Crisis del 2008 en Amrica: Realidad y Desafos del Sistema de Pensiones Chileno.

Por Kilian Vargas Wassenne.

La crisis econmica mundial del 2008 desencaden consecuencias nefastas en los
sistemas de pensiones de Amrica, entre los que se cuentan la reduccin de la cobertura, el dao a
su estabilidad financiera, la creacin de lagunas previsionales, la reduccin de la densidad de las
cotizaciones, el incremento de la pobreza y la desproteccin social.
Este ciclo econmico ha trastocado tanto a las pensiones de seguridad social vinculadas al
empleo formal, como las pensiones financiadas con impuestos generales. En este contexto, en
nuestra regin conviven sistemas de seguridad social de reparto y de garanta del Estado, y de
capitalizacin y administracin privada, los cuales no han estado exentos de los estragos de la
crisis global: Los primeros son perjudicados por el incremento de la deuda pblica externa, el
dficit pblico y la cada de ingresos fiscales y de cotizaciones que limitan el presupuesto estatal
y ponen en riesgo la estabilidad financiera de los sistemas. En los segundos, los afiliados estn
sujetos a los vaivenes del mercado de valores que a su vez disminuye la rentabilidad de las
inversiones, el valor del fondo acumulado en la cuenta individual y el monto futuro de la pensin,
a ms de que pone en peligro las garantas estatales que brindan algunos pases.1
En consideracin de los antecedentes expuestos, los pases americanos han emprendido una serie
de reformas estructurales de acuerdo a tres modelos: 1) El sustitutivo, que funciona en Chile
(pionero en 1981), Bolivia, El Salvador, Mxico y Repblica Dominicana (no se ha terminado),
cierra el sistema pblico (no se permiten afiliados nuevos) y lo reemplaza por un sistema privado.
2) El paralelo, que opera en Colombia y Per, no cierra el sistema pblico, sino que lo somete a
una reforma paramtrica, crea un nuevo sistema privado y los dos compiten entre s. 3) El
mixto, implementado en Costa Rica, Panam y Uruguay (tambin en Argentina pero se revirti
a pblico en 2008), integra un programa (pilar) pblico, que no se cierra y otorga una pensin
bsica, con un programa (pilar) privado que ofrece una pensin complementaria.2
Debe tenerse en cuenta que lo que persiguen los sistemas de pensiones es, por un lado, preparar
un fondo econmico para enfrentar la vejez, hecho que experimentar la mayora de los
1 Mesa-Lago, Carmelo (2010): Presente y futuro de los sistemas de pensiones pblicos y

privados frente a la crisis mundial (Cartagena de Indias, Colombia, VIII Congreso Regional
Americano de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social) pp. 3-4.
2 Ibd., pgina 6.
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trabajadores, y que se ve aparejado por la prdida progresiva de la capacidad productiva; y por

otro lado, superar el abanico de fallas de mercado y restricciones econmicas que obstan el
amortiguamiento del riesgo de la vejez, a travs de las decisiones de ahorro que asume cada
trabajador. En el marco de los nuevos sistemas de capitalizacin, el sistema chileno en particular
se caracteriza por presentar, necesariamente, multifondos, los cuales entregan al individuo una
oportunidad no slo de escoger al administrador de activos (que es una caracterstica comn de
todos los nuevos sistemas de capitalizacin) sino que, adems, el tipo de cartera que se ajusta
mejor a su perfil de riesgo3. Como este elemento despliega una restriccin de edad, supone un
control de riesgo para quienes no manejan suficiente informacin o no disponen de la adecuada
educacin financiera.
Para poder evaluar de manera ms integral la implementacin de este impulso reformista en la
regin, no debe dejarse de lado el mvil de la Seguridad Social, cual es, la proteccin de las
personas ante la verificacin de las contingencias sociales que bien aborda el Convenio 102 de
la Organizacin Internacional del Trabajo, sobre la seguridad social- a la luz de la dignidad de la
persona, y su derecho a la vida y a la seguridad social, reconocidos en los artculos 19 N1 y 18
de nuestra Constitucin Poltica de la Repblica. Bajo esta lgica, se ha observado un
cumplimiento imperfecto especialmente respecto de los principios de Solidaridad y Unidad de la
Seguridad Social, en vista de que independientemente del sistema de pensiones, predomina la
segmentacin en la regin.
As es como la mitad de los pases cuentan con programas complementarios, como ocurre
con las fuerzas armadas, que gozan de legislacin, administracin, derechos y pensiones ms
beneficiosos que los programas principales. Sin embargo, estos programas son contrarios a los
principios de seguridad social de igual trato y solidaridad social, aumentan los costos
administrativos y, generalmente, sufren de desequilibrios financiero y actuarial que demandan
crecientes transferencias fiscales. 4
3 Federacin Internacional de Administradoras de Fondos de Pensiones (FIAP) (2008): Sistemas

de Capitalizacin: Su Aporte a la Solucin del Problema de las Pensiones (Santiago, Chile,

