativos de las entidades federativas, al proceder al diseo y edicacin normativa de las autoridades electorales, estn vinculadas a la observancia de dichos principios; lo
cual los obliga a proceder con la mxima de las cautelas para respetar la naturaleza y las caractersticas que
las mismas deben poseer para erigirse en autnticos ejes articuladores de la democracia en sus respectivas
entidades.
Vertiente funcional: El legislador queda igualmente vinculado a completar un ejercicio de ingeniera
normativa que garantice que las autoridades electorales cumplan con sus funciones ordinarias de preparar, organizar, desarrollar y vigilar los procesos electorales bajo la cobertura jurdica de dichos principios.234 Con ello se posibilita que las autoridades electorales cuenten con los instrumentos o las bases
jurdicas necesarias para el adecuado desempeo de sus actividades.235
Vertiente subjetiva: El legislador se encuentra nuevamente condicionado a estipular un rgimen de requisitos para todos aquellos que aspiran a ser designados como integrantes de los mximos rganos de
direccin de las autoridades electorales, en virtud que su cumplimiento se considera indispensable para
cubrir las exigencias derivadas de los principios rectores.236 Adicional a ello, el espacio de actuacin de
los consejeros electorales est igualmente sujeto a la estricta observancia de los mismos, lo cual supone
que, una vez designados, quedan constreidos legalmente a conducirse con independencia, objetividad,
imparcialidad, certeza y legalidad.
2. El principio de colegialidad
Las instituciones electorales de la Repblica mexicana son, por su propia naturaleza, rganos en cuya
composicin participa una pluralidad de miembros.237 De manera particular, tienen como uno de sus
principales rganos centrales a los rganos superiores de direccin, denominados en muchos casos consejos generales. Estos rganos, desde la poca del partido hegemnico (pero con mayor nfasis a partir de
partidistas, debe satisfacer en la mayor medida posible la independencia, objetividad e imparcialidad en sus actuaciones cursivas
nuestras. SUP-JRC-18/2008 y SUP-JRC-19/2008 acumulados, pp. 126-127.
234 La Suprema Corte ha sostenido que cuando se establece que las constituciones y las leyes de los estados garantizarn que las
autoridades electorales gocen de autonoma en su funcionamiento e independencia en sus decisiones, tambin lo es que esa autonoma
e independencia se reeren a las actividades ordinarias que les fueron encomendadas a dichos organismos, como son, entre otras, la preparacin, organizacin, desarrollo y vigilancia de los procesos electorales cursivas nuestras. Consejo y Tribunal electorales
del estado de Chiapas. El hecho de que se hayan modificado varios artculos de la Constitucin Poltica del estado,
sin tomar en cuenta sus propuestas, no es violatorio de los principios de autonoma e independencia de dichos rganos
electorales. P/J. 14/2001, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. XV, Febrero de 2001, p. 990
235 En cuanto al funcionamiento, la Suprema Corte ha sostenido, por ejemplo, que el principio de certeza obliga a que las legislaciones electorales establezcan un plazo especico para que, en caso de ausencia denitiva del consejero presidente, la legislatura estatal
lleve a cabo el nombramiento del consejero presidente sustituto, porque si no es as, el mecanismo de sustitucin temporal puede
generar que un funcionario electoral distinto funja indenidamente como tal, lo que crea incertidumbre en cuanto a la funcionalidad
del organismo electoral y, por ende, se vulnera el principio de certeza. Instituto Electoral del Estado de Quintana Roo. Los
artculos , fraccin iii, y de su Ley Orgnica, violan el principio de certeza previsto en el artculo , fraccin
iv, inciso b), de la Constitucin federal, porque el primero no fija el plazo especfico para la designacin del consejero
presidente sustituto del instituto respectivo, y el segundo tampoco establece el plazo en el que el director jurdico
pueda fungir como sustituto del secretario general (decreto publicado el de agosto de en el peridico oficial
del estado). P./J. 2/2003, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. XV, febrero de 2003, p. 618.
236 SUP-JRC-79/2009 y acumulados SUP-JRC-80/2009, SUP-JRC-81/2009 y SUP-JDC-2977/2009, pp. 71-73.
237 Vid. Lavilla Rubira, Juan Jos, voz rgano colegiado, Enciclopedia jurdica bsica, Madrid, Civitas, 1995, pp. 4689 y ss.
103

CAPTULO TERCERO

la creacin de entidades verdaderamente autnomas), han mantenido una conguracin colegiada que
exige la conuencia de distintas voluntades para la toma de las decisiones. La creacin del IFE en 1990, y
de instituciones similares en las entidades federativas, presupuso que la edicacin de un cuerpo colegiado
era la frmula ms propicia para enviar el mensaje de que los rganos a quienes corresponde fomentar
el pluralismo poltico son, ellos mismos, rganos que se integran bajo una pluralidad de perspectivas y
puntos de vista.238
La composicin plural obliga establecer un principio que explique la modalidad de su actuacin y funcionamiento.239 Es por ello que el de colegialidad se erige como un principio de la mayor relevancia en
el contexto que nos ocupa.
En general, el principio de colegialidad representa un mtodo de imputacin y toma de decisiones.
Esto signica que las decisiones se aprueban una vez que han sido del conocimiento, y que han pasado
por la discusin y el voto de los integrantes del rgano; y adems, que las mismas se imputan a todo el
colegio;240 es decir, que los acuerdos y resoluciones se atribuyen, en el caso que nos interesa, al rgano
superior de direccin, y no a una parte del mismo representado por aquellos que hayan votado a favor
de su sentido. Cuando las decisiones pasan por un proceso deliberativo, en el que participan todos sus
miembros, y su sentido nal se comparte entre todos, el nivel de fortaleza y autoridad que alcanzan tiende
a elevarse, porque llevan la fuerza de una voluntad que logr pasar por el ltro de un conjunto de sujetos
con perspectivas, ideologas y formas de concebir la realidad distintas.
La colegialidad tiene un conjunto de vnculos y derivaciones que deben advertirse, as sea someramente.
El tipo de deliberacin y la forma de expresin del voto constituye uno de sus vnculos. Lozano y Saccomanno sealan que, si la actividad del rgano se conoce mediante las resoluciones que se adoptan, y si
las mismas se imputan al colegio, con independencia de la visin particular de sus miembros, entonces,
la consecuencia que deriva es que, tanto sus deliberaciones como sus votaciones han de ser secretas.241
Esto evidentemente no sucede con los rganos electorales. Recordemos que estamos ante rganos de
naturaleza administrativa que, de forma general, estn obligados legalmente a sesionar pblicamente, y
como una derivacin de esto, los consejeros electorales estn obligados a establecer sus posturas y a denir
el sentido de sus votos en pblico.
No obstante, a pesar de que es fcil distinguir las posturas individuales y el nivel de adhesiones que al
nal acuerpan una decisin, lo cierto es que esta decisin representa la voluntad del rgano. No importa,
en consecuencia, el nmero de voto que haya tenido formalmente. La voluntad se entiende expresada de
manera homognea.
A diferencia de otro tipo de rganos242, en nuestro contexto especco, es necesario que las posiciones
individuales y el sentido de los votos se tomen pblicamente, porque dicha apertura ha sido una
238 Son pocas las resoluciones jurisdiccionales que se detiene a sealar la naturaleza de estos rganos. La otrora Sala Central del Tribunal Electoral emiti una tesis relevante en donde destac: El Consejo General del Instituto Federal Electoral es un cuerpo colegiado
cursivas nuestras. Consejo General del Instituto Federal Electoral. Sus acuerdos deben cumplir con los requisitos de
legalidad. SC008.2 EL1, Sala Central, Segunda poca, 1994.
239 Garca-Trevijano, nos seala que una cosa es el principio de colegialidad y otra muy distinta el rgano colegial. Principios jurdicos, op. cit., p. 249.
240 En opinin de Garca-Trevijano, son normalmente <rganos de sujetos> que imputan su actividad a la persona jurdica u organizacin. Idem.
241 Lozano Miralles, Jorge y Saccomanno, Albino, El Tribunal constitucional. Composicin y principios jurdico-organizativos (el aspecto
funcional), Valencia, Tirant lo blanch, 2000, p. 235.
242 Los rganos jurisdiccionales, igualmente colegiados, contemplan en muchas ocasiones una mencin expresa de que las deliberaciones y las votaciones sern secretas. En cambio, los rganos representativos actan justamente bajo las premisas contrarias. Al
respecto, ibidem, pp. 235-236.

104

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO OBJETIVO

contundente respuesta a la secreca y la opacidad como antao se tomaban las decisiones en materia
de organizacin electoral, al margen de cualquier deliberacin pblica y, por tanto, con alejamiento absoluto de cualquier posibilidad de control por parte de la ciudadana.
La segunda derivacin se vincula a la obligacin de asistencia y participacin de los componentes del
rgano. Si el principio se justica en la exigencia de que cualquier decisin se encuentre atemperada por
la dinmica plural del rgano electoral, constituye una exigencia de primer orden que sus consejeros concurran a integrar el qurum, participen de la decisin y contribuyan con su voluntad a perlar el sentido
de la decisin. De hecho, si se observa con detenimiento, se apreciar que el qurum para sesionar es, en
realidad, una excepcin a este principio; ya que en su esencia reivindica la presencia de todos sus miembros. No obstante, si bien sacrica representatividad, es una frmula que abona a la eciencia en la toma
de decisiones y en la marcha institucional del rgano.243
Adicionalmente, se encuentra el valor de los votos de sus componentes. Como principio general, el
principio de colegialidad reconoce igual valor a todos los miembros del colegio, en su condicin de pares.
Esto es una consecuencia de que la decisin se impute al rgano como tal, y no a sus integrantes. Si todos
los consejeros participan en la denicin de la voluntad del rgano superior de direccin, lo lgico es que
cada uno tenga en sus manos una parte alcuota para contribuir a su formacin.
Este principio general sufre excepciones que giran igualmente en la necesidad de garantizar que, en el
contexto de una multiplicidad de opiniones y puntos de vista, se pueda arribar a una determinacin. Hablamos, lgicamente, del voto de calidad que se pone en manos de uno de los componentes del colegio,
y que, en los rganos electorales, recae generalmente en el consejero presidente. Es excepcional, porque
slo se presenta en casos de empate; pues, cuando la condicin no se produce, su voto vale lo mismo que
el del resto. Esta situacin conduce a hablar, en trminos de Lavilla, de rganos colegiados imperfectos,
donde la formacin de la voluntad no presupone la sustancial igualdad del voto de sus miembros.244
An as, esta derivacin se encuentra atemperada o ensanchada por la integracin del propio rgano y
por el tipo de votacin exigido, ya que, por ejemplo, si un consejo general se encuentra compuesto por
un nmero par de consejeros, es evidente que la probabilidad de generar un empate que requiera acudir
a un voto de calidad se eleve; mientras que si la composicin es impar, ese riego tiende a disminuir. Lo
mismo sucede si las legislaciones exigen la toma de decisiones a partir de una mayora simple o de una
mayora calicada.
El principio de colegialidad sea en sus principios generales como en sus excepciones da lugar a
situaciones que conviene tener en cuenta. Por ejemplo, el voto de calidad del presidente, por la trascendencia que el mismo supone, puede acarrear ciertos riesgos vinculados a la excesiva politizacin de su
eleccin, o al inusitado peso poltico conferido a un voto, que, justamente por su cualidad extraordinaria,
puede dar lugar a presiones o injerencias indebidas por parte de los partidos polticos y sus candidatos.
El voto particular de los consejeros representa un aspecto adicional que debe de considerarse.245 Cuando dicha posibilidad no se contempla, los perles personales de los consejeros no obtienen mayor visibilidad, puesto que su mayor o menor grado de politizacin o especializacin queda atemperado por la
dinmica plural del rgano. Pero en los casos en los que s se contempla, dicha visibilidad tiende a aumentar, con lo cual, la visin de los asuntos y la orientacin que los consejeros les otorgan salen a luz, lo
cual produce que, con mayor facilidad, se presenten eventuales condicionamientos externos.
243

Ibidem. p. 237.
Lavilla Rubira, Juan Jos, op. cit., p. 4690.
245 En general, acdase a Ezquiaga Ganuzas, Francisco, Javier, El voto particular, estudio introductorio de Juan Igartua Salaverra,
Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1990, pp. 77 y ss.
244

105

CAPTULO TERCERO

Adems, cuando el voto particular obtiene carta de naturalizacin, su propia esencia contribuye a minar, en mayor o menor medida, la fuerza y la autoridad de la decisin; porque al ser pblica la precisa
orientacin de cada consejero, es ms difcil que la imputacin de la decisin pueda atribuirse a todo el
colegio, por el sentido de discrepancia que incorpora. Al respecto, debemos sealar que no existen motivos para que el principio de colegialidad ria con el principio de pluralidad, que caracteriza la composicin de los rganos electorales; porque debemos recordar que en el sometimiento de los asuntos a un
abanico de perspectivas y visiones, y en la garanta de que puedan ser abiertamente discutidas y quedar
expresamente registradas, se encuentra una de las fortalezas de mayor envergadura de dichas instituciones, que termina por reforzarse cuando se le vincula con el principio de renovacin peridica del colegio,
favoreciendo, en denitiva, el cambio paulatino de decisiones de conformidad con la progresiva renovacin de sus integrantes.
3. El principio de publicidad
El principio de publicidad constituye una exigencia de las democracias contemporneas, ancladas en la
pretensin de arribar a una efectiva rendicin de cuentas por parte de sus gobernantes.
La publicidad representa un atributo de aquello que puede hacerse pblico.246 El principio de publicidad, en consecuencia, se encuentra en estrecha vinculacin con la exigencia de dotar de informacin
pblica a la ciudadana, y con la transparencia en el ejercicio de la funcin pblica. Su incorporacin al
contexto pblico persigue que cualquier actuacin de los rganos del Estado (sean estos poderes, rganos constitucionales autnomos o entes estatales), los presupuestos que la soportan y los mecanismos de
formacin de las decisiones, se abran al escrutinio pblico, para que puedan ser analizados y controlados
por sus destinatarios.
Por ello, cuando se emplea en el contexto de las instituciones electorales, sus inujos derivan, en
primer lugar, de su condicin de rganos del Estado, a quienes, en general, se aplican los principios de
transparencia, rendicin de cuentas y acceso a la informacin, que la Constitucin mexicana establece para
todos los rganos estatales; y se relaciona, adems, con su especca naturaleza colegiada y con la particularidad de su integracin, que impone nuevas derivaciones principalmente para la dinmica de su
funcionamiento.247
Lo que se ha sealado permite advertir que, aquello que puede hacerse pblico es, desde el punto de
vista de la informacin, los documentos institucionales generados en el ejercicio de la funcin, y, desde el
punto de vista del funcionamiento, las sesiones deliberativas de sus rganos superiores de direccin.248

246

Gonzlez Montes, Jos Luis, voz Publicidad, Enciclopedia jurdica bsica, Madrid, Civitas, 1995, pp. 5376 y ss.
Sobre la doble vinculacin de los institutos electorales a los principios propios de la materia, certeza, imparcialidad, independencia, legalidad y objetividad, y a los principios de transparencia y rendicin de cuentas que establece la Constitucin mexicana para
todos los rganos estatales, vase AI 69/2008, Estado de Veracruz, considerando octavo, intitulado Designacin del contralor
interno por el Consejo General, pp. 29-33.
248 Existe una identidad sustancial en la concepcin del principio de publicidad de los rganos electorales de naturaleza jurisdiccional, pues all la misma abarca la publicidad tanto de las sesiones como de las resoluciones jurisdiccionales. Vid. Orozco Henrquez,
J. Jess, El contencioso electoral en las entidades federativas de Mxico, Mxico, Tesis de Doctorado en Derecho, UNAM, 2009, p. 301.
Adicionalmente, Elizondo Gaspern, Mara Macarita, Transparencia y acceso a la informacin en materia electoral, Temas selectos del
Derecho Electoral, formacin y transformacin de las instituciones, Chihuahua, Instituto Estatal Electoral Chihuahua, 2005, pp. 773 y
ss.
247

106

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO OBJETIVO

A. Publicidad de los documentos electorales


La reforma al artculo 6 constitucional de julio de 2007, ha venido a elevar al mximo rango el principio
publicidad de la informacin pblica, por virtud del cual toda la informacin en posesin de cualquier
autoridad, entidad, rgano y organismo federal, estatal y municipal, es pblica.249 La informacin, como
consecuencia de ello, ha dejado de considerarse un bien de acceso restringido y se ha abierto a la accesibilidad de la ciudadana.
La reforma, evidentemente, tiene un inujo directo en las instituciones electorales, debido a que conere un derecho universal, a cualquier persona, para acceder a la informacin derivada de la actuacin de
las instituciones electorales, lo que, en contraparte, genera una obligacin por parte de stas.
Debido a que nos interesa exclusivamente la publicidad de la informacin que se produce como consecuencia de la actividad sustancial de estos rganos, hay que establecer que los rganos electorales tienen
bajo sus espaldas la obligacin inicial de publicitar, bajo los distintos medios a su alcance, el universo de
acuerdos y resoluciones, por virtud de los cuales exteriorizan su voluntad, y adems, el deber de permitir
el acceso a los mismos cuando as les sea expresamente requerido.
En relacin a la obligacin inicial, los institutos electorales tienen la atribucin de publicar sus acuerdos y resoluciones en los respectivos peridicos ociales de las entidades federativas. La publicacin no
es, en ocasiones, una atribucin de cumplimiento potestativo, ya que la propia legislacin dispone que,
algunos de ellos (por ejemplo, los reglamentos interiores y los acuerdos que respectivamente determinan
el otorgamiento y la prdida del registro de un partido poltico), deban ser publicados a travs del medio
de difusin ocial.
La Sala Superior ha establecido que la fuerza vinculatoria de ciertas resoluciones, al constituir normas
individualizadas, heternomas y coercibles, no est sujeta a esta formalidad, mientras que los acuerdos,
debido a su calidad de normas generales, abstractas, impersonales, heternomas y coercibles, requieren de
dicha publicacin, a n de que puedan desplegar efectos erga omnes o precisamente generales.250
Los institutos electorales tienen, adems, la obligacin de cumplir con las exigencias derivadas del
derecho de acceso a la informacin en la materia. Para ello, deben establecer un rgano especco, para
que funja como unidad u ocina de acceso a la informacin; determinar un procedimiento gil, sencillo
y expedito para la entrega de la informacin; establecer mecanismos para la calicacin de la misma; estipulaciones para la gestin de sus archivos y expedientes, etc.
B. Publicidad de las deliberaciones y toma de decisiones
Esta vertiente de la publicidad deriva, como hemos sealado, de la especca naturaleza e integracin de
los rganos electorales. Su objetivo se reconduce a transparentar el funcionamiento de los rganos superiores de direccin, a n de que todos los interesados puedan presenciar en directo las sesiones, y a que

249 En torno a esta reforma, se recomienda al lector acudir a dos obras recientes que explican a cabalidad el contenido y las implicaciones de la reforma de referencia. Carbonell, Miguel y Bustillos Roquei, Jorge (coords.), Hacia una democracia de contenidos: la
reforma constitucional en materia de transparencia, Mxico, IFAI, INFODF, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2007 y
Salazar, Pedro (coord.), El Derecho de acceso a la informacin en la constitucin Mexicana: Razones, signicados y consecuencias, Mxico,
IFAI, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2008.
250 Acuerdos y resoluciones del Instituto Federal Electoral. Se requiere su publicacin para tener efectos generales.
S3EL 024/98, Revista Justicia Electoral 1998, Tercera poca, suplemento 2, pp. 30-31.

107

CAPTULO TERCERO

se conozcan extramuros, como lo puntualiza De Vega, los motivos y circunstancias que condicionan
sus decisiones.251
Esta vertiente del principio de publicidad se ha redimensionado a partir de la relevancia adquirida por la
transparencia y su asuncin a canon de actuacin pblica, y ha generado un reforzamiento del principio
democrtico de responsabilidad de los funcionarios pblicos, como consecuencia del ensanchamiento del
principio de rendicin de cuentas.
En un contexto, en el que se considera que la publicidad de la deliberacin pblica se encuentra inexorablemente vinculada con la transparencia, hay que sealar la particular naturaleza y composicin de las
autoridades electorales genera que dicho principio se maniesta con una especicidad propia.
En efecto, acaso la principal modalidad para garantizar la apertura, el ujo de la informacin, y el
seguimiento del proceso de construccin de sus decisiones, se produce a partir de la publicidad de sus
procesos de discusin y deliberacin pblica. Se justica, por ende, el principio general que dispone que
las sesiones de estos rganos sean pblicas, y slo excepcionalmente contemplen su privacidad, ya que
con ello se garantiza que su actuacin sea pblica y el sentido de sus resoluciones tambin. No obstante,
si lo realmente signicativo es conocer el contenido de los posicionamientos de los consejeros, entonces
el acceso a dichos contenidos adquiere una relevancia fundamental que obliga a que las versiones estenogrcas estn igualmente al alcance de todos.
La publicidad de las sesiones permite abonar a las condiciones de apertura, pluralismo, motivacin y
transparencia de las decisiones; pues abre la deliberacin al escrutinio pblico, para que cualquier persona interesada pueda advertir las distintas perspectivas, visiones y posicionamientos existentes respecto de
un asunto, la justicacin dada por cada consejero para orientar su voto en un sentido o en otro, y que
pueda dar puntual seguimiento al proceso de formacin de la voluntad del rgano superior de direccin,
a partir de las posiciones de sus integrantes. Permite advertir tambin la evolucin de las mismas en el
corto y mediano plazo, sobre todo cuando existen votos particulares que puedan constituir el germen de
nuevas orientaciones interpretativas.
A partir del impacto del principio de publicidad, los consejeros adquieren la calidad de sujetos de la
rendicin de cuentas, porque en su calidad de funcionarios pblicos que actan de manera colegiada tienen la obligacin de dar cuenta, mediante su deliberacin pblica, del ejercicio de una funcin que no
se obtiene como consecuencia del mtodo democrtico, lo que los condiciona a salir al escenario de la
discusin colectiva, tomar posicin en todos y cada uno de los asuntos que le corresponda conocer, emitir
su voto en un cierto sentido, y exponerse a la critica tanto de los representantes del poderes legislativo, de
los partidos polticos, como al control de la ciudadana en general.
4. El principio de recurribilidad de actuaciones
La separacin de funciones electorales propuesta por nuestro derecho electoral, y considerada por muchos
como una aportacin original, ha derivado en la creacin de rganos encargados de organizar, desarrollar
y vigilar los procesos electorales, e instancias dirigidas a procurar la justiciabilidad de los actos y resoluciones de aquellos, a n de garantizar la observancia de los principios de constitucionalidad y legalidad.252

251 Vega, Pedro de, El principio de publicidad parlamentaria y su proyeccin constitucional, Revista de Estudios Polticos, Madrid,
Nueva poca, nm. 43, enero-febrero, 1985, p. 54.
252 Franco Gonzlez Salas, Jos Fernando, La funcin electoral: naturaleza, principios rectores, autoridades y rgimen disciplinario,
op. cit., p. 44.

108

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO OBJETIVO

Este principio de justiciabilidad es una consecuencia de la exigencia establecida en el artculo 116,


fraccin IV, inciso l) de la Constitucin mexicana, que obliga a las constituciones y leyes de los estados
a establecer un sistema de medios de impugnacin para que todos los actos y resoluciones electorales se
sujeten invariablemente al principio de legalidad.
Las autoridades electorales de carcter administrativo exteriorizan su voluntad institucional a travs de
actos, acuerdos y resoluciones. Una vez que se dictan, se erigen en actos de autoridad que, al emanarse,
ante la eventualidad de que no sigan escrupulosamente los principios de constitucionalidad y legalidad (y
la afectacin que puedan causar a la esfera de derechos y libertades de los ciudadanos, al mbito de prerrogativas de los partidos, a los derechos de sus candidatos, etc.), se impone la exigencia de que dichos
actos de exteriorizacin se ubiquen en calidad de objeto procesal, para posibilitar que, frente a ellos,
se ejerzan los medios de impugnacin correspondientes, y se proceda a la correccin de los errores o las
irregularidades a travs de su anulacin o su modicacin.253
El principio de recurribilidad de actuaciones es, en este sentido, un principio de carcter universal, al
que se ven inexorablemente sometidos todos los rganos electorales de naturaleza administrativa, derivado de que su cometido es conferir ecacia a la legislacin electoral mediante el anlisis y la correspondiente revocacin, invalidacin, anulacin o modicacin de actuaciones irregulares derivadas de su
deciencia, error o ilegalidad; acometiendo a la reparacin de la violacin cometida y a la restitucin al
promovente, en el uso y goce del derecho poltico-electoral que le hubiese sido violado.254
Como principio general, todos los actos y resoluciones emitidos por ellos son impugnables, salvo
aquellos que como excepcin y por disposicin expresa o derivada de la ley sean inimpugnables.255
El ejercicio de los derechos que derivan del principio de recurribilidad, es decir, la legitimacin procesal,
corresponde generalmente a los ciudadanos, a los partidos polticos y sus candidatos,
El principio de recurribilidad de actuaciones incorpora, de forma genrica, el sometimiento de todos
los actos y resoluciones de las autoridades electorales a ejercicios de control. Dicho control puede venir
dado por la misma autoridad que lo ha emitido, o por un rgano distinto. En ese sentido, existen actos de
control de carcter interno y de carcter externo; y si, adems se vincula la naturaleza de las instituciones
que lo conocen, debe concluirse que el principio en comento se concretiza a partir de actos de control de
naturaleza administrativa y sus correspondientes de naturaleza jurisdiccional.
Como apunta Orozco Henrquez, prcticamente todas las entidades federativas prevn algn medio
de impugnacin de naturaleza administrativa ante el superior jerrquico de quien eman el acto o, en su
caso, del rgano superior de direccin del correspondiente organismo pblico autnomo.256 Por lo general dichos medios se denominan recursos de revisin o de reconsideracin.257 La misma opinin puede
externarse respecto a los medios de impugnacin de naturaleza jurisdiccional, pues en todas las entidades
se contemplan diversos medios de impugnacin de esta naturaleza, entre los que destacan el recurso de

253

Orozco Henrquez, J. Jess, El contencioso electoral, op. cit., p. 59


Vase Fix-Zamudio, Hctor, Introduccin a la teora de los recursos en el contencioso electoral, Manual sobre los medios de impugnacin en el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos electorales, Mxico, IFE, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas,
1992, p. 20.
255 Patio Camarena, Nuevo derecho electoral, op. cit., p. 766.
256 Orozco Henrquez, J. Jess, El contencioso electoral, op. cit., pp. 357-358.
257 Una explicacin sustancial sobre la naturaleza de este recurso administrativo, es la de Galvn Rivera, Flavio, Derecho procesal...,
op. cit., pp. 213 y ss.
254

109

CAPTULO TERCERO

apelacin, el juicio de inconformidad, el recurso de reconsideracin, el juicio para la proteccin de los


derechos polticos.258
Puede extenderse a la revisin de la legalidad del acto o resolucin adoptado, para constatar si fue emanado observando las premisas que la cobertura jurdica de su fundamentacin y motivacin requeran, o
bien, a una revisin ms amplia y de mayor calado para advertir si se someti, y en qu medida, a las exigencias derivadas del principio de constitucionalidad; entendido como lo sugiere Franco Gonzlez, como
el principio de principios electorales que rige la materia.259 Es decir: la recurribilidad permite el anlisis
global tanto de la constitucionalidad como de la legalidad de las actuaciones de los rganos electorales.
El principio de recurribilidad se distingue, adems, por su permanencia. Es un principio que vive mientras los rganos electorales forman parte y ejercen funciones del Estado. No puede, en este sentido, sealarse que en un momento o periodo determinado, las actuaciones realizadas no puedan ser sometidas a
revisin, porque ello afectara el sentido de integralidad con el que los medios de impugnacin han sido
diseados. Lo nico que es necesario distinguir es que, dentro del mbito temporal que abarcan los procesos electorales, pueden ejercitarse determinados medios de impugnacin; y cuando se est al margen de
dicho mbito, son otros los que pueden intentarse.260
En un contexto federal como el mexicano, el principio en comento se ve condicionado por la existencia de determinados mbitos competenciales dentro de los cuales procede la revisin del desenvolvimiento institucional de los rganos electorales de las entidades federativas. De esta forma, tenemos que
existe un control de carcter estatal, por virtud del cual los actos y resoluciones en materia electoral son
revisados por rganos jurisdiccionales internos a cada estado; y un control de carcter nacional, que es
ejercido por rganos externos al estado. Es, por supuesto, el control ejercido por los tribunales estatales y
por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin.261
La posibilidad de recurrir las actuaciones del rgano colegiado se ven condicionadas por la exigencia
de otros principios, cuya enunciacin se encuentra dispuesta para salvaguardar bienes jurdicos que el
derecho electoral considera dignos de tutela. Por ejemplo, el principio de denitividad de las distintas
etapas del proceso electoral, el principio que determina que la interposicin de medios de impugnacin
no produce efectos suspensivos, el principio de preclusin procesal y el principio que dispone que antes de
acudir a la jurisdiccin del Tribunal Electoral federal, se agoten todas las instancias previas de carcter
administrativo o jurisdiccional.262
De conformidad con lo que se ha expresado, es evidente que el control de constitucionalidad y legalidad de todos y cada uno de los actos y resoluciones de las autoridades electorales federales y locales, de
la mano del anlisis de constitucionalidad de las normas y leyes generales en materia electoral, y de la
defensa procesal de los derechos fundamentales de naturaleza poltica, permiten sostener, como lo hace
Orozco Henrquez, la existencia de un sistema integral de medios de impugnacin en materia electoral.

258 Orozco Henrquez, J. Jess, El contencioso electoral..., op. cit., pp. 358 y ss. La explicacin de cada uno, si bien referido a los
medios de impugnacin federales, pero cuya aproximacin a los de carcter estatal permite la analoga se encuentra en Galvn Rivera,
Derecho procesal, op. cit., pp. 293 y ss.
259 Franco Gonzlez Salas, Jos Fernando, La funcin electoral: naturaleza, principios rectores, autoridades y rgimen disciplinario,
op. cit., p. 22.
260 Al respecto, Patio Camarena, Javier, Nuevo Derecho Electoral, op. cit., pp. 778 y ss.
261 Orozco Henrquez seala que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, ms que un rgano de la federacin es un
rgano nacional. Cfr. Orozco Henrquez, J. Jess, Justicia electoral, op. cit., Mxico, Porra-UNAM, 2006, p. 24.
262 Ibidem, pp. 25-26.

110

Captulo cuarto
LOS RBITROS ELECTORALES.
MBITO SUBJETIVO
Los consejeros electorales forman parte de un selecto grupo de funcionarios pblicos de primer nivel
de las entidades federativas. La relevancia adquirida por este particular tipo de funcionarios se desvela a
partir de distintas consideraciones:
t Su cargo obedece a una verdadera funcin pblica que se desempea a travs de un organismo
pblico denominado generalmente Instituto Electoral.263
t Integran el rgano de mayor relevancia (rgano superior de direccin) de una institucin a la que
se le reconoce el status de rgano constitucional autnomo, ubicado a la par del resto de rganos
estatales.
t Desempean un papel de primer orden dentro de la propia democracia estatal, lo cual los erige en
piezas clave de la arquitectura institucional de los estados.
t Son servidores pblicos que no estn sujetos a una relacin laboral con su respectiva legislatura, no
existiendo, por tanto, elemento alguno de subordinacin, dado que una vez designados son independientes y autnomos en el ejercicio de la funcin de vigilar el cumplimiento de las disposiciones
constitucionales y legales en materia electoral.264
t Son funcionarios permanentes del Estado, cuya independencia exige estabilidad para poder desarrollar sus funciones de forma profesional y sin encontrarse sujetos a cambios polticos. 265
A pesar de contar con una posicin privilegiada en el contexto de los servidores pblicos, como se
aprecia de los atributos sucintamente expuestos, no existen estudios pormenorizados que den cuenta del
tratamiento que tanto las constituciones como las leyes electorales les coneren.266
Lo antes sealado resulta paradjico porque no es una cuestin que ataa en exclusiva a los consejeros
electorales de los estados. Si bien la evolucin de los perles requeridos para desempear el cargo han
sido derivaciones ms o menos cercanas a las que se han producido en el contexto federal (que pas por

263 Consejeros electorales, la revocacin del nombramiento de los, actualiza la hiptesis de improcedencia prevista
en la fraccin viii del artculo de la Ley de Amparo. XX.1o.46 A, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena
poca, t. XI, marzo de 2000, p. 975.
264 Consejeros del Instituto Electoral de Quertaro. No estn sujetos a una relacin de naturaleza laboral. 2a./J.
141/2005, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. XXII, diciembre de 2005, p. 278.
265 Consejeros electorales del Instituto Electoral Veracruzano. El artculo , primer prrafo, del Cdigo Electoral para el Estado de Veracruz, al prever que aqullos slo durarn en el cargo el periodo que comprenda el proceso
electoral, viola el artculo , fraccin iv, incisos b) y c), de la Constitucin federal. P./J. 35/2005, Semanario Judicial
de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. XXI, mayo de 2005, p. 903.
266 Una aproximacin que estudia someramente algunas de las vertientes de este estatuto es el de Hernndez Norzagaray, Ernesto
y Mjica Camarena, Nicols, Estado de la ciudadanizacin en los organismos electorales locales en Mxico, Polis: Investigacin y
anlisis sociopoltico y psicosocial, Mxico, vol. 2, nm. 001, primer semestre, 2006, p. 277.

111

CAPTULO CUARTO

los consejeros magistrados, ciudadanos y electorales) tampoco existen anlisis similares en torno al estatuto jurdico de los consejeros electorales del IFE.267
La falta de atencin doctrinal a un sector relevante del derecho electoral como el que nos ocupa, puede
tener mltiples explicaciones; sin embargo, es posible anotar que una de ellas es el excesivo nfasis que
se ha puesto al anlisis del derecho electoral desde su dimensin funcional, es decir, aquella dirigida a explicar el proceso electoral (sus etapas, su organizacin, sus resultados y sus efectos dentro del proceso de
democratizacin del pas), sin que hasta ahora el estudio de los aspectos institucionales, orgnicos y mucho
menos personales, hayan formado parte de una agenda de reexin acadmica. Parece que todava se tiene
ampliamente incardinada la idea de que dichos institutos electorales son instrumentales a la democracia
y que, en ese sentido, vale la pena estudiar a la democracia pero no a la institucin encargada de organizar el proceso que la hace posible, ni a los sujetos que la dirigen. Sin embargo, es en el estudio del perl
de los servidores pblicos electorales, de su forma de reclutamiento, y de la concreta integracin de las
instituciones electorales, donde se encuentran los primeros referentes sobre la ecacia de la organizacin
de los comicios y sobre la salud del propio sistema democrtico.
Este apartado, en consecuencia, tiene la nalidad de desvelar las piezas que conforman el estatuto jurdico de los consejeros electorales. Su intencin es explicar, ms o menos acuciosamente, cada una de esas
piezas a n de advertir su signicado, alcances y derivaciones. Ello permitir tener una primer nocin
del grado de fortaleza institucional alcanzado por los rganos electorales, en el entendido que el mismo
deriva tanto de las garantas de independencia de los propios rganos, como de las garantas reconocidas
a sus miembros.
I. El estatuto constitucional de los consejeros electorales
1. La nocin de estatuto
De conformidad a lo que nos seala Crdenas, los titulares de los rganos cspide del Estado poderes y
rganos constitucionales autnomos deben contar con un estatuto jurdico denido que propenda a dos
nalidades claras: el cumplimiento de los nes y objetivos de las tareas encomendadas y la salvaguarda de
su independencia, tanto de la interferencia de otros poderes y rganos, como de los poderes fcticos.268
La nocin de estatuto jurdico o estatuto constitucional se emplea entonces para analizar la posicin que
ciertos funcionarios tienen dentro de la dinmica de los poderes estatales, y para indagar las garantas
que se les asignan a efecto que puedan ejercer adecuadamente la funcin que les ha sido conferida. Por
ello, es comn que se hable del estatuto constitucional de los parlamentarios o del estatuto jurdico de los
jueces constitucionales.269

267

Jaime Crdenas ha develado algunos de los rasgos de los consejeros electorales del IFE y de las garantas que les acompaan. Crdenas Gracia, Jaime et al., Estudios jurdicos, op. cit., pp. 53 y ss. Francisco de Andrea, se ha ocupado principalmente de la naturaleza
de los consejeros suplentes, abordan cuestiones signicativas respecto al tema del perl y de las incompatibilidades. Cfr. De Andrea
Snchez, Francisco Jos, El Consejo General del IFE: Consideraciones sobre algunos aspectos que ameritan una reforma en base a su
desempeo de 1996 a 2003, texto indito.
268 Crdenas Gracia, Jaime, Poderes fcticos e incompatibilidades parlamentarias, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2006, p. 183.
269 Sobre el estatuto jurdico del legislador y de los jueces constitucionales de las entidades federativas de nuestro pas, acdase respectivamente a Fernndez Ruiz, Jorge, Poder Legislativo, 2 ed., Mxico, Porra-UNAM, 2004. Astudillo, Csar, Ensayos de Justicia
Constitucional en cuatro ordenamientos de Mxico: Veracruz, Coahuila, Tlaxcala y Chiapas, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurdicas, 2004.
112

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

Nos corresponde determinar aquellos elementos que coadyuvan a denir la condicin jurdica de
aquellos funcionarios pblicos denominados consejeros electorales, para lo cual, en aras de cierta rigurosidad metodolgica, es necesario identicar la nocin de estatuto que habr de utilizarse.
El estatuto constitucional de los consejeros (bajo las distintas denominaciones que emplean los ordenamientos estatales, por ejemplo, consejeros ciudadanos, consejeros electorales, o comisionados electorales,
etc.) es el instrumento que condensa los derechos, deberes, condiciones, requisitos y, sobre todo, las garantas que el ordenamiento jurdico dispone en favor de dichos funcionarios para acompaarlos, orientarlos
y protegerlos en el ejercicio de su funcin.270
El objeto del estatuto se encamina a determinar el status de los consejeros, es decir, la situacin, condicin jurdica o cualidad de los miembros del rgano ms relevante de las instituciones electorales, individualizando los instrumentos que deben estar a su disposicin para que puedan cumplir con profesionalismo e independencia la delicada labor que les ha sido conferida.271
Su determinacin coadyuva a identicar la posicin general que los consejeros detentan al interior del
sistema de gobierno al que pertenecen, constituyendo adems un elemento para advertir la relevancia de
la actividad electoral que, recordemos, est reconocida como funcin estatal.
Su cometido principal se dirige a garantizar el ejercicio de la funcin electoral y a procurar que la misma se desarrolle con apego a los principios constitucionales que la rigen, y que de conformidad con el
inciso b) de la fraccin IV del artculo 116 constitucional, son la certeza, imparcialidad, independencia,
legalidad y objetividad.272
El establecimiento de un estatuto para los consejeros encuentra parte de su fundamento en el principio de autonoma que la Constitucin mexicana reconoce en favor de los rganos electorales en el inciso
c) del precepto apenas aludido. Como se ha visto en este trabajo, la autonoma constitucional propicia,
entre otras cosas, que los rganos electorales se encuentren en la misma posicin jerrquica que el resto
de poderes, manteniendo con ellos relaciones de coordinacin y no de subordinacin, de donde deriva
que quienes integran dicho rgano gocen al menos de una posicin paritaria respecto los titulares de los
dems poderes del Estado. Adems, la autonoma representa en s misma una garanta de los institutos
frente a cualquiera injerencia indebida por parte de los dems poderes estatales, erigindose, por tanto,
en una garanta constitucional de independencia.273
Si la funcin electoral es una funcin altamente especializada y notoriamente prxima a la poltica,
dado que le compete organizar y facilitar el acceso al ejercicio del poder, existe el imperativo, adems de
reconocer a sus titulares cierto status, de dotarles de las garantas necesarias para que puedan actuar de ma270 La Suprema Corte utiliza el vocablo garantas institucionales, y entre las mismas cita la designacin para un nmero determinado de aos, la intangibilidad del salario, la aplicacin de la destitucin slo por causas graves expresamente previstas en la ley, y los
aspectos que aseguran que los consejeros no sern afectados o destituidos por cuestiones polticas como represalia de sus actuaciones.
AI 69/2008, Estado de Veracruz, considerando sexto intitulado Elegibilidad de los funcionarios de organismos autnomos
constitucionales para ser consejeros electorales, p. 22.
271 Fernndez Ruiz, Jorge, Poder Legislativo, op. cit., p. 165.
272 A n de ver los alcances que tanto la Suprema Corte como la Sala Superior han conferido a estos principios, vase, entre otros, AI
16/2002, AI 19/2005, AI 18/2001 y sus acumuladas 19/2001 y 20/2001; SUP-JRC-79/2009 y sus acumulados SUP-JRC-80/2009,
SUP-JRC-81/2009, y SUP-JDC-2977/2009, respectivamente.
273 Es aplicable por analoga, la tesis: Autoridades electorales. La independencia en sus decisiones es una garanta constitucional. Op. cit. Como ha sealado la Sala Superior, el concepto implica una garanta constitucional en favor de los ciudadanos
y los propios partidos polticos, y se reere a aquella situacin institucional que permite a las autoridades de la materia, emitir sus
decisiones con plena imparcialidad y en estricto apego a la normatividad aplicable al caso, sin tener que acatar o someterse a indicaciones, instrucciones, sugerencias o insinuaciones, provenientes ya sea de superiores jerrquicos, de otros poderes del Estado o incluso,
de personas con las que guardan alguna relacin afectiva ya sea poltica, social o cultural. Al respecto consltese a Herrera Garca,
Alfonso, Garantas constitucionales del derecho electoral local, op. cit., pp. 111 y ss.

