Budgétisation Performanc OCDE - en Français

La budgtisation axe sur la performance
dans les pays de lOCDE
Cet ouvrage prsente des lignes directrices et des recommandations pour adapter les
systmes budgtaires lutilisation dinformations sur la performance.
PAYS COUVERTS :
Australie, Canada, Core, Danemark, tats-Unis, Pays-Bas, Royaume-Uni, Sude.
Le texte complet de cet ouvrage est disponible en ligne aux adresses suivantes :
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ISBN 978-92-64-03406-8
42 2007 14 2 P
422007142cov.indd 1
La budgtisation axe
sur la performance
La budgtisation axe sur la performance dans les pays de lOCDE
Le public, tout comme les dcideurs politiques, souhaite avoir des informations sur la
performance du secteur public. Devrait-on lier les informations sur la performance aux
ressources utilises ? Ce dbat est toujours dactualit dans les pays de lOCDE. Cet
ouvrage examine justement les expriences de huit pays qui ont intgr des informations
sur la performance leur processus budgtaire au cours des dix dernires annes.
Ces informations sont-elles rellement utilises dans la prise de dcision budgtaire ?
De quelle faon le sont-elles ? Quels sont les liens entre ressources et rsultats ?
Lefcacit, lefcience et la performance du secteur public sen sont-elles trouves
amliores ? Quels enseignements tirer des expriences des pays dans ce domaine ?
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17-Dec-2007 4:34:18 PM
La budgtisation axe
sur la performance
ORGANISATION DE COOPRATION
ET DE DVELOPPEMENT CONOMIQUES
LOCDE est un forum unique en son genre o les gouvernements de
30 dmocraties uvrent ensemble pour relever les dfis conomiques, sociaux et
environnementaux que pose la mondialisation. LOCDE est aussi l'avant-garde
des efforts entrepris pour comprendre les volutions du monde actuel et les
proccupations quelles font natre. Elle aide les gouvernements faire face des
situations nouvelles en examinant des thmes tels que le gouvernement dentreprise,
lconomie de linformation et les dfis poss par le vieillissement de la population.
LOrganisation offre aux gouvernements un cadre leur permettant de comparer leurs
expriences en matire de politiques, de chercher des rponses des problmes
communs, didentifier les bonnes pratiques et de travailler la coordination des
politiques nationales et internationales.
Les pays membres de lOCDE sont : lAllemagne, lAustralie, lAutriche, la Belgique,
le Canada, la Core, le Danemark, l'Espagne, les tats-Unis, la Finlande, la France, la
Grce, la Hongrie, lIrlande, lIslande, lItalie, le Japon, le Luxembourg, le Mexique, la
Norvge, la Nouvelle-Zlande, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la Rpublique
slovaque, la Rpublique tchque, le Royaume-Uni, la Sude, la Suisse et la Turquie. La
Commission des Communauts europennes participe aux travaux de lOCDE.
Les ditions OCDE assurent une large diffusion aux travaux de l'Organisation. Ces
derniers comprennent les rsultats de lactivit de collecte de statistiques, les travaux
de recherche mens sur des questions conomiques, sociales et environnementales,
ainsi que les conventions, les principes directeurs et les modles dvelopps par les
pays membres.
Cet ouvrage est publi sous la responsabilit du Secrtaire gnral
de lOCDE. Les opinions et les interprtations exprimes ne refltent
pas ncessairement les vues de lOCDE ou des gouvernements de ses
pays membres.
Publi en anglais sous le titre :

Performance Budgeting in OECD Countries
Les corrigenda des publications de lOCDE sont disponibles sur : www.oecd.org/editions/corrigenda.
OCDE 2007
Toute reproduction, copie, transmission ou traduction de cette publication doit faire lobjet dune autorisation crite.
Les demandes doivent tre adresses aux ditions OCDE rights@oecd.org ou par fax 33 1 45 24 99 30. Les demandes
dautorisation de photocopie partielle doivent tre adresses au Centre franais dexploitation du droit de copie (CFC),
20, rue des Grands-Augustins, 75006 Paris, France, fax 33 1 46 34 67 19, contact@cfcopies.com ou (pour les tats-Unis
exclusivement) au Copyright Clearance Center (CCC), 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA, fax 1 978 646 8600,
info@copyright.com.
AVANT-PROPOS
Avant-propos
es tats sont maintenant contraints dvaluer leurs propres performances. Les

informations relatives aux performances du secteur public peuvent satisfaire la
curiosit lgitime des citoyens et permettre de dmontrer que les administrations font
un bon usage de largent public. Plus important encore, les informations sur les
performances peuvent tre utiles aux dcideurs pour prendre de meilleures dcisions
dans les domaines de la gestion et du budget.
Le prsent ouvrage voque les expriences des pays qui ont cr un dispositif
dinformation sur les performances et lutilisent dans la procdure budgtaire. Il
prsente des principes directeurs dadaptation des systmes budgtaires en vue de
promouvoir lusage des informations en question. On y trouvera huit tudes nationales
qui expliquent avec prcision comment chaque pays a cherch, au cours des dix
dernires annes, gnrer ces informations et sen servir dans la prparation du
budget et la gestion administrative.
Ldition des textes a t effectue par Teresa Curristine, analyste principale la
Division du budget et des dpenses publiques de la Direction de la gouvernance
publique et du dveloppement territorial de lOCDE. La partie I, rdige par elle-mme,
donne une vue densemble des exprimentations menes dans les pays de lOCDE et
voque les avantages, difficults et leons apprises, avant de proposer des lignes
directrices pour lavenir. La partie II contient les tudes de cas nationaux. Les diffrents
chapitres sont dus : Lewis Hawke (Australie) ; Lee McCormack (Canada) ;
John M. Kim et Nowook Park (Core); Rikke Ginnerup, Thomas Broeng Jrgensen,
Anders Mller Jacobsen et Niels Refslund (Danemark); Robert J. Shea (tats-Unis);
Raphael Debets (Pays-Bas); Zafar Noman (Royaume-Uni); Thomas Kchen et Pertti
Nordman (Sude).
Le Groupe de travail des hauts responsables du budget (SBO), organis au sein de
lOCDE, vise amliorer lefficacit et lefficience de laffectation des ressources et de la
gestion dans le secteur public. Il a mis en place un rseau dexperts en matire de
performance et de rsultats, pour encourager les changes dides entre pays et
connatre les diffrentes dmarches suivies dans les domaines de la budgtisation et de
la gestion axes sur les performances. Les membres de ce rseau, qui se runissent
chaque anne, donnent des indications pratiques sur les possibilits et les limites de ces
mcanismes. Certaines des conclusions antrieures ont t publies dans la Revue de
lOCDE sur la gestion budgtaire.
LA BUDGTISATION AXE SUR LA PERFORMANCE DANS LES PAYS DE LOCDE ISBN 978-92-64-03406-8 OCDE 2007
TABLE DES MATIRES
Table des matires

Rsum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11
Partie I
Rle des informations sur les performances

dans la procdure budgtaire : aperu des expriences menes
Chapitre 1.
Informations sur les performances et la budgtisation

axe sur les performances . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
17
1. Les tendances produire des informations

sur les performances (IP) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. En quoi consiste la budgtisation axe sur les performances (BP)? . .
18
20
Chapitre 2.
Les modes dapplication de la budgtisation axe

sur les performances . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. Motifs et objectifs des rformes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Organisation actuelle de la budgtisation axe
sur les performances. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. Les diffrentes stratgies de mise en uvre . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Chapitre 3.
Lintgration et lutilisation des informations

sur les performances dans la procdure budgtaire . . . . . . .
1. La transformation de la prsentation et de la structure

du budget pour mieux faire apparatre les performances. . . . . . . .
2. Les ngociations budgtaires entre le ministre des Finances
et les ministres dpensiers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. Les mcanismes dont dispose le ministre des Finances
pour inciter les agences amliorer lefficacit
et les performances . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4. Le rle des IP dans les ngociations budgtaires entre
les ministres dpensiers et leurs agences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Chapitre 4.
23
24
26
33
39
40
42
47
53
Incidence, avantages et problmes actuels . . . . . . . . . . . . . . .
57
1. Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Les avantages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
58
59
TABLE DES MATIRES
3. Incidence. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4. Problmes rsoudre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Chapitre 5.
Principes directeurs de lOCDE sur la conception et la mise

en place de systmes budgtaires utilisant les informations
sur les performances . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
64
68
75
1. Conception de systmes budgtaires utilisant des informations

2. Application de systmes budgtaires utilisant les informations
3. Obtenir une utilisation permanente des IP dans
des systmes budgtaires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
81
Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
85
76
78
Partie II
tudes de cas portant sur une slection de pays de lOCDE

Chapitre 6.
Australie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
93
1. Description du systme de mesure des performances . . . . . . . . . .

2. Mesure et valuation des rsultats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. Intgration et exploitation des informations relatives
la performance dans la procdure budgtaire . . . . . . . . . . . . . . . .
4. Communication des informations relatives la performance . . . .
5. Principaux enjeux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6. Solutions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7. Enseignements dgags et retombes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
94
100
103
104
105
107
107
Notes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
Rfrences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
Chapitre 7.
Canada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
1. Introduction : un systme de gestion des dpenses en transition . . . 112

2. Description du systme de gestion des dpenses actuel. . . . . . . . . 114
3. Enseignements dgags et lignes dorientation pour lavenir . . . . 122
Chapitre 8.
Core . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
1. Description du systme de budgtisation axe sur

les performances . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Mesure et apprciation des rsultats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. Intgration et usage des informations sur les performances
dans la procdure budgtaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4. Diffusion des informations sur les performances . . . . . . . . . . . . . .
5. Principaux problmes qui se posent. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
134
137
138
141
141
TABLE DES MATIRES
6. Solutions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
7. Leons et consquences de lexprience . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
Chapitre 9.
Danemark . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
1. Description du systme de gestion bas sur les performances . . .

2. Mesure et valuation des performances . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. Intgration et utilisation des informations sur les performances
dans la procdure budgtaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4. Diffusion dinformations sur les performances . . . . . . . . . . . . . . . .
5. Principaux problmes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6. Solutions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7. Leons et consquences de lexprience . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
146
158
160
161
162
165
167
Chapitre 10. tats-Unis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

1. Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Historique de la gestion du rendement au sein
de ladministration publique amricaine. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. Le programme de gestion du prsident et linitiative
dintgration du budget et de la performance. . . . . . . . . . . . . . . . . .
4. Fonctionnement de lInitiative dintgration du budget
et de la performance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5. Rsultats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6. Prochaines tapes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
170
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184
Rfrence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
Chapitre 11. Pays-Bas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
1. Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. La budgtisation axe sur les programmes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. La budgtisation par programmes est centre
sur les politiques publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4. Les rexamens interministriels des politiques . . . . . . . . . . . . . . . .
5. Lavenir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
186
186
188
193
197
Notes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199
Annexe 11.A1. Typiquement nerlandais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200
Notes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
Rfrences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
Chapitre 12. Royaume-Uni. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
1.
2.
3.
4.
Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Description du systme de gestion par performance . . . . . . . . . . .
Mesure et valuation des rsultats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Intgration des informations sur les performances
la procdure budgtaire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5. Incitations et diffusion dinformations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
208
208
214
217
217
TABLE DES MATIRES
6. Principaux problmes, leons tires de lexprience

et voies davenir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
7. Conclusions et perspectives sur le Rexamen global
des dpenses en 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222
Notes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
Rfrences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
Chapitre 13. Sude . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
1. Description du systme de gestion par performance . . . . . . . . . . .
2. Mesure et valuation des performances . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. Intgration et utilisation des informations
sur les performances dans la procdure budgtaire . . . . . . . . . . . . .
4. Diffusion dinformations sur les performances . . . . . . . . . . . . . . . .
5. Principaux problmes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6. Solutions, consquences et leons de lexprience . . . . . . . . . . . . .
228
231
232
234
234
236
Liste des encadrs

6.1. Synthse du cadre de rsultats du gouvernement australien . . .
9.1. Bibliothque de ltat danois (BED) analyse du reliquat
affect au sein du total . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9.2. La procdure dlaboration du budget au Danemark . . . . . . . . . .
9.3. Agence danoise du mdicament Ralisation effective
des cibles externes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11.1. La comptabilit budgtaire aux Pays-Bas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11.2. Ligne budgtaire politique de la jeunesse , ministre
de la Sant : ligne budgtaire 45 (article)
politique de la jeunesse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11.3. Utilit des critres pour valuer la qualit de linformation
sur les politiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11.4. Mauvaise pratique des indicateurs de performances . . . . . . . . . .
11.5. La refonte du budget vue par le Fonds montaire international .
11.6. Expos des motifs du budget 2007 : objectifs concernant
la jeunesse et la scurit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11.7. Principales caractristiques de la procdure de reconsidration.
11.8. Organisation des rexamens interministriels des politiques . . .
11.9. Exemple dun rexamen interministriel
de politique couronn de succs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11.10. Comment donner plus de transparence au budget ?. . . . . . . . . . .
11.11. Questions de base auxquelles doivent rpondre
les documents de politique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11.A1.1. Les lections nerlandaises du 22 novembre 2006. . . . . . . . . . . . .
99
156
160
163
187
189
190
191
192
192
195
195
196
197
198
201
TABLE DES MATIRES
11.A1.2. Accord de coalition du 7 fvrier 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202

11.A1.3. Le systme national dinformation budgtaire (IBOS) . . . . . . . . . . . 204
11.A1.4. Journe du budget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
Liste des tableaux
1.1. Catgories de budgtisation axe sur les performances . . . . . . . .
2.1. Rsum des rformes rcentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2. Avantages et risques ventuels de la centralisation
et de la dcentralisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3. Avantages et inconvnients ventuels du big bang
et de la dmarche progressive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.4. Rsum des stratgies nationales dapplication des rformes . .
3.1. Ministres, dpartements et programmes utilisant
la budgtisation en fonction directe des performances . . . . . . . .
3.2. Mcanismes dont peut disposer le ministre des Finances
pour inciter la performance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.3. Pourcentage de ministres des Finances utilisant souvent
les informations sur les performances pour agir . . . . . . . . . . . . .
4.1. Incitations pouvant conduire les membres de lexcutif
et du lgislatif changer de comportement et se servir
des informations sur les performances pour prendre
des dcisions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.1. Fonctions et responsabilits dans le systme de gestion
des dpenses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9.1. Donnes agrges sur les contrats de performance en 2004 . . . .
10.1. Fourchettes et apprciations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11.1. Les quatre piliers de la budgtisation par programmes . . . . . . . .
11.A1.1. Aperu gnral du systme budgtaire nerlandais . . . . . . . . . . .
21
26
35
37
38
48
49
49
72
117
158
174
187
200
Liste des graphiques

1.1. Date dintroduction de mesures de la production
de toutes les administrations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.2. Nature des informations produites pour apprcier
les performances de ltat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.3. Date de linitiative la plus rcente pour introduire des mesures
de performance dans toutes les administrations . . . . . . . . . . . . . . .
3.1. Comment les ministres dpensiers utilisent-ils
gnralement les mesures de performances? . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2. Liens possibles entre les objectifs de performances
des organisations et ceux des personnes/quipes . . . . . . . . . . . . . .
4.1. Les rsultats de performances sont-ils rendus publics? . . . . . . . . .
18
19
20
54
55
62
TABLE DES MATIRES
7.1.
7.2.
7.3.
7.4.
9.1a.
9.1b.
9.2a.
9.2b.
9.3.
9.4.
10.1.
11.1.
12.1.
12.2.
10
Le cycle de gestion des ressources . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Structure de gestion, des ressources, et des rsultats . . . . . . . . . . .
Le cadre pangouvernemental du Canada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Le cadre de responsabilisation de gestion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Montant annuel des dpenses publiques denseignement
suprieur en 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Montant des dpenses publiques denseignement suprieur
pour lensemble de la priode (norme) en 2004 . . . . . . . . . . . . . . . .
Dotation en bloc conjugue aux cots variables. . . . . . . . . . . . . . . .
Calcul entirement cots variables avec point limite . . . . . . . . . .
Hirarchie des fonctions et des activits . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La gouvernance dentreprise dans les ministres . . . . . . . . . . . . . .
La notation des programmes samliore . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Le solde budgtaire des Pays-Bas dans les annes 70 . . . . . . . . . . .
Schma de la gestion base sur les performances . . . . . . . . . . . . . .
La structure actuelle des PSA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
118
127
129
130
150
150
152
152
159
161
183
194
210
212
ISBN 978-92-64-03406-8
OCDE 2007
Rsum
u cours des annes 90, les gouvernements des pays de lOCDE ont redoubl
defforts pour intgrer les informations sur les performances la procdure
budgtaire. Le principal objectif de cette rforme est damliorer la prise de
dcision en obtenant des donnes de qualit suprieure et plus concrtes sur
les ralisations des agences administratives et des programmes. Elle sinscrit
dans une tendance constante visant dissocier les dcisions budgtaires des
problmes de moyens (quel montant de crdits puis-je obtenir?) pour les
recentrer sur des rsultats mesurables (que puis-je accomplir avec ces crdits?).
La mise en place de la budgtisation axe sur les performances se joint

un ensemble de mesures prises pour perfectionner le contrle des dpenses et/
ou lefficience et le rendement du secteur public. La budgtisation axe sur les
performances est souvent associe la gestion par performance ou oriente
vers les rsultats. Ces rformes peuvent tre conjugues la rduction des
contrles sur les intrants et loctroi aux gestionnaires dune flexibilit accrue
en contrepartie dune plus grande responsabilit lgard des rsultats afin de
leur permettre de dcider des modalits doptimisation du service public.
Lintgration des informations sur les performances (IP) la procdure
budgtaire est une dcision importante, qui a t prise par de nombreux pays
de lOCDE. Ceux-ci ont fait connatre un certain nombre des avantages qui en
rsultent :
Les administrations accordent plus dattention aux rsultats.
On dispose de donnes plus nombreuses et meilleures sur les objectifs et les

priorits de ltat ainsi que sur la contribution des diffrents programmes
leur ralisation.
Les administrations sont davantage incites programmer et les principaux

acteurs savent prcisment ce qui fonctionne ou non.
La transparence est renforce grce la communication au Parlement et

la population de renseignements plus nombreux et fiables.
La possibilit est donne damliorer la gestion des programmes et lefficacit

du secteur public.
Selon les partisans de cette mthode, le fait de disposer dinformations

objectives sur les performances permet de faire des choix plus judicieux
concernant un usage efficient des ressources, la gestion des programmes, la
11
RSUM
rpartition centrale des ressources et les priorits de dpenses. En rsum,

les adeptes de lutilisation des informations sur les performances dans la
prise des dcisions budgtaires soutiennent quelle peut contribuer aux
objectifs budgtaires visant augmenter lefficacit de la production, celle de
lallocation des ressources et mme la discipline budgtaire globale. Les pays
ont fait savoir que, pour certains ministres et agences, ces rformes ont
contribu lamlioration de la gestion des programmes et de lefficacit.
Quelques pays utilisent les informations sur la performance pour documenter
les exercices de raffectation des ressources. Toutefois, lhypothse selon
laquelle la budgtisation axe sur les performances aurait des consquences
directes sur la discipline budgtaire globale reste dmontrer.
Malgr les amliorations constates, la conception des informations sur les
performances et leur emploi dans la procdure budgtaire soulvent encore un
certain nombre de questions dans les pays de lOCDE : comment amliorer le
rle de ces donnes dans les choix budgtaires? Faut-il les mettre en rapport
avec les ressources et si oui, par quel moyen? Comment mesurer les activits et
obtenir des informations de meilleure qualit? Comment amener le personnel
politique les utiliser lappui de ses dcisions? Les expriences nationales ont
montr que lintgration officielle la procdure budgtaire des informations
sur les performances tait une condition ncessaire, mais non suffisante, pour
garantir leur utilisation. Dautres facteurs influent sur lusage qui en est fait : la
qualit des donnes, la capacit institutionnelle du ministre des Finances et
des ministres dpensiers, le contexte politique et conomique.
En dpit de ces obstacles, plusieurs pays adoptent une dmarche volutive
plutt que de renoncer. LOCDE a formul des principes directeurs dordre
gnral lintention de ceux qui prennent des mesures, puis les adaptent, pour
amliorer lusage des IP dans la procdure budgtaire. cet gard, il faut tenir
compte de quelques lments importants :
12
Il nexiste pas un modle unique de budgtisation base sur les performances;

les pays doivent choisir une dmarche adapte leur situation politique et
institutionnelle.
Il importe de prvoir un dispositif de programmation et dinformation

commun toutes les administrations.
Les IP doivent tre intgres la procdure budgtaire.
Il faut viter de mettre en place des systmes liant automatiquement les

rsultats de lensemble des administrations la rpartition des ressources, car
cela risque de fausser les incitations. En outre, il est difficile de concevoir des
mcanismes qui apprhendent les causes fondamentales de la mdiocrit des
performances.
RSUM
Pour tre significatives et faire jouer la responsabilit, les IP doivent sappuyer

sur des donnes de production et de rsultats fiables, constamment
actualises.
Lvaluation des informations sur les performances doit tre effectue en

temps utile, de faon simple, indpendamment des ministres dpensiers
et faire appel des experts externes.
Le soutien des dirigeants politiques et administratifs est indispensable.
Les capacits en personnel et autres ressources du ministre des Finances

(MF) et des ministres dpensiers ont une trs grande importance.
Les mthodes de rforme doivent tre adaptes lvolution des

circonstances.
Il faut prvoir des incitations pour amener les fonctionnaires et le

personnel politique modifier leur comportement.
Comme les citoyens continueront exiger de meilleurs rsultats en

contrepartie de leurs impts, les IP resteront ncessaires. Certes, les rformes
seront menes un rythme et selon des modalits variables ; mais il est
essentiel que les pays se rejoignent sur deux points : une dmarche long
terme est ncessaire; en appliquant les IP la budgtisation, on doit centrer le
dbat politique et la prise de dcision sur les rsultats et non plus sur les
intrants (moyens).
Louvrage est divis en deux parties. La premire donne un aperu gnral
des expriences de pays de lOCDE concernant la dfinition des informations sur
les performances et leur utilisation dans la procdure budgtaire. Elle comporte
cinq chapitres. Le chapitre 1 voque les tendances laborer ce type de donnes
dans lOCDE et dfinit la budgtisation axe sur les performances. Le chapitre 2
sappuie sur des tudes de cas nationaux pour dcrire les rformes et commenter
leurs diffrentes modalits dapplication. Le chapitre 3 examine les diverses
manires dont les pays intgrent les informations sur les performances la
procdure budgtaire et les utilisent. Le chapitre 4 traite les incidences de ces
rformes, les avantages qui en dcoulent et les difficults de mise en uvre que
les pays continuent prouver. Le chapitre 5 voque les leons tires de ces
expriences et prsente des principes directeurs appliquer dans lavenir. La
partie I sinspire surtout des rsultats du questionnaire 2005 de lOCDE sur les
informations relatives aux performances (IP)* et des tudes de cas nationaux.
* On se reportera lenqute mene en 2005 par lOCDE sur la dfinition et

lutilisation dinformations sur les performances dans la procdure dlaboration du
budget (OCDE, 2005f). Ce questionnaire a t adress aux ministres des Finances de
tous les pays membres et de deux pays ayant le statut dobservateur le Chili et
Isral. Le taux de rponse a t lev : 26 des 30 membres de lOCDE et les deux pays
observateurs ont rempli le questionnaire.
13
RSUM
La partie II traite en dtail des diffrentes expriences nationales de

conception et dutilisation des renseignements sur les performances. Huit
tudes de cas nationaux sont prsentes : Australie, Canada, Core, Danemark,
tats-Unis, Pays-Bas, Royaume-Uni et Sude.
14
PARTIE I
Rle des informations

sur les performances
dans la procdure budgtaire :
aperu des expriences menes
Cette partie dfinit la budgtisation axe sur les performances et

donne un aperu gnral des expriences de la conception
dinformations sur les performances et de leur utilisation dans la
procdure budgtaire, menes depuis les annes 90 dans les pays
de lOCDE. On mentionne les avantages de ces rformes et les
problmes quelles posent avant de proposer des principes
directeurs pour leur application future.
ISBN 978-92-64-03406-8
OCDE 2007
PARTIE I
Chapitre 1
Informations sur les performances

et la budgtisation axe sur les performances
17
I.1.
INFORMATIONS SUR LES PERFORMANCES ET LA BUDGTISATION AXE SUR LES PERFORMANCES
e chapitre voque brivement les tendances observes dans lutilisation

des informations sur les performances dans les pays de lOCDE et propose une
dfinition et une catgorisation de la budgtisation axe sur les performances.
1. Les tendances produire des informations sur les performances (IP)

Dans les pays de lOCDE, la production dinformations relatives aux
performances est une tendance constate de longue date, rpandue et
volutive. On voit sur le graphique 1.1 depuis combien de temps les diffrents
pays ont lanc leur premire initiative pour mesurer la production de
lensemble des administrations. La majorit des pays de lOCDE travaille la
dfinition de produits depuis au moins cinq ans et plus de 40 % dentre eux le
font depuis plus de dix ans.
Graphique 1.1. Date dintroduction de mesures de la production
de toutes les administrations
%
50
40
40.7 %
37.0 %
30
20
14.8 %
10
7.4 %
Plus de 10 ans
5 10 ans
1 5 ans
Phase pilote en cours
La tendance gnrer des informations sur les performances est

rpandue, puisque prs des trois quarts des pays de lOCDE prsentent dans
leur documentation budgtaire des donnes non financires sur les
performances. Les pays recourent des mthodes diverses pour valuer ces
dernires ; mais, comme lindique le graphique 1.2, les valuations et les
mesures de performance sont en nombre gal.
18
I.1.
Graphique 1.2. Nature des informations produites pour apprcier

les performances de ltat
Nombre de rponses
30
25
26
26
20
15
13
10
5
0
valuations
Mesures
de performance
talonnage
La majorit des pays qui calculent des mesures de performance a dfini

des produits et des rsultats soit pour tous les programmes, soit pour la
plupart ou pour certains (Curristine, 2005a, p. 90). Il existe de nombreux
modes diffrents de calcul des performances, qui vont de mesures
relativement simples des processus professionnels des indicateurs plus
complexes ratios cot/efficacit et de productivit (cf. Ketelaar, Manning et
Turkisch, 2007).
Il ressort du graphique 1.3 que les mthodes de rforme ne sont pas
statiques, mais plutt en constante volution. Au cours des cinq dernires
annes, 75 % des pays de lOCDE ont lanc une nouvelle initiative.
Le Danemark et les Pays-Bas ont rcemment rexamin leur conception
des informations sur les performances utilises dans le cadre du budget ;
lexercice a mis en lumire certains problmes et suscit de nouvelles mesures
visant amliorer le systme*. En 2006, le gouvernement sudois a cr une
commission charge de faire un bilan de la gestion par performance pour
rpondre aux critiques adresses au systme en vigueur. LAustralie et le
Canada lancent en 2007 de nouvelles initiatives pour amliorer lusage des
fins budgtaires des informations sur les performances.
* On trouvera des prcisions sur le rexamen effectu aux Pays-Bas dans Netherlands
Ministry of Finance (2004).
19
I.1.
Graphique 1.3. Date de linitiative la plus rcente pour introduire

des mesures de performance dans toutes les administrations
%
45
41 %
40
35
30
25
20
19 %
15 %
15
15 %
11 %
10
5
0
Phase pilote
en cours
Moins
dun an
1 5 ans
5 10 ans
Plus de 10 ans
2. En quoi consiste la budgtisation axe sur les performances (BP)?

Depuis au moins le dbut des annes 90, la majorit des tats de lOCDE
produit des informations sur les performances des administrations. Toutefois,
la budgtisation base sur les performances va plus loin : elle concerne
lutilisation de ces donnes au service de la procdure budgtaire et de
lallocation des ressources.
Bien que lon envisage depuis le dbut du XXe sicle dtablir un rapport
entre les performances et les ressources, on ne saccorde pas sur une dfinition
unique de la budgtisation axe sur les performances. Cette dnomination a t
attribue divers termes et concepts : la budgtisation tourne vers les
rsultats, la budgtisation par performances et le financement en fonction des
performances. Toutes ces notions concernent lintroduction dinformations sur
les performances dans la procdure budgtaire. Mais, partir de l, on ne
saccorde gure sur la nature de ces informations ou sur le stade de la procdure
budgtaire auquel il faudrait les intgrer, pas plus que sur lopportunit et les
moyens dtablir un lien entre les IP et la rpartition des ressources.
Il est ncessaire de choisir demble la dfinition de la budgtisation axe
sur les performances utilise dans cette tude. Selon lOCDE, la BP est un
mode dtablissement du budget qui fait correspondre les crdits allous des
rsultats mesurables (OCDE, 2005a). Plusieurs modles et conceptions de la BP
peuvent entrer dans cette dfinition. En la prenant comme point de dpart,
lOCDE a cherch distinguer diffrents types de BP en se rfrant aux projets
demploi dans la procdure budgtaire dinformations officielles sur les
20
I.1.
performances. On considre que ces dernires constituent la fois des

mesures de performance (produits et/ou rsultats) et des valuations. Le
tableau 1.1 distingue trois catgories diffrentes.
Tableau 1.1. Catgories de budgtisation axe sur les performances
Type
Lien entre informations

sur les performance
et financements
Prsentationnel
Pas de lien
Objectifs de performance
et/ou performances
ralises
Responsabilisation
Budgtisation au vu
des performances
Lien lche/indirect
Objectifs de performance
et/ou performances
ralises
Programmation et/ou
responsabilisation
Performances ralises
Rpartition des ressources

et responsabilisation
BP directe/selon formule Lien troit/direct
Performance programme
ou effective
Principale finalit
dans la procdure
budgtaire
Budgtisation prsentationnelle : la premire catgorie est la BP

prsentationnelle les informations sur les performances sont seulement
prsentes dans les documents budgtaires ou dans dautres documents
officiels. Il peut sagir dobjectifs de performance ou de performances
ralises. Dans ce cas, les IP font partie des informations de rfrence
utilises pour faire jouer la responsabilit ainsi que pour dialoguer avec les
lgislateurs et les citoyens sur les problmes de politique publique et
lorientation de laction gouvernementale. Il ny a pas de lien entre IP et
financements. Ces informations ne jouent aucun rle dans les dcisions
daffectation de crdits et nont pas vocation le faire.
La budgtisation claire par les performances : la deuxime catgorie est la

budgtisation guide par les performances. Les ressources sont accordes en
fonction de projets de performances futures ou, indirectement, de
performances ralises. Le lien indirect implique que les dcisions budgtaires
sappuient systmatiquement sur les IP au mme titre que dautres donnes.
Les IP sont un lment important du mcanisme de dcision, mais ne
dterminent pas forcment le montant des ressources affectes. Dans ce cas,
les IP officielles servent orienter les choix budgtaires, paralllement aux
contraintes globales sur la gestion budgtaire et aux priorits politiques. Mais
il nexiste pas de lien automatique ou mcanique entre les objectifs ou les
performances ralises et les financements. Tout en tant importantes, les IP
ne sont pas dterminantes et leur degr dinfluence dans les dcisions nest
pas prdfini. Le poids qui leur est accord en dfinitive dpend du contexte
spcifique de politique conomique.
21
I.1.
Budgtisation axe directement sur les performances ou obissant une

formule : la troisime catgorie est la budgtisation directement fonde sur
les performances. Il existe alors un lien explicite entre la rpartition des
ressources et des units de performance, qui sont gnralement des produits.
Les crdits sont donc accords sur la base dune formule/dun contrat
incluant des indicateurs spcifiques de performance ou dactivit. Les
financements dpendent directement des rsultats atteints. Ce type de BP
nest appliqu qu des secteurs particuliers, dans un nombre limit de pays
de lOCDE. On peut prendre un exemple dans lenseignement suprieur : le
nombre dtudiants obtenant une matrise dtermine le montant des fonds
reus par luniversit qui a gr ce programme lanne prcdente. Sous cette
forme, il sagit dune formule consistant accorder des rcompenses ou
infliger des sanctions, de faon systmatique, en fonction de lactivit.
Cette liste de catgories na pas vocation lexhaustivit, mais seulement

donner une ide des diffrentes dmarches suivies par les pays de lOCDE. Outre
cette diversit entre pays, on observe aussi des diffrences en leur sein. Au
Danemark, par exemple, on pourrait qualifier le systme de contrats de
performance appliqu lensemble des administrations de BP prsentationnelle
au niveau du ministre des Finances. En effet, les IP peuvent intervenir dans les
ngociations entre le MF et les ministres dpensiers, mais sans quil y ait un lien
avec la rpartition des ressources. Toutefois, dans certains secteurs
(lenseignement suprieur, lducation en gnral et une partie du systme de
sant), on recourt la BP directe/sur formule pour lier automatiquement le
financement aux performances ralises.
Il nexiste pas de modle unique de budgtisation axe sur les
performances. Mme quand les pays ont adopt des modles similaires, ils
ont appliqu les rformes en suivant des voies diverses et les ont adaptes aux
capacits, la culture et aux priorits nationales.
22
ISBN 978-92-64-03406-8
OCDE 2007
PARTIE I
Chapitre 2
Les modes dapplication de la budgtisation

axe sur les performances
23
I.2.
LES MODES DAPPLICATION DE LA BUDGTISATION AXE SUR LES PERFORMANCES
e chapitre prsente les rformes qui ont permis dinstaurer la budgtisation

base sur les performances dans huit pays de lOCDE : Australie, Canada, Core,
Danemark, tats-Unis, Pays-Bas, Royaume-Uni et Sude. Il examine les motifs du
lancement des rformes et les modalits de mise en uvre choisies par ces pays.
Puis il voque les tensions et les arbitrages qui peuvent rsulter de ladoption des
diffrentes dmarches.
1. Motifs et objectifs des rformes

lexception de la Core, tous les pays cits dans cette tude uvrent
depuis plus de quinze ans lintroduction de linformation sur les
performances dans la procdure budgtaire et la gestion publique. Certaines
rformes sont encore plus anciennes. Le programme canadien dvaluation
des politiques a commenc la fin des annes 70 et les efforts faits aux
tats-Unis pour utiliser linformation sur les performances dans les dcisions
budgtaires remontent la commission Hoover de 1947.
Les facteurs de dclenchement des rformes varient selon les pays; mais on
peut distinguer trois motivations profondes : les crises financires, la ncessit de
rduire les dpenses publiques et lvolution politique. Les rformes se sont
souvent inscrites dans le cadre dune vaste rorganisation budgtaire, visant
matriser les engagements de ltat, ou ont fait partie dun renouvellement en
profondeur de la gestion du secteur public. Dans de nombreux pays, la BP a t
mise en place en mme temps que la gestion par performance.
Au Danemark et en Sude, les rformes ont t le produit de la politique de
freinage des dpenses conduite pendant la crise conomique des annes 80
et du dbut des annes 90. Dans ces deux pays, la budgtisation et la
gestion bases sur les performances ont t conues conjointement ou
postrieurement la programmation moyen terme des dpenses et la
dlgation de comptences budgtaires. En plafonnant les dpenses par rapport
aux projets initiaux, ces rformes ont contribu contenir les charges totales de
ltat, tout en donnant plus de souplesse et dautonomie la gestion des
finances publiques. Lobjectif des mesures prises en matire de budget et de
gestion a t de centrer les dcisions sur les rsultats plutt que sur les moyens,
mais aussi de crer des mcanismes permettant damliorer lefficacit et de
surveiller les performances des ministres et des agences.
Prs de dix ans aprs, la dgradation rapide des finances publiques
corennes la suite de la crise financire asiatique a t lorigine dune
24
I.2.
rforme ambitieuse de la procdure budgtaire. Ce pays a instaur

simultanment des dlgations de comptences, une programmation des
dpenses moyen terme et la budgtisation fonde sur les performances.
Au Royaume-Uni, la rforme a t dclenche par un changement de
gouvernement. La victoire lectorale du parti travailliste en 1997 a modifi la
donne politique. Le nouveau gouvernement a lanc de nombreuses rformes
de la gestion du secteur public, dont la rvision de la procdure budgtaire.
linstar de la Core, du Danemark et de la Sude, le Royaume-Uni a mis en
place une programmation moyen terme, sous forme de rexamens globaux
des crdits, et mis laccent sur les performances en instituant les accords de
service public, passs entre les ministres et le Trsor, qui fixent des objectifs
mesurables aux programmes de dpenses publiques.
Les facteurs de rforme diffrent selon les pays, de mme que les modalits
dapplication, mais tous ont certains objectifs communs que lon peut regrouper
en trois catgories. Il y a dabord ceux qui visent surtout raliser les priorits
budgtaires de matrise des dpenses et de plus grande efficacit de la rpartition
et de la production. La deuxime catgorie est davantage en rapport avec une
conception de la gestion fonde sur les rsultats ainsi quavec lamlioration du
mode de prestation, de lefficience et de la performance des services publics. La
troisime vise renforcer la responsabilit lgard des dirigeants politiques et
du public.
Certaines rformes ont principalement vocation assurer le respect des
priorits budgtaires. Au Royaume-Uni, par exemple, le rexamen global des
dpenses a pour but de redployer les financements en faveur des priorits
essentielles, dobtenir une plus grande efficacit et de rduire le gaspillage.
Toutefois, la plupart des rformes tournes vers les performances nont pas
quun seul objectif et recoupent donc les trois catgories. Ainsi, en Australie, le
but poursuivi est avant tout damliorer le rapport cot/efficacit de lemploi
des ressources et la responsabilisation, tout en dlguant des comptences
financires et de gestion. En outre, dans certains pays, les objectifs des rformes
ont volu dans le temps. Au Canada, par exemple, les rformes prvoyant une
rvision des programmes appliques au milieu des annes 90 visaient raliser
les priorits budgtaires, cest--dire le redploiement et la diminution des
dpenses. Celles de la fin des annes 90 et du dbut de la dcennie actuelle ont
eu pour but de dvelopper la gestion base sur les rsultats et daccrotre la
responsabilit lgard du Parlement et des citoyens. Avec larrive au pouvoir
en 2006 dun gouvernement conservateur, on a donn de nouveau la priorit
la suppression des programmes inefficaces et lutilisation des informations
sur les performances pour raffecter des crdits.
Les facteurs de dclenchement des rformes influent sur ce que les
gouvernements en attendent initialement. Nanmoins, au bout dune
25
I.2.
quinzaine dannes, tous les dispositifs diffrent de leur point de dpart; la

plupart des pays ont procd au moins deux ou trois rformes successives,
dans le but de mettre les informations sur les performances au service de la
gestion et de ltablissement du budget, puis damliorer le systme.
2. Organisation actuelle de la budgtisation axe