CIEDESS) p. 231.
4 Mesa-Lago, Carmelo (2010): Presente y futuro de los sistemas de pensiones pblicos y

privados frente a la crisis mundial (Cartagena de Indias, Colombia, VIII Congreso Regional
Americano de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social), pgina 9.
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Pese a que nuestro sistema previsional ha enfrentado una alta frecuencia de rotacin de empleos,
etapas de desempleo y trabajo informal, repercutiendo muchas veces en la imposibilidad del
trabajador de completar los ahorros provisionales requeridos, ha demostrado tener seales de
unidad del sistema, por medio de distintas unidades gestoras, lo cual se plasma en que no se debe
dejar de reconocer que el sistema de capitalizacin individual represent un gran avance
respecto del antiguo sistema de reparto, en dimensiones tales como eficiencia administrativa,
rentabilidad de los fondos invertidos y reglas parejas para sus usuarios, entre otras.5
Continuando en la lnea de esclarecer los alcances de la crisis que repercuten hasta hoy, y
atendiendo al principio de Universalidad, y en especfico, el de carcter subjetivo, es menester
determinar la cobertura de los sistemas de pensiones y las reformas afines en la poblacin
econmicamente activa, la cual resulta estar directamente ligada al sector formal de la economa
(asalariado, con empleo e ingresos estables, usualmente urbano) pero, antes de la crisis, 46,4% de
la PEA era informal, incluyendo trabajadores independientes (autnomos o por cuenta propia),
domsticos y empleados en microempresas; adems, en los pases menos desarrollados subsiste
una proporcin importante de trabajadores rurales no asalariados equiparables a los informales
urbanos (CEPAL, 2008). 6
Llama la atencin el estado de desproteccin en que quedan los trabajadores informales al no ser
cubiertos obligatoriamente por la legislacin, sin perjuicio de que en algunos pases se les otorga
afiliacin voluntaria, o simplemente se les excluye, salvo contadas excepciones. Ms aun cuando
se observa una relacin inversa que demuestra que a mayor informalidad, hay menor cobertura, y
viceversa. La misma situacin de vulnerabilidad se reproduce en los trabajadores de bajos
ingresos, escasa educacin, rurales, mujeres, y aquellos pertenecientes a pequeas empresas y al
sector primario de la economa.
Con todo, cabe destacar en el caso chileno la expansin del nmero de cotizantes que se
han ido integrando al sistema de pensiones, ya sean trabajadores dependientes o independientes,
advirtiendo una leve disminucin durante el 2008, ao en que se desencaden la crisis mundial.
5 Larraaga, Osvaldo y Contreras, Dante (2010): Las Nuevas Polticas de Proteccin Social en

Chile (Santiago, Chile, Uqbar) p. 158.

6 Mesa-Lago, Carmelo (2010): Presente y futuro de los sistemas de pensiones pblicos y

privados frente a la crisis mundial (Cartagena de Indias, Colombia, VIII Congreso Regional
Americano de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social), pgina 9.
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En concreto, el nmero de afiliados al sistema de pensiones de capitalizacin individual se ha

incrementado desde 1,4 milln en 1981 a 8,6 millones en diciembre de 2009. Por su parte, los
cotizantes del sistema aumentaron desde 1,1 milln a 4,1 millones en el mismo perodo. 7 Tal
como se demuestra, pareciera ser una tendencia expansiva sostenida en el tiempo.
En cuanto al principio de Universalidad subjetiva y objetiva, y al de Integridad, hay que analizar
el carcter y repercusin de las pensiones mnimas y las pensiones no contributivas. Si bien, la
re-reforma de Chile sustituy en 2008 la pensin mnima por una pensin bsica solidaria de
amplia cobertura (manteniendo el derecho a la mnima a los de ms de 50 aos) 8, la realidad en
la mayora de los sistemas regionales refleja una gran variacin en los presupuestos para acceder
a la pensin mnima por vejez. A esto se suma el problema para establecer la suficiencia de las
pensiones para solventar las necesidades contempladas por la canasta bsica, afectada por los
procesos inflacionarios, lo cual requiere necesariamente mecanismos de reajuste peridicos.
Asimismo, la pensin mnima se diversifica en cuanto a la forma de su financiamiento en los
modelos privados sustitutivos, en el mixto y en el paralelo. La crisis puede afectar de manera
distinta la sostenibilidad financiera de la pensin mnima: en los sistemas privados, el aumento
del desempleo y la informalidad, combinado con una cada en el fondo y su rentabilidad, pueden
reducir el valor de la cuenta individual y forzar al Estado a asumir el incremento del costo de
dicha pensin. En el sistema mixto costarricense, si el pilar pblico est equilibrado no debe
afectar al financiamiento de la pensin mnima al menos en el corto y mediano plazo pero s a
largo plazo. En los sistemas pblicos con subsidio estatal, ste se incrementar, mientras que en
los que se basa slo en las cotizaciones de los asegurados, puede no ser afectado en el corto plazo
pero s a largo plazo pues podra requerir ajustes para mantener el equilibrio.9
Respecto de las pensiones no contributivas se ha producido el debate acerca de si su aplicacin
debe ser universal o focalizada. Y esto cobra especial relevancia si se recuerda el deber del
7 Corporacin de Investigacin, Estudios y Desarrollo de la Seguridad Social (2010):