113

CAPTULO CUARTO

nera independiente, profesional, objetiva e imparcial. Por ello, debe advertirse que son precisamente las
exigencias de proteger la funcin electoral, tutelar su posicin institucional y garantizar la independencia
de sus titulares, las que condicionan las caractersticas e incluso los contenidos de dicho estatuto. En este
sentido, el estatuto representa un mecanismo a favor de una independencia de carcter subjetiva, es decir,
de aquella que corresponde a los integrantes del rgano electoral en su calidad de funcionarios pblicos.
Ahora bien, una pregunta fundamental es aquella que se cuestiona dnde debe establecerse dicho
estatuto? Al respecto cabe contextualizar que uno de los aspectos ms relevantes de la reforma constitucional electoral de 1996 en lo que a este trabajo interesa consisti en la enunciacin expresa de que
las constituciones y leyes de los estados tendran que garantizar que las autoridades administrativas y jurisdiccionales en materia electoral tuvieran reconocida autonoma en su funcionamiento e independencia
en sus decisiones, lo que propici una escalada de ajustes para fortalecer institucionalmente a los rganos
electorales estatales, conrindoles en algunos casos, el rango de rganos constitucionales autnomos
que hoy es comn en la mayora de ellos.274
Derivado de esa operacin reformista ha sido cada vez ms recurrente encontrar que la propia Constitucin del estado establece el rgano, su naturaleza y funcin, los principios bsicos y atribuciones;
que es esa misma norma quien se encarga de enunciar la autonoma de la institucin, de sealar quin o
quines deben ser sus titulares y disponer un catlogo de derechos, obligaciones y garantas a favor de los
mismos, entre otras cosas.275
Lo anterior quiere decir que como consecuencia de la autonoma que se reconoce a los rganos electorales, el estatuto de sus integrantes debe tener un espacio al interior de la propia Constitucin, al igual
que lo tienen los dems funcionarios de primer nivel. Por ende, hay que enfatizar que dicho estatuto debe
caracterizarse por dos atributos: ser constitucional y estar debidamente constitucionalizado.276
Ser constitucional signica que nos encontramos ante un contenido materialmente constitucional por la
relevancia de lo que regula. El estatuto, como se ha advertido, es un instrumento necesario para cumplir
adecuadamente la funcin electoral, ya que delimita la posicin institucional del rgano electoral dentro
del sistema de poderes y, a su vez, concreta la garanta de independencia de sus integrantes, evitando que
sus piezas queden al libre arbitrio del legislador estatal.
Estar constitucionalizado hace referencia, por el contrario, a que necesita proyectarse como un contenido formalmente constitucional y, por lo tanto, plasmarse en la norma de mayor relevancia al interior
de la entidad federativa. Poner dichas normas en lo alto de la pirmide jurdica tiene la intencin de
asegurar la independencia, imparcialidad, objetividad y el profesionalismo de los consejeros, puesto que
su status se dene en una norma que no est al alcance del legislador ordinario (los diputados de los Congresos) sino del legislador constitucional (el rgano reformador de la Constitucin estatal).
274 Acaso por ello, Peschard seala que esta reforma tuvo alcance nacional. Vid. Dimensin federal de la democratizacin electoral,
op. cit., pp. 44 y ss. Tambin Woldenberg, Jos, Mxico: La mecnica de su cambio democrtico, en Moctezuma Barragn, Gonzalo
(coord.), Derecho y legislacin, op. cit., pp. 452-453.
275 Se sealan ac nicamente, algunas de las caractersticas que acompaan a los rganos constitucionales autnomos. En relacin
al IFE vase a Crdenas, Jaime et al., Estudios jurdicos, op. cit., pp. 54-55. De manera general, acdase a, Carpizo, Jorge, Propuestas
sobre el Ministerio Pblico, op. cit., p. 35. A estas caractersticas, hacen referencias, con matizaciones, Crdenas, Jaime, Una Constitucin para la democracia, op. cit., pp. 243 y ss. Carbonell, Miguel, Elementos de derecho constitucional, Mxico, Fontamara, UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2004, pp. 103-105. Pedroza de la Llave, Susana Thala, Los rganos constitucionales autnomos en Mxico, en op. cit., pp. 179 y ss.
276 Estos dos elementos son sealados por Astudillo, respecto al estatuto de los ministros de la Suprema Corte, pero existen condiciones para que podamos tomarlos de manera anloga al mbito de los consejeros. Cfr. El perl constitucional de los ministros de la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional, Mxico, Porra, Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal Constitucional, nm. 11, enero-junio, 2009. p. 28.

114

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

Cuando el estatuto queda normativamente asegurado, con independencia de que los consejeros ejerzan
sus funciones en un mbito fuertemente politizado por las caractersticas de la funcin electoral (funcin
poltica por excelencia), por los rganos del Estado con quienes deben vincularse (los poderes tradicionales y los dems rganos constitucionales autnomos) y tambin por los sujetos de la competencia poltica
(partidos polticos y sus candidatos), encuentran un nivel de blindaje superior frente a las eventuales presiones o injerencias que pueden derivarse de este particular contexto de actuacin.
Para incidir an ms en la garanta de independencia para la que est establecido, constituye una exigencia de primer orden que las grandes piezas que integran el estatuto se ubiquen en el menor nmero
de regulaciones posible, porque entre mayor sea la compresin de sus fuentes, menor ser la posibilidad de que el mismo pueda ser fcilmente reformado y, en consecuencia, de que sus contenidos puedan
dejarse al arbitrio de las fuerzas polticas que interactan al interior de los congresos locales.277
La Constitucin estatal, por ende, debe erigirse como la sede principal del estatuto; idealmente debera
ser la nica, sin embargo, el nivel de denicin que exigen algunas de sus piezas conduce a que adicionalmente se contemple la intervencin tanto de la ley electoral, en su carcter de norma propicia para denir y delimitar (no limitar) cada una de las vertientes que integran al estatuto, como del reglamento que
autnomamente estn en posibilidad de darse los propios consejeros electorales que integran el Consejo
General (o su similar) en su carcter de mximo rgano de direccin del propio instituto.
2. Sus elementos
Al cuestionarnos cules son las piezas que en unidad conforman lo que hemos venido denominando estatuto constitucional de los consejeros electorales, debemos armar que son, al menos, las siguientes:
t
t
t
t
t
t
t
t
t
t
t
t
t
t
t

Los tipos de consejeros existentes.


El nmero de consejeros que integran el instituto;
Los requisitos de elegibilidad de los consejeros;
Los rganos que participan en el proceso de designacin;
El sistema de designacin;
La duracin en el encargo;
El juramento;
La renovacin del mandato;
La garanta econmica;
Las incompatibilidades;
La inviolabilidad de voto y opinin;
Las responsabilidades;
El fuero;
La inamovilidad;
Las causas de cese.

Esta parte del trabajo se avocar, en consecuencia, a desvelar en sede comparativa la regulacin que del
estatuto contienen tanto las constituciones como las leyes electorales de las entidades federativas. Eventualmente, y slo cuando sea necesario, se utilizarn disposiciones de los reglamentos interiores de los
institutos electorales.
277

Idem.
115

CAPTULO CUARTO

Debemos subrayar que no existe ninguna disposicin jurdica que determine cules deben ser los elementos que integren un estatuto de esta naturaleza. Por lo mismo, no existe pleno consenso de que las
que aqu se presentan sean todas las que deberan de considerarse.278 El tema, por la insuciencia de su
tratamiento doctrinal, no ha dejado ver cules seran dichas piezas; sin embargo, para efectos de claridad
en la exposicin, hemos decidido seguir los principales componentes que suelen estudiarse cuando se
analiza el status que tienen otro tipo de operadores jurdicos.
Como consecuencia de lo anterior, los elementos que se incorporan al estudio no emanan del anlisis
del estatuto que tienen los consejeros electorales del IFE, an cuando dicho estatuto podra fcilmente
analizarse a partir de los rasgos que ac se presentan.279 Sin embargo, no podemos dejar de mencionar que
el modelo del IFE ha servido de referente para llevar al mbito de las legislaciones estatales ciertas prescripciones referentes al estatuto. Como agudamente seala Franco Gonzlez, siempre ha existido una
tendencia en nuestro sistema a que las frmulas legales e institucionales que se adoptan a nivel federal se
repliquen a nivel estatal.280 Y en este mbito no se encuentra la excepcin. No puede negarse, por ejemplo, que la evolucin en la tipologa de los consejeros electorales en el mbito estatal es una derivacin,
as sea parcial, de la que en el contexto federal, han tenido los consejeros del IFE; as, por ejemplo, el establecimiento de los consejeros magistrados en 1990 y su evolucin nal hacia los consejeros electorales
en 1996, con su correspondiente justicacin, fue paulatinamente incorporndose a los estados, luego de
que dichos funcionarios hicieron su aparicin en el IFE. Ello sin advertir que los consejeros ciudadanos
representan una aportacin inicialmente impulsada por la federacin en 1990, pero consolidada por las
entidades federativas apenas un ao despus.281
As, si originalmente para ser consejero magistrado se necesitaba cumplir con los requisitos para ser
ministro de la Suprema Corte y, por ende, se requera un perl de abogado; en 1994, producto del proceso de ciudadanizacin, dicho requisito fue proscrito para permitir un abanico ms amplio de perles
al interior del rgano. Dos aos despus, en 1996, la necesidad de avanzar en la profesionalizacin de la
funcin electoral produjo el ltimo cambio, en donde, aparte de ser ciudadano evidentemente, se solicitaba contar con un perl especializado para obtener un asiento en el colegio (pleno) de consejeros.282
Esta lnea evolutiva, bajo los distintos argumentos que dieron lugar a los adjetivos utilizados (expertos
en leyes, ciudadanos, expertos en derecho electoral) ha condicionado tambin el perl solicitado para ser
consejero electoral en las entidades federativas.
278

Panizza, al analizar los elementos que componen el estatuto jurdico de los jueces constitucionales realiza una comparacin de
las caracteristicas analizadas por distintos autores y concluye que no existe consenso doctrinal al respecto. Entre nosotros no podemos
realizar la misma armacin, sencillamente porque, como hemos dicho, el tema no ha merecido la atencin de la doctrina y, por lo
tanto, no existe material para la comparacin. Vid. Panizza, Saulle, Lo status dei giudici costituzionali, La composizione della Corte
costituzionale. Situazione italiana ed esperienze straniere, A. Anzon, G. Azzariti y M. Luciani (a cura di), Torino, G. Giappichelli, 2004,
pp. 148 y ss.
279 Los elementos bsicos de dicho estatuto se encuentran en la fraccin V del artculo 41 constitucional.
280 Franco Gonzlez Salas, Jos Fernando, La funcin electoral: naturaleza, principios rectores, autoridades y rgimen disciplinario,
op. cit., p. 43.
281 Al respecto remitimos a las consideraciones hechas en la tipologa de los consejeros.
282 Dentro de la abundante bibliografa que da cuenta de estas transformaciones, nos permitimos sugerir a Becerra, Ricardo, Salazar,
Pedro y Woldenberg, Jos, La mecnica, op. cit., pp. 249 y ss. Sobre las reformas, individualmente consideradas, remitimos a Nez
Jimnez, Arturo, La reforma electoral de 1989-1990, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1991; Carpizo, Jorge, Algunos aspectos
de la reforma federal electoral de 1994, AA. VV., Un homenaje a Don Csar Seplveda, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurdicas, 2005, pp. 47 y ss.; Alcocer V., Jorge, Elecciones, dilogo y reforma, Mxico, 1994/I, 1994/II, Mxico, Nuevo Horizonte Editores, 1995; Prez Fernndez del Castillo, Germn (comp.), Elecciones a debate, 1994. Testimonio y juicio de los observadores. Los resultados
nales, Mxico, Diana, 1994. Becerra, Ricardo, Salazar, Pedro y Woldenberg, Jos, La reforma electoral de 1996. Una descripcin general,
Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1997; Woldenberg, Jos, Mxico: La mecnica de su cambio democrtico, en op. cit., pp.
27-34.
116

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

La reforma electoral de noviembre de 2007 ha generado repercusiones adicionales dentro del estatuto
de los consejeros electorales estatales. Con el objeto de evitar que nuevamente se produjera una renovacin completa del Consejo General, con las implicaciones que de ello derivan para la institucin entre
ellas, la prdida de la experiencia acumulada, y deciencias en la continuidad del trabajo institucional
como consecuencia del proceso de aprendizaje y adaptacin de los nuevos consejeros, se consider
conveniente ajustar la modalidad de renovacin estipulada en la reforma de 1996.283 Se introdujo as una
disposicin en el artculo 41 dirigida a sealar que los consejeros electorales sern renovados de forma
escalonada, con lo cual no slo se hizo patente la voluntad de establecer un adecuado equilibrio entre la
frescura de los consejeros que entran y la experiencia de quienes se quedan, sino que se busca lograr un
adecuado desarrollo de las funciones que legalmente corresponden al rgano electoral, traducindose su
cumplimiento en la observancia de los principios de independencia y autonoma establecidos para las autoridades electorales por la Ley Suprema.284 El artculo cuarto transitorio del decreto de reformas constitucionales se encarg de disponer la designacin de consejeros por un periodo que permita la renovacin
parcial del Consejo en 2010, 2013 y 2016.285
A pesar de no existir norma constitucional alguna que obligue a los estados a legislar en sentido similar,
lo cierto es que este mtodo de renovacin ha tenido efectos notables en distintos mbitos de decisin
legislativa, al grado de que ha sido incorporada como frmula para la renovacin de los integrantes de los
institutos electorales locales en distintos estados de la Repblica como veremos en su oportunidad.
Los cuadros XVIII. Estatuto constitucional de los consejeros (I) y (II), que se reproducen en
la parte nal de este trabajo, ensean las fuentes en donde se reconoce el estatuto constitucional de los
consejeros y las vertientes que cada entidad federativa reconoce al respecto.
Se aprecia, por ejemplo, que ms de las dos terceras partes de los estados (veinticuatro) determinan
directamente en la Constitucin el nmero de consejeros electorales que habrn de integrar el rgano
superior de direccin y que dicha prescripcin es retomada posteriormente por la ley. En siete estados
283

El transitorio Tercero de la reforma constitucional de 1996, sealo: A ms tardar el 31 de octubre de 1996 debern estar nombrados el consejero Presidente y el Secretario Ejecutivo del Consejo General del Instituto Federal Electoral, as como los ocho nuevos
consejeros electorales y sus suplentes, que sustituirn a los actuales Consejeros Ciudadanos, quienes no podrn ser reelectos cursivas
nuestras. El nombramiento se realiz por un periodo de 7 aos, comprendido entre 1997 y 2003.
284 Cfr. Instituto Electoral y de Participacin Ciudadana del Estado de Jalisco. El artculo , fraccin v, de la
Constitucin Poltica de dicha entidad, al prever un periodo de aos para la duracin en los cargos de consejero
presidente y consejeros electorales y la posibilidad de su reeleccin, no viola los principios rectores en materia electoral previstos en el numeral , fraccin iv, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. P./J. I/2009,
Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. XXIX, abril de 2009, p. 1120.
285 El transitorio Cuarto de la reforma constitucional dispuso. Para los efectos de lo establecido en el tercer prrafo de la Base V del
Artculo 41 de esta Constitucin, en un plazo no mayor a 30 das naturales contados a partir de la entrada en vigor del presente Decreto, la Cmara de Diputados proceder a integrar el Consejo General del Instituto Federal Electoral conforme a las siguientes bases: a)
Elegir a un nuevo consejero Presidente, cuyo mandato concluir el 30 de octubre de 2013; llegado el caso, el as nombrado podr ser
reelecto por una sola vez, en los trminos de lo establecido en el citado prrafo tercero del artculo 41 de esta Constitucin; b) Elegir,
dos nuevos consejeros electorales, cuyo mandato concluir el 30 de octubre de 2016; c) Elegir, de entre los ocho consejeros electorales
en funciones a la entrada en vigor de este Decreto, a tres que concluirn su mandato el 15 de agosto de 2008 y a tres que continuarn
en su encargo hasta el 30 de octubre de 2010; d) A ms tardar el 15 de agosto de 2008, elegir a tres nuevos consejeros electorales que
concluirn su mandato el 30 de octubre de 2013.
Los consejeros electorales y el consejero Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, en funciones a la entrada
en vigor del presente Decreto, continuarn en sus cargos hasta en tanto la Cmara de Diputados da cumplimiento a lo dispuesto en
el presente Artculo. Queda sin efectos el nombramiento de consejeros electorales suplentes del Consejo General del Instituto Federal
Electoral establecido por el Decreto publicado en el Diario Ocial de la Federacin de fecha 31 de octubre de 2003. Al respecto,
Cfr. Valds Zurita, Leonardo, Las autoridades electorales: estructura y atribuciones, en Crdova Vianello, Lorenzo y Salazar Ugarte,
Pedro (coords.), Estudios sobre la Reforma Electora 2007, op. cit., pp. 348-350.
117

CAPTULO CUARTO

este requisito se regula nicamente en la ley, y slo en el Estado de Campeche se dispone exclusivamente
en la Constitucin.
Signicativo resulta, adems, que las constituciones, en su gran mayora, no se ocupan del establecimiento de los requisitos de elegibilidad para ser consejero; todas las regulaciones establecen un reenvo a
la ley, con el propsito de que sea en ese mbito donde se estipulen las exigencias a satisfacer para acceder
a dicha funcin pblica. Esto demuestra claramente que las constituciones no coneren el mismo trato a
todos los funcionarios de primer nivel dentro de la entidad. Los requisitos para ser gobernador, diputado
o magistrado se encuentran regularmente establecidos por la Constitucin; sin embargo, en el tema que
nos ocupa existe una regulacin deciente, o por decirlo de otra manera, una omisin signicativa, pues
al no disponer lo consecuente en la norma fundamental se deja abierta la puerta para que el legislador
estatal pueda modicar, sin mayores complicaciones (siguiendo las premisas de la reforma a la ley, y no de
una reforma constitucional), los requisitos para integrar un rgano de la relevancia del que nos ocupa.
El sistema de designacin, en cambio, se encuentra dispuesto en las constituciones de la totalidad de
los estados; la ley electoral le acompaa cumpliendo la funcin de hacer ms explcitas cada una de las
etapas en que se organiza.
El tiempo que dura el encargo es una disposicin que se encuentra regulada en la Constitucin de
veinte estados como el Estado de Mxico, Jalisco, Morelos, Tabasco, Veracruz y el Estatuto del Distrito
Federal; las leyes, en este aspecto se encargan nicamente de reproducir lo dispuesto por la Constitucin.
Las posibilidades que tienen los consejeros para permanecer en el ejercicio de la funcin una vez que
su periodo ha concluido, sea mediante la posibilidad de la reeleccin, la raticacin o la prrroga del
mandato, se encuentran reguladas constitucional y legalmente en quince estados como Chiapas, Chihuahua, Estado de Mxico, Jalisco y Puebla; en tres estados se hace referencia a ello slo en la Constitucin:
Quertaro, Tlaxcala y Zacatecas, mientras que en diez slo en la ley. Baja California Sur, Quintana Roo,
Colima y Durango no cuentan con informacin al respecto.
La garanta econmica se contempla constitucional y legalmente en siete estados; pero son muchos
ms los que llevan esta garanta al mbito exclusivo de la ley (veintids) mientras que ninguna la estatuye
en la Constitucin. Tres estados no hacen mencin de ella: Chiapas, Chihuahua y Tamaulipas.
El conjunto de prohibiciones a que se sujetan los consejeros, antes, durante y con posterioridad al
ejercicio de su encargo, se encuentra previsto tanto en la Constitucin como en la ley de catorce estados
como Baja California, Chiapas, Jalisco, Tamaulipas, Yucatn, etc. En dieciocho, solamente se prevn en
la legislacin electoral, como Chihuahua, Coahuila, Distrito Federal, Nuevo Len, Oaxaca, Sinaloa, entre otros.
En dieciocho estados, la inviolabilidad de opinin se encuentra salvaguardada desde la Constitucin,
como Baja California, Chiapas, Coahuila, Nayarit, Nuevo Len, Oaxaca, Sonora, Yucatn, entre otros.
Slo en la ley en el caso de Aguascalientes y Estado de Mxico. En doce estados no se hace mencin de
ello.
El rgimen de responsabilidades a que se sujetan los consejeros, de conformidad con su calidad de funcionarios pblicos de primer nivel, se encuentra previsto en veintin estados en los dos ordenamientos
bsicos de referencia, y en la Constitucin mexicana para el caso del Distrito Federal; en ocho entidades,
es la Constitucin la que se ocupa de ello: Campeche, Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Colima, Durango,
Guanajuato y Tlaxcala; en dos, es nicamente la ley: Sinaloa y Puebla. Existe una entidad que es omisa
al respecto: Nayarit.
El fuero, al proveer un privilegio procesal a determinados funcionarios, es un atributo que en veinticinco estados se menciona directamente en el texto constitucional a favor de los consejeros, mientras que
118

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

en los siete estados restantes nada se seala al respecto: Aguascalientes, Baja California, Distrito Federal,
Estado de Mxico, Nayarit, Puebla y Sinaloa.
La inamovilidad, entendida como la imposibilidad de ser removidos del encargo, salvo cuando concurran las condiciones expresamente sealadas por una norma, se regula legislativamente en veintinueve
estados, mientras que en el Estado de Mxico es la Constitucin la que exclusivamente se hace cargo.
Dos estados no hacen mencin alguna: Nayarit y Tlaxcala.
Finalmente, y muy prximo al criterio anterior, aparecen diecinueve estados en donde la enumeracin
de las causas de cese de los consejeros encuentra su regulacin en la ley; dos ms, tanto en la Constitucin como en la ley: Morelos y Sonora, mientras que en once estados ms no existe regulacin alguna:
Baja California, Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Hidalgo, Michoacn, Nayarit, Oaxaca, San Luis Potos,
Tamaulipas y Tlaxcala.
Como puede observarse, todava existe mucho por decir en torno al estatuto constitucional de los
consejeros electorales. Las conclusiones derivadas del presente apartado, sean cuales sean, podrn aportar
datos conables que permitan determinar, en ejercicios posteriores:
t En qu medida dicho estatuto es compatible con el modelo de democracia que se pretende alcanzar
en el futuro prximo, con la naturaleza y las caractersticas de los institutos electorales, y con la
funcin estatal que desempea dentro del ordenamiento jurdico de cada entidad federativa.
t En qu grado garantiza verdaderamente la autonoma, independencia, imparcialidad, objetividad y
profesionalismo de los consejeros en particular, y de la institucin electoral en general.
t Cuntos y cules son los estatutos que se encuentran mejor posicionados para conferir una proteccin institucional ms intensa a los consejeros.
t Finalmente, cules son los mbitos de vulnerabilidad que se identican y cules los cambios que, en
su caso, se proponen para su fortalecimiento.
II. Tipologa de los consejeros electorales
1. La relevancia de los consejeros electorales
Es bien conocido que la democracia mexicana se ha construido a partir de una evolucin gradual asentada
en la fuerza modicadora de la reforma constitucional.286 Las reformas, como bien sealan Becerra, Salazar y Woldenberg, se convirtieron en un elemento activo del proceso de democratizacin.287 La primera
generacin de reformas electorales, que va de 1963 a 1986, tuvo como propsito principal fomentar el
hasta entonces exiguo pluralismo poltico; la segunda generacin, que engloba seis aos, de 1990 a 1996,
se enfoc a fortalecer y garantizar la autonoma e independencia de las autoridades electorales; la tercera,
inaugurada con la reforma electoral de 2007, ha venido a sentar con energa las reglas para garantizar
condiciones efectivas de igualdad en el contexto de la contienda poltica.288

286 Vase, por ejemplo, De Andrea Snchez, Francisco, El hilo conductor de las reformas constitucionales electorales en Mxico:
1946-1996, en AA. VV., Ochenta aniversario. Homenaje a la Constitucin Poltica de los estados Unidos Mexicanos, Mxico, Senado de
la Repblica, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1997, pp. 18 y ss.
287 Becerra, Ricardo, Salazar, Pedro y Woldenberg, Jos, La mecnica, op. cit., pp. 38 y ss.
288 En este sentido, Astudillo, Csar, El nuevo sistema de comunicacin poltica en la Reforma Electoral de 2007, en op. cit.,
p. 127.

119

CAPTULO CUARTO

Todas estas reformas han tenido como uno de sus ejes articuladores al elemento desconanza.289 Sin
embargo, fueron las reformas de la segunda generacin las que con mayor vehemencia se negaron a que
la organizacin de las elecciones se mantuviera vinculada al Poder Ejecutivo, a travs de la Secretara de
Gobernacin. El arreglo de ese entonces generaba una parcialidad que a la luz del momento histrico que
se viva, chocaba frontalmente con cualquier exigencia de independencia institucional, y con la expectativa de elecciones organizadas profesional e imparcialmente.290 Esta realidad fue una de las condicionantes
para que desde la creacin del IFE, con la reforma constitucional de 6 de abril de 1990, paulatinamente
se comenzara a perlar una funcin estatal dedicada nica y exclusivamente a la organizacin de los comicios, y que tanto el rgano depositario de la funcin, como los componentes de su rgano superior de
direccin, fueran adquiriendo una connotacin diferente en cada ejercicio de rediseo institucional.291
La fuerza que ha adquirido la funcin electoral ha llegado a situarla como una funcin estatal concreta
y especca dentro del entorno federal, con una proyeccin similar dentro de cada una de las entidades
federativas, promoviendo, a su vez, la aparicin de una pluralidad de instituciones electorales cuya cara
ms visible hacia el exterior, es decir, hacia la sociedad, se concentra en un nuevo tipo de funcionario
pblico: el consejero electoral.292
La del consejero electoral no es una gura que se encuentre a menudo en legislaciones de otros pases
como lo demuestra la experiencia comparada; representa un producto de nuestro especco devenir histrico, por lo que no se entiende que los diccionarios especializados no ofrezcan todava una denicin que
permita desvelar algunos de los rasgos que los caracterizan. Existe nicamente la denicin de funcionarios electorales que son las personas vinculadas a un organismo electoral por una relacin de subordinacin funcional o jerrquica, permanente o temporal. Los consejeros, en este contexto, son funcionarios
electorales; sin embargo, no son cualquier tipo de servidor pblico electoral. Entre uno y otro existen
grandes diferencias que es necesario advertir.293
En el contexto de un pas empeado en consolidar su democracia, los consejeros electorales representan una pieza clave de la organizacin jurdico-poltica del Estado, fundamentalmente por la funcin que
les corresponde desempear. Tienen, ni ms ni menos, la responsabilidad de generar las condiciones para
llevar a nuestra democracia a un estadio superior de desarrollo.
Con su actuacin contribuyen a sentar las bases para que todos los ciudadanos puedan ejercer de manera plena su derecho al sufragio, base legitimadora de nuestro sistema poltico.
Su funcin representa la condicin necesaria para hacer realidad el principio republicano de gobierno,
garantizando la renovacin peridica de nuestros rganos de representacin poltica.
Su perl, altamente tcnico y especializado, pone sobre sus hombros la responsabilidad de dirigir con
profesionalismo todos y cada uno de los actos que conforman el abigarrado andamiaje electoral.
Su concepcin poltica del Estado precisa que sus decisiones se orienten a favorecer el fortalecimiento
integral del sistema de partidos, componente primordial para el funcionamiento ecaz del sistema poltico y para la adecuada articulacin institucional del Estado.
289 Carpizo seala que en muchas de las negociaciones realizadas para dar paso a la reforma constitucional de 1994 priv la feria
de las desconanzas. No obstante, es posible destacar que esta lgica imper en la mayora de las reformas electorales. Vid. Carpizo,
Jorge, Algunos aspectos de la reforma federal electoral de 1994, op. cit., pp. 68-69.
290 Al respecto, Crdenas, Jaime et al., Estudios jurdicos op. cit., pp. 148 y ss. Hernndez Martnez, Mara del Pilar, Autonoma
de los rganos electorales, op. cit., p. 85.
291 Al respecto, acdase al punto I del captulo primero de este trabajo.
292 Para facilitar la lectura de este texto hablamos, en masculino, de consejero electoral. Por ello, cuando hagamos alusin a ellos, es
obvio que nos estaremos reriendo a los consejeros y las consejeras electorales.
293 Voz funcionarios electorales, Diccionario Electoral, 3. ed., Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, TRIFE, IFE,
CAPEL, 2003, t. I, p. 639.

120

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

En su calidad de pieza clave del engranaje democrtico, tienen bajo su responsabilidad el sustancial
enriquecimiento de la cultura cvica de la ciudadana, bajo la premisa de socializar valores como la democracia, la igualdad, la tolerancia, el pluralismo y el respeto a las diferencias.
Como facilitadores de la expresin del sufragio, tienen encomendada la funcin basilar de procurar las
condiciones para que dicho sufragio se ejerza en un entorno que garantice su emisin de manera universal, en libertad plena, de forma secreta, de modo personal e intransferible.
Como funcionarios al servicio del principio republicano, asumen la encomienda de coadyuvar con el
Estado a sentar las bases para un ejercicio comicial democrtico, sustentado en una competencia electoral
que se fundamenta en premisas de equidad.
La exigencia de transmitir conanza social, los compromete a consolidar una institucin electoral modlica, tcnica y profesionalmente, que genere conviccin en los ciudadanos de que el sufragio emitido
ser contado con pulcritud, y certidumbre en los partidos polticos de que los resultados son conables.
Finalmente, su condicin de rbitro imparcial de los partidos polticos, debe dar lugar a que tengan
la capacidad de intervenir cuando exista la necesidad de hacer valer los principios democrticos y que
tengan, asimismo, la sensibilidad de abstenerse, de manera que se genere el espacio propicio para que los
partidos puedan desplegar su actividad poltica.
2. El perl de los consejeros
Desempear un papel de primer orden dentro del proceso de construccin y consolidacin democrtica
presupone la existencia de un consejero electoral con un perl bien delimitado. Evidentemente, la exigencia de especializacin en cuestiones electorales requiere, en principio, a una persona altamente cualicada y con un necesario perl tcnico. No obstante, la cercana que tienen con la poltica, entendida
como competencia por el poder y lucha por la permanencia en el mismo,294 con los partidos polticos, en
su calidad de agrupaciones que luchan legtimamente por obtenerlo, y con los polticos, como expertos
en estos menesteres, hace que los consejeros se vean necesitados de una particular sensibilidad tambin
poltica que les permita tener sucientes herramientas para dialogar, consensar y acordar con los distintos
sujetos involucrados en la competencia electoral, siempre con cumplimiento cabal de la normatividad a
la que todo ello est sujeto.
De conformidad con lo dicho, el perl del consejero electoral es un perl ambivalente, tcnico y poltico a la vez, peculiaridad que sin duda lo proyecta como un funcionario sensiblemente distinto al resto
de servidores pblicos.295
El perl ambivalente al que hacemos referencia, se maniesta en las distintas aptitudes que debe reunir
para ocupar un asiento en el colegio de consejeros. En relacin al perl tcnico es necesario armar que
el consejero electoral, ante todo, debe ser un amplio conocedor del derecho electoral. Esta fue, de hecho,
una de las premisas sobre las cuales se asent la reforma constitucional de 1996; recordemos que los documentos ociales de dicha reforma reeren que el desarrollo alcanzado por IFE entre 1990 y 1996 era
lo sucientemente slido como para dar un paso ms hacia adelante y poner al mando de la institucin
a personajes profesionales, lo que implicaba buscar perles que tuvieran una particular familiaridad con la
294

Loewenstein, Karl, Teora de la Constitucin, trad. de Alfredo Gallego Anabitarte, 2a. ed., Barcelona, Ariel, 1976. Existe otra
ms, apuntada por Lorenzo Crdova, en donde la poltica se concibe como resolucin de conicto y bsqueda de la paz. Crdova
Vianello, Lorenzo, Derecho y poder, op. cit., p. 211.
295 En este aspecto, existen coincidencias con el perl requerido para ser ministro de la Suprema Corte o magistrado del Tribunal
Electoral, porque a parte de su calicacin tcnica, deben tener una particular sensibilidad poltica.
121

CAPTULO CUARTO

teora y la praxis electoral.296 Bajo estas premisas, no fue necesario ya integrar al consejo con abogados, o
con ciudadanos con amplio reconocimiento social, exclusivamente; el perl sufra una importante modicacin al requerir estudios a nivel licenciatura y contar con los conocimientos y experiencia para poder
desempear adecuadamente el ejercicio de sus funciones.
No obstante, los consejeros estn lejos de ser tcnicos en organizacin de elecciones. Su labor no se
agota en decidir dnde se pone una casilla, en determinar el formato de las boletas electorales o en denir los montos del nanciamiento pblico que corresponde a los partidos. Su tarea va ms all y debe de
vincularse a un contexto, a un momento histrico y a unos nes determinados.
Por ende, no slo deben saber derecho electoral; deben, adems, entender cmo han evolucionado las
normas electorales, cules han sido las circunstancias que han hecho necesarias sus distintas reformas,
qu objetivos han perseguido y en qu medida los han logrado, cules son las asignaturas pendientes, y
qu ajustes se requeriran para generar un rgimen electoral plenamente democrtico. Sus conocimientos
deben abarcar la historia, el orden jurdico presente, las posibilidades normativas de ese orden y los extremos que en l son imposibles y que por tanto exigiran una nueva regulacin positiva.
Su conocimiento de la legislacin, la doctrina y la jurisprudencia, tanto federal como local debe ser
amplio y exhaustivo, como aconseja Crdenas, para que puedan tomar sus decisiones de la manera ms
sustentada posible.297 Coincidimos por eso con De Andrea cuando seala que se requieren hombres o
mujeres formados multidisciplinariamente en materias como el derecho electoral, la ciencia poltica, la
sociologa y las telecomunicaciones.298
El consejero electoral, ms all de los requisitos de elegibilidad que piden los cdigos electorales, debe
conocer la historia democrtica de nuestro pas, la cultura, las tradiciones y los valores que nos identican, que compartimos en democracia, y que nos dan cohesin dentro de un contexto en el que es cada
vez ms evidente la heterogeneidad social y poltica.
Incluso, si en verdad se le concibe como un funcionario de relevancia signicativa para el orden democrtico nada obsta para que se eleven los niveles de exigencia. Jaime Crdenas comparte esta idea, pues a
su juicio el aspirante a consejero debe tener el conocimiento del sistema jurdico de su pas, pero tambin debe estar familiarizado con las ltimas corrientes y escuelas del pensamiento jurdico. Se debe saber
de derecho comparado, de metodologa y epistemologa jurdica y, se debe dominar el derecho electoral
nacional. Se requiere de autoridades abiertas a las nuevas tendencias del derecho, a sus anlisis tericos y
metatericos, al igual que al dominio sobre las normas positivas de carcter electoral.299
Dado que la resolucin de los asuntos que les compete conocer dicilmente pueden obtener una solucin satisfactoria a partir de una interpretacin gramatical, o de un simple acto de subsuncin de la nor296 El Dictamen de la Cmara de Senadores destaca que: se busca, antes que nada, revertir la llamada ciudadanizacin, para
rearmar que la organizacin de las elecciones es una funcin estatal que debe estar a cargo de servidores pblicos profesionales, cuya
imparcialidad, honorabilidad y recto desempeo en nuestra comunidad, motiven en todos nosotros, sus conciudadanos, la conanza
necesaria de que la funcin electoral habr de ser realizada apegada a los cnones de la imparcialidad, la objetividad, la legalidad, la
independencia, la certeza y la probidad cursivas nuestras. Vid. Andrade Snchez, Eduardo, La reforma poltica de 1996 en Mxico,
Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, Corte de constitucionalidad de la Repblica de Guatemala, Cuadernos Constitucionales Mxico-Centroamrica, nm. 25, 1997, p. 70.
297 En voz de Crdenas: El conocimiento debe abarcar la legislacin electoral de los estados al igual que sus disposiciones constitucionales. El derecho de origen internacional, tratados sobre derechos humanos y polticos as como decisiones adoptadas por las
instancias supranacionales de proteccin a los derechos humanos es tambin parte obligada de ese conocimiento. Crdenas, Jaime, El
proceso electoral de 2006 y las reformas electorales necesarias, Cuestiones Constitucionales, nm. 16, enero-junio, 2007, p. 62.
298 De Andrea Snchez, Francisco Jos, Reexiones sobre algunas innovaciones y omisiones del nuevo cdigo federal de instituciones y procedimientos electorales publicado en enero de 2008, Boletn Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, ao XLII, nm.
125, mayo-agosto de 2009, p. 1052.
299 Crdenas, Jaime, El proceso electoral de 2006, op. cit., p. 61.

122

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

ma electoral en relacin a determinados acontecimientos, cada vez resulta ms necesario que los consejeros electorales se encuentren dotados de conocimientos bsicos sobre los principios, mtodos, criterios
y tcnicas de interpretacin, a n de que tengan las herramientas adecuadas para que procedan a realizar
una interpretacin compatible con la esencia de la Constitucin y del Cdigo electoral, dejando de lado
el formalismo extremo que en nada constribuye al enriquecimiento sustancial de nuestra democracia.300
Adems de ser una persona especializada en la materia, debe de ser profesional en el ejercicio de su
funcin, y eso es posible cuando se tiene cierta experiencia en cargos de direccin. Ocupar cargos de esta
naturaleza seala Crdenas entraa tener experiencia en la coordinacin y en la orientacin, de distintos tipos de recursos: personales, materiales y nancieros. Tngase en cuenta que se adoptan decisiones
que inuyen en la vida de millones de personas y que adems, no todas sus decisiones son de carcter
jurdico, que los rganos electorales manejan cuantiosos recursos que deben ser tratados y ejercidos con
escrpulo y atendiendo a disposiciones legales y administrativas muy precisas. Se requiere conocimientos
y experiencia en la conduccin de instituciones nacionales. No cualquier funcionario judicial, abogado
o acadmico en general tiene esa experiencia, que es fundamental cuando se toman decisiones jurdicas,
administrativas y tcnicas a nombre o respecto a muchos otros ciudadanos. 301
Adems, como ya lo hemos notado, no debemos olvidar que la naturaleza de la funcin electoral misma conduce a que el consejero est en estrecha vinculacin con partidos polticos, rganos del Estado,
representantes polticos, representantes del Poder Legislativo, precandidatos y candidatos a puestos de
eleccin popular, lo que propicia que ms all de su dimensin tcnica, deba ser portador de determinadas habilidades polticas y tener una particularidad sensibilidad que facilite el dilogo y la negociacin,
y que propicie la comprensin y la adhesin de los partidos polticos302, a n de construir los acuerdos
necesarios dentro de las posibilidades permitidas por las normas electorales. Recordemos que entre ms
consensadas se emitan las decisiones, su autoridad ser mayor y el riesgo de impugnacin decrecer ostensiblemente.
Esta sensibilidad favorece el empleo de todos aquellos instrumentos a su alcance para disminuir los
niveles de tensin y de disenso poltico; adems, le permite tener un panorama ms amplio y una visin
ms concreta de la situacin poltica y social, dndole la posibilidad tanto de orientar como de prever el
impacto institucional de sus decisiones;303 nalmente, y derivado de lo anterior, lo pone en una mejor
posicin para advertir cules son los obstculos que impiden la consolidacin de las premisas democrticas (desigualdades, pobreza, analfabetismo, etc.) con el objeto de implementar las polticas pblicas que
su mbito de competencias le permitan.
300 Nieto concluye, por ejemplo que el IFE es ampliamente formalista en el ejercicio de su labor interpretativa, Cfr. Nieto, Santiago,
Interpretacin y argumentacin jurdica en materia electoral. Una propuesta garantista, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurdicas, 2003, p. 275.
301 Crdenas, Jaime, El proceso electoral de 2006, op. cit., p. 62. Por esto mismo, no coincidimos con De Andrea, en que el perl
ideal descarta a aquella gura proveniente del mbito operativo o burocrtico del propio Instituto con una excesiva especializacin,
ni un ex magistrado de tribunales electorales, ni un hombre o mujer proveniente de la administracin de justicia en general, porque
el contexto laboral no tiene una vinculacin directa con el perl que se necesita, ya que validamente quien haya desempeado puestos
en las instituciones de referencia puede contar con las caractersticas tcnicas y polticas, y la experiencia a la que nos hemos referido.
De Andrea Snchez, Reexiones sobre algunas innovaciones, op. cit., pp. 1052-1053.
302 Woldenberg, Jos, La institucin Electoral Federal en Mxico y el proceso de consolidacin democrtica, en Orozco Henrquez,
J. Jess (comp.), Administracin y nanciamiento de las elecciones en el umbral del siglo XXI. Memoria del III Congreso Internacional de
Derecho electoral t. II, Mxico, TEPJF, IFE, UNAM, UAQROO, PNUD, 1999, p. 376.
303 De conformidad con Crdenas, Los titulares de los rganos electorales estn obligados no slo a resolver conforme a derecho
sino tambin a tomar en cuenta las distintas posibles consecuencias de las mismas. Esa ponderacin debe constar en las decisiones de
autoridad. Cfr. Crdenas, Jaime, El proceso electoral de 2006, op. cit., p. 64.