Cette section dcrit successivement lorganisation actuelle de la gestion
par performance dans chacun des pays tudis. Le tableau 2.1 rsume les
changements rcemment oprs dans ce domaine.
Tableau 2.1. Rsum des rformes rcentes
Anne
Rforme
Finalit
Australie
2006
Revue de la procdure de rexamen Faire davantage participer le

des dpenses
ministre des Finances au choix
et la conduite des rexamens.
Canada
2005
Structures de gestion, de ressources Dfinir des rsultats stratgiques

et de rsultats
pour toutes les entits; lier
ressources, mesures des
performances et rsultats effectifs
(application en cours).
Core
2006
Dfinition de plans stratgiques
Dfinition de plans stratgiques

actualiser tous les trois ans.
Danemark
2004-07
Comptabilisation et budgtisation
sur la base des engagements
Application de ces pratiques

ltat central.
tats-Unis
2002
Outil de notation des programmes

(PART)
Permettre dvaluer le degr

de performance des programmes.
Pays-Bas
2001
Budgtisation des programmes

par rfrence aux politiques
Fournir au Parlement une

documentation budgtaire
plus transparente.
Royaume-Uni
2000, 2002, 2004
Rexamens globaux des dpenses

et accords de service public
Permettre lallocation des crdits

aux priorits cls et faciliter
la planification par les ministres.
Sude
2001
Projet de loi de finances
Lier les dpenses aux objectifs

politiques.
2.1. Australie
En Australie, le dispositif actuel de budgtisation et de gestion en fonction
des performances est en place depuis la deuxime moiti des annes 90. Il
dcoule des rformes budgtaires recommandes par le rapport 1996 de la
Commission nationale daudit et du lancement conscutif de politiques centres
sur les rsultats et les produits. Dans le systme en vigueur, les performances
sont la fois mesures et values.
26
I.2.
Au plan national, lAustralie pratique la dcentralisation des finances

publiques. La gestion et la budgtisation fondes sur les performances relvent
gnralement de la responsabilit de chaque ministre, de son dpartement et
de ses agences. Le systme actuel est centr sur les rsultats, en particulier ceux
des agences. Tous les dpartements ou agences appartenant au secteur
administratif doivent dfinir de faon exhaustive et explicite leurs rsultats,
leurs produits et des mesures de performance portant sur la quantit, la qualit,
le prix et lefficacit de leurs activits. Il leur faut aussi donner des informations
sur ces lments et sur toute valuation importante dans le cadre de leurs
projets budgtaires (portfolio budget statements, noncs des rsultats et des
besoins) et de leurs rsultats en fin danne (figurant dans les rapports annuels).
Les rvisions de dpenses et de programmes, qui sont un aspect essentiel
de la procdure budgtaire australienne, utilisent les informations sur les
performances en tant quaide la dcision. Jusqu une date rcente, le
rexamen des mesures budgtaires arrives terme tait la forme la plus
courante de cet exercice. En octobre 2006, le gouvernement australien a institu
un nouveau dispositif qui fait participer davantage le ministre des Finances
aux choix et la conduite des rexamens, aux cts des autres administrations.
Au dbut de la procdure budgtaire, les principaux ministres choisissent les
grands domaines de laction publique examiner pendant lanne. Il peut aussi
y avoir des rvisions de large porte ou des rapports ministriels, effectus
rapidement et disponibles pour le budget suivant ou dchance plus longue,
gnralement suprieure deux ans.
2.2. Canada
Ltat fdral canadien a mis en uvre, par tapes successives, la
budgtisation et la gestion axes sur les performances. Il utilise actuellement
les informations en rapport des fins de programmation, de mesure,
dvaluation et dinformation sur la gestion des dpenses.
Le systme actuel de gestion des dpenses fdrales est complexe et
dcentralis. Tous les grands ministres ( dpartements ) tablissent des
documents de stratgie, appels Rapports sur les plans et les priorits (RPP).
Ces documents, qui sont communiqus au Parlement, prcisent les
orientations stratgiques et les rsultats programms pour chaque ministre.
Ils comportent aussi des informations sur les ressources requises pour une
dure de trois ans. Tous les rsultats figurent dans les Rapports ministriels
sur le rendement (RMR), qui comparent les performances aux engagements
pris dans les RPP. Le Conseil du Trsor tablit et prsente au Parlement deux
rapports concernant lensemble des administrations. Un Aperu des RPP, rdig
au printemps, guide les parlementaires dans lanalyse de ces nombreux
documents et Performance Canada joue le mme rle, chaque automne, pour
les RMR.
27
I.2.
En outre, la totalit des grands ministres et des agences importantes

dispose dunits internes daudit et dvaluation. Pendant lexercice 2004/2005,
les valuations ont port sur 10 % environ du financement des ministres.
Le gouvernement a galement cherch faire intervenir les IP dans les
dcisions relatives ses 750 programmes de transfert non lgislatifs. Les
programmes qui concernent des services fournis par des tiers doivent tre
rexamins par le Conseil du Trsor (une commission du Cabinet) tous les cinq
ans au moins. Au moment du rexamen, les ministres doivent communiquer
des valuations. De plus, une nouvelle disposition visant les transferts
(juin 2000) oblige officiellement les ministres mettre en place des Cadres de
gestion et de responsabilisation axs sur les rsultats (CGRR) ainsi que des
Cadres de vrification axs sur les risques (CVAR), pour la conduite courante et
le renouvellement de ces programmes.
En 2005, le Conseil du Trsor, soucieux de connatre avec prcision le
fonctionnement des programmes, a institu une Structure de gestion des
ressources et des rsultats (SGRR). Celle-ci indique explicitement aux ministres
la faon dont ils doivent recueillir, traiter et communiquer des informations
financires et non financires. Les rfrences aux rsultats orientent lensemble
de la programmation et de la communication des performances.
Aprs llection de 2006, le gouvernement conservateur a souhait
rformer la gestion des dpenses fdrales et utiliser davantage les
informations sur les performances lappui des dcisions dallocation et de
raffectation des ressources. Les projets actuels prvoient le lancement,
lautomne 2007, de la premire tape dune srie de rvisions de programmes
stratgiques, qui sajoutera au rexamen des performances des programmes
de transferts queffectue dj le Cabinet. La totalit des donnes disponibles
sur les performances tires des audits, des valuations, des SGRR ou des
apprciations formules chaque anne sur les rsultats de la gestion
ministrielle sera exploite.
2.3. Danemark
Au Danemark, la BP se prsente sous deux formes principales. Il y a
dabord la pratique des contrats de performance, en principe commune
toutes les administrations; ensuite la mise en relation directe du budget et des
performances, circonscrite des secteurs spcialement choisis comme la
sant et lenseignement suprieur.
Dans ce pays, les ministres jouissent dune grande autonomie et la gestion
par performance est optionnelle. Si le ministre des Finances formule des
recommandations et a donn une dfinition gnrale du concept, chaque
ministre dcide librement de ladoption et des modalits des contrats de
performance. Le systme contractuel rsulte dune rforme de 1993 qui comporte
28
I.2.
trois dispositions essentielles : la fixation dobjectifs, ltablissement de contrats

et la diffusion annuelle des performances. Les ministres prparent ces contrats,
qui ne sont pas juridiquement contraignants, avec chacune des agences qui leur
est rattache. Les agences sont tenues de rdiger un rapport annuel indiquant
avec prcision la ralisation des rsultats/des produits spcifis dans le contrat.
Ces rapports sont obligatoires depuis 1997. Ils sont tablis par les agences,
avaliss par le ministre responsable, puis soumis au Parlement.
Les ministres ont toute latitude pour dfinir leur propre dispositif
dvaluation et choisir les programmes valuer. De 2001 2003, on a procd
258 valuations dans sept ministres. La plupart de ces valuations
dcentralises sont effectues par des consultants externes, bien quil existe
quelques units internes spcialises dans certains domaines de politique
publique comme lducation.
Ni les valuations, ni les performances ralises ninterviennent
officiellement dans les ngociations budgtaires entre les ministres et le MF.
Lintroduction rcente de la budgtisation sur la base des engagements, qui va
tre finalise en 2007, peut permettre de lier plus troitement les informations
sur les performances llaboration du budget. En mettant laccent sur lemploi
des ressources et limputation des cots, cette technique permet de calculer
plus prcisment le cot de chaque activit et dobtenir des renseignements
contribuant rapprocher les performances des rsultats.
La deuxime mthode est la budgtisation par rfrence directe aux
performances, qualifie au Danemark de modle de compteur de taxi . Il sagit
dune forme de budgtisation en fonction de lactivit, qui fait directement
dpendre les crdits budgtaires des rsultats atteints. Dabord utilise dans
lenseignement suprieur, elle y reprsente maintenant plus dun tiers du
financement. Elle a aussi t applique aux coles secondaires et au systme de
sant.
2.4. Core
la fin des annes 90, le gouvernement coren a procd une refonte
de la gestion des finances publiques connue sous lappellation de Quatre
grandes rformes budgtaires . Elle avait quatre objectifs : encadrer les
dpenses publiques moyen terme (plan national de gestion budgtaire),
instituer la budgtisation dlgue, crer un systme de management fond
sur les performances et passer linformation budgtaire numrique.
Dans le cadre de la budgtisation axe sur les performances, les
ministres/agences doivent soumettre lOffice de coordination de la politique
gouvernementale des projets stratgiques, des plans annuels de performance et
des rapports sur les performances. En 2005, le ministre du Plan et du Budget
(MPB) a annonc la cration dun bureau spcialis dans les questions relatives
29
I.2.
aux performances. Des projets stratgiques ont t dfinis en 2006 et seront

actualiss tous les trois ans. Le systme actuel est tourn vers les rsultats, mais
les ministres/agences prouvent des difficults dfinir des mesures de
rsultats. Les objectifs de performance sont fixs par les ministres/agences,
qui communiquent eux-mmes les informations en la matire.
En 2005, on a mis en place un mcanisme, appel autovaluation du
programme budgtaire (Self-Assessment of the Budgetary Programme, SABP),
qui sinspire du systme de notation des programmes (PART) en vigueur aux
tats-Unis. Jusqu prsent, 555 programmes ont t examins ce titre.
Le MPB se sert des rapports annuels de performance et du SABP dans le
cadre de la procdure de ngociation annuelle du budget avec les ministres.
Lorsque ces derniers formulent des demandes, ils doivent les justifier par des
informations sur les performances. Le MPB a mis au point un mcanisme
dincitation visant rduire les budgets des programmes qualifis
d inefficaces par le SABP, mais cela a donn lieu des manipulations.
2.5. Pays-Bas
En 2001, les Pays-Bas ont institu une nouvelle structure du budget, plus
oriente vers les objectifs de politique publique. Une rforme qui concernait des
budgets par objectifs politiques et la responsabilit en la matire (VBTB, Van
Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording cest--dire, le nouveau budget) avait
pour but de procurer au Parlement des documents centrs davantage sur les
politiques et plus transparents et des informations plus explicites sur les
rsultats de laction publique. La nouvelle structure budgtaire permet au
gouvernement de se concentrer sur les objectifs (les rsultats des programmes).
Cette rforme rsulte dune initiative de la chambre basse du Parlement
nerlandais. Le ministre des Finances a jou un rle de coordination et de
suivi. Aprs une phase de prparation intensive, tous les ministres ont
adopt la nouvelle structure budgtaire pendant la prparation de la loi de
finances pour 2002 (le big boom ).
Cette rforme sappuie sur les initiatives prcdentes bases sur la
budgtisation par programmes (Operatie Comptabel Bestel) mises en uvre dans
les annes 80 et 90 qui ont dcentralis lorganisation administrative et ont
cherch amliorer les mcanismes de responsabilit.
En outre, depuis 1995, les Pays-Bas ont dvelopp un systme de rexamens
interministriels des politiques. Ces rexamens sont proposs par le ministre
des Finances et approuvs par le cabinet et les ministres dpensiers concerns.
Une liste des examens envisags figure dans le mmorandum du budget en
septembre chaque anne. Les examens sont assurs par de petits groupes de
travail dont les membres sont issus des ministres concerns et du ministre des
Finances; des experts externes y participent galement. Tous les rapports sont
30
I.2.
publis et soumis au Parlement. Au dbut, ces examens se sont concentrs sur la

recherche de gains defficience, en prconisant une conomie obligatoire de 20 %.
Grce lamlioration de la situation conjoncturelle, la rduction obligatoire a t
abolie et les examens se sont plutt attachs la rforme institutionnelle.
2.6. Sude
En Sude, la budgtisation et la gestion en fonction des performances se
basent sur une lettre de dotation , adresse aux ministres et aux agences,
qui na pas force de loi. Le budget est structur de faon relier les objectifs
aux dpenses. Il est actuellement divis en 27 domaines de dpenses et en
48 domaines de politique publique, qui couvrent peu prs 90 % des charges
de ltat. La loi de finances de 2001 a class toutes les activits de la puissance
publique en trois catgories : les domaines de politique, les domaines
dactivit et les branches. Un document annex au budget explique
larticulation des domaines de politique publique avec les domaines de
dpenses. On a opr ces changements pour mieux communiquer les priorits
politiques du gouvernement et faciliter un mode de gestion tourn vers les
rsultats qui permette de comparer les secteurs.
Chaque agence publique reoit du ministre de tutelle une lettre de
dotation, qui nonce les objectifs raliser pendant lexercice suivant et prcise
les informations sur les performances que lagence devra adresser au ministre.
Officiellement, le choix des objectifs se fait au niveau politique, mais en pratique
ils sont dfinis par de hauts fonctionnaires du ministre et des agences. Comme
au Danemark, ladministration publique est trs dcentralise et les agences
disposent dune grande libert daction. La rdaction dtaille des lettres de
dotation est le fruit dun dialogue entre les ministres et les agences. Chacune
delle tablit un rapport annuel o figurent des informations sur les performances
et des donnes financires, mais pas forcment des mesures de produits ou de
rsultats. Il sert de base un entretien annuel entre le ministre et le directeur
gnral de lagence.
Les ngociations et les dcisions relatives aux ressources futures
ne sappuient gnralement pas sur les informations relativement aux
performances. Mais on sy rfre pour surveiller lactivit des agences et
informer le Parlement des rsultats. Chaque anne, dans le cadre du projet de
budget, le gouvernement soumet au Parlement une situation des oprations
dans les domaines de politique publique et dactivit; ce document donne des
informations sur les performances.
Le fonctionnement du systme actuel a t critiqu par le Parlement ;
do la constitution rcente dun groupe de travail compos de reprsentants
du ministre des Finances et de la commission des finances du Parlement
qui a pour mission damliorer le dialogue sur les performances entre le
31
I.2.
gouvernement et le Parlement. En outre, le gouvernement a lanc en 2006 une

enqute pour valuer le rle des informations sur les performances dans les
rapports entre les ministres et les agences.
2.7. Royaume-Uni
Le Royaume-Uni a effectu un premier rexamen global des dpenses
en 1998, puis a recommenc en 2000, 2002, 2004 et 2007. Cet exercice,
renouvel tous les deux ans, vise raffecter des crdits aux priorits
essentielles et amliorer lefficacit des services publics. Aprs une revue
des dpenses en cours, chaque ministre labore un plan trois ans et un
accord de service public (public service agreement, PSA). Le Trsor ngocie avec
les ministres leurs principaux objectifs de performance sur trois ans, qui sont
intgrs aux accords de service public. Ces derniers prvoient des cibles
mesurables pour toute une gamme dobjectifs de ltat. Actuellement, les PSA
noncent surtout des objectifs de rsultats, mais il subsiste encore quelques
objectifs de production. En complment du PSA, chaque ministre tablit une
note technique indiquant comment les rsultats seront mesurs et un plan
de livraison expliquant les modalits de ralisation des objectifs. Seule la
note technique est publie.
Le PSA mentionne aussi la personne responsable de la ralisation des
objectifs, qui est en gnral le ministre comptent. la diffrence de lAustralie,
du Danemark et de la Sude, le systme de gestion par performance est
centralis. Cest le Trsor qui a guid la conception et lvolution des PSA. Tous
les accords de performance et les objectifs ministriels sont agrs par lui. Les
informations sur les performances sont voques lors des ngociations sur les
dpenses entre le Trsor et les ministres, bien que lallocation des ressources
ne soit pas lie automatiquement aux rsultats.
Au Royaume-Uni, les principaux objectifs, gnraux et spcifiques, sont
dcids au niveau politique. Il existe une sous-commission du Cabinet
spcialise dans les questions de services et de dpenses publics (PSX), que
prside le chancelier de lchiquier. Elle dbat de la ralisation des objectifs
spcifiques, des orientations stratgiques et des problmes rsoudre.
2.8. tats-Unis
En 2002, le service charg du budget au sein de lexcutif (Office of
Management and Budget, OMB) a cr un systme de notation des programmes
(Program Assessment Rating Tool, PART) et linitiative dintgration du budget et de
la performance (Budget and Performance Integration Initiative). Ces rformes
compltaient la loi de 1993 sur les rsultats et les performances de ltat fdral
(GPRA), qui fait obligation aux agences dtablir des projets stratgiques et des
plans annuels de performance, puis de communiquer les rsultats au Congrs
32
I.2.
dans des rapports annuels de performance. Lobjectif des rformes rcentes est
de remdier certains dfauts dapplication de la loi GPRA, concernant
notamment la dfinition des buts poursuivis et la contribution insuffisante des
IP aux dcisions prises par lexcutif et le Congrs.
PART porte une apprciation sur la gestion et les performances de chaque
programme. Pour juger de son efficacit globale, il value la finalit, la conception,
la programmation, la gestion, les rsultats et le mode de responsabilisation. Dans
le cadre de PART, on demande aux ministres de rpondre 25 questions de base
et quelques questions supplmentaires adaptes la nature des programmes.
Les rponses sont notes et les programmes classs comme efficaces,
modrment efficaces, adquats, inefficaces ou rsultats non dmontrs .
Les notations donnes par PART nentranent pas automatiquement des
dcisions en matire de financement. Toutefois, les rsultats sont publis et on
recommande aux agences des moyens damliorer leurs performances. Il y a
ensuite un suivi de leurs progrs. Au cours des quatre annes de fonctionnement
de ce systme, il y a eu une hausse substantielle du nombre de programmes nots
comme efficaces , modrment efficaces ou adquats . Mais on a moins
bien russi lier les IP au budget et laffectation des ressources. En outre, le
Congrs a fait un usage limit de PART.
3. Les diffrentes stratgies de mise en uvre

Les pays de lOCDE ont suivi des voies diverses pour intgrer les IP la
budgtisation et la gestion. cette occasion, tous ont t confronts aux mmes
questions. La rforme doit-elle tre inscrite dans la loi ? Quelle est la stratgie
dapplication la plus approprie ? quel rythme les rformes doivent-elles entrer
en vigueur? Faut-il les insrer dans un plus large ensemble de changements ?
Quel doit tre leur champ dapplication ? Les pays ont suivi de nombreuses
stratgies diffrentes que lon peut rsumer en trois choix : centralisation ou
dcentralisation, application gnrale ou partielle, progressivit ou big bang .
3.1. Cadre juridique

Certains pays (les tats-Unis) ont lanc les rformes par voie lgislative.
Dautres, comme le Canada, recourent un dosage de lgislation et de
directives officielles caractre gnral. Dautres encore (le Royaume-Uni)
nont pas inscrit les rformes dans la loi ; au lieu de cela, les ministres
centraux donnent des instructions officielles et formulent des principes
directeurs.
La voie lgislative assure une certaine permanence en facilitant la poursuite
des rformes en cas de changement de gouvernement. Elle permet aussi
dinstaurer des normes et des obligations dapplication gnrale et juridiquement
contraignantes. La ncessit de lgifrer dpend surtout de la tradition juridique
33
I.2.
de chaque pays et de la nature du systme dadministration publique. Dans

certains pays, ladoption de toute rforme doit donner lieu au vote dune loi; dans
dautres, ce nest pas ncessaire. Le fait quune rforme ait force de loi ne garantit
pas son application effective. Celle-ci dpend surtout dun soutien politique et
administratif ainsi que de la stratgie des rformateurs.
3.2. Procdures centralises et dcentralises

On peut adopter une mthode descendante , caractre centralisateur,
pour appliquer les rformes. Quand cest le cas, les organes de ltat central
(MF, services du Premier ministre, du prsident ou du Cabinet) jouent le rle
principal dans la conception, lapplication et/ou le suivi des rformes. La
dmarche est souvent systmatique, les organes centraux imposant des
normes et des rgles gnralement applicables toutes les agences. Avec une
mthode ascendante , les diffrentes agences sont les acteurs cls des
rformes ; leur participation peut tre facultative et elles sont libres de
concevoir leur propre faon de procder. En rsum, lautorit venue den haut
se fait moins sentir. Cette dmarche est plus pragmatique que systmatique,
en raison de son caractre volontaire ainsi que de labsence dinstructions et
de contraintes manant de ltat central.
Dans la plupart des pays de lOCDE, ladministration centrale responsable
des initiatives de budgtisation par performance est le plus souvent le ministre
des Finances, mais il nagit pas toujours seul. Mme l o il est puissant, il arrive
quil ait besoin du soutien des services du Premier ministre et/ou de ceux du
cabinet. Parmi les membres de lOCDE, le rle du MF dans la conception et
lapplication de la PB varie beaucoup. Il y a le cas extrme de pays, comme le
Chili et le Royaume-Uni, adeptes dune dmarche centralise dans laquelle le
MF simplique fortement et joue un rle moteur pour laborer et excuter les
rformes. Ce rle peut englober la dfinition des mesures de performance et la
fixation ou la ngociation dobjectifs de performances. loppos, des pays
comme lIslande et le Danemark emploient une mthode dcentralise, qui
laisse peu de place au MF et confre aux diffrents ministres la responsabilit
dappliquer les rformes. Dans les systmes dcentraliss, le rle du MF
se limite gnralement formuler des principes directeurs et donner des
conseils. Les autres pays se situent en position intermdiaire, avec toutefois une
tendance pencher vers lune ou lautre de ces solutions extrmes.
Une implication excessive ou au contraire insuffisante du MF dans ces
rformes ou dautres ministres centraux est galement alatoire. Le tableau 2.2
rsume les ventuels avantages et risques respectifs de la centralisation et de la
dlgation.
Avec une dmarche trop centralise, la gestion par performance peut se
ramener une simple application des instructions reues. Au lieu damliorer les
34
I.2.
performances, on se contente dappliquer une nouvelle rgle fixe par lautorit

centrale. Les responsables de la ralisation de lobjectif nont peut-tre pas la
souplesse, la libert de gestion et la motivation ncessaires. Si lusage des
informations sur les performances, dont la production est coteuse, ne rpond
pas aux attentes, lexercice risque de savrer formel et onreux. En outre, des
objectifs de performances formuls et grs au niveau central peuvent fausser les
comportements aux chelons infrieurs, en crant des incitations tricher et
manipuler les informations pour respecter les obligations qui manent du centre.
Tableau 2.2. Avantages et risques ventuels de la centralisation
et de la dcentralisation
Dmarche
centralise
Avantages
Risques
Pression plus forte pour rformer
Peu de souplesse pour atteindre les rsultats
Uniformit de mthode et de dispositif

ans toutes les administrations
Excs de rgles et les performances consistent

seulement les appliquer
Meilleure information du centre pour prendre Trop dinformations communiquer; lexercice

des dcisions
devient artificiel et coteux
Meilleure coordination et surveillance
Absence dadhsion des agences

Cration dincitations perverses et distorsions
des comportements
Dmarche
dcentralise
Plus grande souplesse
Inertie, faute de pression pour rformer
Possibilit dadapter les rformes

aux besoins des agences
Rforme plus difficile et plus longue appliquer
Plus grande ractivit aux clients

et aux communauts locales
Absence de coordination des rformes
Encourage ladhsion des agences

aux rformes
Le centre ne dispose pas des informations

ncessaires la prise de dcision
Manque de cohrence des mesures de rforme
et de la prsentation des donnes
linverse, en labsence dengagement de lautorit centrale, la pression en

faveur du changement peut faire dfaut. Le risque est dalors dannoncer des
rformes qui ne seront pas appliques au niveau infrieur. Sil y a excs de
dcentralisation, le centre ne dispose pas toujours des informations ncessaires
pour prendre des dcisions. La conception et la prsentation des informations sur
les performances peuvent aussi diffrer. Cela peut compliquer la comparaison
des performances entre administrations et ltablissement des priorits de
dpenses. Enfin, la coordination et la coopration au niveau central favorisent le
lancement dobjectifs et dinitiatives communs plusieurs ministres.
Dans tous les pays, le risque dexcs ou dinsuffisance dintervention des
organes centraux dpend en partie de lorganisation institutionnelle en
vigueur. Ceux qui ont un systme dadministration publique dcentralise, o
35
I.2.
le ministre des Finances a des attributions officielles assez limites en

matire dIP, ne sont pas confronts aux mmes problmes que les pays plus
centraliss.
Au Danemark, en Sude et dans les pays nordiques, le systme
dadministration publique est dcentralis et les agences jouissent dune grande
autonomie. Avec ce cadre institutionnel, il est difficile dintroduire la
budgtisation et la gestion par performance sur un mode centralis et
dapplication systmatique. Dans ces pays, les rformes ont t appliques en
suivant une dmarche progressive, qui repose sur le soutien et la volont des
ministres. Cette faon de procder peut ralentir la ralisation des projets. De
plus, il nest pas vident de recueillir ladhsion, car le ministre des Finances na
pas le pouvoir de censurer les agences si celles-ci fixent des objectifs trop
modestes et visent les rsultats les plus facilement ralisables. En revanche,
lavantage de ce systme est que les agences sattribuent la paternit des
rformes et peuvent les moduler en fonction de leurs besoins particuliers.
linverse, on a reproch au Trsor britannique davoir adopt une dmarche
hypercentralise et limit la libert daction des responsables de la livraison
des services en imposant trop de contraintes au niveau central. Il lui faut
maintenant trouver le moyen de donner plus de latitude aux agences et de les
encourager prendre elles-mmes des initiatives.
3.3. Champ dapplication gnral ou partiel

Les pays qui ont choisi doprer de faon centralise et/ou ont adopt les
rformes par voie lgislative ont tendance leur donner un large champ
dapplication. Beaucoup de ceux qui ont procd ainsi ont impos tous les
ministres des obligations relatives ltablissement dinformations sur les
performances; les pays dont le systme est plus dcentralis font exception
cette tendance.
3.4. Big bang ou mise en uvre progressive

Les pays de lOCDE ont appliqu ces rformes dans des dlais variables.
On peut tablir une distinction entre le lancement intgral immdiat ( big
bang ) et lacclimatation progressive. Certains pays ont opt pour la deuxime
solution, en introduisant les changements tape aprs tape. Dautres ont
choisi le big bang, qui consiste lancer simultanment une srie de rformes
radicales sans prvoir de longs dlais dapplication. Le tableau 2.3 prsente un
rsum des avantages et des inconvnients de ces deux conceptions.
Les pays ont suivi des mthodes diverses, dont on peut bien illustrer les
diffrences en comparant lexprience des rformes en Australie et en Core. Au
cours des quinze dernires annes, lAustralie a appliqu la mthode volutive.
La longueur du processus a eu des aspects positifs, en donnant notamment la
36
I.2.
possibilit de faire le bilan des expriences avant dentreprendre de nouveaux

changements. Cet aspect est important en raison de linterdpendance des
performances et dautres lments de nature financire, comptable, politique et
managriale. La complexit des interactions et des incitations est difficile saisir
autrement que par lexprience pratique. LAustralie soutient que la voie suivie
a permis au gouvernement dagir avec prudence, de perfectionner le systme
face des effets imprvus ou inattendus et de poursuivre luvre de rforme
long terme.
Tableau 2.3. Avantages et inconvnients ventuels du big bang
et de la dmarche progressive
Avantages
Big bang
Cre une forte pression et une dynamique

en faveur du changement
Inconvnients
Risques ventuellement importants
Offre un ensemble intgr, avec complmentarit Peut entraner des erreurs coteuses
apparente des rformes
Communique un message cohrent et une vision Ncessite des ressources substantielles
du rsultat final souhait
Dmarche
progressive
Demande des dlais dapplication moins longs
Risque de dborder lencadrement

et le personnel
Peut donner aux ministres une formation

et une assistance identiques
Ncessite un soutien politique de haut niveau
Permet des arbitrages entre diffrents intrts
Ne donne pas le temps de se pencher

sur la situation de chaque ministre
Possibilit de tirer la leon des expriences

Demande des dlais dapplication plus longs
et de perfectionner le systme au fur et mesure
Possibilit de modifier le systme pour tenir
compte deffets inattendus
Risque denrayer la dynamique des rformes
talement du cot des rformes sur une plus

longue priode
Risque de dissiper lintrt pour la rforme

et de dcourager les nergies
Davantage de temps pour gagner ladhsion

aux rformes
Peut entamer la cohrence des rformes
Davantage de temps pour constituer

des capacits de gestion
Peut aboutir des rformes au coup par coup,

aux effets limits ou mme contradictoires
Davantage de temps pour aider chaque agence
Peut obliger grer simultanment

deux systmes budgtaires
En revanche, la Core a lanc trs rapidement quatre grandes rformes

budgtaires. Cela a eu lavantage dexercer une forte pression et de crer une
importante motivation en leur faveur, tout en affaiblissant la rsistance aux
changements. Au lieu dtre introduites au coup par coup, les rformes font
partie dun tout; on procde simultanment aux rvisions ncessaires au
fonctionnement de la budgtisation en fonction des performances. Cette
manire de faire est de nature susciter et conserver plus facilement lintrt
des milieux politiques et dirigeants. Elle donne aussi des possibilits darbitrage
37
I.2.
entre les diffrents intrts en jeu. Mais elle a linconvnient dexiger une forte
volont politique et la mobilisation de ressources importantes, ce qui ne va
peut-tre pas de soi dans de nombreux pays. Plus important encore : elle ne
permet pas de tirer les leons des erreurs et dadapter les rformes sur la dure.
Les circonstances se prtent plus un big bang quand il existe de
puissants facteurs dun changement rapide, par exemple une crise
conomique, lmergence dun nouveau dirigeant politique ou un changement
de gouvernement. En leur absence, on risque de ne pouvoir crer le climat
propice au lancement de rformes radicales. Le tableau 2.4 rsume les
diffrentes stratgies dapplication des rformes suivies par les pays tudis ici.
Tableau 2.4. Rsum des stratgies nationales dapplication des rformes
Stratgies
Centralises
Australie
Canada
Core
Danemark
Champ dapplication
Dcentralises
Gnral
Big bang
X
X
X
X
Pays-Bas
Royaume-Uni
X
X
X
X
X
Par tapes
X
tats-Unis
Sude
Partiel
Horizon temporel
X
X
La structure des institutions ainsi que la situation et la puissance relatives

du ministre des Finances et des autres organes centraux au sein de
lorganisation gnrale des pouvoirs publics limitent indniablement la
possibilit de choisir certaines mthodes dapplication des rformes. Dautres
facteurs, comme lengagement du pouvoir politique et lintrt port ces
initiatives par les organes centraux de ltat, jouent aussi un rle important.
Pourtant, ces mthodes ne sont pas statiques et voluent incontestablement
avec le temps. Bien que le cadre institutionnel impose certaines limites, les pays
peuvent prendre des mesures pour le contrecarrer.
38
ISBN 978-92-64-03406-8
OCDE 2007
PARTIE I
Chapitre 3
Lintgration et lutilisation
des informations sur les performances
dans la procdure budgtaire
Lintgration et lutilisation des informations sur les performances...
39
I.3.
LINTGRATION ET LUTILISATION DES INFORMATIONS SUR LES PERFORMANCES...
a quantit dinformations sur les performances gnre par les pays de

lOCDE a beaucoup augment. Nanmoins, leur existence ne suffit pas
amliorer les performances : elles doivent contribuer aux dcisions. La
mthode dintgration de ces informations la procdure budgtaire est un
facteur important de leur utilisation. Les pays ont adopt des techniques
diffrentes pour incorporer ces donnes et sen servir pour rpartir les
ressources. Ils ont modifi la prsentation du budget et/ou intgr les IP
diffrentes tapes de sa procdure dlaboration. Chacune de ces mthodes
est voque ci-dessous.
1. La transformation de la prsentation et de la structure du budget

pour mieux faire apparatre les performances
Plus des deux tiers des pays de lOCDE font figurer des renseignements non
financiers sur les performances dans leurs documents budgtaires. Allant plus
loin, certains ont voulu changer la classification et la composition du budget.
La budgtisation par performance exige de dpasser la classification
budgtaire traditionnelle, concentre sur les units de lorganisation
administrative, et denvisager le budget sous langle des rsultats et des objectifs,
qui concernent gnralement plusieurs units. Certains modes de classement
sont plus propices que dautres lintgration des informations sur les
performances (Pollitt, 2001, p. 18). Ainsi, la dcomposition par programmes ou par
rsultats et/ou produits sy prte davantage que la division en lignes budgtaires.
Cette dernire, qui peut prvoir des lignes distinctes pour les dplacements, le
matriel de bureau et les traitements, facilite le microcontrle, mais soppose
linclusion de tout type dinformation sur les performances. En revanche, un
budget comportant une seule dotation consolide pour tous les cots de
fonctionnement donne plus de souplesse financire et managriale, tout en
facilitant lintgration de donnes sur les performances.
Quelques pays ont chang la composition du budget pour mettre laccent
sur les produits et/ou les rsultats. LAustralie, la Nouvelle-Zlande, les PaysBas et le Royaume-Uni lont fait dans le cadre des mesures dintroduction de
la budgtisation base sur les engagements*. partir de 2000, lAustralie a
remani son budget pour se concentrer sur les rsultats (Scheers, Sterck et
Bouckaert, 2005). En 2001, les Pays-Bas ont modifi la forme du budget pour
* Les Pays-Bas ont ensuite renonc appliquer cette technique.
40
I.3.
lordonner en fonction des orientations de politique du gouvernement ou des

rsultats quil recherche. Depuis les annes 80, le budget de la NouvelleZlande est structur sur la base des produits. Au milieu des annes 90, on
avait privilgi les ralisations, en adoptant les domaines de rsultats
essentiels (KRA) et en dfinissant pour le moyen terme des domaines de
rsultats stratgiques (SRA), qui fixaient aux ministres des objectifs
dtaills. Malgr lintrt port aux ralisations en Nouvelle-Zlande, les
crdits budgtaires restent allous des produits. Au Royaume-Uni, les crdits
vots par le Parlement sont dsormais des demandes de ressources (RFR), qui
correspondent aux ralisations que le gouvernement cherche obtenir.
En revanche, des pays comme le Canada et les tats-Unis nont pas
touch la structure du budget; ils ont plutt tent dinclure les IP dans des
documents supplmentaires, tels que les projets stratgiques et les plans de
performances, qui sont communiqus au lgislateur. Dans le cas du Canada,
un ensemble de ralisations stratgiques et dactivits des programmes,
approuv au niveau central, vient lappui de tous les documents relatifs aux
dotations. En outre, on met actuellement au point des cadres de mesure des
performances dans le but damliorer la qualit des informations sur les
rsultats communiques au Parlement.
Lamnagement initial de la structure du budget peut contribuer mettre
davantage laccent sur les produits et/ou les rsultats. Pourtant, mme les pays
qui ont procd de la sorte prouvent encore des difficults intgrer
informations sur performances et informations financires. Ainsi, au milieu des
annes 90, le gouvernement sudois a remodel le budget pour mieux faire
apparatre ses priorits de politique. Sur le plan financier, le budget est divis en
27 domaines de dpenses et une classification par programmes a t institue.
Plusieurs tentatives ont t faites pour intgrer davantage la partie financire et
la partie performance de la documentation budgtaire. Mais, en dpit de ces
efforts, les dbats budgtaires au sein du gouvernement et au Parlement sont
centrs sur les domaines de dpenses et les dotations. La dimension financire
du budget et les aspects relatifs aux performances restent clairement spars.
Le fait de changer la structure du budget naffecte pas ncessairement la
manire dont les dcisions sont prises. Elles peuvent continuer de ltre selon
le mode traditionnel de relvements successifs, en particulier si la procdure
budgtaire elle-mme et les incitations des acteurs qui y participent nont pas
t modifies. La plupart des pays qui ont rvis la structure du budget ont
galement cherch rviser la procdure.
La section suivante est consacre aux efforts dutilisation des IP au stade
des ngociations entre le MF et les ministres dpensiers pour tablir le
budget ainsi que dans les ngociations entre les ministres dpensiers et les
agences.
41
I.3.
2. Les ngociations budgtaires entre le ministre des Finances

et les ministres dpensiers
Les pays de lOCDE ont suivi des voies diverses pour intgrer les IP aux
ngociations budgtaires. On peut distinguer grosso modo les mthodes officielles
et non officielles. Certains pays procdent de faon formelle, le MF demandant
alors aux ministres de prsenter des plans de performances et/ou des rsultats
de performances en mme temps que leurs propositions de dpenses; dans
dautres, en revanche, il nexiste pas dobligations officielles portant sur les
modalits dutilisation des IP dans les ngociations budgtaires. Lorsque les IP
font partie de la procdure de ngociation, la question essentielle qui se pose est
celle de leur emploi. Le MF peut sen servir des fins de programmation et/ou de
responsabilisation. Dans les deux cas, le problme est de savoir comment on doit
les lier aux financements. Comme on la indiqu au chapitre 1, la budgtisation
axe sur les performances peut tre classe en diverses catgories :
prsentationnelle, claire par les performances, directe ou suivant une formule.
Selon la solution quils ont adopte, les pays peuvent chercher lier les IP aux
dcisions de rpartition des ressources de faon rigide, souple ou pas du tout.
2.1. La budgtisation par performance de type prsentationnel

Certains pays ont opt pour une conception informelle de llaboration des
informations sur les performances et de leur usage dans les ngociations entre
le MF et les ministres dpensiers. Le Danemark et la Sude, par exemple,
pratiquent de faon discrtionnaire, lchelle de lensemble de ltat, laissant
les diffrents ministres dcider de lopportunit de produire des IP et de les
prsenter dans les ngociations budgtaires. Il nexiste pas de mcanisme
officiel prvoyant lintgration et lemploi systmatiques des informations ce
stade de la procdure de formulation du budget. Il est loisible aux ministres
dpensiers de prsenter des informations sur les performances, qui peuvent
tre voques dans le dbat entre les deux parties, mais on nest pas cens les
lier lallocation des ressources.
Dans ces pays, il y a des principes directeurs et/ou des obligations
concernant la communication au Parlement des rsultats en matire de
performances, soit dans les rapports annuels des agences, soit dans des rapports
spcifiques couvrant lensemble des administrations. Quand elles sont utilises,
les informations sur les performances le sont surtout des fins de
responsabilisation et plutt en dehors de la procdure de ngociation du budget.
2.2. La budgtisation claire par les performances

Dans les pays de lOCDE, lorsque les informations sur les performances
font partie de la procdure budgtaire, elles servent le plus souvent guider
laffectation des crdits au mme titre que dautres informations relatives aux
42
I.3.
priorits politiques et budgtaires. Elles ne sont quun facteur parmi dautres

du mcanisme de dcision. Il nexiste pas de lien direct ou mcanique entre
les performances (programmes ou effectives) et les financements. Le rapport
est au mieux indirect ou bien il existe un lien souple entre les ressources et ces
informations. Quand on les emploie, ce peut tre dans un but de
programmation et/ou de responsabilisation le MF sappuie ventuellement
sur les futures performances programmes pour prendre des dcisions de
financement ou utilise les rsultats de performances pour demander des
comptes une agence et guider les dotations budgtaires.
2.2.1. Information sur les performances dans un but de programmation :

liaison souple entre performances programmes et financement
Dans la plupart des pays, les ngociations budgtaires ont toujours inclus
une part de programmation, puisque les estimations noncent en gnral ce
quun ministre entend raliser avec ses crdits par exemple la construction
dun certain nombre dcoles. Linstauration de la budgtisation axe sur les
performances a officialis cette pratique et donn plus dimportance la
fixation dobjectifs et la mesure des rsultats. Certains pays procdent de
faon formelle et exhaustive, en demandant aux ministres de prsenter au
MF des plans de performances en mme temps que leurs projets de dpenses.
Dans dautres, la procdure est officielle mais de porte limite : soit on
demande seulement certains ministres et secteurs de produire des plans ou
des rsultats de performances, soit on ne demande ces plans que pour les
projets exigeant le financement de nouveaux programmes ou des crdits
supplmentaires pour les programmes en vigueur.
Dans les pays o le MF prend part la fixation dobjectifs de performances,
ces derniers peuvent tre dbattus et/ou agrs pendant les ngociations
budgtaires. lexception de la Nouvelle-Zlande, la majorit des pays de
lOCDE ne lie pas systmatiquement les dpenses aux objectifs de
performances dans lensemble des administrations. Plus de 46 % des pays lient
seulement les dpenses quelques produits ou objectifs de rsultats, voire
aucun (OCDE, 2005a). Dans certains cas, mme sil existe un lien, il peut traduire
simplement un changement de prsentation du budget et pas vritablement du
mcanisme de prise de dcision.
En Australie et au Royaume-Uni, une augmentation des crdits ou de
nouvelles dpenses sont obligatoirement relies des objectifs ou des
valuations de performances. Le Royaume-Uni pratique une mthode plus
systmatique : chaque ministre tablit des plans de dpenses trois ans et des
accords de service public, qui incluent des objectifs de performances ngocis
avec le Trsor. Le but de lexercice est de fixer des priorits et de garantir que les
hausses de dpenses soient affectes aux domaines jugs prioritaires par le
gouvernement. Alors que des facteurs comme les priorits politiques et les
43
I.3.
considrations conomiques influent sur la rpartition des financements, on

utilise les objectifs de performances pour tre sr dobtenir un rendement sur le
plan des performances en contrepartie de majorations successives des crdits.
En Australie, la budgtisation sapplique aux nouveaux projets de politique.
lappui des demandes de dpenses, les ministres et les agences doivent
expliquer les avantages, risques et tapes de ralisation de chaque projet ainsi
qutablir des plans pour suivre les progrs effectus et guider les valuations. En
outre, la procdure de rvision des programmes permet de rexaminer des
dpenses slectionnes par les principaux ministres. Le MF coordonne les
initiatives majeures et conseille le cabinet quand des dcisions sont prises.
Les plans et les objectifs de performances ne sont pas forcment discuts
ou agrs pendant la procdure budgtaire. Laccord peut tre donn dans
un autre cadre par le MF ou par dautres agences centrales. En effet, la
formulation de ces plans peut faire partie dune initiative de rforme distincte.
Dans certains pays, la programmation est totalement spare de la
budgtisation. Les projets stratgiques et les plans de performances sont
surtout prsents et approuvs par les services du Premier ministre/du
prsident, le ministre du plan ou le lgislateur.
2.2.2. Information sur les performances dans un but de responsabilisation :

liaison souple entre rsultats de performances et financement
Le MF peut utiliser les rsultats de performances pour demander aux
ministres et aux agences des comptes sur les performances effectives. On
sinterroge actuellement sur le degr de rigidit des liens tablir entre les
rsultats de performances et les financements. Dans les pays de lOCDE, le MF
se rfre rarement ces rsultats pour dterminer les dotations budgtaires.
Au mieux, il peut sen servir, au mme titre que dautres informations, pour
clairer ses choix en la matire. Mme cette pratique de la budgtisation
guide par les performances peut tre intermittente. Lemploi des IP dans les
ngociations budgtaires et limportance quon leur donne varient selon les
pays et au sein des pays, en fonction des donnes disponibles, du domaine de
politique et, plus largement, de la situation conomique et politique.
En Australie, lutilisation des rsultats de performances lappui des
dcisions de ventilation des crdits se limite au niveau des administrations
considres dans leur ensemble; ils ne sont pas pleinement exploits. Les
renseignements utiliss pour guider les dcisions budgtaires proviennent des
rexamens de dpenses et de programmes. On rforme actuellement le
systme pour crer un dispositif plus stratgique, qui soit troitement associ
la programmation budgtaire et la rpartition des ressources. Cette rforme
renforcera le rle du MF dans la gestion des rvisions, en concertation avec les
ministres dpensiers.
44
I.3.
Au Royaume-Uni, les rsultats de performances sont voqus dans le

cadre du rexamen des dpenses ngoci entre le Trsor et les ministres.
Mais il ny a pas de rapport prdtermin entre les performances passes et
laffectation de ressources. On ne sait pas dans quelle mesure elles guident
la rpartition des crdits : la procdure britannique est tourne vers les
performances futures et les objectifs de performances.
En revanche, le systme coren est centr sur les rsultats de
performances. Le MPB encourage les ministres se rfrer aux informations
sur les performances, lorsquils formulent leurs demandes de crdits. Les
rsultats de performances constituent un lment des ngociations
budgtaires avec les ministres dpensiers. Un dbat a lieu sur la performance
du ministre dpensier au cours de lanne coule. Les objectifs proposs
pour lanne suivante ne sont pas abords. La Core est encore dans la phase
initiale des rformes : on propose que le MPB se serve des notations de
programmes, dans le cadre dun mcanisme dautovaluation (SABP), pour
rduire les budgets de ceux qui savrent inefficaces. Le MPB a utilis en 2005
les rsultats du SAPB pour dcider de lallocation des ressources; les budgets
des programmes jugs inefficaces ont ainsi t rduits de 10 %.
Aux tats-Unis, le systme PART, qui est gr par lOffice du management
et du budget (OMB), value les performances et les rsultats des agences. Les
notations attribues interviennent dans la procdure budgtaire, mais pas
ncessairement chaque anne pour tous les ministres et agences. Elles
nentranent pas automatiquement des dcisions en matire de financement.
Les scores et les informations sur les performances ont servi justifier des
demandes de crdits. Quand un programme est not comme efficace , on
considre quil est convenablement financ et fonctionne bien. En pratique, il
savre trs difficile de lier les rsultats de performances aux financements, en
raison notamment de lorganisation institutionnelle qui fait participer la fois
lexcutif et le Congrs llaboration du budget. Les notations PART ont influ
sur les dotations budgtaires proposes par lOMB de faon importante, mais
sur une chelle limite (Gilmour et Lewis, 2006). Toutefois, la performance des
programmes nest quun facteur parmi dautres des dcisions budgtaires et
ne remplacera jamais llment politique.
On a voqu ci-dessus lusage des rsultats de performances dans le
cadre de la procdure budgtaire annuelle. Mais il est possible de les utiliser,
de faon ponctuelle ou systmatique, pour fixer les priorits de dpenses, ce
qui peut ou non faire partie de la procdure budgtaire.
Au Canada, la volont affiche par le gouvernement dintgrer les
informations sur les performances la procdure budgtaire annuelle
sexplique par le succs des deux exercices de rvision des programmes
excuts de 1995/1996 1998/1999. Ils se sont appuys sur ces informations
45
I.3.
ainsi que sur dautres donnes pour rduire les dpenses. Au cours de la
premire rvision, le centre a fix des objectifs dconomies et des critres pour
aider les ministres slectionner les programmes viss. Les informations sur
leur efficacit figuraient parmi ces critres. Les ministres ont soumis diffrents
ensembles de programmes et dactivits un comit ministriel spcial, mis en
place par le Premier ministre. Le comit a adress des recommandations
spcifiques sur les programmes ministriels au MF, qui les a incorpores dans le
budget. Il en est rsult des coupes substantielles dans les budgets ministriels,
de 21.5 % en moyenne sur plusieurs annes (OCDE, 2005c). Si les critres de
performance sur le caractre effectif et efficace des programmes ont t pris en
compte, on ne peroit pas vraiment le poids qui leur a t reconnu dautant
plus que les dcisions ont t prises dans un contexte trs politis et par suite
de ngociations entre ministres.
Ces rvisions ponctuelles ont eu lieu dans une situation budgtaire
difficile; pourtant, quand on a dgag des excdents, le gouvernement a de
nouveau proclam son intention de faire des rexamens de programmes la
lumire des performances un lment de son systme de gestion du budget et
des dpenses. Bien que les finances publiques canadiennes aient t
excdentaires neuf annes de suite, les charges totales des programmes ont
augment au cours des cinq dernires annes un taux annuel moyen de
8.2 %, et mme de 14.4 % pendant lexercice 2004/2005.
Les Pays-Bas procdent des rexamens des politiques publiques depuis
le dbut des annes 80. Leur dmarche diffre de celle du Canada dans la
mesure o il sagit dun exercice qui na pas vocation tre exhaustif. Les
rvisions interministrielles portent chaque anne sur un nombre limit de
domaines prioritaires (une dizaine); lorigine, lobjectif tait de concevoir
une gamme de scnarios de financement diffrents pour les politiques dont le
budget devait tre rduit de 20 % sur quatre ans, et aussi de recommander des
moyens damliorer lefficacit. Les rexamens sont effectus par de petits
groupes de travail, souvent prsids par une personnalit extrieure et
comprenant des reprsentants des ministres dpensiers concerns, du MF et
du ministre des Affaires gnrales. Les rsultats sont publis et soumis au
Parlement. Bien que les rvisions ne sinscrivent pas dans le cadre de la
procdure budgtaire annuelle, leurs rsultats sont utiliss cette occasion
par les ministres dpensiers et le MF (OCDE, 2005c).
Les pays examins dans ce chapitre utilisent trs ingalement les IP pour
prendre des dcisions budgtaires. Dans certains, on ne sy rfre pas du tout;
ailleurs, elles servent, au mme titre que dautres informations, guider
laffectation des crdits. Elles sont rarement lies de faon automatique ou
mcanique la rpartition des ressources. La budgtisation directement axe
sur les performances constitue une exception.
46
I.3.
2.3. La budgtisation directement axe sur les performances ou suivant

une formule
La section prcdente a prsent les systmes dinformation sur les
performances au stade de lensemble des administrations. Mais, dans certains
secteurs, on applique un mode de budgtisation en fonction directe des
performances ou suivant une formule, qui lie immdiatement et explicitement
les performances au financement. Ce type de budgtisation obissant une
formule exige des mesures de produits claires et des informations sur les cots
unitaires, lesquelles ne sont pas immdiatement disponibles dans de
nombreux secteurs administratifs. Les pays de lOCDE recourent assez peu
cette mthode. Les deux tiers des rpondants lenqute 2005 de lOCDE sur les
IP ont dclar quils ne liaient pas directement les rsultats de performances
aux dotations budgtaires (OCDE, 2005f). La budgtisation base directement
sur les performances ou selon une formule est surtout mise en uvre dans les
pays nordiques et seulement dans certains secteurs, comme lenseignement
suprieur, la recherche et la sant. Le tableau 3.1 rsume les pays, ministres et
programmes qui emploient ce systme.
3. Les mcanismes dont dispose le ministre des Finances

pour inciter les agences amliorer lefficacit et les performances
Le MF peut se servir des rsultats de performances pour inciter les
agences les amliorer et il dispose dun certain nombre de mcanismes
cette fin. Les incitations peuvent tre financires ou non financires et
officielles ou non officielles. On peut les diviser en trois grandes catgories :
1) gratifications ou sanctions financires; 2) augmentation ou diminution de
la souplesse financire et/ou managriale; 3) publication des rsultats on
dsigne et on stigmatise ceux qui font des performances mdiocres, tout en
distinguant les auteurs de bonnes performances. Le tableau 3.2 rsume ces
mcanismes que lon va examiner successivement.
3.1. Possibilits de gratifications et de sanctions financires

