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FOLHA DE ROSTO

Dependncia da trajetria e mudana institucional no


desenvolvimento brasileiro
Nome do autor: Kleber Chagas Cerqueira
Filiao institucional: Instituto de Cincia Poltica - Universidade de Braslia Ipol/UnB
Qualificao acadmica: Mestre e Doutorando em Cincia Poltica pela UnB.
Endereo: SQS 210, Bloco E, ap. 105. Braslia-DF. CEP: 70.273-050.
Telefone: 3548-0165 e 8372-4651
Email: kleberch@unb.br e kleberch@gmail.com
Minicurrculo: Mestre (2010) e Doutorando em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia UnB, com Perodo de Bolsa Sanduche no Political Science Department of the Massachusetts
Institute of Technology - MIT (2013), sob a orientao do Prof. Ben Ross Schneider. Consultor
Legislativo concursado da Cmara Legislativa do DF - CLDF (desde 1995).

Dependncia da trajetria e mudana institucional no


desenvolvimento brasileiro

Resumo
A virada esquerda na poltica latino-americana do incio do sculo tem sido associada um novo
consenso sobre o papel de um Estado ativo na promoo do desenvolvimento. O Brasil ostenta,
historicamente, a condio de um dos mais desiguais pases do mundo. Todavia, os dados de
reduo da pobreza e de mobilidade social no pas na ltima dcada trouxeram de volta o
reconhecimento da capacidade do Estado brasileiro de conduzir um processo de desenvolvimento,
posta em dvida desde a crise fiscal dos anos 80. Calcado na literatura sobre dependncia da
trajetria e sobre mudana institucional, o artigo apresenta uma anlise dessas transformaes,
focalizando essa questo central: em que medida a chegada ao poder de um governo capitaneado
por um partido de esquerda e as mudanas mencionadas representam uma ruptura com o legado
institucional de desenvolvimento do pas e em que extenso so condicionadas por esse legado?
Palavras-chave: desenvolvimento; novo desenvolvimentismo; estado desenvolvimentista;
dependncia da trajetria; mudana institucional.

Abstract
The turn in Latin American politics at the begin of this century has been associated with a new
consensus of the role of an active state in the promotion of development. Brazil historically stands
as one of the most socially and economically unequal countries in the world. Nevertheless, the data
on Brazilian poverty reduction and changes in its class structure in the last decade brought back the
acknowledgement of the Brazilian state capacity to lead a development process, ability questioned
since the fiscal crisis from 80s. Drawing on the literature of path dependence and institutional
change, the article presents an analysis of these changes by focusing this central question: in what
sense the rise of left government and the mentioned shifts represent a break in the countrys
institutional legacy of development and to what extent are these shifts conditioned by that
institutional legacy?
Key words: development; new developmentalism; developmental state; path dependence;
institutional change.

Introduo
A virada esquerda na poltica latino-americana do incio do sculo XXI, com um ciclo
indito de governos vinculados a polticas econmicas no liberais, tem sido associada exausto
do modelo neoliberal precedentemente hegemnico e formao de uma nova hegemonia sobre o
papel de um Estado ativo na promoo do desenvolvimento, caracterizada, entre outros aspectos,
pela colocao de polticas sociais distributivas no centro das agendas governamentais, com a
consequente obteno de expressivos resultados nessa rea (Cameron and Hershberg, 2010,
Weyland et all, 2010, Levitsky et all, 2011, Flores-Macas, 2012, Huber and Stephens, 2012,
Ferreira et all, 2013).
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A chegada do Partido dos Trabalhadores-PT ao governo no Brasil parte desse amplo


movimento verificado no continente. Entretanto, algumas caractersticas histricas da sociedade
brasileira adicionam questes intrigantes: o Brasil ostenta, historicamente, a condio de um dos
mais social e economicamente desiguais pases da regio. Com efeito, num estudo sobre as polticas
sociais e o Estado do bem-estar social no Brasil, Doctor (2012) pergunta como podem os resultados
sociais do pas serem to ruins, considerando que seu dispndio em polticas sociais, como
percentagem do PIB, similar ao nvel observado entre os pases desenvolvidos. E ela especula se
isso seria consequncia da prpria natureza da democracia brasileira, de seu processo de
desenvolvimento ou de seu tipo de regime de bem-estar social.
Considerando esse legado histrico, seria de se esperar muito mais resilincia do que
mudana nas instituies brasileiras e na estrutura socioeconmica do pas. Numa palavra, um pas
onde o peso de seu passado (colonial, escravista, excludente) bloqueia qualquer tentativa de
mudana profunda.
Todavia, os dados recentes de reduo da pobreza e de mobilidade social no pas so
expressivos. De acordo com o IPEA, cerca de 20 milhes de brasileiros deixaram a extrema pobreza
e mais de 30 milhes alcanaram o extrato de mdio rendimento no pas, ao longo do ltimo
decnio. Essas mudanas trouxeram um intenso debate acadmico sobre a suposta nova classe
mdia no pas (Nery, 2010; Souza & Lamounier, 2010; Pochmann, 2012; Souza, 2012; Singer,
2012; Bartelt, 2013).
Embora isso seja parte de um movimento mais amplo, tambm observado no conjunto da
Amrica Latina (Ferreira, 2013), o Brasil parece ser um excelente cenrio para analisar essas
transformaes polticas e sociais sob o enquadramento analtico da literatura sobre dependncia da
trajetria e mudana institucional, focalizando essa questo central: em que medida a chegada ao
poder de um governo capitaneado por um partido de esquerda e as mudanas mencionadas
representam uma ruptura com o legado institucional de desenvolvimento do pas e em que medida
so condicionadas por esse legado?
Para encontrar uma resposta satisfatria a essa questo, empreende-se aqui uma anlise
apoiada em duas instigantes contribuies recentes literatura sobre dependncia da trajetria e
mudana institucional, Kurtz (2013) e Huber e Stephens (2012), procurando extrair delas elementos
analticos teis compreenso da trajetria poltica e institucional brasileira recente.
O artigo est organizado em trs partes alm desta introduo. Nas prximas duas sees
so sintetizadas as contribuies tericas de Kurtz (2013) e de Huber e Stephens (2012),
respectivamente, aplicando-as interpretao de aspectos cruciais da trajetria poltica e
institucional do pas, e na seo final conclui-se com uma tentativa de combinar esses dois quadros
tericos para gerar hipteses explicativas do desenvolvimento brasileiro recente.
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Dependncia da trajetria e bases sociais da ordem institucional