123

CAPTULO CUARTO

Si el derecho electoral es un derecho fuertemente impregnado de poltica por constituirse en normas


que garantizan la democracia304, es de reconocer que el consejero electoral se encuentra en contacto permanente con el medio poltico, lo que produce, como apunta De Andrea, que no pueda ser un funcionario qumicamente puro.305 Y no puede serlo porque as como hoy en da no existen constituciones
polticamente neutrales, tampoco pueden existir consejeros aspticos; por el contrario, un funcionario
de esta naturaleza, para ocupar legtimamente un puesto en los distintos rganos superiores de direccin,
debe estar no slo condicionado, sino profundamente imbuido de los valores democrticos que abandera
la Constitucin. Si el derecho electoral es un derecho que desde su origen toma partido por una particular
visin de democracia, es razonable que las visiones apolticas del mismo carezcan de relevancia.306 Por lo
mismo, una cosa es la exigencia de imparcialidad de los consejeros, y otra la exigencia de neutralidad que,
en su calidad de posicin avalorativa, es incompatible con nuestro sistema democrtico.307
Derivado de que la Constitucin orienta a todos los poderes pblicos a la consecucin de los nes y las
metas predenidas por ella, se necesita un consejero proactivo, que lleve su actuacin hasta el lmite que
le permiten sus atribuciones; no es sta, por tanto, una funcin para sujetos caracterizados por su pasividad, acostumbrados a resolver formal y mecnicamente; por el contrario, el consejero debe demostrar
su compromiso con la totalidad del ordenamiento jurdico, principalmente con los principios y normas
constitucionales, de manera muy destacada con los principios democrticos y los derechos humanos.308
Por lo dicho, el consejero eminentemente tcnico o impecablemente asptico constituye ms un ideal
inalcanzable que una realidad efectiva. Empero, la forma como se aproxima, interpreta y decide las cuestiones que se someten a su aprobacin se encuentra profundamente condicionada por un conjunto de
elementos que ponen a prueba la objetividad como principio rector de la funcin electoral, consagrado
en el inciso b) de la fraccin IV del artculo 116 constitucional. No puede negarse, en este sentido, que
su actuacin adquiere distintos matices de conformidad con la ideologa que presenta y que le representa.
Como cualquier otro funcionario del ms alto nivel, el consejero no puede dejar de resentir la inuencia de su patrimonio de valores, principios, ideales, ambiciones y caprichos, en la forma de concebir la
realidad. Entre esos condicionantes, slo por citar algunos, se encuentran pasajes personales de la vida,
contextos familiares, educativos, culturales, sociales, religiosos, econmicos y, por supuesto, polticos.
Resulta entonces verdaderamente difcil sostener que los consejeros, en su actuar, se muestran plenamente objetivos y destacadamente neutrales; siempre, las decisiones tomadas y las resoluciones aprobadas
llevan consigo una leve porcin de subjetividad que no puede negarse. Por eso mismo, ms que presentarse como ideolgicamente neutrales deben tener la capacidad de mostrar su voluntad y conviccin de
participar en el proceso electoral admitiendo sobre la militancia propia, un valor y bien mayor que es el
desarrollo de la democracia.309
304

Aragn, Manuel, Derecho electoral: sufragio activo y pasivo, en Nohlen, Dieter et. al. (comps.), Tratado de derecho electoral,
op. cit., p. 179.
305 Andrea Snchez, Francisco Jos de, Reexiones sobre algunas innovaciones, op. cit., pp. 1052-1053.
306 Esta cercana con la poltica no debe derivar en que el consejero sea, en s mismo, un poltico, ni que utilice su posicin como
un botn poltico o como una plataforma de lanzamiento de una carrera poltica. Al respecto, Andrea Snchez, Francisco Jos de,
ibidem, p. 1052.
307 Crdenas, Jaime, Estudios jurdicos, op. cit., p. 142.
308 Compartimos con Crdenas que la autoridad electoral no es slo el garante de la ley electoral es tambin la autoridad que promueve los nes jurdicos que hacen posible el desarrollo del sistema democrtico y la salvaguarda de la autenticidad del sufragio y de
los procesos electorales. A su juicio, proactividad es darle efecto til al ordenamiento jurdico, es darle ecacia a la luz de los valores
constitucionales y del contexto poltico-electoral. Vase, Crdenas, Jaime, El proceso electoral de 2006, op. cit., p. 61.
309 Lara Sez, Leoncio, Comentario al artculo 41, Los derechos del pueblo mexicano. Mxico a travs de sus constituciones, Mxico,
Miguel ngel Porra, 1994, t. II, p. 136.
124

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

De esta manera, el principio de objetividad, adems de ser un principio de la funcin electoral, debe
caracterizarse como un criterio que condiciona al consejero a conducirse de una manera tal, que minimice la injerencia de elementos subjetivos o ideolgicos en la toma de sus decisiones; incluso, como una
virtud, como la cataloga la Sala Superior, virtud de abordar cualquier cuestin en forma desinteresada
y desapasionada, con independencia de la propia forma de pensar o de sentir.310
Adems de atributos hacia el exterior, como los que acabamos de sealar, el perl idneo del consejero
electoral requiere de aptitudes que puedan desplegarse dentro de un rgano colegiado y plural por excelencia, como son los rganos superiores de direccin, bajo la denominacin que tenga.
No se puede negar que la forma de ser, la actitud y el comportamiento del consejero adquieren una
notoria relevancia en la vida interna de la institucin. Los consejos generales, recordemos, son rganos
colegiados en donde inexorablemente se produce una convivencia entre pares, y en donde existe el imperativo de que cualquier tema de la agenda electoral sea analizado desde la pluralidad de visiones que lo
conforman; si a eso le agregamos que las cuestiones que tienen que afrontar y decidir resultan de la mxima relevancia para el desarrollo del proceso electoral y para el establecimiento de una competencia poltica equilibrada, resulta de la mayor importancia que el consejero tenga cualidades sucientes para jar con
contundencia sus posicionamientos en torno a un asunto, pero que de igual manera, tenga la apertura
para escuchar los de sus colegas, los de quienes representan a las instituciones del Estado e, igualmente,
los de aquellos que concurren al rgano representando a sus partidos polticos; dado que adems las sesiones son generalmente pblicas y abiertas, se requieren determinadas dotes para persuadir, mediante la
argumentacin, y ser persuadido en el contexto de una discusin colectiva de los asuntos; nalmente, se
necesita conviccin para mantenerse rgido en la defensa de sus argumentos (sobre todo cuando existe la
posibilidad de formular voto particular), pero se requiere de humildad para ser exible cuando los de sus
pares lo convenzan.311
Dado el carcter del rgano, la premisa de partida es aquella que seala la oportunidad de mantenerse al margen de posiciones inamovibles y de demostrar siempre apertura al dilogo, la negociacin, el
consenso, o el acuerdo razonable entre todas las opiniones existentes. No debe perderse de vista que una
armnica composicin de posiciones individuales deriva siempre en acuerdos y resoluciones dotadas de
mayor autoridad, porque en ellas es evidente que las voluntades particulares se convierten en una nica
voluntad que sale a la luz en forma de voluntad estatal.
Ni qu decir tiene que los titulares de la institucin electoral deben ser portadores, adems, de ciertos
requisitos de ndole personal. Deben distinguirse, entre otras cosas, por sus inquebrantables principios
ticos y morales, y reconocerse por sus convicciones profundamente democrticas. Sera un despropsito
que quien no tiene convicciones cvicas y democrticas bien consolidadas, formara parte de un rgano
que precisamente se dirige a hacer posible el ideal democrtico. Adems, como todo servidor pblico,
tienen la obligacin de conducirse con estricto apego a los principios de honestidad, prudencia y honorabilidad, y de demostrar, con hechos, su vocacin democrtica por la transparencia, la austeridad y
la rendicin de cuentas.312 Incluso, el hecho de gozar de una visibilidad pblica especialmente notoria,
310 Vid. SUP-JRC-18/2008 y SUP-JRC-19/2008 acumulados, pp. 126 y 127. La Suprema Corte, por su parte, ha conceptualizado al
principio de objetividad desde una dimensin que puede denominarse institucional, al destacar que obliga a que las normas y mecanismos del proceso electoral estn diseadas para evitar situaciones conictivas sobre los actos previos a la jornada electoral, durante
su desarrollo y en las etapas posteriores a la misma. Vid. Funcin electoral a cargo de las autoridades electorales. Principios
rectores de su ejercicio. Op. cit., p. 111.
311 De ah la importancia de que los consejeros cuenten con capacidad para la argumentacin jurdica. Crdenas, Jaime, El proceso
electoral, op. cit., p. 62.
312 Sobre estos atributos, remtase a la obra de Crdenas, Jaime, El proceso electoral, supra, pp. 63-64. La Sala Superior, ha sostenido que por probidad se entiende, en esencia, la rectitud de nimo e integridad en el obrar y por lo general se le identica con la

125

CAPTULO CUARTO

derivado de la expectativa meditica que genera su funcin, supone mantener una actitud discreta para
que una eventual sobreexposicin a los medios no termine por afectar la ecacia operativa del rgano
al que pertenece.313
Para cerrar este apartado, no podemos dejar de destacar que cuando este conjunto de exigencias conuyen en la persona de un consejero, su gura y su autoridad se ven redimensionados a tal grado que
logra posicionarse por fuera y por encima de las pasiones y las vicisitudes polticas del momento, contribuyendo a fortalecer su vocacin de imparcialidad frente a los intereses en juego, y a ensanchar su legitimidad como rbitro del equilibrio electoral y como intermediario efectivo entre el Estado y la sociedad.
3. La denominacin de los consejeros
La tipologa de los consejeros electorales ha venido cambiando de manera progresiva bajo la premisa de ir
consolidando un perl de funcionario electoral acorde a las necesidades que en distintas etapas histricas
ha exigido nuestro proceso de consolidacin democrtica.314
Actualmente, los funcionarios electorales que integran el rgano colegiado de mayor jerarqua al interior del IFE se denominan consejeros electorales. La denominacin acuada en la reforma constitucional
de 1996, obedeci seala Patio Camarena al propsito de explicitar que toda vez que ellos y slo
ellos tienen derecho a voto en los procesos de toma de decisiones, entonces deben contar con un conocimiento profundo y especializado en materia electoral, la cual tiene la particularidad de que todo parece
claro, difano y sencillo, cuando en realidad todo es por dems delicado, complejo y sosticado.315
Es as porque el desempeo de tan alta responsabilidad, como anteriormente se anot, exige una dosis
consistente de conocimientos jurdicos, polticos y administrativos en el campo electoral, a efecto de que
se encuentren en condiciones de conferirle la aplicabilidad que merecen los principios de certeza, legalidad, imparcialidad, independencia y objetividad, que deben orientar y conducir a todo proceso electoral
federal.316
La introduccin de este tipo de funcionario y la obligacin que la misma reforma deriv para los estados, al constreirlos a adoptar un conjunto de principios en materia electoral, gener que la gura de los
consejeros electorales fuera rpidamente recibida en buena parte de las entidades, dentro de un ejercicio
de expansin del centro a la periferia.317
No obstante, a pesar de la fuerte creencia que existe sobre el particular, no es posible sostener lo mismo
en relacin con los consejeros ciudadanos; la ciudadanizacin de los institutos electorales representa una
aportacin que si bien se produjo primero en el mbito federal, se consolid denitivamente en el de los
estados; en consecuencia, puede reivindicarse como aportacin de la periferia al centro.

honestidad y la honradez. En sentido objetivo y coherente con lo anterior, acta deshonestamente quien realiza una conducta en forma
contraria a lo ordenado en una norma que tiene deber de observar. SUP-JRC-25/2007, pp. 65-66.
313 Pone nfasis en esta discrecin operativa, De Andrea Snchez, Francisco Jos, Reexiones sobre algunas innovaciones, op.
cit., p. 1052.
314 Vid. Hernndez Norzagaray, Ernesto y Mjica Camarena, Nicols, op. cit., ab initio, p. 277.
315 Patio Camarena, Javier, El Consejo General del IFE como laboratorio electoral, en Ackerman, John M. (coord.), Nuevos escenarios, op. cit., p. 462.
316 Ibidem, p. 461.
317 El Estado de Jalisco, por ejemplo, adopt en 1994 la gura de los consejeros ciudadanos, y en 1997 la de consejeros electorales.
Elizondo Gmez, Alejandro R., La autonoma de los organismos electorales locales en Mxico, en Martnez Veloz, Juan (coord.),
Hacia un Federalismo Electoral, Mxico, Editora Laguna, 2004, p. 121.
126

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

En efecto, la ciudadanizacin de las autoridades electorales se genera por primera vez en la reforma
electoral de 1990, en la estructura orgnica del IFE, cuando funcionarios denominados consejeros ciudadanos entran a formar parte de los consejos locales; sin embargo, su aparicin no tuvo tanta relevancia
principalmente porque ejercan una funcin subordinada y no permanente. 318
Por ello, es en su aparicin en el rgano superior de direccin del Instituto Electoral del Estado de San
Luis Potos, en 1991, donde las bondades de su perl salen a la luz con toda su fuerza, al grado que tres
aos ms tarde, la contundencia de su justicacin generara una fuerte repercusin nacional, permeando intensamente la composicin del IFE, y alcanzado en poco tiempo una expansin notable hacia las
propias entidades federativas.319
Si el IFE se crea como respuesta a la crisis de legitimidad poltica emergida a partir de los enfticos
sealamientos sobre la falta de limpieza de las elecciones presidenciales de 1988, y es el resultado de la
masiva movilizacin social que enarbol la bandera de la democratizacin, la ciudadanizacin es igualmente una respuesta al descontento generado en las elecciones de San Luis de 1991, en donde tambin
se cuestionaron sus resultados y se desplegaron distintos mecanismos de presin social por transformar la
estructura institucional de los comicios.
Con lo anterior se aprecia que si en algunas etapas de nuestra historia reciente las legislaciones electorales estatales, como constante, han seguido en la construccin de su normativa los esquemas y principios
consagrados en la Constitucin general o en las leyes electorales federales, lo cierto es que la experiencia
someramente descrita constituye una de las diversas excepciones que deben destacarse.320
Uno de los propsitos principales del proceso de ciudadanizacin consisti en desplazar el centro de
gravedad de la toma de decisiones al interior de los rganos superiores de direccin de los institutos
electorales; a pesar de que en su integracin continuaban apareciendo los representantes de los poderes
pblicos y los partidos polticos, su peso poltico se vio inhibido321 con la novedosa introduccin de
un cuerpo de ciudadanos que no deban ser necesariamente licenciados en derecho, en quienes quedaba
denitivamente depositada la responsabilidad de llevar a buen puerto la organizacin de los comicios.322
Los consejeros ciudadanos explican Arroyo y Morales deban ser personas de espritu cvico que,
en el marco de la imparcialidad, seran conocedores de poltica pero apartidarios, a la vez conocedores
de las leyes electorales y, colegiados en consejos, seran las autoridades electorales.323 El objetivo de su
creacin, como apunta Franco Gonzlez, era el de asegurar normativamente, las condiciones objetivas
de desvinculacin partidista de los funcionarios electorales y, por tanto, se presumiera su imparcialidad
318

Vid. Legislacin Electoral Mexicana, p. 80. Tambin, Alcocer V., Jorge, IFE: legalidad y conicto, op. cit., pp. 36 y ss.
Como seala Orta Flores, San Luis Potos ha sido punta de lanza en reformas constitucionales y legales, como las que introdujeron el voto femenino, la segunda vuelta electoral, el plebiscito y el referndum, la legislacin ordinaria para los pueblos indgenas y la
que acabamos de sealar, la ciudadanizacin del organismo electoral. Cfr. Orta Flores, Sara Berenice, El Congreso del Estado de San
Luis Potos, bajo nuevas reglas, en Chvez Hernndez, Efrn (coord.), Introduccin al derecho parlamentario estatal estudios sobre los
congresos de los Estados y la asamblea legislativa del Distrito Federal, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2009, pp.
687-688.
320 En opinin similar, Lpez Chavarra, Jos Luis, Incidencia de la legislacin electoral federal en el estado de Guerrero respecto a
la conduccin de los comicios y de la integracin del organismo rector del mismo, Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico,
Nueva serie, ao XXIX, nm. 87, septiembre-diciembre, 1996, p. 945.
321 Rabasa Gamboa, Emilio, Introduccin general, Las reformas de 1994 a la Constitucin y legislacin en materia electoral, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, Centro de Estudios Constitucionales Mxico-Centroamrica, et. al., nm. 14,
1994, p. 20.
322 Andrade Snchez, Eduardo, La reforma poltica, op. cit., pp. 87-88.
323 Arroyo Marroqun, Tulio y Morales Barbosa, Juan Jos, Interaccin del Instituto Federal Electoral y los Consejos Estatales Electorales, en Orozco Henrquez, J. Jess (comp.), Administracin y nanciamiento..., op. cit., p. 427.
319

127

CAPTULO CUARTO

en la toma de decisiones.324 Su aparicin, como explica Patio Camarena, obedeci al propsito de explicitarle tanto a los partidos polticos, en el momento de formular las ternas de candidatos, como a la
Cmara de Diputados, en el momento de elegir a los consejeros, la necesidad de comprometer su mejor
esfuerzo para que los cargos fueran conferidos a candidatos situados por encima de los partidos polticos,
cuya posicin les permitiera velar por el inters del cuerpo ciudadano.325
Antes de estos dos perles existi, como es conocido, la gura de los consejeros magistrados. Nacieron
como consecuencia de la creacin del IFE, al interior de lo que entonces era el cuerpo colegiado que tena encomendada su direccin. Su calidad de funcionarios electorales de nueva creacin, exigi completa
independencia de los partidos326 con el objeto de garantizar una adecuada toma de decisiones en el Consejo General, pero sobre todo, con el propsito de evitar que al interior del rgano colegiado existiera un
desequilibrio a favor del entonces partido hegemnico.327 Sus requisitos de elegibilidad eran iguales a
los que se exigan para ser ministros de la Suprema Corte, lo que exiga ser licenciado en derecho y contar
con una experiencia cuasi-jurisdiccional que en opinin de Barqun nunca tuvo sustento ni razn de
ser.328
Como se aprecia, la bsqueda de una efectiva independencia, imparcialidad, conabilidad y profesionalismo ha llevado a experimentar con cada vez mejores frmulas y perles para cumplir con especcos
atributos que, por su trascendencia, se han elevado a la categora de principios rectores de la funcin
electoral.
Primero se busc un perl que privilegiara el conocimiento del derecho tanto en lo terico como en
lo prctico, luego se privilegi la conanza y la legitimidad social, sacricando el perl de abogado, y
nalmente se ha previsto mantener la exigencia de conabilidad de la mano de un perl fuertemente especializado, pero ya no en el derecho en general, sino en el derecho electoral en particular.329 Con ello se
busca que nuevamente un perl ambivalente en donde los consejeros sean intermediarios efectivos entre
la sociedad y el Estado, al mantener su calidad de sujetos alejados de los intereses polticos, y al mismo
tiempo, de funcionarios pblicos profesionales, al exhibir un alto grado de especializacin en la materia.
La Suprema Corte ha sintetizado esta ambivalencia al subrayar que la ciudadanizacin de las autoridades
encargadas de la organizacin de las elecciones, no est dirigida a que cualquier ciudadano, sea parte de
ellos, sino aqullos que desligados de intereses polticos tengan un conocimiento en la materia a n de que
exista un cuerpo profesionalizado y especialista.330
Derivado de este recorrido, no es extrao que hoy en da, la mayora de las legislaciones electorales de
los estados, como se aprecia en el cuadro XIX. Tipos de consejeros, utilicen la denominacin consejero electoral. Solamente Guanajuato y Sinaloa mantienen la nomenclatura de consejero ciudadano, Nuevo
Len la de comisionado ciudadano; mientras que San Luis Potos, para refrendar que fue pionero en la
ciudadanizacin, les llama ciudadanos con carcter de consejeros.

324 Franco Gonzlez Salas, Jos Fernando, Ciudadanizacin y justiciabilidad de las elecciones, en Moctezuma Barragn, Gonzalo
(coord.), Derecho y legislacin, op. cit., pp. 152-153.
325 Patio Camarena, Javier, El Consejo General del IFE como laboratorio electoral, op. cit., p. 457.
326 Woldenberg, Jos, La reforma electoral 1989-1990, Cuadernos Constitucionales Mxico-Centroamrica, nm. 25, Mxico, Instituto de Estudios para la Transicin democrtica A.C, s.a., p. 66.
327 Andrade Snchez, Eduardo, La reforma poltica, op. cit., pp. 87-88.
328 Barqun lvarez, Manuel, Los rganos electorales, en Moctezuma Barragn, Gonzalo (coord.), Derecho y legislacin..., op. cit.,
pp. 309-310.
329 Rabasa Gamboa, Emilio, Introduccin General, op. cit., p. 20.
330 AI 69/2008, Estado de Veracruz, considerando sptimo intitulado Requisitos para ser secretario ejecutivo, p. 27.

128

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

No obstante la denominacin, tanto Guanajuato como Sinaloa exigen que sus consejeros cuenten con
estudios especializados en materia electoral, y nicamente Nuevo Len y San Luis Potos mantienen una
esencia eminentemente ciudadana al no exigir este requisito ni el de la experiencia.331
4. El ejercicio del encargo
Una consideracin ulterior requiere el tema del ejercicio del encargo por parte de los consejeros electorales. Derivado del arreglo institucional de 1996, la arquitectura del IFE incorpor la distincin entre
los consejeros propietarios y suplentes. Esa distincin fue rpidamente acogida por las legislaciones electorales estatales, al grado que hoy se mantiene a pesar de que la reforma electoral de noviembre de 2007
elimin a los suplentes de la integracin del Consejo General del IFE.
A pesar de la distincin, es evidente que el ejercicio de los derechos y obligaciones de un consejero se
reconoce exclusivamente a quienes tienen la condicin de propietarios. Es decir, a aquellos que luego de
ser designados y de jurar el cargo, resultan habilitados legalmente para asistir a las sesiones del rgano
superior de direccin, integrar el qurum, participar en las deliberaciones y votar los acuerdos y resoluciones.332
La suplencia, no obstante, tiene un signicado importante que requiere pormenorizarce. En trminos
generales, su nalidad se encamina a evitar que un rgano del poder pblico, quede sin una persona fsica que pueda ejercer las facultades inherentes al cargo que representa. Obedece, por tanto, a la previsin
del legislador, de que ante las posibles eventualidades que puedan ocurrir, se cuente con alguna otra persona capacitada para ejercer las funciones que requiere el cargo, ello con la nalidad de evitar dilaciones
que entorpezcan las labores del rgano al cual este integrada la persona que se debe suplir.333
Una visin descriptiva, dentro del contexto que nos interesa, determina que la gura de la suplencia se traduce, nicamente, en la posibilidad de contar con reservas para el caso de existir la necesidad
de ocupar una vacante ante la ausencia de alguno de los consejeros electorales que estn en el ejercicio de
sus funciones.334 Pero una visin ms de fondo nos indica que su presencia satisface un doble propsito:
orgnico y funcional. El primero garantiza la adecuada integracin del Consejo General, para permitirle
funcionar, algo que no est completamente asegurado si se reconoce la gura de las ausencias parciales o
denitivas sin que se permita que otro consejero asuma provisionalmente el cargo; y el segundo, cercano
a ste pero de mayor alcance, procura el puntual cumplimiento de las atribuciones del rgano electoral y
garantiza la continuidad de la institucin y de sus actividades.335

331

Vanse los cuadros relativos a los requisitos de elegibilidad y los comentarios que vertimos al respecto.
Sobre los derechos y obligaciones de los consejeros, vase el apartado XVII, del captulo cuarto.
333 SUP-JRC-161/2008 y SUP-JRC-164/2008 acumulados, pp. 106 y 107.
334 SUP-JRC-161/2008 y SUP-JRC-164/2008 acumulados, p. 101.
335 La Sala Superior ha sealado que se considera que la regulacin de la gura de consejeros electorales suplentes generales, implica
una previsin encaminada a reaccionar con rapidez y certeza ante la eventual ausencia de alguno de los consejeros elegidos para integrar
el Consejo Estatal del Instituto Electoral local, porque al contar con suplentes elegidos por el rgano competente, en trminos de lo
previsto en la normatividad aplicable, se podra ocupar de manera inmediata la vacante que, eventualmente, pudiera surgir y, as, incluso se eliminara la posibilidad de que surja una situacin que, potencialmente, obstaculizara las labores ordinarias del rgano electoral
estatal. SUP-JRC-161/2008 y SUP-JRC-164/2008 acumulados, p. 101. En otra resolucin ha sostenido que la integracin del rgano
electoral con consejeros propietarios y suplentes garantiza que siempre la autoridad electoral funcione en plenitud y pueda adoptar
las decisiones que en el mbito de su competencia resulten necesarias para el correcto desempeo de las atribuciones constitucionales
que le fueron conferidas. Luego entonces, la debida integracin de la autoridad electoral se alcanza cuando el rgano est debidamente
compuesto por los consejeros propietarios y sus suplentes. SUP-JRC-635/2007 y SUP-JRC-636/2007, pp. 82 y 83.
332

129

CAPTULO CUARTO

Esto no quiere decir que la suplencia constituya un elemento inexorable de las legislaciones electorales.
La Suprema Corte ha establecido que la gura forma parte del rgimen legal para cubrir las ausencias
denitivas de los consejeros y que contemplarlas o no, o incluso suprimirlas cuando una legislacin anterior la prevea, no contraviene la Constitucin.336 La Sala Superior, en una direccin similar, ha sostenido que los congresos estatales tienen libertad para determinar la conguracin del rgano electoral
encargado de la funcin estatal de organizar las elecciones, que en el caso de algunos estados, incluye la
designacin de consejeros electorales suplentes generales.337
Tal y como se observa en el mismo cuadro XIX. Tipos de consejeros, la gran mayora de las legislaciones, con excepcin de Chiapas y el Distrito Federal que la removieron en su ltima reforma electoral,
contemplan a los consejeros suplentes.
A nuestro parecer, no puede ponerse en duda que cuando la suplencia se reconoce, adquiere una notoria relevancia principalmente por las repercusiones que genera al interior de rganos de naturaleza
colegiada. Por ello, compartimos la opinin de De Andrea cuando arma que el consejero suplente no
representa un nombramiento honorco y prestigioso del seleccionado, pues en los sistemas en los que se
estipula, representa un verdadero reserva de los propietarios.338
En trminos generales, los consejeros suplentes deben cumplir con el mismo perl que se solicita para
los propietarios, porque se contemplan con el objetivo de cubrir tanto las ausencias temporales como las
denitivas. Sin embargo, la Suprema Corte ha especicado que mientras los consejeros suplentes no asuman el cargo se encuentran completamente al margen de las funciones del Consejo General del Instituto
Electoral, y que, por lo tanto, slo tienen el deber y el derecho de estar dispuestos para ser llamados a
incorporarse a la institucin cuando se den los supuestos para ello.339
Esto es cierto en trminos generales, pero para mayor claridad se requiere hacer una distincin del todo
relevante, concerniente a la naturaleza activa o pasiva de la suplencia. La suplencia activa es aquella que
permite al suplente integrar el pleno ante una ausencia temporal del propietario; la pasiva es aquella que lo
habilita nicamente en el supuesto de una falta absoluta, en donde existe la certeza de que el propietario
ha perdido en denitiva la titularidad del encargo. En este sentido, si la suplencia es pasiva, el ejercicio
de la funcin nicamente podr producirse cuando el suplente sea llamado a tomar protesta, tal y como
lo reconocen la casi totalidad de los estados, como puede observarse en el cuadro XX. Suplencia de los
consejeros.
Si la suplencia es activa y el suplente puede ser llamado ante la inasistencia, excusa o inhibicin de
un propietario como sucede por ejemplo en Guerrero, Quertaro, Quintana Roo, Tlaxcala o Yucatn,
la situacin cambia diametralmente porque en este supuesto debe considerarse que dichos consejeros se
encuentran activos y que, por tanto, deben hallarse completamente involucrados en las funciones del
Consejo. Esto conduce a reconocerles un status diferente, porque la posibilidad de ejercer como propietarios una vez que han rendido protesta ante el Congreso o ante el propio Consejo General, los sita
en un escenario completamente distinto. Impone que, por ejemplo, cuando adquieran dicha calidad, se
encuentren investidos con los mismos derechos y obligaciones;340 que cuenten con el acceso a distintas
336

AI 58/2008 y sus acumuladas 59/2008 y 60/2008, Legislacin electoral del Distrito Federal, considerando dcimo primero, p.

60.
337

SUP-JRC-161/2008 y SUP-JRC-164/2008 acumulados, p. 101.


De Andrea Snchez, Francisco Jos, El Consejo General del IFE, texto indito, p. 21.
339 AI 58/2008 y sus acumuladas 59/2008 y 60/2008, Legislacin electoral del Distrito Federal, considerando dcimo primero,
p. 60.
340 La Suprema Corte, dentro de esta lnea de pensamiento, ha sealado que el carcter de suplente, por regla general, implica que
no se han realizado las consecuencias del supuesto de la norma que permiten arribar a aqul a ocupar la titularidad de un empleo
338

130

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

informaciones para poder cumplir adecuadamente con su labor (estadsticas, actas, acuerdos, resoluciones, etc.);341 y sobre todo, que se les reconozca el mismo estatuto jurdico para que gocen de similares
protecciones que las que tienen sus dems compaeros.
Las legislaciones, al denir el rgimen de suplencia, pueden decidir entre distintas posibilidades de ordenacin.
Existen sistemas que estipulan la existencia de un suplente por cada propietario; y otros que establecen
una lista de suplentes en orden de prelacin. Ambas posibilidades evitan la confusin que generara la posibilidad de que cualquier suplente pudiera sustituir a cualquier propietario, adems de la incertidumbre
constante de los suplentes respecto de la posibilidad de desempearse como propietarios, pues ante la
ausencia de uno de ellos, quedaran a expensas de la decisin discrecional del rgano competente, para
conocer si ocuparn el lugar vacante o no, en detrimento de la seguridad jurdica necesaria para el desempeo de la funcin.342
En efecto, escapar de ambos mecanismos, o establecer una lista de suplentes que no se encuentre ordenada por algn criterio, implicara considerar que cualquiera de los suplentes electos de la referida
lista puede sustituir a cualquiera de los consejeros propietarios, permitira un acto totalmente discrecional del rgano encargado del llamado, pues sin mayor trmite, se podra llamar al primero o al ltimo
de los suplentes sin parmetro alguno. En consecuencia, cuando ello ha sucedido, la Sala Superior ha
ordenado que se establezca cul ser la condicin concreta de cada uno de los consejeros suplentes, ya
sea como especco o correlativo de cada propietario, o bien, en una posicin concreta de una lista en
orden de prelacin, para las posibles sustituciones, sin que en cualquier caso ello implique que en alguno
pueda recaer previamente la calidad de suplente del presidente como tal, porque lo ser slo del cargo de
consejero.343
III. Nmero de consejeros
La integracin de los rganos superiores de direccin de las instituciones electorales, entendida como la
composicin de un conjunto heterogneo mediante elementos separados ms o menos distintos...,344
tiene una notable relevancia dentro de la abigarrada estructura que tiene por objeto generar las condiciones para hacer efectiva la emisin del sufragio.
Es relevante, en primer trmino, por el status que se les reconoce como rganos constitucionales autnomos, lo cual hace que sus integrantes, se insiste, tengan una posicin particular dentro del conjunto de
funcionarios pblicos del Estado. Enseguida, por la funcin que tienen encomendada, que les conere el
alto honor de constituirse en ejes articuladores de la democracia en sus respectivas demarcaciones territoriales. Finalmente, porque la misma composicin de los consejos genera repercusiones en cascada hacia
pblico, ya que si se hubieran concretizado tales efectos, las condiciones de aquella persona automticamente cambian para ingresar a su
esfera jurdica el cmulo de derechos derivados del ejercicio de dicha funcin, y su situacin en principio debe ser respetada por la nueva
ley cursivas nuestras. AI 58/2008 y sus acumuladas 59/2008 y 60/2008, Legislacin electoral del Distrito Federal, considerando
dcimo primero, pp. 60-61.
341 Como seala De Andrea respecto a los suplentes del IFE, es incontestable tambin que entre ms compenetrados y empapados
del acontecer diario y de la agenda global de la dinmica del IFE estn los Consejeros Suplentes, mejores posibilidades tendrn de llegado el momento suplir ecazmente a los propietarios de darse el supuesto que la ley establece. Andrea Snchez, Francisco Jos de, El
Consejo General del IFE, op. cit., p. 21.
342 Cfr. SUP-JRC-25/2007, p. 85.
343 Idem.
344 Es la denicin de integracin aportada por Guillermo Cabanellas, Diccionario Enciclopdico de Derecho Usual, Editorial Heliasta, tomo III, p. 759 y referida por la Sala Superior, en SUP-JRC-232/2001, p. 15.
131

CAPTULO CUARTO

el interior de las instituciones electorales, ya que los propios consejeros pueden designar a sus homlogos
distritales y municipales, o a los integrantes de las juntas ejecutivas, y si no se establecen garantas que
impidan que el rgano superior se deje inuir por un partido poltico o por el gobierno, ser mucho ms
fcil reproducir est injerencia hacia los rganos inferiores, producindose notables vicios que pueden
empaar la transparencia y la conabilidad de las elecciones.345
En esta tesitura, al poner los primeros ladrillos de lo que sera con posterioridad un imponente edicio
encaminado a proteger la autonoma e independencia de los consejeros electorales, la Sala Superior adujo
que la integracin de los rganos electorales no puede considerarse un acto particular y asilado, pues al
contrario, representa un ingrediente esencial del proceso de preparacin y organizacin de los comicios
electorales.346
La Suprema Corte, en esta lnea de pensamiento, ha reconocido que en atencin a la importancia
que revisten las elecciones, adquiere especial relevancia la estructura de las instituciones encargadas de su
organizacin, ante la magnitud y complejidad de los esfuerzos tcnicos y administrativos inherentes al
desarrollo de un proceso electoral. En consecuencia, la operacin e integracin de los rganos que han de
encargarse de la organizacin de las elecciones, a saber, de la planeacin, direccin, ejecucin y control
de las actividades implicadas en los procesos comiciales, constituye uno de los elementos ms importantes de todo sistema electoral cursivas nuestras.347
En funcin de lo anterior, el nmero de consejeros que integran los rganos superiores de direccin
representa una decisin cuyos alcances pueden proyectarse hacia distintas direcciones.
Por un lado, permite ver en qu medida la pluralidad poltica y social se proyecta al seno de las instituciones electorales. Mientras una integracin ms amplia puede dar lugar al ensanchamiento de la
pluralidad de perles, ante la exigencia de hacer coincidir la voluntad de ms personas, cada uno con su
propia ideologa, formacin, modo de concebir las cosas, etc., una composicin restringida produce el
efecto contrario.
En segundo lugar, advierte los niveles de funcionalidad que puede alcanzar el rgano; entre menos sean
los consejeros existirn mayores alicientes para propiciar los acuerdos necesarios para la buena marcha de
la administracin electoral, algo que no siempre se garantiza cuando existe una integracin mayor que,
por su propia naturaleza, es ms plural y heterognea.
En tercer lugar, es un elemento para medir la eciencia del trabajo institucional, puesto que una integracin extendida permite que los consejeros ocupen parte de su tiempo en las labores que realizan las
distintas comisiones del Consejo General, mientras que en una composicin menor, esta labor se diculta. Esto produce, adems, un mayor grado de implicacin de los consejeros en las labores sustanciales del
rgano y propicia, por ende, un mayor control en la actividad general de la institucin.
En cuarto lugar, permite ver si los consejeros se encuentran efectivamente en la misma posicin institucional, y quines y bajo qu argumentos tienen la calidad de primus inter pares dentro del colegio de
consejeros.
Generalmente, cuando un pleno se compone con un nmero par de integrantes, es factible que las
deliberaciones conduzcan a empates que necesitan ser destrabados para asegurar la buena marcha de la
institucin. En este escenario, suele ser frecuente que el voto del presidente se erija en voto de calidad,348
345

Arroyo Marroqun, Tulio y Morales Barbosa, Juan Jos, Interaccin del Instituto Federal Electoral y los Consejos Estatales Electorales, en Orozco Henrquez, J. Jess (comp.), Administracin y nanciamiento op. cit., p. 435.
346 SUP-JRC-391/2000, pp. 8 y 9.
347 AI 69/2008, Estado de Veracruz, considerando sexto, op. cit., p. 18.
348 El voto de calidad se analiza ms detenidamente en el apartado de derechos y obligaciones de los consejeros.
132

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

lo cual es positivo si se privilegia la ecacia y la funcionalidad del rgano; pero en ocasiones no es saludable porque derivado de lo relevante de la funcin, cuando el presidente es designado por el Congreso
del estado o por los propios consejeros, su nombramiento puede arriesgarse a una politizacin excesiva
tanto por parte de las fracciones parlamentarias, los partidos o los diputados, como por la de los propios
consejeros al interior de la institucin.
Adems, una situacin de esta naturaleza desequilibra el valor del voto de los consejeros dentro de un
rgano colegiado, y termina por conferir un elevado valor no slo poltico, sino jurdico, al voto de un consejero que, en casos extremadamente sensibles, se convierte en los hechos en el el de la balanza de
una decisin trascendente. Ni qu decir tiene que gran parte de estos inconvenientes se evitan con una
integracin impar del rgano colegiado.
No obstante, no slo es necesario atender de manera directa la composicin de los rganos superiores
de direccin; es igualmente relevante cuidar el diseo integral porque, si no, se pueden producir situaciones inconvenientes para la funcionalidad de los rganos en cuestin. La Suprema Corte, por ejemplo, ha dicho que si una regulacin no establece el voto de calidad en el contexto de un rgano electoral
conformado por un nmero par de consejeros, se provoca una afectacin al principio constitucional de
certeza, puesto que al ser un nmero par, podra propiciarse que en la toma de decisiones se empatara la
votacin y ante la falta de regulacin en el referido Cdigo, que permita solucionar ese tipo de conictos,
se propiciara incertidumbre jurdica para los participantes en el proceso electoral, respecto de la forma y
trminos en que se resolvera esta contingencia.349
Un diseo mal concebido, afecta la conformacin del rgano encargado de organizar las elecciones
en la entidad, vulnera sus atributos de autonoma e independencia y lastima los principios rectores de la
funcin electoral.
El cuadro XXI. Nmero de consejeros, demuestra que la totalidad de las legislaciones estatales ha
desechado la posibilidad de integrar el rgano superior de direccin con un nmero par. Derivado de
ello, los riesgos de incertidumbre a los que aludi la Suprema Corte en 2001, en un entorno que ahora
se encuentra modicado, se han disuelto.
Ms relevante es constatar que como regla general la composicin de los consejos gira en torno a un
nmero de cinco y siete miembros. Catorce estados, entre los que podemos mencionar Chiapas, Guanajuato, Hidalgo, Nuevo Len y Veracruz contemplan lo primero, mientras que diecisis, entre ellos,
el Distrito Federal, el Estado de Mxico, Guerrero, Jalisco y Quertaro, lo segundo. Solamente dos entidades federativas, Puebla y San Luis Potos, optan por un criterio de nueve miembros, similar al que
actualmente tiene el IFE.
IV. Requisitos de elegibilidad
1. El signicado de los requisitos de elegibilidad
Los requisitos de elegibilidad son las condiciones necesarias para ocupar y ejercer un cargo.350 En nuestro
especco contexto representan aquellas exigencias que se deben satisfacer para acceder al encargo de
consejero electoral.

349

AI 18/2001, p. 211.
Rivera Alveiais, Francisco, Voz Requisitos de elegibilidad, en Berln Valenzuela, Francisco (coord.), Diccionario Universal de
trminos parlamentarios, 2 ed., Mxico, Miguel ngel Porra, 1998, p. 609.
350

133

CAPTULO CUARTO

La lectura de los requisitos para ser consejero constituye un primer referente para aproximarnos al
perl requerido por el ordenamiento jurdico para integrar a la institucin electoral. Evidentemente, ese
perl debe establecerse en funcin de determinadas premisas, circunstancias y expectativas. Su determinacin, por ende, no puede ser arbitraria; ms bien, se encuentra condicionada por la especicidad con la
que se erige la funcin electoral, por la obligacin de ejercerla bajo el imperio de determinados atributos,
por la necesidad de instituir un rgano que produzca conanza social, y por el inexorable requerimiento
de integrar una institucin plural desde el punto de vista ideolgico.
Los requisitos explicitados en la legislacin electoral proporcionan informacin adicional que conduce
a valorar el signicado real de su incorporacin como expectativas a satisfacer por parte de quienes aspiren
a endosarse el apelativo de funcionario electoral de primer nivel. De manera general, dichos requisitos:
A. Determinan la vinculacin entre los rasgos de los consejeros, la naturaleza de la funcin electoral
y de la institucin que la ejerce
El perl derivado de todos aquellos requisitos que las leyes electorales (no las constituciones, como ya
vimos) solicitan para desempear el cargo de consejero electoral, es un indicativo de la compatibilidad
existente entre la especialidad de la funcin electoral, la particularidad de las instituciones electorales y la
especicidad de los consejeros. Reconocer estas singularidades y hacerse cargo de ellas, abriran la puerta
a una proyeccin ms adecuada del perl requerido para estar al frente de este andamiaje institucional.
La funcin electoral constituye una de las ms recientes funciones que el Estado mexicano ha tenido
que consolidar. Todava en los aos 90 del siglo anterior, las funciones del Estado eran aquellas clsicas,
asentadas en la visin tripartita del poder. Sin embargo, hacia la conclusin de la misma dcada, fueron
cobrando identidad nuevas funciones pblicas autonomizadas del resto, que han sido catalogadas por
Fernndez Ruiz como funciones emergentes. Destaca entre ellas, como no poda ser de otra manera, la
funcin electoral, que alude a la funcin estatal emergente atribuida a rganos del estado, consistente en
organizar y conducir el proceso electoral mediante el cual se designa a quienes hayan de ocupar determinados cargos pblicos.351
Como nos lo ha recordado la Suprema Corte, la funcin electoral tradicionalmente haba sido ejercida por autoridades gubernamentales. En forma bsica, han sido los poderes Ejecutivo y Legislativo los
que han tenido injerencia en la organizacin de las elecciones; sin embargo, debido a las reformas constitucionales que se han dado en la materia, actualmente los ciudadanos y los partidos polticos participan
en la integracin de los organismos electorales, con el propsito de generar elecciones conables en las
que se garantice la efectividad del sufragio.352 La funcin, como se aprecia, es del todo signicativa; no
slo por los nes ltimos encaminados a concretar el ideal democrtico del pas, sino por el espacio institucional que ha consolidado, y por los niveles de especializacin, conabilidad y profesionalismo que ha
alcanzado luego de dos dcadas de haber irrumpido con fuerza en la escena pblica.
Las instituciones electorales son igualmente rganos sui generis. Han asumido el ejercicio de una actividad que hasta hace relativamente poco tiempo careca de especializacin y autonoma, y entre las distintas
notas que las caracterizan sobresale, por su relevancia, su peculiar forma de integracin tripartita, pues al
seno del rgano superior de direccin deben conuir no slo los consejeros, sino tambin los represen351 Cfr. Fernndez Ruiz, Jorge, Las instituciones electorales de las entidades federativas, en Gmiz Parral, Mximo N. et al. (coords.), Derecho Constitucional Estatal Memoria del VI y VII Congresos Nacionales de Derecho Constitucional de los Estados, Mxico,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2009, pp. 271 y ss., en especial p. 282.
352 AI 69/2008, Estado de Veracruz, considerando sexto, op.cit., p. 20.

134

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

tantes del Poder Legislativo y de los partidos polticos, tal y como lo seala la Constitucin mexicana y
las particulares de los estados.353
A pesar de haber alcanzado la mayora de edad en nuestra democracia, la naturaleza de los institutos
electorales es uno de esos temas que no se ha dilucidado en toda su magnitud. Hoy en da, la mayor parte
de las constituciones estatales les reconocen un status de autonoma; sin embargo, discernir su carcter
implica, al menos reconocer que son, al mismo tiempo:
t rganos de naturaleza administrativa. Las instituciones electorales son rganos de naturaleza administrativa porque su labor se dirige a ejecutar lo dispuesto por la legislacin electoral, desarrollando las etapas que comprende el proceso electoral, y concretizando todos y cada uno de los actos
que deben desarrollarse al interior de cada una, para concluir ecaz, conable y exitosamente la
organizacin del proceso electoral. En sus manos se encuentra el ejercicio de una funcin pblica
permanente dentro del contexto de la entidad federativa a la que se adscriben, y su labor se dirige a
la administracin global del proceso electoral, a travs del despliegue de actos de preparacin, organizacin, administracin, direccin, promocin, vigilancia y control de las elecciones.354
t rganos de relevancia poltica. Las instituciones electorales cumplen con una relevante funcin poltica, pero ni su funcionamiento ni su forma de actuar debe de conducirse a travs de cnones
polticos. Son instancias que participan de la direccin poltica del estado porque tienen atribuidas
facultades exclusivas que les otorgan en forma integral y directa distintas actividades vinculadas
con el proceso electoral concebido en sentido amplio.355 Adems, su actividad cotidiana se vincula a
la aplicacin de un derecho eminentemente poltico, como el electoral, o ms bien, el constitucional-electoral, destinado a actualizar los principios democrtico y republicano a travs de los cuales
se garantiza la integracin de los rganos representativos del Estado. Su misin consiste en que la
competencia por el poder se desarrolle ordenadamente mediante normas y decisiones sustentadas
jurdicamente. Por ello, a pesar de interactuar en un entorno altamente politizado, su apego al
principio rector de legalidad las constrie a abordar todos los asuntos de su competencia bajo una
metodologa eminentemente jurdica, a pesar de que su decisin, al exteriorizarse, produzca irremediables efectos polticos.
t rganos constitucionales autnomos. Las instituciones electorales son tambin, y adems destacadamente, rganos que reciben de las constituciones un status que les permite actuar autnoma e independientemente, sin injerencias externas de ningn otro poder u rgano del Estado. 356
No podemos dejar de subrayar que como caracterstica adicional del status, se hace necesario explicitar
las garantas jurdicas encaminadas a proteger al rgano y a los funcionarios que estn al frente de ella.
La conjugacin de los elementos referidos permite sealar que los rganos electorales se asientan en
una sustancial ambigedad que los hace aparecer como rganos administrativos y constitucionales al mismo tiempo, dotados de relevancia poltica, a los que se les confa el ejercicio de una actividad con nes
353 Sobre este modo de composicin de los rganos electorales, particularmente del IFE, acdase a Patio Camarena, Javier, El
Consejo General del IFE como laboratorio electoral, op. cit., pp. 455 y ss.
354 Al respecto, Galvn Rivera, Flavio, Derecho procesal, op. cit., pp. 18-32. Hernndez Becerra, Augusto, voz Organismos electorales, Diccionario Electoral, Costa Rica, Instituto Interamericano de Derechos Humanos y Centro Interamericano de Asesora y
Promocin Electoral (CAPEL), 1989, pp. 502 y ss. Villanueva, Ernesto, Autonoma Electoral..., op. cit., pp. 151-152.
355 En este sentido, Crdenas, quien nos recuerda que el artculo 41 es el que determina estas facultades exclusivas. Cfr. Estudios
jurdicos, op. cit., p. 54.
356 Sobre el particular, remitimos a las consideraciones hechas en el apartado III del captulo primero.