Modernizacin de la Seguridad Social en Chile: Resultados y Tendencias: 1980-2009 (Santiago,

Chile, CIEDESS), p. 411.
8 Mesa-Lago, Carmelo (2010): Presente y futuro de los sistemas de pensiones pblicos y

privados frente a la crisis mundial (Cartagena de Indias, Colombia, VIII Congreso Regional
Americano de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social), pgina 12.
9 Ibd., pgina 14.
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Estado de implementar las estructuras adecuadas para proporcionar a la persona en estado de

necesidad, los recursos suficientes para procurarse una vida digna. Dicho lo anterior, debe
advertirse que la focalizacin tiene un costo inferior, que permite disponer de ms recursos, e
impacto progresivo en la distribucin del ingreso, pero resulta ms compleja de administrar por la
necesidad de identificar a los pobres y conlleva un estigma. Por otra parte la pensin universal es
ms fcil de administrar y no acarrea estigma, pero es mucho ms costosa y tiene un impacto
regresivo. En los pases menos desarrollados es aconsejable el enfoque focalizado pues la
universal sera muy costosa o reducira notablemente el monto como en Bolivia.10
Esta discusin es una respuesta al envejecimiento en la poblacin de Amrica Latina, y la
exploracin de mayores beneficios de las polticas conciliadoras entre trabajo y familia,
representando un gran desafo la dependencia, sobre todo, cuando se ha impulsado un modelo
liberal de proteccin social que pareciera tender a transferir los riesgos a la esfera individual. As
las cosas, resulta imperativa la necesidad de reforzar la accin pblica para fortalecer a la
ciudadana y que la bsqueda de la equidad permita superar la perspectiva focalizada que
propugnaba el retiro del Estado, el fortalecimiento del mercado y la accin pblica organizada en
una modalidad asistencial, concentrada en los ms pobres.11
A modo de conclusin, se debe reconocer la trascendental impronta que ha dejado el sistema de
pensiones de cada pas, significando un verdadero bastin para la seguridad social, e incluso
aportando en externalidades econmicas positivas. Pero como constantemente estn en juego el
riesgo y la rentabilidad, a travs de fondos invertidos en el mercado de valores, el sistema chileno
no est ajeno a las vicisitudes de la economa, como fue la crisis global del 2008.
De esta forma, factores como Ausencia de un Sistema Multi-pilar que combine
sustentablemente subsidiariedad y solidaridad (); Soluciones creativas y mviles para enfrentar
lagunas previsionales (); Brecha entre las expectativas de vida y la realidad de una pensin
(); Desconfianza cvica respecto del sistema de pensiones (); Educacin para la seguridad
social y financiera (); y Mayor gasto social, sujeto a transferencias condicionadas () 12,
etctera, deben replantearse al momento de erigir la poltica pblica que proponga perfeccionar el

10 Ibd., pgina 17.

11 Prado, Antonio y Sojo, Ana (2010): Envejecimiento en Amrica Latina: Sistemas de

pensiones y proteccin social integral (Santiago, Chile, Naciones Unidas, Cepal) p. 245.
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sistema de pensiones, teniendo siempre a la vista la dignidad y el derecho a la vida de la persona,

para salvar las contingencias sociales.
En el caso de nuestro pas, despus de un proceso de 35 aos para implementar y mejorar
continuamente el sistema actual, es necesario realizar reformas profundas que observen la justicia
distributiva a favor de todos y cada uno de los chilenos, ampliando la red de proteccin social a
jvenes, mujeres y ancianos, que resultan ser los segmentos ms vulnerables.

12 Idea Pas (2015): Pensiones. Chile. Qu implica avanzar hacia un sistema solidario?

(Santiago, Chile, Estudios Sociales N12, fecha de consulta: 31 agosto 2015) pp. 9-13.
Disponible en:
http://www.ideapais.cl/system/publicacions/archivos/000/000/032/original/Pensiones_en_Chile.p
df?1441016753
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