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LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS

Horacio CASTELLANOS COUTIO


Para participar en este Congreso, se me asign el tema: De lo contencioso administrativo, en atencin, obviamente, a los tribunales de esa
naturaleza. Pero por tratarse de un tema indudablemente conocido por
la mayora, sino es que por todos, opt por referirme a los tribunales
administrativos que contempla el derecho constitucional y el derecho
administrativo de nuestro pas. Ofrezco pues, mis ms sinceras disculpas por el cambio, y espero que resulten de su inters los comentarios
que formulo.
Para empezar, har referencia a la divisin de poderes que consigna
nuestra ley suprema, con las modalidades propias que le imprime el devenir histrico y poltico del pas. As, en el Acta Constitutiva del 31 de
enero de 1824, el artculo 9o. expresa: El poder supremo de la Federacin se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial; y
jams podrn reunirse dos o ms de stos en una corporacin o persona,
ni depositarse el Legislativo en un individuo.
Por su parte, la Constitucin del 4 de octubre del mismo ao, seala
escuetamente en el numeral 6o. Se divide el supremo poder de la Federacin para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
Con la consolidacin del federalismo, la Constitucin del 5 de febrero
de 1857, determina en su artculo 50 El supremo poder de la Federacin
se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Nunca
podrn reunirse dos o ms de estos poderes en una persona o corporacin, ni depositarse el Legislativo en un individuo.
En el mismo ordenamiento jurdico, el artculo 29 expresa:
En los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica, cualesquiera otros que pongan la sociedad en grande peligro o conflicto, sola-

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mente el presidente de la Repblica, de acuerdo con el Consejo de Ministros y con aprobacin del Congreso de la Unin, y, en los recesos de ste,
de la diputacin permanente, puede suspender las garantas otorgadas en
esta Constitucin, con excepcin de las que aseguran la vida del hombre:
pero deber hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensin pueda contraerse a determinado individuo.

Independientemente del matiz parlamentario contenido en el texto al


referirse al Consejo de Ministros, no se trata de una delegacin de facultades legislativas, an cuando la resolucin presidencial tenga esa naturaleza, pues la diputacin permanente no puede conferirle autorizacin
para legislar, ya que la funcin legislativa es propia del Congreso de la
Unin.
Por el excesivo abuso del Poder Ejecutivo de facultades extraordinarias
para legislar en tiempos de paz, pues en ejercicio de ellas, en diversas pocas expidi leyes, tales como el Cdigo de Comercio, los Cdigos Civil y
Penal, ahora federales, y otra ms, trajo como consecuencia que por iniciativa del presidente Lzaro Crdenas, se adicionara el artculo 49 de la
Constitucin vigente, similar en el primer prrafo al 50 de su antecesora,
en los trminos siguientes: No podrn reunirse dos o ms de estos poderes en una sola persona o corporacin, ni depositarse el Legislativo en un
individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la
Unin conforme a lo dispuesto en el artculo 29. En ningn otro caso se
otorgarn al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar.
Finalmente, siendo presidente Miguel Alemn, se publicaron en el
Diario Oficial de la Federacin del 28 de marzo de 1951, las reformas y
adiciones a los artculo 49 y 131, respectivamente: al primero, reformando la ltima clusula, para quedar como sigue: En ningn otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo prrafo del artculo 131, se otorgarn facultades extraordinarias para legislar, y al segundo, adicionndole un
segundo prrafo.
Por la importancia de su contenido, se transcriben ntegramente los
dos preceptos constitucionales:
Artculo 49. El supremo poder de la Federacin se divide para su ejercicio
en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
No podrn reunirse dos o ms de estos poderes en una sola persona o corporacin, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de fa-

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cultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unin conforme a lo dispuesto en


el artculo 29. En ningn otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo prrafo
del artculo 131, se otorgarn facultades extraordinarias para legislar.
Artculo 131. Es facultad exclusiva de la Federacin gravar las mercancas que se importen o exporten, o que pasen de trnsito por el territorio nacional, as como reglamentar en todo tiempo y an prohibir por motivos de
seguridad o de polica, la circulacin en el interior de la Repblica de toda
clase de efectos, cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la misma
Federacin pueda establecer, ni dictar, en el Distrito Federal, los impuestos y leyes que expresan las fracciones VI y VII del artculo 117.
El Ejecutivo podr ser facultado por el Congreso de la Unin para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportacin e importacin, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras; as como
para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el
trnsito de productos, artculos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de
regular el comercio exterior, la economa del pas, la estabilidad de la produccin nacional, o de realizar cualquiera otro propsito, en beneficio del
pas. El propio Ejecutivo al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de
cada ao, someter a su aprobacin el uso que hubiese hecho de la facultad
concedida.