135

CAPTULO CUARTO

sustancialmente polticos, pero que, sin embargo, transcurre bajo el empleo de formas eminentemente
tcnicas, conocimientos profundamente especializados y actitudes decididamente profesionales.
En esa virtud, si se reconoce la especicidad de la funcin electoral y la particularidad de la institucin
electoral, necesario es, igualmente, reconocer que el consejero electoral debe rendir tributo a estas singularidades mediante la determinacin de un perl sui generis.357
Lo signicativo de vincular el perl del consejero tanto con la funcin como con la naturaleza de la
institucin deriva de que a partir de ese ejercicio se puede analizar las distintas integraciones existentes
en la Repblica mexicana. Se pueden ubicar, por ejemplo, aquellos consejeros que concurren con un
perl ms tcnico o con uno ms poltico; discernir en funcin de qu elementos se ha privilegiado uno
u otro perl; determinar qu papel desempean los consejeros dentro de una determinada composicin,
etc. Esto permite identicar las experiencias que se encuentran mejor equilibradas de aquellas que demuestran cierto dcit, y da luz, en el extremo contrario, respecto al grado de consolidacin e incluso de
ecacia operativa de un rgano electoral.
B. Dan una idea de los niveles de independencia, imparcialidad y objetividad que puede alcanzar
la institucin electoral
La indudable carga poltica de la funcin electoral constrie al consejero a interactuar, como lo hemos apuntado ya, en un entorno eminentemente poltico. No obstante, su cualidad de rbitro imparcial
y especializado de la lucha por el poder presupone un perl que garantice que la contienda electoral
transcurra de manera racional y ordenada, a travs de reglas que den objetividad al proceso, para lo cual
se requiere un comportamiento eminentemente tcnico y profesional, desde una posicin radicalmente
ajena a los intereses en juego, a n de que los resultados no se vean empaados por falta de credibilidad
y certidumbre.
Cuando se estipula una mayor o menor cantidad de requisitos para ser consejero, y se analiza su signicado, se tiene automticamente una nocin aproximada, al menos en el plano terico, del grado de
independencia e imparcialidad que podr alcanzar el rgano electoral desde una perspectiva institucional,
y los consejeros que participan en su integracin, desde una visin subjetiva. Son, en este sentido, un referente para valorar el grado de adhesin a los principios rectores de la funcin electoral.358
Por ejemplo, con el objeto de garantizar un perl sucientemente alejado de los partidos, las funciones
polticas, o determinadas actividades que podran poner en entredicho la imparcialidad de los consejeros,
se han dispuesto un conjunto de incompatibilidades para hacer inelegibles a personas con caractersticas
que pudieran afectar, tanto la funcin, como el adecuado funcionamiento del rgano electoral. Son una
especie de incompatibilidades de carcter relativo que obligan a los aspirantes a separarse de un encargo
poltico dentro de un mbito temporal determinado, o que lo condicionan a ejercer en exclusiva y a tiempo completo el cargo de consejero.359
Adicionalmente, se puede considerar tanto el periodo de designacin como la expectativa de que los
consejeros sean raticados o reelegidos en su puesto una vez terminado el periodo para el que fueron de-

357 Se coincide con De Andrea cuando habla de la naturaleza sui gneris del cargo de Consejero Electoral. De Andrea Snchez,
Francisco Jos, Reexiones sobre algunas innovaciones, op. cit., p. 1052.
358 Una idea similar sostiene Crdenas, quien analiza la garanta de aplicacin de los principios rectores va los requisitos para ocupar
el cargo de consejeros electorales. Vid. Estudios jurdicos, op. cit., p. 120.
359 El rgimen de incompatibilidades se analiza en el apartado X del captulo cuarto de este libro.

136

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

signados, mediante la previsin de distintas modalidades de renovacin del mandato.360 De conformidad


con la forma en que se estipulen, pueden favorecer una mayor o menor dependencia respecto de los rganos que han participado del procedimiento, ya que si el periodo que constitucionalmente se les garantiza
es corto y la reeleccin est prevista, sus niveles de dependencia sern mayores que en aquellos supuestos
en donde el periodo es amplio y no cuenta con posibilidades de reeleccin.361
Existen otros elementos que caminan en este mismo sentido. Sin embargo, lo nico que nos interesa
advertir en este momento es que las condiciones de elegibilidad de los consejos se encuentran ntimamente vinculadas con la capacidad de blindaje y resistencia que se quiera conferir al rgano electoral para dotarlo de mejores herramientas de defensa frente a los embates y las presiones de cualquier rgano externo,
y que pueda asumirse como verdadero rbitro y moderador de la competencia electoral.
2. Representan una variable para advertir los niveles de legitimidad de la institucin
Los miembros que integran los rganos superiores de direccin de las instituciones electorales son producto de un proceso de designacin que, por su propia naturaleza, es un mtodo de seleccin indirecto que no pasa por el tamiz del sufragio popular. Ms genricamente, esta caracterstica establece una
diferencia entre los titulares de los rganos legislativos y ejecutivos, que se someten a comicios cada
determinado tiempo, respecto a los titulares de los rganos judiciales o de los rganos constitucionales
autnomos, que estn al margen de los comicios, pero que no por ello se encuentran desprovistos de
legitimidad democrtica.
Resulta particularmente difcil hablar de la legitimidad democrtica de los consejeros, porque es un
tema que no se ha destacado en absoluto en las disquisiciones tericas sobre los operadores jurdicos de
las instituciones electorales. Nada ms para observar la paradoja que este tema esconde, hay que sealar
que el establecimiento de las premisas sobre las que se erige la organizacin de un proceso encaminado a
que el ciudadano pueda expresar su voluntad democrtica, depende de un conjunto de funcionarios que
no representan a nadie, por emanar de procesos de designacin, antes que de eleccin.
Sin embargo, no podemos dejar de sostener que la legitimidad de los consejeros electorales emana, en principio, de la legitimidad que se reconozca al mtodo de designacin contemplado al efecto
por las distintas constituciones y leyes electorales; es, evidentemente, una legitimidad procedimental
que, en trminos de Bobbio establece quin est autorizado a tomar las decisiones colectivas y con qu
procedimientos.362 Si se niega que dicha legitimidad se desprende del texto de la propia norma fundamental, se negar, en consecuencia, la vocacin y la legitimidad democrtica del texto constitucional en
que se estatuye.
No puede negarse, por tanto, que el anlisis de dicha legitimidad pasa por determinar qu rganos
participan (quin o quines) y de qu manera est construido el procedimiento de designacin (cmo),
a n de advertir si es abierto, incluyente y transparente, o si es cerrado, excluyente y llevado dentro del
ms cuidadoso de los sigilos. Sin embargo, sobre todos estos puntos habremos de ahondar un poco ms
adelante.
Lo que debemos destacar ahora es que las entidades federativas establecen diversas frmulas para nominar a los consejeros. La mayora de ellas establecen que sea una nica instancia, el Congreso del Estado, la que designe a todos los consejeros. Sin embargo, donde se observa la riqueza de decisiones es en la
360

Las modalidades de renovacin del mandato se analizan en el punto nmero VIII del captulo cuarto.
Al respecto, interesantes consideraciones en Guastini, Riccardo, Lezioni di teoria..., op. cit.
362 Al respecto, Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia, trad. de Juan Moreno, Barcelona, Plaza Janes editores, 1985, p. 21.
361

137

CAPTULO CUARTO

forma como se nominan a los candidatos. Pues bien, lo que se quiere poner en evidencia en este apartado
es que con independencia de la frmula utilizada, lo que no resulta razonable es sealar que algunos consejeros, por el origen de su nominacin, cuentan con mayor o menor legitimidad que otros. Razonar de
esta manera lleva simple y sencillamente a establecer una loticacin que termina por enviar el mensaje
de que los consejos generales estn integrados por grupos que se agregan en funcin de ciertos intereses,
lo cual es inexacto y sirve nicamente al desprestigio de la institucin.363
Por el contrario, es necesario armar que todos los consejeros comparten la misma dignidad; su proveniencia y el rgano de nominacin puede ser distinto, pero lo verdaderamente relevante es que el punto
de llegada es el mismo: integrar un rgano colegiado en el que, derivado del principio de colegialidad,
todos son pares entre s.364
Adems de lo dicho, la legitimidad de los consejeros involucra las distintas cualidades tcnicas y personales que se requieren para desempear con autoridad el encargo conferido. En la opinin de Jaime
Crdenas, dichas cualidades deben ser: proactividad o compromiso con los valores democrticos y los
derechos humanos; formacin jurdica; conocimiento pleno del sistema electoral nacional; experiencia
en cargos de direccin; capacidad en la argumentacin jurdica; compromiso con la transparencia y deliberacin pblica; austeridad; rendicin de cuentas, y capacidad para valorar las consecuencias sociales
de las decisiones judiciales. 365
Coincidimos en que buena parte de estas exigencias deben proyectarse a nivel de requisitos de elegibilidad para desempear el alto encargo de consejero electoral; en esa virtud, bien puede decirse que entre
ms cualicaciones cumpla un consejero mayor ser, indudablemente, su legitimidad en el ejercicio del
encargo.
Ahora bien, la legitimidad, ms all de lo que pudiera pensarse, no es un atributo que se obtiene de una
vez y para siempre. Por el contrario, slo es posible adquirir el respaldo poltico o la aceptacin social dentro de un proceso histrico que se va abonando permanentemente mediante una interlocucin adecuada
tanto con los sujetos interesados directamente en la competencia electoral (poderes pblicos y partidos
polticos), como con los ciudadanos, en su carcter de titulares del sufragio activo y pasivo.
Este dilogo deseable es posible cuando los consejeros se esfuerzan por adherirse a los valores y principios democrticos, cuando adquieren un compromiso con la deliberacin pblica, cuando se disponen a
explicar las razones y el sentido de sus votos y resoluciones, cuando tratan de convencer a la sociedad de
los motivos de su actuacin, etc.366
Cuando ello ocurre, los consejeros se aprestan a rendir cuentas respecto de un poder que no se ejerce
como consecuencia del mtodo democrtico (electivo) y cuyas expresiones no pueden someterse al juicio
de la mayora. Por ello, su presencia frente a los rganos del Estado, los partidos polticos y la ciudadana se considera inexorable, porque en todo momento, especialmente en poca de elecciones, requieren
mantener un consenso social elevado y positivo, pues es la nica manera de ganar conanza y transmitir
credibilidad.

363 Guan estas reexiones los interesantes puntos de vista de Zagrebelsky que, si bien se dirigen a los jueces constitucionales, resultan plenamente aplicables a este entorno. Cfr. Zagrebelsky, Gustavo, Principi e voti. La Corte Costituzionale e la politica, Turn, Giulio
Einaudi Editore, 2005, pp. 50 y ss.
364 En esta direccin se pronuncia Zagrebelsky, en relacin a los jueces constitucionales. Sin embargo, nos ha parecido oportuno
utilizar sus ideas en el mbito que nos interesa. Ibidem, pp. 51-52.
365 Crdenas, Jaime, El proceso electoral de 2006, op. cit., p. 60.
366 Retomamos algunos de los planteamientos del propio Crdenas, Jaime, ibidem, p. 61.

138

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

A. Permiten indagar qu tan plural se proyecta el pleno de consejeros


Las constituciones y leyes electorales ya no aluden, como lo hacan antes, a una nica categora profesional necesaria para ejercer el cargo de consejero electoral. Hoy en da se permite un amplio abanico de
perles, an cuando los requisitos contemplen, generalmente, contar con ttulo universitario y acreditar
conocimientos o experiencia en el mbito electoral.
Derivado de lo anterior, el universo de personas que pueden cumplir con el perl idneo para ser consejero electoral se ha ensanchado notablemente. Esta realidad es benca para el funcionamiento de cualquier rgano colegiado, y lo es ms en el contexto de una sociedad cada vez ms heterognea que reclama
trasladar ese pluralismo a todos los mbitos del ejercicio pblico.
Hoy en da, la interpretacin de las normas electorales ya no se realiza como hace dos dcadas, cuando
exista una nica interpretacin institucional que, vinculado al tipo de sistema poltico imperante y a las
condiciones de dominacin, se converta en los hechos en la nica interpretacin posible.367 Las constituciones y leyes electorales de nuestro tiempo son cada vez ms plurales en su construccin, y en ese
mismo sentido, se encuentran ms condicionadas por una interpretacin ejercida desde pticas jurdicas
distintas.368
La creciente pluralidad poltica que se vive en los estados (con sus excepciones) ha condicionado que
las reformas electorales constituyan un producto sujeto a una mayor capacidad de acuerdo poltico.369
El paulatino asentamiento de un sistema bipartidista o tripartidista a nivel local ha hecho inexorable la
convergencia de dos o ms fuerzas polticas para impulsar modicaciones al rgimen electoral. Las normas ya no son creadas desde una nica instancia de decisin; cada vez existe una mayor implicacin de
fuerzas plurales que luchan por generar nuevas condiciones para la relacin institucional entre mayoras
y minoras, entre gobierno y oposicin.370
El advenimiento de la pluralidad ha ensanchado tambin la multiplicidad de perspectivas desde las
que pueden contemplarse las normas electorales. Es cada vez ms evidente, por ejemplo, el inters de la
sociedad por interactuar con mayor intensidad con el rgimen jurdico que condiciona sus derechos de
participacin poltica; por ello, no resulta extrao armar que en la medida en que el derecho electoral
cumple con su funcin democratizadora, las normas de dicho rgimen adquieren progresivamente interpretaciones ms abiertas, plurales y garantistas, que en el mediano plazo terminan por replantear sus
contenido y signicados, en una relacin circular que se retroalimenta constantemente.
La prctica del sometimiento a la nica interpretacin posible (la del gobierno, la del partido poltico,
la del presidente o la del gobernador) anclada en los mecanismos de control poltico sobre los que se asen367

Cosso Daz, Jos Ramn, Dogmtica constitucional y rgimen autoritario, Mxico, Fontamara, 1998, pp. 31 y ss.
Sin lugar a dudas, una de las ms relevantes contribuciones por el adecuado entendimiento del pluralismo la ha ofrecido Zagrebelsky, Gustavo, El derecho dctil, op. cit., pp. 9-40. Una explicacin del pluralismo poltico que se comienza a asentar en las entidades
federativas, desde la perspectiva de la apertura constitucional se encuentra en De los Santos Olivo, Isidro, Apertura constitucional
en la entidades federativas, en Gmiz Parral, Mximo N., Astudillo, Csar, et al. (coords.), Derecho Constitucional Estatal op. cit., p.
475.
369 El aumento de la pluralidad desde el mbito local ha llevado a sostener, a Merino, desde una perspectiva eminentemente federal,
que la transicin poltica empez precisamente en dicho mbito. Vid. Merino, Mauricio, La transicin votada, pp. 38 y ss.
370 En torno al progresivo ensanchamiento del pluralismo en las entidades federativas, acdase a Lujambio, Alonso, El poder compartido, op. cit. Para una revisin que trata de advertir los efectos que en el pluralismo generaron las reformas electorales, acdase a
Astudillo; Csar, Pluralidad poltica y cambios institucionales, en Islas Coln, Alfredo y Cienfuegos Salgado, David (coords.), Derecho
electoral mexicano. Perspectivas para una reforma, Mxico, Universidad Autnoma de Nuevo Len, 2006, pp.12 y ss. Una ptica distinta
se observa en el trabajo de Mndez de Hoyos, Irma, La transicin mexicana a la democracia: competitividad electoral en Mxico,
1977-1997, Perles Latinoamericanos, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Mxico, nm. 24, 2004, pp. 43 y ss.
368

139

CAPTULO CUARTO

taba la lgica del sistema autoritario ha sido nalmente desplazada, y en su lugar asistimos al asentamiento de una multiplicidad de interpretaciones acordes con los niveles de democratizacin que hemos alcanzado, dentro de los amplios mrgenes de actuacin que la apertura de las normas electorales permite.371
La forma como se vienen construyendo e interpretando las disposiciones electorales y la dinmica misma de una sociedad en constante movimiento imponen que el pluralismo que enriquece notablemente
nuestra vida democrtica encuentre su correspondiente reejo al interior de los consejos generales mediante formulas que garanticen la pluralidad de perles de los consejeros electorales. Se trata, en denitiva, de avanzar en la consolidacin de nuestra democracia a partir del diseo de instituciones electorales
dentro de la pluralidad y para la pluralidad. Dentro, porque deben ser fruto de la implicacin ms amplia
de voluntades polticas; para, en virtud de que las mismas instituciones deben reejar el cambio sustancial
operado en el rgimen poltico, y orientarse a servir en un contexto de pluralidad poltica y social cada
vez ms marcado.372
Cuando las categoras profesionales para acceder al encargo son amplias y variadas, y cuando se procuran ciertos equilibrios en la integracin del pleno, se favorece el sustancial enriquecimiento del derecho
electoral ante la oportunidad de que sus contenidos, tanto en los asuntos formalmente administrativos
como en los materialmente jurisdiccionales, sean valorados a travs de distintas pticas, distintas experiencias jurdicas o distintas sensibilidades, cada una de las cuales aporta su particular visin de las cosas
a una empresa que, por su carcter colegiado, exige la voluntad comn del conjunto de consejeros.373
Valorar los requisitos para ser funcionario electoral implica presuponer el carcter especializado de la funcin para que, en ese contexto, se pueda constatar la existencia del pluralismo o la imposicin de una nica
cualidad habilitante para el ejercicio del cargo, con los matices mono o multicolores que respectivamente
pueden conferir. Lo que s es evidente es que entre mayores sean los perles compatibles con el cargo, mayores sern las posibilidades de contar con un rgano plural en aspectos tan variados como el profesional,
cultural, ideolgico o poltico.
3. Los requisitos de elegibilidad
Como se mencion con anterioridad, los requisitos de elegibilidad se denen como aquellas circunstancias o condiciones necesarias para la existencia o realizacin formal de una funcin, el ejercicio de un
derecho, la realizacin de un trmite, o para ocupar o ejercer un cargo; en el mbito que nos interesa,
representan aquellas condiciones que debern cumplir quienes estn a cargo de la funcin electoral en
cada una de las entidades federativas de la Repblica mexicana.374

371

Esa interpretacin nica era, en realidad un efectivo medio de control por medio del cual se mantena la lealtad poltica a las
bases del rgimen poltico. Cfr. Peschard, Jacqueline, El partido hegemnico. 1946-1972, El partido en el poder. Seis ensayos, Mxico,
IEPES, 1990, p. 214.
372 Una perspectiva cercana, que contrapone las instituciones con las tradiciones, con el acento en la progresiva recuperacin de las
primeras, se encuentra en Merino, Mauricio, La transicin votada, op. cit., pp. 41 y ss.
373 Una importante contribucin que enfatiza en la ideologa con que se presentan los consejeros electorales, y en la importancia que
tienen los distintos mtodos interpretativos utilizados, principalmente en el contexto de asuntos materialmente jurisdiccionales, es el
de Nieto, Santiago, Interpretacin y argumentacin, op. cit., pp. 207 y ss, 274 y ss.
374 Del latn requisitos, accin y efecto de requerir. Circunstancia o condicin necesaria para la existencia o realizacin formal de
una funcin, ejercicio de un derecho, realizacin de un trmite, o para ocupar o ejercer un cargo. Requerir deriva de requirere; 1. Pedir,
persuadir a alguien de que haga cierta cosa. 2. Intimar, avisar o hacer saber una cosa con autoridad. Elegibilidad, es aplicable esta palabra para designar la capacidad legal para obtener un cargo por eleccin. Proviene del latn elegibilis, que se puede elegir. Cfr. Rivera
Alveiais, Francisco, op. cit., p. 609.
140

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

La competencia para determinar cules son estos requisitos, de conformidad con lo dispuesto por el
artculo 116, fraccin IV de la Constitucin mexicana, est en manos de las legislaturas locales; se trata
de parte de las atribuciones legislativas que en el mbito electoral se reconoce a la representacin popular de cada una de las distintas demarcaciones geogrcas estatales.375 Con motivo de su ejercicio, cada
entidad federativa puede disponer de dichos requisitos con amplios mrgenes de discrecionalidad, lo que
conduce a que, en principio, pueda existir una multiplicidad de requisitos, tantos como sean razonables
para cumplir con el derecho de acceso a los cargos pblicos en condiciones de igualdad y, adems, que
entre los requisitos que establecen las entidades federativas puedan existir notables puntos de contacto o
evidentes diferencias.
La discrecionalidad del legislador, empero, no es absoluta. Como ha especicado la Suprema Corte,
aun cuando se est ante un derecho de conguracin legal, pues corresponde al legislador jar las reglas
selectivas de acceso a cada cargo pblico, esto no signica que su desarrollo sea completamente disponible para l, ya que la utilizacin del concepto calidades se reere a las caractersticas de una persona
que revelen un perl idneo para desempear con eciencia y ecacia, el empleo o comisin que se le asigne,
lo que debe concatenarse con el respeto al principio de eciencia, contenido en el artculo 113, as como
con lo dispuesto en el artculo 123, apartado B, fraccin VII, ambos de la Constitucin..., que ordenan
que la designacin del personal sea mediante sistemas que permitan apreciar los conocimientos y aptitudes
de los aspirantes, del que se desprenden los principios de mrito y capacidad; de lo que se concluye que la
Ley Fundamental impone la obligacin de no exigir requisito o condicin alguna que no sea referible a dichos
principios para el acceso a la funcin pblica, de manera que deben considerarse violatorios de tal prerrogativa todos aquellos supuestos que, sin esa referencia, establezcan una diferencia discriminatoria entre los
ciudadanos mexicanos cursivas nuestras.376
Es importante recalcar que los requisitos que se establecen para ser consejero electoral del IFE, en nada
condicionan a los que pueden establecer las legislaciones de los estados, por lo que al modicarse aquellos
no existe ninguna obligacin jurdica de homogeneizar estos. Ello slo se producir cuando el artculo
116 de la propia Constitucin lo disponga expresamente. Sin embargo, teniendo la funcin y la naturaleza del encargo similitudes evidentes, diferenciadas nicamente por los mbitos competenciales en que se
desarrollan, resulta razonable suponer que entre dichos requisitos existan notables punto de contacto.377
La gran cantidad de requisitos de elegibilidad que pueden retomar las legislaciones electorales impone el establecimiento de formas de clasicacin para reconducir a unidad lo que se presenta como una
feria de exigencias para acceder al cargo. En este sentido, los requisitos que en conjuncin armnica determinan las condiciones de elegibilidad de los aspirantes a consejeros, pueden someterse a dos tipos de
clasicaciones diferentes.

375

La Sala Superior ha sostenido: fue el poder legislativo local el que, en ejercicio de sus atribuciones y facultades para regular lo
relativo a la materia electoral, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 116, fraccin IV, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el que determin los requisitos que deberan cumplir quienes estuvieran a cargo de la funcin electoral en esa
entidad federativa, SUP-JRC-18/2008 y SUP-JRC-19/2008 acumulados, p. 122.
376 Acceso a empleo o comision publica. La fraccion ii del articulo de la Constitucion de los Estados Unidos
Mexicanos, que sujeta dicha prerrogativa a las calidades que establezca la ley, debe desarrollarse por el legislador de
manera que no se propicien situaciones discriminatorias y se respeten los principios de eficiencia, merito y capacidad.
P./J. 123/2005, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Pleno, Novena poca, octubre de 2005, p. 1874.
377 Al analizar los impedimentos incorporados en una legislacin electoral estatal, la Sala Superior ha sostenido que si alguno en
particular no se encuentra previsto expresamente en el andamiaje del sistema democrtico que se establece en la Constitucin General
de la Repblica,... implica que el mismo no es una exigencia de carcter constitucional, sino que se deja al mbito de reglamentacin
y desarrollo legislativo. SUP-JRC-168/2008, pp. 54 y 25.
141

CAPTULO CUARTO

La primera clasicacin separa aquellos requisitos que constituyen exigencias de carcter personal, con
una clara proyeccin en las cualidades individuales, ticas y humanas del candidato, de aquellas exigencias de carcter tcnico que se vinculan con las cualidades profesionales y las condiciones necesarias para
un ejercicio imparcial, profesional e independiente del encargo.378
La segunda clasicacin distingue los requisitos de elegibilidad en objetivos y subjetivos. Los primeros
son aquellos que tienen la posibilidad de comprobar su veracidad mediante el empleo de elementos dedignos como los documentos o las constancias. Los segundos, en cambio, hacen referencia a cualidades
personales que no son medibles desde parmetros objetivos y que, por tanto, son de apreciacin discrecional y se presumen mientras no exista prueba en contrario.379 La Sala Superior los denomina requisitos de carcter positivo y negativo respectivamente; adems destaca que estos ltimos, por su propia
naturaleza, no deben ser probados, su satisfaccin o cumplimiento debe presumirse y quien arme lo
contrario debe aportar los medios de conviccin sucientes para demostrar tal circunstancia.380
En el anlisis que llevaremos a cabo, seguiremos ambas clasicaciones; no obstante, el esquema formal
presentar estos requisitos bajo la clasicacin que los divide en personales y tcnicos, y al abordar cada
uno sealaremos frente a qu tipo de requisitos nos encontramos.
A. Cualidades de carcter personal
Las legislaciones electorales, tal y como se aprecia en el cuadro XXII. Requisitos de elegibilidad. Cualidades de carcter personal, exigen que los aspirantes a consejeros cumplan con distintas cualidades
de carcter personal, entre las que destacan la nacionalidad, la ciudadana, la residencia, la edad, la capacidad, los antecedentes penales y la reputacin.
Veamos en qu consisten.
a. Nacionalidad
La nacionalidad constituye un requisito objetivo para ocupar el cargo de consejero electoral. Su establecimiento es producto del status constitucional que se reconoce a este tipo de funcionarios y que los
sita a la par de otro tipo de servidores pblicos; todos ellos, por desempear una funcin de la mxima
signicacin para la entidad federativa, se asumen como funcionarios de alto nivel que por esa especca
condicin deben contar con la nacionalidad mexicana.
Como condicin de elegibilidad, su intencin consiste en garantizar el acceso a la integracin del rgano superior de direccin de los institutos electorales a personas que tengan la nacionalidad mexicana
por nacimiento o por naturalizacin. Siendo el cargo de consejero uno de los considerados de mayor jerarqua dentro de los estados de la Repblica, existen legislaciones electorales como las de Baja California,
Coahuila, Colima, Durango, Quintana Roo y Zacatecas, que reservan ese encargo a quienes ostenten so-

378

Landa, al analizar los requisitos para ser juez constitucional, realiza una divisin entre condiciones de imparcialidad y especialidad,
y cualidades personales y humanas. A pesar de ser cargos de naturaleza diferente, la distincin puede utilizarse de manera anloga. Cfr.
Landa, Csar, La eleccin del juez constitucional, Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, Madrid, Centro de Estudios
Polticos y Constitucionales, nm. 6, 2002, pp. 259 y ss.
379 Esta clasicacin, dentro del mbito de los jueces constitucionales, se encuentra prevista por Lozano Miralles, Jorge y Saccomanno, Albino, El Tribunal constitucional, op. cit., p. 183.
380 Respectivamente, SUP-JRC-440/2000 y SUP-JRC-445/2000, acumulados, pp. 79 y ss., SUP-JRC-18/2008 y SUP-JRC-19/2008
y acumulado, p. 123.
142

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

lamente un tipo concreto de nacionalidad, aquella que se obtiene por nacimiento, excluyendo, por tanto,
a quienes tengan la calidad de mexicanos por naturalizacin.381
Este requisito representa una exigencia que sigue muy de cerca el anlogo que para ser consejero electoral del IFE contempla el artculo 112.1 inciso a) del COFIPE, y tiene por objeto delimitar el universo
de aspirantes posibles al cargo, aunque al hacerlo, realiza una distincin entre clases de mexicanos cuyo
contenido slo se entiende como producto de reminiscencias histricas vinculadas a la existencia de una
ideologa fuertemente nacionalista que todava impera en distintas legislaciones del pas. No obstante,
cuando la Suprema Corte se ha pronunciado sobre este requisito, ha dicho que no vulnera el artculo 34
de la Constitucin, sin ofrecer sucientes argumentos que permitan inferir las premisas de su decisin.382
El Distrito Federal y Morelos, adems, hacen referencia a la nacionalidad, pero sin explicitar si se reere a una, otra o a cualquiera de las dos, con lo cual, debe inferirse que estas entidades permiten que un
aspirante sea mexicano por naturalizacin.
b. Ciudadana
La gran mayora de las legislaciones electorales establecen la ciudadana como requisito de elegibilidad
de carcter objetivo, de manera similar a como lo hace el COFIPE para los consejeros electorales del IFE
(artculo 112.1 inciso a). nicamente Baja California y Colima no lo mencionan.
La ciudadana, a pesar de las distintas concepciones que sobre ella existen, se concibe como el estatuto
a travs del cual se reconocen los derechos polticos esenciales a una persona para que participe en la integracin de su gobierno, o bien forme parte del mismo gobierno. Ciudadano, en consecuencia, es todo
aqul habitante de un estado que posee derechos polticos y, adems, tiene la posibilidad de ejercerlos.
La ciudadana, en trminos del artculo 34 constitucional, presupone la condicin de nacional, y adems,
la mayora de edad y un modo honesto de vivir.383
El establecimiento de esta exigencia se dirige a garantizar que los aspirantes a consejeros sean portadores de cierta madurez como personas (aunque para ello se estipule tambin una edad mnima), de evidente vinculacin al estado, que se encuentren inscritos en el Registro Federal de Electores y que cuenten
con el documento que acredita en trminos reales su condicin de ciudadano: la credencial para votar
con fotografa.
c. Residencia
La residencia constituye un requisito objetivo que constata la permanencia prolongada del aspirante a
consejero dentro del pas, pero sobre todo, dentro de su entidad federativa. Con su establecimiento se
381

El artculo 30 de la Constitucin mexicana estatuye quines son mexicanos por nacimiento y por naturalizacin.
Si bien lo hizo sobre uno de los requisitos para ser secretario ejecutivo, el precepto impugnado reenviaba a los requisitos para ser
consejero electoral. AI 69/2008, Estado de Veracruz, considerando sptimo, op. cit., p. 27.
383 Ibarra Palafox, Francisco y Rivera Maldonado, Aline, Comentario al artculo 34, en Carbonell, Miguel (coord.), Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada y concordada, 19 ed., Mxico, Porra, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2006, t. II, p. 92. La Sala Superior ha interpretado el trmino modo honesto de vivir, destacando que consiste en la conducta
constante y reiterada, asumida por un hombre o una mujer en el seno de la comunidad en la que reside, la cual se realiza con apego y
respeto a los principios superiores de la convivencia humana, segn la consideracin compartida por la generalidad de los habitantes
de ese ncleo social, en un lugar y tiempo determinados, como elementos necesarios para llevar a cabo una vida decente, decorosa, razonable y justa, por lo que la armacin de que cierto sujeto tiene un modo honesto de vivir desprende la necesidad de que concurran,
fundamentalmente, dos elementos: Uno de carcter objetivo, consistente en el conjunto de actos y hechos en que interviene la persona
y, el otro subjetivo, consistente en que esos actos se encuentren en concordancia con los valores legales y morales que rigen en el medio
social y territorial en que vive y se desarrolla. SUP-JRC-440/2000 y SUP-JRC-445/2000, acumulados, pp. 79 y ss.
382

143

CAPTULO CUARTO

busca garantizar su proximidad con la realidad poltica y social en la que tiene que interactuar como funcionario pblico; es una exigencia que parte de la idea de que alguien que desarrolla su vida en el contexto
en que debe desarrollar la funcin electoral tiene un mayor vnculo de pertenencia nacional o estatal, una
denida identidad como miembro de la sociedad, una evidente cercana con las necesidades colectivas
y un conocimiento real de los problemas que le rodean, caractersticas que se consideran atenuadas en
aquellas personas que han pasado largas temporadas alejadas del pas o de su entidad. Procura asegurar,
en sntesis, que quienes formen parte del colegio de consejeros se encuentren plenamente imbuidos en la
realidad de su estado.
El periodo exigido para la residencia se encuentra entre los extremos marcados por San Luis Potos,
que slo pide que el aspirante tenga su domicilio dentro del estado, por Tlaxcala, que pide una residencia
de un ao, Quintana Roo, que requiere de 10 aos, y Durango, que exige lo mismo si el aspirante no es
originario del estado. Una cantidad importante de entidades, entre las que podemos mencionar Aguascalientes, Chiapas, el Distrito Federal y el Estado de Mxico exigen residencia mnima de 5 aos. Tres
establecen 3 aos: Coahuila, Morelos y Quertaro; cinco ms lo jan en 2 aos: Campeche, Tabasco,
Tamaulipas, Veracruz y Yucatn. Destaca en este aspecto el Estado de Jalisco, que establece una residencia doble, de 2 aos en el pas y 5 en el propio Estado, que se reduce a 6 meses en caso de ausencia por
servicios a la Repblica.
Existen elementos para sealar que la media establecida, de 5 aos, es excesiva y posiblemente irrazonable si se advierte, por ejemplo, que el anlogo requisito para aspirar al cargo de Presidente de la Repblica establece una residencia de un ao (artculo 82 fraccin III de la Constitucin mexicana), que para
ser designado ministro de la Suprema Corte se establecen 2 aos (artculo 95 constitucional, fraccin V)
y que para ostentar el cargo de Consejero Electoral del IFE se contempla una residencia mnima de 2 aos
(salvo en el caso de ausencia por servicios a la Repblica por un lapso menor a 6 meses, de conformidad
con el artculo 112.1 inciso f ) del COFIPE). Si se tiene en cuenta lo anterior qu justica, por ejemplo,
que para llevar las riendas del pas se pida la residencia de un ao, y para ser consejero electoral estatal, se
requieran 5?384 Es, sin duda, un expediente que debe meditarse con cuidado.
d. Edad
La edad constituye un requisito de carcter objetivo. El requisito de elegibilidad por razn de edad suele
anclarse en la conviccin de que las personas alcanzan la capacidad de discernimiento de manera progresiva y que el ejercicio de un cargo de la relevancia poltica del de consejero requiere de cualidades especcas
entre las que destacan la plena madurez, el equilibrio fsico y mental, la experiencia, la prudencia, entre
otras, que nicamente se adquieren con el paso de los aos.385
La gran mayora de las entidades, entre las que aparecen entre las que aparecen Aguascalientes, Baja
California, Chihuahua, Distrito Federal, Durango, Guerrero, Jalisco, Nayarit, Nuevo Len, Oaxaca,
Puebla, Quertaro, San Luis Potos, Sinaloa, Tabasco y Zacatecas, establecen una edad mnima de 30
aos cumplidos al da de la designacin. Algunas ms, como Michoacn bajan la edad a 28 aos, Coahuila la establece en 27, o contina en descenso hasta los 25 como Baja California Sur, Chiapas, Colima,
384

Jorge Carpizo considera que la residencia de 5 aos exigida para ser ministro de la Corte, tal y como se estableca antes de la reforma de 1994, era excesiva e irrazonable, y constitua un requisito muy estricto. Con la reforma de 1994 ese requisito tuvo una notable
disminucin a 2 aos. Vid. Carpizo, Jorge, Reformas constitucionales al Poder Judicial federal y a la jurisdiccin constitucional del
31 de diciembre de 1994, Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Mxico, nueva serie, ao XXVIII, nm. 83, 1995, p. 811.
385 Ibarra Palafox, Francisco y Rivera Maldonado, Aline, Comentario al artculo 34, Constitucin Poltica, 19 ed., t. II, op. cit.,
p. 106.
144

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

Estado de Mxico, Hidalgo, Morelos, Quintana Roo, Tamaulipas y Veracruz. En el extremo contrario se
encuentra Campeche, cuyo requisito es de 21 aos. Signicativo es observar que un grupo de entidades,
aparte de sealar la edad mnima, establecen expresamente la edad mxima. Destacan en este apartado
Guerrero y Tabasco, que exigen un mximo de 65 aos, y Quertaro que estipula menos de 70.
La edad de 30 aos es la misma que se requiere para aspirar al cargo de consejero electoral del IFE
(artculo 112.1 inciso c) del Cofipe). Es una edad razonable que tiene la virtud de posibilitar que los
integrantes del pleno cuenten con una madurez fsica e intelectual probada, y que, al mismo tiempo,
permite tanto la entrada de sangre joven a los institutos electorales como la incorporacin de personas
experimentadas debido a que, al amparo de la norma, puede nombrarse a una persona de 30 35 aos,
o bien una de 60 o 70, segn los lmites.
Las dos posibilidades son positivas si advertimos que ambas abren la puerta a perles que con base en
su edad son proclives a aportar experiencia, mesura y templanza a la dinmica de los institutos, o permiten el acceso a los partidarios de incorporar gente joven que pueda aportar una visin fresca a la organizacin de las elecciones y que se encuentre en mejores condiciones para afrontar con mayor energa la
extenuante actividad que se despliega en la dinmica del proceso electoral.
Por su particularidad debe subrayarse la experiencia de Hidalgo, que permite al Congreso del Estado
dispensar el cumplimiento de determinados requisitos de elegibilidad, dentro de los cuales destaca precisamente el de la edad, pero alcanza adicionalmente los cargos de eleccin popular, los cargos de direccin
en algn partido poltico, y la residencia, siempre y cuando exista unanimidad de los partidos polticos
en su nombramiento. La norma, evidentemente, puede presentar problemas de constitucionalidad, ya
que dichas dispensas afectan la independencia, imparcialidad y objetividad de los consejeros electorales
nombrados al amparo de ella.386
Relevante resulta, en este sentido, establecer un punto de equilibrio para que los consejos generales
puedan incorporar una pluralidad de perles, perspectivas ideolgicas, jurdicas y culturales. Si el criterio
de gnero representa hoy en da una exigencia del todo relevante para equilibrar la representacin de la
mujer al interior de dichos rganos, debe reexionarse igualmente en la oportunidad de tener cada vez
ms presente el criterio generacional, sobre todo si lo que se pretende es avanzar hacia una composicin
ms abierta, plural e incluyente.
e. Capacidad
Prcticamente la totalidad de entidades federativas establecen como requisito objetivo para ser consejero,
encontrarse en pleno goce de los derechos y libertades conferidas por el orden jurdico. Se prev as, que
ningn aspirante se encuentre en una posicin jurdica tal que lo haga merecedor a la prdida de sus derechos o a la suspensin de los mismos, situaciones que pueden producirse en distintos supuestos entre los
que destacan la prdida de la ciudadana o la imposicin de una pena privativa de la libertad, tal y como
lo reere el artculo 38 de la Constitucin mexicana.387
Con esta disposicin los ordenamientos electorales intentan garantizar que los aspirantes al cargo de
consejero se encuentren libres de cualquier condicionamiento que pueda poner en tela de duda su honorabilidad y su prestigio, en el mbito personal, y su capacidad en el mbito jurdico, al momento de
asumir el encargo.
386

La dispensa se encuentra en el artculo 78 de Ley Electoral del Estado de Hidalgo.


Galindo Garas, Ignacio, Comentario al artculo 38, en Carbonell, Miguel (coord.), Constitucin Poltica, 19 ed., t. II, op.
cit., pp. 176-177.
387

145

CAPTULO CUARTO

f. Antecedentes penales
Con excepcin de San Luis Potos y Sonora, todas las legislaciones electorales establecen como requisito de naturaleza objetiva el no haber sido condenado por delito, sea intencional o imprudencial. Este
requisito tiene cierta vinculacin, aunque con matices importantes, con el que acaba de analizarse. En
aqul se establece que el aspirante debe estar (en el presente) en pleno ejercicio de sus derechos civiles y
polticos; ste, por su parte, establece no haber sido condenado (en el pasado) por virtud de la comisin
de un delito. La primera exigencia certica un status jurdico presente, mientras que la segunda limita el
derecho a ser elegido por una situacin jurdica anterior.
Este requisito se encuentra en estrecha vinculacin con un concepto amplio, ambiguo y subjetivo
como el de la buena fama o buena reputacin que consisten, entre otras cosas, en no haber realizado conductas sancionadas por el Derecho penal. Es verdad que no haber delinquido no produce en automtico
la buena reputacin, sin embargo, el no haber realizado conductas punibles favorece de mejor manera la
construccin de la autoridad pblica y la fama social de una persona. Una norma similar se encuentra en
el artculo 112.1 inciso a) del COFIPE en relacin a los consejeros electorales del IFE.
g. Reputacin
Aguascalientes, Baja California Hidalgo, Quertaro, Veracruz y Zacatecas son los nicos estados que
no establecen como requisito de elegibilidad el requerimiento subjetivo consistente en gozar de buena
reputacin. Esta exigencia regularmente se encuentra presente en el contexto de los cargos judiciales, y
ausente de los cargos de naturaleza poltica (presidente de la Repblica, diputado o senador).388 La razn
de ser de esta distincin se encuentra en el mtodo de eleccin al que se someten y en las funciones que
constitucionalmente tienen encomendadas. Por ello se explica que venga requerido para la eleccin de
los consejeros electorales.
La reputacin, de conformidad con los diccionarios comunes signica opinin o consideracin en
que se tiene a alguien, o bien prestigio o estima en que alguien es tenido.389 Es un concepto tan amplio que genera problemas interpretativos; por ejemplo, Cmo determinar quin genera esa opinin o
cmo se forma ese prestigio? Ambas cosas son de difcil resolucin. No obstante, es preciso destacar que
la honestidad, la honorabilidad, la moderacin, la sabidura, la humildad, entre otras, a pesar de ser cualidades de carcter personal, difcilmente pueden dejar de tener una trascendencia general, hacindolas,
por ende, perceptibles dentro de los distintos crculos sociales en los que convive una persona. Son, por
tanto, cualidades humanas que cuando se tienen, contribuyen a conformar rpidamente el concepto de
fama pblica.
La Sala Superior considera que como reputacin debe entenderse la buena opinin, consideracin
que se tenga de alguien, y que repercute en el prestigio y estima social de esa persona, especialmente en
el desempeo de sus labores como funcionario electoral. El rgano jurisdiccional distingue, adems,
la mera reputacin social, esto es la que deviene por una opinin pblica no necesariamente objetiva
y calicada, de la que es estrictamente jurdica o profesional, esto es, la que con elementos racionales y
puntuales es emitida entre otros, por los organismos de justicia electoral, primordialmente por esta Sala
388 Una explicacin del signicado de reputacin en el contexto de los ministros de la Suprema Corte, se encuentra en Barajas
Montes de Oca, Santiago, Comentario al artculo 95, en Carbonell, Miguel (coord.), Constitucin Poltica, 19 ed., t. IV, op. cit,
p. 18.
389 Real Academia Espaola, Diccionario de la Lengua Espaola, 22 ed., Madrid, Espasa, 2001, t. II, p. 1953.