Dans la plupart des cas, le MF ne se sert pas des rsultats de
performances pour rcompenser ou sanctionner financirement les agences.
Le tableau 3.3 indique la proportion de ministres des Finances des pays de
lOCDE qui recourent souvent aux IP (valuations ou mesures des
performances) pour supprimer des programmes, rduire des dpenses ou
dterminer la rmunration.
Comme on le voit au tableau 3.3, le MF emploie rarement les
informations sur les performances quand il dcide des mesures de ce type. Il
est difficile de relier le financement aux rsultats, en raison de la complexit
des problmes et du contexte qui sous-tendent les dcisions budgtaires. La
47
I.3.
Tableau 3.1. Ministres, dpartements et programmes utilisant

la budgtisation en fonction directe des performances1
Secteur
Ministre/dpartement
Programme
ducation
Ministre de lducation
Systme de coupons pour la garde

denfant, lenseignement primaire
et secondaire
ducation
Subventions aux universits,

financement direct de lenseignement
suprieur
Sant
Ministre de la Sant
Groupes homognes de malades

dans les hpitaux
Sant
Ministre de la Sant
Financement par habitant des

cliniques locales (soins mdicaux
de base)
ducation
coles techniques
ducation
Ministre de la Science,
Universits
de la Technologie et de lInnovation
Sant
Ministre de lIntrieur
et de la Sant
Hpitaux
Finlande
ducation
Enseignement suprieur,
enseignement professionnel
Hongrie
ducation
Enseignement suprieur
Islande
ducation
Enseignement suprieur
Sant
Ministre de la Sant
Maisons de retraite mdicalises
Hopitaux
Ministre de la Sant
Financement des hpitaux
Universits
Ministre de la Recherche
et de lducation
Financement des universits
ducation
Financement des universits
Sant
Ministre de la Sant
Financement des hpitaux publics
Sant
Dpartement de la Sant
Organismes chargs des soins

de base
Travail/emploi
Dpartement du Travail et
des Pensions
New Deal
ducation
Production dexamens universitaires

de base
Commerce/industrie
Ministre de lIndustrie
Office des brevets
Commerce/industrie
Office denregistrement des socits
Commerce/industrie
Service du cadastre
Chili
Danemark
Norvge
Portugal
Royaume-Uni
Sude
1. Ce tableau est tir des rsultats du questionnaire 2005 de lOCDE sur les IP (OCDE, 2005f). Il donne
une liste slective, et non complte, des programmes rgis par cette mthode.
capacit du MF supprimer ou mme rviser en baisse des programmes

peut tre limite par linsuffisance de moyens et de pouvoirs ou par labsence
de soutien politique. Dans certains pays, il nexiste pas de procdure
permettant au MF dutiliser les IP cette fin et/ou la dcision relve du
ministre comptent. Cela vaut particulirement pour la dtermination des
rmunrations, lorsque dautres agences centrales et les ministres
dpensiers eux-mmes jouent un rle essentiel.
48
I.3.
Tableau 3.2. Mcanismes dont peut disposer le ministre des Finances

pour inciter la performance
Mcanisme
Rcompenses
Sanctions
Financement
Financement accru de lagence.
Financement de lagence rduit ou restreint.
Maintien du financement de lagence.
Suppression du financement de lagence.
Octroi de primes aux cadres et/ou

aux employs.
Rduction de la rmunration des cadres

et/ou des employs.
Augmentation du budget de personnel.
Rduction du budget de personnel.
Flexibilit
Autorisation donne lagence de conserver Raffectation de tout le financement

et de reporter ses gains defficience.
au centre.
Autorisation de transfrer des fonds entre
diffrents programmes et/ou dpenses
de fonctionnement.
Restriction des possibilits de transfrer

des fonds.
Exemption de certaines obligations

dinformation.
Renforcement des obligations dinformation.

Lancement dun audit sur la gestion
de lagence
Distinction publique
Reconnaissance publique des ralisation

de lagence
Critique publique de la performance

de lagence.
Tableau 3.3. Pourcentage de ministres des Finances utilisant souvent

les informations sur les performances pour agir
Mesures des performances (en %)
valuations (en %)
Pour supprimer des programmes
11
Pour rduire les dpenses
10
15
Pour dterminer la rmunration
11
En outre, le pouvoir rel de dcision peut appartenir au Premier ministre ou

rsulter de ngociations politiques au sein du cabinet ou du Parlement. Aux
tats-Unis, par exemple, le budget prpar par le prsident pour lexercice 2006
proposait 21 interruptions de programmes et cinq rductions du financement.
Le Congrs na vot que sept suppressions et quatre rductions. Les dcisions
budgtaires sont prises dans un cadre politique et les projets dallgement ou
dlimination de programmes peuvent se heurter une rsistance, en
particulier si, sur le plan politique, ces programmes bnficient des catgories
sensibles ou constituent des priorits.
Rcompenser financirement les bonnes performances et sanctionner
les mauvaises pose aussi un certain nombre de problmes techniques et
dincitation ; on peut donc se demander si lapplication de cette mthode
lensemble de ltat encouragerait rellement les agences utiliser les
informations sur les performances pour amliorer leurs rsultats. On est
naturellement tent de saluer la qualit des performances, mais, en le faisant
de faon automatique, on ne tiendrait pas compte des priorits du
gouvernement ou des contraintes budgtaires.
49
I.3.
Un mcanisme qui rduirait automatiquement les financements, sans

comprendre la raison de la mdiocrit des performances (qui rsulte peut-tre
dune insuffisance de fonds), pourrait aggraver la situation et condamner les
agences sous-performantes le rester. Les mesures des performances ne
rendent pas compte des causes profondes de rsultats mdiocres. La
performance dune anne donne rsulte dune pluralit de facteurs, la fois
internes et externes, quune agence peut ou non tre en mesure de matriser.
Les causes de performances insuffisantes peuvent chapper au contrle dune
agence ou dcouler dune pnurie de fonds. De plus, dans certains pays
de lOCDE, il nest pas certain que les IP soient de qualit suffisante pour
contribuer de cette manire aux dcisions budgtaires.
Par ailleurs, une mthode mcanique risque de gnrer des incitations
perverses et dencourager les agences manipuler les donnes. Lincitation
communiquer des informations exactes est influence par la manire dont on
prvoit quelles seront utilises pour prendre des dcisions. Si le financement
est li troitement et automatiquement aux rsultats, cela peut inciter
manipuler les donnes pour recevoir davantage de fonds ou viter den avoir
moins. Une remarque faite il y a plus de 30 ans reste judicieuse : il est
politiquement irrationnel dattendre des agences quelles donnent des
informations objectives si celles-ci sont utilises pour rviser en baisse leurs
programmes (Wildavsky, 1974).
La Core est le seul pays qui tente de lier automatiquement performance et
financement dans lensemble des administrations. Une initiative rcente du
gouvernement coren a cherch faire dpendre la rpartition des ressources
des informations sur les performances. Le MPB doit utiliser les notations de
programmes, dans le cadre du SABP, pour diminuer les budgets de ceux qui sont
inefficaces. Il a annonc une rduction automatique de 10 % dans ce cas. Cette
dclaration a clairement indiqu aux agences que les performances taient
prises au srieux et que la mdiocrit ne serait pas tolre. Mais le MPB se
heurte dj des difficults dapplication en raison de la qualit insuffisante
des informations reues. Il y a aussi des problmes de truquage, de distorsion
des objectifs et de prsentation dinformations trompeuses.
Lier automatiquement les performances aux rsultats dans lensemble
des administrations nest pas le meilleur moyen de promouvoir la production
de donnes crdibles et dencourager les agences maximiser lusage des
informations sur les performances. La plupart des pays de lOCDE nont pas
agi de cette faon, peut-tre parce quils ont eu conscience des difficults
dcoulant de ladoption dune mthode aussi systmatique.
Bien que les ministres des Finances sabstiennent de sanctionner ou de
rcompenser financirement les performances des agences, ils se servent des IP
pour demander des comptes aux ministres. Ces informations jouent le rle dun
signal qui attire lattention sur les problmes que rencontrent les programmes et
50
I.3.
les agences. La rvlation de performances mdiocres amne le MF surveiller de

plus prs ou rexaminer les agences et les programmes. Dans ce cas, la raction
la plus frquente des MF est de maintenir les ressources de lagence concerne
un niveau constant et de rviser le programme en cours dexercice. Il arrive aussi
quils conditionnent le maintien de programmes une amlioration future des
performances.
3.2. Augmentation ou diminution de lautonomie financire et managriale

Thoriquement, lintgration des IP aux techniques de budgtisation et de
gestion devrait saccompagner dun relchement des contrles sur les intrants
(moyens) et dune plus grande autonomie financire ou managriale en matire
de dpenses et deffectifs. En pratique, on ne discerne pas, dans les pays de
lOCDE, une tendance claire assouplir les contrles sur les intrants du fait de
lofficialisation des informations sur les performances (OCDE, 2005b). Dans
certains pays, les changements ont t effectus avant le lancement de la
gestion et de la budgtisation axes sur les performances (Schick, 2001), dans le
cadre dune rforme distincte ou nont pas eu lieu. Ainsi, les pays nordiques en
particulier le Danemark et la Sude connaissent depuis longtemps les agences
excutives, la dcentralisation des responsabilits de gestion et le contrle
assoupli des intrants. De nombreux pays sont passs une dotation budgtaire
unique pour les cots de fonctionnement, ce qui donne beaucoup plus de
flexibilit. En revanche, des pays comme le Chili ou la Core ont appliqu ces
rformes sans relcher simultanment le contrle des intrants. Mme quand
cela a t fait, la situation nest pas fige et de nouveaux contrles peuvent tre
imposs face lapparition de difficults.
Tout systme de contrle pose des problmes dquilibre entre
responsabilit et flexibilit. Il faut trouver un juste milieu entre la ncessit de
se conformer aux rgles et aux obligations dinformation, dune part, et la
latitude ncessaire aux gestionnaires, dautre part. Selon les critiques du
systme traditionnel de responsabilit, les rgles deviennent une fin en soi, la
conformit est privilgie et les structures hirarchiques font obstacle
lefficacit et la performance. Ces critiques insistent donc sur la ncessit de
relcher le contrle des intrants. Mais cela comporte des risques vidents si lon
na pas mis en place des mcanismes financiers et de gestion adquats. La
dlgation de responsabilits suppose aussi que les nouvelles politiques et
pratiques soient bien comprises du personnel des agences et que celui-ci ait les
comptences, la capacit, les ressources et lautorit permettant dappliquer
effectivement les initiatives.
Toutefois, il est aussi prilleux de ne pas assouplir suffisamment ces
contrles. Trop de restrictions privent les gestionnaires de la possibilit
damliorer les performances; le maintien des contrles peut alors conduire
linefficacit. Du point de vue des ministres dpensiers, les obligations
dinformation et de recueil de donnes introduites avec les mesures de
51
I.3.
performance et les systmes dvaluation peuvent reprsenter une lourde

charge financire et absorber beaucoup de temps de travail. Cest
particulirement vrai quand on ne voit pas clairement lusage que font le MF
ou dautres agences centrales de ces informations.
Le fait de gagner ou de perdre de lautonomie en fonction des rsultats de
performances peut inciter les amliorer. Ainsi, il est possible de rcompenser la
ralisation dun certain pourcentage des objectifs de performances en donnant
plus de souplesse pour dpenser pendant lexercice et en permettant de reporter
les crdits non consomms ou en exemptant de certaines rgles ou obligations
dinformation. Inversement, lincapacit raliser les rsultats ou des valuations
mdiocres peuvent entraner une renforcement des obligations dinformation.
Pourtant, il est rare que les rformes soient conues pour donner au MF le pouvoir
dassouplir les contrles dintrants ou dallger les rgles et les obligations
dinformation. La phase pilote du GPRA aux tats-Unis fait exception : on a
effectivement voulu lier une plus grande autonomie de gestion et une rduction
des obligations dinformation lamlioration des performances. Mais cette
disposition na pas t retenue dans lapplication de la loi, notamment parce que
lOMB ntait pas en mesure dexonrer les agences dobligations dinformation et
de rgles fixes par dautres instances de lexcutif ou par le Congrs.
Si lautonomie de gestion nest pas toujours accorde en tant que
rcompense, il arrive que lon impose aux agences sous-performantes un
renforcement des contrles et des obligations dinformation. Lorsquun
programme a fait lobjet dapprciations critiques et na pas suivi les
recommandations, la mesure la plus frquemment prise est de renforcer le
contrle sur ce programme et de faire connatre publiquement son chec
(Curristine, 2005a, p. 37).
Quand le MF est en mesure soit de relcher ou de resserrer les contrles
sur les intrants, soit dallger les rgles ou les obligations dinformation,
dautres facteurs doivent entrer en ligne de compte. Il importe que les
dcisions soient prises au cas par cas, en tenant compte du degr de confiance
qui marque dj la relation entre le MF et les agences. Cette relation est, au
moins en partie, base sur les antcdents de lagence ou du programme en
matire de performance, de respect des rgles ainsi que dabsence de
corruption, de gaspillage et mauvaise gestion.
3.3. La distinction publique

En rendant publics les rsultats de performances des agences et des
programmes, on vise distinguer les bonnes performances et/ou dsigner et
stigmatiser les mauvaises. On espre que les mdias, le public et le
Parlement feront pression pour quelles samliorent.
La majorit des pays de lOCDE publie des informations sur les
performances du secteur public, mais pas toujours sous une forme aisment
52
I.3.
comprhensible ou propice aux comparaisons. Dans le cadre de la mthode de

dsignation et de stigmatisation, on cherche souvent comparer et noter la
performance dune agence relativement une autre ou ses propres rsultats
antrieurs. On peut le faire au moyen de cartes de score, dtalonnage ou de
classements. Au risque de simplifier lexcs, on obtient effectivement des
informations comparables.
Le systme PART aux tats-Unis et le SABP en Core font connatre au public
les performances des programmes en dcernant des notes qui permettent de
faire des rapprochements. Dans la plupart des pays de lOCDE o cette mthode
est en vigueur, elle nest pas utilise par le MF, mais par dautres agences
centrales ou par les tats et les collectivits locales. Elle tend tre concentre
dans le domaine de la prestation de services locaux. Le Royaume-Uni tablit des
classements pour les hpitaux et les coles. Aux tats-Unis, il est frquent que les
autorits des tats talonnent les performances des services. En Australie, il
existe un mcanisme de comparaison des performances des tats en matire de
prestation de services publics. Au Canada, la totalit des audits internes et des
valuations de programmes ainsi que les notations donnes annuellement par
le Conseil du Trsor la gestion des ministres sont publies sur Internet.
La possibilit pour le MF de recourir ces mcanismes et incitations, seul
ou en concertation avec dautres agences centrales, dpend de la situation
propre chaque pays et du rle de ce ministre au sein du systme
institutionnel et politique. La nature des rformes effectues et le degr de
dcentralisation de ladministration publique interviennent galement (OCDE,
2005a). Dans tous les systmes, et surtout dans ceux o la gestion des finances
et des performances est dcentralise, on doit examiner dans quelle mesure
les ministres et les agences ont utilis les IP pour prendre des dcisions.
4. Le rle des IP dans les ngociations budgtaires entre

les ministres dpensiers et leurs agences
Il ressort des recherches faites lOCDE que les IP sont plus souvent
utilises par les ministres dpensiers que par le ministre des Finances
(OCDE, 2005a). Elles peuvent tre un lment des ngociations entre les
ministres dpensiers et leurs agences au stade de llaboration du budget.
Elles sont frquemment intgres la procdure budgtaire par le biais de la
discussion des accords et des contrats de performance des agences. Cest
surtout le cas dans les pays o existent des agences excutives, comme
lAustralie, la Nouvelle-Zlande, les Pays-Bas, les pays nordiques et le
Royaume-Uni. La discussion peut porter soit sur les objectifs futurs ou les
performances passes, soit sur un dosage des deux. lexception du modle
acheteur-fournisseur employ en Nouvelle-Zlande, le lien entre financement
et objectifs est gnralement tnu. Les ministres dpensiers ont coutume de
sappuyer sur les IP pour redistribuer des ressources (cf. le graphique 3.1).
53
I.3.
Graphique 3.1. Comment les ministres dpensiers utilisent-ils

gnralement les mesures de performances?
Possibilit de rponses multiples
%
25
22 %
20 %
20
17 %
17 %
15
12 %
12 %
10
5
2%
0
Pour fixer
Pour
Pour
Pour
Ne sont
Pour
Pour
des niveaux dvelopper des rduire des
redistribuer
grer des
donner des pas utilises
de ressources programmes programmes des ressources programmes/ informations pour prendre
des agences
servant
des dcisions
concevoir
et conseiller
des politiques
La possibilit pour les ministres dpensiers de redployer des ressources

dpend du cadre et des rgles budgtaires. Dans la plupart des pays, ils
peuvent proposer de modifier leur rpartition entre agences et programmes
au moment de ltablissement du budget (sauf peut-tre pour certains
programmes). En fait, les rgles et procdures en vigueur obligent parfois les
ministres dpensiers raffecter des fonds. Dans certains pays, comme la
Nouvelle-Zlande et la Sude, le MF sefforce de matriser les dpenses et de
limiter les propositions de majoration en fixant des plafonds. Les ministres
sont obligs de respecter les limitations, ce qui les contraint financer tout
relvement de dpense par redistribution interne.
En fonction de la souplesse financire que le systme budgtaire reconnat
aux ministres, ils peuvent employer la plupart des mcanismes dont dispose le
MF pour encourager leurs agences utiliser les IP. Il leur est possible de se
rfrer aux IP pour raffecter des ressources et ils le font effectivement, mme
si ce nest gnralement quun facteur parmi dautres du mcanisme de
dcision. De plus, la diffrence du MF, les ministres dpensiers peuvent
tenter de lier la performance dune personne celle de lorganisation et se
rfrer aux rsultats de performances pour la rcompenser ou la sanctionner.
Mais, tant donn le grand nombre de facteurs externes et internes qui peuvent
influer sur les performances dun programme dune anne donne, il est
difficile de lier les performances individuelles celles de lorganisation.
54
I.3.
Dans quelques pays seulement, la performance dune agence a une

influence directe sur la rmunration des hauts responsables. Au Danemark
et au Royaume-Uni, la prime de performance du directeur gnral est en
partie dtermine par la ralisation des objectifs de performances de lagence.
Dans dautres pays, on tente davantage de relier les objectifs de performances
de lorganisation ceux de ses membres, en recourant des accords de
performance individuels et des systmes dvaluation (Ketelaar, Manning et
Turkisch, 2007). Le graphique 3.2 montre les liens possibles entre les objectifs
et les performances des organisations et des personnes. On voit le
cheminement des objectifs de performances, qui sont dfinis au sommet par
le MF et par le Parlement, puis rpercuts aux ministres et aux programmes et,
de l, aux accords de performance individuels ou collectifs.
Niveau individuel
Niveau de lagence/du secteur/du programme
Graphique 3.2. Liens possibles entre les objectifs de performances

des organisations et ceux des personnes/quipes
1. La collectivit/le grand
public fixe des objectifs
ladministration
2. Le Parlement fixe
des objectifs aux ministres
dpensiers et aux programmes
3. Le ministre des Finances/

le gouvernement fixe des objectifs
aux ministres dpensiers
4. Le ministre dpensier fixe des objectifs

aux hauts fonctionnaires, aux programmes
ou au service/ lagence
4a. Objectifs fixs au niveau

des programmes
4b. Objectifs fixs au niveau

du service/de lagence
Objectifs et formules
dvaluation des
performances : individuels/
collectifs (quipe)
Source : Ketelaar, Manning et Turkisch, 2007.
Mme si la performance de lorganisation nest pas directement lie la

rmunration, elle peut tre un lment du systme dvaluation et influencer
ce titre les perspectives de carrire individuelles. En pratique, on ne peroit
pas clairement le degr auquel elle intervient rellement dans la notation des
performances personnelles, surtout quand des quipes contribuent largement
raliser les objectifs de lorganisation.
55
I.3.
Parmi les pays de lOCDE, la qualit des IP et lusage quen font les
ministres dpensiers dans la procdure budgtaire sont trs variables. Dans un
mme pays, leur qualit, leur degr dutilisation et le poids quon leur accorde
dans les dbats budgtaires peuvent beaucoup diffrer selon les ministres. En
Norvge, par exemple, les rgles relatives aux dotations prvoient que les
projets budgtaires donnent, ct des informations financires, des
renseignements sur les objectifs programms et les rsultats accomplis
(Anderson, Curristine et Merk, 2006, pp. 33-34). Les ministres demandent des
IP aux agences dans la lettre dinstruction quils leur adressent. Ce systme est
similaire celui du Danemark et de la Sude. Malgr ces obligations et
procdures officielles, beaucoup dagences nont gure progress dans
ltablissement de mesures de performance significatives. La nature des IP
change dune agence lautre. Certaines ne fixent quun petit nombre
dobjectifs politiques; dautres en dfinissent beaucoup, de toute nature. Ds
lors, il est difficile aux ministres dpensiers de se servir de ces informations
dans les ngociations budgtaires avec les agences. De nombreux pays de
lOCDE, y compris la Norvge, peinent concevoir des objectifs clairs ainsi que
des mesures de performances et des donnes de bonne qualit.
Les IP nont pas seulement des finalits budgtaires ; elles ont aussi
vocation amliorer la gestion des programmes. Comme lindique le
graphique 3.1, cest dans ce but que les ministres utilisent le plus souvent les
mesures de performances. Cela peut amliorer lefficacit oprationnelle. Il
nexiste pas dtudes internationales comparatives montrant la contribution
des IP ces progrs. Ce type dtude se heurte des difficults de
comparabilit et au problme de la distinction entre les effets des rformes et
ceux dautres initiatives et facteurs susceptibles de jouer sur lefficacit. On
trouve nanmoins, dans un contexte national, de nombreux exemples de la
manire dont les IP amliorent lefficacit oprationnelle.
En rsum, les IP nont gnralement pas une incidence significative sur
la rpartition des ressources. Quand le MF sen sert pour prendre des dcisions
budgtaires, ce nest quun facteur parmi dautres destins guider, plutt
qu dterminer, les dotations. On trouve rarement un lien mcanique entre
performance et financement, lchelle de lensemble des administrations. Le
MF recourt peu aux IP pour rduire ou supprimer des programmes. Mais il sen
sert comme dun signal pour surveiller les performances des agences et,
quand elles sont mdiocres, indiquer les mesures supplmentaires prendre.
Les IP les plus employes par les ministres des finances pour prendre des
dcisions de financement sont tires dexamens quils effectuent eux-mmes
ou avec dautres ministres, dans le cadre dexercices de rvision des
dpenses. Ce sont les ministres dpensiers qui se servent le plus souvent des
IP et ils le font gnralement pour grer les programmes.
56
ISBN 978-92-64-03406-8
OCDE 2007
PARTIE I
Chapitre 4
Incidence, avantages et problmes actuels
57
I.4.
INCIDENCE, AVANTAGES ET PROBLMES ACTUELS
1. Introduction
Il est difficile de mesurer le succs des initiatives prises par les tats pour
introduire les IP dans la procdure budgtaire et la gestion publique. Cest
notamment parce que ces rformes ont souvent des objectifs divers et
changeants, do la difficult de convenir de critres dvaluation de la russite
ou de lchec. De plus, pour mesurer lamlioration des performances, il faut
saccorder sur le niveau defficacit antrieur aux rformes, sur la dfinition
dune amlioration et, assurment, sur ce qui constitue un arbitrage acceptable
pour la raliser (Hou, Moynihan et Ingraham, 2003).
Lier les amliorations de (par exemple) lefficacit ou de la productivit
un quelconque changement spcifique de lorganisation de ltat ne va pas de
soi (Pollitt, 2000). Les tudes conomiques valuant lincidence des rformes
font dfaut. Lune des raisons est quil faudrait pouvoir distinguer les effets
des rformes, dabord les uns des autres, et ensuite dautres facteurs qui
influent sur les performances, compte tenu du mode de gouvernance et
du contexte conomique. En outre, les gouvernements lancent des rformes
en fanfare, mais consacrent souvent peu ou pas de ressources leurs
valuations. Celles qui sont effectues portent gnralement sur des questions
de procdure et dapplication plutt que sur leur effet rel, plus dlicat
mesurer. Faute dvaluation systmatique dans les pays de lOCDE, on ne
dispose pas de donnes quantitatives mesurant linfluence compare de ces
rformes sur lefficacit, leffectivit ou la performance. On possde nanmoins
des donnes qualitatives, tires des tudes de cas des pays ayant particip
cette recherche, des rsultats denqutes de lOCDE et de sources secondaires
dans les travaux universitaires sur les expriences individuelles de pays, de
ministres et dagences.
Les pays de lOCDE soutiennent que les rformes ont t bnfiques.
Dans ce chapitre, on analyse dabord les avantages effectifs et potentiels, sur
le plan de lamlioration de la gestion et de la performance des programmes
comme de la responsabilisation. On examine ensuite, dans les limites des
donnes tangibles disponibles, comment les rformes ont contribu raliser
les objectifs budgtaires, cest--dire une plus grande efficacit de la production
et de la rpartition ainsi quun progrs de la discipline budgtaire globale.
Enfin, on prsente les problmes que continue de poser lapplication de ces
rformes.
58
I.4.
2. Les avantages
Les pays de lOCDE ont cit un certain nombre davantages dcoulant
de ces rformes. Lintgration des informations sur les performances la
prparation du budget et la gestion, dans de nombreux pays membres, a
orient ltat vers lobtention de rsultats concrets et leur a donn plus de place
dans la communication. Si les rformes sont bien appliques, elles peuvent
enrichir linformation sur les objectifs et les priorits des pouvoirs publics,
ladquation des programmes ces objectifs et leur ralisation effective.
2.1. Amliorer la fixation des objectifs

Les rformes crent un mcanisme qui permet au personnel politique,
sil dcide de sen servir, de clarifier les objectifs. Il savre quelles constituent
un instrument utile pour fixer des priorits court et moyen terme, et font
bien apparatre les rsultats attendus du secteur public. La plupart des pays de
lOCDE prsentent maintenant au Parlement et au public des objectifs de
performances, figurant soit dans des plans de performances communs
toutes les administrations, soit dans des plans de ministres ou dagences
(OCDE, 2005a). Ainsi, en Australie, au Canada, aux tats-Unis et au RoyaumeUni, tous les ministres doivent tablir des projets stratgiques nonant des
objectifs de performances moyen terme.
Le but nest pas seulement de clarifier les priorits du gouvernement,
mais aussi de vrifier ladquation des diffrents programmes aux objectifs ou
aux rsultats plus larges des politiques publiques. Pour permettre aux
dirigeants politiques de mieux percevoir comment les diffrents domaines et
programmes de laction publique contribuent aux orientations stratgiques,
certains pays ont cherch aligner les programmes sur les objectifs. Comme
on la dit au chapitre 3, lAustralie, la Nouvelle-Zlande, les Pays-Bas et la
Sude ont chang la prsentation de leur budget pour mieux faire apparatre
la conformit des programmes aux grands objectifs de politique publique.
Toutefois, les gouvernements ont prouv beaucoup plus de difficults
supprimer les programmes qui ont cess de contribuer ces objectifs.
2.2. Amliorer le suivi des performances : les IP en tant que signaux

Ces rformes ont mis en place un mcanisme de suivi des performances
et du progrs des agences. En gnral, cest soit le ministre dont relve
lagence, soit le MF, dans les pays plus centraliss comme le Royaume-Uni, qui
surveille la ralisation progressive des objectifs.
Les informations sur les performances donnent aux principaux acteurs des
indications prcises sur les succs et les checs des programmes de ltat et, en
cas dvaluation, peuvent expliquer pourquoi on natteint pas les rsultats
recherchs. Elles jouent le rle dun signal qui rvle les difficults dun
59
I.4.
programme ou de la prestation dun service, de mme que les bonnes pratiques

(Curristine, 2005a). Une fois quune performance mdiocre a t dcele, on
peut prendre diffrentes mesures de redressement. Toutefois, comme on la dit
au chapitre prcdent, cela implique rarement de faire des coupes dans les
dpenses ou de supprimer des programmes. Lhabitude est plutt dvoquer le
problme avec lagence concerne pour trouver des mesures propres y
remdier et amliorer la performance de chaque programme.
2.3. Donner plus dimportance la programmation

Lapparition des IP a conduit mettre davantage laccent sur la
programmation en matire de gestion et de budget ainsi qu concevoir plus les
politiques publiques en fonction des rsultats. Limportance accrue de
la programmation long terme se manifeste par le lancement de projets
stratgiques chance de trois cinq ans. La programmation est utilise de
faon plus systmatique dans llaboration du budget. En raison de lexistence
dinformations sur les performances, on justifie moins les dpenses par leur
usag e pass que par les performances futures. Avec lappui de la
programmation moyen terme des dpenses, qui informe thoriquement les
agences de leurs financements pour les deux ou trois exercices venir (en
fonction de la dure de cette programmation), il est plus facile de prvoir les
moyens disponibles pour atteindre les objectifs au cours des prochaines annes.
Grce aux IP, on peut disposer dun cadre clair et logique qui lie les ressources et
les activits aux rsultats attendus.
2.4. Amliorer la gestion

Les ministres et les agences se servent gnralement des IP pour grer les
programmes (OCDE, 2005a). Dans cette hypothse, ils aident les responsables
appliquer les politiques et mieux atteindre les rsultats. La fixation dobjectifs,
gnraux et spcifiques, peut servir de rfrence explicite pour amliorer la
prestation de services. Ladoption dune dmarche axe sur les rsultats permet
aux gestionnaires de poser des questions stratgiques sur les modalits de
fourniture des services. En concevant ces systmes, les agences peuvent
rpondre des questions fondamentales comme : Ce service est-il ncessaire ?
Convient-il au problme trait ? Quel objectif poursuit-il ? Quel est le rsultat
propos ? Quelle est la meilleure manire de concevoir le service pour raliser ce
rsultat ? Si lon donne aux agences la souplesse et lautorit ncessaires, elles
peuvent organiser leur structure et leurs oprations de faon atteindre plus
efficacement les buts quelles poursuivent.
Les IP donnent aussi les informations de base ncessaires la gestion
quotidienne. Elles permettent, par exemple, de connatre la quantit de
services fournis, les cots et de savoir si, et comment, les procdures internes
contribuent lefficacit ou leffectivit de la prestation. Elles renseignent
60
I.4.
sur le niveau et la qualit des services fournis des parties prenantes externes
et sur les critres de fourniture. Par ailleurs, les ministres peuvent les utiliser
dans les dcisions budgtaires internes pour redployer les financements de
la manire la plus propre atteindre les rsultats recherchs.
La gestion base sur les performances est largement applique dans les pays
de lOCDE. Quelque 50 % dentre eux dclarent disposer dun systme de ce type,
qui prvoit de fixer et de communiquer des objectifs de performances, puis de les
utiliser dans les mcanismes internes de dcision des ministres et des agences
(OCDE, 2005a). Il sagit de modifier les processus professionnels, darrter les
priorits des programmes et de redployer des ressources en leur sein.
Le dveloppement effectif des IP est trs ingal selon les pays; lobligation
dappliquer ces rformes peut viser la totalit des agences et des ministres ou
seulement un petit nombre. Les rsultats sont contrasts, mme l o les
agences sont tenues de sexcuter. Si certaines ont saisi loccasion pour
transformer leur mode opratoire et amliorer la prestation des services,
dautres nont donn quun accord de pure forme aux rformes et se sont
opposes au changement en considrant les directives relatives aux
performances comme un exercice artificiel. Au sein des pays, on a peu analys
de faon systmatique les effets de ces rformes sur les performances. Dans
une enqute conduite aux tats-Unis, on a demand aux gestionnaires
fdraux leur opinion propos de lincidence du GPRA sur les performances
des programmes. Quarante-deux pour cent ont estim que le dispositif avait
abouti une amlioration modre ou marque (GAO, 1997, p. 86). En dpit de
leur caractre subjectif, ces donnes informent du degr rel dapplication des
rformes. Pourtant, quelques pays seulement effectuent des enqutes de ce
type pour connatre les impressions des gestionnaires sur les rformes.
On trouve nanmoins dans la littrature conomique des tudes de cas
portant sur des agences qui se servent des IP dans leur procdure budgtaire
pour amliorer la gestion et la prestation de services. Dans une rcente
enqute de lOCDE, les MF ont dsign les ministres et agences ayant fait bon
usage des informations sur les performances dans llaboration de leur budget
(Curristine, 2005a). Les facteurs explicatifs les plus importants de lutilisation,
juge russie, de ces informations pour grer les programmes et amliorer les
performances taient les suivants : dabord, le type de bien ou de service;
ensuite, le soutien des hauts responsables du ministre concern; enfin, la
pression politique en faveur des rformes (OCDE, 2005a).
Ces rformes incitent trouver des solutions nouvelles pour traiter les
problmes et atteindre les rsultats voulus. Conjugues la dlgation de
comptences en matire de gestion et de budget, elles peuvent favoriser
lexprimentation et linnovation dans la prestation de services, tout en donnant
un moyen de rendre les agences responsables de ce quelles ralisent.
61
I.4.
2.5. Amliorer la transparence

Beaucoup des pays cits dans cette tude ont fait du renforcement de la
responsabilit lgard du lgislateur et du citoyen lun des objectifs de leurs
rformes. Celles-ci ont fait progresser la transparence en informant davantage
les lus et la population des rsultats du secteur public. Dans les huit pays, des
rapports sur les performances des agences et des ministres sont
communiqus au Parlement. Cest conforme la tendance gnrale : 24 des
30 pays de lOCDE diffusent dans le public des informations sur les rsultats de
performances (OCDE, 2005a). Elles figurent dans des rapports de performances
propres aux ministres et/ou concernant lensemble des administrations.
Graphique 4.1. Les rsultats de performances sont-ils rendus publics ?
Pourcentage des pays de lOCDE
%
50
44 %
45
40
35
32 %
30
25
24 %
24 %
20
15
12 %
10
5
0
Oui,
un rapport sur
la performance
lchelle de
lensemble des
administrations
est publi
Oui,
Oui,
Oui,
chaque ministre
dans le cadre
dans le cadre
publie un rapport dautres documents dautres documents
sur ses
concernant
spcifiques
performances
lensemble des
chaque
administrations
ministre
Non
On a actuellement limpression, et parfois la certitude, dune insatisfaction

des citoyens lgard de ltat; ce climat favorise un regain dintrt pour la
diffusion dinformations objectives sur les performances, montrant les efforts
des gouvernements pour tre plus efficaces et responsables (Nelson, Robbins et
Simonsen, 1998). Dans certains pays, les responsables politiques adhrent ces
initiatives dans lespoir que la communication de plus dinformations
numriques constituera une preuve visible quils tiennent les promesses
lectorales ou amliorent les performances du secteur public.
Sil est indniable que la transparence sest accrue, linformation nest
pas une fin en soi. Selon les partisans de cette dmarche, la diffusion de
62
I.4.
donnes objectives dans le domaine public devrait modifier profondment la

nature et la qualit du dbat public (Holzer et Yang, 2004). On en finirait avec
lvaluation subjective et biaise des programmes, les apprciations gostes
des groupes dintrts ainsi que les jugements de valeur bass sur des faits
isols et des scandales; on passerait lusage de critres plus objectifs pour
dcider rationnellement des politiques, des programmes et de la rpartition
des ressources.
Certaines comparaisons internationales, comme le Programme
international pour le suivi des acquis des lves (PISA; OCDE, 2004 et 2005g),
qui confronte les critres dducation dans les pays de lOCDE, ont suscit,
dans des pays comme lAllemagne et la Norvge, des dbats sur les politiques
publiques, les performances et lallocation des ressources. Mais ces tudes
sont rares et il est difficile de produire des donnes fiables permettant des
comparaisons internationales exactes.
Les diffrents pays produisent des informations sur les performances
usage interne. Beaucoup prouvent encore des difficults tablir des donnes
de bonne qualit et fiables. Cette tentative pour donner un fondement plus
rationnel aux dcisions nignore pas le fait quelles interviennent dans un
contexte institutionnel et politique donn.
Malgr les affirmations contraires, lobjectivit des informations prsentes
par un gouvernement sur ses performances sera conteste si ces informations
deviennent un enjeu de lopposition entre le lgislatif et lexcutif surtout dans
un systme politique polaris. Cest particulirement vrai quand les mdias font
preuve de scepticisme ou quand les rsultats sont agrgs pour lensemble du
pays. Ils peuvent alors tre contraires aux expriences rgionales et individuelles,
mme si les informations sont exactes. Le problme est exacerb en labsence de
contrle indpendant des informations sur les performances.
En dpit de ces difficults, il est sans doute prfrable de disposer de
certaines informations quantitatives et qualitatives sur les performances,
plutt que de continuer dbattre sur la base des intrants ou de faits isols et
peu probants.
2.6. clairer les choix des citoyens

