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Estudio introductorio

Deja de ser extrao el hecho de que el proceso de elaboracin de las polticas, la hechura de
las polticas, haya sido comparativamente poco estudiado. Y no deja de extraar porque
gobernar un estado es elegir ciertos valores y criterios, ciertos objetivos y medios, ciertas
rutas estratgicas de accin, ciertos actores, procedimientos, tiempos e instrumental.

El olvido terico de la elaboracin de la poltica


Muchas razones, histricas y tericas, explican el descuido y hasta olvido de la hechura de
las polticas. En la perspectiva de la ciencia poltica estndar el proceso de gobierno y, ms
singularmente, el proceso de decisin y puesta en prctica de las polticas no ocup nunca
centralidad alguna. No es el caso de evocar los teoremas de la determinacin econmica, el
carcter de clase, las demandas del ambiente, la coalicin y balance de los intereses
organizados, que convertan el proceso gubernamental en un evento reactivo o instrumental
ms que propositivo, en un hecho subalterno y auxiliar: simple variable dependiente. Hoy
parece que la comunidad cientfica est ms dispuesta a concederle un mayor margen de
maniobra a los gobiernos, nacionales y locales, obviamente sin recaer en oportunismos
decisionales.
En la perspectiva administrativa, las teoras aceptadas de la administracin pblica, cuando
fueron ms all de consideraciones procedimentales jurdicas, se construyeron desde la
premisa de la dicotoma poltica-administracin (con sus diversas variantes) o, ms
recientemente, desde la radicalizacin revolucionaria: la administracin pblica del capital
privado. La visin marxista ortodoxa de los aos setenta vaciaba de toda sustancialidad al
proceso decisorio de las polticas (a la administracin pblica en general) y para entender
su proceder exiga volver la mirada hacia las relaciones de produccin, descubrir el tipo de
dominio de clase o reconstruir el movimiento de la contradictoria formacin social. El
resultado final, en ambos casos y por diversas razones, era que el proceso decisorio de la
poltica se volva un objeto de estudio externo y marginal al corazn de las dos disciplinas.
Si la administracin pblica dejaba fuera de su campo de 'estudio el proceso a travs del
cual se elaboraban las polticas, porque en el fondo se presupona que era un suceso
trascendente de estricta naturaleza poltica, y si la actividad gubernamental-poltica era a su
vez explicada en clave sociolgica, con referencia a relaciones y agentes de poder
estructurales, era evidente que la elaboracin de las polticas no tena por qu ser una
cuestin terica significativa y tanto menos capital. El crecimiento del estado y la
expansin de su aparato gubernamental fueron seal de que los grandes actores y poderes
sociales, a cuya dinmica (constructiva o conflictiva) supuestamente se sometan las

polticas, eran incapaces de resolver muchas cuestiones sociales y, en el fondo, incapaces de


garantizar el orden y bienestar pblico. El hecho poltico del siglo, en gran parte
opuesto al decir comn de la teora poltica, era el crecimiento del estado, social o
socialista, cuyo poder de decisin obtena cada vez mayor autonoma y extensin: mayor
dominio sobre la vida. Sonaba irnico llamar al estado o al gobierno "instrumento" de la
clase dominante o de la clase revolucionaria, cuando protagonizaba incontenible la accin
colectiva. La progresiva pluralidad, diferenciacin, autonoma y en muchos rubros
autosuficiencia de los individuos y de los grupos ha ido desmantelando la tradicional visin
colectivista-marxista de la poltica, en mucho producto de las frreas teoras sociales
estructurales y de la dilatada intervencin estatal. Slo en regmenes de dominacin
tradicional o francamente autoritarios es pensable una idea de la elaboracin de las polticas
sin incorporacin de conocimiento tcnico y terico, sin el sentido de lo que se puede hacer
y lograr. Una idea del gobierno toda valorativa y proyectual sin incorporacin simultnea
de la escasez, la tcnica, la causalidad, la incertidumbre, la circunstancia concreta, se
asemeja a los gozosos finales de la historia del socialismo utpico y de los nacionalismos
populistas.

En busca de la nocin de la poltica


En la construccin de la definicin descriptiva, el debate se centra en la cuestin de si la
poltica sea slo o primordialmente la decisin (de gobierno) o implique algo ms. En la
construccin terica, las posiciones varan segn la teora politolgica mayor a la que se
adhiere o segn las conjeturas bsicas con las que se explica la ocurrencia de la poltica.