146

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

Superior, y que es la exigida por la norma electoral local. La distincin le permite armar que no puede
guardar buena reputacin todo aqul que siendo rbitro administrativo en los procesos electorales, acta
en forma renuente a sus obligaciones.390
La buena reputacin, como requisito de ndole subjetivo, es una cualidad que debe presumirse mientras no exista prueba en contrario.391 En cambio, para hacer una distincin con el elemento anterior,
existen constancias o documentos dedignos para comprobar que una persona ha sido condenada por la
comisin de un delito. Basta solicitar la constancia respectiva ante las autoridades judiciales correspondientes y analizar su contenido para tener por cumplido el requisito.
B. Cualidades de carcter tcnico
Las condiciones de elegibilidad de carcter tcnico son aquellas encaminadas a incidir en la especializacin y el profesionalismo de los consejeros electorales. Requisitos como la obtencin de un ttulo profesional, determinado grado de escolaridad, los conocimientos especializados, la experiencia y el rgimen
de incompatibilidades. Un esquema pormenorizado de estos datos puede verse en el cuadro XXIII. Requisitos de elegibilidad. Cualidades de carcter tcnico.
a. Ttulo profesional
Poseer ttulo de licenciatura constituye un requisito objetivo que se acredita con la presentacin del documento expedido por instituciones del estado o descentralizadas, y por instituciones particulares que
tengan reconocimiento de validez ocial para los estudios que impartan, a favor de la persona que haya
concluido los estudios correspondientes o demostrado tener conocimientos necesarios de conformidad
con la normativa aplicable. El ttulo profesional acredita que quien lo ostenta se encuentra habilitado
legalmente para desempear la profesin de que se trate, al haber realizado los estudios y aprendizajes
necesarios.392
Las legislaciones electorales, al incorporar este requisito, pueden especicar un nico ttulo profesional compatible con el cargo de consejero o pueden solicitar el ttulo solamente como expresin de cierto
grado de escolaridad, pero sin requerir un perl especco. ste es el cambio que se produjo entre los
consejeros magistrados y los consejeros ciudadanos, en donde los primeros deban estar instruidos con la
carrera de Licenciado en Derecho, mientras que los segundos no, pero deban acreditar estudios universi390

Vid. SUP-JRC-5/2009, pp. 65 y 67.


Sobre este punto, la Sala Superior ha establecido un importante razonamiento sobre la forma de probar requisitos de esta ndole.
Ha dicho: Una mxima de experiencia y de consenso generalizado ensea que la honestidad se presume, por lo cual, en principio, todas
las personas se encuentran beneciadas por dicha presuncin, y con ella acreditan su modo honesto de vivir. Esto conduce, a la vez y como
consecuencia lgica, a la determinacin de que para tener por acreditada una vida carente de honestidad resulta indispensable, en
primer lugar, la atribucin o imputacin de actos u omisiones concretos no acordes con los principios y nes perseguidos con los valores de la
honestidad y, en segundo lugar, que se cuente con los elementos sucientes para acreditar la imputacin; lo cual es acorde con el principio
general aplicable en la materia, consistente en que sobre quien goza de una presuncin en su favor no pesa el gravamen de probar el
hecho presumido, mientras que el pretendiente a que no se tome en cuenta esa presuncin tiene la carga de acreditar su dicho, inclusive en el caso de hechos negativos, a lo que se debe adicionar la circunstancia de que, como la materia controvertida en esa hiptesis
est vinculada con la multiplicidad formada por el conjunto de actos y hechos en que interviene una persona en su vida, dentro de las
ms variadas e innumerables relaciones entabladas con los dems integrantes de su comunidad, esto hace necesario que los medios de
prueba aportados en la hiptesis indicada deban producir un alto grado de conviccin, en la cual no quede duda de la deshonestidad
atribuida. SUP-JRC-440/2000 y SUP-JRC-445/2000, acumulados, pp. 79 y ss. cursivas nuestras.
392 SUP-JRC-168/2008, pp. 18 y ss.
391

147

CAPTULO CUARTO

tarios. Al da de hoy, el Cofipe en su artculo 112.1 inciso d) determina que los consejeros del IFE deben
contar con ttulo profesional de estudios universitarios.
Este requisito representa, por tanto, una exigencia coherente con las cualidades tcnicas que debe tener
un consejero para cumplir con el tipo de funcin que se le confa; recordemos que la especicidad de la
actividad que tiene que desempear requiere inexorablemente de personas que cuenten con un determinado grado de instruccin, preparacin y especializacin. La licenciatura no garantiza esa especializacin
pero no cabe duda que constituye su principal presupuesto. Representa el primer peldao de una formacin personal que con el transcurso del tiempo permitir un conocimiento slido, cada vez ms profundo
y especializado de las implicaciones de la funcin electoral.
Con excepcin de diez entidades entre las que se encuentran Baja California Sur, Guanajuato, Morelos, Nayarit, Nuevo Len, San Luis Potos, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y Tlaxcala, el resto de estados
contempla el requisito de referencia, sin imponer un ttulo determinado. En Chihuahua y Sinaloa se
exige el requisito solo para el Presidente del Consejo. Hidalgo habla de tener preferentemente ttulo, lo
cual no exige en s mismo su cumplimiento; Guerrero, en cambio, delimita el universo de formaciones
profesionales requeridas, al sealar que el ttulo deber ser en el rea de ciencias sociales.
Adicional a ello, la exigencia de contar con cierta escolaridad e, igualmente, con determinada madurez
profesional, condiciona que con frecuencia se solicite que el ttulo se haya obtenido con cierta antigedad. Las entidades que establecen este requisito adicional, suelen seguir al COFIPE, requiriendo que el
ttulo se haya expedido con al menos 5 aos de antigedad. Son los casos de Baja California, Distrito
Federal, Durango, Oaxaca y Yucatn. La Sala Superior ha sostenido que la no exigencia de una antigedad determinada en el ttulo profesional no vulnera, por s mismo, el principio de profesionalismo o
profesionalizacin de los rganos electorales, siempre que adicionalmente se exija acreditar experiencia
profesional o conocimientos terico-prcticos en la materia.393
Menos frecuente es solicitar la cdula profesional, en su calidad de certicado que avala el ejercicio de
la profesin, y que slo se encuentra en el estado de Quintana Roo.
b. Escolaridad
Existen estados que no requieren que los aspirantes a consejeros cuenten con un ttulo profesional universitario, requiriendo solamente demostrar cierto grado de escolaridad. Cuando ello es as, es evidente,
como ha subrayado la Sala Superior, que la intencin del legislador fue depositar el ejercicio de tan relevante funcin, en ciudadanos sin una formacin especial o mayormente elevada, que la del comn de la
poblacin, que slo en un porcentaje mnimo alcanza niveles de escolaridad superiores.394
Son pocas las entidades que se deciden por este tipo de requisito porque como hemos venido sosteniendo a lo largo de este trabajo, la relevancia de la funcin impone tener cierto grado de instruccin que
permita, enseguida, demostrar que se tiene conocimientos especializados para ejercer adecuadamente el
encargo.
Chihuahua Nayarit y Quertaro, por ejemplo, requieren que los aspirantes a consejeros cuenten con
una escolaridad media superior. Destaca San Luis Potos porque bajo el espritu de la ciudadanizacin
que ha guiado su historia electoral, es una entidad que no solicita ni un ttulo ni un cierto grado de estudios, conformndose con requerir que los candidatos sepan leer y escribir.

393
394

148

SUP-JRC-168/2008, pp. 18 y ss.


SUP-JRC-540/2003, pp. 53 y 54.

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

c. Conocimientos especializados
En virtud de la especializacin alcanzada por la funcin electoral se ha venido profundizando en la exigencia de contar con consejeros igualmente especializados para garantizar la marcha tcnica, profesional
y conable de las instituciones electorales.
Las legislaciones electorales establecen expresamente que los candidatos a consejeros debern contar
con conocimientos especializados en materia electoral con el objeto de asegurarse de que los miembros
del rgano superior de direccin estn imbuidos del signicado y alcances de la funcin electoral. Algunas
de ellas contienen disposiciones que pueden considerarse ms generales, en las que se solicita contar con
los conocimientos necesarios para el adecuado desempeo de sus funciones, tal y como lo hace el Cofipe
(su artculo 112.1 inciso d), requisito que no implica necesariamente tener conocimientos solamente en
Derecho electoral, sino en un mbito de accin mucho ms amplio como el derecho administrativo, la
gestin pblica, la ciencia o teora poltica, el derecho constitucional, etc.
En ocasiones las legislaciones no establecen frmula alguna en particular para la constatacin de dichos
conocimientos, dejando al legislador local la facultad de establecer aquellos que se consideren idneos
o de no establecer ninguno en particular. Cuando se procede de esta manera, la alternativa a los diferentes medios probatorios y a su ecacia est abierta, permitiendo, por ejemplo, que se contemple la
aportacin de un ttulo universitario, la presentacin de un examen de conocimientos, la estipulacin de
una etapa de comparecencias, etc.395
Otras veces, se seala expresamente la forma de probar el requisito. En algunas ocasiones, se deja a los
aspirantes la carga de la prueba, siendo ellos quienes deben aportar los medios de conviccin necesarios
para evidenciar que se cuenta con conocimientos especializados en materia electoral; otras ms, son las
autoridades que designan las que estn obligadas a establecer un mecanismo especial para comprobarlo.
Signicativo es advertir que el requisito en comento se vincula al que requiere ttulo universitario,
porque mientras ste hace referencia al conocimiento mnimo del aspirante, el otro a los distintos grados
de especializacin que se pueden alcanzar. Su estipulacin exige la preparacin tcnica elemental y perla
la mxima deseable.
La Sala Superior ha dicho que para considerar satisfecho el requisito de referencia es necesario acreditar que se han adquirido los correspondientes conocimientos, de tal forma que se trata de probar, con
hechos de carcter positivo, bien derivado de la experiencia laboral o desarrollo profesional, de los estudios, capacitacin o actualizacin del ciudadano, o incluso, a travs de una determinada produccin de
carcter acadmico o de anlisis, que se tienen tales conocimientos.396
Pero no es todo, ha sealado adicionalmente que la satisfaccin de los requisitos legalmente exigidos
para aspirar al cargo de consejero electoral, deben sustentarse en documentacin vigente y actualizada.
Esto es particularmente vlido para acreditar los requisitos legalmente previstos para aspirar a la reeleccin cuando en dicho proceso se produce un cambio del perl requerido (entre los consejeros ciudadanos y los electorales), para lo cual debe tenerse como base la informacin de los expedientes presentados
durante el primer proceso de seleccin, pero la autoridad responsable debe allegarse de documentacin
actualizada. Es decir, amn del acreditamiento del resto de los requisitos legalmente exigidos para ser
designado como consejero electoral, la autoridad responsable debe contar necesariamente con documentacin actualizada que acredite la referida experiencia y conocimiento acreditable en materia electoral
y para ello los aspirantes deben contar con la oportunidad de presentar ante el Congreso del estado la
395
396

SUP-JRC-168/2008, pp. 20 y 21.


SUP-JRC-106/2008, p. 19. Tambin SUP-JRC-18/2008 y SUP-JRC-19/2008 acumulados, pp. 151-152.
149

CAPTULO CUARTO

documentacin actualizada para los efectos sealados tanto en el cdigo de la materia como en la convocatoria anteriormente citada.397
La gran mayora de las entidades federativas contempla este requisito, a excepcin de Campeche, Colima, Morelos, Nuevo Len, Quintana Roo, San Luis Potos, Sonora y Yucatn. De ellos, algunos piden
conocimientos especializados en materia electoral como Aguascalientes, Chiapas y el Distrito Federal,
mientras que otros, siguiendo de cerca al COFIPE, piden conocimientos para el desempeo de la funcin, como Baja California, Jalisco o Puebla. Algunas ms, mezclan ambos supuestos, como el caso de
Oaxaca.
d. Experiencia
La exigencia de un requisito de esta naturaleza es patente en tanto se le vincula con el principio de profesionalismo de las autoridades electorales, que no se reere nicamente a la conformacin de organismos
especializados y permanentes de carcter autnomo, sino que condiciona el perl de las personas que lo
integren a efecto de que cuenten con conocimientos especializados.398
De conformidad con las deniciones comunes, la experiencia constituye una prctica prolongada que
proporciona conocimiento o habilidad para realizar una actividad.399 Dichos conocimientos se adquieren
por circunstancias, acontecimientos o situaciones vividas. En este sentido, la experiencia en materia electoral se presenta cuando es constatable que un aspirante a consejero cuenta con los conocimientos o las
habilidades para desempear la funcin electoral, producto de las ms amplias situaciones de la vida.
Las legislaciones electorales que contemplan este requisito, empezando por el COFIPE en su artculo 112.1 inciso d), no se interesan en advertir cmo se obtuvo dicha experiencia, sino en constatar con
documentos que ofrezcan conviccin, por ejemplo, con constancias que demuestren fehacientemente la
trayectoria laboral o el desarrollo profesional, que la misma se tiene. En ocasiones esa experiencia se obtiene a partir de desarrollar la profesin en los congresos de los estados, directamente con determinados
diputados, o en distintas instituciones gubernamentales; sin embargo, mientras no constituyan causas de
inelegibilidad, no existen elementos para reprochar la forma o el lugar en donde la misma se obtuvo.400
Es notorio que al estipular este requisito se busca que los consejeros sepan en qu consiste su funcin
y que estn instruidos en cmo desempearla de manera adecuada, evitando que puedan integrarse a los
consejos generales en calidad de aprendices de la materia electoral. Es un requisito que no puede desligarse
de aquel que pide ttulo universitario, y del que requiere conocimientos en materia electoral, porque los
tres se encaminan a denir el perl adecuado del consejero, bajo cierto grado de preparacin acadmica,
pero tambin bajo un conocimiento concreto de los avatares de la actividad que ha de desempear.
nicamente los estados de Aguascalientes, Baja California, Guanajuato, Jalisco, Oaxaca, Tabasco,
Tlaxcala y Zacatecas, piden este requisito para designar a los consejeros.

397

SUP-JDC-638/2009 y acumulados, p. 19.


SUP-JRC-168/2008, pp. 18 y ss.
399 As lo sostiene la Corte, por ejemplo. Vid. AI 88/2008 y sus acumulados 90/2008 y 91/2008, estado de Jalisco, considerando
quinto, pp. 30-31.
400 Es de explorado Derecho dice la Sala Superior que las determinaciones del rgano legislativo se adoptan en forma colegiada y,
por lo mismo suponer que una relacin laboral conlleva en s misma parcialidad alguna atentara contra la naturaleza misma de dichos
rganos. SUP-JRC-92/2009 y acumulados, p. 50.
398

150

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

e. Incompatibilidades
Las causas de incompatibilidad representan requisitos de carcter objetivo. En trminos generales, estn
representadas por todos aquellos cargos de naturaleza poltica y administrativa que inhabilitan a una
persona para ser sujeto pasivo de la nominacin; que una vez designado, lo condicionan para no desempear otro cargo, empleo o comisin; o que le impiden dedicarse al ejercicio de una profesin durante un
tiempo determinado, despus de agotado su mandato.
Las incompatibilidades buscan satisfacer distintos objetivos; unas se encaminan a asegurar la imparcialidad, independencia y objetividad de quienes conforman el colegio de consejeros, otras la dedicacin
exclusiva al desempeo del cargo, y unas ms se proponen evitar la existencia de eventuales conictos de
intereses.401
El legislador puede establecer limitativamente los cargos pblicos que resultan incompatibles con la designacin como consejero electoral o bien, puede hacerlo de una manera ms genrica atendiendo a la naturaleza de ciertas funciones que comprometeran con mayor facilidad la actuacin y el desempeo del mismo por ejemplo, al sealar que no podrn formar parte de la administracin pblica, o que no podrn
serlo quienes hayan ocupado cargos de eleccin popular.402 La mayora de las legislaciones opta por lo
primero.
Importante es destacar que dichas incompatibilidades y las normas en que se expresan, en modo alguno exigen a los candidatos a consejeros, para efectos de garantizar su imparcialidad e independencia,
que ideolgicamente sean neutros, sino prohbe que tales ciudadanos, acten polticamente con sentido
de pertenencia y bajo las directrices de un partido poltico.403
A reserva de regresar ms adelante a analizar con ms detenimiento este rgimen, por la trascendencia
que tiene para el desempeo de una funcin que se rige por principios constitucionales rectores de su
actuacin, baste decir en este momento que prcticamente la totalidad de las legislaciones electorales,
incluido por supuesto el Cofipe (artculo 112.1 incisos g, h, i, j), establecen prescripciones al respecto.
V. Sistema de nombramiento
Los pasos que determinan la forma de designacin de los consejeros electorales conforman una especie
de gua metodolgica para el reclutamiento de los integrantes del cargo ms relevante al interior de los
institutos electorales de los estados.
La determinacin de las reglas de dicho sistema de nombramiento es una facultad que constitucionalmente corresponde a los congresos estatales, por lo que debe concebirse que su regulacin es una
cuestin que est delegada a las legislaturas locales. Al respecto, nuestro mximo tribunal ha subrayado
que ningn precepto de la Constitucin Federal prev como obligacin de las legislaturas locales, que
establezcan los procedimientos precisos y pormenorizados para la eleccin, designacin o renovacin de
los integrantes de los institutos electorales locales.404 De conformidad con ello, las legislaturas, en su
determinacin, gozan de un amplio margen de decisin para denir sus etapas, los actos que deben des401 Fernndez Ruiz entiende la incompatibilidad referida a los parlamentarios como la prohibicin de que un mismo sujeto
desempee dos empleos o cargos distintos simultneamente, por demandarlo as el principio de separacin de poderes, el de la independencia de los poderes, y el de la pluralidad del rgano legislativo. Como se observa, hace referencia solamente a una de las vertientes de las incompatibilidades. Cfr. Fernndez Ruiz, Jorge, Poder Legislativo, op. cit., p. 267.
402 As lo reconoce la Sala Superior, vid. SUP-JRC-18/2008 y SUP-JRC-19/2008 acumulados, p. 122.
403 SUP-JRC-79/2009 y acumulados SUP-JRC-80/2009, SUP-JRC-81/2009 y SUP-JDC-2977/2009, pp. 109-110.
404 AI 88/2008 y sus acumulados 90/2008 y 91/2008, Estado de Jalisco, considerando quinto, pp. 31-32.

151

CAPTULO CUARTO

plegarse al interior de cada uno, sus particularidades y contornos, siempre dentro de las bases establecidas
por la Constitucin.405
El andamiaje de referencia presenta distintas caractersticas que la Sala Superior se ha encargado de
ir precisando progresivamente, aun cuando de manera reciente ha mostrado su vocacin de magisterio
constitucional al sealar las premisas que racionalizan el sistema. Entre otras cosas ha sealado:
t Su trascendencia: El nombramiento o designacin de los integrantes del colegio de consejeros constituye un acto que no se encuentra formalmente dirigido en s mismo a los ciudadanos. Sin embargo, en su aspecto sustantivo, tiene una trascendencia institucional, jurdica, poltica y democrtica
muy superior a un mero acto de relacin intergubernamental, puesto que, en ltima instancia, es
el pueblo el destinatario de la garanta de la celebracin de procesos electorales libres, autnticos
y peridicos, donde se ejerce el derecho al sufragio ciudadano universal, libre, secreto y directo
cursivas nuestras,406 del cual estos altos funcionarios son depositarios y garantes.
t Su naturaleza: Es un acto soberano, que tiene como nalidad esencial, que un ciudadano ejerza la
funcin de servidor pblico, con las facultades inherentes al cargo para el cual fue propuesto. Es as
que, la designacin cambia la situacin jurdica del ciudadano, por medio de la cual otorga facultades que la normativa ha previsto, por tanto, la designacin es un acto formal que requiere de un
determinado procedimiento, que debe estar regulado en la ley.407
t Su morfologa: Es un acto complejo, que se encuentra reglado en el procedimiento, aun cuando
otorga un amplio margen de discrecionalidad a los rganos que designan en la seleccin nal de los
consejeros. Constituye como sigue armando la ltima fase de un procedimiento integrado
por diversas etapas, concatenadas entre s, en la cual cada una constituye antecedente y base de la siguiente, de manera que, slo cuando esa cadena de actos sucesivos se realiza correctamente, se puede
estimar que el procedimiento es vlido y, por ende, puede servir de base a la decisin nal emitida
en ese proceso.408
Como consecuencia de lo anterior, este apartado intentar presentar todas aquellas piezas que en conjuncin armnica conforman lo que en este trabajo denominaremos el sistema de nombramiento de los
consejeros electorales.
El anlisis individualizado de estas piezas contribuir a poner sobre la mesa el material necesario para
advertir en qu medida los pasos contemplados para la seleccin de los integrantes de los consejos generales de los institutos ofrecen previsiones sucientes para garantizar nombramientos que protejan la
independencia de los consejeros y la autonoma de los rganos electorales y, en qu proporcin el procedimiento mismo ofrece estndares adecuados de certidumbre, transparencia y apertura.
Para lograr nuestro objetivo, realizaremos inicialmente un breve esbozo sobre la trascendencia del sistema de nombramiento que se ha adoptado mayoritariamente en las entidades federativas para, enseguida,
proceder al amplio ejercicio de deconstruccin del sistema en las diversas piezas que lo componen, con el
objeto de analizar individualmente cada una en su contexto y sus repercusiones.

405

AI 69/2008, Estado de Veracruz, considerando sexto, op. cit., pp. 20-24.


SUP-JDC-95/2009, p. 25.
407 SUP-JRC-161/2008 y SUP-JRC-164/2008 acumulados, p. 105.
408 SUP-JRC-18/2008 y SUP-JRC-19/2008 y acumulados, pp. 25 y ss., esp. 31. Sobre esta sentencia, acdase al estudio de Solorio
Almazn, Hctor, Partidos polticos y rganos legislativos. Casos sobre designacin de consejeros y magistrados electorales, Serie
comentarios a las sentencias del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Mxico, TEPJF, nm. 16, 2009, pp. 15 y ss.
406

152

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

Los hallazgos que se tengan como resultado del anlisis comparativo que llevaremos a cabo, sern contextualizados en cada uno de los apartados, principalmente en aquellos en los que consideremos necesario
esbozar algunas propuestas tendientes a ajustar sus distintas piezas con la intencin de perlar un mtodo
de designacin ms abierto y vigoroso, ms denido y puntual, ms transparente y sujeto al escrutinio
social.
Adems, la misma informacin permitir realizar futuros ejercicios analticos que puedan abordar sus
estudios desde una perspectiva no slo normativa como la que se presenta, sino incluso funcional.
1. La trascendencia del sistema de nombramiento
El sistema de nombramiento de los consejeros adquiere la totalidad de su trascendencia cuando se advierte la funcin que cada orden constitucional ha conferido a las instituciones electorales a travs de las
distintas reformas electorales, pero sobre todo a partir de las reformas de 1996 y 2007. Dichas reformas,
ya lo hemos sealado, perlaron una autntica funcin estatal y garantizaron la autonoma y la independencia de las instituciones electorales.
Los cambios, en su momento, mostraron la voluntad de asistir a la consolidacin del federalismo electoral en nuestro pas, bajo la rme decisin de continuar vigorizando nuestra forma federal de Estado.
Bajo el anclaje del principio de autonoma, uno de los principios constitucionales del Estado federal
mexicano, y el impulso del proceso de democratizacin extendido a lo largo y ancho del pas, se hizo ms
patente que las propias entidades federativas, sus actores polticos y sus instituciones, deban desempear
un papel ms relevante en la organizacin de los comicios. Fue as como se gener el captulo electoral
del artculo 116 en la reforma constitucional de 1996, en el que se erige de manera ms contundente la
funcin electoral de los estados, y se deja que en el mbito de decisin legislativa constitucionalmente
conferido, sean ellos mismos quienes depositen en manos de instituciones electorales diseadas autnomamente, pero bajo estndares de homogeneidad fundamental, la responsabilidad de articular el avance
democrtico y la consolidacin del pluralismo poltico en las entidades de la Repblica.409
Con independencia de lo anterior, conviene destacar que el sistema de nombramiento goza, en su individualidad, de una relevancia que no debe desdearse, en la medida en que representa un ejercicio de
alto contenido poltico realizado bajo un procedimiento cuyas piezas se encargan de determinar los sujetos
estatales o pblicos que participan en l, las distintas fases que lo componen, la votacin exigida para perfeccionarlo, el plazo que se tiene para realizarlo y las modalidades excepcionales contempladas para garantizar que el pleno del consejo general se integre de manera puntual y oportuna.
La entidad del procedimiento y su especicidad sugieren la existencia de un procedimiento de designacin particular, individualizado y distinto al de otros funcionarios pblicos de alto nivel. Es a consecuencia de ello que en la mayora de las legislaciones electorales se ha instrumentado un procedimiento
concreto para designar a los consejeros, y en otros, los menos, se emplean los mismos pasos bajo los cuales
se designan a otro tipo de funcionarios; es el caso, por ejemplo, del estado de Jalisco, en donde existe un
procedimiento especial para la eleccin o raticacin de servidores pblicos de la competencia del Congreso local, entre los que se encuentran el presidente consejero y los consejeros del Instituto Electoral del
Estado, y cuya regulacin corresponde a la Ley Orgnica del Poder Legislativo del Estado de Jalisco.

409

Sobre el particular, interesantes reexiones, desde distintos ngulos de anlisis en Peschard, Jacqueline, La dimensin federal,
op. cit., pp. 19 y ss. Merino, Mauricio, La transicin votada, op. cit., pp. 150 y ss. Martnez Veloz, Estudio introductorio, op. cit.,
pp. 16-18.
153

CAPTULO CUARTO

Cada una de estas vertientes es signicativa porque contiene informacin particular que, al armonizarla con la que deriva del resto, permite tener una idea de las fortalezas y debilidades que acompaan al
mtodo de reclutamiento. Por ello, es necesario advertir algunas de esas implicaciones:
A. Quin los elige
Determinar cuntos y sobre todo qu sujetos estatales o pblicos participan en la designacin de los consejeros, demuestra el nivel de implicacin de voluntades que se entrelazan para integrar al mximo rgano
de direccin de los institutos electorales; es decir, constituye un mecanismo a travs del cual se puede
medir el grado de cooperacin institucional existente entre los rganos del estado, los partidos polticos
y los ciudadanos, en tanto referentes principales de la funcin electoral.
En general, un sistema de nombramiento puede ser tan amplio y abierto que permita la convergencia
de un elevado nmero de voluntades polticas, situacin que, en los hechos, se traduce en un aumento de
legitimidad de quienes fueron designados. En el extremo contrario, puede ser tan estrecho y cerrado que
niegue la implicacin de todos los actores polticos, sociales, y los rganos constitucionales que deberan
tener un espacio de participacin en la integracin de un rgano de esta naturaleza, impidiendo ese supervit de fortaleza institucional.
Al respecto, la Suprema Corte ha sostenido que al establecer estos mtodos de nombramiento, respecto de servidores pblicos que no son elegidos popularmente, se busca que en ellos no intervenga una
sola persona, como se tratara en el supuesto de la designacin por parte del Presidente, sino que se d
mediante un procedimiento en el que exista una colaboracin entre distintos poderes, o un acuerdo entre los
distintos grupos polticos que conforman las Cmaras del Poder Legislativo-cursivas nuestras-.410
B. Cmo se eligen
El sistema de nombramiento tiene la funcin de ordenar cada una de las etapas, los actos y pasos a concretar dentro de ellas, dispuestas para perfeccionar la designacin de los consejeros electorales y garantizar,
en ltima instancia, la integracin armnica de su colegio (pleno).
Un anlisis, en una perspectiva ms amplia y general, destaca que las normas del procedimiento nos
brindan informacin adicional para valorar si estamos en presencia de un diseo institucional acorde a
las exigencias de apertura que se debe producir en el contexto de una sociedad democrtica o si, por el
contrario, es un sistema que favorece la opacidad y la discrecionalidad poltica.
A grandes rasgos, la informacin que contiene permite:
t Constatar que los consejeros se nombran bajo un mtodo indirecto de designacin en el que participan rganos estatales que se distinguen por su legitimidad democrtica directa y sujetos adicionales
que cuentan con una legitimidad indirecta, como los partidos polticos.
t Indagar si se establecen con claridad las etapas del procedimiento y si se especica oportunamente
a quin corresponde el poder de presentar candidaturas, a quin el de nominar y a quin el de designar; incluso, ver si existen modalidades de participacin de otro tipo de rganos e instituciones
pblicas y privadas.

410

154

AI 69/2008, Estado de Veracruz, considerando sexto, op. cit., p. 22.

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

t Observar la extensin del poder de decisin de cada rgano o sujeto implicado en el procedimiento, constatando qu instancias y, sobre todo cules, tienen asignado un papel preponderante en el
mismo, advirtiendo con ello, el equilibrio institucional existente.
t Ver de qu forma se exterioriza formalmente el poder de nominar. Mediante una propuesta nica, a
travs de un sistema de lista de dos o tres candidatos, o una lista incluso ms extensa; e, igualmente,
cul es el mecanismo previo, si lo hay, para delimitar el universo de potenciales candidatos.
t Constatar los mecanismos que se estipulan para comprobar la idoneidad de los candidatos, bien a
travs de frmulas como la comparecencia o la entrevista de los candidatos, o mediante un examen
de conocimientos especializados.
t Advertir de qu manera se procesa al interior de los rganos de nominacin y de designacin la
revisin del cumplimiento de los requisitos de elegibilidad de los aspirantes, para garantizar que se
ostenten efectivamente bajo el perl que constitucional y legalmente se les requiere.
t Identicar la existencia de plazos perentorios dentro de los cuales deben moverse los distintos actos
y etapas del procedimiento, con el objeto de advertir si se contemplan medidas sucientes para
garantizar que los nombramientos estn realizados en un tiempo tal, que permitan la continuidad
institucional del rgano electoral.
t Observar la mayora requerida por las constituciones y leyes electorales para la designacin de los
consejeros: mayora simple o mayora calicada, y, adems, qu tan calicada es esta ltima, a n de
apreciar el nivel de implicacin y acuerdo poltico exigido y el grado de respaldo institucional con
que resultan nalmente investidos.
t Ubicar la existencia de criterios transversales de seleccin, que a pesar de no estar formalmente estipulados, vinculan la decisin de los sujetos implicados en el procedimiento. Criterios que pueden ir
desde el territorial, orientado a garantizar la inclusin de consejeros provenientes de distintas regiones del estado; el de diferenciacin tnica, cultural o lingstica, encaminado a reejar el pluralismo
social al interior del Consejo General; el generacional, previsto para posibilitar la convivencia de
mltiples perspectivas y pticas jurdico-polticas en su seno, o el de gnero, encaminado a equilibrar la presencia masculina y femenina en la composicin del colegio de consejeros.
t Deducir el papel que desempean los aspirantes dentro de la dinmica del procedimiento, el nivel
de interaccin que pueden tener en l otros sujetos o agentes interesados, como los grupos organizados, los acadmicos e intelectuales y el grado de transparencia con el que transcurren sus distintas
etapas.
t Inferir el mecanismo de excepcin que se contempla frente a los eventuales obstculos que puede
enfrentar la ruta ordinaria de la nominacin, a n de visualizar el grado de ecacia con el que se
garantiza la pronta integracin del rgano superior de direccin.
t Finalmente, indagar el acto y el momento preciso en que se accede formalmente al ejercicio del
cargo, cuya determinacin es signicativa porque es el mismo en que los consejeros quedan protegidos por las distintas garantas que se les otorgan y el que les conere distintas obligaciones que
necesariamente tendrn que comenzar a afrontar.
2. Sus etapas
Al detenerse a observar los distintos procedimientos para determinar quines habrn de conformar los
rganos superiores de direccin de los institutos electorales, es frecuente encontrar que el legislador emplea trminos como elegir (para ser electo, para elegir, elegir, sern electos, proceder a elegir,
en estados como Jalisco o Nuevo Len), designar (designar, sern designados, designacin, como
155

CAPTULO CUARTO

en Morelos o Nayarit), o nombrar (sern nombrados, en el estado de Hidalgo y Yucatn) Incluso, es


fcilmente apreciable que en la descripcin de sus respectivos procedimientos, algunas legislaciones electorales utilizan indistintamente ms de uno de estos trminos (por ejemplo, Nuevo Len o Hidalgo).
En virtud de lo anterior y con el objeto de claricar las etapas procedimentales que sigue el sistema de
nombramiento, consideramos conveniente esbozar algunas notas que a nuestro juicio esclarecen el signicado de los conceptos empleados. La determinacin de su alcance nos permitir corroborar que los
consejeros electorales, a diferencia de lo que sucede con los titulares de los poderes Ejecutivo y Legislativo, no emanan de un proceso de eleccin, sino de un mtodo de designacin. Adicionalmente, podremos constatar que el procedimiento representa un acto complejo que se integra por distintas etapas las
cuales, para que sea armnico, cuentan con un lugar denido y predeterminado. Y es precisamente en
este punto en el que residir la riqueza del apartado, y que permitir advertir cmo se agrupan, ordenan
y racionalizan dichas etapas.
De conformidad con el Diccionario de Lengua Espaola, elegir signica escoger, preferir a alguien o
algo para un n; nombrar signica: elegir o sealar a alguien para un cargo, un empleo u otra cosa;
nombramiento, en cambio, quiere decir cdula o despacho en que se designa a alguien para un cargo u
ocio. Designar, por otra parte, representa sealar o destinar a alguien o algo para determinado n y
adems denominar, indicar.411
El sentido lexicogrco de los trminos ensea algunas de las diferencias existentes entre ellos, y deja
entrever, as sea de manera velada, que cada uno parece aludir a momentos diferentes dentro de un mismo proceso.
Para construir el sistema de una manera lgica, que transcurre del nal al inicio, hay que destacar lo
siguiente:
t El nombramiento constituye el acto culminante con el que una persona queda designada para
desempear un encargo. Acto denitivo que se enmarca en un documento que habilita el ejercicio
de una funcin pblica y que por lo general se realiza en el contexto de una ceremonia solemne de
investidura.
En su carcter de acto nal y solemne, est precedido por actos adicionales que completan y racionalizan el sistema; stos son:
t
t
t
t

El acto de identicacin del o los aspirantes dentro del universo de potenciales participantes;
El acto de seleccin del o los candidatos;
El acto de proposicin o nominacin formal de los candidatos;
Y un posterior acto de designacin de los titulares de los cargos;

Para que la distincin avanzada tenga mayor consistencia es importante vincular los conceptos que
se han manejado con los mtodos de seleccin de los funcionarios pblicos, as como con la naturaleza
electiva o no de los mismos.
Para ello debemos recordar que los vocablos elegir o eleccin, y designar o designacin se utilizan en el
contexto de rganos del estado de distinta naturaleza, y hacen referencia, en el mbito subjetivo, a funcionarios cuya legitimidad deriva de mtodos de eleccin directa e indirecta. Adems, y esto tambin es sig411

Real Academia Espaola, Diccionario de la Lengua Espaola, 22. ed., Madrid, Espasa, 2001, t. I, p. 787. La Sala Superior emplea
esta misma fuente para aproximarse a los conceptos de elegir, designar y raticar. Sobre la interpretacin que hace de los mismos,
acdase a SUP-JRC-391/2000, pp. 28 y ss.
156

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

nicativo, si se atiende al campo de las formas es fcilmente constatable que se vinculan a procedimientos
diferenciados cuyas etapas y actos no son ni pueden ser idnticos.
La primera distincin permite sealar que los rganos representativos y sus representantes populares
se eligen de manera directa y son producto de un proceso de eleccin popular; en cambio, los rganos no
representativos y sus titulares emanan de un proceso de designacin o nombramiento.412
Los rganos representativos del Estado, fundamentalmente el Poder Ejecutivo y Legislativo, se integran con funcionarios que emanan de elecciones populares y directas; mientras que otros rganos de ste,
como el Poder Judicial o los miembros de los rganos constitucionales autnomos se integran con servidores pblicos, producto de mtodos de eleccin indirectos, o si se preere, de procesos de designacin.
Quienes emanan del voto popular, lo hacen a travs de elecciones libres, autnticas y peridicas, realizadas mediante sufragio universal, libre, secreto y directo de los ciudadanos; mtodo a travs del cual el
pueblo ejerce su poder soberano. Quienes emanan de un proceso de designacin, son producto de la voluntad poltica manifestada a travs del voto de la minora en relacin con la poblacin que ostenta
un cargo de representacin poltica dentro de distintos rganos del estado.
De conformidad con el segundo criterio, los representantes populares surgen de procesos electorales
democrticos, mientras que los funcionarios adicionales, de procesos o sistemas complejos de designacin.413 Aqullos regulan las distintas etapas y actos tendentes a facilitar la expresin del sufragio ciudadano a favor de los partidos polticos y sus candidatos. stos se disponen a integrar la voluntad de distintos
rganos, entes o sujetos pblicos (primordialmente de carcter electivo) para que, en observancia de las
distintas etapas y actos previstos, concurran a determinar la o las personas que debe asumir un cargo pblico.414
La somera distincin que se ha realizado deja entrever que las legislaciones electorales utilizan como
sinnimos conceptos que en puridad tcnica y lingstica signican cosas distintas y hacen referencia a
fenmenos igualmente diversos.
Al interesarnos solamente el sistema de designacin de los consejeros electorales, nos obligamos a
destacar que para advertir su racionalidad interna debemos ser capaces de utilizar los vocablos adecuadamente y de organizar el tablero de las piezas, sin perder de vista que nos encontramos en el contexto de
las tcnicas de nombramiento indirecto de funcionarios pblicos. Es por ello que se puede armar que el
sistema de designacin de los consejeros se compone de cuatro etapas claramente distinguibles: Una es
la etapa de identicacin de los aspirantes al cargo, otra la etapa de seleccin de los candidatos, una ms
relevante, la etapa de designacin y, nalmente, la de nombramiento formal.
Cabe sealar que como principio general, todas ellas se producen en el mbito del Poder Legislativo
como consecuencia de su funcin administrativa de designacin. Sin embargo, existen sistemas, como
el de Coahuila, en en que excepcionalmente es el propio rgano electoral el que tiene una intervencin
412

La Sala Superior distingue entre los procesos


procesos de eleccin popular democrtica y la eleccin indirecta, designacin o nombramiento de alguna autoridad. Reeleccin en los ayuntamientos. No se actualiza respecto de cargos que legalmente no deban surgir de elecciones populares. S3ELJ 21/2003. Revista Justicia Electoral 2004, suplemento 7, pp. 25-26. Compilacin Ocial
de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997- 2005, pp. 269-270.
413 La Suprema Corte los dene como sistemas de nombramiento complejos. AI 69/2008, Estado de Veracruz, considerando sexto,
op. cit., p. 22.
414 Un ejemplo que constata la distincin entre los servidores pblicos electos a travs de una eleccin directa y los que provienen
de un mtodo de eleccin indirecta o de un proceso de designacin, se encuentra en el artculo 115, fraccin I, segundo prrafo de
la CM, que seala: Los presidentes municipales, regidores y sndicos de los ayuntamientos, electos popularmente por eleccin directa,
no podrn ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por eleccin indirecta, o por nombramiento o designacin de alguna
autoridad desempeen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominacin que se les d, no podrn ser electas
para el periodo inmediato.
157

CAPTULO CUARTO

instrumental como la ha denido la Suprema Corte, que le permite coadyuvar con el Congreso del
estado a llevar a cabo los actos contemplados en las dos primeras etapas.415
t La etapa de identicacin de aspirantes. Es la etapa inicial del procedimiento. Su objeto se dirige a
identicar a todas aquellas personas que aspiren a desempear el cargo de consejero electoral. Esta
etapa se encuentra condicionada por las distintas modalidades que contempla la legislacin electoral
para llevar a cabo dicha identicacin, que pueden ser desde una propuesta individual o colectiva,
hasta una convocatoria abierta, una consulta o una nominacin cerrada.416
t La etapa de seleccin de candidatos. Es la etapa siguiente, cuya nalidad es seleccionar, dentro del amplio universo de aspirantes, a las personas que sern formalmente nominadas para acceder al cargo.
Dentro de ella es necesario desplegar distinto gnero de actos como constatar que los aspirantes
cumplan con los requisitos de elegibilidad; entrevistar y evaluar a los candidatos a efecto de advertir
su idoneidad para ser propuestos, y aprobar el dictamen de la comisin correspondiente. Esta etapa
incluye tambin el acto de proponer, por virtud del cual los candidatos son formalmente presentados
como elegibles ante el pleno de la Cmara para someterlos a votacin del pleno.417
t La etapa de designacin. Fase cronolgicamente sucesiva, que se lleva a cabo directamente en el pleno
de los congresos locales. En ella se actualiza el deber de los diputados de elegir, escoger o preferir,
a travs de la exteriorizacin del voto, a uno o ms de los candidatos propuestos; representa, por
ello, un acto de individualizacin de la o las personas que habrn de ocupar el encargo de consejero
electoral. Esta libertad del pleno de elegir uno o ms candidatos puede traducirse igualmente en un
acto de no optar por ninguno, ante lo cual, de conformidad con la legislacin correspondiente, deben existir mecanismos de excepcin al procedimiento normal, con el objeto de garantizar la debida
integracin del rgano electoral.418
t La etapa de nombramiento. Representa el episodio con el que concluye formalmente el procedimiento. Su objeto es conferir solemnemente el encargo pblico. En ella se produce el acto de juramento
o de protesta del encargo ante el pleno de la Cmara de Diputados y la correspondiente entrega del
documento de acreditacin, con lo cual el sujeto elegido se convierte en titular del cargo pblico.
Esta etapa es signicativa entre otras cosas porque desde el momento en que se produce, se adquie415

AI 158/2007 y sus acumuladas 159/2007, 160/2007, 161/2007 y 162/2007, considerando dcimo, p. 58.
Al analizar el sistema de designacin de los consejeros electorales del Estado de Durango, la Sala Superior realiz un ejercicio de
sistematizacin de sus pasos en sentido cronolgico. Al efecto, los pasos 3, 4, 5, 6 que identica, forman parte de la etapa de identicacin de candidatos, dentro de la sistematizacin que aqu se propone. Dichos pasos son: 3. El Congreso del Estado debe emitir
una convocatoria, que se publica en el peridico ocial del Gobierno del Estado y en los medios que apruebe el propio Congreso.4.
La convocatoria se dirige a los ciudadanos residentes en la Entidad, a efecto de que se presenten como aspirantes a integrar el Consejo
Estatal Electoral.5. El Congreso debe registrar las solicitudes que cumplan con lo establecido en la convocatoria y en el cdigo electoral
local. 6. La convocatoria debe contener, por lo menos, el plazo de la inscripcin, los requisitos establecidos en el artculo 111 del cdigo
electoral local, el nmero de consejeros que se requieren, as como el procedimiento a seguir para la seleccin de los candidatos y su
posterior designacin. SUP-JRC-18/2008 y SUP-JRC-19/2008 acumulados, p. 30.
417 Aqu estaran contemplados los pasos 7, 8 y 12 del procedimiento de Durango. 7. Una vez recibidas las solicitudes, el Congreso
del Estado, a travs de la Comisin correspondiente, examina en forma objetiva e imparcial, las solicitudes registradas e integra una
relacin con veintin ciudadanos que renan los requisitos contemplados en la convocatoria y en el Cdigo Electoral local. 8. La Comisin respectiva del Congreso del Estado, propone al Pleno de la Legislatura la relacin de los veintin ciudadanos, a n de que se
elijan a los siete consejeros electorales propietarios por el voto de las dos terceras partes de sus miembros. 12. Las reglas y procedimientos para vericar el cumplimiento de los requisitos, as como para la eleccin o, en su caso, insaculacin de los consejeros electorales,
son las que disponga el Congreso del Estado. Idem.
418 Dentro de esta fase entrara el paso 9. 9. Si en una primera votacin no se obtuviera la mayora calicada, se procede a realizar
una segunda votacin. En caso de no lograrse la eleccin de los siete consejeros propietarios, se utiliza el procedimiento de insaculacin
hasta completarlos. Idem.
416

158

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

ren los derechos y garantas propias del encargo, comenzando a generarse tambin la obligacin de
concurrir a conformar el colegio de consejeros.
La distincin de las etapas del procedimiento constata en s misma el trascendente cambio de papel
asignado a los congresos locales. Recordemos que mientras los institutos electorales no gozaron de ningn tipo de autonoma, la designacin de los funcionarios electorales se produjo al interior de los poderes
ejecutivos de los estados y que, incluso cuando se dieron los primeros pasos para autonomizar la funcin
electoral, los gobernadores estatales mantuvieron una inuencia decisiva sobre los nombramientos.419
Ni que decir sobre que muchas cosas se encuentran en plena transformacin al da de hoy. Por principio de cuentas, la designacin de los consejeros electorales como facultad exclusiva y excluyente de los
congresos locales, se ha asentado denitivamente.420 ste es, evidentemente, un paso de proporciones mayores; sin embargo, lo relevante del caso es que no slo el aspecto formal ha tenido un viraje importante,
ya que tambin la prctica real y efectiva ha cambiado considerablemente.
A ello ha coadyuvado, por ejemplo, el paulatino fortalecimiento ocurrido al interior del sistema de
partidos de las entidades federativas, el progresivo asentamiento del pluralismo poltico y social y las
oportunas barreras a la sobrerrepresentacin al interior de los congresos locales. Estos y otros mecanismos
ms han impedido que los grupos polticos hegemnicos, como en antao, tengan manos libres para realizar las designaciones. Si a esto le sumamos el activo papel que vienen desempeando tanto la Suprema
Corte como el Tribunal Electoral en la garanta de la regularidad procedimental de las designaciones, no
podemos sino sealar que nos encontramos frente a un escenario diametralmente distinto al de hace una
o dos dcadas.
Hay, ciertamente muchas cosas por cambiar; no en todas las entidades se han observado reformas electorales constantes ni sustantivas, como lo testimonia Peschard; en algunos lugares de la geografa nacional
se sigue apostando por mantener el status quo y en ocasiones, por ir a contracorriente de lo que mandata
la Constitucin General.421 A pesar de ello, los resultados comienzan a arrojar un saldo positivo.
3. rganos que nombran a los consejeros
Dotar de autonoma a las instituciones electorales, como una de las exigencias de la reforma electoral de
1996, propici una denicin del todo signicativa consistente en que el sistema de designacin de los
consejeros electorales debera transcurrir exclusivamente al interior de los congresos estatales.422 Desde
entonces existe una homogeneidad fundamental a este respecto que ha sido escrupulosamente seguida en
todas las entidades federativas del pas.
El cambio no es banal; por el contrario, resulta signicativo si se observa que con anterioridad el verdadero poder de decidir estaba en manos de una sola persona (el gobernador). Al cumplirse el ciclo del movimiento de traslacin, ese poder se ha asentado en denitiva al interior de los rganos de representacin
popular. Esto ha llevado a que sea un rgano colegiado, y no una persona, quien realice las designaciones,
y que para alcanzar un resultado satisfactorio, en un contexto en el que cada vez es ms evidente el pluralis419 Al respecto, remitimos a las consideraciones hechas en el apartado relativo a la autonoma de los rganos electorales, en el punto
III del captulo primero de este trabajo.
420 Peschard observa que el proceso de uniformizacin de los procedimientos de designacin de los consejeros electorales, y el renovado papel que en l tienen los congresos estatales, es una consecuencia de la reforma de 1996. Peschard, Jacqueline, La dimensin
federal..., op. cit., p. 58.
421 Peschard, Jacqueline, Introduccin, op. cit., supra, pp. 5 y ss.
422 Peschard, Jacqueline, La dimensin federal, ibidem, p. 56.