Certains gouvernements, ceux de lAustralie et du Royaume-Uni par
exemple, donnent des IP qui valuent et talonnent la prestation de services
locaux comme lenseignement scolaire et les soins hospitaliers. Ce type de
classement ne fait que dcrire la situation un moment donn, sans expliquer
les causes profondes de la bonne ou de la mauvaise performance des services.
Ainsi, une cole peut obtenir des rsultats satisfaisants aux examens en
nacceptant que les bons lves et en excluant ceux qui ont de mauvais
rsultats ou un comportement turbulent. De mme, un hpital peut avoir un
63
I.4.
taux de mortalit lev, parce quil admet un certain quota de patients dont
ltat est srieux ou qui souffrent dune maladie mortelle. Les classements et les
rfrencements qui apportent des explications et donnent des informations
plus dtailles que de simples chiffres bruts peuvent aider les citoyens choisir,
l o cest possible, entre les tablissements scolaires et les hpitaux locaux.
Sans tre parfaites, les informations de cette nature peuvent au moins fournir
des indications sur le niveau des performances et les services disponibles.
En outre, comme on la dit au chapitre 3, le fait que ces informations soient
rendues publiques et que les citoyens y ragissent peut attirer lattention sur les
prestataires de services sous-performants et motiver des actions futures pour
amliorer la situation. Auparavant, les citoyens ne disposaient pas de ce type de
donnes comparatives informelles sur les performances.
Beaucoup des avantages des IP dcoulent de leur utilisation des fins de
gestion et de responsabilisation. Les avantages directs rsultant de leur
emploi dans les dcisions budgtaires sont moins claires, peut-tre parce que
ces informations ont t sous-utilises pour diverses raisons. La mthodologie
est telle quil est difficile de faire le dpart entre lincidence de la budgtisation
par performances et les effets dautres facteurs et de rformes qui peuvent
influer sur lefficacit de production, lefficacit de rpartition et les dpenses
totales (Robinson et Brumby, 2005). Les informations prsentes ci-dessous
sont bases sur les avantages dont les pays ont fait tat et non sur une analyse
dimpact systmatique lchelle internationale.
3. Incidence
3.1. Amlioration de lefficacit
Les IP offrent beaucoup de possibilits si elles sont de bonne qualite,
pertinentes et disponibles en temps utile et si elles sont effectivement mises au
service de lamlioration des programmes. Elles peuvent mettre en vidence
ceux qui atteignent leurs objectifs, permettre de distinguer les politiques et
procdures qui fonctionnent et montrer pourquoi. Elles peuvent aussi attirer
lattention sur les politiques inefficaces. On sait que certains ministres et
certaines agences se servent des IP dans les dcisions budgtaires pour
amliorer les performances des programmes. Tous ces facteurs peuvent
contribuer une plus grande efficience oprationnelle.
Bien que lon dispose dtudes de cas portant sur des ministres ou des
agences considrs individuellement, il est plus difficile de citer un usage
systmatique des IP dans lensemble des administrations pour renforcer
lefficacit oprationnelle. On ne trouve pas dans la littrature conomique
dvaluation de lincidence sur lefficacit des systmes de budgtisation par
performances appliqus lensemble de ltat. Cette lacune sexplique par les
difficults mthodologiques dj voques.
64
I.4.
Dans la quasi-totalit des pays, lun des principaux objectifs de ces

rformes est daccrotre lefficacit et leffectivit des programmes. Ainsi, le
Royaume-Uni a rcemment annonc que le Trsor et les ministres utiliseraient
les mesures de performances pour dgager plus de 20 milliards de GBP de gains
annuels defficience, de 2005 2008.
Pour obtenir une plus grande efficacit, les pays associent gnralement
lemploi des informations sur les performances dautres initiatives. Au
Danemark, par exemple, les ministres sont tenus depuis 2004 de publier des
stratgies pour coordonner diffrents outils defficience, tels que les contrats
de performance, lexternalisation et la gestion des marchs publics. Les pays
peuvent adopter diverses mthodes, mais les stratgies doivent tre centres
sur la ralisation de rsultats.
Il est dit dans la littrature conomique que certaines formes de la
budgtisation axe sur les performances en particulier la variante directe
ou obissant une formule qui est applique au niveau sectoriel sont en
mesure daccrotre lefficacit oprationnelle (Robinson et Brumby, 2005).
Dans le systme de sant, ce mode de budgtisation se rfre aux groupes
homognes de malades. Dans luniversit, ces modles sont appliqus
lenseignement (au Danemark, en Finlande et en Sude, par exemple) et
la recherche (au Royaume-Uni, par exemple). Dans la prsente tude, le
Danemark soutient que lapplication lenseignement suprieur et la sant
de ce quil appelle le modle de compteur de taxi a cr des incitations qui
conjugues une gestion financire plus autonome des universits et des
hpitaux a gnr des gains defficience.
Toutefois, ces modles sont controverss : trois objections majeures ont
t formules. Dabord, ils peuvent inciter financirement les hpitaux
adopter un comportement dysfonctionnel et truquer surtout sous forme
dconomies abusives (en ne fournissant pas un service intgral), de
non-admission (en vitant les cas difficiles qui sont trs coteux) et dcrmage
(en se concentrant sur les patients faciles et peu coteux). Ensuite, ces
initiatives risquent de nuire la qualit de la prestation de services. Dans
lenseignement suprieur, il y a eu des problmes de dvalorisation des
examens et dinflation des diplmes. On craint que les universits agissent de
la sorte pour sassurer que les tudiants russissent leurs examens et quelles
reoivent les fonds correspondants. Enfin, on sest inquit des consquences
des rformes sur la discipline budgtaire globale. Dans le systme de sant
norvgien, linstauration du financement directement bas sur les activits a
contribu une augmentation des dpenses en matire de soins (Anderson,
Curristine et Merk, 2006).
65
I.4.
3.2. Efficacit de la rpartition

Il sagit dassurer une rpartition des dpenses publiques conforme aux
priorits du gouvernement. En thorie, les informations sur les performances
devraient amliorer cette forme defficacit en procurant au gouvernement des
renseignements de nature faciliter laffectation de fonds des programmes
hautement performants qui ralisent ses objectifs. Il faut dabord se demander
si les informations sur les performances sont effectivement utilises pour
rpartir les ressources. Et ensuite si elles le sont dans le cadre de la fixation des
priorits de dpenses, exercice destin redployer les ressources en faveur des
domaines les plus prioritaires et au dtriment de ceux qui le sont moins.
Comme on la dj indiqu au chapitre 3, lemploi des informations sur
les performances dans les ngociations budgtaires vise guider, mais pas
dterminer, laffectation des crdits. Certains pays, comme le Danemark et la
Sude, ont fait savoir que ces informations ntaient pas utilises pendant la
procdure budgtaire annuelle pour dcider des dotations au niveau central. Il
existe en Australie et au Royaume-Uni une procdure qui a pour but dintgrer
les IP au financement des priorits nouvelles et dobtenir des rendements sur
le plan des performances en contrepartie de relvements de dpenses.
Le problme des gouvernements qui se rfrent seulement aux
informations sur les performances pour valuer les dpenses nouvelles est
quils ngligent dexaminer lensemble des engagements existants. Les
exemples de lAustralie et du Canada ont bien montr les inconvnients dune
concentration exclusive sur les dpenses nouvelles, sans considration des
performances et des rsultats des anciennes . Cela cre des systmes o
subsiste une tendance la budgtisation par majorations successives.
Une question se pose aussi propos des redploiements. Les pays ont
diverses raisons de procder un redploiement centralis des dpenses
concernant lensemble des administrations ; il peut sagir de nouvelles
priorits politiques, de difficult ou daisance budgtaire, de dpassement des
crdits de certains programmes et dune modification des intrants, due par
exemple lvolution technologique (OCDE, 2005c). Les pays de lOCDE ont
recours divers moyens et mcanismes budgtaires pour raffecter des
ressources : programmation moyen terme, application de diffrentes rgles
de discipline budgtaire et rvision de programmes. On a quelques exemples
de pays qui, diffrents stades gnralement dans des priodes de tension
ou daisance budgtaire utilisent les informations sur les performances dans
le cadre de redploiements. Mais il est plus courant quils sappuient sur des
valuations et des rvisions de programmes, effectues le plus souvent par le
ministre des Finances lui-mme avec ou sans le concours dautres agences
centrales et/ou des ministres concerns.
66
I.4.
On a vu au chapitre 3 comment les gouvernements canadien et nerlandais

avaient, des priodes diffrentes, utilis avec succs les rexamens de dpenses
dans le cadre de la fixation de priorits. La rvision des programmes opre par le
Canada dans les annes 90 a entran des redploiements, tandis que les budgets
ministriels ont subi une rduction de 21.5 % en moyenne, tale sur plusieurs
annes (OCDE, 2005c). Selon des dclarations rcentes, le Canada a lintention
dinstituer une rvision intervalles rguliers, qui sappuiera sur toutes les
informations disponibles en matire de performances et contribuera directement
aux dcisions budgtaires. Aux Pays-Bas, les rexamens des politiques
interministrielles exigeaient initialement une diminution des dpenses de 20 %.
Dans les deux pays, ces initiatives ont t prises dans des priodes de difficults
budgtaires. Au Canada, il sagissait dun exercice ponctuel qui sest termin la
fin des annes 90 avec le retour lquilibre des finances publiques. Les Pays-Bas
ont maintenu la procdure de rexamen dans une version rvise, mais
lobligation dune rduction de 20 % a t abandonne au regard du redressement
conomique.
Malgr ces exemples, il est rare que lon procde un redploiement
budgtaire centralis dune certaine ampleur et touchant lensemble des
administrations. Les pays de lOCDE ont peu de marge de manuvre, du fait de
limportance des charges obligatoires, des droits prestation et des
engagements antrieurs. Sauf en situation daisance budgtaire, les montants
pouvant tre raffects sont gnralement marginaux. En ce sens, lessentiel de
la procdure budgtaire annuelle de beaucoup de pays de lOCDE reste base de
majorations successives et les intrants continuent jouer un rle significatif.
Le redploiement centralis des ressources est un objectif de rforme pour
de nombreux pays cits dans cette tude; mais, en pratique et quelques
exceptions prs le ministre des Finances nutilise pas systmatiquement les
informations sur les performances cette fin. Soit elles ne sont pas disponibles
en temps utile, soit les dcisions sont prises sous influence politique. Quand on
fait des choix de financement marginaux, la performance nest que lun des
nombreux facteurs pouvant entrer en ligne de compte. Dans la procdure
budgtaire, les IP sont en concurrence avec dautres priorits, mcanismes et
sources dinformation. Le MF et lorgane charg du budget ont pour objectif
damliorer lefficacit de la rpartition; mais leur principale mission est de
maintenir la discipline budgtaire globale.
3.3. Discipline budgtaire globale

Thoriquement, la budgtisation axe sur les performances peut contribuer
la discipline budgtaire globale en amliorant lefficacit oprationnelle. On ne
trouve pas dans la littrature dvaluation actuelle de ses effets en ce domaine.
Toutefois, quelques tudes faites aux tats-Unis valuent les effets de ce mode de
budgtisation sur la performance budgtaire au niveau des tats. Elles concluent
67
I.4.
quil en rsulte un freinage des dpenses globales (Reddick, 2003) et mme une
diminution des dpenses par habitant dau moins deux points de pourcentage
(Crain et ORoark, 2004). Toutefois, ces tudes ont t critiques, en raison de la
difficult saccorder explicitement sur la dfinition de la budgtisation axe sur
les performances et faute dun examen du sens de la causalit; dautres facteurs
pourraient donc expliquer les rsultats (Robinson et Brumby, 2005).
Concrtement, il a t difficile de trouver au niveau de ltat central des
donnes empiriques confirmant que la budgtisation axe sur les
performances joue en faveur de la discipline budgtaire globale. lvidence,
aucun pays participant ltude ne considre lamlioration de cette dernire
comme le but principal de ce systme de budgtisation et na donn des
preuves de sa contribution cet objectif. Les pays emploient cette fin
dautres instruments, comme les rgles budgtaires et la programmation
moyen terme des dpenses.
En rsum, les pays ont fait savoir que ministres et agences staient servis
des rformes pour mieux grer leurs programmes et signaler les performances
mdiocres. Certaines agences ont ainsi pu devenir plus efficientes. Sagissant de
lefficacit de la rpartition, on a quelques exemples dutilisation des IP au service
du redploiement de ressources, mais elles nont en gnral pas vocation y
contribuer systmatiquement pour lensemble des administrations. Lide selon
laquelle la budgtisation par performance a une incidence sur la discipline
budgtaire globale nest pas confirme par les faits; dautres mcanismes sont
mieux mme dy parvenir.
4. Problmes rsoudre
Dans la plupart des pays de lOCDE, ces rformes continuent poser
problme. Certaines difficults sont imputables la mthode choisie par
chacun dentre eux pour appliquer la budgtisation axe sur les performances
ou aux particularits institutionnelles et politiques. Lapplication se heurte
toute une gamme dobstacles, allant dincitations perverses linertie. La
Nouvelle-Zlande et le Royaume-Uni, qui ont tent de mettre en uvre un
systme orient vers des objectifs ont t confronts des incitations perverses
et des manipulations, linstar des pays qui ont expriment cette stratgie
dans certains secteurs. Ailleurs, le principal problme nest pas lexcs de
changement, mais plutt linsuffisance, les rformes ntant acceptes que
verbalement depuis de nombreuses annes. Lentre en vigueur de la lgislation
sur le nouveau mode de budgtisation na modifi ni les pratiques relles, ni les
comportements. Linertie a domin, avec une application incomplte et/ou
labsence dincitations pour modifier les comportements.
Sans prjudice de la mthode, certaines questions se posent partout :
comment amliorer les mesures de performances, trouver les moyens
68
I.4.
appropris dintgrer les IP la procdure budgtaire, attirer lattention des

principaux dcideurs et accrotre la qualit des informations? Bien quil y ait
des exceptions, la plupart des gouvernements peinent fournir en temps utile
aux dcideurs des informations de qualit, crdibles et pertinentes (OCDE,
2006), sans parler dincitations les utiliser pour prendre des dcisions
budgtaires. On va maintenant examiner ces dfis plus en dtail.
4.1. Mesure
Des problmes continuent se poser, notamment pour les mesures de
rsultats. Mme en ce qui concerne les produits, il peut savrer difficile de
trouver des mesures exactes dactivits spcifiques. Les tats exercent toutes
sortes de fonctions, qui vont de construire des routes jusqu prodiguer des
conseils pour les voyages ltranger. Les mesures de performances
sappliquent plus facilement certaines catgories de fonctions et de
programmes qu dautres. Des difficults surviennent surtout quand il sagit
dactivits immatrielles, comme le fait de dispenser des conseils de politique.
Les domaines fonctionnels dans lesquels les mesures de performances sont le
plus dveloppes sont lducation et la sant.
Les mesures de produits et de rsultats suscitent des difficults
diffrentes. Les systmes concentrs exclusivement sur les produits risquent
dentraner un dplacement des objectifs. Les rsultats sont techniquement
plus dlicats mesurer ; ils sont complexes et impliquent linteraction de
plusieurs facteurs, programms ou non. Il y a aussi des problmes de dlais et,
dans certains cas, le gouvernement na pas la matrise des rsultats.
Nanmoins, ceux-ci exercent un fort attrait sur le public et le personnel
politique. Comme on la vu au chapitre 1, la plupart des pays ont opt pour un
dosage de produits et de rsultats.
En matire de mesures, il faut aussi fixer des objectifs clairs et disposer
de bons systmes de recueil des donnes. Pour garantir la qualit, on a besoin
dun mcanisme de vrification et de validation des donnes collectes. La
mise en place et la maintenance de ces systmes peuvent tre coteuses en
temps et en argent.
4.2. Rticence des fonctionnaires : volution des comportements

et de la culture administrative
Presque toutes les rformes suscitent des rsistances, en particulier quand
elles concernent des pratiques budgtaires long terme qui ont des effets sur
lensemble des administrations. Il est difficile dinciter les principaux acteurs
rompre avec des mthodes traditionnelles et familires.
Lopposition peut se manifester tous les niveaux. Les gestionnaires des
ministres dpensiers peuvent rsister au changement, surtout quand on ne
69
I.4.
sait pas vraiment si, ou comment, les IP seront utilises par le ministre des
Finances et les responsables politiques. Les responsables craignent souvent
que lon se serve mauvais escient de ces informations soit pour critiquer
publiquement des programmes, soit pour rduire les financements. Ils
apprhendent aussi dtre comptables de rsultats dont ils nont pas la
matrise. Ce peut tre le cas lorsque la ralisation dobjectifs dpend beaucoup
de facteurs externes ou bien lorsquils ne disposent pas de la souplesse
ncessaire pour atteindre un objectif dont on les juge responsables. Il arrive
aussi quils rsistent aux rformes cause des exigences accrues de recueil de
donnes et de rdaction de rapports. Cela se produit surtout si le MF ou le
personnel politique ne font aucun usage des informations.
Pour sa part, le MF peut sopposer au changement parce quil prfre
employer les mcanismes familiers de contrle des intrants plutt que doprer
avec les informations sur les performances. Il peut craindre davoir moins de
contrle sur les dpenses. De plus, les informations sur les performances nont
pas toujours la pertinence ou la qualit suffisante pour servir prendre des
dcisions. Les expriences nationales ont montr que disposer dune procdure
dintgration des IP la procdure budgtaire tait une condition ncessaire,
mais non suffisante, pour garantir leur emploi. Dautres facteurs interviennent
comme la qualit des informations, la capacit institutionnelle du MF et des
ministres dpensiers, le contexte politique et conomique.
4.3. Dveloppement de la capacit institutionnelle du MF

et des ministres dpensiers
Les pays ont prouv des difficults mettre en place, au sein du MF et
des ministres dpensiers, les capacits institutionnelles ncessaires la
ralisation des rformes. Ces capacits dpendent de lorganisation gnrale
des institutions et des ressources en personnel et en expertise. Les IP diffrent
des informations financires. Pour porter des apprciations et comparer les
performances, le MF doit disposer dune expertise approprie lanalyse et
lvaluation des informations reues de diffrents ministres dpensiers.
Ceux-ci dpendent des agences pour tre informs. Au mme titre que le
MF, ils ont donc besoin des capacits permettant de comprendre et dvaluer
les renseignements quils reoivent, afin de pouvoir se prononcer sur le
ralisme des objectifs proposs ainsi que sur la qualit des mesures et des
donnes de performances. Ce sont surtout les agences qui dcident du dtail
des buts poursuivis, des priorits et aussi des mesures et des objectifs de
performances. Mme sils sont motivs, les ministres de certains pays sont
dpourvus de lexpertise ou des connaissances permettant de concevoir des
mesures de performances ou mme de suivre efficacement les performances.
Cela peut aboutir la transmission passive de donnes qui ninfluencent pas
directement les dcisions.
70
I.4.
4.4. Modifier le comportement des responsables politiques

Le personnel politique a un rle important jouer pour promouvoir le
dveloppement des IP et leur utilisation dans la procdure budgtaire. Il lui
appartient de faire pression sur les autres acteurs pour quils appliquent la
budgtisation axe sur les performances, de participer activement la fixation
des objectifs et de sappuyer sur les IP pour prendre des dcisions budgtaires.
Son action, au sein du lgislatif et de lexcutif, dpend des rapports entre les
deux pouvoirs dans la procdure budgtaire, qui sont eux-mmes fonction de la
nature du systme politique prsidentiel, semi-prsidentiel ou parlementaire.
La vocation de la plupart des modles de budgtisation par performances et
de gestion oriente sur les rsultats est dinciter les dirigeants politiques
assigner aux agences des objectifs clairs et crer des mcanismes officiels qui
les mettent en mesure den surveiller la ralisation. Pourtant, ils nont pas
toujours saisi cette opportunit. La dsignation dobjectifs explicites reste un dfi
relever par les pays de lOCDE. Dans tout systme caractris par un partage de
lautorit ou par labsence daccord sur la mission dune agence, les objectifs et les
exigences risquent dtre concurrents, voire contradictoires. Ce problme est le
plus prononc dans les rgimes de sparation des pouvoirs o ladministration
est sujette un double contrle, comme cest le cas aux tats-Unis.
Sagissant de la budgtisation axe sur les performances, la question
essentielle est de savoir si, et comment, les responsables politiques utilisent
les IP quand ils prennent des dcisions budgtaires. lexception de certains
ministres sectoriels, il a t difficile, dans la plupart des pays, de susciter un
intrt pour les IP dans le personnel politique en particulier chez les
parlementaires et de lamener sen servir. Dix-neuf pour cent seulement
des lgislatures des pays de lOCDE sappuient sur les IP pour prendre des
dcisions. Le pourcentage est encore plus faible 8 % pour les membres des
commissions budgtaires des Parlements (OCDE, 2005a). Et cela bien que ces
rformes aient parfois t lances par les lus et non par lexcutif, ce qui est
le cas de la loi amricaine sur les performances et rsultats de ltat (GPRA).
Mais les politiques ont coutume de se plaindre de recevoir trop
dinformations de qualit et de pertinence variables. Elles sont souvent
prsentes de faon obscure ou incomprhensible. Les lus et les membres de
lexcutif ont besoin de donnes diffrentes qui, pour tre utiles, doivent tre
adaptes leurs obligations. Il faut aussi quelles soient fournies au moment
de prendre la dcision en rapport. Il est essentiel de produire des informations
de bonne qualit et pertinentes, qui tiennent compte des contraintes de temps
et de capacit imposes aux dcideurs politiques.
Quand ils font des choix budgtaires, les responsables politiques ont
dautres priorits concurrentes. En priode de difficults ou de crises budgtaires,
ils ont coutume de mentionner pour la forme la ncessit de rendre le secteur
71
I.4.
public plus efficace. Il faut souvent lappui de membres du cabinet ou du Premier

ministre pour appliquer les recommandations des exercices de rexamen des
dpenses et de fixation de priorits. Mais de nombreux lments du contexte
conomique et politique peuvent influer sur la volont des gouvernants. Ainsi,
lapproche dune lection ou en priode daisance budgtaire, il est parfois
difficile dobtenir une adhsion politique aux recommandations de rduction des
dpenses, mme pour les programmes inefficaces et peu performants.
Tableau 4.1. Incitations pouvant conduire les membres de lexcutif
et du lgislatif changer de comportement et se servir des informations
sur les performances pour prendre des dcisions
Principaux
acteurs
Changements de comportement
ncessaires
Incitations positives et facteurs

encourageant le changement
Incitations ngatives et facteurs

dcourageant le changement
Ministres
et membres
de lexcutif
Prendre la direction
des rformes.
Fixer des objectifs et suivre

les progrs de leur ralisation.
Proccupations propos
de la qualit des informations.
Fixer des objectifs clairs.
Informations de bonne qualit.
Informations sans rapport avec

le problme politique rel et
les proccupations quotidiennes.
Utiliser les rsultats de

performances pour demander
des comptes aux agences.
Informations correspondant
aux ncessits politiques.
Cot de linformation et du suivi.
Utiliser les rsultats de

performances pour prendre
des dcisions sur les politiques/
programmes ou le budget.
Informer les lecteurs

de la ralisation des objectifs
politiques.
Manque de temps pour utiliser

les informations.
Respecter la libert accorde

Compatibles avec les mcanismes
aux gestionnaires en nintervenant de supervision non officiels
pas dans les domaines
et officiels en vigueur.
de comptence dlgus.
Membres
du Parlement
Peu ou pas dinfluence

sur le droulement de carrire.
Fixer des objectifs, si cest

de leur ressort.
Superviser la ralisation
Informations de qualit mdiocre.
par le gouvernement des objectifs
de rsultats.
Utiliser les rsultats

de performances aux fins
de supervision.
Informations de bonne qualit.
Informations correspondant moins

Utiliser les informations

dans les dcisions sur
les programmes et/ou
les politiques et/ou le budget.
Informations correspondant
Cot dapprentissage de la nouvelle

rforme, cots permanents.
Respecter la libert de gestion.
Prsentes sous forme facilement Manque de temps pour utiliser

lisible.
ces informations en prenant
des dcisions.
Compatibles avec les mcanismes
de supervision non officiels
et officiels en vigueur.
Informations prsentes
de faon illisible.
Avantages suprieurs
la mthode traditionnelle.
Rception dinformations moins

dtailles.
Craintes dune perte dautorit
72
I.4.
En outre, le personnel politique est soucieux de mnager ses lecteurs

et les intrts particuliers. Dans certaines situations, on maintient des
programmes et des agences, alors mme que leur existence est contestable
selon des critres defficacit. Rpondre ces exigences politiques nest gure
propice lutilisation des IP dans les dcisions budgtaires.
La procdure budgtaire est de nature politique et les IP ne la
transformeront pas en un mcanisme rationnel de dcision. Il sagit plutt de
trouver les incitations qui puissent au moins faire accepter les IP comme lun de
ses lments. La nature des incitations ncessaires et leur point dapplication
dpendent des particularits du contexte, telles que la situation conomique,
les structures politiques et les institutions. Le tableau 4.1 donne une description
dtaille des incitations susceptibles damener le personnel politique changer
de comportement.
73
ISBN 978-92-64-03406-8
OCDE 2007
PARTIE I
Chapitre 5
Principes directeurs de lOCDE

sur la conception et la mise en place
de systmes budgtaires
utilisant les informations
Principes directeurs de lOCDE sur la conception et la mise en place de systmes...
75
I.5.
PRINCIPES DIRECTEURS DE LOCDE SUR LA CONCEPTION ET LA MISE EN PLACE DE SYSTMES...
n se fondant sur des recherches faites lOCDE et sur lexprience des

pays, on formule ci-dessous quelques rflexions dordre gnral qui pourront
tre utiles lors de la conception, de lapplication ou de la modification de
systmes de budgtisation axe sur les performances.
1. Conception de systmes budgtaires utilisant des informations

Importance du contexte. Il nexiste pas de conception unique de la
budgtisation par performances qui puisse russir dans tous les pays; chaque
modle doit tre adapt au contexte politique et institutionnel, et considr
comme un lment dun processus dapprentissag e. Des facteurs
institutionnels et politiques expliquent en partie la diversit des dmarches
nationales, mais influent aussi sur la capacit des rformes raliser leurs
objectifs. Ces facteurs sont : la nature du systme politique, en particulier les
rles respectifs du lgislatif et de lexcutif dans la procdure budgtaire; la
structure de ltat, qui peut tre fdrale ou unitaire; le degr de centralisation
de ladministration publique; le pouvoir relatif du ministre des Finances au
sein de lorganisation institutionnelle. Les deux derniers facteurs dordre
institutionnel laissent plus ou moins de marge aux gouvernements pour
adopter diffrentes stratgies dapplication de ce systme.
La russite de la budgtisation axe sur les performances est facilite par
la coopration entre le lgislatif et lexcutif. Tous deux ont un rle jouer pour
que les dcisions soient prises en utilisant les IP. Cest surtout vrai quand le
lgislateur est un acteur important de la procdure budgtaire. La coopration
peut tre difficile mettre en uvre dans les rgimes prsidentiels, surtout l
o la structure gouvernementale est divise par exemple lorsque le prsident
et la majorit parlementaire nappartiennent pas aux mmes partis politiques.
Dans de telles conditions, les IP peuvent tre employes des fins trs
politiques plutt quobjectivement; elles sont alors exploites de faon slective
pour marquer des points. Des situations analogues peuvent se produire dans les
systmes politiques fortement polariss.
Plusieurs pays ont soulign le problme spcifique que pose la conception
de systmes dinformation sur les performances au niveau national, quand la
plupart des services publics sont assurs par les autorits des tats. Il est
difficile de faire jouer la responsabilit au titre des rsultats si les crdits sont
affects aux tats en fonction de formules et de leur population, le
76
I.5.
gouvernement national nayant quune influence limite sur lusage des

ressources. Certains pays appliquent de faon slective des programmes
associant des critres de performance et des obligations dinformation aux
subventions fdrales. On peut citer lexemple de subventions finalit
spcifique en Australie et de subventions verses en bloc aux tats-Unis.
Avoir des objectifs de rformes clairs. Ds le dbut du processus de
rforme, il faut annoncer explicitement tous les participants lobjectif
principal que lon poursuit et la stratgie pour le raliser. Les finalits et les
attentes doivent tre sans ambigut. On lance trop souvent des rformes avec
des objectifs multiples et mme concurrents, sans rflchir aux moyens de les
atteindre, aux rapports entre eux ou ce qui constitue la priorit principale.
Harmoniser les informations financires et celles sur les performances. Il
faut quil y ait cohrence des structures et des systmes dinformation. Certes,
dans beaucoup de pays, il est difficile de modifier ces systmes; mais il importe
de rflchir une adaptation de la classification et de la comptabilit
budgtaires en vigueur la gestion base sur les performances que lon met en
place. Les budgets sont gnralement structurs en fonction de divisions
institutionnelles et fonctionnelles, et non dobjectifs ou de catgories de
rsultats, do la difficult de rapprocher les cots rels des rsultats. Une
bonne comptabilisation des cots et une composition du budget bien articule
sur les programmes contribuent maximiser les avantages du systme de
gestion par performance.
Intgrer les IP la procdure budgtaire. Pour tre sr que les IP soient
utiliss, il est essentiel de trouver une faon de les intgrer qui contribue la
ralisation des objectifs. Les pays suivent des dmarches diffrentes : les IP
peuvent faire partie du cycle budgtaire annuel et concourir aux dcisions
prises aux diffrents niveaux et stades de la procdure.
Concevoir les rformes en pensant lutilisateur final. Trop souvent, on
met en place des systmes et on recueille des donnes sans bien savoir quoi
et par qui elles seront utilises. Pour que les informations sur les performances
soient employes dans la procdure budgtaire, elles doivent tre
communiques aux diffrents utilisateurs lors des phases successives de cette
procdure. En outre, pour viter de crer un climat de mfiance, on doit
expliciter ce que lon attend de ces informations. Sen servira-t-on pour prendre
des dcisions budgtaires ? Comment seront-elles lies aux ressources ?
viter les systmes dIP dapplication gnrale qui lient troitement les
rsultats de performances la rpartition des ressources. Il nest pas
recommand dtablir systmatiquement un lien troit ou direct entre le
financement et les rsultats de performances. Lautomaticit fausse les
incitations, ignore les causes profondes des performances mdiocres et exige
une trs haute qualit des IP que lon trouve rarement. Linstauration dun lien
77
I.5.
direct est possible dans certains secteurs, mais il faut dcider au cas par cas
plutt que mettre en place un systme pour lensemble des administrations.
Impliquer les principales parties prenantes la conception des
rformes. On doit consulter et faire participer les responsables politiques et
les fonctionnaires la phase de conception des rformes, afin de susciter leur
intrt et leur appui. Il importe de communiquer efficacement pendant toute
la dure du processus de rforme.
Crer un dispositif de programmation et dinformation commun toutes
les administrations. Cest ncessaire si les gouvernements souhaitent
sengager dans une programmation et une communication stratgiques
intressant toutes leurs activits. Cela peut faciliter la fixation dobjectifs
communs lensemble des administrations, qui transcendent les limites des
organisations et concourent la fixation de priorits et la comparaison des IP.
laborer et utiliser diffrents types dIP. Il est ncessaire de gnrer
diffrents types dIP. Pour tre significatives et sres, les IP doivent reposer sur
des donnes de production et de rsultats actualises en permanence. Mais il
faut aussi comprendre le potentiel et les limites de chacune. Si lon met en
place un systme centr sur une seule catgorie dIP, cela risque de poser
problme. Les diffrents types dIP peuvent se complter et, si possible, tre
considrs et utiliss ensemble. Ainsi, la non ralisation des objectifs pourrait
servir de signal pour procder une rvision plus dtaille.
Les valuations indpendantes des IP doivent tre simples et effectues
en temps utile. Quelle que soit la nature des donnes, les facteurs permettant
damliorer la qualit sont les mmes : dabord, il faut recueillir, valuer et
fournir les donnes de production et de rsultats dans les dlais et avant le
dbut des ngociations budgtaires annuelles. Ensuite, il faut privilgier les
donnes essentielles. Enfin, il faut que la procdure comporte un lment
indpendant. Cela peut tre linstitution suprme de contrle ou dautres
instances indpendantes, comprenant ventuellement des experts du MF et
dorigine externe, qui dirigent les valuations ou la collecte des donnes de
performances ou y participent. De plus, il est important de disposer dun
vrificateur ou dun mcanisme indpendant pour auditer les donnes ou
les procdures relatives aux rsultats de performances.
2. Application de systmes budgtaires utilisant les informations

Il faut un mode dapplication appropri lorganisation gnrale de la
gouvernance et des institutions. Quel doit tre le rle des agences centrales et
le degr de centralisation de la mise en uvre? Les rponses ces questions
dpendent, entre autres choses, du contexte institutionnel, du type de
budgtisation par performances, du niveau de centralisation administrative et
78
I.5.
du pouvoir relatif du ministre des Finances. Pour lapplication, il faut trouver

un quilibre entre centralisation et dcentralisation. Dans les limites quimpose
le cadre institutionnel, il est souhaitable de prendre des mesures pour
contrecarrer les tendances ngatives. Ainsi, les pays centralisateurs devraient
consulter les ministres et les agences, afin dviter les problmes dcoulant
dun excs de centralisation. Ceux qui pratiquent la dcentralisation devraient
concevoir des stratgies et des incitations pour encourager une conception et
une prsentation uniformes des IP ainsi que pour susciter une forte impulsion
politique tous les niveaux.
Appliquer avec souplesse; la mme formule ne convient pas tous.
Quel que soit le mode de mise en uvre retenu, il doit tre assez flexible pour
prendre en compte la diffrenciation des fonctions exerces par les agences
publiques, tout en sassurant que la production et la prsentation des donnes
de performances soient assez homognes pour permettre deffectuer des
comparaisons. En outre, si les rformes ont pour but dinstaurer une gestion
par les rsultats, il est essentiel que les agences disposent de la latitude
ncessaire pour atteindre leurs objectifs.
Il faut un leadership. Lappui des dirigeants politiques et administratifs
est indispensable pour faire appliquer ces rformes. Le personnel politique a
un rle important jouer. Si les responsables politiques prennent la direction
des oprations, cela peut crer une dynamique en faveur du changement
et permettre de surmonter les rsistances bureaucratiques. Presque tous
les pays ont soulign limportance dun engagement fort des responsables
au niveau des ministres ou des agences. Il est essentiel de promouvoir
llaboration dIP dans toute lorganisation et de sassurer quelles servent
amliorer les performances. En outre, il est important que limpulsion vienne
du centre, cest--dire du MF ou dautres agences centrales pour faire voluer
les systmes de gestion par performance et renforcer les capacits. La facult
de fixer des rgles et/ou des principes directeurs, de veiller leur respect et de
les modifier en cas de ncessit est un atout pour le changement.
Dvelopper les capacits du MF et des ministres dpensiers. Il convient
que le MF et les ministres dpensiers disposent de lautorit ainsi que des
capacits analytiques et administratives permettant dappliquer les rformes.
Cela implique de les doter de ressources en personnel et en systmes
dinformation. Le personnel doit avoir la formation et lexpertise idoines.
Se focaliser sur les rsultats, pas seulement sur les produits. Il est plus
facile de mesurer les produits, mais cela peut conduire ne sintresser qu
lefficacit en ngligeant le problme plus large de la ralisation des rsultats
souhaits. Cela peut aussi crer des risques de distorsion des objectifs. Au vu
de lexprience de plusieurs pays, laction des agences qui se concentrent
uniquement sur les produits nest pas assez oriente vers les besoins des
79
I.5.
citoyens et les rsultats pour la socit. En dfinitive, le personnel politique et

la population se proccupent surtout des rsultats, mme sils sont difficiles
mesurer.
Fixer des objectifs prcis, mesurer et surveiller leur ralisation. Il
convient de fixer clairement les objectifs et les priorits, puis dexaminer la
contribution des programmes leur ralisation. Si lon ne peut mesurer la
performance dun programme, il est impossible damliorer les prestations.
On doit valuer rgulirement les programmes ; beaucoup de pays ont
recommand de le faire chaque anne.
Il faut bien connatre la base des programmes. Cest particulirement
vrai si on met laccent sur les rsultats. Les conditions dune comprhension
claire et dtaille de la base dun programme sont les suivantes : dfinition
claire du programme et connaissance des programmes existants de leur
contribution aux rsultats recherchs pour lensemble des administrations; de
leur cot; des rsultats atteints.
Limiter le nombre dobjectifs, mais utiliser de nombreuses mesures.
Beaucoup de pays de lOCDE se sont aperus quil valait mieux avoir peu
dobjectifs pour lesquels il existe quantit de mesures, plutt que le contraire.
Sil y a trop dobjectifs, cela risque de crer une plthore dinformations et de
compliquer la fixation de priorits entre eux, do un manque de focalisation.
Disposer de systmes dinformation qui communiquent entre eux. Il
faut crer des systmes dinformation pour programmer, pour recueillir des IP
et pour rapprocher celles-ci des informations financires. Ces systmes
doivent tre en mesure de collecter, dactualiser et de diffuser des
informations sur les performances, caractre financier et non financier, pour
un ensemble de programmes. Il faut que les systmes appliqus au niveau
central et ministriel puissent oprer ensemble ; la mise en place de ces
capacits peut exiger un gros effort de programmation et dinvestissement.
La coopration entre organisations est cruciale. Lintgration des IP la
procdure budgtaire exige la coopration de plusieurs acteurs diffrents.
Si lon veut que les IP servent prendre des dcisions et amliorer les
performances, tous les chelons de ltat doivent cooprer leur production et
leur application. Il doit sagir dune coopration horizontale et verticale. Pour
obtenir une amlioration des services, il est ncessaire de faire cooprer le MF,
les ministres et les agences. Quand les rsultats et les objectifs transcendent
la dlimitation des organisations, une coopration horizontale entre ministres
et agences est essentielle pour atteindre les buts poursuivis.
Avec les structures et les procdures budgtaires traditionnelles, qui font de
la classification par organisations la principale unit de prise de dcision, il est
plus difficile de raliser des objectifs communs. Lun des problmes auxquels
on se heurte est que certains se dfaussent sur une autre organisation de la
80
I.5.
responsabilit de raliser un objectif. On peut y remdier en amenant les

responsables de laccomplissement des rsultats concevoir un programme
commun damlioration; une autre solution consiste dsigner lun des hauts
fonctionnaires des diffrentes organisations concernes comme responsable des
rsultats. Des pressions politiques un haut niveau peuvent aussi inciter les
ministres cooprer la ralisation dobjectifs communs (souvent complexes).
La consultation et lappropriation sont importantes. On a intrt tablir
un dialogue entre les parties concernes. En travaillant avec les agences, les
collectivits locales et les personnes places en premire ligne la mise en
place de la gestion par performances et la fixation des objectifs, on favorise
ladhsion au dispositif. Cela attnue les problmes de truquage (gaming) et
contribue crer un sentiment de paternit des rformes, qui peut inciter les
agences et le personnel accomplir lobjectif.
Se demander comment les changements de rgles budgtaires peuvent
influer sur les comportements, de faon la fois positive et ngative. Le
truquage est la norme en matire budgtaire; il est antrieur aux objectifs
de performances. Mais linstauration dun systme liant troitement les
financements aux rsultats de performances cre de nouvelles rgles et une
nouvelle dynamique qui peuvent susciter un autre type de manipulation.
Plusieurs solutions possibles soffrent pour y faire face : adopter une dmarche
prudente, procder des consultations et des analyses rigoureuses, piloter
les dispositifs de budgtisation par performances et crer un sentiment
dappropriation de lobjectif concern. Comme il nest pas possible de prvoir
tous les comportements non souhaits, il faut avoir les moyens dadapter les
systmes et les rgles leur volution.
3. Obtenir une utilisation permanente des IP dans des systmes

budgtaires
Un systme de gestion axe sur les performances volue dans le temps
et des problmes diffrents apparaissent chaque tape. Au stade initial, le
principal est simplement de gnrer des IP pertinentes. Au fur et mesure que
le systme volue, dautres questions deviennent importantes; elles concernent
surtout les changements de comportement : comment obtenir que les
diffrents acteurs se servent des IP pour prendre des dcisions et comment
suivre la performance du systme lui-mme?
La conception des rformes doit tre adapte lvolution des
circonstances. Les mthodes dapplication ne sont pas statiques et les pays
les modifient en pratique. Cest un exercice dapprentissage et chaque pays
doit adapter sa dmarche en fonction de lexprience des rformes
antrieures ou en raction aux transformations plus gnrales des structures
politiques ou administratives.
81
I.5.
Prvoir des incitations pour encourager les fonctionnaires changer de

comportement. Les rformes visent modifier le comportement des
fonctionnaires, tant au ministre des Finances que dans les ministres
dpensiers. Il faut au moins quils comprennent bien le systme de budgtisation
par performances et le rle qui leur est imparti. Il convient de motiver les
ministres et les agences pour quils utilisent ces informations en prenant des
dcisions et dlaissent les procdures traditionnelles. Les expriences nationales
montrent quil est important dobtenir lappui des plus hautes autorits et
ladhsion des gestionnaires. On peut y parvenir au moyen dun dosage
dincitations officielles et non officielles. Les incitations doivent tre positives, et
pas seulement ngatives. Diverses possibilits existent : informer simplement
des avantages de lutilisation des IP comme instrument de gestion et de
budgtisation donnant plus de latitude aux gestionnaires pour accomplir leurs
tches ; intgrer les performances des programmes lvaluation des
gestionnaires et du reste du personnel; lier les performances aux primes et la
rmunration. Le MF doit bien montrer que les performances sont prises au
srieux en se rfrant aux IP dans les ngociations budgtaires. Il est donc
ncessaire de rpondre la crainte quelles soient utilises exclusivement soit
pour sanctionner, soit pour rduire les effectifs ou les budgets.
Prvoir des incitations pour encourager le personnel politique changer
de comportement. Cela conditionne le succs de ces rformes. Le personnel
politique peut tre consult et impliqu dans le processus de rforme et tre au
moins sensibilis limportance et aux avantages potentiels de lemploi des IP
pour prendre des dcisions. Il est dlicat de trouver le bon quilibre. On ne doit
surtout pas exagrer les avantages : cette mthode nest pas un substitut aux
dcisions budgtaires ou aux choix politiques difficiles auxquels sont
confronts les gouvernements. Lutilisation est le problme essentiel : il est
important de donner des incitations qui encouragent les responsables
politiques intgrer les IP dans la prise de dcision. Elles doivent tre adaptes
leurs besoins. De nombreux pays de lOCDE prouvent toujours des difficults
changer les comportements. On doit se rendre compte que cest un problme
complexe qui ncessite un travail de longue haleine.
Amliorer la prsentation et la communication des informations sur les
performances. Pour favoriser leur emploi dans la prise de dcision, il est
ncessaire quelles soient pertinentes, de qualit leve, crdibles et
disponibles en temps utile. Il faut les prsenter de manire simple et intgre.
Il doit y avoir au minimum un lien clair entre les documents de
programmation et de communication des performances et/ou entre les
programmes, les ressources et les rsultats. Il convient de prsenter les
rsultats programms et effectifs (si possible en srie temporelle) dans le
mme document, conjointement aux informations financires.
82
I.5.
Reconnatre les limites des IP. La perfection nexiste pas en matire dtat
ou dIP. On doit prendre en considration le cot de la mise au point et de la
gestion des systmes de collecte et de diffusion des IP. Ce cot comprend la
fois les frais de fonctionnement et le temps de travail des fonctionnaires. Aucun
pays de lOCDE na donn dinformation sur le cot total de ces systmes.
Se souvenir que lapprentissage est aussi important que lobjectif final.
lactif de cette mthode, il y a le rexamen des systmes existants, le fait de
poser des questions diffrentes et de chercher mettre laccent sur les
rsultats plutt que sur les intrants. Cest aussi un processus en constante
volution il na pas de fin, dabord parce que les pays sadaptent et tirent
les leons des rformes en cours; et aussi parce que les problmes que les
gouvernements traitent et le contexte oprationnel dans lequel ils oprent
changent sans cesse.
Grer les attentes. Dans beaucoup de pays, le lancement des expriences
prcdentes de budgtisation base sur les performances a suscit des attentes
excessives et irralistes, voues tre dues faute de concrtisation des
rsultats prvus. Il importe, ds le dpart, de grer les anticipations en fonction
des dlais ncessaires pour que les rformes donnent des rsultats. Il ny a pas
de solution rapide. Certains pays ont estim quil fallait trois cinq ans pour
mettre en place un dispositif de mesure des performances lchelle de
lensemble des administrations. Il est concevable desprer que la budgtisation
par performances donne les moyens de prendre des dcisions rationnelles, tout
en permettant aux gouvernements de rcompenser financirement les bonnes
performances et de sanctionner les mauvaises. Cest une ide simple et
sduisante; mais elle ignore le fait que les dcisions budgtaires sont prises
dans un contexte politique ou la complexit des problmes et des situations
auxquels elles sappliquent. Dans la plupart des cas, cet tat desprit nest pas
souhaitable. Lattitude la plus raliste est desprer quau mieux les pays
adoptent la budgtisation guide par les performances.
83
ISBN 978-92-64-03406-8
OCDE 2007
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90
PARTIE II
tudes de cas portant

sur une slection de pays
de lOCDE
La partie II traite en dtail les diffrentes expriences nationales de

conception et dutilisation des informations sur les performances.
Huit tudes de cas nationaux sont prsentes : Australie, Canada,
Core, Danemark, tats-Unis, Pays-Bas, Royaume-Uni et Sude.
ISBN 978-92-64-03406-8
OCDE 2007
PARTIE II
Chapitre 6
Australie
93
II.6.
AUSTRALIE
1. Description du systme de mesure des performances