La nocin descriptiva de poltica


En la definicin descriptiva hay unanimidad en reconocer e incluir su aspecto institucional:
se trata de la decisin de una autoridad legtima, adoptada dentro de su campo legtimo de
jurisdiccin y conforme a procedimientos legalmente establecidos, vinculante para todos
los ciudadanos de la asociacin, y que se expresa en varias formas: leyes, sentencias, actos
administrativos. Corno en otras situaciones y disputas de las ciencias sociales acerca de la
formacin de los conceptos, aqu tambin conviene recordar que un concepto no es algo
que directamente se ofrece en la experiencia sino una construccin de los datos de
experiencia a partir de perspectivas tericas y aun valorativas. En su lista, poltica puede
denotar varias cosas: un campo de actividad gubernamental (poltica de salud, educativa,
comercial), un propsito general a realizar (poltica de empleo estable para los jvenes),
una situacin social deseada (poltica de restauracin de los centros histricos, contra el
tabaquismo, de seguridad), una propuesta de accin especfica (poltica de reforestacin de

los parques nacionales, poltica de alfabetizacin de adultos), la norma o las normas que
existen para una determinada problemtica (poltica ecolgica, energtica, urbana), el
conjunto de objetivos y programas de accin que tiene el gobierno en un campo de
cuestiones (poltica de productividad agrcola, de exportacin, de lucha contra la pobreza
extrema). O bien, la poltica como producto y resultado de una especfica actividad
gubernamental, el comportamiento gubernamental de hecho (la poltica habitacional ha
logrado construir un nmero de casas y departamentos, la poltica de empleo ha creado
puestos de trabajo), el impacto real de la actividad gubernamental (disminucin del crimen
urbano, aumento de la terminacin del ciclo de estudios bsicos, descenso de los precios al
consumidor, reduccin de la inflacin), el modelo terico o la tecnologa aplicable en que
descansa una iniciativa gubernamental (poltica de energa, poltica de ingresos regresiva,
poltica de ajuste y estabilizacin).

Una mirada a las definiciones de los diccionarios de ciencia poltica arroja los siguientes
componentes comunes:
Institucional, la poltica es elaborada o decidida por una autoridad formal legalmente
constituida en el marco de su competencia y es colectivamente vinculante; Decisorio, la
poltica es un conjunto-secuencia de decisiones, relativas a la eleccin de fines y/o medios,
de largo o corto alcance, en una situacin especfica y en respuesta a problemas y
necesidades; Conductual, implica la accin o la inaccin, hacer o no hacer nada.

Ahora bien, la consideracin de que son irrelevantes polticamente las intenciones sin
acciones y obras efectivas, junto con la observacin casi llana de que una poltica as como
realmente se decide y efecta es el resultado de toda una serie de decisiones y acciones de
numerosos actores polticos y gubernamentales, llevan a concluir que una poltica, en
segundo lugar, no es la simple decisin deliberada del actor gubernamental: la gran
decisin en la cspide del estado. Supuesta su institucionalidad, la poltica es, en suma: a)
el diseo de una accin colectiva intencional, b) el curso que efectivamente toma la accin
como resultado de las muchas decisiones e interacciones que comporta y, en consecuencia,
e) los hechos reales que la accin colectiva produce.
El policy-making implica toda una serie de actividades ms o menos relacionadas, y no es
la simple decisin, singular y discreta que se toma en la calle Downing, en Westminster, en
la Casa Blanca, en Washington. Por consiguiente, se puede sugerir que la poltica debera
ser identificada operacionalmente no tanto por sus objetivos como por la conducta que de
hecho sucede y que trata de realizar los objetivos. Poltica es: "El curso intencional de
accin que sigue un actor o un conjunto de actores al tratar un problema o asunto de inters.
En efecto, parece que no tiene mucho sentido (es internamente contradictoria en el

sustantivo) una poltica gubernamental que sea de entrada descalificada y boicoteada por el
conjunto o la mayora del pblico ciudadano, debido a que no estn de acuerdo con los
medios, agentes y fines del curso de accin del gobierno, diseado con la pretensin de
resolver los problemas y demandas ciudadanas.