159

CAPTULO CUARTO

mo poltico, se requiera la aproximacin de posiciones, la convalidacin de las propuestas y la aprobacin


de los consejeros por consenso o por mayora calicada.423
No puede negarse, sin embargo, que los partidos polticos mantienen al da de hoy un amplio poder
en la denicin de las nominaciones y en la orientacin nal de las designaciones mismas. Tienen, como
sealan Hernndez y Mjica, la llave de entrada de los consejeros al escenario institucional, pero tambin, y ah estn distintas experiencias para demostrarlo, la llave de salida.
Las legislaciones electorales generalmente les reconocen una participacin directa en el procedimiento;
cuando no es as, su inuencia decisiva puede hacerse sentir a travs del control que tienen al interior
de sus bancadas o grupos parlamentarios o, en el extremo, mediante la capacidad de persuasin directa
que ostentan frente a sus diputados.424 Cuando existe la pretensin de cesar del cargo a los consejeros, es
indudable que tienen igualmente un papel activo y de primer orden.
La especicidad de esta tcnica de designacin, contrario a lo que pudiera pensarse, no se advierte tanto en la fase de designacin, que como hemos anotado es la fase casi terminal del procedimiento, como
en la de identicacin y seleccin, que son las iniciales, pues es aqu en donde se determina qu tipo de
voluntades y de qu naturaleza, se encuentran implicadas en el procedimiento.
Si la funcin electoral constituye una actividad que se caracteriza por su capacidad para integrar las
voluntades de los poderes pblicos, los partidos polticos y los ciudadanos, es entendible que en la posibilidad de proponer candidatos a consejeros se encuentre la relevancia de su participacin. Acaso por ello
deba distinguirse entre una o ms voluntades originarias, que proveen a los aspirantes, y una voluntad
conrmatoria, que los selecciona, que al coincidir perfeccionan el acto complejo consistente en la designacin del funcionario electoral de mrito.425
A. Proposicin de candidatos
a. Sujetos
Las legislaciones electorales de las entidades federativas otorgan el poder de presentar formalmente candidatos a distintos rganos o sub-rganos, a instituciones y personas. Dentro de esta variedad de sujetos
pblicos y privados destacan las fracciones o grupos parlamentarios representados en el Congreso del Estado, las comisiones del propio rgano, los partidos polticos, las universidades, distintos grupos sociales
y los ciudadanos. Como se ha establecido en el mbito de las etapas del procedimiento de nombramiento,
las atribuciones a las que hacemos referencia en este apartado deben ejercerse dentro de la etapa que hemos denominado de identicacin y seleccin de candidatos.
De forma mayoritaria, como se aprecia en el cuadro XXIV. Sistema de nombramiento. Organos
que proponen candidatos, las legislaciones otorgan esa facultad a los grupos parlamentarios (veintitrs
estados, entre los que destacan, Chiapas, Jalisco y Veracruz). Michoacn tiene la particularidad de que
423 Una panormica del proceso de democratizacin en los congresos se encuentra en Lujambio, Alonso, El poder compartido..., op.
cit., pp. 46 y ss. De igual manera, se remite a Astudillo, Csar, Pluralidad poltica y cambios institucionales, op. cit., pp. 21 y ss. Un
trabajo que se asienta en la nocin de gobierno dividido pero que aporta elementos interesantes sobre el proceso de cambio suscitado
al interior de los congresos es el de Orta Flores, Sara Berenice, El Poder legislativo local, elementos para registrar su evolucin, en
Cienfuegos Salgado, David (comp.), Constitucionalismo local, Mxico, Porra, 2005, pp. 431 y ss.
424 Los autores recuerdan el episodio sucedido al interior del Instituto Electoral del Estado de Mxico en donde, luego de conocerse
el trco de inuencias en el que haban incurrido dos consejeros, fueron renunciados la totalidad de consejeros propietarios y suplentes sin tener siquiera el derecho constitucional de audiencia. Cfr. Hernndez Norzagaray, Ernesto y Mjica Camarena, Nicols,
Estado de la ciudadanizacin, op. cit., p. 277.
425 SUP-JRC-232/2001, p. 15.

160

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

slo pueden proponer al presidente del consejo. La justicacin de esta decisin no necesita un comentario mayor, ya que en su calidad de agrupaciones de integrantes al interior del rgano legislativo, unidas
en razn de su liacin poltica, tienen la capacidad de expresar de mejor manera la voluntad del partido
poltico al que pertenecen.426
Algunos estados otorgan un peso ms directo y relevante a los propios partidos polticos y sus dirigencias, como interesados directos e inmediatos de los procesos electorales. Entre ellos se encuentran Hidalgo, San Luis Potos y Sinaloa.
Otros dejan que sea una comisin del Congreso del estado la que se encargue de proponer distintos
nombres para conformar una lista de aspirantes posibles, como en los estados de Durango, Estado de
Mxico, Guerrero y Michoacn.
Estados como Baja California son ms abiertos y permiten la concurrencia de las instituciones de educacin superior y los centros de investigacin en el estado.
Finalmente existen otras entidades que otorgan un importante papel a los ciudadanos o a los grupos
organizados para presentar candidatos. Nuevo Len, por ejemplo, dispone que tendrn derecho a presentar propuestas los ciudadanos, agrupaciones u organizaciones sociales no gubernamentales, legalmente
constituidos. San Luis Potos slo permite que ejerzan la nominacin quienes sean ciudadanos potosinos.
Baja California conere este derecho a los organismos empresariales, y de la sociedad civil. Tlaxcala permite la participacin de los ciudadanos por s mismos, las instituciones acadmicas, las fundaciones no
partidistas, las organizaciones civiles y las asociaciones de profesionistas.
b. Modalidades para su identicacin
Cuando se advierte que los aspirantes a consejeros electorales deben ser reclutados de una manera organizada y eciente, las modalidades contempladas al efecto demuestran su aportacin al diseo del sistema
de designacin.
De conformidad al mayor o menor nmero de requisitos de elegibilidad, es frecuente que el conjunto de personas que cumplen con el perl formal pueda ser amplio o restringido. La apertura del sistema
de designacin y la posibilidad que brinda para que al margen del Congreso del estado y de los partidos
polticos participen otro tipo de instituciones, organizaciones sociales y ciudadanos en la proposicin de
candidatos hace inexorable el establecimiento de frmulas para convocar e identicar al universo de aspirantes posibles.
En ocasiones, esas frmulas permiten la identicacin de los aspirantes sin problema alguno, pero en
otras, el alto nmero de sujetos que concurren a participar, impone el establecimiento de ltros adicionales para que avancen en el procedimiento nicamente quienes cumplan con los requisitos y, adicionalmente, tengan un perl idneo para el cargo.427
Cuando el poder de designacin pas a manos de los congresos de los estados, el ejercicio exclusivo de
la nueva atribucin gener que la facultad de identicar a los candidatos quedara en manos de los propios
rganos representativos, principalmente a travs de los grupos o fracciones parlamentarias. La exigencia
de ciudadanizacin, entendida como la participacin directa de personas o agrupaciones en asuntos

426

Sobre la denicin de grupo parlamentario, Fernndez Ruiz, Jorge, Poder Legislativo, op. cit., p. 419.
Los efectos de la concurrencia masiva producto de una convocatoria pblica se evindecian en SUP-JRC-540/2003, p. 53 y 54,
relativo al caso Chihuahua.
427

161

CAPTULO CUARTO

de autoridad, de orden pblico o de inters general,428 ha ido paulatinamente exibilizando el esquema


para oxigenarlo y permitir cada vez ms la presentacin de propuestas originadas fuera de la barda perimetral de los congresos.
As, el mtodo cerrado de identicacin de los candidatos por los grupos parlamentarios ha sido sustancialmente enriquecido con un mtodo ms abierto que emplea mecanismos adicionales como la convocatoria pblica o la consulta social.
La modalidad que propicia un universo mayor de candidatos es, sin duda, la convocatoria pblica. Es
as porque constituye un llamamiento para que todas aquellas personas que se interesen, concurran al
proceso de designacin; por lo tanto, es la que ampla en mayor medida el espectro de los aspirantes que
pueden acudir a presentar su solicitud.429 Esto debe alertar para que, cuando se utilice, se ponga particular atencin en la denicin de los requisitos de elegibilidad y en las etapas del procedimiento, para
que puedan operar como un ltro vlido. Si el punto se desatiende, la gran cantidad de aspirantes que
se presente dicultar tanto el proceso de revisin de los requisitos de elegibilidad como la ponderacin
objetiva y razonada de los ciudadanos que mejor se ajusten a los perles requeridos para el desempeo
del encargo.430
Una modalidad menos abierta pero igualmente signicativa es la consulta social. Se trata de un mtodo
que acta en una doble vertiente: por un lado se establece para que los grupos parlamentarios puedan
pedir una opinin o parecer en torno a los candidatos previamente identicados por ellos; o se utiliza igualmente para requerir que los rganos sociales, instituciones pblicas, o ciudadanos prominentes
coadyuven con el Congreso en la identicacin de los potenciales candidatos.
El procedimiento para llevar a cabo dicha consulta puede encontrarse regulado en las legislaciones electorales o puede discurrir de manera abierta y discrecional.431 No obstante, cualquier opcin debe cumplir
con los extremos exigidos por la norma, lo cual implica que se lleven a cabo todas las acciones necesarias
para la realizacin de una amplia consulta a la sociedad, con la nalidad de garantizar la participacin de
la misma en el proceso de eleccin de los integrantes del mximo rgano administrativo electoral.432
La Sala Superior ha sealado que cuando el legislador local exige como parte del procedimiento de
designacin, la realizacin de una amplia consulta a la sociedad, se constrie a la realizacin de dos elementos:
I. La amplitud que debe revestir el procedimiento que seleccione el partido poltico, a travs del cual se realice la
consulta, y
II. Que dicha consulta se realice a la sociedad, entendiendo por tal al conjunto de personas representado, en la
mayor medida posible, por los diferentes actores sociales que resulten relevantes para conocer las distintas tendencias ideolgicas y polticas de la poblacin dentro del Estado. 433
428

Franco Gonzlez Salas, Jos Fernando, Ciudadanizacin y justiciabilidad de las elecciones, en Moctezuma Barragn, Gonzalo
(coord.), Derecho y legislacin, op. cit., p. 151.
429 SUP-JRC-540/2003, pp. 53 y 54.
430 Idem.
431 La Sala Superior, en el contexto de la legislacin veracruzana, ha sostenido que ni el citado ordenamiento legal, ni la Constitucin del Estado de Veracruz, le imponen al rgano legislativo responsable la obligacin de desarrollar un procedimiento para llevar a
cabo la referida consulta, o bien, algn tipo de exigencia que lo obligara a delimitar los alcances de la misma, ms all de lo previsto en
la Constitucin y en la ley. Vase SUP-JRC-168/2008, pp. 14 y ss. Asimismo, ha sostenido, en el caso de la normativa duranguense,
que la legislacin localno prev como requisito previo a la eleccin de los Consejeros Electorales la realizacin de un procedimiento
de consulta social, en consecuencia, no se vulner la ciudadanizacin del resultado de la eleccin de los mismos. SUP-JRC-18/2008
y SUP-JRC-19/2008 acumulados, p. 113.
432 SUP-JRC-168/2008, pp. 14 y ss.
433 Idem.
162

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

El cuadro XXV. Formas de identificacion de los candidatos, ensea que buena parte de las legislaciones electorales mantiene el mtodo de identicacin poltica de los candidatos. Es decir, en muchos
procedimientos corresponde a las fracciones parlamentarias identicar a los candidatos y presentarlos
para valorar su idoneidad. Son los casos de Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Chihuahua,
Colima, Michoacn, Morelos, Oaxaca y Zacatecas. En otras entidades, dicha potestad est directamente
en manos de los partidos polticos, como sucede particularmente en Hidalgo.
Sin embargo, cada vez son ms las entidades que incorporan la convocatoria pblica. Son los casos,
por ejemplo, de Baja California, Coahuila, Durango, Estado de Mxico, Guerrero, Nayarit, Nuevo Len,
Puebla, Quertaro, San Luis Potos, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Yucatn.
Muchas de estas entidades incorporan los contenidos mnimos que deber regular la convocatoria, con el
objeto de denir, entre otras cosas, el plazo para realizar la inscripcin de las candidaturas, los requisitos
que deben cubrir los aspirantes y la forma de acreditarlos, el procedimiento para la comparecencia o la
entrevista; el plazo otorgado a las diferentes instituciones para presentar sus propuestas y el procedimiento que se seguir para la seleccin de los consejeros electorales.
Otros ms han optado por la consulta pblica o social como Chiapas, Chihuahua, el Distrito Federal,
Jalisco y Veracruz.
Existen estados que ms que utilizar una nica modalidad conjugan las virtudes de distintas. La convocatoria con la consulta, por ejemplo, se estipula en la experiencia veracruzana. La propuesta parlamentaria con la consulta, se advierte en los casos de de Chiapas, Chihuahua y Jalisco.
B. Nominacin
a. Sujetos
Por la propia naturaleza del procedimiento de designacin, la habilitacin para presentar candidatos a
consejeros electorales debe reconocerse a un amplio y variado nmero de entes. Sin embargo, el universo
de las personas propuestas necesita encontrar un mecanismo adecuado para proceder a delimitar quines
resultan verdaderamente idneos para asumir el encargo. Corresponde regularmente a los congresos estatales, a partir de la actividad de determinados rganos internos y de un procedimiento especial, realizar
esa labor de identicacin.
Para llevar a cabo esa labor es necesario analizar los requisitos de elegibilidad y dictaminarlos, algo que
se ver con ms detenimiento enseguida. Lo que ahora interesa destacar es que las legislaciones electorales otorgan a uno de los rganos internos del Poder legislativo la responsabilidad de depurar la lista de
candidatos presentada por todos los sujetos legitimados para ello, o ltrar el cmulo de aspirantes que
respondi a la convocatoria; asimismo, le compete la presentacin formal ante el pleno del Congreso, del
documento que contiene la o las candidaturas que se proponen investir con la funcin pblica.
El cuadro XXVI. Sistema de nominacin. rganos que nominan, demuestra que en su gran mayora las legislaciones de los estados confan la proposicin formal de los candidatos a una de sus comisiones internas. Esta forma de proceder es lgica y razonable si se aprecia que de manera ordinaria quien
presenta el documento nal al pleno es el mismo rgano que regularmente se encarga de constatar el
cumplimiento de los requisitos de elegibilidad.
Algunas entidades otorgan un peso ms signicativo a la nominacin, dejando que sea la Junta de Coordinacin Poltica, integrada por los coordinadores de todas las fracciones parlamentarias representadas
al interior del Congreso del Estado, la que, en su calidad de rgano de gobierno al interior del mismo,
presente la lista nal y denitiva de aspirantes. Se ubica en este supuesto el Estado de Mxico, en tanto,
163

CAPTULO CUARTO

que en Chihuahua corresponde a la Junta de Coordinacin Parlamentaria y en Guerrero, a la Comisin


de Gobierno, por mencionar algunos ejemplos.
Otras entidades otorgan esa potestad directamente a las fracciones parlamentarias, quienes por este
hecho tienen la posibilidad de proponer y nominar formalmente a los candidatos. Son los casos, por
ejemplo, de Campeche, Colima, Guanajuato.
b. Modalidades
Si las modalidades para la identicacin de candidatos establecen el mtodo para determinar el universo
de solicitantes posible, las modalidades de nominacin establecen la forma como en concreto se presentan
los candidatos al pleno del Congreso, una vez que han sido seleccionados, a efecto de que sean votados.
Las posibilidades son bsicamente tres: La nominacin de carcter personal, la nominacin bajo el formato de terna y la nominacin colectiva.
La nominacin personal, como su nombre lo indica, es aquella en la cual quien tiene la potestad para
nominar presenta una nica candidatura. La nominacin mediante terna es la que se produce mediante
un documento que lleva un conjunto de tres personas propuestas para que se designe de entre ellas la
que haya de desempear un cargo o empleo;434 la nominacin colectiva, en cambio, se utiliza para presentar un documento compuesto por distintos nombres a efecto de cubrir una vacante o de cubrir tantas
vacantes como existan.
El primer formato es signicativo principalmente si se le vincula con el nuevo contexto en el que distintas entidades han incorporado la designacin escalonada de los consejeros, en el que no se produce una
sustitucin general, sino un cambio ms paulatino e individualizado. En cambio, el tercero se emplea en
mayor medida en aquellas sustituciones generales de los consejeros. El segundo formato constituye un
punto intermedio, ya que obliga a presentar tres nombres distintos para cubrir una nica vacante.
Las tres modalidades gozan, en principio, de implicaciones positivas y negativas. La nominacin personal puede favorecer la aceptacin del candidato propuesto, al ver incrementadas las probabilidades de
su eventual nombramiento; por el otro, puede inhibir la participacin de algunos candidatos, porque
generalmente resulta ms doloroso ser rechazado en lo individual que en lo colectivo, cuando la lista se
conforma con ms candidatos.
La terna puede generar una autntica competencia de mritos entre los aspirantes, fortaleciendo el
nivel de legitimidad de quien resulta nombrado; pero esa misma competencia puede generar situaciones
adversas al inhibir, por ejemplo, la participacin de personas sumamente capacitadas que, ante la posibilidad de no ser designadas, o ante la evidencia de que quienes cuentan con un currculum menos abundante puedan tener mayores posibilidades de contar con el apoyo poltico de los diputados, preeran
excusarse.435
La nominacin colectiva, por su parte, puede inhibir la participacin de algunos candidatos, ante la
incertidumbre de alcanzar los apoyos necesarios para su designacin; puede rebajar el perl tcnico y especializado de los aspirantes, pero puede contribuir a que los diputados tengan un abanico ms amplio

434

Real Academia Espaola, Diccionario de la Lengua Espaola, 22 ed., Madrid, Espasa, 2001, t. II, p. 2163.
Estas reexiones las ha realizado Carpizo para sealar los efectos negativos que generan las ternas para elegir a los ministros de
la Suprema Corte; no obstante, es aplicable la analoga en relacin a los consejeros electorales. Vid. Carpizo, Jorge, Propuestas de
modicaciones constitucionales en el marco de la denominada reforma del Estado, en Valads, Diego y Carbonell Miguel (comps.),
El proceso constituyente mexicano a 150 aos de la Constitucin de 1857 y 90 de la Constitucin de 1917, Mxico, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurdicas, 2007, p. 360.
435

164

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

que garantice la integracin oportuna del organismo, ante la eventualidad de los vetos hacia determinados candidatos.
Adicionalmente, es importante destacar que quienes tienen la atribucin formal de nominar a los
candidatos, a pesar de estar vinculados por una eventual consulta pblica o por los resultados de un examen de conocimientos, cuentan con una amplia libertad para confeccionar el documento que nalmente habrn de presentar ante el pleno. Un anlisis de corte sociolgico o politolgico, y necesariamente
distinto al que aqu realizamos, aportara interesantes datos para advertir el o los criterios seguidos para
la integracin de dicho documento. Se constatara de este modo si el elemento denidor se asienta en
los mritos de las personas, en el desempeo de un servicio pblico, en la relacin personal existente
entre los diputados, las instituciones pblicas y los candidatos, en los servicios prestados directa o indirectamente a los partidos polticos, en la cercana del candidato con la ideologa, losofa o poltica del
gobierno o de los partidos, o incluso, en la existencia de criterios transversales que justiquen la inclusin
de algunos aspirantes y la exclusin de otros.436
El cuadro XXVII. Modalidad de presentacin de las candidaturas, determina de forma mayoritaria que las legislaciones electorales contemplan la modalidad de la nominacin colectiva. Esta frmula
se encuentra estipulada en distintos estados que permiten que las listas sean extremadamente amplias
o reducidas. En el primer extremo destaca Hidalgo, que permite a sus partidos polticos, presentar una
lista de diez candidatos cada uno; en Baja California Sur y Oaxaca, se indica que del total de candidatos
propuestos deber elaborarse una lista de hasta el doble del nmero que deba elegirse. En Puebla la lista
debe contener cuatro veces el nmero de consejeros propietarios a elegir. Morelos se encuentra en un
punto intermedio, pues sus grupos parlamentarios deben proponer una lista con hasta cinco candidatos.
Oaxaca, en cambio permite que sus grupos parlamentarios presenten hasta tres candidatos, y nalmente
Baja California dispone que cada grupo aporte hasta dos candidatos.
En menor medida se considera la propuesta individual; no obstante, destaca el estado de Chihuahua,
donde se determina que los grupos parlamentarios debern proponer, para cada vacante a un aspirante.
Durango contempla la gura de la terna para elegir a un consejero electoral propietario y su respectivo
suplente. Guanajuato tambin, para la designacin de consejeros ciudadanos propietarios supernumerarios. Chihuahua se pronuncia en el mismo sentido, pero slo para el caso de que en la primera votacin
no se alcance la mayora de las dos terceras partes de los diputados presentes, en cuyo caso corresponder
a la Junta de Coordinacin Parlamentaria proponer una terna de candidatos para cada uno de los cargos
que no se hubieran cubierto, los cuales deben emanar de entre los aspirantes que hubiesen propuesto los
grupos parlamentarios, efectundose la eleccin por mayora calicada de los diputados presentes.
C. rganos que designan
La determinacin de los rganos que designan a los consejeros electorales viene condicionada por la
naturaleza jurdica del nombramiento. Si bien las constituciones suelen establecer la coordinacin de
distintos poderes pblicos para perfeccionar el nombramiento de un conjunto de funcionarios pblicos,
hay que destacar que en esta etapa nal se produce la participacin exclusiva y excluyente de los congresos
estatales.
Para ejercer esta atribucin, los congresos deben actuar en calidad de colegio electoral;437 al hacerlo,
actualizan sus facultades de nombramiento, pero tambin, y de manera particular, sus atribuciones de
436 Una aproximacin a los criterios que denieron la designacin de los consejeros electorales del IFE en 2003, se encuentra en De
Andrea Snchez, Francisco, El Consejo General del IFE..., op. cit., pp. 4 y ss.
437 SUP-JRC-529/2000, p. 36.

165

CAPTULO CUARTO

control;438 como quiera que sea, su implicacin en este escenario termina por convertirlos en partcipes
directos de la funcin electoral.
La especicidad del procedimiento parlamentario para seleccionar a los consejeros electorales queda
en evidencia al advertir que a travs de l no se emiten normas jurdicas. Dado que actan en calidad
de colegio electoral, los congresos ejercen una facultad de naturaleza administrativa que regularmente se
formaliza mediante un decreto, pero ello, como apunta Madero, no implica que este ltimo sea un acto
en el que necesariamente deban seguir todas las formalidades relativas a una determinacin de carcter
estrictamente legislativo, como es la aprobacin de un decreto o de una ley.439
El poder de decisin que tienen en sus manos los congresos es total y su inuencia denitiva por el
simple hecho de que a ellos les corresponde la facultad general de crear y suprimir puestos pblicos, con
lo cual de manera mediata o inmediata estn en aptitud de inuir en los nombramientos o en las destituciones. No obstante, la capacidad de decisin que se les reconoce se funda bsicamente en la naturaleza
del procedimiento de designacin.440
A este respecto, la Sala Superior ha sostenido que estamos frente a un procedimiento reglado, el cual
por esa condicin debe transcurrir exactamente como se dispone en la ley, pero a la vez, y ac est lo
importante, que es ampliamente discrecional en el mbito de la designacin propiamente dicha. Es as
debido a que la fundamentacin y motivacin exigida como consecuencia del principio de legalidad se
satisface si se demuestra que el rgano habilitado para realizar la designacin cuenta con competencias
para emitir el acto, y si se constata que se ha apegado a las directrices del procedimiento, en virtud de
que lo primero constituye el fundamento legal de su actuacin y lo segundo representa la expresin de los
motivos particulares que hacen que la norma invocada resulte aplicable.441
Los congresos y sus integrantes, en este sentido, pueden votar por cualquiera de las personas que cumplen con los requisitos de elegibilidad y que han sido nominados formalmente una vez transcurridas todas
las fases del procedimiento.442 No estn obligados, por tanto, a exponer las razones que como institucin
o como legisladores, los mueven a expresar su voluntad para elegir, dentro del universo de aspirantes al
cargo, a aquellos que habrn de acceder formalmente al ejercicio de la funcin electoral; o como observa
la Sala Superior, no se encuentra obligada a justicar por qu no opt por elegir a ciudadanos diversos a
los designados.443 Una vez fundada y motivada la parte reglada del acto complejo, la ley permite que el
rgano habilitado, en ejercicio de su facultad discrecional, adopte cualquier decisin.444 Esto conduce a
reconocer que la individualizacin de quines sern los consejeros es una atribucin exclusiva y excluyente, realizada mediante el voto parlamentario al interior de la representacin popular, sin que ningn otro
rgano del estado, por ejemplo el gobernador, pueda ejercer un eventual derecho de veto, porque como
arma Madero, se trata de una potestad soberana del Congreso.445
438 Madero Estrada, Jos Miguel, El Poder Legislativo de Nayarit, en Chvez Hernndez, Efrn (coord.), Introduccin al derecho
parlamentario...,op. cit., p. 517.
439 SUP-JRC-529/2000, p. 36.
440 Natarn Nandayapa, Carlos F., El principio de la divisin de poderes en las entidades de la Repblica mexicana, en Cienfuegos
Salgado, David (comp.), Constitucionalismo ..., op. cit., p. 411.
441 SUP-JRC-18/2008 y su acumulada SUP-JRC-18/2008, p. 25.
442 El enjuiciante ha dicho la Sala Superior parte de una premisa equivocada al suponer que por el hecho de haber cumplido con
los requisitos y aprobado cada una de las etapas inherentes al procedimiento en cuestin, debe ser designado consejero electoral del
citado Instituto Electoral. SUP-JRC-92/2009 y acumulados, pp. 50-51.
443 SUP-JDC-95/2009, p. 30.
444 SUP-JRC-18/2008 y su acumulada SUP-JRC-19/2008, p. 25.
445 Madero Estrada, Jos Miguel, El poder legislativo de Nayarit, op. cit., p. 520.

166

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

El cuadro XXVIII. Sistema de nombramiento. rganos que designan, demuestra que la totalidad de las legislaciones electorales, sin excepcin, depositan en el pleno de sus respectivos congresos el
acto de designacin de los consejeros. Es este rgano al que le corresponde la labor de individualizar
quin o quines de los formalmente nominados sern investidos con la titularidad del cargo, a travs de
la exteriorizacin del voto individual de los legisladores, que una vez registrada se vuelve una decisin
institucional que imprime fortaleza y autoridad al que resulta beneciado con la mayora requerida.
El cumplimiento de la responsabilidad anterior no representa problema alguno si los congresos estatales se encuentran dentro de un periodo ordinario de sesiones. No obstante, puede presentarse el caso de
que el nombramiento deba producirse cuando los rganos representativos se encuentren en receso. Derivado de ello, las legislaciones electorales se ven obligadas a establecer medios alternativos para garantizar
la adecuada integracin y funcionamiento de las instituciones electorales.
Las posibilidades de actuacin al respecto son distintas. Si no existe plazo que deba respetarse para proceder a realizar la designacin, una opcin puede ser esperar a la apertura del prximo periodo ordinario
para presentar formalmente las nominaciones. Si existe plazo, como sucede por ejemplo en Veracruz o
Yucatn, lo correspondiente ser apresurar a la Comisin Permanente para que convoque a sesin extraordinaria con el objetivo de desahogar el procedimiento respectivo. Una opcin adicional puede ir encaminada a habilitar a la propia comisin para que proceda a realizar las designaciones que correspondan.
La primera opcin es aceptable en aquellos contextos en que las legislaciones permiten la prrroga del
mandato de los consejeros salientes.446 Si no es as, propicia que el rgano permanezca incompleto por
un tiempo considerable, afectando con ello el cumplimiento de sus funciones ya que, recordemos, son
rganos que funcionan de manera permanente.
La segunda resulta viable si se advierte que la funcin que desempean los consejeros electorales requiere de una conuencia de voluntades lo ms amplia posible de los legisladores para fortalecer no slo
su legitimidad, sino tambin su imparcialidad. Esto se logra cuando alcanzan el respaldo mayoritario, o
mejor, el consenso del pleno de la Cmara.
La tercera opcin representa un mecanismo que garantiza la oportuna integracin de la institucin,
pero que no logra transmitir la fuerza de una decisin del pleno. Adems, incorpora un incentivo negativo que puede obstaculizar el acuerdo poltico, ya que para algunos resultar ms fcil y polticamente
ms ventajoso llevar el asunto del pleno a la comisin, ante las mayores posibilidades de convencer a
unos pocos que a la totalidad de la Cmara, pero sobre todo por el mayor margen de injerencia que ello
permite a ciertos diputados.
Cuando la Sala Superior ha conocido asuntos relacionados con la posibilidad de que la diputacin permanente realice la designacin o la raticacin de los consejeros electorales, su anlisis se ha circunscrito
nicamente a vericar que cuente con facultades para hacerlo y cuando lo ha constatado, ha validado el
proceder de estos rganos.447
El mismo cuadro XXVIII seala qu legislaciones se decantan expresamente por la ltima opcin, al
establecer la posibilidad de que los consejeros sean designados por la Comisin Permanente. As se re-

446 La gura de la prrroga la analizamos con mayor detenimiento en el apartado relativo a la renovacin del mandato de los consejeros.
447 En el caso de Quintana Roo ha sostenido que es inconcuso que la Diputacin Permanente de la XII Legislatura del Congreso
del Estado de Quintana Roo, s contaba con facultades de orden constitucional para raticar, mediante la votacin de las dos terceras
partes de sus integrantes, al Consejero Presidente y los Consejeros Electorales del Instituto Electoral, ... por lo que carece de sustento
lo armado por el partido poltico actor, en el sentido de que la Diputacin Permanente no se encuentra facultada en la Constitucin
y en las leyes respectivas para raticar a los funcionarios de referencia. SUP-JRC-1/2009, p. 27.

167

CAPTULO CUARTO

conoce, por ejemplo, en Chiapas, Morelos, Quintana Roo y Tabasco, correspondiendo a la diputacin
permanente.
Existen otras entidades que reconocen las otras opciones o que, incluso, las mezclan. Es el caso de Tamaulipas, en donde la renuncia o ausencia denitiva de un consejero electoral activa el procedimiento
de designacin por parte del Congreso del estado, pero si ste se encuentra en receso, corresponde a la
diputacin permanente evaluar si procede convocar al Congreso para atender el asunto; de concluirse
que no procede, no queda ms que esperar al inicio del nuevo periodo para proceder al nombramiento.
Las dems entidades, al no estipular una solucin especca, abren la puerta a las dos primeras opciones. En general, la prctica ha sido la de retardar las designaciones, no slo porque el Congreso se
encuentra en receso, sino incluso porque los grupos parlamentarios no logran consensar la lista de aspirantes que sern formalmente investidos. ste es un punto al que hay que ponerle mayor atencin ya que
este tipo de retardos afectan la debida integracin del rgano superior de direccin, logran generar un
desequilibrio interno en la votacin del propio colegio y les da para impedir, en el extremo, el adecuado
desenvolvimiento de la institucin.
Una vez visto quienes tienen la potestad de presentar candidatos, de nominar y de designar, una reexin aparte consiste en sopesar en qu proporcin se encuentran incluidos en el procedimiento de
nombramiento todos aquellos rganos que desde una perspectiva amplia deberan estar incorporados.
Los congresos y los partidos polticos son instancias de la mayor relevancia para el sistema electoral mexicano pero no son los nicos. Existen, sin duda, otras que se ven favorecidas o afectadas por las decisiones
tomadas al interior de los rganos superiores de direccin y que, sin embargo, no tienen ninguna presencia en el mecanismo, o cuando la tienen, sigue siendo marginal.
Las posibilidades de participacin de organizaciones sociales, instituciones acadmicas y del ciudadano
mismo se encuentran contempladas todava en pocos contextos geogrcos. Por lo mismo, no cabe duda
que el papel que como institutos electorales juegan al interior del esquema democrtico se vera notablemente redimensionado si se tuviera la capacidad de avanzar hacia modelos de designacin que garantizaran de mejor manera la participacin y la inclusin de todos aquellos rganos, instituciones o sujetos
que por la responsabilidad que cumplen en el entorno social, se convierten en receptores inmediatos de
los efectos de su actuacin.
Espacio privilegiado en esta apertura deben tener aquellas organizaciones de profesionistas, asociaciones de universidades, instituciones acadmicas o grupos de ciudadanos que por el grado de especializacin y profesionalismo que exige la funcin electoral, se encuentran mejor posicionados para identicar
eventuales candidatos, para vigilar que los perles sean los idneos, para participar activamente en la
discusin pblica de los nombramientos y para seguir con puntualidad los vericuetos del sinuoso procedimiento de designacin.
4. Mecanismos para advertir la idoneidad de los candidatos
Cumplir con los requisitos de elegibilidad no signica necesariamente contar con el perl adecuado para
desempear el cargo de consejero electoral. Para cubrir dicho perl hay que cumplir con dichos requisitos, pero no se puede dudar que, adems, hay que contar con cualidades excepcionales que ya hemos
tenido oportunidad de advertir.
El perl idneo del consejero emana ms de condiciones subjetivas que de consideraciones objetivas.
No obstante, para tener mayores elementos de conviccin es necesario utilizar distintas herramientas encaminadas a desvelar ese plus que se requiere para ocupar un lugar en el rgano superior de direccin.
168

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

La comparecencia, la entrevista y el examen de conocimientos constituyen las principales modalidades para


que los legisladores se formen una opinin respecto a las cualidades personales y al nivel de conocimientos, especializacin y experiencia de los candidatos. En este mismo sentido, la evaluacin del desempeo
es particularmente signicativa dentro de los procesos de reeleccin o raticacin de los consejeros.
Es posible armar que la comparecencia y la entrevista448 representan un componente esencial para asegurar un procedimiento de designacin transparente, abierto y vigoroso. Su nalidad consiste en realizar
una valoracin general y exhaustiva de las personas propuestas para indagar si el perl con el que se presentan, las cualidades de las que son portadores, la preparacin que han consolidado y la experiencia que
han adquirido en su vida profesional son acordes y sucientes para llenar las expectativas de una funcin
como la electoral.
Ambos mecanismos se ejercen al interior de los congresos de los estados, rganos polticos por antonomasia; sin embargo, ello no obsta para que sus resultados trasciendan sus fronteras hasta convertirse
en verdaderos actos de interlocucin de cara a la sociedad, porque ambas reservan el papel protagnico
a los comparecientes. No puede ser de otra manera; acceder a la tribuna del Congreso o a alguna de sus
comisiones permite que los aspirantes expongan el perl idneo del consejero, su opinin retrospectiva
de la construccin democrtica del pas y de su estado, su visin de la etapa por la que transita la democracia actualmente y el papel que la institucin y los funcionarios electorales deben desempear dentro
del andamiaje democrtico del estado, etctera.
El Congreso es, adems, el espacio adecuado para mostrar, si as lo consideran los aspirantes, su posicin ideolgica y su forma de entender el Derecho Electoral, su concepcin de las instituciones representativas y de la democracia constitucional; es el entorno en el que pueden y deben externar su parecer sobre
la dinmica institucional del rgano electoral, haciendo propuestas crticas para mejorar la ecacia de sus
actividades; es el mbito en el que sus posicionamientos advierten su lejana o proximidad con ciertos
grupos polticos, fracciones parlamentarias o con los mismos diputados; pero sobre todo, es el momento
nico e irrepetible para dejar fuertemente asentado por qu se cuenta con el perl idneo para ocupar un
puesto en el pleno del Consejo General.
En esta dinmica, correlativa importancia tiene el papel de los diputados, quienes se encargan de evaluar los mritos y la idoneidad de los candidatos a n de formarse un juicio respecto a cada uno para
posteriormente exteriorizar su respaldo institucional mediante el voto.
No debe olvidarse, empero, que nos encontramos en el mbito de un sistema de designacin que por
su trascendencia pblica requiere desarrollarse con la mxima apertura, publicidad y transparencia, posibilitando la interlocucin necesaria con la ciudadana e introduciendo una vlvula de oxigenacin al procedimiento. Recordemos que cuando el dilogo y la interaccin directa se permiten, se obtienen las premisas para fomentar un debate responsable, serio, informado y comprometido en torno a los integrantes
de la lista de uno, tres o muchos nombres de candidatos, permitiendo que los analistas, comentaristas y
todos aquellos que se encuentren interesados entren a una dinmica de discusin, con el objeto de secundar un eventual nombramiento o de objetarlo; ello sin dejar de observar que dicha disposicin facilita que
los ciudadanos organizados (grupos sociales, empresariales, asociaciones de profesionistas, etc.) cuenten

448 Ambos trminos se encuentran muy prximos, ya que la comparecencia es la presentacin de alguien, en algn lugar, llamado o
convocado por otra, mientras que la entrevista es la conversacin con una o ms personas para un n determinado. Las diferencias
estriban en que muchas veces la comparecencia se realiza ante el pleno y la entrevista en comisiones; que la primera por lo general no
permite preguntas e interpelaciones y esta ltima s. Cfr. respectivamente, voz Comparecencia de miembros del gobierno, Berln
Valenzuela, Francisco (coord.), op. cit., p. 186. Voz Entrevistar, Real Academia Espaola, Diccionario de la Lengua Espaola, 22 ed.,
Madrid, Espasa, 2001, t. I, p. 935.

169

CAPTULO CUARTO

con la informacin suciente para movilizarse polticamente, si as lo consideran oportuno, a favor o en


contra de una candidatura, ejerciendo con ello un relevante control social.449
En el contexto descrito, la comparecencia y la entrevista deberan adquirir progresivamente mayor peso
al interior del sistema de designacin, por lo que a nuestro juicio, las legislaciones electorales o las leyes
interiores de los congresos tendran que ocuparse ms detenidamente en regularlas. Sobre todo porque
representan uno de esos mecanismos que permiten escudriar en el pasado e indagar todos aquellos elementos que aporten luces sobre la personalidad, los hbitos y los vicios de los candidatos que puedan
tener alguna trascendencia para el buen desempeo del cargo al que aspiran; pero es, al mismo tiempo,
la llave que permite un diagnstico en perspectiva, ya que la informacin obtenida contiene referencias
que permiten hacerse una idea respecto al comportamiento futuro de un consejero, pues la constatacin
de su lnea ideolgica o de su cercana partidista constituyen elementos dedignos que permiten predecir
la orientacin de sus votos en el pleno.
El examen de conocimientos tiene un papel ms circunscrito, pero no por ello menos relevante. Regularmente se utiliza cuando la legislacin electoral exige que los candidatos cuenten con conocimientos
especializados, terico-prcticos, en materia electoral, y dispone la realizacin de dicho examen como
uno de los mecanismos idneos para constatarlo. Con este proceder, se delimita en realidad la manera de
comprobar dicho requisito de elegibilidad, ya que no puede ser demostrado bajo cualquier medio, sino
bajo esta especca modalidad que, ni duda cabe, representa la va ms ecaz para ese propsito, por ser
una herramienta que, a nal de cuentas, proporciona informacin objetiva que debe servir para que los
diputados formen su criterio sobre la idoneidad o no de los aspirantes.450
As como la comparecencia y la entrevista sirven para valorar principalmente las cualidades personales
de los candidatos y slo marginalmente sus habilidades tcnicas, el examen sirve para medir casi por completo los conocimientos, las habilidades y la experiencia de los aspirantes y de forma indirecta el perl
personal de los mismos. Por eso, las tres modalidades son complementarias y su puesta en prctica deriva del tipo de informacin que los congresos estatales, en calidad de recipiendarios de la misma, deseen
obtener de manera ms puntual.
Cuando las legislaciones electorales contemplan la posibilidad de que los consejeros sean reelegidos o
raticados es necesario acudir a mecanismos de otra naturaleza. Es as, pues no estamos frente a un contexto de identicacin de candidatos en funcin de un perl predenido, con el objeto de conferirle un
cargo pblico, sino de ver si se vuelve a elegir o se extiende un nombramiento realizado en el pasado, por
un nuevo periodo; se trata, en denitiva, de la conrmacin de un mandato que slo necesita del nuevo
nombramiento, como consecuencia de un proceso de reeleccin o raticacin, para que automticamente se considere prorrogado tal mandato por el tiempo establecido en el ordenamiento jurdico.
Para llevar a cabo lo anterior resulta ineluctable analizar, de manera previa a la decisin nal, la forma como se desempe el consejero en el ejercicio del cargo. Es aqu donde la evaluacin del desempeo
demuestra sus virtudes porque permite realizar una valoracin objetiva e imparcial del trabajo del funcionario pblico, con la nalidad de advertir si ha cumplido y en qu forma, con la totalidad de sus
obligaciones constitucionales y legales y si su desempeo se veric en plena observancia de los principios
449 Martnez nos ensea, por ejemplo, el seguimiento que los medios de comunicacin otorgaron al procedimiento de designacin de
los consejeros del IFE en 2003, y constata el papel que los analistas y acadmicos pueden cumplir en la interpretacin de las distintas
piezas del sistema y sus eventuales efectos. Vid. Martnez Veloz, Juan, Un balance sobre la designacin de los consejeros electorales
del Instituto federal electoral, op. cit., pp. 258 y ss. En esta misma tesitura, De Andrea expone argumentos para sealar la inelegibilidad de Gastn Luken, en el ao 2000, quien pas de consejero suplente del IFE a consejero propietario. Vid. El Consejo General del
IFE, op. cit., pp. 26 y ss.
450 Al respecto, acdase a lo sostenido por la Sala Superior, SUP-JRC-168/2008, pp. 20 y 21.