Depuis linstauration en 1983 du programme damlioration de la gestion
financire (Financial Management Improvement Program, FMIP) lequel sinscrit
dans le cadre dune vaste procdure de rformes du secteur public la gestion
budgtaire en Australie est dfinie par les principes de la gestion axe sur les
rsultats (Parliament of the Commonwealth of Australia, 1990).
La place accorde aux rsultats a considrablement volu au cours
des vingt annes qui ont suivi la mise en place du systme rudimentaire de
planification et de comptabilisation des mouvements de trsorerie du FMIP.
Aujourdhui, les informations recueillies comportent une comptabilisation
dexercice complte et dtaille, des prvisions et des chiffres effectifs pour
chaque rsultat, extrant et opration administre de chaque ministre et
administration du secteur public.
Si la nature des informations relatives la performance du cadre de
gestion budgtaire australien a volu, les objectifs essentiels demeurent
fondamentalement les mmes : amliorer la fois le rapport cot-efficacit de
lutilisation des ressources et lobligation de rendre compte du secteur public
tout en dlguant ceux qui excutent les politiques et les programmes la
responsabilit et lautonomie en matire de gestion budgtaire.
1.1. Contexte
Les procdures actuellement en vigueur en Australie sont nes des
rformes budgtaires associes au rapport de 1996 de la National Commission of
Audit, un examen indpendant commandit par le nouveau gouvernement.
Cet examen portait sur les diffrents aspects de la gestion et des oprations
budgtaires de ladministration publique australienne et sur la faon dont ils
taient comptabiliss. La Commission recommandait notamment que :
94
La gestion de ladministration et les finances publiques sinspirent

davantage de celles des entreprises.
La transparence des finances publiques soit amliore.
La culture et le fonctionnement du service public australien prennent

davantage exemple sur les mthodes appliques par les entreprises.
II.6.
AUSTRALIE
Entre 1996 et 1999, le pays a procd des rformes lgislatives et

administratives qui tenaient compte des principes retenus par la Commission :
LAudit Act 1901 (loi daudit) a t remplac en 1997 par une nouvelle lgislation
applicable aux ministres, agences, autorits et entreprises publics. Cette
lgislation se composait du Financial Management and Accountability Act de 1997
(loi sur la gestion et la responsabilit financires, FMA Act), du Commonwealth
Authorities and Companies Act de 1997 (loi sur les autorits et les tablissements
du Commonwealth, ou CAC Act) et de lAuditor-General Act de 1997 (loi sur
lAuditeur gnral).
La gestion budgtaire a adopt un cadre fond sur des principes qui

dfinissaient clairement les responsabilits.
La Charter of Budget Honesty Act de 1998 (loi sur la charte de sincrit budgtaire,
la Charte) a t adopte en rponse une recommandation particulire du
rapport de 1996 de la Commission. Elle tablit un cadre pour lexcution plus
transparente de la politique budgtaire qui exige entre autres :
que les administrations publiques divulguent leur stratgie budgtaire et
lassoient sur les principes dune gestion budgtaire rationnelle, principes
qui sont dfinis dans la Charte ;
quelles rendent compte de leur stratgie budgtaire (accompagne dune
valuation des risques) au moment de llaboration du budget, en milieu
dexercice et en fin dexercice. Avant des lections, une note sur les
perspectives budgtaires est galement demande ;
des directives spcifiques rgissant lvaluation des cots des engagements
lectoraux du gouvernement et de lopposition, et la diffusion de ces
informations.
Aux rformes lgislatives, en 1999-2000 se sont ajoutes dautres rformes

dcisives, notamment : ladoption de la budgtisation sur la base des droits
constats (y compris pour laffectation des crdits); un cadre de gestion et
de mesure des performances par rsultat et par extrant; et lattribution de
responsabilits et dune autonomie accrues aux responsables des organismes
publics (galement consignes dans le Public Service Act loi sur le service public
de 1999).
La lgislation relative la gestion budgtaire et ladministration publique
qui sest substitue lAudit Act de 1901 a supprim les dispositions dtailles,
les prescriptions obligatoires et les directives ayant trait au contrle et
lutilisation des fonds publics. Ces modalits ont t remplaces par des
dispositions plus gnrales qui donnent aux hauts responsables le pouvoir
dtablir leurs propres procdures oprationnelles internes et leur propre
cadre de dlgation des pouvoirs, conformment aux principes gnraux
rgissant une utilisation efficiente, efficace et thique des ressources.
95
II.6.
AUSTRALIE
Les nouveaux dispositifs ont galement instaur des accords de

performance entre les hauts responsables et leurs ministres de tutelle,
accords qui portent gnralement sur les objectifs et finalits essentiels des
responsables et de leurs administrations.
Les rformes des annes 90 visaient dfinir clairement les responsabilits
et limputabilit des rsultats financiers et non financiers. Elles se sont efforces
de rendre les chefs dagences comptables de la performance. Les rgles relatives
aux contrles centraux sur les plans dvaluation gnraux ont t assouplies,
une priorit accrue tant simultanment donne llaboration de donnes
prcises et mesurables concernant la performance.
Jusqu 1996, les organismes taient tenus de soumettre chaque anne
des plans formels dvaluation du ministre pour lensemble des programmes
relevant de sa responsabilit sur une priode de cinq ans. Compte tenu de la
qualit variable des valuations et de leur utilit pour la prise de dcision, on
a pens quune mthode plus cible et quilibre dvaluation et de mesure
des performances pourrait globalement produire de meilleurs rsultats.
En 1996, les administrations ont t encourages utiliser de nouvelles
techniques dvaluation et de suivi de la performance selon les mthodes les
plus propices une gestion efficiente, efficace et thique. Le ministre des
Finances et de lAdministration ( Finance ), en coopration avec la Cour des
comptes australienne (Australian National Audit Office, ANAO), a publi des
principes de bonne pratique en matire dinformation sur la performance
(ANAO and Department of Finance and Administration, 1996).
Si les rformes conduites dans la seconde moiti des annes 90 ont eu des
retombes positives, le gouvernement australien a reconnu quelles devaient tre
rgulirement assujetties un exercice dexamen et dvaluation. Le dernier a t
men en 2002, lorsque le gouvernement a procd un examen des estimations
et du cadre budgtaires. Celui-ci visait essentiellement amliorer la rgularit et
lexactitude des estimations budgtaires, notamment des donnes de trsorerie,
et vrifier que le service public disposait des quipements ncessaires pour
apporter ces amliorations. Le rapport dexamen a prconis :
96
un recentrage sur les informations concernant les programmes ;
la notification plus dtaille et rgulire des informations financires ;
le renforcement des procdures permettant de contrler les rsultats

financiers, les mouvements de trsorerie et llaboration des estimations des
administrations ;
la vrification des systmes pour sassurer quils sont en mesure de saisir et

de tenir compte des donnes supplmentaires demandes ;
II.6.
AUSTRALIE
laugmentation des effectifs techniques dots des comptences financires

et analytiques ncessaires au ministre des Finances et dans les
administrations places sous sa tutelle.
Le gouvernement a accept ces recommandations en novembre 2002,

confirmant la budgtisation sur la base des droits constats et donnant au
ministre des Finances le pouvoir de modifier les estimations budgtaires des
administrations de manire ce que la qualit et la ponctualit des estimations
concernant lensemble du service public satisfassent aux critres les plus
exigeants.
Avec le recul, ladoption dune politique de rsultats et dextrants fonde
sur la comptabilit en droits constats engage en 1999-2000 a reprsent un dfi
significatif pour le gouvernement, le Parlement, les services budgtaires,
gestionnaires et techniques et les systmes informatiques des administrations
centrales et des organismes oprationnels. Les premires annes, les
planificateurs et les personnes qui travaillent au sein du systme nont pas peru
le plein impact de ces rformes, ce qui montre quel point il importe de surveiller
et de perfectionner leur application, surtout quand elles sont complexes, de
grande envergure et ambitieuses.
1.2. Cadre institutionnel

LAustralie a une structure fdrale trois niveaux. Les gouvernements
lchelon national, provincial et local sont lus sparment et jouissent dune
autonomie de dcision sur les questions relevant de leurs comptences. Les
principaux services publics sont assurs par les pouvoirs publics des tats et
des territoires la plupart des services de sant, dducation, dinfrastructure,
dutilit publique, dordre public et de proximit par exemple. Les
financements sont pour lessentiel collects lchelon national et transfrs
aux tats, aux territoires et aux administrations locales via des paiements
directs. Une part infime de ces transferts est alloue des objectifs spcifiques
selon des conditions dfinies par le gouvernement national.
En vertu du cadre de dvolution des responsabilits budgtaires tabli au
niveau national, la gestion de la performance (y compris les mesures de la
performance et lvaluation des programmes) relve gnralement de la
comptence des diffrents ministres et de leurs ministres et administrations;
les rsultats doivent nanmoins tre dfinis en accord avec le ministre du
Budget et de lAdministration.
La politique de rsultats du gouvernement australien exige de chaque
ministre et administration du secteur public, y compris des organismes de droit
public, quils dfinissent des rsultats et des extrants dtaills et explicites ainsi
que des indicateurs de performance pour valuer la quantit, la qualit, le prix et
lefficacit de leurs oprations. Ils sont tenus den rendre compte, ainsi que de
97
II.6.
AUSTRALIE
toute valuation importante, dans leurs plans budgtaires (prsentations

budgtaires par ministre) et dans leurs rsultats de fin dexercice (dans les
rapports annuels). Les dispositifs de mesure de la performance sont dcrits en
dtail lannexe de la prsente tude. Des informations complmentaires sur les
dispositifs de mesure de la performance figurent lencadr 6.1.
Les projets de grande ampleur ou pangouvernementaux requirent parfois
un accord interministriel sur les stratgies dvaluation et dexamen, accord
auquel peuvent participer les ministres et administrations associs lexcution
des politiques ainsi que le ministre des Finances et/ou les services du Premier
ministre et le cabinet.
Les principaux usagers des informations relatives aux performances
publies par les ministres et administrations sont les commissions
parlementaires qui passent au crible les estimations budgtaires et les rapports
annuels, notamment la Commission parlementaire conjointe sur les comptes
publics et la vrification (Joint Committee of Public Accounts and Audit, JCPAA) et la
Commission permanente du Snat sur les finances et ladministration publique
(Standing Committee on Finance and Public Administration, SCFPA).
Sagissant des informations contenues dans les rapports annuels des
administrations (signs par les responsables), le JCPAA approuve les rgles de
communication des informations sur la performance dans les rapports
annuels publies chaque anne par le dpartement du Premier ministre et le
cabinet, auxquelles toutes les administrations relevant de la loi FMA doivent
souscrire. Toutes les administrations assujetties la loi CAC doivent respecter
les rgles de notification qui sont spcifies dans cette dernire. Les rgles
nvoluent gure dune anne sur lautre, si ce nest pour tenir compte des
modifications tant intervenues dans les diffrentes composantes, par
exemple ladoption de lquivalent australien des normes internationales
relatives aux rapports budgtaires et la dfinition plus dtaille des projets
concernant la gouvernance et les entreprises.
En vertu de lAuditor General Act de 1997, lAuditeur gnral est habilit
procder des vrifications des comptes et des rsultats des administrations
et des programmes afin dinformer le Parlement; il ne vrifie cependant pas
les documents budgtaires. LAuditeur gnral a rdig de nombreux rapports
daudit portant sur la qualit et la couverture des informations relatives la
performance et sur les systmes dinformation qui leur sont associs1.
Le ministre des Finances et de lAdministration a pour responsabilit
dorienter les politiques de gestion de la performance se rapportant aux
organismes publics et les rgles applicables aux tablissements et entreprises
publics. Il donne aux administrations des directives quant aux informations
sur la performance quelles sont censes communiquer lors de leurs
prsentations au Parlement dans le cadre de la procdure budgtaire annuelle.
98
II.6.
AUSTRALIE
Encadr 6.1. Synthse du cadre de rsultats du gouvernement

australien
La finalit du cadre de rsultats est nonce dans lextrait ci-dessous des directives
stratgiques du ministre des Finances, publies pour la premire fois en
novembre 2000 et actualises en 2003 :
Le cadre de rsultats et dextrants est conu pour tre dynamique et flexible. Il
fonctionne sous forme de hirarchie dcisionnelle :
Le gouvernement (par lintermdiaire de ses ministres et avec lassistance des
administrations comptentes) spcifie les rsultats quil cherche obtenir dans un

domaine particulier.
Ces rsultats sont dfinis en termes des retombes escomptes sur certains
aspects de la socit (comme lducation), de lconomie (les exportations) ou de

lintrt national (la dfense).
Le Parlement alloue les crdits qui permettront au gouvernement dobtenir ces
rsultats au moyen des ressources administres et des extrants ministriels.

Les lments tels que les dons, les transferts et les paiements au titre des prestations
sociales sont grs pour le compte du gouvernement par les administrations, dans
lobjectif de maximiser leur contribution aux rsultats spcifis.
Les administrations dfinissent et grent leurs extrants de manire optimiser
leur apport la ralisation des rsultats souhaits par le gouvernement.

Des indicateurs de performance sont labors pour valuer lefficacit (autrement
dit leffet des ressources administres et des extrants sur les rsultats) et
lefficience (notamment au regard de lapplication des ressources administres et
du prix, de la qualit et du nombre dextrants) et perfectionner le systme en vue
de rehausser la performance et la responsabilisation lgard des rsultats.
Le cadre sapplique toutes les administrations et tous les services du secteur des
administrations publiques, ladministration ou le service tant lunit de base de
lorganisation* (autrement dit, les dclarations de rsultats relvent des
administrations) mais doit tre accept par le ministre de tutelle et par le ministre
des Finances et de lAdministration. Chaque ministre tablit des mesures et des
objectifs de performance dans son domaine de comptence, en tenant compte des
conditions dans lesquelles il opre, notamment le budget dont il dispose.
Le cadre doit servir plusieurs finalits :
Un objectif stratgique guider les dcisions du gouvernement en matire
daffection des ressources (mesure budgtaire) dans le cadre de la procdure

budgtaire.
Fournir au Parlement une assise pour allouer les crdits dans le cadre de la loi des
finances annuelle. Dans la pratique, ni les ressources alloues aux produits

ministriels (18 % des dpenses totales), ni celles alloues aux programmes
administrs financs par des crdits spciaux ou permanents (73 % des dpenses
totales) ne sont dfinies en fonction des rsultats ; seules le sont celles des
programmes administrs inscrits dans la loi des finances annuelle (9 % des
affectations budgtaires totales).
99
II.6.
AUSTRALIE
Encadr 6.1. Synthse du cadre de rsultats du gouvernement

australien (suite)
Un objectif de gestion par administration les extrants ministriels et les
programmes administrs visent obtenir les rsultats ou les retombes mentionns

dans la dclaration de rsultats de ladministration concerne.
Transparence et responsabilit envers le Parlement et les autres intervenants, par le
biais de rapports rendant compte de la performance de ladministration dans la

ralisation des rsultats souhaits par le gouvernement au moyen des extrants
ministriels quelle fournit et des programmes quelle administre pour le compte du
gouvernement.
* Department of Finance and Administration, 1998, page 9.
Le ministre des Finances est galement charg de conseiller le

gouvernement quant aux priorits de dpenses pour lensemble du secteur
public. Dans ce contexte, il donne au cabinet et aux ministres des indications
concernant la performance des administrations et des programmes,
notamment lors de lvaluation des nouvelles mesures proposes pendant la
procdure budgtaire annuelle. Dans ce cadre, les propositions de
modification au budget et aux estimations moyen terme, nouvelles mesures
et conomies comprises, doivent prciser les rsultats auxquels elles sont
censes concourir, de mme que les tapes cls de lexcution et la stratgie
de suivi des rsultats adopte par ladministration concerne.
Le ministre est charg dlaborer les mesures rgissant lexamen des
projets de dpenses; les ministres et administrations ont pour responsabilit
permanente dassurer le suivi de la performance et de procder des valuations
de leurs propres programmes. Le ministre a nanmoins cr en octobre 2006
une unit dexamen stratgique (lunit) qui conseille les principaux ministres
sur les questions mritant une tude (stratgique) approfondie dans le cadre de la
procdure budgtaire. Lunit coordonne la concertation inter administrations sur
ces examens et organise ceux qui sont approuvs par les ministres. Les examens
portent gnralement sur les projets inter administrations hautement
prioritaires, de grande envergure et complexes et ont pour objectif daider le
gouvernement rehausser lefficience, lefficacit et la pertinence des
programmes de dpenses (y compris les dpenses fiscales).
2. Mesure et valuation des rsultats

Le cadre dinformation sur la performance du gouvernement australien fait
des rsultats enregistrs au niveau des administrations llment fondamental
des valuations. On entend par rsultats les effets, les retombes ou les
consquences des mesures prises par le gouvernement en faveur de la
100
II.6.
AUSTRALIE
population australienne. Les extrants sont les biens et les services qui sont
produits par chaque ministre ou administration pour le compte du
gouvernement et qui contribuent aux rsultats pour les personnes ou organismes
externes. Les rsultats viss sont dfinis par les ministres concerns en
concertation avec le ministre du Budget et de lAdministration. Chaque ministre
est charg de choisir les extrants, qui font lobjet dune dcision gnrale du
cabinet durant la procdure budgtaire. La place donne la mesure explicite des
rsultats est capitale si lon veut faire du cadre un instrument utile de mesure et
dvaluation de la performance.
En Australie, les informations sur la performance ont pour finalit de
faciliter la gestion budgtaire et ltablissement du budget trois chelons :
gestion interne des organismes ; gestion des ressources de lensemble de
ladministration publique; et mcanismes externes de reddition de comptes.
Les administrations sont censes conduire leurs propres examens et
valuations de la performance dans le cadre des pratiques de gestion interne
courantes. Elles doivent pour le moins identifier les rsultats, les oprations
administres et les extrants couvrant toutes les dpenses dans leur domaine
de comptence. Elles sont tenues de dfinir, mesurer et publier des indicateurs
de performance essentiels portant sur la qualit et le nombre dextrants et des
indicateurs defficacit qui permettent de mesurer leur apport aux rsultats
identifis. Les informations sur la performance sont publies dans les
programmes des administrations prsents lors de lexamen de la loi de
finances (dans les prsentations budgtaires par ministre) ; la fin de
lexercice, les rsultats sont publis dans leurs rapports annuels.
Il est courant que les administrations assurent le suivi rgulier dun
ensemble dindicateurs fondamentaux durant lanne et en rendent compte.
Les pratiques varient, qui vont de techniques de notification perfectionnes :
tableaux de bord prospectifs, tableaux de bord de la performance ou profils de
risques, ltablissement dune liste des progrs accomplis au regard
dindicateurs cls et indiquent les carts par rapport aux programmes, en
supplment aux rapports de situation financire ou pour satisfaire aux
obligations en matire de notification publique.
Il nexiste pas de rsultats pangouvernementaux spcifiques au niveau
national en Australie. La plupart des gouvernements des tats et des territoires
fixent des cibles ou des objectifs gnraux que les programmes et les oprations
des administrations sont censs prendre en compte. Les principaux
mcanismes permettant dexploiter les informations sur la performance aux
fins de gestion des ressources de lensemble de lappareil administratif sont les
prescriptions en matire dexamen de la procdure budgtaire et les examens
spciaux des programmes de grande envergure ou des mesures budgtaires
superviss par le cabinet. Ces dispositifs sont expliqus au point trois.
101
II.6.
AUSTRALIE
La production des informations sur la performance au niveau national se

heurte un problme particulier dans la mesure o la plupart des services
publics sont dlivrs par les gouvernements des tats et des territoires. Par
consquent, le gouvernement australien nexerce aucun contrle sur lemploi
des ressources, et a une influence limite sur la performance. Les transferts
spcifiques (specific purpose payments, SPP) du gouvernement national aux tats
et territoires, qui exigent gnralement des rapports de performance et la
ralisation de cibles ou dobjectifs de rendement, constituent une exception.
Des indicateurs de performance particuliers sont ainsi dfinis pour la matrise
de la lecture et du calcul et lassiduit scolaire, le nombre et la qualit des
logements destins aux personnes dfavorises et un ventail de services de
sant dlivrs par les gouvernements des tats et des territoires dans le cadre
daccords entre les autorits comptentes.
Les prsentations budgtaires par ministre prcisent lorigine et
lutilisation des ressources dont dispose chaque organisme du secteur de
ladministration publique. Lemploi des fonds est ventil par rsultat et,
lintrieur de chaque rsultat, rparti entre les ressources ministrielles
(contrles) et les ressources administres. chaque rsultat correspondent
des indicateurs et des mesures de la performance en termes defficacit, de
nombre dextrants et de qualit. Les carts entre les prvisions et les rsultats
effectifs mesurs ne servent pas toujours directement llaboration du
budget ; nanmoins, les administrations et le ministre des Finances les
utilisent parfois pour tayer leurs arguments en faveur dune rvision des
programmes ou pour dfinir dventuelles conomies budgtaires.
La Cour des comptes (ANAO) et les commissions parlementaires se sont
inquites de la qualit globale des informations contenues dans les rapports
publis, notamment en ce qui concerne les rsultats2. Lexamen gouvernemental
du cadre et des estimations budgtaires a galement jug ncessaire danalyser
les informations relatives aux rsultats des administrations afin de vrifier
quelles sont compatibles avec le cadre de laction publique et adaptes aux
besoins du gouvernement et du Parlement. Le ministre des Finances procde
actuellement lexamen des rsultats, en concertation avec tous les autres
organismes du secteur des administrations publiques. Il sagit damliorer leurs
spcifications, de vrifier quelles ont trait des effets explicites plutt qu des
extrants ou des objectifs et de perfectionner les mesures et la mthode
dvaluation de la contribution de chaque organisme aux rsultats.
Le ministre des Finances a tabli une liste de questions pour faciliter le
diagnostic de la qualit des informations relatives la performance; cette liste
fournit galement un cadre utile au suivi des amliorations dans le temps. Ces
questions constituent la base du dialogue entre le ministre des Finances et les
administrations quant la qualit de leurs informations sur la performance. Les
102
II.6.
AUSTRALIE
administrations et lANAO les ont prises pour rfrence dans llaboration et

lvaluation de leurs propres informations sur la performance.
Lexamen de base des rsultats devrait sachever en 2007-08. Il
conviendra nanmoins dassurer un suivi et une assistance permanents pour
amliorer durablement la qualit des informations et les pratiques des
administrations. Les amliorations apportes aux renseignements sur la
performance devraient les rendre plus utiles la gestion des programmes et
aux dcisions stratgiques qui y ont trait.
3. Intgration et exploitation des informations relatives

la performance dans la procdure budgtaire
Linfluence des informations concernant la performance sur les dcisions
et laffection des ressources au cours de la procdure budgtaire est mitige.
La politique axe sur les rsultats a conduit tous les organismes du
secteur de ladministration publique laborer des informations sur la
performance. Le processus dcisionnel en matire de budget et de gestion
peut donc se fonder sur un nombre considrable de renseignements. ce
stade, le potentiel dexploitation de ces informations na pas t pleinement
ralis. Des initiatives ont t prises qui visent faire une plus grande place
aux informations et aux examens de la performance, par le biais de rvisions
la formulation des nouvelles propositions daction et via le lancement dune
tude destine valuer les modalits des examens budgtaires et proposer
des rformes par exemple.
la fin de 2004, les modalits rgissant llaboration de nouvelles
propositions daction ont t examines et rvises par le ministre des Finances,
les services du Premier ministre et le cabinet. Les modifications prescrivent aux
ministres et aux administrations de dfinir pour chaque proposition les
avantages, les risques et les tapes essentiels de mme que les problmes
dexcution connexes de manire guider le cabinet dans son examen. Elles
jettent les bases de lapplication de nouvelles mesures pour grer le processus
dexcution des programmes, suivre leurs progrs et guider leur valuation.
Les examens des dpenses et des programmes sont un lment central de
la procdure budgtaire australienne et cest dans leur cadre que les
informations sur la performance viennent clairer les dcisions budgtaires. En
octobre 2006, le gouvernement australien a amend les modalits dexamen
afin de mettre en place une procdure stratgique plus coordonne et mieux
articule la planification budgtaire et laffection des ressources. Les
nouvelles dispositions confient au ministre des Finances la tche
dadministrer les procdures de dfinition et de gestion des examens, en
coopration avec dautres ministres. Les dcisions quant aux grands domaines
de dpenses publiques qui devront tre tudis au cours dune anne donne
103
II.6.
AUSTRALIE
sont prises par les ministres principaux durant la procdure budgtaire. Les
conclusions des examens sont analyses au dbut de la procdure budgtaire
suivante par les ministres principaux chargs dtablir les priorits.
Un nombre restreint dexamens stratgiques des grands programmes et
des domaines dintervention trans-administrations seront raliss chaque
anne, notamment en ce qui concerne les dpenses fiscales et la prise en
compte des questions intergnrationnelles.
Les nouvelles modalits compltent plutt quelles ne remplacent les
exercices de mesure de la performance et dvaluation. Les valuations et
examens indpendants de plus grande envergure portant sur les politiques
et programmes gouvernementaux se poursuivent par ailleurs, par le biais
denqutes parlementaires, de commissions indpendantes ou dtudes
conduites par des personnalits minentes et dorganisations non
gouvernementales.
4. Communication des informations relatives la performance

Dans le cadre de la documentation budgtaire, chaque ministre ( savoir
lensemble des administrations places sous la responsabilit dun ministre
dtat) prsente tous les ans un rapport dtaill des programmes et des
prvisions de dpenses pour chacune des administrations qui le composent.
La prsentation budgtaire par ministre 3 dtaille toutes les sources et
utilisations des fonds par rsultat.
Les informations financires sur les rsultats sont compltes par des
renseignements sur les oprations administres et les extrants qui contribuent
chacun deux. Sont galement compris un jeu complet dindicateurs de
performance, de mesures et dobjectifs pour les rsultats prvus et les modalits
des valuations futures. Les prsentations budgtaires par ministre comportent
par ailleurs un ensemble complet dtats budgtaires prvisionnels des
administrations couvrant les quatre exercices venir, de mme que les rsultats
rels estims pour lexercice en cours.
Ces prsentations constituent la principale source dinformations des
commissions snatoriales pendant les auditions budgtaires suivant le dpt
du budg et. Au cours de lanne, des prsentations contenant des
renseignements analogues sont galement fournies, en rapport avec dautres
projets de lois de finances.
Lutilisation que font les commissions snatoriales des informations
contenues dans les prsentations budgtaires par ministre varie selon les
administrations : dans certains cas, elles posent de nombreuses questions
quant aux progrs accomplis par rapport aux indicateurs ; dans dautres,
relativement peu. Le ministre des Finances sefforce daccrotre lutilit de
ces prsentations pour le Parlement et les autres intervenants, notamment en
104
II.6.
AUSTRALIE
ce qui concerne la nature et le nombre dinformations sur la performance

quelles comportent. La forme et le contenu des prsentations feront lobjet
dun examen approfondi en 2007, dans le cadre du projet gouvernemental
visant rduire les formalits au sein de ladministration.
Dans la ligne des prsentations budgtaires par ministre viennent les
rapports annuels des administrations, publis dans un dlai de quatre mois
suivant la fin de chaque exercice financier. Ils contiennent les tats financiers
vrifis et expliquent les rsultats de ladministration concerne pendant
lexercice coul. Ils fournissent galement les rsultats rels au regard des
diffrentes mesures de performance pour les rsultats et les extrants, et
exposent les consquences des valuations menes terme durant lexercice.
La qualit des comptes rendus sur la performance des rapports annuels sest
sensiblement amliore depuis linstauration de la budgtisation sur la base des
droits constats. Il est ainsi de plus en plus courant que les administrations
prsentent les objectifs des prsentations budgtaires par ministre dans le
mme tableau que les rsultats et les assortissent dobservations sur les raisons
expliquant les principaux carts et sur les mesures quelles ont lintention de
prendre pour remdier des rsultats dcevants.
La qualit des rapports et des informations quils renferment demeure trs
variable4. Soucieux dencourager leur amlioration, le ministre des Finances et
lANAO ont publi conjointement un Guide des pratiques optimales relatives
aux informations sur la performance dans les rapports annuel (ministre des
Finances et de lAdministration, 2004). Celui-ci contient des avis pratiques sur
les principaux points amliorer, notamment le cadre de notification de la
performance, la gestion et la mesure des donnes, et lexplication des rsultats.
Il prsente galement de nombreux exemples de bonnes pratiques dont les
administrations sont censes prendre connaissance et sinspirer le cas chant.
Les informations sur la performance publies ne sont que lune des
nombreuses catgories de donnes dont le cabinet et les ministres se servent
pour valuer les projections de recettes et de dpenses dans le contexte des
dcisions budgtaires. Les ministres sappuient sur lanalyse et les
renseignements contenus dans les nouvelles propositions daction et sur les
examens connexes exposs dans les mmoires confidentiels du cabinet et les
prsentations budgtaires par ministre prpares par ladministration dont
mane la proposition. Souvent, ces informations ne sont pas diffuses au public.
Par ailleurs, les ministres sen remettent fortement aux avis du ministre des
Finances, qui fournit une valuation stratgique et budgtaire de toutes les
propositions de dpenses examines lors de la procdure budgtaire annuelle.
5. Principaux enjeux
Lenjeu fondamental pour les dispositifs en vigueur est dassurer que les
liens entre les programmes, les extrants et les rsultats soient clairs et
105
II.6.
AUSTRALIE
correctement mesurs. Les avantages drivant des informations sur la

performance des programmes et des rsultats ont principalement trait
lefficience et lefficacit des administrations. Le ministre des Finances
sefforce dencourager ces dernires en amliorer la qualit et la prcision,
ainsi que celles des valuations. Lobjectif consiste dvelopper en leur sein les
comptences, les systmes et la culture qui permettront de rehausser la qualit
et lutilit des informations sur la performance lappui de la planification
interne et dun dialogue constructif avec les intervenants extrieurs.
Un autre dfi consiste mieux intgrer les informations relatives la
performance la phase dcisionnelle de la procdure budgtaire pour que le
gouvernement y ait plus facilement accs. La dcision de celui-ci dadopter un
cadre dexamen stratgique plus centralis et son initiative danalyser la
qualit des informations sur les rsultats fournies par les administrations
permettront dattnuer quelque peu la variabilit des renseignements sur la
performance et den accrotre lutilit globale.
Les pressions constantes en vue damliorer lefficacit et la viabilit des
dpenses publiques posent un dfi permanent. Au cours des six derniers
exercices, de 2000-01 2005-06, les dpenses publiques annuelles ont
progress de 50 milliards de dollars australiens, hausse induite tant par les
nouveaux postes de dpenses que par laugmentation des dpenses associes
aux programmes publics existants.
Les dpenses lies aux nouveaux programmes ont reprsent 48 %
environ (soit 24 milliards de dollars australiens) de cette augmentation. Elles
ont en grande partie port sur les domaines hautement prioritaires pour ltat,
notamment la scurit et la dfense nationales, la sant et le systme de
protection sociale, domaines qui continueront de pousser les dpenses la
hausse moyen terme. En dpit de leur priorit leve, il est reconnu que ces
domaines doivent galement tre assujettis des examens.
Les dpenses consacres aux programmes en cours ont reprsent 52 %
(soit 26 milliards de dollars australiens environ) de la hausse totale des
dpenses publiques entre 2000-01 et 2005-06. Elles sont associes aux grands
programmes en vigueur dans les secteurs de dpenses prioritaires, ainsi qu
un grand nombre de programmes de petite moyenne envergure.
Les nouvelles modalits dexamen stratgique visent mettre en place
un cadre intgr et systmatique permettant aux ministres de :
106
polariser leur attention sur laffectation des dpenses publiques ;
dfinir les domaines quil convient dexaminer ;
veiller ce que les programmes et les rsultats restent dans la ligne des
priorits stratgiques, ce quils soient efficaces et grs de manire
efficiente.
II.6.
AUSTRALIE
6. Solutions
La meilleure intgration des informations sur la performance aux
procdures de gestion et aux systmes dinformation des administrations se
traduira par des dcisions mieux fondes et par une amlioration des rsultats
des programmes daction publique. Rehausser la pertinence et la qualit des
renseignements disponibles pour la phase dcisionnelle de la procdure
budgtaire est une entreprise de longue haleine qui devra mobiliser les efforts
soutenus du ministre des Finances et des administrations.
Le ministre concentre actuellement son action sur linstauration du
nouveau cadre dexamen stratgique, sur la simplification des politiques et
procdures afin de satisfaire aux normes de gestion et sur lamlioration de la
qualit des rapports financiers et non financiers. Il sagit de rehausser la
conformit et la transparence de la gestion budgtaire tout en renforant la
cohrence et lefficacit des programmes, nouveaux et existants, et en les
alignant mieux sur les priorits gouvernementales actuelles.
7. Enseignements dgags et retombes

La stratgie suivie par lAustralie pour donner une place prioritaire la
performance a t une procdure itrative de longue dure qui a apport de
nombreux avantages, notamment la possibilit de dgager des enseignements
de la pratique avant de procder dautres rformes. Elle a aussi t importante
en raison de la corrlation entre la performance et dautres aspects de la
structure budgtaire, politique, administrative et de responsabilisation. La
complexit des interactions et des incitations est difficile apprhender sans
une exprience pratique et peut rendre prilleux les changements radicaux.
Lapproche itrative a permis lAustralie de progresser mthodiquement,
en perfectionnant sa dmarche mesure que des effets imprvus ou inopins
intervenaient et en maintenant le cap sur une gestion axe sur des rsultats
long terme.
Dautres dispositifs dorientation, de formation et de conseil sont en
laboration dans le cadre des efforts soutenus visant produire des informations
sur la performance de meilleure qualit. Ces travaux se poursuivront
paralllement de nouvelles tudes et des changes de bonnes pratiques
lchelon national et international.
LAustralie sest heurte deux problmes rcurrents pour mettre en
place un systme de production dinformations de qualit sur la
performance :
la qualit des renseignements concernant les apports des administrations

aux rsultats et aux extrants ;
107
II.6.
AUSTRALIE
lusage limit de ces informations dans la phase dcisionnelle de la

procdure budgtaire.
Les rsultats et les produits resteront des composantes essentielles du

cadre de budgtisation et de gestion australiens. Il importe nanmoins de
veiller ce que les liens entre les programmes, les extrants et les rsultats
soient clairs et valus valablement surtout si ces informations doivent
servir de fondement au processus de dcision budgtaire.
Comme pour dautres volets des rformes de la gestion financire associs
la dvolution des responsabilits, il est indispensable que le personnel des
administrations oprationnelles comprenne bien les nouvelles mesures et
pratiques et quil ait les qualifications, les comptences, les moyens et les
pouvoirs dexcuter correctement les programmes. Lexcution est beaucoup
plus lente et incertaine si les personnes responsables des donnes et des
mesures sont inaptes ou incapables dapporter les changements ncessaires.
Pour ce qui est daccrotre lutilit des informations sur la performance
dans la phase dcisionnelle de la procdure budgtaire, le dfi majeur
linstauration dun dispositif systmatique dexamen des programmes sera de
veiller ce quil ajoute de la valeur aux analyses gouvernementales, utilise
bon escient les ressources des administrations et ne se confine pas un
exercice mcanique.
Notes
1. On trouvera une liste des rapports sur la performance de la Cour des comptes
australienne sur le site www.anao.gov.au.
2. Voir par exemple JCPAA, 2002; SCFPA, 1999, 2000 et 2007; et ANAO, 2003 et 2007.
3. Les prsentations budgtaires par ministre peuvent tre consultes sur le site
Internet de chaque ministre, ou via le portail du ministre du Budget du
gouvernement australien ladresse suivante : www.budget.gov.au.
4. Pour dautres informations sur la qualit des informations sur la performance
dans les rapports annuels, voir les publications de lANAO, 2003 et 2007.
Rfrences
ANAO (Australian National Audit Office) (2003), Annual Performance Reporting, rapport
daudit no 11, novembre, Canberra.
ANAO (2007), Application of the Outcomes and Outputs Framework, rapport daudit no 23
pour 2006/07, fvrier, Canberra.
ANAO and Department of Finance and Administration (1996), Better Practice Principles
for Performance Information, 1er novembre, Canberra.
ANAO and Department of Finance and Administration (2004), Better Practice in Annual
Performance Reporting, Canberra.
108
II.6.
AUSTRALIE
Commonwealth of Australia (1996), National Commission of Audit 1996: Report to the

Commonwealth Government, juin, www.finance.gov.au/pubs/ncoa/coaintro.htm, Canberra.
Department of Finance and Administration (1998), Specifying Outcomes and Outputs
Implementing the Commonwealths Accrual-based Outcomes and Outputs Framework,
Canberra.
JCPAA (Joint Committee of Public Accounts and Audit) (2002), Review of the Accrual
Budget Documentation, Report no 388, juin, Canberra.
Parliament of the Commonwealth of Australia (1990), Not Dollars Alone: Review of the
Financial Management Improvement Program, septembre, www.aph.gov.au, Canberra.
SCFPA (Senate Standing Committee on Finance and Public Administration) (1999), The
Format of the Portfolio Budget Statements, deuxime rapport, Canberra.
SCFPA (2000), The Format of the Portfolio Budget Statements, troisime rapport, Canberra.
SCFPA (2007), Transparency and Accountability of Commonwealth Public Funding and
Expenditure, mars, Canberra.
109
ISBN 978-92-64-03406-8
OCDE 2007
PARTIE II
Chapitre 7
Canada
111
II.7.
CANADA
1. Introduction : un systme de gestion des dpenses en transition

Le gouvernement fdral canadien produit et utilise des informations
relatives au rendement des programmes depuis la fin des annes 70, poque
laquelle il a instaur sa premire politique dvaluation. Au cours des 30 dernires
annes, ces informations ont t utilises deux fins essentielles dabord pour
assurer la transparence des informations communiques au Parlement; ensuite
pour appuyer les dcisions daffectation des ressources au sein de lExcutif. Ces
derniers temps, les responsables de la mesure de la performance se sont surtout
efforcs de soutenir la gestion et les communications au Parlement, et seulement
dans une moindre mesure de guider les dcisions daffectation et de raffectation
des dpenses. Ce dosage volue cependant, et le gouvernement actuel a mis
lobligation de rendre compte et loptimisation des ressources des programmes
au cur de son programme de gestion.
Deux initiatives notables dcoulent de ce programme :
En premier lieu, une Loi fdrale sur limputabilit est entre en vigueur
la fin de 2006. En vertu de cette loi, le gouvernement crera, entre autres, un
bureau parlementaire du budget, amplifiera les pouvoirs du bureau du
Vrificateur gnral et mettra en place une valuation systmatique des
programmes publics de subventions et de contributions*.
En second lieu, le gouvernement a annonc son intention de veiller ce que

tous ses programmes soient efficaces, efficients et axs sur les rsultats,
ce quils optimisent largent du contribuable et ce quils correspondent
aux priorits et aux responsabilits actuelles.
Fondamentalement, le gouvernement a appel une refonte du systme

de gestion des dpenses de ladministration publique fdrale qui respecte les
trois principes suivants :
les programmes publics doivent privilgier les rsultats et la rentabilit ;
ils doivent concorder avec les responsabilits du gouvernement fdral ;
* Le gouvernement canadien apporte des subventions et des contributions des tiers,

notamment aux organismes but non lucratif et dautres chelons de
ladministration, pour raliser bon nombre des objectifs de ses programmes. Ces
paiements de transfert sont comptabiliss sous forme de dpenses directes de
programme et imputs un crdit en contrepartie duquel on ne reoit directement
aucun produit ou service (le bnficiaire peut nanmoins tre tenu de fournir un
rapport ou dautres renseignements aprs avoir reu un paiement).
112
II.7.
CANADA
les programmes qui ne servent plus lobjectif pour lequel ils ont t crs
doivent tre supprims.
Ltablissement dun systme de gestion des dpenses assis sur ces

principes mettra laccent sur la production et lexploitation dinformations
fiables sur le rendement des programmes. Il est ce stade impossible de dcrire
le nouveau systme en dtail (sa mise au point est en cours) mais on peut
globalement indiquer de quelle manire les principes en seront appliqus.
Primo, conformment aux Budgets pour 2006 et 2007, tous les ministres
seront tenus de grer leurs programmes en fonction des rsultats attendus, de
procder une valuation en bonne et due forme du rendement des
programmes et de dfinir les priorits en vigueur.
Secondo, le Conseil du Trsor (un comit de ministres) dirigera un examen
des dpenses de chaque ministre :
Les premiers examens dbuteront en 2007 et les rsultats seront

communiqus dans le budget de 2008.
Le gouvernement se donne pour objectif de raliser ces examens sur un

cycle de quatre ans.
Les examens permettront dtablir si les programmes obtiennent les

rsultats attendus, sils sont grs de manire efficace et sils sont conformes
aux priorits du gouvernement.
Tertio, le cabinet procdera un examen rigoureux de toutes les nouvelles

propositions de dpenses, en tenant explicitement compte des exigences de
financement, de rendement et de ressources des programmes existants dans
des domaines connexes.
Il va sans dire que la mise au point dun systme de gestion des dpenses
ax sur les rsultats est un exercice complexe. Le gouvernement devra entre
autres renforcer sa capacit dvaluation, dfinir une procdure dexamen
quitable et efficace des programmes, mieux apprhender le rendement de
milliers de programmes, et mieux comprendre de quelle manire programmes
et activits sarticulent, au-del des cloisonnements institutionnels, pour
produire des rsultats pangouvernementaux.
Heureusement, le gouvernement ne devra pas tout crer ex nihilo : un solide
systme de gestion des dpenses est en place, qui lui servira dassise. La prsente
tude porte sur la faon dont les informations relatives la performance sont
actuellement produites et utilises et sur les mesures adoptes pour amliorer la
mesure du rendement lavenir.
Ltude sarticule en deux grands chapitres. La section 2 dpeint le
systme actuel de gestion des dpenses, savoir la faon dont le
gouvernement canadien intgre les informations sur le rendement au cycle de
gestion des ressources existantes. La section 3 prsente les cinq principaux
113
II.7.
CANADA
enseignements dgags au cours des trente dernires annes et trace des

orientations pour lavenir. Ce faisant, il dcrit plusieurs mesures en
application afin damliorer la capacit de mesure du rendement et de mieux
intgrer les informations relatives au rendement des programmes au
processus de dcision de la branche excutive.
2. Description du systme de gestion des dpenses actuel