Ao investigar a construo do Estado na Amrica Latina em perspectiva comparada, Kurtz
(2013) parte da comparao de trs tragdias latino-americanas, os terremotos ocorridos no Chile e
no Haiti em 2010, e a epidemia de clera no Peru, no incio dos anos 90, para realar a enorme
diferena entre esses pases ao enfrentarem aquelas catstrofes.
Considerando o modo muito melhor como o Chile enfrentou os problemas decorrentes de
um terremoto de magnitude muito maior que o que acometeu o pas caribenho, assim como as
dificuldades do Peru contra o clera, o autor formula o conjunto de questes que motiva o livro: por
que alguns Estados so to mais capazes de alcanar uma governana efetiva do que outros? O que
explica a enorme variao observada na capacidade dos diferentes Estados em impor a obedincia
s leis e em implementar polticas pblicas bsicas? E, finalmente, o que torna os Estados fortes ou
fracos em termos de sua capacidade para gerenciar suas funes bsicas, impor o ncleo de suas
polticas pblicas e regular o comportamento privado?
Uma vez que a eficcia institucional no se relaciona apenas com riqueza ou capacidade
fiscal, Kurtz procura suas fontes no que denomina poder institucional ou poder de governana,
definido como a capacidade do Estado para induzir cidados, empresas e organizaes a agirem de
modos que no agiriam na ausncia de seu poder administrativo e regulatrio.
Kurtz sustenta que o fato de cidados de pases institucionalmente fortes terem maior
propenso a agir em conformidade com as normas uma manifestao, no nvel micro, desse poder
de governana, cujas caractersticas centrais, no nvel macro, so a imposio uniforme e geral da
obedincia s leis (Estado de direito), a proviso de bens pblicos, a eficcia militar e a capacidade
de gerar recursos fiscais para tornar possvel tudo isso.
Para os processos de construo do Estado e de desenvolvimento, a robustez das
instituies estatais e a profunda insero das instituies pblicas na sociedade importam muito
mais do que a implementao de polticas pblicas especficas. Para o desempenho econmico de
longo prazo, o que importa lidar com conflitos tnicos, apoio popular democracia e a
estabilidade do regime poltico.
Essa perspectiva j est razoavelmente assentada na literatura acadmica. O que permanece
mal compreendido o que explica a grande variao na robustez institucional dos Estados entre os
pases em desenvolvimento. A questo central , ento, o que faz um Estado forte?
Um aspecto muito interessante aqui que a maior parte da literatura dedicada questo se
orienta aos casos considerados clssicos do incio da Europa moderna e dos Estados
desenvolvimentistas do leste asitico no sculo XX, casos que por suas circunstncias excepcionais
(guerras interestatais com grave ameaa s soberanias, colapso do feudalismo e ameaas
segurana vindas da Guerra Fria) no podem ser tomados como um padro geral aplicvel a
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qualquer outro contexto. Ou seja, trata-se, aqui, de entender as variaes na construo dos Estados
em contextos normais ou ordinrios.
Outro desafio para uma teoria contempornea de construo do Estado em pases de
desenvolvimento tardio, como os latino-americanos, o fato de que, diferentemente da experincia
clssica europeia, as modernizaes poltica e econmica no necessariamente ocorreram ao mesmo
tempo nos mesmos lugares. Alm disso, a tarefa consiste em produzir uma teoria do
desenvolvimento institucional que leve em conta a histria de longos perodos de estabilidade
pontuados por perodos de mudana em determinados momentos crticos.
Ao focalizar quatro pases da Amrica Latina (Chile, Uruguai, Argentina e Peru), percebese que o desafio terico representado pela comparao desses casos duplo: por um lado, nenhuma
das teorias sobre desenvolvimento poltico foi capaz, at aqui, de explicar satisfatoriamente as
diferenas entre os nveis de robustez das instituies estatais naqueles pases. De outra parte,
nenhuma dessas teorias consegue tampouco explicar satisfatoriamente a estabilidade geral nas
posies relativas desses pases na comparao quanto construo do Estado ao longo do tempo:
h entre eles uma hierarquia de capacidade institucional (desenvolvimento poltico) que se manteve
intrigantemente estvel ao longo da histria: Chile e Uruguai sempre numa posio melhor que
Argentina e Peru.
As teorias dominantes sobre desenvolvimento poltico enfatizam as guerras interestatais e
as ameaas soberania dos Estados como varivel explicativa (abordagem militarista) ou os efeitos
deletrios da abundncia de riqueza natural sobre os segmentos mais avanados das economias que
os detm (abordagem da doena holandesa). Mas elas sofrem de graves lacunas em sua aplicao
Amrica Latina, por no conseguirem explicar as variaes de capacidades estatais entre pases que
viveram contextos similares de relativa paz externa, ou entre pases igualmente aquinhoados com
fartos recursos naturais.
Por isso, Kurtz prope uma nova teoria de construo do Estado na Amrica Latina, que
supere tanto a abordagem militarista quanto a da doena holandesa. A partir de uma viso do
desenvolvimento poltico centrada na sociedade (que chama de abordagem scio-fundacional),
podem-se articular resultados de longo prazo com dinmicas sociais e polticas subjacentes em duas
conjunturas crticas: a consolidao das instituies polticas nacionais, aps a independncia, e o
primeiro ciclo de incorporao eleitoral da massa da sociedade civil (extra-elites), nos anos 1930.
A dependncia da trajetria histrica dos pases, nessa abordagem, aponta esses dois
divisores de guas histricos que formataram as instituies e determinaram o desenvolvimento
poltico daqueles Estados, produzindo dois mecanismos causais historicamente correlacionados:
1 a primeira conjuntura crtica corresponde s relaes sociais e dinmica poltica que
caracterizou o perodo do estabelecimento das instituies polticas nacionais: trabalho livre ou no;
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e cooperao das elites ou no em delegar autoridade poltica ao centro. Onde o trabalho no era
livre (economias agrrias com trabalho forado), as elites eram muito ciosas do controle local do
aparato coercitivo oficial, sem o qual estariam ameaadas econmica e at fisicamente, e resistiram
fortemente a introduo ou aumento de tributos necessrios ao custeio de instituies estatais
centralizadas. Isso retardou, nesses pases, os esforos de centralizao poltica, primeiro passo
indispensvel construo dos Estados nacionais.
A abordagem , portanto scio-fundacional porque sugere que os desenvolvimentos
institucionais so efetivamente condicionados pelas realidades sociais subjacentes: as relaes
sociais da produo local que iro definir se as elites locais iro ver a imposio de uma
autoridade central como uma ameaa ou apenas como fardo que pode at mesmo vir a ter
implicaes lucrativas.
O segundo dilema nessa primeira conjuntura crtica diz respeito comportamento das elites
polticas em cada pas: se elas conseguiram manter algum tipo compromisso de diviso competitiva
do poder que tornasse possvel a construo de instituies estatais nacionais slidas ou se, ao
contrrio, envolveram-se em um jogo excludente, de soma zero, em busca da supremacia absoluta e
da virtual eliminao dos oponentes.
A combinao dessas alternativas de desenvolvimento institucional produzem, no
argumento estilizado, a pequena matriz quadrada a seguir:
Dinmica Poltica Intra-Elites