El concepto teorico de poltica


Si las polticas en sus diversas formas reglamentarias, presupuestarias, administrativas, sean
producto de la dominacin de clase (" bloque en el poder"), de los ajustes mutuos entre los
grupos de inters (corporativos o pluralistas), de la hegemona de una lite (tradicional o
modernizante), del peso irresistible de las metrpolis sobre periferias indefensas, etc., todo
esto va a depender del cuerpo terico desde el cual el investigador analista construya sus
conceptos, hiptesis y procedimientos de prueba. Todo el esfuerzo consiste en sumar
evidencia crucial a las diversas explicaciones que se ofrezcan de por qu se acept que una
determinada cuestin haba de ser objeto de poltica, de por qu se dise y eligi esta traza
de accin colectiva de una determinada poltica, de por qu se le calific como estratgica,
prioritaria o tal vez simplemente rutinaria. A partir de la provocadora afirmacin de "la
inexistencia de una teora del poder" en la ciencia poltica norteamericana (pluralismo,
elitismo, marxismo), Lowi desarrolla lo que llama un "marco de referencia" , un "esquema
interpretativo general" de la hechura de las polticas, alternativo y superior a los enfoques
establecidos, con la intencin de integrarlos en una visin conceptual mayor y
empricamente ms consistente. La competencia por llegar al gobierno persigue
intencionalmente el objetivo de poseer o aumentar la capacidad de conseguir mayores y
ms permanentes conveniencias y provechos. En efecto, tener poder e influencia en las
regulaciones y asignaciones de recursos, que toda poltica implica, es el incentivo y
objetivo determinante de la contienda poltica. La bsqueda de mayor poder por parte de
algunos actores, la configuracin estable o efmera de relaciones de poder entre ellos, el
posible conflicto o la concertacin, son todas conductas que obedecen al clculo y
expectativa de las utilidades que el poder pblico y sus productos, las polticas, pueden
ofrecer en un determinado campo de inters. Lo que el estudio de las polticas muestra es
que en una sociedad, a partir de los intereses de los grupos, se levantan, inhiben o aminoran
diversas cuestiones y, en correspondencia, los grupos sociales suman o restan sus intereses,
extienden o restringen sus alianzas, endurecen o flexibilizan sus posiciones, se enfrentan sin
tregua o negocian sus ventajas.

Por consiguiente, se originan, se estabilizan o transforman diferentes estructuras de poder,


correlaciones de fuerza, "arenas" . No hay entonces una poltica en general ni una estructura
de poder total, que cubra sin excepcin la sociedad entera. Es ms apropiado insistir en la
diferenciacin de las definiciones de poltica, en las polticas al plural, Y no en una

definicin general de poltica. Se trata de una arena relativamente turbulenta, de intereses


exclusivos y contrapuestos de grupo, que se mueven en torno de una misma cuestin y que
se ven obligados a coaliciones y/o transacciones de recproca concesin, por cuanto la
eventual solucin no puede favorecer de igual manera a las partes involucradas: hay
afectados y beneficiados en ocasin de una ley general que regula un determinado campo
de accin; El enunciado bsico sigue siendo que "las polticas determinan la poltica", en el
sentido de que las correlaciones de poder, los liderazgos y las autoridades formales
decisorias son definidas por la naturaleza de las cuestiones en disputa y, en consecuencia,
por el tipo de respuestas (beneficiosas o nocivas) previsibles por parte del gobierno. Lo que
ahora se aade de manera clara y preponderante es que el tipo de poltica esperable est a
su vez y en el fondo determinado por el tipo de coaccin que el gobierno podra
razonablemente emplear en el tratamiento de las cuestiones. Con el nuevo criterio de la
coactividad aplicable por una poltica, la clasificacin incorpora un nuevo tipo de poltica,
la constituent policy, las "polticas constituyentes", que tiene que ver con modificaciones
del rgimen poltico y/o administrativo, pues amplan o disminuyen la jurisdiccin
gubernamental, alteran en mayor o menor grado el ejercicio de los derechos de los
ciudadanos, restringen o aumentan las opciones de accin privada o pblica.