2.1. Contexte gouvernemental et budgtaire
Le Canada est une fdration dcentralise compose de dix provinces et
trois territoires. Les gouvernements provinciaux sont juridiquement gaux au
gouvernement fdral et jouissent de pouvoirs substantiels. Les sphres de
comptence sont dfinies par la Constitution. La sant et lducation sont
ainsi du ressort des provinces tandis que la dfense et limmigration relvent
du gouvernement fdral.
Les relations entre le gouvernement fdral et les autres gouvernements
sont rgies par des accords intergouvernementaux et, sauf dans les domaines
relevant de la comptence exclusive de ladministration fdrale (comme la
dfense), les dpenses fdrales sont constitues en bonne part de transferts
financiers. Le gouvernement fdral transfre des sommes considrables aux
provinces et aux territoires pour contribuer au financement des soins de
sant, dducation post-secondaire et dautres services sociaux. Par ailleurs,
les provinces moins riches bnficient de transferts de prquation qui les
aident assurer des services publics dun niveau comparable ceux des
provinces plus privilgies. Dautres transferts fdraux vont directement aux
personnes, par exemple les versements au titre de lassurance-vieillesse ou de
lassurance-chmage.
Bien quil existe des exceptions la rgle, la majorit des dpenses
directes des programmes (40 % du budget environ) sont assujetties une
valuation de rendement. Dans cette catgorie, quelque 750 programmes de
subventions et de contributions sont rgis par des conditions imposant la
conduite dun rexamen quinquennal par un comit de ministres le Conseil
du Trsor. Ce dernier demande en outre que toute demande de reconduction
dun programme soit accompagne dune valuation; ces valuations font
lobjet dun examen approfondi pralable la prise de dcision. Les
programmes autres que les programmes de subventions et de contributions,
comme le Bureau des passeports, qui sont directement dlivrs aux citoyens,
sont gnralement permanents. Nanmoins, des informations sur leur
rendement (et des valuations) sont communiques au Conseil du Trsor ou
dautres organismes centraux quand des modifications substantielles sont
proposes (le rle du Conseil du Trsor et dautres intervenants dans le
systme de gestion des dpenses est dcrit plus loin).
114
II.7.
CANADA
Les principaux transferts et autres paiements de transfert (45 % du

budget environ) sarticulent en trois grandes sous-catgories (paiements de
prquation, Transfert canadien en matire de sant et Transfert canadien en
matire de programmes sociaux) dans lesquelles ladministration fdrale
alloue aux provinces et territoires des fonds dfinis en fonction dune formule
pour quils financent les programmes relevant de leur comptence. Dans ce
cas, il appartient au gouvernement bnficiaire de procder aux valuations
de rendement. Les autres paiements de transfert couvrent les prestations de
scurit de la vieillesse, dassurance-emploi et la prestation fiscale pour les
enfants. Ils font lobjet dexamens dampleur variable dans leur ministre de
tutelle. Ainsi, une valuation du programme dassurance-emploi est
rgulirement conduite par le ministre de tutelle et les informations sur le
rendement qui en rsultent sont utilises pour procder des ajustements
continus ou pour tayer des examens plus approfondis.
Le gouvernement canadien a enregistr plusieurs excdents budgtaires
conscutifs. Outre llimination du dficit, le rapport de la dette fdrale au PIB
sest lev 35.1 % au cours de lexercice 2005/06 et devrait tomber au-dessous
de 30 % au cours de lexercice 2008/09, soit un recul sensible par rapport
lexercice 1995-96, o il tait de 68 %. Cette diminution sest logiquement
accompagne dune baisse du ratio de la dette de ltat aux recettes publiques.
Sur le long terme, les dpenses alloues aux programmes sinscrivent dans une
tendance la baisse laquelle a t notamment dclenche par des examens
fructueux des programmes entre les exercices 1995 et 1999. Cela tant, les
dpenses ont rcemment affich une augmentation substantielle, la rduction
des frais de la dette publique ayant donn lieu la fois une diminution du
rapport des recettes au PIB et un rebond potentiel du rapport des dpenses de
programmes au PIB. Dans ce contexte, le gouvernement sest engag
maintenir la hausse des dpenses de programmes un taux infrieur en
moyenne au taux de croissance de lconomie.
2.2. Principaux intervenants

Le systme de gestion des dpenses guide laffectation de toutes les
ressources et regroupe lensemble des fonctions et procdures destines
appuyer la discipline budgtaire, llaboration, lapprobation et la gestion des
programmes publics et la notification des rsultats. Six entits grent son
fonctionnement.
Le cabinet dfinit et alloue les ressources ncessaires aux priorits
stratgiques du gouvernement, dont les grandes lignes sont exposes dans le
Discours du Trne et dans le Budget. Au niveau administratif, la fonction de
dfinition des priorits du cabinet est appuye par trois organismes
centraux qui partagent les tches budgtaires : le Bureau du Conseil priv, le
ministre des Finances et le Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada.
115
II.7.
CANADA
Le Bureau du Conseil priv informe le Premier ministre et le cabinet de

lvolution des priorits au travers du Discours du trne et du Budget. Il gre le
programme daction du cabinet, communique ses dcisions et procde un
examen critique des mmoires prsents par les diffrents ministres au
cabinet en vue de modifier la stratgie ou la structure des programmes
publics.
Le ministre des Finances dfinit la politique fiscale, prpare le budget
(qui comprend le plan budgtaire global et les nouvelles propositions de
dpenses) et conseille son ministre quand aux retombes budgtaires des
mesures proposes par dautres ministres, y compris celles examines par
les comits de ministres. Il se fonde sur les informations communiques par
les autres ministres pour tablir les projections de recettes et de dpenses
pour lexercice budgtaire en cours et les exercices venir. Les dcisions
dfinitives concernant le plan budgtaire sont prises par le ministre des
Finances et le Premier ministre.
Le Conseil du Trsor, un comit de ministres paul par un Secrtariat et
dautres organismes, supervise la prsentation au Parlement du plan de
dpenses annuel dtaill (le Budget de dpenses) et fait fonction de conseil de
gestion du gouvernement. Il tablit les politiques administratives de
lensemble de ladministration publique dans des domaines aussi divers que
la gestion des ressources humaines, la passation de marchs et tous les
aspects de la gestion : gestion budgtaire, gestion des dpenses et gestion
axe sur les rsultats. Il est galement charg dexaminer et dapprouver les
plans de dpenses proposs par les ministres, de reconduire priodiquement
les programmes, davaliser les principaux contrats excdant les pouvoirs
dlgus aux ministres, et daccorder le pouvoir oprationnel de mettre en
uvre les nouveaux programmes prcdemment approuvs au niveau
stratgique par le cabinet.
Le Parlement joue un rle capital. Conformment la convention de
gouvernement responsable (ou Convention de Westminster), le gouvernement
rend compte des ses actions au Parlement et doit conserver la confiance du
Parlement pour gouverner. Les initiatives essentielles, telles que le Discours du
Trne et le Budget, sont des motions de confiance (ce qui signifie que si elles
ne reoivent pas le soutien dune majorit simple des membres du Parlement,
le gouvernement tombe). En outre, le gouvernement ne peut engager de
dpenses sans lapprobation du Parlement. Ces fonctions de surveillance et de
responsabilisation interviennent lorsque le Parlement et ses comits
examinent les politiques et les demandes de crdits dans le cadre des projets
de loi de finances, et les documents justificatifs du Budget de dpenses dans le
cadre des activits lies lallocation des crdits.
116
II.7.
CANADA
Les ministres tablissent les orientations stratgiques et les

propositions dlaboration de programmes et ils administrent lexcution des
programmes. Ils rendent rgulirement compte au Parlement dans le cadre de
la procdure du Budget de dpenses et sont chargs dvaluer le rendement et
lefficacit des programmes. Le gouvernement compte quelque 90 ministres
et administrations et dtient par ailleurs plus de 40 socits dtat, dont
certaines sont tributaires des crdits parlementaires. Le tableau 7.1 prsente
une synthse de ces diverses fonctions et responsabilits.
Tableau 7.1. Fonctions et responsabilits dans le systme de gestion
des dpenses
Rsum des fonctions et responsabilits fondamentales
Fonction
Responsabilit
Demande au gouvernement de rendre des comptes,

approuve lensemble des dpenses sur une base annuelle.
Parlement
labore le budget annuel et un cadre budgtaire pluriannuel. Ministre et ministre des Finances
tablit les niveaux de rfrence annuels des ministres
Conseil du Trsor (un comit de ministres paul
(la base de ressource des programmes en cours), examine par le Secrtariat du Conseil du Trsor)
la reconduction de programmes existants, dfinit
les politiques de gestion axe sur les rsultats.
Approuve les nouvelles politiques et donne le feu vert
llaboration de nouveaux programmes.
Cabinet, assist du Bureau du Conseil priv

et du ministre des Finances
Affectent et raffectent les ressources de manire ce

quelles soient conformes aux priorits et au contrle
global des dpenses.
Ministres, habituellement plus les trois organismes

centraux dans des cas particuliers
Demande au Parlement dapprouver les plans de dpenses Prsident du Conseil du Trsor appuy
au travers de la procdure du budget de dpenses.
par le Secrtariat du Conseil du Trsor
Rend compte au Parlement des plans de dpenses,
des dpenses relles, et des rsultats obtenus.
Ministres, assists du Secrtariat du Conseil du Trsor

et des ministres
2.3. Le cycle de gestion des ressources du Canada

Ladministration publique canadienne ne pratique pas la budgtisation
oriente vers les performances dans le sens troit du terme, mais fait appel
aux informations sur les performances tout au long des principales phases du
cycle annuel de gestion des ressources. (Le Canada recherche plutt une
gestion de ses ressources informe sur les performances .) Celui-ci dbute
par une phase de consultations publiques et de planification budgtaire, et
passe ensuite successivement par les phases dallocation des ressources,
dvaluation du rendement des programmes, denseignement et dajustement
et de notification des rsultats au Parlement.
2.3.1. Planification
Lexercice financier de ladministration fdrale commence le 1er avril et
sachve le 31 mars. Le budget prsente le plan budgtaire global du
117
II.7.
CANADA
Graphique 7.1. Le cycle de gestion des ressources

AUTOMNE (sept./oct./nov.)
Dbut des consultations prbudgtaires
Mise jour conomique et financire
Premier budget supplmentaire
des dpenses rgulier
Totalit des crdits pour
le premier budget supplmentaire
des dpenses rgulier
Document sur le rendement
de lautomne :
Rapport sur le rendement du Canada
Rapports ministriels
sur le rendement
Comptes publics
Rapport financier annuel
du gouvernement du Canada
T (juin/juil./aot)
Totalit des crdits pour le budget
principal des dpenses (partie II)
HIVER (dc./janv./fvr.)
Budget
Plan de dpenses du gouvernement
(Budget des dpenses partie I)
Budget principal des dpenses
(Budget des dpenses partie II)
Budget supplmentaire des dpenses final
PRINTEMPS (mars/avr./mai)
Totalit des crdits pour le budget
supplmentaire des dpenses final
Crdits provisoires pour le budget
principal des dpenses (partie II)
Rapports ministriels sur les plans
et les priorits (Budget des dpenses
partie III)
Les comits :
Rendent compte des prvisions budgtaires
Formulent des recommandations
sur les crdits attribuer
gouvernement au Parlement; le ministre des Finances le dpose gnralement

la Chambre des communes la fin de fvrier. Les documents budgtaires
contiennent lensemble des projections du plan de dpenses publiques pour
lexercice venir et les deux exercices suivants. Le plan budgtaire comporte
quatre volets essentiels :
Les hypothses gouvernementales quant la performance future de

lconomie.
Le montant des recettes escomptes dans le cadre de la structure fiscale en

vigueur et de la structure fiscale projete.
Le montant total des dpenses projetes, y compris le total des dpenses de

programme et des frais de la dette publique.
Lexcdent ou le dficit annuel rsultant de ces projections et le montant de

la dette fdrale (dficit cumul) dcoulant de ces excdents ou dficits.
Les consultations publiques organises dans le cadre de llaboration du

budget dbutent gnralement avec la Mise jour conomique et financire, que le
ministre des Finances prsente au Comit permanent des finances de la
Chambre des communes la fin doctobre ou au dbut de novembre. Le Comit
tient gnralement des audiences publiques Ottawa et dans tout le pays et
demande aux Canadiens dexprimer leurs opinions quant aux priorits pour le
budget venir. Il sappuie sur ces audiences pour formuler des recommandations
budgtaires quil soumet au Parlement, gnralement au dbut de dcembre.
118
II.7.
CANADA
Le ministre des Finances organise galement des consultations prbudgtaires avec de nombreux organismes et particuliers et avec ses
homologues provinciaux. Il informe gnralement le cabinet de ltat
davancement de la planification budgtaire et lui demande son avis en matire
de priorits et de stratgie. Au cours de lexercice, le cabinet intervient
constamment dans la procdure budgtaire. Ses comits examinent et
approuvent provisoirement les mesures projetes et autorisent les ministres
entamer la mise au point des nouveaux programmes proposs.
Le 1er mars au plus tard et souvent peu aprs la prsentation du budget
le prsident du Conseil du Trsor dpose les parties I et II du Budget principal de
dpenses. Celui-ci porte sur lexercice venir et arrte les autorisations de
dpenses (crdits) et les sommes inclure dans les projets de loi de crdits quil
sera demand au Parlement dadopter. Seules les dpenses de programme
directes, comme les cots de fonctionnement des ministres, sont votes par le
Parlement dans le cadre des lois portant ouverture de crdits; cest uniquement
titre dinformation que le Budget principal de dpenses lui prsente les
prvisions actualises pour lensemble des programmes lgislatifs. Ces derniers
disposent dune autorisation de dpenses permanente en application dune loi
spciale les principaux transferts aux provinces par exemple.
Au niveau ministriel, plus de 90 rapports sur les plans et priorits (RPP)
sont gnralement dposs la Chambre des communes avant le 31 mars et
tudis par les comits parlementaires dans le cadre de leur examen du Budget
principal des dpenses. Les RPP ministriels dcrivent en dtail les rsultats
stratgiques, les initiatives et les rsultats prvus par chaque ministre, et
comportent des informations sur les ressources ncessaires sur une priode
de trois ans. Chaque ministre est responsable de la qualit, de lintgrit et de
lexhaustivit des informations prsentes au Parlement. Le Conseil du Trsor
dfinit nanmoins la forme et la prsentation des RPP, offre des conseils et une
assistance aux ministres et aux administrations et coordonne limpression et
la prsentation des rapports.
2.3.2. Intgration et exploitation des informations sur le rendement

dans la gestion des dpenses
Le Canada fait appel depuis de nombreuses annes aux mesures de
rendement et des valuations priodiques pour ajuster les programmes.
Souvent, ces informations sont communiques au Conseil du Trsor dans le
cadre dune soumission .
Les soumissions au Conseil du Trsor interviennent rgulirement dans le
cycle dun programme o les informations sur le rendement aident la branche
excutive prendre des dcisions. Elles contribuent par exemple transformer
les mesures approuves par le Conseil des ministres en nouveaux programmes
119
II.7.
CANADA
ou en programmes modifis qui ont des retombes directes pour les Canadiens.
Une fois que le cabinet a approuv une proposition de mesure, le ministre
parrainant remet au Conseil du Trsor une soumission dcrivant en dtail
lagencement du futur programme, exposant les raisons ayant prsid au choix
de la mthode dexcution, les rsultats et produits escompts, et les mthodes
auxquelles le ministre entend recourir pour valuer son efficacit. Les
soumissions comportent normalement des projections de rsultats, des dlais et
des objectifs de cots. Le Secrtariat du Conseil du Trsor examine chaque
soumission et la discute avant sa prsentation aux ministres qui peuvent alors
approuver, approuver sous rserve de certaines conditions, ou rejeter la
proposition. Compte tenu de lanalyse critique effectue au niveau administratif
avant la runion du Conseil du Trsor, la proposition est rarement rejete.
Comme indiqu plus haut, tous les programmes de subventions et de
contributions sont examins par le Conseil du Trsor dans le cadre dun cycle
quinquennal pour dterminer si les rsultats obtenus sont suffisants ou si des
modifications doivent tre apportes leur gestion ou leur conception.
Un exercice dvaluation du Conseil du Trsor appuie cette procdure par la
production de donnes objectives destines aider les responsables prendre
des dcisions plus efficaces en ce qui concerne leurs politiques, leurs
programmes et leurs initiatives. Presque tous les grands ministres et grandes
administrations disposent de services dvaluation dynamiques et diligents,
mme si beaucoup dadministrations de plus petite taille nont pas de capacit
dvaluation permanente. Le montant total des financements rservs aux
valuations slve actuellement quelque 32 millions de dollars canadiens et les
effectifs chargs de les raliser comptent prs de 300 quivalents temps plein
(ETP) dans lensemble de ladministration publique. Les valuations couvrent
environ 10 % des financements des programmes ministriels, un pourcentage qui
devra augmenter si le gouvernement veut renforcer sa capacit de manire
mieux intgrer les informations sur le rendement au processus de dcision
concernant les dpenses (voir la section 3 de la prsente tude de cas).
En 2000, suite la publication du cadre de gestion Des rsultats pour les
Canadiens et les Canadiennes, le gouvernement a introduit la notion de cadres de
gestion et de responsabilit axes sur les rsultats (CGRR) pour appuyer
lvaluation et lexamen priodique de tous les programmes de paiements
de transfert. Le CGRR fournit aux gestionnaires de programme une mthode
standard pour planifier, surveiller et rendre compte des rsultats dun
programme, dune politique ou dune initiative pendant toute sa dure. Sa mise
en uvre aide le gestionnaire de programme :
120
formuler un modle clair et logique qui lie les ressources et les activits
aux rsultats prvus ;
II.7.
CANADA
dcrire clairement les rles et les responsabilits des principaux

partenaires participant lexcution du programme, de la politique ou de
linitiative ;
prendre des dcisions judicieuses sur la faon damliorer le rendement

de faon continue ;
mettre en vidence la responsabilisation et les avantages pour les

Canadiens ;
veiller ce quune information fiable soit mise la disposition des cadres

suprieurs du ministre, des organismes centraux et des autres
intervenants cls en temps opportun.
Les CGRR sont obligatoires dans les prsentations au Conseil du Trsor

qui portent sur des paiements de transfert, mais le Bureau dvaluation du
Conseil du Trsor en recommande llaboration dans tous les domaines de
programme de manire assurer des dcisions efficaces et dmontrer une
responsabilisation claire.
2.3.3. Notification des rsultats

Tout au long de lanne, le gouvernement remet la Chambre des
communes des rapports manant des ministres et de lensemble de
ladministration publique qui viennent appuyer les fonctions de contrle des
dpenses et de reddition de comptes du Parlement. Bien que le gouvernement
soit libre den dposer certains quand il le souhaite, la plupart des rapports
doivent gnralement tre remis dans un dlai spcifi dans la loi ou dans un
rglement de la Chambre des communes.
lchelon ministriel, les ministres rendent compte de leurs plans et de
leur rendement dans les Rapports sur les plans et les priorits dcrits plus haut
et dans les Rapports ministriels sur le rendement (RMR). En octobre, chaque
ministre est tenu de produire un RMR prsentant les rsultats enregistrs au
regard des engagements exposs dans le RPP. Les ministres doivent donc
valuer leurs rsultats par rapport leurs engagements antrieurs, ce qui
permet aux parlementaires de tenir le gouvernement comptable des avances
comme des checs.
Le ministre des Finances dpose le Rapport financier annuel qui passe en
revue lvolution des dpenses et des recettes fdrales pendant lexercice
coul et dcrit les facteurs qui ont influ sur les rsultats. De plus, les Comptes
publics du Canada sont dposs lautomne (quatrime trimestre) par le
prsident du Conseil du Trsor. Ces comptes vrifis contiennent les tats
financiers condenss du gouvernement canadien, lopinion du Vrificateur
gnral, et des informations sur les dpenses et recettes ministrielles.
121
II.7.
CANADA
Enfin, chaque automne, le prsident du Conseil du Trsor dpose un

rapport de rendement de lensemble du secteur public, intitul Le rendement
du Canada, qui dcrit les retombes des programmes, services et politiques
fdraux sur la vie des citoyens canadiens. La version lectronique du
rapport permet aux lecteurs de naviguer des rsultats prtablis par
ladministration publique aux informations particulires concernant les
ressources et les rsultats contenus dans plus de 90 rapports ministriels sur
le rendement. Elle permet galement aux Canadiens de consulter lensemble
des audits internes et des valuations de programmes de tous les ministres.
Au cours des dix dernires annes, les dputs ont signal plusieurs
reprises quils souhaiteraient disposer dinformations plus simples, plus
intgres, assorties dun cadre et dune analyse utiles. Ils souhaitent galement
disposer de synthses globales leur donnant les moyens daffiner lanalyse. Ils
ont notamment rclam une logique plus transparente entre les documents de
planification et les rapports sur le rendement, des rapports plus quilibrs, des
liens plus nets entre les programmes, les ressources et les rsultats, et une
prsentation gnrale du secteur public pour faciliter leur examen des rapports
ministriels.
Dans le contexte canadien, le problme des rapports fonds sur les
rsultats ne tient pas leur quantit mais plutt ce quils contiennent trop
dinformations dtailles, tel point que quil est difficile aux parlementaires
de les utiliser. Conscient de ce problme, le gouvernement a lanc, fin 2006, un
nouveau site Internet, Outils et ressources pour les parlementaires, qui runit de
nombres rapports relatifs au budget et au budget des dpenses et offre un
accs lectronique facile. Le rapport susmentionn, Le rendement du Canada,
est affich sur ce site et propose, entre autres, un guide lectronique utile aux
nombreux rapports de rendement ministriels. Par ailleurs, le gouvernement
a introduit en mars 2007 un nouvel Aperu des RPP pour les parlementaires qui
sert doutil de navigation lectronique pour accder de nombreux rapports
sur les plans et les priorits. En somme, lide de produire lintention des
dputs des plans et des rapports pangouvernementaux qui regrouperaient et
clarifieraient les informations a vraisemblablement de lavenir.
3. Enseignements dgags et lignes dorientation pour lavenir

La gestion de la performance au Canada a volu dun systme ax sur les
intrants, les activits et les rsultats un dispositif plus mme de dfinir et
dvaluer des ralisations ou des rsultats. Il existe au sein de ladministration
canadienne une infrastructure solide de mesure du rendement et une quipe
charge den diffuser les rsultats.
Si le systme de gestion des dpenses en vigueur sest avr efficace en
priode de restrictions budgtaires, le redressement de la situation financire a
122
II.7.
CANADA
entran une hausse prononce des dpenses consacres aux programmes et

suscit le sentiment que ceux-ci nobtiennent pas des rsultats en rapport avec
ces nouvelles ressources. Bien que plusieurs exercices ad hoc dexamen des
dpenses aient tent de matriser cette drive, les budgets 2006 et 2007 marquent
un tournant : le gouvernement souhaite rorganiser son systme de gestion des
dpenses courantes de manire lorienter davantage vers les performances.
Un rquilibrage des nergies et des efforts va probablement soprer
mesure que le nouveau systme prendra forme et que les organismes centraux et
les ministres en arriveront attendre une articulation plus claire des rsultats
escompts et rels sur lensemble du cycle des programmes.
3.1. Quels sont les enjeux associs la refonte du systme de gestion

des dpenses ?
Primo, le gouvernement, lorsquil examine les nouvelles propositions de
dpenses, ne prend pas systmatiquement en considration lensemble des
dpenses connexes. Ses dcisions ne reposent pas toujours sur des
informations actualises quant aux rsultats prvus et rels, et il a tendance
voter des crdits supplmentaires (dans un contexte de plusieurs annes
conscutives dexcdents budgtaires) plutt que de procder des
raffectations entre les programmes en cours.
Secondo, les dpenses doivent correspondre davantage aux fonctions et aux
responsabilits fdrales fondamentales et aux priorits gouvernementales. De
ce fait, les nouvelles propositions de dpenses soumises au cabinet devront
clairement dfinir les objectifs et les rsultats escompts et dmontrer en
quoi elles sont associes aux programmes existants et aux priorits
gouvernementales. Le ralignement de plusieurs milliers de programmes est
ralisable, mais appellera une mise niveau des systmes informatiques,
lharmonisation des cadres de ressources et de rendement dans les ministres,
et un cadre de planification et de notification pangouvernemental.
Tertio, le systme actuel ne dispose pas dun exercice dvaluation
cyclique de la pertinence et de la performance des programmes, mcanisme
essentiel pour assurer lalignement constant des ressources sur les priorits.
Pour pallier cette lacune, il ne suffit pas de mettre en place une procdure
dvaluation rationnelle et efficiente des programmes; il faut aussi veiller ce
que les valuations et autres informations sur la performance soient de la plus
haute qualit et ce quelles soient produites et prsentes au moment
opportun, savoir celui o elles seront le plus utiles.
En consquence, le gouvernement a annonc dans son budget pour 2007
que tous les ministres seront tenus de grer leurs programmes au regard de
rsultats spcifiques, dvaluer rigoureusement leur rendement et de dfinir
123
II.7.
CANADA
des priorits permanentes. Qui plus est, le Conseil du Trsor conduira un

examen des dpenses de chaque ministre :
Les premiers examens dbuteront en 2007, et consigns dans le budget

de 2008.
Le gouvernement a pour objectif de conduire ces examens selon un cycle

quadri-annuel.
Les examens dtermineront si les programmes obtiennent les rsultats

viss, sils sont grs avec efficience et sils sont conformes aux priorits
gouvernementales.
Les principaux lments de ce systme actualis de gestion des dpenses

sont actuellement en cours de conception mais, indpendamment des
dcisions particulires qui seront prises cet gard, une chose est certaine : le
systme restructur mettra davant ag e laccent sur la production
dinformations fiables et rgulires concernant les rsultats des dpenses
directes des programmes publics.
3.2. Enseignements dgags

Si les responsables de la gestion axe sur les rsultats de ladministration
canadienne devaient nommer les cinq enseignements dgags de leur
exprience ces dernires annes, que diraient-ils ? Et, compte tenu de ces
enseignements, quelles sont les priorits immdiates en matire de
dveloppement des capacits ?
Leon no 1 : rien ne peut remplacer une autorit centrale sil sagit de faire
voluer lensemble de ladministration dans une nouvelle direction.
En sa qualit de conseil de gestion du gouvernement, le Conseil du Trsor
dfinit les politiques et priorits dans des domaines aussi divers que la gestion
des ressources humaines, la passation de marchs, la formation des
gestionnaires et tous les pans de la gestion des dpenses et de la gestion axe
sur les rsultats. Pour appuyer ces mesures, le Secrtariat du Conseil du Trsor
apporte des conseils quant leur application, par exemple en ce qui concerne
la prparation des rapports ministriels sur les plans et le rendement, et la
production et lutilisation des informations sur la performance. Dans le cadre
de ces politiques centrales et en conformit avec leurs propres mandats, les
ministres sont chargs de dfinir des objectifs et des rsultats, et de mettre
au point des mcanismes et des stratgies dvaluation du rendement. Cette
fonction du Conseil du Trsor consistant fixer les rgles, en surveiller le
respect et les modifier au besoin a jou un rle moteur dans lvolution du
contexte canadien.
Le Secrtariat du Conseil du Trsor devra faire preuve dune forte autorit
pour favoriser cette volution, dautant que les ministres attendront des
124
II.7.
CANADA
exposs plus clairs des rsultats escompts et rels. Assurer la production

dinformations plus rgulires et prcises sur le rendement posera un dfi
lquipe responsable de lvaluation et rclamera de nouveaux outils, de
nouvelles mthodes et de nouvelles politiques, dans le domaine de
lvaluation des programmes notamment. Le Conseil du Trsor devra se
montrer rigoureux quant aux politiques et aux normes quil demandera aux
ministres de respecter, et gnreux en ce qui concerne les moyens et la
formation qui seront ncessaires au renforcement des capacits.
Leon no 2 : une comprhension profonde des liens entre les ressources

et les rsultats au niveau des programmes est essentielle et doit tre
constamment entretenue.
Lintgration des informations sur la performance au processus
dcisionnel en matire de gestion des dpenses requiert une comprhension
approfondie, quasi granulaire, des programmes en cours dans de nombreux
organismes. Les programmes doivent tre tablis selon la mme mthode et
les ressources et les rsultats (prvus et rels) leur tre imputs de manire
uniforme. Ces informations doivent tre aisment accessibles, disponibles
aux fins de planification, de dcision et dtablissement de rapports, et
constamment mises jour. Les informations sur la performance portant
principalement sur les rsultats globaux risquent davoir des retombes
ngatives et de concourir la dilapidation des connaissances dgages de
chaque programme. Cest pourquoi ladministration canadienne consacre
autant de temps et defforts comprendre les phnomnes qui interviennent
lchelon des programmes.
Tous les ministres et administrations publics canadiens ont dsormais
entrepris de planifier leurs oprations et de rendre compte de leur rendement
vis--vis de plus de 200 rsultats stratgiques ou objectifs mesurables qui
apportent des avantages durables aux Canadiens. Dans chaque ministre,
deux ou trois de ces rsultats stratgiques viennent gnralement sinscrire
au sommet dune architecture dactivits de programmes qui, pour lensemble
de ladministration publique, reprsente plusieurs milliers de petits
programmes. Tous les rsultats stratgiques, de mme que les volets des
architectures dactivits de programme contenus dans les plans budgtaires
soumis au Parlement, requirent lapprobation du Conseil du Trsor.
En effet, ladministration canadienne dresse actuellement un inventaire de
tous ses programmes; elle dfinit larchitecture dactivits de programmes de
chaque organisme et rassemble les informations sur le rendement financier et
non financier de chaque programme figurant linventaire de lorganisme. Il
sagit l dun exercice ardu, qui devra tre constamment actualis. Le
gouvernement a nanmoins jug que linvestissement en vaut la peine.
125
II.7.
CANADA
Ces travaux sont raliss dans le cadre de la Politique sur la structure de

gestion des ressources et des rsultats (SGRR) entre en vigueur en 2005. La SGRR
fournit une approche commune, pangouvernementale, la collecte, la gestion
et la publication de linformation financire et non financire. Elle vise :
cerner et dfinir les objectifs stratgiques lis au mandat et aux fonctions

essentielles dun ministre ;
prsenter lorganisation ou larchitecture logique des programmes et

activits lappui des objectifs stratgiques du ministre ;
mettre en vidence la faon dont les ministres sont grs pour obtenir des
rsultats grce aux ressources qui leur sont confies anne aprs anne ;
illustrer les divers mcanismes dcisionnels et responsabilits tablis par

les ministres pour administrer leurs programmes et activits en vue
dobtenir des rsultats ;
associer chaque niveau et lment de larchitecture des activits de

programmes aux donnes planifies et relles sur les ressources et les
rsultats; et
fournir en temps voulu des informations utiles sur la performance lappui

de la fonction de supervision des dpenses du Secrtariat du Conseil du
Trsor, ainsi que des exercices dlaboration du budget et de planification
stratgique du cabinet.
Aucune des oprations dinventaire mentionnes plus haut ne peut tre

excute en labsence de systmes informatiques solides, tant au niveau central
qu celui des ministres. Lexercice de collecte, dactualisation et de diffusion
dinformations sur les rsultats financiers et non financiers couvrant des
milliers de programmes exige une planification, des investissements, des essais
et un temps considrables. lheure o cette tude est rdige, une vaste
opration de planification et de dveloppement des systmes est en cours. Le
produit final (un systme central dinformation sur la gestion des dpenses)
constituera le fondement de lintgration des informations sur le rendement
financier et non financier lensemble des lments de la gestion des dpenses.
Leon no 3 : rien ne peut remplacer lvaluation, mais il faut y prter

une attention rgulire.
Si le gouvernement dispose dune capacit dvaluation substantielle dans
les ministres et les administrations, la fonction dvaluation doit tre roriente
et consolide les capacits nont pas t organises de manire optimale et les
valuations ne sont pas toujours disponibles en temps voulu. Il faudrait par
exemple plus que doubler leur nombre pour que ladministration puisse valuer
en quatre ou cinq ans lensemble ou lessentiel de ses dpenses directes de
programme.
126
II.7.
CANADA
Graphique 7.2. Structure de gestion, des ressources, et des rsultats

Architecture dactivits de programmes (AAP) + Informations financires et non financires
Rsultat stratgique du ministre
Activit
de programme
Activit
de programme
Activits de sous-programme
Rsultats prvus
et rels
Renseignements
financiers prvus
et rels
Gouvernance
Exigs pour tous

les lments et niveaux
de lAAP
Exig au niveau le plus lev

ou au niveau de l activit
de programme
Systme dinformation sur la gestion des dpenses
Le renforcement et le repositionnement de lvaluation appelleront une

attention soutenue. Les fonctionnaires du Secrtariat du Conseil du Trsor
remanient actuellement la politique dvaluation gouvernementale de
manire faire de lvaluation impartiale de la rentabilit le credo central de
cette fonction. De nouvelles directives et normes dvaluation sont mises en
application. Un nouvel instrument de mesure de la rentabilit est en cours
dexprimentation qui permettra ventuellement de conduire des valuations
rapides mais crdibles, comprhensibles, immdiatement utiles et produites
dans les dlais voulus. Un renforcement des capacits des petites
administrations est envisag et lon tudie actuellement les moyens de mieux
coordonner la remise des rapports dvaluation et le calendrier des dcisions
stratgiques concernant les investissements dans les programmes. Enfin,
la tendance marque voir dans les rapports dvaluation des rapports
imparfaits de consultants en gestion va probablement tre contre par la
demande croissante pour des rapports contenant des valuations lucides de la
rentabilit et des recommandations plus perspicaces quant aux mesures
prendre pour lamliorer.
Le dveloppement de la fonction dvaluation exigera des investissements
en termes de recrutement, de formation et de certification et un plan
dvaluation pangouvernemental prvoyant lexploitation optimale des
informations drivant des valuations dans la procdure de dcisions relative
la gestion des dpenses. Tous ces lments sont en laboration et seront
dploys dans le cadre dun plan triennal.
127
II.7.
CANADA
Leon no 4 : un cadre commun est indispensable si lon veut appliquer

les principes de la gestion axe sur les rsultats lensemble
de ladministration publique.
Apprhender la granularit des ressources et des rsultats au niveau de
chaque programme particulier ne rsout que partiellement le problme. Pour
tre efficace, un systme de gestion des dpenses doit rattacher ces
programmes aux rsultats viss un chelon plus lev, celui des ministres
ou de lensemble de ladministration publique. Un premier cadre
pangouvernemental a t prsent cette fin dans le rapport Le rendement du
Canada et a t peaufin ces dernires annes.
Sappuyant sur les lments dinformation exigs en vertu de la politique
SGRR, ce cadre sarticule autour de quatre grands axes de lactivit fdrale :
affaires conomiques, sociales, internationales et gouvernementales. Chacun
de ces domaines comprend plusieurs objectifs spcifiques qui reprsentent
les rsultats transorganisationnels viss par le gouvernement fdral. Dans
leurs rapports sur les plans et les priorits et leurs rapports ministriels sur le
rendement, les ministres doivent dfinir les liens entre leurs objectifs
stratgiques et les architectures dactivits de programmes dune part et les
objectifs spcifiques du gouvernement canadien dautre part. Ce cadre sert
actuellement de base aux rapports pangouvernementaux prsents au
Parlement, mais pourrait terme servir dassise thorique la planification,
laffectation et la dtermination des ressources.
Leon no 5 : la gestion axe sur les rsultats repose sur des attentes
prcises, de solides pratiques fondamentales de gestion, des valuations
rgulires et lobligation de rendre compte au public.
Ladministration a maintenant acquis plusieurs annes dexprience dans
la mise en uvre du cadre de responsabilisation et de gestion (CRG) qui tablit
des normes communes de gestion dans le service public et sert de fondement
la reddition de comptes entre les ministres et administrations et le Conseil du
Trsor. Le CRG peut tre vu selon trois optiques : en tant que stratgie lappui
dune bonne gestion, en tablissant un cadre de responsabilisation; en tant que
procdure (valuation, engagement, dialogue et reddition de comptes); et en
tant quoutil analytique permettant de reprer les points forts et les points
faibles des diffrents ministres et de lensemble de ladministration publique.
Suivant ce cadre, les ministres sont valus laune dun ensemble
dindicateurs qui mesurent, entre autres, la qualit des structures de gestion, de
ressources et de rsultats, la capacit raliser des valuations des
programmes et les utiliser et la qualit globale des rapports soumis au
Parlement. Les hauts fonctionnaires dfinissent au cours dentretiens les
priorits en matire de gestion, un exercice qui signale les problmes sous une
forme structure susceptible de donner lieu des amliorations.
128
II.7.
CANADA
Graphique 7.3. Le cadre pangouvernemental du Canada

Domaines de
politiques
(4)
Affaires
conomiques
Secteurs de rsultats (13)
Rsultats stratgiques des

ministres, des organismes
et des socits dtat (200+)
Activits
de programmes
(400+)
La scurit du revenu
et lemploi
pour les Canadiens
Une croissance conomique
forte
Une conomie axe
sur linnovation
et le savoir
30 rsultats stratgiques,
par exemple industrie
concurrentielle
et collectivits viables
(Industrie Canada IC)
Secteur du spectre,
des technologies de
linformation et des
tlcommunications
dveloppement
conomique (IC)
Un environnement
propre et sain
Un march quitable
et scuris
Des Canadiens en sant

Des collectivits scuritaires
et scurises
Une socit diversifie
qui favorise la dualit
linguistique
et linclusion sociale
Affaires
sociales
Une culture et un patrimoine

canadiens dynamiques
Un monde scuritaire
et scuris grce
la coopration internationale
Affaires
internationales
La rduction de la pauvret
dans le monde grce
au dveloppement durable
Un partenariat nord-amricain
fort et mutuellement
avantageux
Un Canada prospre grce
au commerce international
par exemple les Canadiens
vivent dans une socit
inclusive fonde sur la
comprhension interculturelle
et la participation
des citoyens
(Patrimoine canadien PC)
par exemple une gestion
de la frontire efficiente
et efficace qui contribue
la scurit et
la prosprit du Canada
(Agence des services
frontaliers du Canada ASFC)
Promotion de la
comprhension
interculturelle (PC)
Dveloppement
des communauts
et renforcement
des capacits (PC)
Participation la
vie communautaire
et la vie en socit
(PC)
Excution de la loi
(scurit) (ASFC)
Admissibilit
(accs) (ASFC)
Innovation
et technologie
(innovation fonde
sur les sciences
et la technologie)
(ASFC)
Affaires
gouvernementales1
Le rendement du Canada 2006
Version lectronique des rapports ministriels

sur le rendement et des rapports sur les plans et les priorits
1. Les organismes fdraux qui appuient tous les ministres et les organismes en dispensant des services
gouvernementaux (par exemple le Secrtariat du Conseil du Trsor du Canada, la Commission de la
fonction publique du Canada, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, et Statistiques
Canada).
129
II.7.
CANADA
Graphique 7.4. Le cadre de responsabilisation de gestion

Valeurs de la fonction publique
De par leurs actions, les leaders ministriels soulignent continuellement limportance des valeurs
et de lthique de la fonction publique dans les efforts dploys pour fournir des rsultats
aux Canadiens et aux Canadiennes (il sagit de valeurs dmocratiques, professionnelles, thiques
et axes sur les personnes).
Rgie
et orientation
stratgique
Les conditions
essentielles
cohrence interne,
discipline
organisationnelle
et harmonisation
en fonction des
rsultats sont
runies pour assurer
une orientation
stratgique efficace,
appuyer le ministre
responsable et le
Parlement
et obtenir
des rsultats.
Politiques et programmes
La capacit ministrielle
continue de recherche et
danalyse est dveloppe
et maintenue afin de
permettre la formulation
doptions de haute qualit
en matire de politiques,
de conception de
programme et de conseils
lintention des ministres.
Personnes
Le ministre possde les
effectifs et le milieu de
travail voulu et met
laccent sur lacquisition
des comptences pour
assurer son succs et un
excellent avenir pour la
fonction publique du
Canada.
Services axs
sur les citoyens
Les services sont axs sur
les citoyens, les politiques
et programmes sont
labors selon lapproche
extrieur-intrieur et
les partenariats sont
encourags et grs
efficacement.
Gestion des risques

Lquipe de la haute
direction dfinit clairement
le contexte ministriel
et les pratiques de gestion
proactive des risques
organisationnels
et stratgiques.
Grance
Le rgime de contrle
ministriel (actif, fonds,
effectifs, services, etc.)
est intgr et efficace et
tous les employs
comprennent bien ses
principes sous-jacents.
Responsabilisation
Les responsabilits en ce
qui concerne les rsultats
sont clairement attribues
et correspondent aux
ressources et les
dlgations tiennent
compte des capacits.
Rsultats
et rendement
De linformation
pertinente est
recueillie au sujet
des rsultats
(internes et lis
aux programmes
et services) et
utilise dans le
cadre du processus
dcisionnel, et les
rapports transmis
au public sont
quilibrs, limpides
et faciles
comprendre.
Apprentissage, innovation et gestion du changement

Le ministre gre par linnovation et la transformation continues, favorise lapprentissage
organisationnel, attache de limportance au savoir ministriel et apprend de son rendement.
Toutes les valuations du CRG sont affiches sur le site Internet du

Conseil du Trsor. Cet exercice de transparence complte la pratique
consistant intgrer les valuations des ministres ralises dans le cadre du
CRG toutes les valuations des rsultats des responsables adjoints (le
gestionnaire responsable dans tous les ministres et administrations).
Enfin, il est probablement ncessaire et constructif que les auditeurs
externes demandent disposer de rapports de meilleure qualit sur la
performance du secteur public. Au sein du gouvernement fdral, tous les
deux ans gnralement, le bureau du Vrificateur gnral du Canada vrifie la
qualit dun chantillon de rapports ministriels sur le rendement. Le
Vrificateur gnral affirme que si des progrs ont t enregistrs en matire
de rapports de rendement, ils sont trop lents. Les fonctionnaires fdraux ne
souscrivent pas toujours toutes les recommandations de lauditeur externe,
mais son avis est toujours dment pris en considration. Par ailleurs, le
pouvoir dont dispose le Comit des comptes publics du Parlement dobliger le
gouvernement donner officiellement suite aux recommandations de
laudit et faire comparatre ses hauts fonctionnaires devant le comit pour
lui prsenter les mesures correctives peut avoir un effet incitatif utile.
En conclusion, un systme actualis de gestion des dpenses offre une
excellente occasion de mieux intgrer les informations sur le rendement aux
130
II.7.
CANADA
processus de gestion et de dcision budgtaire. Sil est encore trop tt pour

dcrire prcisment comment le nouveau systme voluera, il est certain que
la demande dinformations fiables et rgulires sur le rendement va
augmenter. Le remaniement de la fonction dvaluation et la mise en
application de la politique de SGRR, lutilisation soutenue et lvolution du
cadre de responsabilisation de gestion, et les amliorations continuellement
apportes aux rapports prsents au Parlement sont les mesures capitales qui
permettront de faire en sorte que les programmes gouvernementaux soient
efficaces et efficients, quils produisent des rsultats, quils fassent une
utilisation optimale de largent des contribuables et quils correspondent aux
priorits et aux responsabilits du gouvernement .
131
ISBN 978-92-64-03406-8
OCDE 2007
PARTIE II
Chapitre 8
Core
133
II.8.
CORE
1. Description du systme de budgtisation axe