Relaes
Sociais
(Trabalho)

No livres
(servis)

Livres

Soma-Zero/Excludente

Competitiva

Atrofia institucional

Construo estatal restrita

Peru
Conflito intra-elites e construo
institucional local

Argentina e Uruguai at 1880

Construo institucional nacional

Chile
Argentina e Uruguai aps 1880

2 a segunda conjuntura crtica o momento histrico da incorporao ao processo


poltico-eleitoral da grande massa da populao urbana (classes mdias e trabalhadora), a ascenso
da questo social. Se essa incorporao ocorreu tardiamente (por volta da Grande Depresso dos
anos 1930 ou depois), uma aliana entre essas classes populares tornou-se possvel, organizada em
torno da expanso das instituies estatais e de uma estratgia de desenvolvimento, baseada em
subsdios indstria nacional e na substituio de importaes (populismo), para fazer frente

depresso econmica. Nesses casos, a principal via de emprego da classe mdia era tipicamente
estatal, orientando o segmento a gerenciar esse Estado protecionista.
Contrariamente, a classe mdia incorporada ao processo poltico-eleitoral antes da Grande
Depresso, nos anos dourados da economia privada exportadora e de ampla hegemonia de polticas
liberais, tornou-se um ator social profundamente vinculado ao setor privado, sem praticamente
nenhum interesse em contribuir para um Estado forte, que era visto mais como uma fonte de
impostos do que como fonte de emprego.
Numa abordagem trajetria-dependente do processo de construo do Estado as dinmicas
causais exibem tendncia inercial: os efeitos das variveis independentes so fortemente
determinados pelo que se passou anteriormente. Assim, fatores que poderiam ter iniciado um
crculo virtuoso de construo do Estado num determinado ponto do tempo no necessariamente
repetiro o mesmo efeito posteriormente. por isso que este modelo explicativo baseia-se em duas
conjunturas crticas que produzem dois mecanismos causais complementares.
No caso dos pases latino-americanos a trajetria histrica mais favorvel a uma robusta
construo estatal aquela que combina o legado de fortes instituies, a partir da poca da
independncia (proporcionado por relaes oligrquicas cooperativas, assentadas, por sua vez, em
relaes sociais de trabalho livre), com uma aliana entre a classe mdia e a classe trabalhadora, no
sculo XX, proporcionada pela entrada tardia dessas classes no sistema poltico-eleitoral (a partir da
Grande Depresso).
Um problema recorrente para as teorias de construo do Estado o de como medir as
capacidades estatais. Muitos tm recorrido capacidade extrativa, ou capacidade fiscal, medida pela
proporo entre receita fiscal e renda nacional, como a melhor aproximao para dimensionar as
capacidades estatais, e esse tambm o caminho escolhido por Kurtz (2013). Mas o uso desse
indicador apresenta problemas.
Com efeito, problemtica sua assuno de que os baixos nveis de receita fiscal (como
percentagem do PIB) so mais relacionados com escolhas polticas do que com capacidade estatal
apenas nas economias avanadas (como, por exemplo, quando se compara os EUA com a
Escandinvia), sendo que o mesmo fato no se aplicaria aos pases subdesenvolvidos, como os da
Amrica Latina, o que autorizaria tomar os nveis de receita fiscal como um bom indicador das
capacidades estatais neste continente.
Mas, tomemos o exemplo da comparao do Brasil com o Chile: embora os nveis
brasileiros de receita fiscal tenham sido, ao longo do temo, substancialmente maiores que os do
Chile, sob todos os outros aspectos o Estado chileno apresentou, historicamente, melhores
condies, em termos de capacidades estatais, que o Estado brasileiro.
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Contudo, Kurtz aponta ainda um interessante resultado do processo de construo do