170

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

de constitucionalidad y legalidad de la materia,451 es, por tanto, una herramienta que coadyuva a determinar el efecto o la consecuencia del desenvolvimiento del consejero en el proceso democratizador y sus
resultados respecto a la conabilidad de la institucin, en el aumento de la participacin ciudadana y en
la eciencia con la que se organizan los procesos electorales.
Por lo anterior, no cabe duda que la evaluacin del desempeo debera jugar un papel progresivamente
ms relevante en la conrmacin del mandato de los consejeros. La sola circunstancia temporal de haber
estado cierto trmino (contabilizado en aos o en procesos electorales) en el rgano superior de direccin de una institucin electoral, debera ser motivacin suciente para que los congresos acometieran a
la revisin de su desenvolvimiento con miras a tener elementos objetivos de conviccin para tomar una
determinacin denitiva sobre su continuidad o no en el encargo.
Cuando se realiza un ejercicio de esta naturaleza es importante tener en cuenta lo sostenido por la Sala
Superior, en el sentido que la evaluacin de la actividad desarrollada por el funcionario electoral de que
se trate, debe comprender, entre otros, el examen de todos los aspectos vinculados al ejercicio de su funcin, lo que implica calicar tanto los factores positivos como los negativos, ya que si slo se atendiera a
los primeros, la emisin del acto legislativo resultara parcial e incompleto, porque desatendera elementos directamente vinculados con el cargo desempeado.452
El cuadro XXIX. Particularidades del proceso de seleccin, establece los mecanismos contemplados en las diversas legislaciones con el propsito de que sirvan de apoyo para advertir quines, del universo de aspirantes, cuentan con el perl que se busca para el cargo.
La comparecencia se encuentra estipulada en Aguascalientes, Coahuila y Tamaulipas, con posibilidades
de realizarse ante el pleno del Congreso o ante la comisin que se designe para tal efecto. Tamaulipas determina que una comisin citar a los aspirantes que tengan derecho a ello para que comparezcan a una
entrevista o reunin de trabajo.
La entrevista, por su parte, se reconoce en Hidalgo pero slo en el caso de que no exista consenso sobre
los candidatos a designar, o ste sea parcial, para lo cual se constituye una Comisin Tcnica de Seleccin,
conformada por un organismo externo con conocimientos en la materia, quien la lleva a cabo. Tambin
est incorporada, como acabamos de ver, en Tamaulipas.
El examen de conocimientos se encuentra contemplado formalmente en cinco entidades: Aguascalientes, Coahuila, Guerrero, Hidalgo y Tabasco. Coahuila dispone que el examen terico y prctico deber
ser por escrito, aplicado conjuntamente por dos instituciones de educacin superior del estado, una pblica y otra privada. Guerrero considera tambin la opcin, circunscribiendo su funcin a comprobar
conocimientos poltico-electorales, sealando que para darle mayor transparencia al procedimiento de
seleccin, la Comisin de Gobierno propondr al pleno del Congreso del estado, una institucin acadmica de prestigio nacional, para que mediante el convenio correspondiente elabore y calique el examen
de conocimientos al que sern sometidos los aspirantes. Hidalgo camina en sentido similar, pero con
algunas particularidades, ya que la evaluacin de conocimientos slo procede en caso de que no exista
consenso sobre los candidatos a designar, o ste sea parcial. Tabasco tambin contempla esta modalidad
con un cracter contingente.
Resulta relevante recalcar que a pesar de que la realizacin de dicho examen no se encuentre contemplada expresamente en la legislacin electoral, nada obsta para que se pueda incorporar en la convocatoria
respectiva o en el procedimiento establecido al efecto por los congresos de los estados, ya que en opinin

451
452

SUP-JDC-95/2009, pp. 25-27.


SUP-JRC-1/2009, p. 41.
171

CAPTULO CUARTO

de la Sala Superior, es uno de los mecanismos idneos para comprobar que se cuentan con conocimientos
terico-prcticos en materia electoral.453
En Aguascalientes, prcticamente est abierta cualquier posibilidad, ya que la Comisin de Asuntos
Electorales est facultada para elegir la metodologa de seleccin que considere pertinente a efecto de tomar la decisin correspondiente. Lo mismo puede decirse del Estado de Mxico, donde corresponde a la
Junta de Coordinacin Poltica establecer el mecanismo.
Baja California estipula la posibilidad de que los consejeros electorales puedan ser reelectos hasta por
una ocasin y para ello, el Congreso deber evaluar si durante su desempeo han ejercido el cargo con
excelencia profesional, honestidad, diligencia y si gozan de buena reputacin y buena fama en la funcin
pblica electoral, as como constatar si conservan los requisitos requeridos para su nombramiento.
5. Comisiones dictaminadoras
Entre el acto de identicacin de los candidatos a consejeros y el acto de nominacin formal es necesario
corroborar que quienes sern nalmente presentados al pleno del Congreso cumplan con los requisitos de
elegibilidad dispuestos en la legislacin electoral. El cuestionamiento que al respecto hay que formularse
es quin verica dichos requisitos, cmo se verican y con qu nalidad.
El primer cuestionamiento puede estructurarse en estos trminos: A quin le corresponde vericar
que un candidato a ocupar un espacio en el pleno del Consejo General cumple efectivamente con los requisitos establecidos en la Constitucin y en la ley electoral del estado? La generalidad de las legislaciones
ha dispuesto que sea el propio rgano legislativo que habr de realizar las designaciones el que proceda
a revisar el cumplimiento de dichos requisitos. Se trata, en consecuencia, de una carga para el rgano
que designa, en funcin de que goza de un efectivo poder de nombramiento que no puede materializarse hasta corroborar que la persona elegida cumpla con las exigencias que se piden para la titularidad del
cargo.
Si lo anterior representa la regla general, indicativo resulta advertir que, en realidad, existen otros sujetos que tambin deben de acompaar este proceso. No puede negarse, por ejemplo, que el cotejo respectivo es una obligacin que recae en el rgano, la institucin, el ente o el ciudadano que se encuentra
facultado para presentar candidatos, ya que todo acto de proposicin formal presupone la previa vericacin de los requisitos de elegibilidad de la persona propuesta.454 Por lo tanto, se concluye que estamos en
presencia de una obligacin compartida que debe observarse en la etapa inicial y la conclusiva respectivamente, para brindar una especie de garanta reforzada a la designacin y dotarla de plena certeza.
En el contexto de las entidades federativas, la vericacin a la que aludimos es una tarea que mayoritariamente se realiza al interior de los congresos y que slo en menor medida se encuentra acompaada por
quienes proponen candidatos. Por lo general, cuando existe una convocatoria pblica que permite proponerse o ser propuesto por otros sujetos, es comn que se exija acompaar las constancias que acrediten
que los propuestos cumplen con dichos requisitos. Pero aun cuando ello ocurre, el Congreso no se exime
de su responsabilidad de realizar su propio anlisis en calidad de prerrequisito para que las candidaturas
puedan ser votadas.
453

SUP-JRC-168/2008, pp. 20 y 21.


El artculo 86, fraccin I, prrafo segundo, del Cdigo Electoral del Estado de Yucatn, dispona en el ao 2000, por ejemplo:
Las organizaciones sociales y los partidos polticos debern anexar a sus propuestas los documentos que acrediten que sus candidatos
renen los requisitos exigidos por este Cdigo, para ser consejeros ciudadanos, as como la carta de aceptacin de los mismos. La Sala
Superior, al interpretar dicho precepto dijo que los institutos interesados deben cumplir con dicha obligacin para que pueda tomarse
en cuenta su peticin. SUP-JRC-440/2000 y SUP-JRC-445/2000, acumulados, pp. 79 y ss.
454

172

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

Un caso digno de mencin se encuentra en el estado de Coahuila, porque de manera excepcional incorpora a su propio rgano electoral al procedimiento de designacin de los consejeros electorales. La
participacin del Instituto se contempla para coadyuvar en la realizacin de distintos actos; por ejemplo,
es la instancia facultada para convocar a los interesados a participar en dicho procedimiento de seleccin;
es quien conrma el nmero de aspirantes registrados y quien revisa el cumplimiento de los requisitos
exigidos en la ley para ocupar ese cargo; es, adems, quien se encarga de sealar los das y horas en que
tendr vericativo el examen que se aplicar a los aspirantes, quien coordina y vigila lo relativo al procedimiento de aplicacin de ese examen; y, nalmente, es a quien compete remitir al Congreso del estado
los expedientes de los aspirantes que hubieren acreditado los exmenes sealados.
La Suprema Corte, al interpretar el precepto que permite esta intervencin, ha sealado que la misma
es meramente instrumental, pues no implica que el Instituto, a travs de su Consejo General, sea el que
decida quines sern consejeros electorales, pues en su opinin slo proporciona la lista de las personas
que cubrieron los requisitos necesarios para ello, de ah que no pueda armarse que el Instituto se
convierte en juez y en parte, pues el rgano en el que recae la designacin de los consejeros electorales es
el Congreso del estado.
Signicativo resulta advertir, adems, la forma como la Suprema Corte justica la intervencin del
Instituto en el procedimiento: se explica a su juicio por el hecho de que es el rgano administrativo
especializado en materia electoral, de ah que sea lgico que se le otorgue participacin en el procedimiento, porque como especialista, conoce el perl que deben tener los aspirantes a consejero electoral; mxime
que las funciones del Instituto corresponden a la naturaleza que ese tipo de organismos debe tener, al
tenor de lo dispuesto en la Carta Magna cursivas nuestras.455
Al margen de esta experiencia, la generalidad de las entidades dispone que la fase de vericacin se realice en los congresos y que se desarrolle al interior de sus comisiones, por ser los rganos internos quienes
a travs de sus dictmenes, informes, opiniones o resoluciones, permiten la adecuada divisin y organizacin del trabajo parlamentario.456
La relevancia adquirida por la funcin electoral y la responsabilidad de los congresos en los procedimientos de designacin, ha llevado a que lo electoral tenga una incidencia cada vez ms notoria en
la estructura interna de los propios rganos parlamentarios. Si anteriormente los rganos internos que
apoyaban en el desahogo del procedimiento y en el discernimiento de los requisitos de elegibilidad eran
comisiones de naturaleza ordinaria, no especializadas en cuestiones electorales, en la actualidad una cantidad creciente de congresos ha procedido a ampliar su abanico de comisiones ordinarias para instituir una
comisin especca para substanciar los asuntos electorales o han dispuesto por otro lado, la existencia de
una comisin especial que se integre cada vez que exista la necesidad de atender determinadas exigencias
derivadas de la funcin electoral.457
Naturalmente, estamos convencidos que la especicidad de la funcin electoral necesita tener su adecuada proyeccin en la divisin del trabajo y en la especializacin de las actividades parlamentarias.458
La oportunidad de que en cada Congreso exista una comisin ordinaria o especial que se encargue de
455

AI 158/2007 y sus acumulados 159/2007, 160/2007, 161/2007 y 162/2007, considerando dcimo, p. 58.
Fernndez Ruiz, Jorge, Poder Legislativo, op. cit., p. 405.
457 No ha sucedido lo mismo a nivel federal, ya que la comisin que se encarga de este trmite es la de Gobernacin. Cfr. MoraDonatto, Cecilia, Cambio poltico y legitimidad funcional. El Congreso mexicano en su encrucijada, Mxico, Cmara de Diputados,
Miguel ngel Porra, 2006, pp. 215-216.
458 Importantes reexiones sobre la especializacin del trabajo legislativo en Mora-Donatto, Cecilia, ibidem, pp. 129-130. Y en Gonzlez Oropeza, Manuel, Las comisiones de las cmaras del Congreso de la Unin, en Poltica y procesos legislativos, Mxico, UNAM,
Senado de la Repblica, LII Legislatura, Miguel ngel Porra, 1985, p. 253.
456

173

CAPTULO CUARTO

forma exclusiva y excluyente de las cuestiones electorales, pasa por una revisin exhaustiva a la organizacin interna de los propios congresos para acoplarla a las necesidades que exigen las renovadas funciones
estatales.
El cuadro XXX. Comisiones que dictaminan los requisitos de elegibilidad, permite advertir
que todava existen muchas legislaciones que dejan en manos de comisiones ordinarias no especializadas la vericacin de los requisitos de elegibilidad de los aspirantes a consejeros. Destacan entre las que
suelen emplearse con mayor asiduidad las Comisiones de Gobierno o de Gobernacin, como sucede en
Durango y Guerrero; las de Puntos Constitucionales, como se aprecia en Baja California o la de Puntos
Legislativos como en Quintana Roo.
Ocurre tambin la actuacin conjunta de dos o ms comisiones, como se observa en Chiapas con la
Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales, en Nuevo Len, con la Comisin de Gobernacin
y Organizacin Interna de los Poderes, y de Legislacin y Puntos Constitucionales, y es igualmente visible que en esta actuacin conjunta existe al menos una comisin que s se especializa en temas electorales,
como acontece en Veracruz con las Comisiones Permanentes Unidas de Justicia y Puntos Constitucionales, y de Organizacin Poltica y Procesos Electorales, o en Yucatn con la Comisin Permanente de
Legislacin, Puntos Constitucionales, Gobernacin y Asuntos Electorales.
Por otra parte, un signicativo nmero de estados ha avanzado en el establecimiento de una comisin
especializada en cuestiones que ataen a la funcin electoral. Son los casos de Aguascalientes y Tabasco y
su Comisin de Asuntos Electorales, o de Zacatecas y su Comisin de Organizacin Electoral y Partidos
Polticos.
Algunos ms constituyen comisiones especiales que slo se integran para llevar a cabo el procedimiento de seleccin que anteriormente abordamos. Algunas se denominan Comisiones Plurales, como en
Coahuila, Sonora y Tamaulipas; otras ms, Comisiones Especiales, como en Baja California Sur, Puebla
y San Luis Potos. Destaca el sistema de Hidalgo, en donde se puede integrar una Comisin Tcnica de
Seleccin, pero slo para llevar a cabo aspectos del procedimiento si en la primera votacin no se ha generado un consenso o si ste ha sido parcial.
A las comisiones sealadas les corresponde realizar la vericacin de los requisitos para acceder al cargo
de consejero, valorar la idoneidad de las candidaturas, confeccionar las nominaciones en la forma estipulada por la ley (proponiendo a una persona o una terna por cada vacante o una lista de aspirantes) y
elaborar un dictamen individualizado o conjunto, dependiendo del caso.
El documento correspondiente debe ser votado favorablemente al interior de la o las comisiones, generalmente por la mayora de sus miembros para, enseguida, ser elevado al pleno para su discusin y
aprobacin. Estamos inexorablemente ante una condicin y un momento previo a aquel en el que se lleva
a cabo la votacin calicada de los aspirantes ante el pleno.459
El dictamen emitido por las comisiones tiene como objeto esencial el anlisis pormenorizado, caso por
caso, del cumplimiento de los requisitos de los aspirantes. Por ende, aunque con frecuencia no se precise la
forma como las distintas comisiones habrn de elaborar sus dictmenes, se puede considerar que la nica
limitante a esa funcin se encuentra en el principio de legalidad, contenido en el artculo 16 de la Constitucin Federal, que obliga a dichos rganos a fundar y motivar debidamente sus determinaciones.460

459

Los acuerdos establecidos en las comisiones no necesitan publicarse en los peridicos ociales puesto que no emanan del pleno
de los congresos, por lo tanto, cuando no se difunden por esos medios, de conformidad con el criterio de la Sala Superior, no existe
violacin procedimental alguna. SUP-JRC-79/2009 y acumulados SUP-JRC-80/2009, SUP-JRC-81/2009 y SUP-JDC-2977/2009,
pp. 59-60.
460 SUP-JRC-366/2001, pp. 25 y 26.
174

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

En consecuencia, el documento, aparte de sealar la cobertura jurdica de su proceder, debe asentar


claramente la vericacin, por un lado, de las constancias que por s mismas acreditan los requisitos de
carcter objetivo, y la valoracin, por el otro, de los diferentes documentos que en conjuncin con las
presunciones legales correspondientes hacen presumible el cumplimiento de las exigencias de carcter
subjetivo, a efecto de que la persona que sea seleccionada satisfaga, en principio, la expectativa conable
de que desempear de manera ptima las funciones de que se trate.461
Obvio es que en la constatacin del perl de los aspirantes resultan de mucha utilidad las comparecencias, entrevistas y los exmenes de conocimientos que ya se han comentado, sobre todo porque permiten
allegarse de informacin relevante sobre los candidatos o generar cierta conviccin en los sujetos que designan, algo que sencillamente no se logra con el simple anlisis de documentos.
Son mltiples y muy variados los mecanismos para realizar la labor de vericacin anotada, lo cual
impide entrar en este momento a su anlisis concreto; a pesar de ello, surgen algunas dudas de conjunto
que merecen al menos ser apuntadas. Por ejemplo, qu pasa si las comisiones observan que alguno de los
aspirantes no acredita o no cumple con alguno de los requisitos? Tienen facultades para solicitar nuevas
constancias y documentos? No las tienen y deben dictaminarlo negativamente para que los aspirantes
acreditados puedan ser votados en el pleno? En el contexto de las nominaciones por terna o por lista de
candidatos, es posible rechazar por estos motivos la terna y la lista y solicitar la confeccin de nuevas?
Ms all de los que en especco puedan contemplar las legislaciones respectivas, recurrir a la interpretacin ms adecuada para garantizar un procedimiento transparente y con igualdad de oportunidades
para todos los participantes, permite encontrar respuestas oportunas.
Cuando se actualiza, por ejemplo, el supuesto de falta de acreditacin de un requisito, las comisiones
dictaminadoras deben tener atribuciones para solicitar la informacin faltante al rgano proponente o al
sujeto propuesto.462 Si realizado lo anterior se concluye que alguno de los aspirantes no cumple con las
condiciones de elegibilidad, las comisiones deben asentar claramente en su dictamen qu aspirantes han
acreditado los requisitos y quines no, indicando expresamente el requisito no cubierto. El documento,
bajo estas caractersticas, debe someterse a votacin en comisiones y de ser aprobado, remitirse al pleno para que nuevamente sea votado, condicionando que en el acto de designacin propiamente dicho,
solamente puedan ser votados aquellos aspirantes cuya condicin de elegibilidad haya sido previamente
aprobada.
La posibilidad de que el dictamen de comisiones determine la no elegibilidad de alguno de los nominados no es razn suciente para el rechazo conjunto de una terna o una lista de aspirantes, ya que de
proceder de esa manera se estar vulnerando el derecho fundamental a ser votado y el derecho de acceso
a los cargos pblicos en condiciones de igualdad respecto de todas aquellas personas que han cumplido
con los requisitos de elegibilidad. nicamente en el remoto supuesto de que ninguna de las personas
cumpliera con los requisitos, podra actualizarse la hiptesis para desechar la terna o la lista, y solicitar la
formulacin de nuevas.
461

La Sala Superior ha sealado que el rgano competente debe vericar el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales
requeridos para el desempeo del cargo, as como a evaluar las calidades acadmicas, personales y profesionales de los aspirantes. SUPJRC- 1/2009, p. 41.
462 Es expresivo de lo anterior el artculo 120 fraccin VI de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Yucatn, que dice: De manera simultnea la misma Comisin, vericar que los propuestos y los proponentes satisfagan los requisitos
de Ley, noticndose a estos ltimos por estrados sobre las omisiones detectadas, para que en un plazo de 3 das hbiles siguientes las
subsanen, con el apercibimiento que de no cumplir en tiempo y forma, se tendr por no presentada la propuesta. La Sala Superior
se ha pronunciado en el sentido que hemos advertido sealando que, en su caso, cuando exista un cumplimiento defectuoso, por
cuanto que se haya anexado un documento no idneo, pero sin que se trate de una ausencia absoluta de documentacin, se formule
un requerimiento o prevencin especco. SUP-JRC-440/2000 y SUP-JRC-445/2000, acumulados, pp. 79 y ss.
175

CAPTULO CUARTO

Finalmente, baste destacar que a pesar de que las legislaciones electorales se ocupen de manera ms o
menos puntual a regular este aspecto, lo que no puede dudarse es que la exigencia de garantizar la autonoma, independencia, imparcialidad, objetividad y profesionalismo de las instituciones electorales, supone
como uno de sus actos principales, la vericacin del perl, formal y sustancial, con el cual se accede al
cargo de consejero electoral.
6. Plazo o trmino para realizar la designacin
De conformidad con el nivel de racionalizacin del sistema de nombramiento, resulta ms o menos
factible encontrar la existencia de plazos o trminos para realizar la nominacin de los candidatos y para
concluir formalmente el procedimiento de designacin.
Ni qu decir tiene que el establecimiento de un plazo o trmino de designacin sirve para dotar de mayor certidumbre al procedimiento, al garantizar la adecuada integracin del pleno del Consejo General
dentro de determinadas fechas, evitando, por consiguiente, que se produzcan vacos que puedan generar
afectaciones al ejercicio de las atribuciones de la institucin, o a la propia funcin electoral. De conformidad con lo dicho, es evidente que donde no existen periodos de tiempo explcitos, el procedimiento
goza de un nivel de discrecionalidad ms alto que all donde s se contemplan.
A pesar de que pueden contemplarse distintos plazos o trminos para diversos actos o etapas del procedimiento, los ms signicativos, sin duda, son los que conciernen a la identicacin de candidatos, a su
nominacin y, por supuesto, a su designacin.
Los dos primeros gozan de particular importancia porque advierten cunto tiempo pasa, una vez
producida una vacante, para que se ponga en funcionamiento la maquinaria institucional hasta elevar al
pleno el o los nombres de quienes habrn de ocupar los asientos. El ltimo la tiene, en cambio, porque
permite observar cul es el mbito temporal en el que debe producirse la decisin denitiva por parte de
los integrantes de los rganos legislativos.
La mayor parte de las legislaciones electorales analizadas pone el nfasis en el plazo o trmino de designacin, y slo unas pocas en los dos restantes que, por lo mismo, permanecen abiertos a la discrecionalidad legislativa. Los amplios mrgenes de libertad que se tienen para determinar el momento para convocar a los interesados y para formular la lista que contenga el o los aspirantes se debe, en buena medida, a
la incertidumbre respecto al momento preciso en que se genera dicha posibilidad.
Es debatible, por ejemplo, el momento en el que se activa la potestad para sugerir candidatos se actualiza al presentarse alguna de las hiptesis de agotamiento del mandato (fallecimiento, ausencia o separacin denitiva o trmino del encargo) o con algn margen de antelacin? Los supuestos, evidentemente,
conducen a respuestas distintas. Una causa imprevisible hace que el ejercicio de la potestad de nominar
inicie desde el momento en que el consejero deje de integrar el rgano superior de direccin; una causa
previsible, en cambio, llevara a considerar si dicha posibilidad se da desde el momento de generarse la
vacante, esto es, cuando ya existe un espacio vaco en el colegio de consejeros, o si, por el contrario, se
activa con anterioridad a que dicho espacio se produzca.
La solucin que protege de manera ms adecuada la continuidad de los trabajos del pleno es aquella
que permite que con anterioridad a la vacante (si sta se produce en un tiempo cierto, lgicamente) se inicie el procedimiento de designacin, emitiendo una convocatoria en la que se sealen los plazos o trminos
de presentacin de los candidatos y los correspondientes a su designacin denitiva. Con ello se garantiza
que el trmite pueda agotar todas sus fases en un momento muy prximo a aquel en el que se ha producido
el vaco o, incluso, que exista un cambio armnico entre los que salen y los que entran.
176

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

Las legislaciones electorales de las entidades federativas incorporan tanto plazos como trminos; es
decir, jan un periodo de tiempo dentro del cual debe llevarse a cabo la actuacin establecida, o bien,
sealan un momento temporal concreto para llevarla a cabo, respectivamente.463
Como se determina en los datos contenidos en el cuadro XXXI. Procedimiento de designacin.
Plazos y trminos, buena parte de las entidades trata de asegurar la continuidad institucional del rgano electoral a travs de la apertura del procedimiento de designacin con cierta antelacin a la expiracin
del mandato de los consejeros en funciones. Es el caso de Coahuila, Guerrero y Tamaulipas que instan a
emitir la convocatoria respectiva noventa das antes. En Sonora, la convocatoria debe emitirse en el dcimo segundo mes previo al inicio del proceso electoral ordinario correspondiente. Nuevo Lon lo hace
con un trmino ms preciso: la convocatoria debe expedirse antes del da primero de noviembre del ao
en que termine el ejercicio de la funcin de los consejeros salientes.
Dentro de los trminos establecidos para la presentacin de candidatos destaca el estado de Quintana
Roo, que obliga a los grupos parlamentarios a presentar sus propuestas por escrito en un trmino mximo
de diez das naturales, contados a partir de la fecha en que fueron noticados. Veracruz ofrece cinco das
a los partidos polticos para el mismo efecto. Yucatn otorga a las organizaciones ciudadanas un plazo de
diez das hbiles, posteriores a la publicacin de la convocatoria, para presentar sus propuestas.
Algunas entidades ms, garantizan que la designacin quede nalizada con cierto tiempo de antelacin. En los extremos de la decisin se ubica, por ejemplo, Morelos, que determina que la designacin
deber estar realizada con cinco das de anterioridad a la instalacin del Consejo. Otros estados establecen
periodos ms amplios. En el estado de Mxico, la designacin debe concluirse a ms tardar el treinta de
agosto del ao que corresponda; en Nuevo Len, el procedimiento debe perfeccionarse antes del quince
de diciembre del ao correspondiente; en Sonora, deber estar nalizado antes de que concluya el mes de
junio del ao en que inicie el proceso electoral correspondiente. Yucatn, por su parte, dispone que los
consejeros sern designados a ms tardar el ltimo da del mes de octubre y que iniciarn sus funciones
el da primero de diciembre del ao que corresponda.
Algunas entidades tratan de delimitar an ms el espacio temporal en el que debe discurrir todo el
procedimiento; es el caso de Veracruz, que conere un plazo no mayor a treinta das naturales.
El establecimiento de plazos o trminos conlleva siempre problemas interpretativos. A veces no se clarica cundo empiezan a correr y en ocasiones se es omiso al determinar de qu tipo de das (hbiles o
naturales) se trata. La cuestin no es banal puesto que generalmente los das hbiles tienden a ampliar el
espacio temporal en el que debe producirse la designacin.
El diseo institucional debe ser cuidadoso en este aspecto, sobre todo para garantizar que el periodo
de tiempo en el cual debe perfeccionarse la nominacin caiga dentro de un periodo ordinario de sesiones
del Congreso, puesto que si esto no se prev, se abre un nuevo anco interpretativo que, como ya hemos
visto, puede propiciar que la designacin se detenga, que se convoque a un periodo extraordinario o que
la Comisin Permanente proceda a realizar las designaciones.
Adicionalmente, slo dejamos anotado que el tema de los plazos y trminos es signicativo porque en
ocasiones no es posible concretar la designacin en una primera votacin, necesitndose espacios amplios
para la aproximacin de posiciones polticas, la generacin de acuerdos y la expresin de consensos, a n
de que en una segunda o posteriores votaciones se pueda obtener el respaldo generalizado de los diputados hacia ciertos candidatos. Si esto no se prev, se pueden generar violaciones al procedimiento, o en
463

La Sala Superior ha distinguido los plazos electorales y los plazos procesales. Cfr. Plazos electorales. Concepto y diferencia con los plazos procesales (interpretacin del artculo , prrafo cuarto, fraccin iv, de la Constitucin). S3EL
033/97, Revista Justicia Electoral 1997, suplemento 1, p. 56, Compilacin Ocial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, pp.
772-773.
177

CAPTULO CUARTO

el extremo de los casos, una parlisis en la marcha de la institucin, situaciones que no son saludables ni
para la autoridad de la misma, ni para la continuidad de los trabajos que tiene conados, y mucho menos,
desde luego, para la vida democrtica de la entidad.
La Sala Superior ha validado ciertas violaciones formales al procedimiento, vinculadas con el plazo
para realizar las designaciones. Lo ha hecho porque a su parecer, no se observa que la extensin del
plazo de la etapa de procedencia o improcedencia de las solicitudes registradas, haya afectado de alguna
manera sustancial el mismo, puesto que el ejercicio del desarrollo de la eleccin de los candidatos lleg
a su cometido, es decir, seleccionar oportunamente a los consejeros. Para justicar su decisin aade
que resulta vlido armar que si bien el nombramiento de los consejeros electorales no ocurri en la
fecha estipulada en la convocatoria, lo cual constituye una violacin formal reprochable al Congreso del
Estado, lo cierto es que no existe en autos algn elemento de conviccin que permita establecer una
afectacin directa en el resultado del mismo procedimiento. Adems, no se puede apreciar que esta circunstancia haya favorecido a alguno de los ahora consejeros electos o trastocado el sentido fundamental
del mismo procedimiento.464
Entendemos y compartimos el sentido de la resolucin del rgano jurisdiccional; no obstante, hay que
ser cuidadosos al respecto. Las violaciones formales a los plazos establecidos deben de considerarse, en
todos los casos, excepciones, puesto que la regla general debe ser su inexorable observancia.
7. Mayora calicada
El tipo de mayora que exigen las legislaciones para perfeccionar el procedimiento de designacin constituye un elemento fundamental para advertir el nivel de fortaleza, autoridad y legitimidad con la cual son
investidos los consejeros electorales.
En funcin del sensible papel que desempean en el contexto de la vida institucional de las entidades
federativas, suele ser comn que las legislaciones electorales requieran votaciones calicadas para legitimar el acceso a tan relevante funcin.
Establecer una mayora calicada lleva la intencin de que las itinerantes mayoras legislativas no puedan tener una incidencia plena y nica en el procedimiento, sentando con ello las premisas para un proceso de negociacin entre partidos polticos, lderes o grupos parlamentarios, hasta construir un amplio
acuerdo poltico que pueda trascender los particulares intereses de grupo.
Un anlisis detenido del desarrollo democrtico de los ltimos aos indica, como seala Paoli Bolio,
que las entidades federativas, a distintos ritmos e intensidades, han perlado un sistema sustancialmente
bipartidista bajo dos conjugaciones elementales, PRI-PAN o PRI-PRD, lo cual, de entrada, ha generado
cierto avance dentro de los procesos de designacin de funcionarios pblicos, al obligar a dichos partidos
a llegar a un acuerdo para alcanzar la mayora exigida y hacer posible su conclusin efectiva. No obstante,
la holgada representacin que alguno de ellos puede tener, ofrece cierto juego a los partidos minoritarios,
debido a que en ocasiones, sus votos pueden servir de el de la balanza, con lo cual la designacin es todava ms abierta e incluyente.465
464

SUP-JRC-18/2008 y SUP-JRC-19/2008 acumuladas, p. 113.


No son todava frecuentes los estudios sobre del sistema de partidos a nivel de las entidades federativas; agradecemos por ello
los datos proporcionados por el Dr. Francisco Jos Paoli Bolio, quien se encuentra desarrollando una investigacin sobre el particular.
Dentro de los pocos estudios del sistema de partidos, en perspectiva estatal, consltese, por ejemplo, Solano Ramrez, Gabino, Jimnez
Badillo, Margarita, Elecciones en Guerrero: equilibrio bipartidista recurrente, Apuntes electorales. Revista del Instituto Electoral del
Estado de Mxico, Toluca, ao VIII, nm. 36, 2009, pp. 85 y ss. Una perspectiva desde el punto de vista de la competitividad de las
elecciones estatales se encuentra en Mndez de Hoyos, Irma, De la hegemona a la competitividad electoral: la transicin democrtica
465

178

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

La Sala Superior en un importante pronunciamiento ha resumido lo que acabamos de anotar al sealar


que el propsito perseguido con el establecimiento de este tipo de mayora, se justica debido a que la
designacin de los consejeros ciudadanos requiere contar con el mayor consenso posible entre los distintos partidos polticos, por lo que no puede ser realizada por un solo partido poltico, as sea ste quien
tenga el mayor nmero de diputados en la legislatura. Con ello sigue armando se garantiza la
participacin de ms de un partido poltico, en ese proceso de designacin, evitando que una sola fuerza
poltica, por s misma, adopte esa decisin. 466
Es evidente que cuando un aspirante logra su designacin mediante una mayora amplia, se encuentra
en una posicin que ni est demasiado prxima a las expectativas polticas del partido mayoritario ni a
las de la oposicin, permitiendo que todos los grupos polticos se sientan involucrados en la eleccin. El
asunto no es menor si se comparte que la defensa, promocin y realizacin de los valores constitucionales no es una bandera que pertenezca en exclusiva a quienes se encuentran en posicin de gobernar, sino
tambin, y de forma relevante, a quienes momentneamente ocupen el lugar de las minoras.
Alcanzar la mayora exigida no es, lejos de lo que pudiera pensarse, una operacin meramente aritmtica. Por el contrario, la determinacin del mtodo que permita alcanzar el acuerdo poltico hasta perfeccionar la designacin, juega un papel determinante.
Con el objeto de evitarse complicaciones mayores y de conformidad con ciertas prcticas polticas y
parlamentarias, es frecuente que el acuerdo se asiente en un sistema de cuotas polticas inspirado, lgicamente, en un criterio poltico-representativo. Si bien esta modalidad es la ms ecaz para la toma del
acuerdo, lo cierto es que tal criterio es el que con mayor nfasis favorece la progresiva loticacin467 de
los asientos del colegio de consejeros, contribuyendo a que los rganos superiores de direccin de las
instituciones electorales se integren con grupos claramente identicados por su liacin o su ideologa
poltica, haciendo que los partidos o los parlamentarios vean en los consejeros una simple extensin de su
capacidad de decisin, lo cual no contribuye a fortalecer la autoridad de dichas instituciones, a tutelar su
independencia, y a privilegiar el perl eminentemente tcnico bajo el cual deben tomar sus decisiones.
Existen quienes como Fernndez Ruiz, sostienen que derivado de este panorama es necesario acudir
a otras posibilidades de actuacin, de suerte que se permita la conformacin del rgano de una manera
irreprochable, garantizando la preparacin, la probidad y la no militancia partidista de los consejeros,
evitando por todos los medios que la designacin se haga mediante acuerdos de los partidos polticos o
de sus fracciones parlamentarias, que pueden convertir a los integrantes del rgano en representantes de
los intereses partidistas.468
A pesar de las ventajas que traera aparejado el diseo de un sistema de designacin en el que no participaran los partidos polticos y los grupos parlamentarios, no consideramos que en el corto o mediano
plazo se experimente un punto de inexin en este rubro.

en Mxico, 1979- 2003, Revista Espaola de Ciencia Poltica, nm. 9, octubre 2003, pp. 122 y ss. Para un anlisis ms amplio de los
cambios que ha sufrido el sistema de partidos en nuestro pas, acdase a Vivero vila, Igor, Comportamiento del sistema de partidos
mexicano en el proceso del cambio democrtico (1985-2003), Apuntes electorales. Revista del Instituto Electoral del Estado de Mxico,
Toluca, ao IV, nm. 14, 2003, pp. 128 y ss.
466 SUP-JRC-391/2000, pp. 28 y ss.
467 Retomo la idea de Zagrebelsky, que aunque referida a los jueces constitucionales, es plenamente aplicable a este contexto, porque
en ambos casos se trata de la designacin de funcionarios de alto nivel, que integran rganos colectivos, y en cuya seleccin participan
distintos rganos polticos. Cfr. Zagrebelsky, Gustavo, Principi e voti, op. cit., pp. 50 y ss.
468 Fernndez Ruiz, Jorge, Las instituciones electorales de las entidades federativas, en Gmiz Parral, Mximo N., Astudillo, Csar,
et al. (coords.), op. cit., p. 291.
179

CAPTULO CUARTO

En este tenor, lo que puede anotarse, en aras de perfeccionar el mecanismo, es la necesidad de buscar
frmulas que permitan poner por delante la exigencia de respaldar, como sugiere Patio Camarena, a
quienes por su trayectoria, conocimientos y experiencia ofrezcan la mejor garanta a los partidos polticos
y a la ciudadana en general de que sabrn conducir al proceso electoral con apego a los principios constitucionales de certeza, legalidad, imparcialidad, independencia y objetividad.469
Estos perles, por su propia naturaleza, pueden facilitar la conuencia de voluntades y el compromiso de las distintas fuerzas polticas con relevancia en la entidad, a n de que ningn actor poltico vea
al futuro consejero como una posicin propia y que todos reconozcan en l una garanta de inclusin
de quienes participaron en el procedimiento, y que, igualmente, lo asuman como una posicin poltica
recprocamente compartida. Esto se puede lograr si, como apunta De Andrea, se buscan modalidades de
designacin que logren un no equilibrio entre elementos de valoracin de naturaleza meritocrtica y
acadmica y las valoraciones de corte poltico inevitables.470
Las legislaciones electorales muestran un abanico de opciones en el tema que estamos tratando. El
cuadro XXXII. Votacin, demuestra que de forma generalizada, las entidades federativas optan por requerir una mayora calicada para la designacin de los consejeros. Esa mayora regularmente es de las
dos terceras partes de los diputados.
Sin embargo, es necesario advertir que dicha mayora puede ser ms o menos calicada de conformidad
con el especco qurum de votacin que se requiera, a n de determinar con exactitud los diputados respecto de los cuales se pide dicha mayora. Evidentemente, la frmula menos calicada es la que requiere
las dos terceras partes de los diputados presentes, mientras que la ms calicada es la que pide dicha votacin respecto del nmero total de integrantes de las cmaras.
La diferencia es tan visible que no merecera mayor explicacin. Sin embargo, tal vez convenga recordar que la mayora de rganos legislativos establecen su qurum de asistencia o de reunin471 en el cincuenta por ciento ms uno de los diputados que integran la Cmara. Esto quiere decir que un rgano
legislativo integrado por cincuenta diputados, necesitara de veintisis de ellos para sesionar vlidamente,
y en el supuesto de que acudieran veintisiete, se necesiaran dieciocho para designar a los consejeros. Algo
que no ocurre en el segundo supuesto, porque aunque el qurum sea el mismo, se requeriran de treinta y
tres votos para perfeccionar el acto. Como a la sesin han asistido nicamente veintisiete, se hara prcticamente imposible realizar la designacin, lo cual implicara posponer el acto, invitar a una nueva sesin,
ampliar el acuerdo y asegurar una asistencia ms amplia que al nal redundara en un nivel de respaldo
ms abundante.
Baja California Sur, Chiapas, Chihuahua, Distrito Federal, Estado de Mxico, Guanajuato, Hidalgo,
Michoacn, Oaxaca, San Luis Potos, Tabasco, Tamauilipas, Veracruz y Zacatecas optan por la mayora
calicada de los miembros del Congreso que se encuentren presentes.
En el polo opuesto se encuentran Aguascalientes, Baja California, Campeche, Colima, Durango, Jalisco, Morelos, Nayarit, Nuevo Len, Quertaro, Quintana Roo, Sinaloa, Sonora, Tlaxcala y Yucatn,
quienes exigen una mayora an ms amplia.
Es de destacar que algunos estados introducen una frmula distinta que privilegia el acuerdo generalizado antes de ir a un procedimiento de votacin. Hidalgo, Nuevo Len y Puebla determinan que la eleccin de sus consejeros debe darse por consenso, es decir, mediante un acuerdo que se produce a travs del
469

Patio, Javier, El Consejo General del IFE, en Ackerman, John M. (coord.), op. cit., p. 460.
De Andrea Snchez, Francisco Jos, Conformacin y desempeo del Consejo General del IFE bajo las reformas electorales de
2007, en Ackerman, John M. (coord.), op. cit., p. 444.
471 La diferencia entre el qurum de asistencia y el de votacin se encuentra en Nohlen, Dieter, Diccionario Electoral, 3. ed., t. VI,
op. cit., pp. 1049 y ss.
470

180

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

consentimiento de todos los integrantes de la legislatura. La dicultad que en ocasiones supone alcanzar
ese grado de acuerdo impone la introduccin de una vlvula de escape que regularmente es la mayora
calicada. Nuevo Len estipula una mayora de las dos terceras partes de los integrantes de la legislatura;
Hidalgo contempla a las dos terceras partes de los integrantes del Congreso del estado presentes y Puebla
slo determina que ser mediante mayora calicada de los diputados presentes en la sesin del pleno
correspondiente.
Mencin aparte requiere la mayora exigida en aquellos casos en que las legislaciones permiten la renovacin del mandato de los consejeros.
Existen experiencias que no son problemticas. Por ejemplo, en Tamaulipas se determina expresamente que la convocatoria que se emita al respecto considerar conjuntamente las etapas y procedimientos
para la reeleccin o raticacin de los consejeros, adems de que la propia legislacin contempla las reglas
al respecto. Lo mismo puede decirse de Quintana Roo, cuya Constitucin seala que los consejeros podrn ser raticados de manera individual hasta por un periodo ms de tres aos, con la misma votacin
requerida para su nombramiento.
No obstante, en la generalidad de las legislaciones no estn completamente denidos los pasos para
concretar estos ejercicios. De ah que el anlisis deba discurrir para determinar cul es la votacin requerida en este supuesto.
Al ser la reeleccin y raticacin una prrroga del mandato en la cual ya no estn presentes todas las
etapas previas del procedimiento ordinario de designacin, pero al dirigirse a un n sustancialmente
idntico que reside en la integracin de la institucin electoral, es necesario concluir que entre uno y otro
existen semejanzas fundamentales que los hacen compartir ciertas caractersticas.472 Dado que se trata
de procedimientos para perfeccionar la integracin de un rgano del estado, y que en ambos casos debe
garantizarse un amplio acuerdo poltico que aleje a los consejeros de la eventual lealtad hacia un nico
partido poltico, una de las similitudes ms signicativas debe ser aquella que los hace compartir la misma
votacin; en este sentido, para que ambos procedimientos adquieran plena validez, lo razonable es que
deban llevarse a cabo por los mismos rganos participantes, con votaciones similares.473
En el contexto de lo que se ha sealado, si el procedimiento ordinario de designacin se perfecciona
mediante actos de votacin de los dictmenes por parte de las comisiones correspondientes y del pleno
de la Cmara de Diputados, respectivamente, son estos mismos rganos los que debern votar los dictmenes en los que se proponga la reeleccin o raticacin de los consejeros.
Igualmente, si para el nombramiento, la o las comisiones preparan un dictamen que habitualmente
es votado por la mayora de sus integrantes, y ese documento, en forma de proposicin o nominacin
formal de los aspirantes, requiere el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes o totales de
la Cmara, debe inferirse que se requieren idnticas mayoras para proponer y en su caso, decidir sobre la
reeleccin o raticacin de los consejeros electorales.
Esta conclusin deriva, como lo advierte la Sala Superior, que cuando se hace referencia a la designacin de funcionarios electorales, implcitamente se contemplan los procedimientos de eleccin, insaculacin o raticacin. La designacin, ya sea por eleccin o raticacin de los consejeros ciudadanos
contina diciendo no puede ser resultado de un diferente qurum de votacin, sino slo a travs de
472

La Sala Superior sostiene que existen diferencias entre la designacin y la raticacin, y una de ellas es que en esta ltima el ingrediente electivo est ausente. Seala que la raticacin, por su propia naturaleza, no requiere necesariamente de un procedimiento
especial para formar un universo de opciones, pues ste ya est previamente conformado con los consejeros que estn en funciones.
SUP-JRC-1/2009, p. 30.
473 La Sala Superior ha sealado que es de remarcarse que la votacin cali
calicada
cada que se exige para el caso de la raticacin,
raticacin, se encuentra necesariamente ligada a los rganos que se encuentran facultados para realizar el nombramiento o eleccin. ibidem, p. 27.
181

CAPTULO CUARTO

una mayora calicada, por as haberlo previsto expresamente el legislador ordinario, ya que, en ambos
casos, el consentimiento o la voluntad del cuerpo colegiado va encaminado a determinar la integracin
de la autoridad electoral, siendo evidente que en ambos casos se trata de la conformacin del rgano
superior de direccin del instituto electoral autnomo encargado de la funcin estatal de organizar las
elecciones.474
Realizar una interpretacin distinta, argumentando el ejercicio de una facultad discrecional que tiene
una naturaleza diferente es, sencillamente, un ejercicio de devaluacin del procedimiento de raticacin
y/o reeleccin que de manera indirecta estara atribuyendo una relevancia menor a un acto de prrroga
de un mandato que por su naturaleza implica una manifestacin de conanza y que supone la canalizacin de un conjunto de voluntades para mantener el ejercicio de un encargo, todo lo cual exige que est
investido de un contenido similar, para transferir suciente legitimidad a un encargo pblico que deber
ser ejercido por un periodo jo.
Tiene razn la Sala Superior al subrayar que no existe razn o motivo legalmente previsto, para que
deba realizarse una distincin entre el tipo de votacin que se requiere en cada caso, porque la eleccin
de nuevos miembros como la raticacin de los anteriores requieren de que se atienda a la nalidad de
que los integrantes del rgano superior de direccin del instituto electoral local cuenten con el mayor
consenso posible.475
De no razonarse en este sentido podra llegarse al extremo de que una mayora irrisoria o una minora
importante tuvieran por s mismas, de conformidad con un momento coyuntural determinado, la capacidad de raticar y/o reelegir a los consejeros, cuando la esencia de la votacin calicada establecida en las
legislaciones electorales se encuentra precisamente en la imposibilidad de que un partido poltico pueda
nombrarlos en solitario, como una garanta a favor de su solidez, autoridad, profesionalismo, objetividad,
imparcialidad, autonoma e independencia.
8. Votacin
La votacin constituye el acto por medio del cual los diputados integrantes de las cmaras muestran su adhesin o su rechazo a las personas que se encuentran incorporadas al documento de nominacin formal,
previamente dictaminada y votada. Constituye, en esencia, un acto formal que debe suceder al acuerdo
poltico y que, en los hechos, perfecciona el nombramiento.
La forma concreta de exteriorizar el voto se encuentra sometida a un procedimiento de votacin que
se puede realizar principalmente a travs de una votacin nominal o de una votacin por cdula.476 Al ser
normas parlamentarias y no electorales, su regulacin recae en las correspondientes leyes orgnicas de
los congresos estatales. No obstante, algunos estados utilizan la legislacin electoral para referirse al tipo
de votacin. San Luis Potos determina, por ejemplo, que el voto ser secreto, mientras que Tamaulipas
especica que deber realizarse por medio de cdula. Yucatn utiliza este ltimo mtodo, pero slo para

474

SUP-JRC-391/2000, pp. 28 y ss.