1.1. Contexte
La Core a rcemment lanc une rforme visant introduire dans la
sphre publique la budgtisation axe sur les performances. Lexprience de ce
pays est particulirement intressante double titre : tout dabord en raison de
la rapidit avec laquelle le gouvernement a mis en place le nouveau systme;
ensuite, parce que, dans le cadre dune refonte globale des finances publiques
intitule Les quatre grandes rformes budgtaires , lon procde paralllement, et
avec le mme zle, dautres rformes budgtaires dimportance similaire.
Lavantage dune action multiple est que, si elle est bien coordonne, elle permet
de crer les conditions idales pour tablir un systme efficace de gestion par
les performances. Elle requiert cependant une mobilisation de la volont
politique et des ressources matrielles qui risque dtre difficilement ralisable
dans certains pays.
Les quatre grandes rformes budgtaires entreprises par le gouvernement
coren sont les suivantes : 1) dfinition dun cadre moyen terme pour les
dpenses publiques (le Plan national de gestion budgtaire); 2) adoption de la
budgtisation dlgue; 3) mise en place dun systme de gestion bas sur les
performances ; 4) laboration dun dispositif dinformation budgtaire
numrique (ce qui implique de passer dune dcomposition par ligne budgtaire
une structuration par programme). La porte et le rythme de cet ensemble de
changements sont tout fait exceptionnels. Sils russissent, les finances
publiques corennes seront compltement transformes en quelques annes,
selon des modalits qui intgrent peu prs toutes les meilleures pratiques.
Ces rformes ambitieuses ont pour source la dgradation de la situation
budgtaire corenne. Aprs la crise financire asiatique de la fin des
annes 90, la dette publique a connu une augmentation spectaculaire. Elle
rsultait en partie dune croissance rapide des dpenses publiques visant
renforcer la protection sociale et attnuer leffet de laggravation des
ingalits de revenus suscite par la restructuration gnrale de lconomie.
lavenir, le vieillissement dmographique, qui est plus rapide que partout
ailleurs, exercera une pression supplmentaire sur les finances publiques.
Le plan budgtaire moyen terme place les dcisions de dpenses de
ltat dans une perspective cinq ans. Sur la base de projections prudentes de
134
II.8.
CORE
croissance conomique, il dtermine les montants annuels cet horizon

de lensemble des engagements, diviss en 14 grands secteurs de laction
publique. La cohrence entre ces choix de rpartition moyen terme des
ressources et les dotations budgtaires annuelles est assure par le systme
de dlgation. On assigne aux ministres des plafonds de crdits rigoureux,
conformes au plan budgtaire moyen terme ; mais on leur dlgue les
dcisions demploi dtaill des fonds, sachant que le total dpens doit
respecter les plafonds fixs. Lautonomie accrue des ministres dpensiers
les oblige en consquence rendre davantage de comptes. Cest le rle du
dispositif de gestion par performances qui a t institu pour examiner
lefficacit des programmes et renforcer ainsi le lien entre budgtisation et
rsultats. Linformation budgtaire en numrique permettra au bureau du
budget de suivre les dpenses des ministres en temps rel. Linstance
spciale charge de concevoir ce mcanisme a galement reu pour mission
de remettre plat la classification budgtaire. Un nouveau systme de
budgtisation par programmes et de comptabilisation des cots a donc t
mis au point en 2005; il devrait tre pleinement oprationnel en 2007.
1.2. Contenu et mthodes

La budgtisation axe sur les performances a t introduite en trois tapes.
Dans la premire, couvrant les annes 2000 2002, on a lanc un projet pilote
caractre exprimental. Intitul La budgtisation par performances , il
sinspirait du modle amricain GPRA (Government Performance and Results Act)
quelque peu modifi. On a demand aux directions des 22 ministres et
agences participant au projet dtablir des plans annuels de performances.
Cette premire initiative a pris fin du fait dun changement de gouvernement.
Dans le prolongement de cette exprience, la seconde initiative a
commenc en tant prsente comme lune des quatre grandes rformes
budgtaires de 2003. Les 22 ministres et agences slectionns ont t invits
soumettre des plans de performances annuels au ministre de la Planification
et du Budget (MPB), conjointement leurs demandes annuelles de crdits. La
seconde initiative sest aussi inspire du GPRA, mais en retenant seulement
certains de ses aspects. Le GPRA oblige chaque agence communiquer des
plans stratgiques, des plans annuels de performances et des rapports annuels
de performances pour chaque programme; en revanche, la version corenne
exige des plans et des rapports de performances uniquement pour les
principaux programmes budgtaires, ceux dont le montant dpasse 1 million
dUSD. Cette initiative, dnomme Systme de gestion par performances du
programme budgtaire , a t tendue en 2005 26 ministres et agences.
Une troisime initiative, appele Autovaluation du programme
budgtaire (Self-Assessment of the Budgetary Programme, SABP) a t lance
en 2005. Il sagit dune adaptation du systme de notation des programmes en
135
II.8.
CORE
vigueur aux tats-Unis (Program Assessment Rating Tool, PART). Au titre de SABP,
555 programmes (soit un tiers environ du total) ont t examins en 2005; ce
rythme, le MPB pourrait analyser tous les principaux programmes budgtaires
au cours dun cycle de trois ans. Comme pour PART, les autovaluations ont t
ralises en suivant une liste de contrle conue par le MPB, laquelle comporte
une srie de questions sur la programmation, la gestion et les rsultats.
1.3. Cadre juridique et institutionnel

Comme le systme coren de budgtisation axe sur les performances
rsulte dune initiative du MPB, il na pas encore t dfini dans un texte de loi.
Le rle du MPB a t de concevoir des programmes de performances et de les
mettre en uvre en formulant, lintention des ministres/agences dpensiers,
des directives et des principes directeurs sur les modalits dadoption et de
fonctionnement dun systme de gestion par performances. Toutefois, un projet
de loi global destin remplacer la loi dsormais dpasse sur le budget et la
comptabilit publique, a t prsent lAssemble nationale (le lgislateur); on
prvoit quil soit vot pendant lanne en cours. On trouve dans ce texte une
dfinition exhaustive et actualise du systme budgtaire qui englobe la gestion
par performances. Paralllement, une nouvelle loi, promulgue en 2005, charge
le bureau de coordination de la politique gouvernementale (OPC) de superviser
et de coordonner les divers dispositifs dvaluation des performances en
vigueur au sein de ltat.
Pour le moment, il nexiste pas dobligation lgale de prsenter des
informations relatives aux performances dans le projet de loi de finances
annuel ou dans les documents annexs. Nanmoins, le MPB a communiqu
lAssemble nationale les rsultats des valuations SABP. La nouvelle loi,
promulgue lanne dernire, fait obligation aux ministres/agences dpensiers
dadresser lOPC des plans stratgiques, des plans annuels de performances et
des rapports de performances. Bien quaucune contrainte juridique ne rgisse
lvaluation des programmes, lune des questions de la SABP demande si un
programme donn est valu par un organisme indpendant, ce qui encourage
les ministres dpensiers effectuer lvaluation.
En Core, le MPB a t le principal responsable de la mise au point et de
lapplication de la budgtisation axe sur les performances. Cest lui qui
supervise les rsultats des programmes en rapport, formule des principes
directeurs lintention des ministres/agences et apprcie les informations
sur les performances donnes par ces entits. Le MPB sest beaucoup appuy
sur les conseils et laide de lInstitut coren des finances publiques (KIPF),
organisme public de rflexion qui conoit des manuels et gre des
programmes de formation sur la budgtisation par performances lintention
du personnel des ministres/agences. Pour sensibiliser ces derniers, le MPB les
encourage utiliser les rsultats de lvaluation des performances lors de la
136
II.8.
CORE
prparation de leurs demandes de crdits. Aprs avoir reu les demandes, le

MPB intgre les informations sur les performances manant des ministres
dans les dcisions quil prend au moment de llaboration du budget.
En 2005, le MPB a fait connatre son intention de renforcer larticulation
du budget sur les performances en crant un bureau spcialis dans ces
questions. Ce nouveau bureau est totalement responsable la fois des
dcisions de politique et de lapplication des programmes dans le cadre de la
budgtisation axe sur les performances.
1.4. Porte et champ dapplication

Jusqu prsent, la budgtisation par performances est encore partielle en
Core : elle concerne surtout les principaux programmes budgtaires, dfinis
comme ceux dont lenveloppe dpasse 1 million dUSD ou dont la nature justifie
une attention particulire (il sagit par exemple des programmes contests par
le lgislateur ou la Cour des comptes). Plus prcisment, 22 des 39 ministres/
agences ont tabli des mesures de performances pour la totalit de leurs
principaux programmes budgtaires. Ils ont fait de mme pour certains autres
programmes de montant plus rduit. Le systme va se gnraliser partir
de 2006, ce qui exigera de dfinir les modalits dinformation sur les
performances de tous les programmes.
Sagissant des mesures prises par les ministres/agences pour appliquer la
gestion par performances, on constate quaucune de ces entits na cr dunit
spciale ayant pour fonction unique et principale deffectuer les valuations.
Cette tche est gnralement confie aux directions budgtaires des ministres/
agences. Au total, les services de ltat nont pas actuellement une grande
exprience des valuations. La situation est cense samliorer rapidement
dans la mesure o la SABP incite y procder intervalles rguliers.
2. Mesure et apprciation des rsultats

2.1. Fixation dobjectifs
Les dcideurs des ministres/agences ne simpliquent pas beaucoup dans
la dfinition des buts/objectifs stratgiques. Ceux-ci sont gnralement fixs
par la direction du budget avec le concours de professionnels externes. Jusqu
prsent, le personnel politique ne sest pas non plus investi activement dans
le choix des objectifs, qui relve de lorganisationnel. Il a t prvu dtablir
des plans stratgiques en 2006 et de les actualiser tous les trois ans.
2.2. Mesures des performances produits, rsultats et problmes

de mesure
En Core, la budgtisation par performances est oriente vers les rsultats,
mais on utilise les produits lorsquil est difficile de dfinir ou dlaborer des
137
II.8.
CORE
mesures appropries de rsultats. Le systme a dmarr avec des informations

axes sur les rsultats ; les pratiques amricaines ont t prises comme
modle de rfrence.
Les ministres/agences prouvent vraiment des difficults mettre au point
des mesures de rsultats. Comme elles sont souvent trop larges, elles ont suscit
une certaine rsistance des ministres/agences. Les ministres centrs sur la
conception des politiques, dont les rsultats dpendent fortement de facteurs
externes, ont notamment eu beaucoup de peine concevoir des mesures de
rsultats significatives. On tient compte de ces lments externes en valuant les
informations sur les performances, mais sans disposer encore dune mthode
permettant de les intgrer systmatiquement dans les valuations.
2.3. Fixation des objectifs

Les objectifs de performances, qui figurent dans les plans de
performances, sont fixs par les ministres/agences. Mais le MPB exerce une
influence significative en jugeant si plans et objectifs sont appropris. Pour ce
faire, il utilise des donnes de sries temporelles et recourt ltalonnage vis-vis de cas similaires.
Aprs lautovaluation initiale opre par les ministres/agences, le MPB
donne lapprciation finale sur la performance. Tout au long de la procdure, les
valuations dpendent entirement des informations sur les performances
communiques par les ministres/agences eux-mmes. En labsence dune
procdure officielle de vrification indpendante, le MPB tente de sassurer de la
fiabilit des donnes en sanctionnant les renseignements errons ou trompeurs.
3. Intgration et usage des informations sur les performances

Le MPB utilise les rapports annuels de performances et la SABP pour
ngocier avec les ministres dpensiers pendant la prparation annuelle du
budget. Cette pratique a incit les ministres/agences se servir aussi des
informations sur les performances pour formuler leurs demandes de crdits.
Les rsultats de SABP 2005 montrent quelle est fortement corrle avec
les requtes des ministres/agences. Cela signifie que, dans ses dcisions
budgtaires finales, le MPB a tendance favoriser les programmes affichant de
bonnes performances. On voit bien que laccent quil met sur lvaluation des
performances aboutit une interaction positive entre information sur les
performances et affectation des crdits.
En Core, lutilisation des informations sur les performances lappui des
dcisions budgtaires consiste surtout pour le moment identifier des
possibilits dconomies dans le but de financer les dpenses prioritaires. Ainsi,
pour consacrer des moyens accrus aux programmes sociaux, il a fallu rduire ou
138
II.8.
CORE
geler des crdits dans dautres secteurs; le MPB a aussi demand aux ministres/
agences de dgager des moyens pour les programmes nouveaux ou hautement
prioritaires en procdant des coupes et des raffectations allant jusqu 10 %
des budgets. Dans leurs efforts de redploiement budgtaire, les ministres/
agences ont eu largement recours aux renseignements sur les performances.
3.1. Ngociations budgtaires : liens entre information

sur les performances et dcisions
Les informations sur les performances font lobjet de discussions dans le
cadre des ngociations budgtaires entre le MPB et les ministres dpensiers. La
performance dun ministre au cours de lexercice prcdent est voque, mais
on ne discute pas des objectifs pour lexercice suivant. Le MPB encourage
galement les ministres sappuyer sur ces informations quand ils formulent
leurs demandes de crdits ainsi que pour restructurer leurs dotations.
En tant que mcanisme reliant linformation sur les performances la
rpartition des ressources, les notations de programmes rsultant de la SABP
sont utilises par le MPB pour amputer les budgets des programmes
inefficaces. Le MPB a annonc une rduction de 10 % des crdits ce titre.
Les ministres dpensiers se servent des informations sur les performances
pour redployer les crdits budgtaires en leur sein et dans les agences ainsi que
pour justifier les dotations existantes. Ils sappuient souvent sur ces donnes
pour obtenir des fonds supplmentaires et dcouvrent quelles constituent un
outil efficace pour dissuader le MPB de procder des conomies.
Le MPB et les ministres/agences tant souvent en dsaccord, cest le MPB
qui tranche en dernier ressort. Dans leurs discussions, les indications sur les
performances passes sont largument le plus frquemment utilis pour
justifier les objectifs de performances. Parfois, la performance dune autre
organisation comparable est cite comme rfrence.
Les directions budgtaires des ministres/agences se servent des
informations sur les performances pour prparer leurs demandes de crdits;
mais il est trop tt pour dire si cette pratique a sensiblement modifi leur
systme de gestion.
Pour aider les ministres/agences mettre au point des systmes
efficaces dinformation sur les performances et surveiller celles-ci, le MPB
propose des sessions de formation et des manuels, avec le concours de
lInstitut coren des finances publiques, organe de recherche qui lui est
rattach. Le systme coren de gestion axe sur les performances na pas
encore atteint le stade de dveloppement o les recommandations rsultant
des valuations vont au-del de laffectation des crdits et portent sur la
conduite des programmes. Le MPB envisage dlargir la porte de ses
valuations pour y intgrer des recommandations de ce type en 2007.
139
II.8.
CORE
3.2. Incitations
Le principal mcanisme dont dispose le MPB pour encourager les
ministres/agences amliorer leurs performances consiste diminuer les
budgets des programmes inefficaces. Il existe aussi des incitations cibles sur
les personnes, telles que les valuations des performances des agents; elles
influent souvent sur les promotions.
Les ministres dpensiers tentent frquemment dutiliser les
performances ralises pour justifier les moyens accords aux programmes
existants; en revanche, le MPB sintresse surtout ces rsultats avant de
dterminer le montant des ressources consacres un programme. En 2005,
par exemple, il sest largement fond sur les conclusions de lexamen des
programmes (SABP) pour dcider de la rpartition des crdits.
Si une agence/un ministre natteint pas ses objectifs de performances
ou fait lobjet dune valuation mdiocre, il peut tre sanctionn par une
rduction de son budget. Ceci mis part, on na pas prvu de pnalisation au
niveau de lorganisation; il ny a pas non plus de sanctions ou dincitations
explicites touchant directement les fonctionnaires, bien quils soient tenus de
signer les accords de performances. Cependant, les hauts fonctionnaires ont
tout fait conscience que la performance de lorganisation aura probablement
une incidence sur leurs propres perspectives de carrire.
Linstauration de la budgtisation axe sur les performances na pas
entran une rduction marque du contrle des intrants. En principe, le
lancement simultan des dlgations budgtaires et de la gestion par les
performances aurait d entraner un recul significatif de ce mode de
rgulation et loctroi de pouvoirs accrus aux ministres dpensiers. Mais,
comme ces deux innovations nen sont qu leurs dbuts, le MPB continue
surveiller troitement les dcisions budgtaires des ministres dpensiers. Au
total, il est encore trop tt pour se prononcer sur les avantages et les
inconvnients dun assouplissement du contrle des intrants dans le cadre de
la budgtisation dlgue, laquelle nest en vigueur que depuis 2005.
Jusqu prsent, on na pas la preuve formelle que le nouveau systme de
gestion par performances ait pu susciter des incitations perverses et donc des
comportements manipulateurs. Mais on a constat que les ministres/
agences adoptaient des stratgies pour sauvegarder les programmes
importants. Ainsi, ils ont tendance moins bien noter les programmes jugs
secondaires et valoriser ceux quils estiment essentiel de conserver dans
leur portefeuille.
Il y a un certain degr de jeu , de distorsion des objectifs et de prsentation
dinformations trompeuses. On sait par exemple que les ministres/agences
slectionnent des indicateurs de performances, non en raison de leur qualit
mais parce quils leur donnent de meilleures chances dobtenir une notation
140
II.8.
CORE
leve. Pour dcourager ce type de comportement, le MPB a lanc un

avertissement : la communication de renseignements fallacieux, dans le cadre de
SAPB 2006, exposera le ministre fautif une lourde sanction budgtaire. Pour
vrifier lexactitude des informations sur les performances, le MPB utilisera les
donnes fournies par la Cour des comptes et lAssemble nationale.
4. Diffusion des informations sur les performances

Les renseignements disponibles en la matire restent quelque peu
limits. Cest ainsi que les rsultats de SABP 2005 ont t communiqus
lassemble nationale sous forme de documents supplmentaires, distincts
du budget proprement dit. Le MPB, les ministres/agences et le lgislateur
peuvent donc utiliser les informations sur les performances pendant la
prparation de la loi de finances et les dlibrations sur le projet. Mais le
public ny a pas encore accs. Les plans et les rapports de performances des
ministres ne sont pas non plus publis.
Il est trop tt pour dire quel usage le personnel politique fera des
informations sur les performances, car celles-ci ne lui sont fournies
systmatiquement que depuis 2005. Certes, les renseignements manant de la
Cour des comptes peuvent thoriquement servir vrifier les renseignements
communiqus par les ministres dpensiers; mais il nexiste pas encore de
procdure officielle pour contrler les informations sur les performances.
5. Principaux problmes qui se posent

Jusqu prsent, on sest heurt surtout des difficults de nature
technique, la Core tant encore au stade initial de ldification dun systme
bas sur les performances. On rencontre aussi des obstacles politiques et
culturels, en particulier quand il sagit demployer les informations sur les
performances et damliorer le systme.
Les capacits techniques limites des ministres/agences freinent les
efforts de conception des lments dinformation appropris. Malgr les
progrs dus aux programmes de formation dispenss pour dvelopper ces
capacits, les lacunes des donnes disponibles empchent les agences de
produire des informations utiles. On saperoit quil faudra beaucoup de
temps et defforts pour mettre au point des mesures et des donnes
satisfaisantes sur les performances.
Ainsi, le ministre de la Construction et des Transports a eu beaucoup de
peine formuler des mesures de rsultats dune qualit acceptable et recourt
donc surtout des mesures de produits. Les ministres spcialiss dans la
conception des politiques prouvent galement de grandes difficults
dfinir des mesures concrtes ou des indices qui puissent tablir un lien entre
leurs travaux et les rsultats obtenus.
141
II.8.
CORE
Un autre problme se pose : les incitations des fonctionnaires amliorer

le systme de gestion par performances. Si la motivation pour lintroduire est
souvent forte, les incitations pour perfectionner celui qui existe risquent
dtre inadquates, parce que les rsultats ne sautent pas forcment aux yeux
du public et du monde politique. En revanche, la mise en place dun nouveau
systme de ce type est gnralement considre comme un succs majeur.
Des obstacles dordre culturel existent aussi. Au dpart, on sest heurt
la rsistance/linertie des fonctionnaires qui navaient pas lhabitude dtre
valus. Pourtant, ils en viennent maintenant accepter la gestion oriente
sur les rsultats comme un lment normal de la culture administrative.
Par ailleurs, ladministration corenne fait face des dfis de caractre
institutionnel. Les fonctionnaires pratiquent une mobilit fonctionnelle
priodique. Cette pratique leur permet dacqurir des connaissances et des
comptences gnrales, tout en contribuant viter les occasions de
corruption. Mais elle a linconvnient manifeste de les empcher de devenir
des experts dans un domaine particulier, quel quil soit, y compris la gestion
axe sur les performances.
Enfin, lexistence de multiples systmes dvaluation ne facilite pas les
choses. Mme sans compter une myriade de dispositifs secondaires, il existe
quatre grands systmes dvaluation dont chacun est gr par un ministre/
une agence diffrent. Les ministres/agences se plaignent des sujtions
administratives redondantes que cette situation leur impose.
6. Solutions
De concert avec lInstitut coren des finances publiques, le MPB a
rcemment nomm une instance spciale et labor des programmes de
formation pour traiter les problmes susmentionns. On prpare actuellement
un manuel exposant les modalits de linformation sur les performances, ce qui
devrait permettre de diffuser un cadre normalis pour leur valuation.
Lengagement du prsident a beaucoup contribu donner llan ncessaire
au lancement du systme de gestion par les performances, en surmontant la
rsistance initiale de la bureaucratie. Le lien solide tabli par le MPB entre les
informations sur les performances et laffectation des crdits budgtaires a
constitu pour les ministres/agences un motif supplmentaire damliorer la
qualit des donnes fournies. Laction mene paralllement par le MPB leur
intention, sous forme dateliers et de sessions de formation, les a aids se doter
des moyens de dfinir et de produire des informations significatives sur les
performances.
En ce qui concerne les manipulations , on ne dispose pas dun mcanisme
spcifique pour y remdier. Les solutions apportes aux diffrents cas
dirrgularits relvent entirement de la comptence du MPB et des directions
budgtaires des agences.
142
II.8.
CORE
7. Leons et consquences de lexprience

La Core se trouve maintenant au stade initial dactivation de la
budgtisation base sur les performances ; il serait donc prmatur de
formuler un jugement. Il convient nanmoins de souligner que le fait de
linstaurer en tant que composante dun ensemble plus large de rformes de
grande porte a permis daffaiblir les rsistances et de rsoudre les problmes
institutionnels. Cela dit, certains ont exprim la crainte que la mise en uvre
simultane de toute une srie de grandes rformes soit une charge trop lourde
pour le gouvernement.
Au total, les informations sur les performances ont eu des effets
bnfiques sur la procdure budgtaire. Il est trop tt pour se prononcer sur
leur incidence lgard des performances des ministres/agences.
En dpit de la brivet de lexprience corenne de budgtisation base sur
les performances, on peut en tirer quelques leons dordre gnral. Il est
ncessaire de rorganiser les ministres/agences et de revoir la composition du
budget avant dintroduire ce systme. En Core, les informations relatives aux
performances portent sur les programmes/projets individuels, mais on ne
dispose pas facilement de donnes sur les cots; pour cela, il faudrait remanier
les units organisationnelles, les programmes et la composition du budget de
faon les rendre compatibles. Il a donc t extrmement difficile de concevoir
des mesures de rsultats et defficacit/effectivit qui soient significatives.
La courte exprience de la Core comporte un deuxime enseignement:
lorsquils lancent un systme de gestion par performances, les dcideurs ne
doivent pas en attendre un bnfice immdiat. Certains sinquitent de la
possibilit que les responsables corens sintressent plus linstauration du
systme qu son suivi ou son amlioration. Si un pays donn a lhabitude
que les rformes donnent rapidement des rsultats, il ne sera pas facile de
concevoir et de perfectionner le systme.
La culture politique et administrative de la Core suscite certaines difficults
particulires, dont on peut esprer quelles soient pargnes dautres pays. Le
fait que les fonctionnaires changent rgulirement de fonction risque
dempcher les ministres/agences de se constituer des capacits. Limpatience
des dcideurs peut forcer le MPB prendre des mesures imprudentes et
excessives dans le but dafficher des rsultats rapides. Cest en partie cause de
ce type de pression que le MPB sest senti oblig dappliquer rapidement une
baisse de 10 % des crdits finanant des programmes inefficaces.
Lexprience corenne confirme quun systme de gestion par
performances volue au fil du temps et pose des problmes diffrents chaque
stade. Au dbut, la principale difficult est simplement de dfinir les
informations pertinentes. Au fur et mesure que le systme volue, le
changement des comportements devient plus important; il sagit, par exemple,
143
II.8.
CORE
de savoir comment amener les diffrents acteurs utiliser les informations sur
les performances dans le processus de prise de dcision et comment contrler
la performance du systme de gestion par les performances lui-mme.
Les leons de lexprience corenne peuvent tre rsumes de la faon
suivante. Il faut sassurer que linfrastructure soit prte aux rformes. Une juste
comptabilisation des cots et une solide structuration du budget par programmes
contribuent beaucoup maximiser les avantages du systme. Les fonctionnaires
doivent bien comprendre le fonctionnement de la budgtisation axe sur
les performances. Dans le cas contraire, on risque dassister une vague de
gaspillages et de dysfonctionnements.
lavenir, la principale question rsoudre en Core sera la qualit des
informations sur les performances. Il faudra dvelopper la formation et la
recherche, tout en investissant davantage dans la collecte et le traitement des
donnes. Les capacits analytiques et administratives du MPB ainsi que des
ministres/agences doivent en particulier tre amliores. Cela pourrait
ncessiter un renforcement des units spcialises dans lvaluation, tant au
MPB que dans les ministres/agences.
144
ISBN 978-92-64-03406-8
OCDE 2007
PARTIE II
Chapitre 9
Danemark
145
II.9.
DANEMARK
1. Description du systme de gestion bas sur les performances

Ltude de cas du Danemark est centre sur lvolution et les modalits
actuelles du systme de gestion li aux performances appliqu par ltat central.
On nvoquera pas les initiatives particulires lances par les communes et/ou les
comts.
1.1. Contexte
Deux rgles constitutionnelles permettent de comprendre lorganisation
ministrielle danoise. Tout dabord, le Premier ministre a tout pouvoir pour
nommer les ministres, les dmettre et dfinir la nature de leurs attributions.
Ensuite, le principe juridique et normatif de la souverainet ministrielle joue
un rle fondamental.
On compte actuellement 19 ministres, dont les services du Premier
ministre, et 57 agences. Il existe aussi des institutions et des conseils, dont le
nombre varie beaucoup. Chaque ministre doit rpondre personnellement de
toute activit de son ministre intressant le Parlement, mais il est responsable
de laction politique et administrative des dpartements et agences dpendant
du ministre. Il dispose donc dune grande autonomie.
En labsence dune hirarchie officielle des ministres, ni celui des finances
(MF), ni les autres instances de coordination ne sont habilits ordonner aux
dpartements et agences de modifier leurs structures de gestion; le MF se trouve
sur le mme plan que tous les autres ministres. Les initiatives concernant la
gestion par performance sont donc lances volontairement, comme suite aux
recommandations faites par le MF.
Au Danemark, les expriences dutilisation dindicateurs de performance
concernent surtout lorganisation de la gestion et notamment ltablissement
dun systme de gestion par contrat de performance. Comme dans la plupart
des autres pays de lOCDE, la gestion base sur les performances ne tient pas
pour fin imprieuse lutilisation des informations sur les performances dans
la procdure budgtaire; lobjectif en est davantage damliorer lefficience et
en dfinitive, de valoriser lemploi de largent public de diverses faons.
Deux vnements principaux ont marqu lvolution qui a men lactuel
systme de gestion axe sur les performances. Le premier est le programme de
rforme et de modernisation du budget lanc par les gouvernements des
annes 80. Le second est linstauration, dans les annes 90, de contrats se
rfrant aux rsultats.
146
II.9.
DANEMARK
1.2. La rforme budgtaire des annes 80

La refonte du budget entreprise en 1983 rsultait de la crise conomique
qui a frapp le Danemark, comme de nombreux pays de lOCDE, au dbut des
annes 80. Cette rforme, applique partir de 1985, a constitu le fondement
de beaucoup des mesures de modernisation prises les annes suivantes, dont
les premires initiatives de gestion axe sur les performances. Ainsi, ce mode
de fonctionnement a-t-il t engendr au Danemark par la politique de matrise
des dpenses.
A partir de 1985, le ministre des Finances a plafonn le montant total des
charges de ltat pour lexercice budgtaire suivant et introduit une limitation
des engagements de chaque ministre. En mme temps, on a centralis les
dcisions en matire de dpenses, tout en donnant davantage dautonomie et
de souplesse aux gestionnaires. Cette mthode, gnralement qualifie de
budgtisation dlgue (top-down budgeting), prsente plusieurs avantages : elle
dissuade par exemple les ministres de formuler initialement des demandes
excessives et favorise les raffectations internes. Le nouveau dispositif a
rpondu un besoin manifeste de flexibilit et a contribu une mutation du
ministre des Finances : au lieu dtre un poste de commande et de contrle,
vrifiant et prcisant chaque ligne budgtaire, le MF autorise dsormais la
libert daction tout en veillant au respect de la discipline budgtaire.
Le plafonnement des crdits est parvenu freiner les dpenses publiques
totales, mais le systme bas sur les moyens (intrants) nincitait pas
suffisamment rduire les cots unitaires ou amliorer la qualit et la
productivit.
1.3. Le passage la gestion fonde sur les rsultats et aux contrats

de performance
Au dbut des annes 90, les limitations intrinsques de la budgtisation
dlgue voque ci-dessus ont conduit ltat danois privilgier les rsultats,
ce qui a conduit lintroduction de la gestion axe sur les performances;
en 1993, on a mis en place un nouveau modle de gestion et adopt comme
instrument prfr de gouvernance les contrats de rsultats.
La gestion par les contrats de rsultats comporte trois lments
fondamentaux : la fixation dobjectifs, ltablissement de contrats et la
communication annuelle des rsultats. On la mise en uvre avec lintention
datteindre plusieurs buts. En premier lieu, on esprait quune focalisation sur les
produits permettrait aux dcideurs politiques de dgager plus facilement des
priorits parmi les objectifs concurrents de ltat. En second lieu, lintrt accord
aux produits serait de nature amliorer la qualit et lefficience des services de
ltat. En troisime lieu, on attendait dune gestion par les rsultats quelle
augmente lefficience en rduisant lingalit dinformation entre les
dpartements et les agences.
147
II.9.
DANEMARK
Au dpart, le ministre des Finances a li le recours la gestion par

performance la scurit budgtaire procure par des accords pluriannuels,
ce qui a incit les agences entreprendre les rformes. Aprs que le nombre
dagences participant au projet eut dpass une certaine masse critique, le
MF en raison probablement de labsence de hirarchie entre les ministres
a choisi dagir en citant les exemples de succs et en insistant sur les raisons
du caractre bnfique de ce mode de gestion.
Ultrieurement, les contrats de performance ont t complts par un
systme dinformation. On a demand toutes les agences dtablir un rapport
annuel indiquant les rsultats atteints par rapport aux objectifs fixs dans le
contrat. Ces rapports avaient vocation poser les bases dune valuation plus
approfondie des agences de ltat central. Ils illustrent aussi le perfectionnement
et le remodelage constants du systme de gestion par performance depuis sa
mise en place en 1993.
1.4. Les modles de compteur

Le Danemark offre un exemple significatif de budgtisation en fonction de
lactivit, qui est qualifi de modle de compteur de taxi . Lide de recourir
un modle bas sur lactivit pour laborer le budget date de 1981 et na dabord
t mise en uvre que dans les universits.
Dans les annes 90, le concept de budgtisation au compteur a t tendu
aux tablissements denseignement secondaire et on lemploie actuellement
dans la quasi-totalit du systme dducation secondaire et suprieur. Le total
des dpenses traites sous ce concept est de 24 billions de DKK, quivalent la
moiti des dpenses courantes des ministres de lducation et des Sciences et de
la technologie. De plus, le modle de compteur a t transpos dautres
domaines que lducation, comme la sant, de sorte que lensemble des dotations
gres selon ce principe constitue une large part du budget total de ltat.
Il existe au moins deux grands types de modles. Le premier est le modle
de compteur, employ dans le domaine de lducation, dont on peut dire quil
sagit dun modle de budget sur la base du prix moyen. Le second, actuellement
mis en uvre dans le secteur de la sant, peut tre dcrit sous sa forme future
comme un modle de budget se rfrant un calcul marginal. Les deux modles
sont luvre commune du ministre des Finances et des ministres dpensiers
(tout particulirement celui de lducation).
La section suivante est consacre au modle de prix moyen en vigueur dans
le domaine de lducation, mais comporte aussi quelques dveloppements sur le
modle marginal.
148
II.9.
DANEMARK
1.4.1. La budgtisation en fonction du prix moyen dans lducation

Le modle de compteur en vigueur dans lducation utilise un simple
critre de production pour dterminer le montant des fonds allous aux
institutions denseignement suprieur. Selon limportance des travaux de
recherche, le financement des universits reprsente de 30 50 % de leur
production ducative. Le solde est attribu sous forme dune dotation fixe,
inscrite dans la loi de finances.
Pour chaque tudiant qui russit un examen, luniversit peroit une
certaine somme quelle est ensuite libre de rpartir les fonds en interne. Le
budget est donc calcul en multipliant une activit par un tarif variable. Le
montant exact dpend de la nature de lenseignement. En voluant, le modle
est devenu complexe, telle enseigne que lon applique actuellement 17 tarifs
diffrents (qui correspondent au prix pay pour chaque tudiant) sont en
vigueur pour couvrir lenseignement universitaire. En 2007, le nombre de
tarifs a t ramen trois. Il existe cependant une rgle simple : les
universits ne sont pas rmunres pour les tudiants qui chouent leurs
examens ou ne sy prsentent pas. Dans dautres branches de lducation,
comme les divers cycles courts, lactivit consiste simplement en une
inscription dans ltablissement denseignement.
Le modle se compose de trois lments de cot : les universits
peroivent une somme au titre du cot de lducation et des quipements, un
autre pour couvrir les charges administratives et un troisime qui reprsente
le cot des infrastructures et de leur entretien. Un autre lment ajoute la
complexit du systme : une fraction des crdits affects luniversit rsulte
de lapplication du modle de compteur, tandis que le reste prend la forme
dune dotation en bloc (cots fixes) destine par exemple la recherche
(cf. graphiques 9.1a et 9.1b).
Lintroduction de primes destines inciter la performance est une
nouvelle avance. Une prime pour lobtention du diplme de bachelor est en
place, et une concernant le master est actuellement envisage tout comme
celles qui rcompenseraient les tudiants prcoces avec pour objectif de
rduire lge actuellement avanc de fin dtudes au Danemark.
Il ne sagit pas dun vritable modle base de coupons (vouchers). La
somme est verse aux universits et non aux tudiants. Le gouvernement entend
faciliter les cursus ltranger, ce qui pourrait se raliser en autorisant les
tudiants utiliser les fonds de leur compteur pour financer un enseignement
dispens par des universits trangres Les modalits prcises nont pas encore
t dfinies.
149
II.9.
DANEMARK
Graphique 9.1a. Montant annuel des dpenses publiques denseignement

suprieur en 2004
En milliers de DKK, aux prix de 2006
Dotation au compteur
Dotation de base pour la recherche
Dotation moyenne fixe
300
250
200
150
100
50
0
Enseignement
technique
Enseignement
scientifique
Enseignement
de la sant
Sciences humaines
et enseignement
artistique
Sciences
sociales
Graphique 9.1b. Montant des dpenses publiques denseignement

suprieur pour lensemble de la priode (norme) en 2004
En milliers de DKK, aux prix de 2006
Dotation au compteur
Dotation de base pour la recherche
Dotation moyenne fixe
1 400
1 200
1 000
800
600
400
200
0
Enseignement
de la sant
Enseignement
technique
Enseignement
scientifique
Sciences humaines
et enseignement
artistique
Sciences
sociales
1.4.2. La budgtisation au cot marginal dans le secteur de la sant

Le pourcentage du budget total de la sant calcul par rfrence des
activits reprsente aujourdhui 20 % au minimum. Mais, selon le programme
150
II.9.
DANEMARK
de travail lanc par le gouvernement et laccord pass en 2007 avec les rgions
danoises, qui dpensent lessentiel du budget national de sant, la proportion
devra bientt atteindre au moins 50 %. Les dveloppements ci-dessous
sinspirent dun Livre blanc, rcemment publi, qui formule des propositions
dadaptation du modle de compteur en vigueur dans le systme de sant.
La principale diffrence entre les modles employs respectivement dans
lducation et la sant est la suivante : lavenir, les tarifs devront reflter
davantage les cots rels en vigueur dans les diffrentes rgions et varier selon
lactivit un certain niveau de production. Le modle propos pour le systme
de sant est donc fond sur un calcul marginal, contrairement au modle de prix
moyens fixes utilis dans lducation. On peut toutefois distinguer deux
mcanismes diffrents : le premier attribue une dotation en bloc de montant fixe,
correspondant un certain niveau de production, puis calcule le solde des crdits
sur une base variable; le second calcule les crdits sur une base variable ds le
premier patient trait. On peut prendre pour exemple du premier modle un
hpital qui excute un certain nombre doprations spcifies disons 200 et
peroit un montant fixe en contrepartie de cette livraison . Chaque opration
au-del de la 200e est rmunre en fonction dun cot variable. Avec lautre
modle, on acquitte simplement un cot variable pour chaque opration, en
commenant par la premire.
Le modle peut oprer des calculs en utilisant des pourcentages diffrents
de cot moyen ou mme un point limite indiquant lobjectif de production audel duquel le prix cessera dtre pay ou sera modifi (cf. graphiques 9.2a et 9.2b).
lavenir, il faudra sattacher distinguer les cots fixes des cots variables;
ainsi, la dotation en bloc financerait les premiers, tandis que les crdits se
rfrant lactivit financeraient les seconds. Cela exige au pralable que lon
dispose dinformations fiables sur les cots, par exemple sous forme de modles
de cots bass sur les activits. Des travaux sont actuellement en cours pour y
parvenir.
La mthode propose (distinguer cots fixes des cots variables) permet de
remdier aux dficiences du modle actuel, lequel comporte quatre risques:
celui daccorder des crdits trop levs couvrant les cots qui ne varient pas
avec lactivit; celui que les tarifs fixs dans le pass ne correspondent pas une
bonne gestion des ressources; celui que la rpartition des ressources ne soit pas
quitable; enfin, le risque quil soit difficile dapprcier si une productivit
leve (bas cots) dcoule dune bonne gestion ou rsulte simplement de
labsence regrettable dinvestissements long terme dans la recherche.
1.5. Contenu et mthodes actuels de la gestion par performance

Le nouveau millnaire a vu le lancement au Danemark de trois grandes
initiatives dans le domaine de la gestion par performance : la mise en place de
151
II.9.
DANEMARK
stratgies defficience prvoyant notamment le perfectionnement du systme

des contrats de performance; linstauration de la comptabilisation et de
la budgtisation sur la base des droits constats ; le dveloppement des
valuations.
Graphique 9.2a. Dotation en bloc conjugue aux cots variables
Ressources totales
Tarif au-del de
la production de base
Production de base
Production
Objectif de production
Graphique 9.2b. Calcul entirement cots variables avec point limite

Ressources totales
Sans dotation en bloc

Avec dotation
en bloc
Objectif de production
152
Production
II.9.
DANEMARK
1.5.1. Les stratgies visant lefficience

Depuis 2004, une dcision gouvernementale dpourvue toutefois de
caractre lgal, oblige les dpartements publier une stratgie defficience
applicable lensemble de leur domaine de comptence. Lobjectif est dassurer
coordination et cohrence entre les diffrents moyens quutilisent les agences
pour rendre leur action plus efficace et mieux mme dobtenir les rsultats
recherchs, par exemple les contrats de performance, lexternalisation et le mode
de passation des marchs publics. On a aussi essay de faciliter le passage au
calcul des cots par activit et la budgtisation sur la base des droits constats.
Plutt que de donner une description gnrale des responsabilits du
dpartement, les stratgies defficience doivent tre centres sur les activits
permettant damliorer lefficacit et la ralisation effective des buts poursuivis.
Elles doivent donc constituer un instrument spcifiquement vou au contrle
des rsultats et lorganisation du dpartement dans son champ de
comptence. Pour y parvenir, il faut quelles se fixent pour but de simplifier les
systmes de gestion des performances de ltat. Elles doivent comprendre au
moins les quatre lments suivants :
des objectifs explicites pour les fonctions de service aux usagers, afin de
garantir le plus haut degr possible de transparence pour ce que les
entreprises et les citoyens peuvent attendre des institutions administratives ;
une stratgie pour les contrats de performance, la diffusion des rsultats etc.,
afin de garantir productivit, effectivit et efficacit dans laccomplissement
des missions de ltat ;
une politique dappel doffres qui incite tous les services du ministre
travailler de faon active et systmatique avec cette procdure ;
une politique dapprovisionnement qui assure une gestion rigoureuse et

professionnelle des commandes publiques.
1.5.2. Adaptation la lumire de lexprience du modle de contrats

de performance
Dans le cadre de llaboration de principes directeurs des stratgies
defficience, le ministre des Finances a aussi amnag notablement le modle
de contrats de performance, sinspirant principalement des conclusions dun
rexamen du dispositif publies en 2000. Les principaux changements sont les
suivants :
Les contrats doivent surtout viser des objectifs externes, cest--dire en

rapport avec les rsultats obtenus dans lenvironnement de lagence par
exemple en matire de produits, davantages ou deffets.
153
II.9.
DANEMARK
Le contrat pass avec le directeur gnral dune agence doit tre intgr au
contrat relatif lagence, afin dassurer la cohrence entre les objectifs de
lagence et ceux de son/sa responsable.
La fraction de la rmunration du directeur gnral dpendant de sa

performance doit tre corrle celle de lagence.
long terme, il faudra tablir une relation plus troite entre les contrats
de performance et le budget (ce qui sera facilit par lapplication de la
budgtisation sur la base des droits constats).
On conserve toutefois certaines caractristiques des contrats de

performance : ils nont pas de caractre juridiquement contraignant ; les
performances de toutes les agences sont communiques annuellement ;
chaque dpartement reste libre de recourir ou non aux contrats de performance
et den fixer les modalits.
1.5.3. Comptabilisation et budgtisation sur la base des engagements