Estado na Amrica Latina: as melhores situaes so encontradas em lugares com nenhuma ou
pouca herana das instituies burocrticas do perodo colonial; na verdade, na periferia do antigo
sistema colonial, como Chile e Uruguai.
Ao contrrio, pases do velho centro do imprio colonial, que herdaram muito de sua
burocracia, tornaram-se os piores exemplos de capacidades estatais. Essa constatao refora a tese,
antiga mas ainda frequentemente reafirmada, sobre o mal legado institucional da colonizao
ibrica, comparado com o da colonizao britnica (Mahoney, 2010).
Apontando agora esse quadro terico-analtico para o caso do Brasil, vemos que a primeira
conjuntura crtica apontada por Kurtz (emergncia do Estado nacional) encontrou o pas com
mercado de trabalho coercitivo (escravo) e um processo de competio oligrquica representado
pelo parlamentarismo monrquico. Assim, no que diz respeito s alternativas de desenvolvimento
institucional, o Brasil deveria ser posicionado no quadrante da construo estatal restrita,
curiosamente o nico quadrante vazio no argumento estilizado de Kurtz, visto acima.
A segunda conjuntura crtica (incorporao da massa da populao urbana no processo
poltico-eleitoral) chegou ao Brasil tardiamente, aps a Grande Depresso, o que permitiu a aliana
entre a classe mdia e a classe trabalhadora em torno de um Estado desenvolvimentista, mas sobre a
base institucional, herdada da conjuntura anterior, de uma limitada construo do Estado central.
Assim, se o caso brasileiro no era o de um Estado atrofiado, como o Peru, tampouco foi
um caso de um completo e bem sucedido processo de construo do Estado, como o Chile e o
Uruguai. Precisamente por causa disso que precisamos recorrer hiptese de uma terceira
conjuntura crtica ao trazer o caso brasileiro anlise.
Se compararmos Brasil e Argentina, por exemplo, o cenrio de capacidade institucional
emerge muito mais favorvel Argentina at o final dos anos 1980. Nos termos do quadro tericoanaltico de Kurtz (2013), a Argentina herdou, de seu processo de formao do Estado nacional, no
sculo XIX, uma trajetria positiva de construo do Estado, ao menos a partir de 1881, ainda que
tenha se enredado, no sculo XX, num ciclo institucional populista que prejudicou muito de suas
capacidades estatais. O Brasil, ao contrrio, partiu de um processo de construo estatal restrita e
assim permaneceu por longo tempo.
De fato, Schneider (1999) apontava como as quatro caractersticas essenciais do Estado
brasileiro em suas relaes com a economia e a poltica entre 1930 e 1980: (1) capitalismo
poltico, em que lucros e investimentos dependem de decises estatais; (2) discurso dominante
industrialista e intervencionista; (3) excluso poltica da maioria da populao; e (4) burocracia
fluida e fracamente institucionalizada, onde predominam nomeaes e fidelidades polticas.
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Todavia, duas dcadas depois o quadro j era bastante diferente: num estudo comparativo
entre dezoito pases da Amrica Latina, conduzido pelo Banco Interamericano de DesenvolvimentoBID, a burocracia brasileira foi apontada como a melhor, em termos de profissionalizao, medida
pelo grau de autonomia e pela existncia de garantias efetivas aos servidores pblicos contra o
autoritarismo, a politizao e as presses por favores e benefcios privados, alm da capacidade
tcnica, medida pelas caractersticas dos sistemas remuneratrios e de avaliao de desempenho dos
servidores pblicos (IDB, 2006).
Considerando esse novo cenrio, Schneider (2013) reconheceu que o Brasil foi uma boa
surpresa na regio, mostrando, juntamente com o Chile, a melhor situao em termos de governana
efetiva, estabilidade poltica e capacidade burocrtica na Amrica Latina.
Mas o que aconteceu no intervalo dessas duas dcadas que explica to diferente situao
do pas. Que mudanas institucionais poderiam explicar isso? Nos termos da abordagem de Kurtz
(2013), se uma mudana to profunda no explicada pelas duas conjunturas crticas reconhecidas,
como poderamos explicar essa trajetria? Especialmente se assumimos, com Kurtz, que existe uma
slida estabilidade nos padres histricos de construo do Estado e de capacidades institucionais
entre os pases da Amrica Latina.
A hiptese aqui proposta que para explicar esse enigma, sob o prisma terico-analtico de
Kurtz (2013), precisamos tomar o processo de democratizao do Brasil na dcada de 1980, aps a
ditadura, como uma terceira conjuntura cuja sntese histrica a nova Constituio do pas,
promulgada em outubro de 1988.
Primeiramente, porque a democratizao do Brasil comeou quando apenas se iniciava a
hegemonia neoliberal no mundo e todos os desdobramentos da globalizao. Assim, as presses
pela abertura da at ento fechada economia, embora crescentes, no chegam a ser dominantes.
Em segundo lugar, a democratizao encontrou o pas sob robusta onda de ascenso dos
movimentos trabalhistas, expressa nas massivas greves operrias a partir do final dos anos 70
principalmente no ABC paulista , na criao do Partido dos Trabalhadores-PT, em 1980, e da
maior central sindical do pas, a Central nica dos Trabalhadores-CUT, em 1983.
E, finalmente, para alm da mobilizao trabalhista, esse perodo testemunhou tambm
uma intensa mobilizao social, expressa nas maiores multides j reunidas nas ruas clamando pelo
direito de eleger diretamente o Presidente da Repblica (a famosa campanha das Diretas J) bem
como na enorme mobilizao em torno das Emendas Populares Constituinte, que reuniram vrios
milhes de assinaturas.
Uma vez que o balano das foras polticas dentro do Congresso Constituinte era bastante
favorvel aos setores mais conservadores, muitos deles, inclusive, apoiadores e herdeiros do regime
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ditatorial, a confluncia dessas circunstncias resultou numa Constituio que assumiu um padro
institucional hbrido de Estado e do relacionamento Estado-sociedade: bastante intervencionista na
vida econmica, mas, ao mesmo tempo, marcada por um forte movimento em direo
descentralizao e ao controle pblico sobre o Estado, assim como um importante compromisso
com a construo de um Estado de bem-estar social no Brasil.
Estritamente no concernente promoo de capacidades estatais e consequente robusta
construo do Estado, as principais caractersticas da nova Constituio foram:
1 intervencionismo econmico estatal, com a manuteno de empresas estatais
estratgicas (Petrobrs, Bancos), monoplio estatal sobre recursos minerais e forte regulao do
mercado de trabalho e das polticas sociais;
2 convergncia a uma burocracia meritocrtica (weberiana), com a exigncia de concurso
pblico para ingresso nas carreiras de servidores do Estado;
3 fortalecimento da participao e do controle social, por meio de redes de conselhos de
polticas pblicas, abertura de canais de participao pblica direta na gesto dessas polticas e
fortalecimento da rede de agncias de controle (Banco Central, Tribunal de Contas da Unio,
Ministrio Pblico da Unio);
4 incio da construo de um Estado de bem-estar social, por intermdio do
estabelecimento da cobertura pblica e universal de servios de educao e de seguridade social.
Como o repertrio institucional no poderia ser tomado emprestado ao regime ditatorial, o
quadro institucional resultante poderia ser representado em um duplo movimento: democratizao
(descentralizao, transparncia e responsabilizao) e recuperao das principais bases do Estado
nacional-desenvolvimentista dos anos 1950/60, embora no mais baseado no padro de
desenvolvimento por substituio de importaes.
Incluir uma terceira conjuntura crtica na explicao no resolve todo o problema da
anlise: com efeito, os resultados recentes sobre reduo da pobreza e da desigualdade, junto s
resultantes alteraes na pirmide de renda do pas, com a classe de rendimentos intermedirios
tornando-se a maior parte da populao, levanta outra intrigante questo: por que tais expressivos
resultados no apareceram antes, imediatamente aps a Constituio?
Para responder a esta intrigante questo sobre um desenvolvimento associado a reduo
das desigualdades num pas que historicamente sempre exibiu trajetria inversa, precisamos de
outra hiptese, baseada na teoria das constelaes de poder, mirando as coalizes polticas que
possibilitaram aquele caminho. Isso nos leva ao livro de Huber e Stephens (2012).