Entre parntesis, me parece que vale la pena un breve comentario sobre las hiptesis que regulan los artculos 49 en relacin con los diversos
29, y 131 prrafo segundo: en la primera, las facultades legislativas al
presidente, se le autorizan por el Congreso para que expida leyes de
emergencia o urgencia, cuya vigencia est subordinada a la duracin
del estado anormal por el que atraviese el pas, de acuerdo con las causas
que lo provoquen, de ah la previa suspensin de garantas. En cambio,
en los supuestos del prrafo segundo del numeral 131, la emisin de los
decretos-ley del presidente de la Repblica, son permanentes, adems, es muy subjetiva la apreciacin de las situaciones que estime urgentes, as como tampoco se prevn las consecuencias polticas y jurdicas que se produciran en el supuesto de que el Congreso no aprobara el
uso que hubiese hecho de la facultad otorgada.
Lo hasta aqu expuesto, tiene como propsito demostrar que desde su
origen, la divisin de poderes establecida en la vigente ley suprema, no
es rgida, sino flexible; y me atrevo a considerar que esto es as, porque
desde los inicios de su vigencia, la fraccin XIX, del ahora apartado A,
del artculo 123, prescribe que Las diferencias o los conflictos entre el
capital y el trabajo, se sujetarn a la decisin de una Junta de Concilia-

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cin y Arbitraje, formada por igual nmero de representantes de los


obreros y de los patronos, y uno del gobierno. Organismo, que independientemente de su conformacin, es incuestionablemente de naturaleza
jurisdiccional.
Lo mismo acontece con los tribunales militares prescritos por el artculo
13 de la ley fundamental, que en lo conducente expresa: subsiste el fuero
de guerra para los delitos y faltas contra la disciplina militar, pero los tribunales militares en ningn caso y por ningn motivo, podrn extender su
jurisdiccin sobre las personas que no pertenezcan al Ejrcito.
Probablemente, me atrevo a suponer, que por el carcter conciliatorio
de las juntas laborales, y por la pertenencia al fuero castrense de sus rganos jurisdiccionales, que yo sepa, no hubo cuestionamiento alguno sobre su ubicacin en el mbito de la administracin pblica. No aconteci
lo mismo, con el Tribunal Fiscal de la Federacin, ahora Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, creado por la Ley de Justicia Fiscal del 27 de agosto de 1936, que fue objeto de severas crticas por no
haber fundamento constitucional para que el Congreso de la Unin lo
instituyera. Y efectivamente, el Congreso de la Unin, en ejercicio de facultades implcitas, de acuerdo con el artculo 73, fraccin XXX, estableci los tribunales militares; no haba disposicin alguna que lo facultara
para la creacin del pionero de los tribunales de lo contencioso administrativo.
Ciertamente, se denominaba Tribunal Fiscal; pero es inconcuso que
adems de conocer de la impugnacin de actos de la administracin pblica en materia fiscal, esta materia forma parte de la administrativa en
general, que por su importancia se ha sistematizado debidamente; de ah
que su denominacin actual sea Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa.
Vale la pena comentar que cuando el Distrito Federal era gobernado
por la Federacin, a travs del Departamento del Distrito Federal, el 17 de
junio de 1971, entr en funciones el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, que en sus inicios era competente para dirimir
los conflictos en materia de actos administrativos de la administracin pblica del Distrito Federal, para posteriormente conocer tambin de los fiscales, sin que fuera necesario cambiar su nombre original.
Subsanado el problema de la inconstitucionalidad de los tribunales
de lo contencioso administrativo mediante la adicin de la fraccin

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XXIX-H al artculo 73, que se refiere a las facultades del Congreso de


la Unin, y que a la letra dice:
Son facultades del Congreso de la Unin. XXIX-H. Para expedir leyes
que instituyan tribunales de lo contencioso-administrativo, dotados de
plena autonoma para dictar sus fallos, y que tengan a su cargo dirimir las
controversias que se susciten entre la administracin pblica federal y los
particulares, estableciendo las normas para su organizacin, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones.