SUP-JRC-391/2000, p. 28 y ss. Cabe agregar, como lo ha sostenido la Suprema Corte, que ni siquiera a travs de un decreto
modicatorio de Ley se podra permitir la distincin en relacin con la votacin requerida, como sucedi en el caso de la legislacin
yucateca. Vid. Consejeros electorales del estado de Yucatn. Designacin de sus integrantes para un proceso electoral
especfico, mediante decreto de reformas a un cdigo electoral. Se requiere la misma votacin que para la que se verifica en trminos de Ley. P./J. 63/2001, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, t. XIII, abril de 2001, p. 748.
476 Al ser procedimientos de designacin de personas que se recogen en un acuerdo, la votacin suele ser por cdula; si la resolucin
asume la forma de decreto debe ser, por lo general, nominal. Vid. Mora-Donatto, Cecilia, Cambio poltico, op. cit., pp. 216.
475

182

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

el caso de que la designacin no haya podido realizarse con la mayora exigida en una primera ronda de
votacin.
La trascendencia que deriva del modo concreto en que los diputados exteriorizan su voto a favor de
uno u otro candidato y la exigencia de dejar prueba documental de los votos emitidos, impone que deba
utilizarse la votacin por cdula. Para ello, los rganos directivos de las cmaras, de manera general, ordenan la reparticin de una papeleta por cada diputado, que puede venir con el nombre de los candidatos o
en blanco; inmediatamente despus, se solicita que pasen en riguroso orden alfabtico al frente del saln
de sesiones, donde se ubica una urna en la que depositan la papeleta previamente marcada con el o los
candidatos de su eleccin, de conformidad con la modalidad de nominacin acogida por la legislacin.
Finalizada la votacin de los diputados presentes, la autoridad responsable ordena la realizacin del escrutinio y cmputo y solicita a la Secretara que informe a la Asamblea el resultado de la votacin.
El acta con los resultados de la votacin y la o las designaciones realizadas deben ser comunicadas al
Instituto Electoral, para los efectos procedentes; adems, debe ser igualmente noticada a los dems poderes pblicos, organismos autnomos y a los partidos polticos.
Naturalmente, la noticacin ms relevante es la que se dirige a los designados, porque es la que les
permite concurrir, en el da y la hora indicada, a rendir protesta constitucional ante el Congreso del estado.
9. Modalidades excepcionales para alcanzar la designacin
Al analizar el tema de los plazos y trminos en el procedimiento de designacin se dej asentada la necesidad de que al momento de su determinacin se tome en cuenta la eventualidad de que en un primer
ejercicio de votacin no se alcance la mayora de votos exigida por la legislacin electoral. Esa consideracin da pie a introducir una nueva vertiente problemtica dentro de los sistemas de designacin de los
consejeros: el tema de las modalidades previstas para asegurar la conclusin exitosa del procedimiento de
designacin.
El asunto que nos ocupa puede expresarse a travs del siguiente cuestionamiento: efectuar la votacin
en el pleno de los congresos estatales sin que ninguno de los aspirantes logre la mayora exigida implica
que su nominacin ha sido automticamente rechazada? La existencia de una pluralidad de regulaciones,
por un lado, y la carencia de normas que disciplinen las distintas hiptesis posibles, por el otro, impide
ofrecer una respuesta nica.
Antes de ver el tratamiento que ofrecen las legislaciones estatales, debemos sealar, en un discurso ms
general, que existen dos orientaciones interpretativas distintas al respecto.
La primera indica que no alcanzar en la primera votacin la mayora exigida difcilmente puede derivar en el rechazo automtico de los nominados, pues como ha habido oportunidad de apreciar, las comisiones dictaminadoras suelen revisar de manera previa los requisitos de elegibilidad de los candidatos.
Consecuentes con esta ptica, lo procedente sera abrir un rgimen de votaciones en espacios temporales
distintos, a efecto de favorecer la apertura de un periodo cuya extensin permita aproximar posiciones
polticas en torno a la eleccin de alguno o algunos de los miembros de la lista respectiva, asegurando con
ello la integracin oportuna del rgano superior de direccin.
La segunda, por el contrario, sostiene que cuando un consejero no obtiene el nmero de votos solicitado dentro de determinadas rondas de votacin debe considerarse como un rechazo implcito y directo
a su candidatura; por lo tanto, a pesar de que cumple con los requisitos de elegibilidad, la falta de adhesiones a su persona produce una objecin de fondo a su designacin, lo que implica, en los hechos, considerar que el candidato no es idneo y que debe procederse al rechazo automtico de su nombre.
183

CAPTULO CUARTO

Sostener la primera interpretacin conduce a realizar cuantas votaciones sean necesarias hasta lograr
la designacin o a establecer ciertas rondas de votacin para, llegado el caso, incorporar un mecanismo
que en denitiva exija una toma de decisin. Sostener la segunda, implica considerar el rechazo de una
candidatura, sea individual, colectiva o por terna, y activar nuevamente el procedimiento de designacin
a efecto de nominar a nuevos candidatos para que, una vez dictaminados, puedan votarse en el pleno.
Muchas de las legislaciones de los estados se abstienen de sealar algo al respecto. Las que s lo hacen,
se apegan a ambas modalidades.
El cuadro XXXIII. Modalidades para alcanzar la nominacin es ilustrativo de lo dicho, ya que
Oaxaca y San Luis Potos establecen la posibilidad de realizar hasta tres rondas de votacin para alcanzar
la mayora que se requiere. Baja California Sur, Colima, Durango y Michoacn contemplan dos rondas.
Como primera vlvula de escape para lograr la conclusin del procedimiento, existen entidades que
rebajan la mayora calicada a una mayora absoluta, como en el caso de Baja California. Otras la disminuyen an ms, como Oaxaca, en donde se requiere una mayora simple.
Adicionalmente, Aguascalientes, Colima, Chihuahua, Durango y Yucatn prevn una posibilidad ms;
si despus de realizar las rondas de votacin correspondientes permanece el desacuerdo en torno a los aspirantes, introducen un mecanismo extraordinario como la insaculacin. Se permite con ello la participacin de un mtodo orientado a decidir mediante la introduccin de boletas en una urna con los nombres
de los candidatos, dejando a la suerte a los que sern nalmente designados.
Algunas entidades retoman la tesis del rechazo, debido a que realizadas las rondas de votacin estipuladas en la ley sin proceder a la designacin se convierte en una objecin de fondo o en un rechazo explcito a los candidatos, exigindose la presentacin de una nueva lista con candidatos distintos o de una
nueva propuesta en trminos individuales. Es, por ejemplo, la situacin del Distrito Federal y tambin de
Baja California Sur, en donde adicionalmente se prev que de no obtenerse la votacin requerida sobre
los candidatos de la nueva lista, los consejeros se designarn mediante el procedimiento de insaculacin.
Existen determinadas entidades que aseguran por todos los medios la conclusin adecuada del procedimiento de designacin. Es el caso de Michoacn que contempla dos rondas de votacin, la presentacin
de una nueva lista y el procedimiento de insaculacin. Nuevo Len establece el consenso, la mayora de
las dos terceras partes y el mecanismo de la insaculacin. Oaxaca dispone de tres rondas de votacin, la
presentacin de una nueva lista y la disminucin de la votacin exigida a una mayora simple.
Es de destacarse la regulacin hidalguense, la que se contempla un procedimiento que puede calicarse
de ordinario, que incluye la modalidad del consenso, y otro extraordinario que tiene un procedimiento
igualmente complejo porque exige la formacin de una Comisin Tcnica de Seleccin, compuesta por
una institucin de carcter externo, quien se har cargo de sacar adelante un nuevo procedimiento en la
que se contempla la entrevista de los candidatos y un examen de seleccin, hasta identicar a los candidatos que sern formalmente presentados ante el pleno, siendo electos aquellos que obtengan el voto de
las dos terceras partes de los miembros presentes de la legislatura.
10. Criterios que condicionan la decisin de los congresos
Los rganos superiores de direccin de los institutos electorales comparten la caracterstica fundamental
de ser rganos compuestos; esto quiere decir, en esencia, que en su integracin participan varias personas.
Este particular tipo de integracin es la ms acorde a la naturaleza de una institucin electoral puesto
que si sus nalidades ltimas consisten en fomentar las libertades democrticas, la igualdad poltica, la

184

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

fraternidad, la tolerancia y el pluralismo, resulta particularmente conveniente que su propia integracin


d cuenta de la pluralidad poltica y social que se maniesta en el entorno pblico.477
La pluralidad de visiones desde la que se observan los distintos asuntos que deben resolverse en el pleno
es lo que, en realidad, conere unas caractersticas especcas y una peculiar riqueza a la funcin electoral.
Si asumimos esto como presupuesto, la pregunta que al respecto cabe formularse es cmo garantizar una
integracin verdaderamente plural de los consejos generales de las instituciones electorales?
La respuesta ms evidente y la que generara cambios de corto y mediano plazo, sera la modicacin
de los requisitos de elegibilidad para que sea desde la fuerza vinculante de las propias normas electorales
desde donde se procure una integracin que logre equilibrar los aspectos personales y profesionales que
ya se solicitan, con renovados requerimientos derivados de la necesidad de hacer verdaderamente plural
al cuerpo colegiado. Una segunda posibilidad consistira en acordar la incorporacin formal de ciertas
clusulas de preferencia encaminadas a obligar al rgano legislativo, en calidad de rgano que perfecciona
el nombramiento, a modular su decisin en funcin de las exigencias de los nuevos criterios de seleccin.478
Debido a que las reformas formales no siempre ocurren con la celeridad deseada, una tercera opcin
permite mantener inalterados los requisitos de elegibilidad y operar en el campo contiguo de los criterios
transversales de seleccin. Esta va hace indispensable, ante todo, que se acometa a la puntual determinacin de cules habrn de ser dichos criterios, y enseguida, y no por ello menos importante, que se generen las condiciones y los incentivos necesarios para que los congresos estatales se sientan efectivamente
vinculados a su observancia. La forma como los congresos reaccionan ante dichos criterios es, sin duda,
un relevante elemento de conviccin para calicar la apertura, transparencia, legitimidad y fortaleza de
la designacin.
Sin ser un tema meridianamente explorado, hoy en da se debate cules son los criterios de inclusin
sustancial, como los denomina Luther,479 que deben guiar las nominaciones de los cargos pblicos de alta
relevancia, sobre todo en aquellos contextos en los que las expectativas de alcanzar integraciones mucho
ms satisfactorias son cada vez ms elevadas y en cuya reexin la exigencia principal consiste en hacer de
los rganos que coadyuvan a consolidar la democracia sustancial, instancias plurales en s mismas.
Por ejemplo, en el contexto de estructuras polticas que progresivamente van profundizando en sus
mrgenes de descentralizacin, a partir del fortalecimiento de su autonoma territorial, se cuestiona cada
vez con mayor intensidad cul debe ser la participacin de las distintas realidades geogrcas en la composicin de los rganos colegiados.480
En el mbito de sociedades que se han transformado vertiginosamente, logrando pasar de un cuerpo
social homogneo a uno diametralmente heterogneo, en el que el pluralismo poltico se ha asentado
denitivamente y en que la diversidad social deja entrever una vigorosa composicin tnica, cultural o

477 Vase Salazar, Luis y Woldenberg, Jos, Principios y valores de la democracia, Mxico, IFE-Cuadernos de divulgacin de la cultura
democrtica, 1995.
478 La fraccin VI del artculo 95 constitucional establece una clusula de esta naturaleza en relacin a los ministros de la Suprema
Corte, al sealar que los nombramientos debern recaer primordialmente en aquellas personas que hayan servido con eciencia, capacidad y probidad en la imparticin de justicia, o entre quienes se hayan destacado por su honorabilidad, competencia y antecedentes
profesionales en el ejercicio de la actividad jurdica.
479 Es la denominacin empleada por Luther, Jrg, La composizione dei tribunali costituzionali e le autonomie territoriale: Esperienze straniere, en. Anzon, A. Azzariti, G. y Luciani, M. (a cura di), op. cit., p. 100.
480 Es el caso, por ejemplo de la composicin de los tribunales constitucionales en Europa, que al da de hoy mantiene una importante discusin al respecto. Cfr. Lozano Miralles, Jorge y Saccomanno, Albino, op. cit., pp. 164 y ss. Tambin Luther, La composizione
dei tribunali costituzionali e le autonomie territoriale: Esperienze straniere, op. cit., pp. 67-110.

185

CAPTULO CUARTO

lingstica, surge la pregunta acerca de cul es la manera ms adecuada de proyectar el pluralismo social
al interior de los cuerpos colegiados.481
En la dinmica de sociedades que muestran nuevos equilibrios entre la clase econmicamente activa,
en la que es notoria la creciente participacin de jvenes con formaciones acadmicas cada vez ms slidas al interior del mercado laboral, existen cuestionamientos dirigidos a analizar cules deberan ser las
polticas pblicas dirigidas a fomentar su inclusin en todos los sectores de la vida productiva, pblica y
privada, e interrogantes tendientes a determinar los equilibrios al interior de las instituciones, para ver en
qu medida la interaccin de distintas visiones apoyadas, a su vez, en formaciones profesionales, ideologas y culturas, resulta saludable.482
Constatar, nalmente, que la construccin de los sistemas democrticos no ha logrado ofrecer las mismas posibilidades de desarrollo al hombre y la mujer dentro de los diversos campos en que pueden ejercer su actividad, y que a pesar de las polticas implementadas por los estados todava persisten conductas
discriminatorias hacia las mujeres, ha generado una nueva reexin sobre la necesidad de replantear las
decisiones pblicas para ofrecer nuevas ventanas de oportunidad que favorezcan de manera efectiva su
incorporacin plena a la vida pblica.483
La incorporacin de criterios geogrcos, generacionales, multitnicos y de gnero a la integracin de los
rganos electorales podra favorecer un mayor nivel de interaccin entre las diversas realidades polticas,
geogrcas, sociales y culturales tanto de la entidad federativa de que se trata como del pas en su conjunto.
La pluralidad de perspectivas, ideologas e interpretaciones podra propiciar una composicin ms
abierta, plural e incluyente, y dar pie a un contraste mucho ms sencillo del patrimonio personal, de
valores, acadmico y profesional que portan sus integrantes. Esto contribuira, a su vez, a advertir ms
ntidamente los equilibrios internos de la institucin, por lo fcil que resultara constatar quines deenden una visin limitada, formal o autocontenida de su funcin, y quienes, por el contrario, deenden una
visin amplia, vanguardista y ultraactiva.484
A pesar de que la observancia de estos criterios podra generar el enriquecimiento paulatino de los
rganos colectivos al incorporar garantas de inclusin de modo permanente, no debemos olvidar, en el
extremo contrario, que los rganos electorales son, ante todo, rganos especializados y profesionales, que
por su propia vocacin y naturaleza no se asientan en criterios representativos, sino en requerimientos
fundamentalmente tcnicos.
481

En opinin de Zagrebelsky, el fomento del pluralismo social, como uno de los objetivos ms profundos de los tribunales constitucionales y de sus jueces, debera tener su correspondiente proyeccin hacia el interior del propio rgano jurisdiccional. Importantes
reexiones en Zagrebelsky, Gustavo, Jueces constitucionales, en Fernndez Segado, Francisco (coord.), Dignidad de la persona, derechos fundamentales, justicia constitucional, Madrid, Dykinson, 2008, p. 760.
482 La prxima Conferencia Mundial de Juventud, a desarrollarse en agosto de 2010 en la Ciudad de Mxico, analizar entre sus
temas prioritarios, por ejemplo, el de la transversalidad de las polticas pblicas en materia de juventud. Sobre el particular se enva
a la informacin contenida en: http://www.imjuventud.gob.mx/index.php?option=com_content&task=view&id=243&Itemid=1
483 Al respecto, resulta obligado acudir a los distintos diagnsticos generados por las Conferencias Mundiales sobre la Mujer y, asimismo, realizar el contraste con el derecho internacional que protege los derechos de las mujeres. Un interesante anlisis desde estas
perspectivas es el de Serrano, Sandra, Igualdad de gnero y derechos polticos de la mujer en el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos, en Ochoa Reza, Enrique (coord.), Equidad de gnero y derecho electoral en Mxico, Mxico, TEPJF, 2009, pp. 19 y ss. El
anlisis del caso mexicano, en el mismo libro, se encuentra en Alarcn Olgun, Vctor, La equidad de gnero en el mbito electoral
mexicano. De la Ley a los resultados, pp. 103 y ss. Una visin panormica se encuentra en Bareiro, Line, Representacin poltica de
las mujeres, en Nohlen, Dieter, Zovatto, Daniel, et. al. (comps.), Tratado de derecho electoral, op. cit., pp.679 y ss. Igualmente es
imprescindible acudir a otra obra recientemente editada por el TEPJF, Ansolabehere Sesti, Karina y Cerva Cerna Daniela, (directoras),
Gnero y derechos polticos. La proteccin jurisdiccional de derechos poltico-electorales de las mujeres en Mxico, Mxico, TEPJF, 2009.
484 Estos dos extremos Ackerman los dene como minimalismo burocrtico y garantismo constitucional, respectivamente. Cfr.
Ackerman, John M., Mitos de la institucionalidad electoral en Mxico, en Nuevos escenarios del Derecho Electoral..., op. cit., pp. 97 y ss.
186

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

La responsabilidad que descansa en los congresos adquiere, por tanto, una relevancia particular, puesto
que deben proceder con cautela a la hora de denir los nombramientos, principalmente en aquellos casos
en donde los criterios tcnicos y los transversales parecen caminar en la direccin opuesta.
Las legislaciones electorales, paulatina pero todava incipientemente se hacen cargo de regular estos
criterios.
El cuadro XXXIV. Condicionamientos a la potestad de designar, muestra la consideracin que
se otorga a estos criterios. El criterio geogrco, en la conformacin de los consejos generales aparece de
forma germinal en San Luis Potos; la norma respectiva seala que de la lista presentada, el Congreso,
en pleno, procurar en todo caso que se encuentren representadas las diferentes zonas del Estado cursivas
nuestras. Se aprecia que, en realidad, no existe una condicionante para la designacin sino solamente
para la nominacin formal de los candidatos; aun as, si la lista se encuentra adecuadamente integrada se
puede favorecer una designacin que cumpla con las exigencias que aqu se han sealado.
Con mayor nfasis se advierte el criterio de gnero, lo cual constituye una buena noticia porque no se
puede negar que la participacin de mujeres y hombres al interior de los rganos electorales ha estado
histricamente desequilibrada. Basta voltear la mirada hacia las integraciones actuales de los consejos
generales para notar que la representacin de la mujer sigue siendo inequitativa, entre otras cosas porque
persisten an distintos obstculos, como nos lo subraya Marta Lamas, para que las mujeres cuenten realmente con idnticas posibilidades que los hombres en el acceso a la funcin representativa o, de modo
ms general, a la funcin pblica.485
Respecto a este criterio, el cuadro XXXV. Consejeros electorales. Criterio de genero, muestra
que en algunas entidades la exclusin de la mujer es ms evidente que en otras, ya que sus diseos y estructuras poco hacen para favorecer su paulatina incorporacin a los rganos de direccin de las instituciones electorales. Pero al menos siete entidades, Chihuahua, Distrito Federal, Morelos, San Luis Potos,
Sonora, Veracruz y Zacatecas este ltimo pionero en el tema desde hace aos, han dado pasos en la
direccin correcta estableciendo cuotas de gnero486 para favorecer que el equilibrio entre hombres y mujeres, consejeros y consejeras electorales, se logre en un tiempo menor. 487
Algunas entidades jan la cuota de gnero mediante un porcentaje. Es la situacin de San Luis Potos, Veracruz y Chihuahua, donde la composicin del rgano no permite ms del 70% de personas de
un mismo gnero.488 En otros estados, el criterio se ja de manera ms directa; por ejemplo, el Distrito
Federal y Zacatecas disponen que un mximo de cuatro de los siete consejeros deban pertenecer a un
485

Lamas, Marta, con la colaboracin de Mayte Azuela, Con la cultura en contra. Algunas consideraciones sobre los obstculos que
las mexicanas enfrentan para ejercer sus derechos poltico-electorales, en Ansolabehere Sesti, Karina y Cerva Cerna, Daniela (directoras), op. cit., p. 29 y ss.
486 Las cuotas de gnero deben entenderse como la reserva de un mnimo garantizado de plazas, lograda por varios procedimientos.
Gonzlez Martn, Nuria, Acciones positivas: orgenes, conceptualizacin y perspectivas, en De la Torre Martnez, Carlos (coord.),
Derecho a la no discriminacin, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2006, p. 326. En nuestra materia, se conocen
tambin como cuotas de participacin por sexo o cuotas de participacin de mujeres, y consisten en una forma de accin positiva
cuyo objetivo es garantizar la efectiva integracin de mujeres en cargos electivos de decisin de los partidos polticos y del Estado. Cfr.
Bareiro, Line, Voz Cuota de gnero, Diccionario Electoral, 3. ed., t. I, op. cit., p. 304.
487 El anlisis de Alarcn muestra como hasta 2008 eran cinco las entidades que tenan incorporado el criterio de gnero para la
composicin de los rganos electorales. En 2010, de acuerdo con los datos arrojados por esta investigacin, son ocho estados. Cfr.
Alarcn Olgun, Vctor, La equidad de gnero en el mbito electoral mexicano. De la Ley a los resultados, en Ochoa Reza, Enrique
(coord.), Equidad de gnero y derecho electoral en Mxico, Mxico, TEPJF, 2009, pp. 124 y ss.
488 En Chihuahua, la cuota se ha llevado a la integracin general del rgano electoral, al disponerse una norma que obliga a la Asamblea General del Instituto, a la hora de contratar al personal, a observar el principio de equidad de gnero, por lo que la composicin
nal no podr estar integrada por ms de 70% de un mismo gnero. En dicho estado, el principio se ha llevado tambin a la integracin
del Tribunal Electoral, en donde uno de los tres magistrados que lo componen deber ser de otro gnero.
187

CAPTULO CUARTO

mismo gnero. Sonora incorpora una frmula distinta, todava ms incisiva, puesto que exige igualdad
plena; dispone que en la integracin del Consejo Estatal habr paridad de gnero y en su conformacin
se observar el principio de alternancia de gnero.489
A pesar de que en la mayora de las legislaciones no se establece este principio, y consecuentemente
no existe la obligacin de procurar una composicin equilibrada del rgano superior de direccin de los
institutos electorales, nada obsta para que se le conera la consideracin de criterio transversal del proceso
de designacin, con el objeto de que los rganos que han de perfeccionar al mismo se sientan vinculados
por l, y hagan un esfuerzo por arribar a integraciones cada vez menos excluyentes.
Con lo visto hasta ahora, se puede coincidir con Macarita Elizondo quien sostiene que nuestro pas ha
seguido dando pasos rmes en la regulacin de la igualdad de gnero.490 Sin embargo, hay que enfatizar
que an falta mucho por hacer. Por ende, lo nico que parece oportuno dejar asentado es lo inexorable
que resulta la implementacin de una poltica pblica dirigida a paliar las desigualdades que desde las
normas, o desde la realidad efectiva, impiden que la mujer despliegue un papel de mayor relevancia en
el contexto de la organizacin de los comicios.491 No hay duda que estamos ante un aspecto que debe
enlistarse dentro de los pendientes de la reforma electoral, y que los legisladores, a la hora de proceder a
la reforma, en abstracto, o a la designacin, en concreto, deben demostrar su sensibilidad al respecto a n
de que la composicin de los rganos electorales sea cada vez menos monoltica.
En torno al criterio generacional no existe lineamiento alguno. Por ende, para tener una idea de en qu
medida se garantiza el ingreso de personas jvenes hay que acudir al criterio de la edad para ser elegibles que, como ha habido oportunidad de apreciar, gira dentro de un rango de veintin aos la mnima
(Campeche), uno medio, de veinticinco o treinta aos, y una edad mxima de entre sesenta y cinco y
setenta aos all donde se dispone (Guerrero y Quertaro).
No existe informacin sobre la posibilidad de incorporar un criterio tnico, cultural o lingstico.
11. Las formalidades de los nombramientos
El cada vez ms recurrente conocimiento de asuntos relacionados con la designacin de los consejeros
electorales, ha llevado a la Sala Superior a denir progresivamente los condicionamientos de forma y de
fondo para que los congresos de los estados ejerzan de manera racional las atribuciones que tienen en la
materia.
Derivado de sus incursiones en el tema ha sido posible armar que en el entramado institucional mexicano, el sistema de designacin de los consejeros electorales se distingue por varias caractersticas:
489

Resulta relevante advertir que en una sentencia reciente la Sala Superior, en aplicacin del principio de alternancia de gnero
contemplado en la misma Constitucin de Sonora para la integracin del Tribunal Electoral, procedi a revocar la designacin hecha
por los magistrados del pleno, con lo cual, en los hechos, tutel el derecho de una magistrada a acceder a la presidencia del organismo.
Al respecto, SUP-JDC-28/2010. Sobre el particular acdase a las observaciones del magistrado Nava Gomar, Salvador, Democracia,
igualdad de gnero e imparticin de justicia electoral en Mxico: avances y retos, p. 6. Disponible en http://www.trife.org.mx/Justicia_Electoral/pdf/democracia_igualdad_genero.pdf.
490 Sobre el principio de equidad de gnero en las legislaciones de los estados, Elizondo Gaspern, Mara Macarita, Temas Selectos del
Derecho Electoral. Formacin y Transformacin de las Instituciones, Mxico, Instituto Estatal Electoral Chihuahua, 2005, pp. 805 y ss.
La autora destaca aquellas entidades que han reglamentado dicha igualdad al interior de sus legislaciones electorales y seala la anterior
legislacin de Coahuila que estableca que si por exigencias de construccin gramatical, enumeracin, orden, u otra circunstancia el
texto legal usaba el gnero masculino, el mismo debera ser interpretado en sentido igualitario para hombres y para mujeres, de modo
que stos y aquellos pudieran adquirir toda clase de derechos y contraer igualmente toda clase de deberes jurdicos.
491 Poltica que debe centrarse en el establecimiento de acciones positivas entre las que destaca la cuota de gnero. Sobre este
concepto y sus implicaciones. Gonzlez Martn, Nuria, Acciones positivas: orgenes, conceptualizacin y perspectivas, op. cit., pp.
307 y ss.
188

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

Es un sistema complejo, porque como ha habido oportunidad de demostrar, se compone de distintas


piezas que en conjuncin armnica sirven para instrumentar el objetivo para el que est dispuesto. Es un
mecanismo jurdicamente regular, porque se encuentra condicionado por la exigencia de desarrollarse plenamente ajustado a Derecho. Es racional, debido a que todas y cada una de sus partes deben encontrarse
concatenadas entre s y sus etapas plenamente identicadas y racionalmente ordenadas, a n de que cada
una tenga un antecedente que, de forma inminente, constituya la base de la subsecuente, de forma tal que
aparezca como un procedimiento integral estructurado bajo una serie sistematizada de actos y hechos
jurdicos, sucesivos e ininterrumpidos. Se dirige a la consecucin de un n especco: la integracin del
rgano superior de direccin en la materia, tanto federal como local.492
De la complejidad inmanente al sistema de designacin se advierte que para lograr la ecacia del procedimiento, es necesario que sea vlido en todas y cada una de sus partes, a n de tener validez como
unidad.493
Pero antes de analizar los elementos que coneren validez a dicho procedimiento, es necesario advertir
que, en ocasiones, el panorama se complica por la carencia de normas que logren dar certidumbre plena
al propio mecanismo. El problema no es menor, porque en esencia se vincula con la forma de Estado
federal y con la capacidad que tiene cada entidad federativa para regular su propio mecanismo de designacin.
En efecto, la Sala Superior ha sealado que de conformidad con lo sealado por la Suprema Corte,
el artculo 116, fraccin IV, incisos b) y c), de la Constitucin mexicana otorga una facultad a favor de
las entidades federativas para regular en su Constitucin local y en las leyes orgnicas respectivas, entre
otras cuestiones, la integracin y nombramiento de los integrantes de las autoridades electorales, sin establecer mecanismos, procedimientos, reglas o criterios obligatorios para los constituyentes o legisladores
de las entidades federativas, por lo que el diseo de los procedimientos correspondientes constituye una
facultad soberana de los Estados. Derivado de la naturaleza de dicha facultad, las entidades federativas
se encuentran facultadas para autorregularse en esta materia.494
La potestad de designar se encuentra de esta manera en manos de la soberana popular, ejercida por
medio del Poder Legislativo, su principal rgano representativo. Esta evocacin a la soberana, como precisa la Sala Superior, quiere decir que el legislativo ejerce sus atribuciones por mandato del pueblo, adquiriendo la calidad de autoridad suprema para resolver sobre la designacin de consejeros electorales, y no
en el sentido de que goce de una facultad absoluta que pueda ejercer arbitrariamente, ya que todo acto de
autoridad debe cumplir con la garanta de legalidad exigida en los artculos 14 y 16 constitucionales, que
la obligan a actuar con apego a las leyes aplicables al caso, as como a la Constitucin federal.495
Con este panorama de contexto, se pueden hacer algunas breves consideraciones en torno a los requisitos de forma y fondo exigidos para perfeccionar los nombramientos.
A. Requisitos de forma
a. La competencia
El acto de designacin de los consejeros debe estar fundamentado en una norma que establezca la competencia de la respectiva Cmara de Diputados. Generalmente es la Constitucin de cada Estado la que,
492

SUP-JRC-525/2006, pp. 28 y 29.


Idem.
494 SUP-JDC-95/2009, p. 23.
495 Ibidem, pp. 24-25.
493

189

CAPTULO CUARTO

al sealar las atribuciones del Congreso estipula la relativa a la designacin de los consejeros electorales,
conere plena cobertura constitucional al acto de nombramiento.
En funcin a lo sostenido por la Sala Superior, esta facultad da pie a la realizacin de un acto que si
bien es formalmente legislativo, constituye, en esencia, un acto materialmente administrativo electoral, a
travs del cual se ejerce una atribucin prevista en una ley; como tal, debe considerarse dentro de los actos
de organizacin y preparacin de las elecciones, lo cual propicia que pueda ser sometido a un anlisis de
su regularidad.496
b. La existencia de reglas claras
La Sala Superior sostiene que el sometimiento al principio de legalidad queda satisfecho cuando en las
designaciones de las autoridades electorales de las entidades federativas por las autoridades competentes,
se cumple con los siguientes requisitos:
Primero: Debe sealarse de manera clara y con toda precisin el procedimiento que el rgano legislativo haya establecido para la designacin de los consejeros, en forma soberana o de conformidad con la legislacin aplicable
con toda precisin, los criterios y parmetros tomados en cuenta para tales designaciones, adems de los elementos
(documentos, informes, dictmenes, etctera) que sustentan tal decisin.
Segundo: Se deben precisar los datos, criterios, parmetros, procedimiento y elementos, que justiquen que el
ciudadano designado es idneo para ocupar el cargo.
Tercero: Debern contener una argumentacin objetiva, razonable, sucientemente expresada e incluso lgica,
respecto de la forma en que son aplicados los criterios, parmetros, procedimiento y elementos, a n de sustentar
su decisin.497

Derivado de que la Sala Superior ha sealado que entre los procesos de designacin, raticacin y reeleccin existen semejanzas que los aproximan, pero tambin diferencias especcas que los separan,498 la
certidumbre de las reglas que se emiten deben establecer reglas distintas para cada uno de los supuestos,
ya que en el acto de raticacin, necesariamente deben considerarse los elementos objetivos que se deriven de la calidad de las actuaciones que el funcionario efecto en ejercicio del cargo, es decir, si cumpli
con la totalidad de sus obligaciones constitucionales y legales y si su desempeo se veric en plena observancia de los principios de constitucionalidad y legalidad de la materia.499
Adems, con el objeto de fortalecer an ms la autonoma e independencia de los consejeros, la Sala
Superior ha enfatizado que cuando en la normativa se encuentre prevista la posibilidad de que exista
una raticacin, est deber vericarse de manera obligatoria y cumpliendo con los requisitos antes sealados. Con ello, es cada vez ms evidente que los consejeros que ya se encuentran en funciones cuentan
con una especie de derecho de raticacin en el cargo cursivas nuestras.500
496

SUP-JRC-440/2000 y SUP-JRC-445/2000 acumulados, pp. 49-52. Y particularmente las tesis de jurisprudencia: Actos materialmente administrativos de organizacin o calificacin de comicios locales. Son impugnables ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. S3ELJ 02/2001, Revista Justicia Electoral 2002, suplemento 5, pp. 6-7, Compilacin
Ocial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, pp. 16-18. Autoridades electorales locales encargadas de organizar las
elecciones o de resolver las controversias derivadas de los comicios locales. Su designacin forma parte de la organizacin del proceso electoral (Legislacin de Yucatn y similares). S3ELJ 04/2001, Revista Justicia Electoral 2002, suplemento 5,
pp.8-9, Compilacin Ocial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005, pp. 36-37.
497 Acdase a SUP-JDC-95/2009, p. 25.
498 SUP-JRC-1/2009, pp. 31-32.
499 SUP-JDC-95/2009, p. 26.
500 SUP-JRC-1/2009, p. 15.
190

LOS RBITROS ELECTORALES. MBITO SUBJETIVO

c. El testimonio escrito
A pesar de que el proceso de designacin se apoye en un acuerdo que determine las formalidades a seguir,
o en la legislacin, cuando el procedimiento se encuentre all dispuesto, la respectiva Cmara de Diputados est obligada a expedir una resolucin en la que manieste tangiblemente su voluntad de designar a
los consejeros electorales.
Esto es as porque el proceso de nombramiento, con independencia de estar o no reglado, se compone
de ciertos actos mnimos que necesariamente deben reejarse en aras de la certeza y la seguridad jurdicas, en un documento en el que conste fehacientemente la voluntad de la Cmara de Diputados. Esto
condiciona que el cumplimiento del procedimiento de seleccin de los consejeros deba hacerse constar,
en todas y cada una de sus partes, en un acta circunstanciada o en algn otro medio, generalmente reconocido o aceptado, para guardar memoria de las actividades desarrolladas por los rganos de autoridad
que tienen encomendada la atribucin de perfeccionar el procedimiento de designacin.501
Al respecto, la Sala Superior ha agregado que:
La emisin del acto por el que se determina el nombramiento o designacin debe realizarse siempre por escrito, con el objeto de que, tanto la sociedad como el funcionario electoral cuenten con el conocimiento cierto
de los motivos por los que la autoridad competente asume la determinacin con independencia del sentido
en que se emita.502

Esto vale, incluso, para los procesos de reeleccin o raticacin de los consejeros, en virtud de que la
decisin del Congreso deber enunciarse por escrito a travs de un dictamen de no raticacin o reeleccin
para cumplir con los mismos nes informativos.
d. Noticacin
El acuerdo con el que se perfecciona el proceso de designacin, en virtud de que exterioriza una decisin
que puede afectar el derecho de acceso a los cargos pblicos en condiciones de igualdad, debe hacerse del
conocimiento del o los sujetos que intervinieron en el procedimiento en calidad de candidatos formalmente nominados.
Por ende, la noticacin personal del contenido del acuerdo de designacin a los sujetos que participaron del procedimiento debera constituir aunque no siempre lo es una obligacin de primer orden,
por ser ellos los directamente interesados en que su situacin jurdica quede adecuadamente denida. La
comunicacin del documento es relevante porque de esa manera quien se sienta afectado en sus derechos
puede cuestionar y controvertir el mrito de la misma con mayor informacin cuando no considere satisfechas sus pretensiones, hecho que favorece una defensa real y autntica, a travs de los distintos medios
ofrecidos por el sistema jurdico, premisas fundamentales de la garanta de legalidad.503

501

SUP-JRC-525/2006, pp. 48 y 49.


SUP-JDC-95/2009, p. 26.
503 Cfr. Fundamentacin y motivacin. El aspecto formal de la garanta y su finalidad se traducen en explicar, justificar, posibilitar la defensa y comunicar la decisin. I.4o.A. J/43, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca;
t. XXIII, mayo de 2006, p. 1531.
502

191

CAPTULO CUARTO

e. Publicacin
El acuerdo de la Cmara, no obstante, no slo resuelve la situacin jurdica del o de los consejeros electorales; representa tambin el acto por virtud del cual el rgano de representacin estatal toma una decisin
en torno a una garanta que subyace al acto de designacin, y que se dispone en favor de la sociedad,
consistente en la exigencia de contar con procesos electorales autnticamente democrticos.
La Sala Superior lo ha explicado adecuadamente al sealar:
El nombramiento o designacin de los integrantes de las autoridades electorales de las entidades federativas,
son actos que no se encuentran formalmente dirigidos en s mismos a los ciudadanos, empero, en su aspecto
sustantivo, tienen una trascendencia institucional, jurdica, poltica y democrtica muy superior a un mero
acto de relacin intergubernamental, puesto que, en ltima instancia, es el pueblo el destinatario de la garanta
de la celebracin de procesos electorales libres, autnticos y peridicos, donde se ejerza el derecho al sufragio
ciudadano universal, libre, secreto y directo, para lo cual, resulta indispensable que los principios que rigen
las instituciones democrticas sean observados en todas las actuaciones de las autoridades de la materia, por
lo que, con mayora de razn deben vericarse en el nombramiento de dichas autoridades, y por ello est interesada en que dicha garanta le sea prevista por conducto de funcionarios electorales idneos que realmente
hagan efectivo el cumplimiento de los valores, principios, reglas y normas constitucionales de la materia. 504

Por ello, adicionalmente a la noticacin personal que se haga a los consejeros, el decreto por el que
se determina su designacin debe ser publicado en el rgano de difusin institucional del estado (Vgr.
Peridico Ocial del Estado).
B. Requisitos de fondo
A pesar de que los congresos estatales ejercen una facultad discrecional de ejercicio obligatorio, dicha
discrecionalidad, no puede ser entendida de forma tal, que permita a los poderes pblicos conducirse sin
apego al marco jurdico previamente establecido.505 La Sala Superior ha sostenido que el mecanismo es
ampliamente discrecional en el mbito de la designacin propiamente dicha, pero tambin, que se trata
de un procedimiento reglado, que por esa condicin debe transcurrir exactamente como se dispone en
la ley.506
Todos los poderes pblicos estn sujetos al principio de legalidad, piedra angular del Estado Constitucional de Derecho. Como ha sostenido la Suprema Corte, en el contexto de aquellos actos que no
trascienden a los particulares y que se verican slo en los mbitos internos del gobierno, es decir, e