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A poltica da mudana institucional


Huber e Stephens (2012) iniciam argumentando que as foras polticas podem trazer
mudanas redistributivas relativamente pacficas na Amrica Latina. Diferentemente de outras
abordagens que enfatizam as condies econmicas, redues de constrangimentos externos e o
ciclo de alta nos preos das commodities, aqui a varivel independente, explicativa das mudanas
redistributivas, so as foras polticas.
De acordo com os autores, o que tradicionalmente focalizado na Amrica Latina o
crescimento econmico e a reduo da pobreza, no a desigualdade. Mas mudanas na opinio
pblica (crtica crescente aos programas de austeridade patrocinados pelo FMI) e a crescente
percepo de que a desigualdade pode obstaculizar o crescimento econmico trouxeram o tema ao
centro do debate.
Os economistas usualmente tm explicado a desigualdade pela desigual distribuio de
meios produtivos, frequncia das crises macroeconmicas e pelas heranas da colonizao (como
explorao e baixos nveis educacionais). Os cientistas polticos tm atribudo a ausncia de
reforma distributivas natureza disfuncional das instituies polticas.
Mas na primeira dcada do sculo XX, a Amrica Latina testemunhou uma virada histrica
em direo a polticas sociais redistributivas, as quais pela primeira vez produziram um declnio da
desigualdade na regio. Huber e Stephens explicam as diferenas nas polticas sociais
redistributivas e na desigualdade, entre os pases e atravs do tempo, baseando-se numa combinao
de anlise quantitativa com anlise histrica comparativa de cinco casos do continente (Brasil,
Chile, Uruguai, Argentina e Costa Rica) e dos dois pases ibricos, Portugal e Espanha.
No argumento, a democracia um dos mais importantes determinantes da poltica social
redistributiva. Um mecanismo pelo qual a democracia promove polticas sociais igualitrias a
facilitao ao desenvolvimento de partidos de esquerda e de seu acesso ao poder. As estruturas
internacionais de poder tambm afetam o destino das polticas sociais igualitrias, mas o
investimento em capital humano que detm o papel central, uma vez que a seguridade social no
muito redistributiva e s vezes chega mesmo a ser perversamente regressiva na Amrica Latina,
enquanto que os gastos com educao, sade e transferncias de renda focalizadas so bastante
redistributivos. De fato, a correlao entre nveis nacionais de pobreza e habilidades cognitivas
mdias muito alto.
De acordo com Huber e Stephens, da ampla literatura, as principais teorias sobre os
determinantes do Estado do bem-estar social nos pases avanados podem ser agrupadas em trs
grupos: (1) lgica do industrialismo (Williamson; vendo os Estados de bem-estar social como
subproduto do desenvolvimento econmico); (2) Estado-cntrica (Orloff, Skocpol; enfatizando a
autonomia relativa da burocracia); e (3) Recursos de poder (Stephens, Korpi; focalizando a
distribuio de poder e de propriedade entre as classes sociais).
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Entretanto, na Amrica Latina temos muito menos literatura sobre Estado do bem-estar
social, ou, mais modestamente, regimes de poltica social. Sua primeira gerao, iniciada no final
dos anos 1970, enfatizava as respostas das elites s presses de grupos politicamente influentes, a
competio eleitoral e, nos casos dos regimes autoritrios, as tentativas das elites de cooptar e
incorporar grupos importantes. Uma segunda gerao de estudos associou a origem e as formas dos
Estados de bem-estar social na Amrica Latina com o prprio processo de construo do Estado e o
desenvolvimento tardio e dependente. Outros enfatizaram a emergncia de novas coalizes polticas
e sociais internas dominantes ou estruturas polticas e econmicas internacionais que foraram a
adoo de determinados modelos de poltica social.
Contribuies mais recentes resultaram numa tipologia que identifica trs modalidades de
Estado de bem-estar social na Amrica Latina:
1 Universalismo estratificado: produto de elites em conflito disputando apoio popular
(Uruguai, Argentina, Chile).
2 Dualismo: monoplio estatal de elite relativamente coesa, adotando em relao ao
restante da populao uma estratgia de cooptao e represso (Brasil, Mxico).
3 Regimes excludentes: elites predatrias (Bolvia e boa parte dos pases da Amrica
Central).
No caso europeu, as diferenas entre a democracia crist e a social-democracia, as duas
maiores foras polticas a impulsionar o Estado de bem-estar social no continente, foram
determinantes: enquanto a social-democracia foi mais universalista e igualitria, tanto em termos de
gnero quanto em termos de classes, a democracia crist foi centrada no modelo bismarckiano
baseado na ocupao e na contribuio individual e preponderantemente comprometido com os
trabalhadores homens, vistos como os principais provedores dos lares. Este ltimo modelo foi o
geralmente adotado na Amrica Latina.
A partir da, Huber e Stephens propem a teoria das constelaes de poder, que identifica
trs grupos de poder que determinam os resultados sociais e econmicos de um pas:
1 O balano de poder entre as classes sociais e os partidos polticos domsticos (fator
explicativo central nas democracias capitalistas avanadas): no caso da Amrica Latina, o
desenvolvimento econmico foi historicamente tardio e dependente dos pases avanados, alm de
ter herdado uma distribuio de terra altamente desigual e a predominncia de uma classe de
grandes proprietrios.
2 A estrutura do Estado e das relaes Estado-sociedade: mais importante na anlise do
desenvolvimento da poltica social na Amrica Latina. Sob os regimes autoritrios, o Estado era
mais autnomo com relao sociedade civil e a necessidade de incorporar a classe trabalhadora
urbana emergente aumentou o problema da capacidade estatal.
3 As estruturas transnacionais de poder: muito mais importante na Amrica latina que nas
economias avanadas. Durante a crise da dvida (anos 1980 e 1990) as presses internacionais pela
adoo da agenda neoliberal, inclusive a reforma da poltica social, eram insuportveis.
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Embora reconheam as dificuldades em aplicar a teoria Amrica Latina, um ambiente