La propia Constitucin federal determin en el artculo 116, fraccin Y:


Las Constituciones y leyes de los estados podrn instituir tribunales de los
contencioso administrativo dotados de plena autonoma para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la
administracin pblica estatal y los particulares, estableciendo las normas
para su organizacin, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos
contra sus resoluciones.

Respecto al Distrito Federal, el apartado C, base quinta de la ley suprema, consigna:


El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal se sujetar a las siguientes bases: base quinta. Existir un Tribunal de lo Contencioso Administrativo,
que tendr plena autonoma para dirimir las controversias entre los particulares y las autoridades de la administracin pblica local del Distrito Federal. Se determinarn las normas para su integracin y atribuciones, mismas
que sern desarrolladas por su ley orgnica.

Queda muy claro que la Constitucin federal fundamenta la creacin


de tribunales de lo contencioso administrativo a nivel federal y del Distrito Federal, as como en los estados de la Federacin.
Por otra parte, el texto supremo determina la presencia de otros tribunales administrativos: el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje
(artculo 123, B, XII. Los conflictos individuales colectivos o intersindicales sern sometidos a un Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje integrado segn lo prevenido en la ley reglamentaria).
El artculo 27, prrafo noveno, fraccin XIX, segundo prrafo de la
Constitucin federal, seala:

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Son de jurisdiccin federal todas las cuestiones que por lmites de terrenos ejidales y comunales, cualquiera que sea el origen de stos, se hallen
pendientes o se susciten entre dos o ms ncleos de poblacin; as como
las relacionadas con la tenencia de la tierra de los ejidos y comunidades.
Para estos efectos y, en general, para la administracin de justicia agraria,
la ley instituir tribunales dotados de autonoma y de plena jurisdiccin,
integrados por magistrados propuestos por el Ejecutivo Federal y designados por la Cmara de Senadores o, en los recesos de sta, por la Comisin Permanente.

La presencia de estos organismos jurisdiccionales, sobre todo, los de


lo contencioso administrativo, en el contexto de las administraciones pblicas de la Federacin, del Distrito Federal, y de la mayora de las entidades federativas, ha trado como consecuencia que dichas administraciones se dividan en administracin pblica activa y administracin de
justicia administrativa.
De esta clasificacin, se puede establecer que a nivel federal por su
materia, los tribunales administrativos son: de lo contencioso administrativo, de lo contencioso militar, de lo contencioso agrario, de lo contencioso laboral, etctera.
Asimismo, en la mayora, las leyes que los crean, les confieren autonoma para dirimir los conflictos o emitir sus fallos, as como plena
jurisdiccin.
Es importante precisar qu se entiende por autonoma y por plena jurisdiccin: a mi entender, la autonoma consiste en que independientemente de sus relaciones econmicas con alguna dependencia de la administracin pblica centralizada: el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje, con la Secretara de Gobernacin; los Tribunales Agrarios, con la Secretara de la Reforma Agraria,
el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal con el
del Gobierno de esa entidad federativa, etctera, pues sus presupuestos
estn ligados con los de dichas dependencias y el gobierno del Distrito
Federal, respectivamente, en la toma de sus resoluciones no hay ningn
vnculo jerrquico, pues de haberlo la imparticin de justicia sera nugatoria, mxime que en la mayora de los casos, los conflictos de que conocen, son precisamente en contra de actos de esas autoridades administrativas que impugnan los particulares que se sienten agraviados en su esfera

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jurdica. Al respecto, considero que para evitar confusiones en cuanto a