En esta nueva perspectiva, las polticas distributivas y regulatorias coinciden en que sus
sanciones conciernen a los comportamientos individuales, pero difieren en que la amenaza
de sanciones es remota en las distributivas e inmediata en las regulatorias, propiciando una
lucha poltica descentralizada, temtica y hasta local. por ello, generan o suponen arenas de
conflictos blandos, susceptibles de ser superados mediante coaliciones y asignaciones
oportunas de recursos. Las dos tipologas de las polticas terminan por decir o recordar,
muy correctamente, que la poltica en un sistema y tiempo dado no es una actividad
uniforme y homologadora, con un formato que se repite y aplica de la misma manera en
todos los mbitos donde hay necesidades vitales, intereses en juego y problemas a resolver.
Pero esta diversidad (y hasta singularidad) de las polticas no es casual, tiene una lgica,
responde a las fuerzas sociales que se enfrentan o se anudan en torno de cuestiones
especficas y que, por consiguiente, amplan o recortan el margen de autonoma de la fuerza
gubernamental y, en corolario, la aplicabilidad, naturaleza y extensin de la capacidad
coactiva del gobierno. En contraste, emergen y se configuran cuestiones que cruzan todo el
sistema social, despiertan la insurgencia de las organizaciones sociales ms poderosas, y
que no pueden ser abordadas con medidas de asignacin abundante de recursos o con
reglamentos que prohban determinadas conductas y desalienten eventuales resistencias o
infracciones con sanciones costosas. Su tesis central es que el anlisis y la elaboracin de
las polticas no se efectan mediante algn dispositivo de observacin transparente de los
hechos que de manera directa revelan su verdad a un investigador sin preconceptos. Fuera
de metfora, el investigador o el hacedor de las polticas opera de entrada con supuestos y

categoras relativas a la composicin y comportamiento de la realidad, que configuran


modelos conceptuales, marcos de referencia, implcitas o explcitas. Hay otros
enfoques que ven la poltica desde otros ngulos y cuya luz conduce a otras definiciones de
la poltica y a otras formas de diseo, decisin y puesta en prctica. Adems de los ojos
polticos, existen los organizacionales de las teoras administrativas y los estrictamente
racionales, a la manera de la teora econmica. Se puede analizar la poltica desde" el
modelo de poltica racional" (modelo 1), que ve el curso de la poltica como el resultado y
desarrollo de una "eleccin racional" (rational choice), que considera a decisores y
operadores como actores que se comportan racionalmente maximizando valores y
minimizando costos, despus de haber examinado toda la informacin pertinente y
construido las opciones relevantes. En esta ptica, la poltica decidida es bsicamente el
curso de accin eficiente para la realizacin de los objetivos perseguidos y el curso
estratgico frente a otros competidores que supuestamente proceden tambin segn reglas
de racionalidad estricta. Obviamente es la visin que de la poltica tienen o que a la poltica
exigen los que la quieren inspirada toda por la ciencia y la tecnologa. En contraste, hay
otros dos modelos alternativos: "el modelo del proceso organizativo" (modelo II), que ve el
curso de la poltica como un "producto organizacional" (organizational output), y "el
modelo de poltica burocrtica" (modelo ID), que la considera sin ms un "resultado
poltico" (political outcome). Desde las teoras administrativas y de las organizaciones, se
considera que la poltica se origina y configura en el marco del conjunto de las
organizaciones pblicas, cada una de las cuales posee sus redes de informacin propia, sus
jerarquas, sus funciones y tecnologas, sus repertorios de respuesta y manuales de
procedimiento, sus estndares e inercias de actuacin.

Otro enfoque de anlisis intelectual y decisorio de las polticas es verlas como juegos de
fuerzas entre grupos con intereses propios, con victorias y derrotas. La poltica no resulta de
un clculo desapasionado de cules son las consecuencias ms probables y menos costosas
de las acciones estratgicas que toman en consideracin y anticipan las movidas de
opositores igualmente fros, calculadores y maximizadores. Tampoco resulta de un clculo
realista acerca de la capacidad instalada de las organizaciones gubernamentales, de sus
tecnologas y su capital humano, tratando de encontrar las decisiones que puedan ser
efectivamente desarrolladas conforme a las especializaciones y habilidades que el gobierno
posee en sus cuadros y operadores. La ms slida y resistente barrera al autoritarismo es la
viabilidad poltica de sus decisiones, su posibilidad de ser apoyada, respaldada y limitada
por los poderes y las libertades sociales. Mientras tanto, en ese interminable nterin, el
anlisis conceptual busca esforzadamente llegar a la sntesis de una decisin prctica que,
explcita o implcitamente, pondere y complemente los elementos valorativos, econmicos,
administrativos y polticos que toda poltica conlleva en lidia con problemas pblicos

ingentes, complejos y cambiantes de una ciudadana no siempre somnolienta y


desconocedora.