com fraca democracia, desenvolvimento tardio e estrutura de classes muito diferente, Huber e
Stephens procuram demonstrar que o regime poltico e a esquerda poltica so os principais
determinantes de polticas sociais igualitrias no continente.
Eles definem classe social, numa combinao das abordagens marxista e weberiana, como
um grupo de indivduos que em virtude dos seus ativos so compelidos a se engajarem em
atividades similares no processo produtivo se quiserem fazer o melhor uso desses ativos. Com base
nisso, identificam as seguintes classes sociais principais na Amrica Latina atual:
Classe trabalhadora informal
Classe trabalhadora manual formal
Trabalhadores no-manuais (assalariados de nvel tcnico e baixa burocracia

estatal)
Pequena burguesia (pequenos empresrios)
Classe dominante (assalariados de nvel universitrio, alta burocracia estatal,

executivos e capitalistas)
Comparada europeia, a estrutura de classes na Amrica Latina inspita organizao e
mobilizao poltica das classes, devido ao grande tamanho dos setores informal e agrcola e ao
tamanho limitado do setor industrial. Essas caractersticas tambm no favorecem a democracia.
Essa estrutura de classes junto elevada desigualdade resulta em fraca densidade da sociedade civil
e reduz o potencial de mobilizao poltica autnoma (no clientelista) das classes inferiores.
Por causa dessas diferenas, o modelo clssico europeu de poder da esquerda trabalhista
(aliana formal entre trabalhadores organizados e partidos de esquerda) no se aplica Amrica
Latina. Assim, o que faz os partidos do continente serem considerados de esquerda nessa
abordagem o seu compromisso ideolgico com os valores do igualitarismo e da solidariedade e a
natureza de seu apelo poltico s classes subordinadas.
Portanto, existe um importante elemento programtico na representao e na competio
poltica latino-americana, uma vez que contrariamente ao que muitos consideram as mesmas
expectativas relativas s preferncias polticas dos partidos de esquerda, derivadas de sua atuao na
poltica social europeia, tm estado presente na Amrica Latina: geralmente, esses partidos
favorecem programas sociais redistributivos que beneficiam a grande maioria dos cidado
desprivilegiados.
Huber e Stephens identificam quatro contextos histricos de emergncia dos partidos de
esquerda na Amrica Latina:
1 o da expanso das exportaes baseada nos setores mineral-exportadores (primeira
metade do sculo XX): AD (Venezuela); APRA (Peru); PS e PC (Chile) e MNR (Bolvia).
2 o da expanso industrial, sob governos populistas e a poltica de substituio de
importaes (anos 40 a 60): Peronismo (Argentina); PTB (Brasil) e PRI (Mxico).
3 o da luta contra os regimes autoritrios (anos 60 e 70): PT (Brasil); Izquierda Unida
(Peru) e Frente Amplio (Uruguai).
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4 um mais recente e menos claro, com apelo policlassista s classes mdia e baixa e forte
compromisso com o investimento em capital humano e a reduo da pobreza: Colorados (Uruguai)
e PLN (Costa Rica).
Eles tambm identificam um efeito de contgio da esquerda responsvel pelo
aprofundamento da institucionalizao dos sistemas partidrios: medida que os partidos de
esquerda se consolidaram como organizaes, demonstrando fortes compromissos programticos,
os partidos de centro e de direita foram forados a segui-los, fortalecendo suas organizaes e perfis
programticos.
Nesse sentido, partidos de esquerda tm enfatizado programas redistributivos voltados
maioria da populao; partidos de centro tm enfatizado a democracia, governo honesto e
modernizao institucional, especialmente na educao; e partidos de direita tm se concentrado em
reduo de impostos e reformas previdencirias que diminuam privilgios de alguns segmentos
junto ao Estado.
Mas a grande assimetria de poder entre as classes na Amrica Latina, em comparao com
a Europa, enfraquece a posio contra-hegemnica dos partidos de esquerda o fator-chave das
polticas redistributivas resultando em menores efeitos redistributivos das polticas sociais no
continente, o que pode explicar, ao menos em parte, os nveis historicamente muito altos de
desigualdade na regio.
Analisados em perspectiva histrica, os regimes de poltica social exibem pesada
dependncia da trajetria: durante o desenvolvimento das polticas sociais at o fim da
industrializao por substituio de importaes, por volta dos anos 1980, o tamanho da classe
trabalhadora urbana e a histria democrtica (contada em anos de democracia aps 1945) foram os
mais fortes determinantes dos esforos de bem-estar social a partir de 1980.
Durante esse perodo pode-se observar duas trajetrias bsicas, e alternativas, quanto
liderana do nascente Estado de bem-estar social: fora poltica da esquerda democrtica (Chile,
Costa Rica, Uruguai) e cooptao pela elite autoritria de uma grande classe trabalhadora urbana
(Brasil e Argentina).
Entre os pases avanados, os quatro mecanismos responsveis pela forte dependncia da
trajetria exibida pelas polticas sociais so:
1 Limitaes estruturais: as opes polticas so fortemente limitadas pela configurao
da constelao de poder em cada pas e pelas estruturas internacionais de poder, em cada momento
histrico;
2 Legados polticos: resilincia das reformas de polticas sociais implantadas pela
esquerda, que os governos conservadores tiveram muita dificuldade em reverter, dado o apoio
popular a elas.
3 Legados dos regimes de produo: complementaridades entre os regimes de produo e
os regimes de Estado de bem-estar, como entre a industrializao por substituio de importaes e
o sistema contributivo bismarckiano de seguridade social.
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4 Hegemonia ideolgica: como os movimentos polticos e sociais conformaram as