la aplicacin de los trminos, se hablara de independencia econmica en
relacin con los recursos econmicos y patrimoniales de los tribunales
administrativos, y de autonoma, en tratndose del ejercicio de sus atribuciones tanto administrativas, como jurisdiccionales.
En cuanto a la plena jurisdiccin, consiste en la naturaleza jurdica de
sus resoluciones, que las distingue de los fallos de simple anulacin. Es
decir, las sentencias de nulidad o anulacin, son pronunciadas para
efectos de que la autoridad, cuyo acto administrativo es anulado, dicte
otro en los trminos que considere pertinentes; en tanto que si la resolucin es de plena jurisdiccin, la autoridad demandada debe emitir otro
acto siguiendo los lineamientos en la forma y contenido expresados en la
sentencia.
Mucho se ha cuestionado el hecho de que en el ltimo caso, la autoridad responsable se niegue a cumplimentar la resolucin, sin que el Tribunal pueda hacer uso de la fuerza pblica para obligarla a actuar en
consecuencia. No obstante, existe la posibilidad de responsabilizar, segn proceda, a la autoridad renuente. Aunque claro est, al particular
agraviado lo que le interesa es que se cumpla la sentencia.
Retomando el tema de la divisin de poderes, expresamos que de alguna manera, el sistema constitucional mexicano tom como modelo el
de Francia, de acuerdo con el cual, los conflictos entre la administracin
pblica y los administrados, son dirimidos en los tribunales administrativos, y sus resoluciones apelables ante el Consejo de Estado, sin que para
nada intervenga el Poder Judicial. Pues bien, desde esa perspectiva, as
como consideramos que la divisin de poderes es flexible, en materia jurisdiccional, nuestro rgimen es hbrido, pues las resoluciones definitivas de los tribunales administrativos estn subordinadasa los tribunales
del Poder Judicial de la Federacin, tal como se desprende del artculo
104, I-B, que a la letra dice:
Corresponde a los tribunales de la Federacin conocer:
De los recursos de revisin que se interpongan contra las resoluciones
definitivas de los tribunales de lo contencioso administrativo a que se refieren la fraccin XXIX-H del artculo 73 y fraccin IV, inciso e) del artculo 122 de esta Constitucin, slo en los casos que sealen las leyes. Las
revisiones, de las cuales conocern los Tribunales Colegiados de Circuito,
se sujetarn a los trmites que la ley reglamentaria de los artculos 103 y

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107 de esta Constitucin fije para la revisin en amparo indirecto, y en


contra de las resoluciones que en ellas dicten los Tribunales Colegiados de
Circuito no proceder juicio o recurso alguno.

La disposicin involucra a los fallos de los dems tribunales administrativos.


Valdra la pena ponderar que para hacer ms pronta y expedita la imparticin de justicia administrativa, que fueron entre otros, motivos que
dieron origen a su creacin (se dice, y se dice bien; justicia que no es
pronta y expedita, no es justicia), que las resoluciones de sus rganos jurisdiccionales fuesen adems de definitivas, terminales, salvaguardando
la posibilidad de su impugnacin a travs del juicio de amparo cuando
contuvieran violacin de garantas.
Otro factor que en mi opinin subordina los tribunales administrativos a los del Poder Judicial de la Federacin, es el relacionado con la jurisprudencia que formulan estos ltimos.
Al respecto, la Constitucin, en el artculo 94, prrafo octavo, dispone:
La ley fijar los trminos en que sea obligatoria la jurisprudencia que establezcan los tribunales del Poder Judicial de la Federacin sobre interpretacin de la Constitucin, leyes y reglamentos federales o locales y tratados
internacionales celebrados por el Estado mexicano, as como los requisitos
para su interpretacin y modificacin.

Con base en lo anterior, el artculo 192, primer prrafo de la Ley de


Amparo consigna:
La jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de Justicia, funcionando en Pleno o en Salas, es obligatoria para stas en tratndose de la que decrete el Pleno, y adems para los Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, los juzgados de distrito, los tribunales militares y judiciales del
orden comn de los estados y del Distrito Federal, y tribunales administrativos y del trabajo, locales o federales.

Adems, el primer prrafo del numeral 193 de la misma Ley, prescribe:


La jurisprudencia que establezca cada uno de los Tribunales de Circuito
es obligatoria para los tribunales unitarios, los juzgados de distrito, los tribunales militares y del fuero comn de los estados y del Distrito Federal, y
los tribunales administrativos y del trabajo, locales o federales.

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En relacin con los preceptos transcritos, me atrevo a considerar que


el legislador ordinario, sin fundamento constitucional, se excedi en el
ejercicio de sus facultades al obligar a los organismos jurisdiccionales
que no forman parte del Poder Judicial de la Federacin aplicar disposiciones jurisprudenciales, propias, como ya se expres, de los tribunales
que lo conforman. Por otra parte, no tendra sentido que los poderes legislativos competentes facultaran a los tribunales administrativos que
instituyen a formular su propia jurisprudencia.
En verdad, son muchos los comentarios que se pueden hacer sobre los
tribunales administrativos. Por el momento, me permito someter a su
consideracin los aqu expuestos.