preferncias polticas tanto das elites quanto das massas populares.
O cenrio scio-econmico na Amrica Latina parece ser bom para permitir a formao de
coalizes polticas favorveis a polticas sociais redistributivas, uma vez que, dadas as condies de
distribuio de renda, dois teros das famlias devem ter interesse econmico em reformas sociais
igualitaristas. Mas por que esse terreno aparentemente favorvel produziu at hoje to poucas
reformas distributivas, mesmo durante os perodos democrticos? A resposta que a desigualdade
de recursos materiais acompanhada pela desigualdade de recursos polticos.
Mesmo assim, no perodo recente, entre 1970 e 2005, a varivel mais importante para
determinar o dispndio social, a desigualdade e a pobreza a democracia. Isso porque a democracia
proporciona o fortalecimento poltico da esquerda, o que afeta a composio e a alocao dos gastos
em polticas sociais.
Ao analisar o desenvolvimento das polticas sociais, da pobreza e da desigualdade na
Amrica Latina, desde 1980, Huber e Stephens identificaram dois perodos claramente demarcados,
os anos da hegemonia neoliberal (1980 a 2000) e os anos seguintes, aps a virada esquerda no
continente. De acordo com eles, durante o primeiro perodo, em apenas uma rea (educao)
ocorreu significativo impulso numa direo progressista (igualitria e inclusiva). A desigualdade, de
modo geral, cresceu no perodo, provavelmente por causa da desindustrializao e da mudana
tecnolgica orientada a maior qualificao da mo-de-obra.
A virada do sculo foi tambm um momento de reviravolta para a poltica, as polticas
sociais e a desigualdade na Amrica Latina. Os governos de esquerda empreenderam novas polticas
sociais progressistas. A desigualdade caiu, graas expanso educacional, que reduziu o bnus
educacional no mercado de trabalho, s polticas de regulao deste mercado e de elevao do
salrio mnimo e s de transferncia condicionada de renda.
Concluso: fundamentos sociais e polticos da mudana institucional
Se aplicarmos o quadro terico-analtico de Huber e Stephens (2012) ao Brasil, podemos
perceber algumas complementaridades interessantes e promissoras com a abordagem de Kurtz
(2013), uma vez que facilmente identificvel na terceira conjuntura crtica aqui proposta, nos
termos de Kurtz (o processo de democratizao do Brasil na dcada de 1980, aps a ditadura, at a
promulgao da nova Constituio do pas, em 1988), uma importante mudana no balano de
poder entre as classes sociais e os partidos polticos, com a emergncia do Partido dos
Trabalhadores-PT e da Central nica dos Trabalhadores-CUT.
Outra interessante aproximao entre as duas abordagens aparece na colocao de Huber e
Stephens (2012) sobre os efeitos da democracia sobre a desigualdade social no ser imediato, mas
levar algum tempo, em torno de vinte anos, para se fazer sentir. Esse , curioso notar,
aproximadamente o tempo decorrido entre a terceira conjuntura crtica e a chegada do PT ao
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governo federal. Huber e Stephens (2012) sugerem que, na Amrica Latina, esse lapso foi
decorrente da maturao de reformas educacionais inclusivas, que reduziram o bnus educacional
no mercado de trabalho, e do tempo demandado pela construo de fortes partidos de esquerda.
Uma vez mais em sintonia com esse quadro terico-analtico, a trajetria institucional do PT nesses
anos revela exatamente a histria da consolidao de um partido francamente minoritrio poca da
Assembleia Constituinte, quando detinha uma bancada de 16 deputados e nenhum senador, que v
sua representao institucional crescer ininterruptamente e conquista o governo federal, em 2002,
com a maior bancada na Cmara dos Deputados e a segunda maior bancada no Senado Federal.
Ainda ancorados na abordagem de Huber e Stephens (2012), podemos dizer que a nova
constelao de poder inaugurada com a vitria eleitoral do PT, em 2002, deu incio hegemonia de
uma coalizo desenvolvimentista no Brasil que proporcionou importantes mudanas na
desigualdade social no pas.
Supomos aqui trs principais instrumentos por meio dos quais esse resultado foi alcanado:
o O ativismo do BNDES;
o A poltica de valorizao do salrio mnimo; e
o O fortalecimento e expanso das polticas sociais.
O papel central desempenhado pelos bancos de desenvolvimento na Amrica Latina j foi
observado. No caso brasileiro, a atuao do BNDES e o acesso s suas linhas de crdito por
pequenas e mdias empresas impactou significativamente o crescimento do emprego no pas (IDB,
2013).
Apenas entre 2007 e 2013, por exemplo, o nmero de micro, pequenas e mdias empresas
que contaram com recursos do BNDES saltou de 41 mil para 275 mi (crescimento de 570%) com
recursos disponibilizados que passaram, no mesmo perodo, de R$ 16 bilhes para R$ 64 bilhes
(crescimento de 300%), o que, junto com os demais financiamentos do Banco, levaram-no a
contribuir para a criao ou a preservao de quase 6 milhes de empregos, cerca de 12% de todo o
emprego formal no pas (Coutinho, 2014).
Do mesmo modo, a poltica de valorizao do salrio mnimo, com reajustamentos anuais
acima da inflao, vem sendo quase consensualmente considerada um dos mais importantes fatores
de reduo da desigualdade social no pas, alm de contribuir para a constituio de robusto
mercado consumidor domstico de massas, que se apresenta como uma caracterstica distintiva do
atual modelo econmico em relao ao modelo vigente nos anos de hegemonia neoliberal.
Com efeito, o valor real do salrio mnimo, que desde a dcada de 1980 se manteve
praticamente estagnado em torno dos US$ 100, conheceu vigorosa elevao nos anos da
administrao petista, praticamente dobrando seu valor real em dez anos e atingindo a faixa dos
US$ 300 em 20131.
Finalmente, a expanso dos programas sociais, especialmente o de transferncia
condicional de renda (Bolsa Famlia) ajudou a melhorar a renda e a reduzir a pobreza e a
1 Ipeadata: salrio mnimo real; paridade de poder de compra.
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desigualdade. Exemplo disso, a distribuio de renda, medida pelo ndice de Gini, que permaneceu
praticamente inalterada, na casa do 0,6, desde o final da dcada de 1980, experimentou indito e
substancial movimento de desconcentrao a partir da virada do sculo, aproximando-se em 2013
do patamar de 0,52.
O impacto combinado dessas polticas resultou na formao de um grande mercado
consumidor interno de massas, com a incorporao de uma massa de vrios milhes de novos
consumidores, que explica, em grande parte, a resistncia da economia brasileira crise financeira
internacional deflagrada em 2008, com a manuteno de nveis historicamente baixos de
desemprego mesmo com a recente estagnao do crescimento e, principalmente, como o Brasil
conseguiu reduzir a desigualdade de renda mesmo sofrendo as consequncias dessa crise.
E o que explica essa situao relativamente indita so as polticas econmicas e sociais
postas em prtica pelos governos do PT, liderando uma coalizo poltica desenvolvimentista.
Podemos agora tentar combinar os dois quadros terico-analticos aqui apresentados para
concluir. Como visto na segunda seo, o Brasil experimentou um forte desenvolvimento de suas
capacidades estatais entre 1980 e 2000. Essa trajetria explicada aqui por meio de uma conjuntura
crtica representada pelo processo de democratizao e pelo processo constituinte que o coroou.
A outra parte do argumento baseia-se na afirmao de Huber e Stephens (2012) de que a
poltica importa fundamentalmente para os resultados sociais e pode modificar estruturas de
desigualdade aparentemente imutveis.
Como visto, o Brasil teve sua arquitetura institucional redesenhada e experimentou um
forte desenvolvimento de suas capacidades estatais entre 1980 e 2000, a partir da conjuntura crtica
representada pelo processo de redemocratizao e pela promulgao da Constituio de 1988.
Mas se aquela nova arquitetura institucional foi condio necessria para a construo de
um tipo de Estado desenvolvimentista, no era condio suficiente. O pleno desenvolvimento dessa
potencialidade dependia da constituio de nova constelao de poder capaz de empreender, no
comando do pas, o caminho do crescimento com reduo da pobreza e das desigualdades e de
modificar, ainda que tenuemente, estruturas econmicas e sociais que outrora pareciam imutveis.
Ou seja, a conjuntura crtica do processo de redemocratizao e da Constituio de 1988
forneceu a moldura institucional que permitiu ao Brasil construir, pela primeira vez, um tipo de
Estado de bem-estar social com capacidades estatais mais efetivas para sua reproduo e expanso.
Mas a velocidade dessa construo no foi determinada por essa conjuntura. Dependeu da poltica.
E o tipo de mudana institucional verificado mais recentemente pode ser caracterizado
como invisvel, no sentido de (Hacker et al. 2013), uma vez que essas mudanas ocorreram a
despeito da continuidade das regras institucionais.

2 Ipeadata: Renda - desigualdade - coeficiente de Gini.


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