Dans le cadre du programme de modernisation du secteur public, le
gouvernement danois a dcid de mettre en uvre la comptabilit sur les droits
constats au niveau de ltat central et des collectivits locales. En 2004, il a
poursuivi dans cette voie en adoptant la budgtisation sur la mme base dans
les administrations centrales. La rforme a t chelonne. Au total,
23 administrations ont particip trois phases dexprimentation de 2003
2006. partir de 2006, en vertu de la loi de finances de 2007, on a reconfigur
toutes les dotations des institutions participantes conformment aux nouvelles
normes budgtaires. La rforme est donc pleinement entre en vigueur en 2007.
En ce qui concerne ltat central, la rforme a surtout vocation faire
progresser lefficience en modifiant les comportements la base. Pour amliorer
la gestion de linformation et les incitations financires tout en faisant mieux
prendre conscience des cots, on adopte la budgtisation et pas seulement la
comptabilisation sur la base des droits constats. Les infrastructures, la dfense
et le patrimoine national continuent nanmoins tre traites sur la base des
dpenses.
La comptabilisation sur la base des droits constats met laccent sur
lusage des ressources et limputation des cots. Cette dmarche ouvre des
voies nouvelles la gestion par performance, puisque lon peut maintenant
imputer les cots chaque activit et obtenir ainsi des renseignements
utilisables par la budgtisation axe sur les performances.
Certains traits de ce mode de budgtisation sont dj perceptibles dans le
nouveau systme. Ainsi, lexcdent annuel est dsormais divis en deux parties.
Lune constitue un montant disponible considr comme tant le fruit dune
meilleure efficacit qui peut servir toute activit quune institution donne
estime approprie (pourvu quelle soit conforme la finalit gnrale de la
154
II.9.
DANEMARK
dotation). Lautre tant considr comme issu de retards dans la mise en uvre
du projet est un reliquat affect (un surplus rserv une destination
spcifique) qui ne peut financer que le projet concret spcifi dans la dotation.
Pour lexercice 2007, par exemple, le ministre de lIndustrie et du commerce
disposait dun excdent de 16.1 millions de DKK employer librement et dun
reliquat affect de 5 millions de DKK, ne pouvant servir qu la rnovation de
certains difices. Dans ces conditions, la loi de finances pour 2007 a fix
21.1 millions de DKK lexcdent total, 5 millions de DKK tant toutefois rservs.
La premire tranche, cest--dire lexcdent, mesure approximativement
la capacit dont a fait preuve linstitution pour amliorer lefficience de sa
microconomie, tandis que le reliquat affect reprsente le montant des
travaux terminer . Ces informations, qui figurent dans la loi de finance et
les rapports annuels, ntaient pas disponibles dans lancien systme de
comptabilit sur la base des dpenses. Il sagit dun progrs manifeste pour le
Parlement, le ministre des Finances et les institutions, car la transparence de
la procdure budgtaire sen trouve accrue.
En outre, la mise en uvre de la budgtisation sur la base des droits
constats renforcera sensiblement le lien entre les cots et les missions. partir
de 2007, les fascicules budgtaires concernant les projets dun montant suprieur
1 million de DKK doivent spcifier les cots imputs aux fonctions relevant de
la comptence de linstitution en question. Cette information sera galement
donne dans les rapports annuels, mme pour des projets reprsentant moins
d1 million de DKK. Il y aura donc un lien direct entre les fascicules budgtaires de
la loi de finances annuelle et la gestion par performance. Ce progrs a aussi des
rpercussions sur les possibilits dinformation et de gestion axes sur les
performances dans une dimension inter-sectorielle.
Lencadr 9.1 donne lexemple dune institution qui a particip un test
dexprimentation de la budgtisation sur la base des droits constats effectu
en 2005; il ne peut tre utilis que pour les projets spcifiquement mentionns
(bien quil ny ait pas de limite temporelle lemploi des fonds).
Jusqu prsent, la rforme budgtaire nexige pas limputation des cots,
mais chaque agence garde son libre arbitre cet gard ce qui pourrait par
exemple dboucher sur llaboration de modles de cots bass sur les
activits. lavenir, la construction dun vritable modle dimputation des
cots sera envisage.
1.5.4. valuation
Le pays avait pris du retard dans ce domaine. Alors que la monte des
sciences sociales aux tats-Unis avait favoris le lancement grande chelle
de cette technique dans les annes 60, le Danemark ne sy est ralli que dans
les annes 80.
155
II.9.
DANEMARK
Encadr 9.1. Bibliothque de ltat danois (BED) analyse

du reliquat affect au sein du total
La BED est une institution administrative dpendant du ministre de la Culture qui a
particip en 2005 au projet pilote de comptabilisation et de budgtisation sur la base
des droits constats. La BED est une bibliothque gnrale et universitaire exerant un
certain nombre de fonctions nationales, comme ladministration du dpt lgal. Elle
constitue aussi la superstructure de lensemble des bibliothques publiques danoises.
Prsentation rsume du reliquat affect par destination et chance

Millions de DKK, anne 2005
Travaux financer
par le reliquat affect
Reliquat affect, Consommation Reliquat affect,

dbut 2005
en cours danne
fin 2005
Anne
dachvement
prvue
Priodiques. Acheter davantage

de priodiques consultables
sur Internet/numriss
4.45
2.39
2.20
2008
Numrisation. Projet de numrisation

des anciens enregistrements sonores
2.04
0.56
1.34
2007
Amlioration des procdures. Ralisation

dun projet de catalogue lectronique
2.45
1.00
1.41
2007
Rationalisation de la bibliothque
des dpts. Application dun e-code,
numrisation et suppression des copies
superflues
2.48
1.12
1.50
2007
Prservation du patrimoine culturel

numris. Report de lamortissement
des investissements
0.00
0.00
0.97
2006
11.42
5.09
7.42
Total
Au dbut de 2005, la BED disposait dun reliquat affect de 11.42 millions de DKK
rserv quatre emplois. En fin danne, 5.09 millions de DKK avaient t utiliss
des actions spcifiques en rapport avec eux. Le cinquime emploi correspond un
report de la date damortissement. En fin danne, le total de lexcdent rserv
slevait 7.42 millions de DKK.
Au dbut, la plupart des valuations taient des exercices thmatiques

ambitieux, englobant plusieurs parties du secteur public et sappuyant sur de
grands modles qui faisaient intervenir de nombreuses variables sociales.
Dans la priode rcente, toutefois, la tendance a t de procder des
valuations de porte rduite et centres sur des programmes, en recourant
souvent des consultants externes.
Au Danemark, la conception des valuations est trs diffrencie selon
la culture imprgnant les divers domaines de politique publique. Ainsi, les
156
II.9.
DANEMARK
secteurs de lducation et de la sant nutilisent pas le mme modle. Il

incombe aux ministres et aux agences de choisir eux-mmes le dispositif
dvaluation et, gnralement, chacune de ces entits dcide de lvaluation
quelle souhaite pratiquer.
Le gouvernement peut intgrer des clauses dvaluation aux programmes et
aux lois de rforme; en revanche, on nexige pas officiellement une valuation si,
par exemple, un programme social dpasse sa dotation budgtaire. En ce sens, il
nexiste pas de politique dvaluation comparable celle de la Commission
europenne.
La coopration internationale est souvent le facteur motivant les
valuations, en raison des obligations spcifiques qui existent dans diffrents
secteurs. On peut mentionner certaines exigences en matire daide au
dveloppement, indiques par le Comit daide au dveloppement (CAD) de
lOCDE; on citera aussi comme exemple la ncessit dvaluer sur laquelle
insiste lAssociation europenne pour lassurance-qualit dans lenseignement
suprieur.
Comme on la mentionn ci-dessus, la plupart de ces valuations
dcentralises sont opres par des consultants externes; il existe nanmoins
plusieurs institutions administratives charges officiellement dvaluer les
activits et on trouve aussi des units internes dvaluation par exemple dans
les domaines de lducation et de laide internationale. Bien que les rapports
tablis par ces organismes puissent tre utiliss dans la procdure budgtaire
(gnralement au printemps, quand on fixe les nouvelles orientations), il ny a
pas de lien officiel entre lois de finances et valuations. Celles-ci ne constituent
au mieux quun facteur parmi dautres des dcisions relatives au budget
suivant. Les analyses budgtaires effectues chaque anne par le ministre des
Finances font exception dans la mesure o elles sont comparables des
valuations. Elles font partie de la procdure budgtaire et sont examines par
lune des instances ministrielles du gouvernement, la Commission
conomique (konomiudvalget).
Selon une analyse rcente de lOffice gnral des comptes, lvaluation des
programmes est trs onreuse. De 2001 2003, on a procd 258 valuations
dans sept ministres pour un cot moyen de 200 000 USD (effets externes
compris). LOffice est arriv une double conclusion : la qualit gnrale des
valuations est satisfaisante, mais le suivi est insuffisant, et certaines dentre
elles ont un cot trop lev pour les avantages quelles procurent.
1.6. Cadre
Le systme des contrats de performance nest pas dfini par la loi; il suit
les principes directeurs formuls par le ministre des Finances. Toutefois,
depuis 1993, les agences ont lobligation lgale dtablir un rapport annuel qui
157
II.9.
DANEMARK
value leur performance, tant au regard du budget que des objectifs externes
lis leur cur de mtier. Il sensuit quelles ont donc de facto un contrat de
performance.
Le ministre des Finances joue un rle essentiel dans le lancement
dinitiatives et la dfinition de principes directeurs en matire de gestion et de
budgtisation axes sur les performances.
La Direction de la modernisation de ltat du ministre est responsable de la
conception dun modle gnral de gestion sur la base des performances; elle fixe
des lignes directrices pour aider les ministres mettre en pratique ce type de
gestion. Elle organise aussi de frquentes runions avec les 18 autres ministres
pour voquer des amliorations ventuelles du systme, en utilisant comme
point de dpart les principes gnraux dfinis par le ministre des Finances.
Dans le systme danois, comme on la indiqu plus haut, les services du
Premier ministre ne sont pas un acteur dterminant en ce domaine.

En 2004, le ministre des Finances sest pench sur lusage des contrats
de performance dans les administrations centrales danoises. Il a tir de cet
examen des donnes globales chiffres qui sont prsentes au tableau 9.1. On
remarquera que plus de 71 % des cibles sont maintenant de nature externe. Le
pourcentage de cibles en rapport avec lextrieur a beaucoup augment,
comparativement aux rsultats de lexamen men en 2002; cest le signe que
les nouvelles dispositions et le recentrage des principes directeurs partir
de 2003 ont t suivis deffet.
Tableau 9.1. Donnes agrges sur les contrats de performance en 2004
Nombre total
de contrats
Nombre total
dobjectifs
Nombre total
de cibles
119
853
3 701
Nombre total
de cibles
mesurables
Nombre total
de cibles
quantitatives
Nombre total
de cibles
externes
3 508
1 472
2 641
94.8 %
39.8 %
71.4 %
2. Mesure et valuation des performances

Il est recommand quun contrat de performance ne comporte que quatre
lments : lidentit des parties contractantes, lnonc de la mission de lagence,
ses objectifs et ses cibles, enfin un chapitre optionnel pour les formalits.
2.1. Fixation de cibles par rfrence la hirarchie des fonctions

et activits
Pour clarifier la relation entre les fonctions spcifiques dune part et la
principale finalit de lagence, dautre part, il convient de considrer cette
158
II.9.
DANEMARK
dernire comme une hirarchie de fonctions et dactivits (cf. graphique 9.3).

La notion de hirarchie facilite le passage la budgtisation sur la base des
droits constats parce que les missions au plus haut niveau figurent dans le
budget avec une ventilation des dpenses correspondantes.
Graphique 9.3. Hirarchie des fonctions et des activits
Rsultats
Produits
Services
Activits
Activits partielles
Intrants (ressources)
Moyens financiers
Les moyens financiers sont les fonds (dotations, redevances et droits la

charge des usagers) mis la disposition dune agence pour quelle exerce une
activit. Ils permettent lagence de se procurer des ressources, cest--dire des
collaborateurs, des btiments, etc. Ces ressources servent des travaux comme
le nettoyage, la gestion du personnel, lanalyse, etc. On peut classer les activits
en fonction des services auxquels elles concourent. Les services peuvent tre
regroups par rfrence aux produits qui contribuent aux rsultats de lagence.
Les rsultats et les produits sont choisis par chaque dpartement et agence
dans son domaine de comptence. Ni le ministre des Finances, ni le Parlement
ninterviennent sur ce point.
Les cibles de lagence doivent tre fixes au plus haut niveau possible de
la hirarchie des fonctions, pour bien faire apparatre le lien entre la mission
de lagence et les diffrentes mesures de performance. De plus, les cibles
doivent recouvrer toutes les fonctions principales de lagence et tre ancres
stratgiquement dans sa mission. Enfin, il va de soi que lon doit pouvoir
mesurer si les cibles ont t atteintes au moyen dune mthode clairement
dfinie.
La hirarchie des fonctions et des activits peut beaucoup aider les
agences choisir le niveau auquel elles formulent objectifs et cibles.
159
II.9.
DANEMARK
Les cibles et les termes des contrats de performance sont ngocis entre
les principaux dcideurs du dpartement et le directeur gnral de lagence.
En gnral, le ministre ne participe pas directement aux discussions. La
procdure de ngociation est dcentralise, tant donn que le dpartement
et lagence sont les seules parties impliques. Le ministre des Finances na
pas officiellement comptence pour juger du caractre appropri des cibles.

Au Danemark, la procdure de prparation du budget est sensiblement la
mme chaque anne. Le calendrier figure lencadr 9.2.
Encadr 9.2. La procdure dlaboration du budget au Danemark

Janvier
Le MF examine la situation pralable au budget et propose des

objectifs gnraux.
Dbut fvrier
Dcomposition des objectifs gnraux en plafonds

consommation et de transferts pour chaque ministre.
Dbut mai
Les ministres dpensiers

budgtaires au MF.
Mai-juin
Le MF se livre un examen technique du projet de loi de

finances, laide de diverses analyses budgtaires, et dbat
avec les ministres dpensiers du financement de nouvelles
initiatives, etc.
Aot
Dernires estimations de la situation conomique et de son

incidence sur le budget.
Fin aot
Prsentation du projet de budget.
adressent
leurs
de
propositions
Dbut septembre Premier dbat parlementaire sur le projet de budget.

Dbut novembre Fin de la ngociation politique du projet de budget.
Mi-novembre
Le MF prsente les amendements du gouvernement et

les modifications apportes au projet initial (rsultant
notamment de la ngociation politique).
Fin novembre
Le MF prsente des amendements bass sur une estimation finale

de la situation conomique et de ses effets sur le projet de budget.
Mi-dcembre
Troisime et dernire lecture du projet de budget au Parlement.
Comme beaucoup dautres, le systme budgtaire danois repose sur des

lments de sources diverses. On peut distinguer deux dmarches diffrentes :
160
la gestion par la structure des dpenses et les moyens daction conomique ;
la gestion par la fixation dobjectifs et linformation sur les performances.
II.9.
DANEMARK
Dans sa relation avec le budget, linformation sur les performances doit

jouer un rle dinterface entre ces deux systmes. Si elle y parvient, cela
signifie que les mesures de la rpartition des ressources et de la gestion par
performance deviennent imbriques dans un rapport de causalit. Ce point
est illustr par le graphique 9.4.
Graphique 9.4. La gouvernance dentreprise dans les ministres
Programmation
et budgtisation
Cadres
de gestion
des dpenses
Outils pour comparer

cots, activits et rsultats
Gestion
des performances
MF : dispositif
budgtaire
Budgets long terme

Programmation des investissements
Budgets consolids
Instructions en matire de gouvernance
Objectifs
de performance
Projets
budgtaires
Contrle
et suivi
priodiques
Approbation
trimestrielle
des comptes
Expos cadre
Comptes
Rapport annuel
Compte national
annuel
Procdures rapides
Principaux chiffres
Gestion de trsorerie
Calculs des cots bass sur les activits
Hirarchie des fonctions
Approbation des comptes

Rserves excdentaires
Rapport des performances
Contrats
de performance
Gestion quotidienne
laide de divers
systmes
dinformation
Rapport annuel
Rapport
des performances
Les rapports annuels, le contrat de performance, les valuations et les

stratgies defficience concourent tous clairer la procdure budgtaire ;
certes, on ne peut dire quils constituent un systme rigoureux dexamen des
performances directement branch sur le budget danois. Mais les
informations spcifiques sur les performances tires des analyses
budgtaires, des rapports annuels, des stratgies defficience et des entretiens
bilatraux entre les autorits de contrle du ministre des Finances et le
ministre concern influencent certainement les dcisions budgtaires.
4. Diffusion dinformations sur les performances

Le rapport annuel dune agence, publi trois mois aprs la fin de chaque
exercice budgtaire, indique le degr de ralisation des objectifs pour tous les
rsultats/produits spcifis. La composition de ces documents a normment
volu dans le temps. Ils comportaient auparavant de longs dveloppements
qui taient peu lus. Dans un souci de convivialit, le ministre des Finances a
dcid dintgrer le rapport annuel de performance dune agence son rapport
161
II.9.
DANEMARK
financier annuel. Les rsultats et les produits doivent dsormais tre prsents
sous forme synthtique aux cts du compte de rsultats, du bilan et de la
situation de la trsorerie. On donne une brve comparaison des objectifs et des
rsultats, pratiquement dnue de commentaires.
Depuis 1997, les agences dpendant de ltat central sont tenues de
soumettre un rapport annuel de performance. Ce rapport a vocation donner
des renseignements sur lemploi des ressources et laccomplissement des
objectifs noncs dans le contrat de performance. La nature des informations
fournir a t rcemment revue, afin dassurer une bonne adquation avec la
comptabilisation et la budgtisation sur la base des engagements. Il ne faut
pas que le rapport annuel dpasse 15 20 pages.
Il doit donner des renseignements sur des points essentiels suivants :
Une brve prsentation de lorganisme, de ses rsultats et de ses attentes.
Un rapport de performance (voir lencadr 9.3 en tant quexemple) avec cibles

externes, rsultats effectifs, analyse de la sous- ou de la sur-performance et
composition du reliquat affect.
La description des principes comptables, le compte de rsultats, le solde,

lanalyse de la trsorerie, les comptes de subventions.
Lapprobation, cest--dire la signature du rapport annuel.
Des documents annexs : notes explicatives, sources de revenu, redevances,

subventions, investissements, expos des principes comptables et
modifications pratiques, etc.
Les rapports annuels sont rdigs par les agences et soumis lapprobation
du dpartement responsable. Ils sont ensuite remis au Parlement (Folketinget) et
rendus publics.
Lencadr 9.3 donne un exemple de rapport relatif lanne 2005, qui
montre une valuation de la ralisation des objectifs.
5. Principaux problmes
Les principaux problmes qui se posent la conception et lapplication
du systme de gestion par performance sont de nature technique, culturelle,
institutionnelle et un moindre degr, politique. Les rformes ont bnfici
dun large soutien politique et le gouvernement nest pas intervenu
directement dans les ngociations sur les contrats de performance entre les
dpartements et les agences. Cette responsabilit a t dlgue aux
secrtaires permanents des dpartements et aux directeurs gnraux des
agences, qui sont aussi les parties signataires du contrat final. Le ministre
reste cependant officiellement responsable des objectifs fixs par le contrat.
Lun des principaux obstacles techniques est un problme de mesure; il
sagit, par exemple, de choisir des objectifs significatifs et adquats pour les
162
II.9.
DANEMARK
Encadr 9.3. Agence danoise du mdicament Ralisation effective

des cibles externes
Il sagit dune agence distincte qui dpend du ministre de lIntrieur et de la
Sant. Elle est charge de superviser et dautoriser les produits usage mdical
(mdicaments et quipements) ainsi que de conseiller les utilisateurs et les
producteurs; cette mission comprend la surveillance du contexte conomique et de
la consommation des produits en question.
Aperu gnral des rsultats effectifs compars au contrat

de performance (anne 2005)
Rsultats
satisfaisants
En bonne voie
Rsultats non
satisfaisants
Autorisation de produits mdicinaux
13
Contrle et supervision des produits

mdicaux et de la standardisation
Surveillance des effets secondaires
Agrment des fabricants
Contrle et supervision des fabricants
Examens cliniques
Recueil, distribution et usage de donnes

sur les produits mdicaux
Remboursements dassurance sant

pour produits mdicinaux
Administration
Principales fonctions
Initiatives
Total
Abandon
1
1
2
6
32
Lagence considre sa performance contractuelle comme globalement satisfaisante

en raison dun rsultat chiffr de 95.6 points pour un maximum possible de 100. De
plus, six initiatives mentionnes dans le contrat de performance ont t menes
bien. Le chiffre se rfre des projets spcifiques raliss ou des cibles retenues lors
de ltablissement du contrat de performance.
activits essentielles des agences, de trouver des mesures de performance

exactes et de recueillir des donnes permettant lvaluation. Les rformes ont
volu dans le sens du calcul de produits et de rsultats spcifiques, mais les
ministres prouvent encore des difficults concevoir des mesures
appropries, valides et fiables. De plus, les rsultats dpendent souvent de
linteraction de nombreux facteurs qui mettent en jeu lensemble des
ministres et agences. Si lon ne fait pas un usage prudent des cibles et des
mesures, on court toujours le risque dun dtournement des objectifs ; les
agences ngligent alors des domaines cruciaux, pour tre plus performantes
163
II.9.
DANEMARK
lgard des cibles les plus faciles atteindre et mesurer. Si, en revanche, les
cibles sont trop nombreux, il en rsulte une surabondance dinformations qui
rend impossible dtablir des priorits et brouille les finalits.
On se heurte une difficult institutionnelle due au caractre centrifuge
et autonome de lorganisation ministrielle danoise, qui ne permet pas une
application centralise ou systmatique de la gestion par performance. Les
rformes tant mises en uvre selon une mthode trs pragmatique et
progressive, les progrs dpendent de lappui et de la volont des ministres.
Le ministre des Finances ne peut carter le risque que les autres ministres
fixent des objectifs trop bas ou mesurent les rsultats les plus faciles
atteindre. Mais la dcentralisation danoise a aussi beaucoup davantages. Les
ministres tendent adhrer davantage des rformes qui leur permettent
dadapter la gestion par performance leurs besoins spcifiques, tout en leur
donnant limpression dtre matres duvre. Le problme est de trouver le
bon quilibre entre souplesse et responsabilit.
Il y a aussi le problme dune utilisation des informations sur les
performances plus directe que ce nest le cas actuellement. Il convient de
prendre en compte les inconvnients et avantages ventuels du modle de
compteur quand on recherche les moyens dtablir un lien plus immdiat
entre les donnes en question et le budget.
Les avantages du modle au compteur sont vidents. Comme il a t
montr avec lexemple des universits, les tablissements se concentrent sur
les rsultats et les produits ; ils peuvent en principe conserver lexcdent
rsultant dune administration plus efficace, etc. De plus, le ministre des
Finances nest plus enferr chaque anne dans des diffrends complexes avec
les universits qui rendaient presque impossible la rpartition des crdits
entre les diffrentes branches des universits et dtablir des priorits. Enfin,
lactivit suit ltudiant lorsquil change dtablissement. Ainsi, le modle
permet une grande flexibilit et est facile administrer.
Cependant, il prsente aussi des inconvnients manifestes. Lun des
risques du modle de compteur est dinciter les tablissements augmenter
artificiellement les taux de succs aux examens pour recevoir davantage de
ressources. En dautres termes, il faut, pour viter une baisse de la qualit de
lenseignement, que le modle comporte un solide mcanisme dassurance
qualit; lefficacit de ce dernier dpend dune bonne assimilation des normes
professionnelles par les universitaires, complte dune assurance qualit
dorigine externe.
En outre, le ministre des Finances a beaucoup de peine matriser les
dpenses, puisquelles sont lies au nombre dtudiants qui sinscrivent
(intrants). Ce nest videmment pas un problme dans les priodes o ce
nombre diminue; la difficult apparat quand trop dtudiants entrent dans le
164
II.9.
DANEMARK
systme, le ministre des Finances tant alors confront en fin danne des
demandes de crdits importantes et non anticipes. En pratique, toutefois, le
rythme rgulier des inscriptions a facilit les choses.
Par ailleurs, il est difficile chaque tablissement de prvoir les effets des
inscriptions, en raison de la conjonction de toute une srie de tarifs et dune
dotation en bloc. Cela exige des comptences pour le pilotage microconomique
et de bonnes capacits de prvision. Il y aussi le risque que les tarifs soient
rduits lanne suivante, ce qui affaiblit lincitation des tablissements faire
des conomies pour bnficier de lcart entre revenus (tarifs) et charges.
Enfin, il convient de mentionner un problme de rapport entre la mesure
des performances et le budget. Linstauration de contrats de performance se
justifie par une utilisation plus transparente des ressources des agences
publiques. Le systme de gestion par performance donne indniablement aux
ministres les moyens dune programmation et dune excution plus efficaces,
ce qui dgage des ressources pour dautres emplois. En revanche, une plus
grande transparence en matire de montant et dusage des ressources risque
aussi dinfluer sur le mcanisme politique par lequel les ministres ngocient
pour recevoir des dotations suprieures. Il est possible de se servir des objectifs
noncs dans les contrats de performance comme dun levier pour obtenir des
avantages dans une ngociation politique ultrieure avec le ministre des
Finances. En ce sens, la mesure des performances ne favorise pas
automatiquement une matrise rigoureuse de la dpense publique. On a
constat que ministres et agences choisissaient parfois des objectifs ambitieux
dans le seul but de recevoir davantage de crdits pour les raliser.
6. Solutions
Les solutions prsentes dans cette section visent surtout les difficults
techniques de mesure de lactivit (produits et rsultats) et le problme des
objectifs communs plusieurs entits. La problmatique est sans doute la
mme dans tous les pays de lOCDE, malgr les diffrences nationales sur le
plan politique, culturel et institutionnel.
lvidence, la question de la mesure des rsultats nest pas facile
rsoudre. Il est possible de se rfrer la hirarchie des fonctions et des
activits (cf. graphique 9.3) pour avoir une ide plus prcise du flux de valeurs
entre intrants, produits et rsultats. Cela peut aider les ministres choisir le
niveau auquel ils formulent les objectifs et les indicateurs de performance
ainsi qu localiser dans le systme dventuels gaspillages , caractriss
par une valeur ajoute faible ou nulle et y remdier. Le ministre des
Finances a publi des principes directeurs distincts sur ce sujet. Plusieurs
ministres les ont appliqus avec succs pour faciliter la transition dun
systme de mesure bas sur les moyens un systme fond sur les rsultats.
165
II.9.
DANEMARK
Le ministre des Finances value actuellement le choix des objectifs et des

indicateurs dans les contrats de performance afin de suivre le progrs global en
matire de mesure de produits comme des rsultats et de trouver des exemples
de meilleures pratiques. Ces derniers sont communiqus, pour que les autres
ministres et agences puissent sen inspirer. Si lon veut mieux quantifier les
rsultats, il est essentiel que les parties intresses dialoguent et se consultent.
De plus, le passage la comptabilisation et la budgtisation sur la base
des droits constats permettra dtablir des rapports annuels analogues ceux
du secteur priv. Ils contiendront nombre dinformations pertinentes et
diverses donnes financires essentielles, telles que le cash-flow et le degr de
solidit de lorganisme. Cela rendra possible un talonnage srieux; on pourra
aussi, lavenir, tablir des sries cohrentes de donnes pluri-annuelles riches
denseignements. Les rapports pourront ainsi jouer un rle plus actif dans le
systme budgtaire danois. Lun des projets de dveloppement cet gard est
llaboration dun systme de suivi de la gestion comprenant des lments
financiers intgrs dautres donnes un modle standard de tableau de bord
prospectif ( balanced scorecard ) fond sur des informations crdibles. Dans le
cadre dun autre projet de dveloppement envisageable, le ministre des
Finances pourrait puiser dans ce vivier dinformations pour amliorer la
procdure budgtaire actuelle en utilisant une base de donnes comptables.
Afin de remdier labsence dobjectifs communs plusieurs entits, le
gouvernement a lanc en 2005 un nouveau programme de mesures des
progrs accomplis dans de grands domaines de politique publique comme la
sant, laction sociale, la prise en charge des personnes ges et des enfants,
lintgration etc. Pour chacun dentre eux, on a charg des groupes de travail,
dans lesquels les ministres comptents sont reprsents, dtablir des
objectifs et des indicateurs mesurables des rsultats. Ces objectifs pourront
ensuite tre intgrs aux contrats de performance pour crer un lien entre les
buts poursuivis respectivement par ltat et les diffrents ministres.
Lun des aspects importants du nouveau programme est de demander
que lon recueille les donnes ncessaires et quelles soient de bonne qualit.
Le problme actuel est que le Bureau national des statistiques ne fournit pas
systmatiquement des donnes dans beaucoup de ces domaines. Lorsque les
ministres se seront mis daccord sur des objectifs et des indicateurs de
qualit, le processus de mesure pourra commencer. Mais ils ny sont pas
encore parvenus et jusqu prsent nont pas non plus russi se mettre
daccord avec les collectivits locales.
En dfinitive, aprs avoir t reconduit aux lections de fvrier 2005, le
gouvernement actuel a lanc un vaste programme de travail (expos en
55 pages) qui prvoit des cibles et des objectifs concrets dans la plupart des
domaines de politique publique. On peut dire que ce document sert dtalon
166
II.9.
DANEMARK
aux performances de ltat et contribue naturellement la dfinition des buts

de lensemble de laction publique, mme en labsence de liens officiels avec
les contrats de performance.
7. Leons et consquences de lexprience

Le Danemark a plus de 15 ans dexprience de lutilisation des
informations sur les performances et les rsultats au service du budget et de
la gestion publics. La gestion par performance a volu progressivement, avec
la fois beaucoup de continuit et des efforts constants de perfectionnement.
Elle na pas t politiquement controverse ce qui peut tre un avantage
mais cela signifie aussi que ce systme a suscit relativement peu dintrt
dans les milieux politiques, linstar de la plupart des pays.
Les leons tires des contrats de performance au dbut des annes 90 ont
utilement contribu ladaptation rcente du systme de gestion axe sur les
performances. On sest notamment aperu que ces contrats avaient trop de
cibles et dobjectifs, dont la plupart ne peuvent tre mesurs. En outre, la quasitotalit concernait le fonctionnement interne de lorganisme : dveloppement
du systme informatique, processus professionnels, renforcement des
comptences, etc. De ce fait, les agences ntaient pas suffisamment tournes
vers les besoins quelles sont censes satisfaire cest--dire ceux du citoyen et
des entreprises prives.
Par ailleurs, comme on ne fixait pas de priorits parmi les objectifs, il
tait trs difficile de ragir un dfaut de ralisation.
Enfin, il ny avait pas de lien entre le contrat du directeur dagence et le
contrat de performance des agences elles-mme. Ds lors, le directeur pouvait
tre amen suivre une stratgie diffrente de celle de lagence, ce qui rendait
inoprant le dispositif incitatif prvu par son contrat. Cette absence de
coordination exerait videmment des effets directionnels pervers lgard de
lintgralit du concept de performance. En 2003, on a modifi le systme pour
tenter de remdier certains de ces dfauts.
Ces dernires annes, les ministres ont russi passer dun systme de
mesure bas sur les intrants une mthode axe davantage sur les rsultats.
Cette volution les a fortement pousss concentrer leur action sur les
priorits principales et employer plus efficacement leurs ressources.
Les stratgies defficience se sont avres un bon outil dintgration et de
coordination des efforts pour amliorer la qualit et lefficacit des services
publics. Grce leur lancement, les ministres doivent non seulement
dmontrer, mais aussi planifier les moyens dobtenir des rsultats et la suite
donner leurs performances.
En gnral, les informations sur les performances servent clairer les
dcisions budgtaires du ministre des Finances et des dpartements vis--vis
167
II.9.
DANEMARK
des agences; toutefois, elles ne les dterminent pas, sauf dans les domaines
de lducation et de la sant qui pratiquent la budgtisation au compteur. Cela
nest pas considr comme un problme rsoudre, mais plutt comme une
ambition raliste et pragmatique.
En dpit de sa complexit, le modle de compteur mesure la production
de faon relativement simple. Il soulve nanmoins une double question :
peut-on lutiliser dans tous les domaines de laction publique et dans ce cas,
peut-on se procurer des donnes ayant la qualit ncessaire? Il conviendra de
peser avec soin les avantages et inconvnients possibles de ce modle. Aucune
analyse na t faite sur ce point et la budgtisation au compteur na pas t
encore tendue dautres parties de la sphre publique.
L o elle a t applique, cette mthode a gnralement renforc les
incitations augmenter la productivit et lefficacit. Cependant, elle cre le
risque de privilgier la productivit au dtriment de la qualit et dempcher une
matrise stable des dpenses. Il faut trouver le bon quilibre entre les incitations,
ce qui constituera lobjectif fondamental des futures adaptations de ce modle.
Au total, il pourrait savrer ncessaire de rviser la grille des tarifs et de
simplifier le systme, mais aucun autre napparat actuellement mieux
adapt. Compte tenu des nouvelles possibilits offertes par la budgtisation
sur la base des droits constats, le ministre des Finances envisage de rviser
la technique du compteur, puis de lappliquer dautres secteurs.
La rforme instaurant la comptabilisation et la budgtisation sur la base
des droits constats ouvre des voies nouvelles pour intgrer linformation sur
les performances la procdure budgtaire, mais ce sera dans le but de
justifier les dcisions budgtaires et non de les dterminer directement de
manire mcanique.
De manire gnrale, linformation sur les performances sous ses diverses
formes et dans le contexte danois dcrit ci-dessus ne peut tre prsente
comme un instrument permettant de maintenir ou damliorer directement la
discipline budgtaire globale. Cela na jamais constitu sa finalit principale. En
revanche, elle attire lattention sur limportance et la qualit des produits et des
rsultats obtenus en contrepartie des crdits budgtaires. En bref, elle fait mieux
prendre conscience de toutes les exigences des contribuables qui en veulent
pour leur argent .
Ainsi, par extension, linformation sur les performances dveloppe la
responsabilisation tous les niveaux de la gestion et des activits publiques.
En amliorant lefficacit du service public, elle contribue indirectement la
discipline budgtaire. Toutefois, si lon considre celle-ci dans une perspective
macroconomique, les effets des informations sur les performances ne
pourront probablement jamais se substituer ceux dune matrise directe des
dpenses avec des normes dfinies au sommet et revues priodiquement.
168
ISBN 978-92-64-03406-8
OCDE 2007
PARTIE II
Chapitre 10
tats-Unis
169
II.10.
TATS-UNIS
1. Introduction
Les contribuables amricains attendent de leur gouvernement quil
mette en uvre des programmes qui garantiront la scurit nationale et
fourniront les services essentiels. Ils mritent que leur argent soit dpens
judicieusement pour produire le maximum deffets positifs. La branche
excutive du gouvernement des tats-Unis doit tre tenue pour responsable
du rendement des programmes par le peuple amricain. Pour que le
gouvernement fdral soit tenu comptable, les Amricains doivent disposer
dinformations prcises et objectives sur les russites et les checs de chaque
programme.
La branche excutive des tats-Unis analyse les informations relatives aux
forces et aux faiblesses des programmes fdraux et les met la disposition du
public sur le site www.ExpectMore.gov. Par ailleurs, le gouvernement dispose
dans tous les cas des plans dtaills visant amliorer le rendement des
programmes et les rapports sur leur mise en uvre. Tout cela ne sest pas fait en
un jour.
2. Historique de la gestion du rendement au sein de ladministration

publique amricaine
En 1993, le gouvernement amricain a promulgu la loi sur la performance
et les rsultats de ladministration publique (103 P.L. 62; 107 Stat. 285). Pour la
premire fois, la loi exigeait des administrations quelles laborent des plans
stratgiques, mesurent leur rendement et en rendent compte. De ce fait, les
administrations fdrales sont tenues de consulter les parties prenantes, dont
le Congrs des tats-Unis, quant leur mission, leurs objectifs stratgiques
long terme, et les stratgies quelles suivront pour obtenir des rsultats. Elles
sont galement tenues dlaborer chaque anne des plans de rendement
indiquant de quelle manire elles prvoient de raliser les objectifs annuels et
de rendre compte de leur rendement effectif en fin danne.
La loi sur la performance et les rsultats de ladministration publique a cr
une assise solide la gestion du rendement au sein du gouvernement fdral.
Nanmoins, les nombreuses failles qua connues son application ont entrav ses
progrs. Bon nombre des mesures adoptes au niveau des administrations et des
programmes nont pas t suffisamment axes sur les rsultats. Ni le Congrs ni
lExcutif nont fond leurs dcisions sur les informations disponibles en matire
170
II.10.
TATS-UNIS
de performance. Lapplication de la loi a davantage t un exercice quune

procdure utile visant informer les responsables publics du rendement des
programmes et contribuer son amlioration.
3. Le programme de gestion du prsident et linitiative

dintgration du budget et de la performance
L e P res id ents Ma na geme nt Age nda ( p rog ra m m e d e g e s t i o n d u
prsident, PMA) du gouvernement fdral compte parmi ses initiatives
pangouvernementales lInitiative dintgration du budget et de la
performance, dont lobjectif est dassurer que les crdits fdraux produisent
des rsultats optimaux. Il a t conu pour remdier aux principales lacunes
dans lapplication de la loi sur la performance et les rsultats de
ladministration publique, notamment la mauvaise dfinition des objectifs et
lutilisation insuffisante des informations relatives au rendement dans la
prise de dcision. Pour cela, les administrations fdrales et lOffice of
Management and Budget (OMB) collaborent afin didentifier les programmes qui
fonctionnent bien et ceux qui prsentent des dficiences et de dfinir les
moyens damliorer le rendement dans tous les cas. Il est parfois ncessaire
de raffecter les crdits des programmes inefficaces dautres programmes
plus performants. Ces dcisions, de mme que les autres choix concernant les
programmes, relvent en dernire instance du Congrs et du prsident, mais
les analyses qui leur sont fournies peuvent aider les branches excutives et
lgislatives prendre des dcisions mieux informes. Linitiative prvoit en
outre de mesurer lefficience des programmes par des analyses du cot
complet et du cot marginal et de gnraliser lutilisation des informations
relatives la performance dans le processus dcisionnel.
LInitiative dintgration du budget et de la performance dispose de deux
moyens essentiels pour mesurer ses rsultats :
Lamlioration du rendement des programmes : grce aux valuations de

la performance, les programmes amlioreront chaque anne leur
rendement. Pour ce faire, des objectifs de rsultats sont fixs pour chacun
deux et un suivi est assur. Chaque administration est tenue de
diagnostiquer les failles dans la gestion des programmes et de dfinir,
laborer et mettre en uvre des plans nergiques et prcis afin dobtenir
davantage de crdits chaque anne.
Laugmentation des dotations aux programmes fructueux : de manire

gnrale, il convient daffecter les rares ressources aux programmes les plus
productifs. Par ailleurs, les programmes peu rentables qui rpondent un
besoin critique doivent obtenir de meilleurs rsultats. Le rendement ne sera
jamais le seul facteur pris en compte dans les dcisions concernant
lallocation des crdits aux programmes. Nanmoins, le Congrs et le
171
II.10.
TATS-UNIS
prsident, munis des informations produites par lInitiative dintgration

du budget et de la performance, peuvent en tenir davantage compte dans
leur processus de dcision et investir avant tout dans les programmes les
plus productifs.
Actuellement, linitiative enregistre davantage de progrs sur le premier
point : lefficience et lefficacit des programmes augmentent grce lexcution
de plans damlioration labors en collaboration avec lOMB. On citera les
suivants :
Le ministre des Anciens Combattants rduit les dlais ncessaires aux

anciens combattants pour obtenir des rendez-vous mdicaux. Entre 2001
et 2005, la Veterans Health Administration (VHA, services de sant destins aux
anciens combattants) a considrablement diminu le nombre de nouveaux
inscrits ne pouvant obtenir de rendez-vous mdical (de 176 000 22 494). La
VHA demeure ladministration la mieux note en termes de satisfaction des
usagers, la note de satisfaction des malades hospitaliss atteignant 84 sur
100 sur lindice amricain de satisfaction de la clientle, soit un niveau
lgrement suprieur la note de 79 attribue des services comparables du
secteur priv.
Afin de diminuer le nombre de dcs dus aux accidents de la route, la National

Highway Traffic Safety Administration a encourag lusage de la ceinture de
scurit chez les groupes haut risque, comme les jeunes conducteurs, les
populations rurales, les passagers de camionnettes, les passagers de 8 15 ans,
les usagers occasionnels de la ceinture, et les passagers de vhicules motoriss
dans les tats o le port de la ceinture est rgi par des lois secondaires. Son
action sest traduite par une hausse de lutilisation de la ceinture lchelon
national, celle-ci tant pass de 73 % en 2001 au chiffre record de 82 % en 2005.
Les administrations arrtent aussi les mesures quelles prendront pour

continuer damliorer le rendement de chaque programme. Tous les
programmes, quils enregistrent de bons ou de mauvais rsultats, doivent
sefforcer daugmenter chaque anne leur performance.
Les progrs concernant le second objectif, amliorer laffectation des
ressources, sont lents. Dans lensemble, les programmes trs performants ont
vu leurs crdits augmenter davantage que ceux qui nont pas t productifs
mais, de manire gnrale, les recommandations en faveur dune baisse des
crdits allous aux programmes inefficaces ou ceux qui ne peuvent
prsenter de rsultats ont t moins bien accueillies. Le budget prsidentiel
pour lexercice 2006 proposait ainsi de clore 21 programmes et de rduire le
financement de neuf autres, essentiellement en raison de leurs mauvais
rsultats. Or, le Congrs a dcid de narrter que sept programmes et de
diminuer les crdits de quatre autres seulement.
172
II.10.
TATS-UNIS
4. Fonctionnement de lInitiative dintgration du budget

et de la performance
Plusieurs volets de linitiative visent optimiser le rendement des
programmes :
lvaluation du rendement au moyen du PART (Program Assessment Rating

Tool, outil de notation de lvaluation des programmes) ;
la publication dune fiche dvaluation pour tenir les administrations

responsables des recommandations du PART ;
la diffusion des rsultats sur un nouveau site Internet, www.ExpectMore.gov ;
la mise en uvre de lamlioration des programmes interinstitutionnels.
4.1. valuation complte au moyen du Program Assessment Rating

Tool (PART)
Comment le gouvernement amricain vrifie-t-il que les programmes
samliorent chaque anne ? Il value dans un premier temps leur
performance actuelle. Quatre-vingt pour cent des programmes publics ont
ainsi t valus au moyen de loutil PART.
4.1.1. Quest-ce que le PART et de quelle manire est-il utilis ?

Les administrations et lOMB valuent la finalit, la conception, la
planification, la gestion, les rsultats et la transparence dun programme de
manire dterminer son efficacit globale. Ils dfinissent ensuite des
mesures complmentaires pour amliorer ses rsultats.
Du fait que les programmes fdraux font appel des mcanismes
diffrents pour dlivrer des biens et des services, le PART est adapt chaque
catgorie de programme. Il en existe sept types, qui sappliquent aux
programmes suivants : programmes fdraux directs ; programmes de
subventions concurrentielles; programmes de subventions globales/prtablies;
programmes de recherche et dveloppement; programmes dactifs financiers et
dacquisition de services; programmes de prts; programmes rglementaires. Sur
le site www.ExpectMore.gov, les programmes sont galement regroups par
domaine (environnement, transports, ducation, etc.).
Chaque PART comporte 25 questions fondamentales et des questions
complmentaires adaptes au type de programme. Les premires questions sont
divises en quatre parties. Elles valuent si la conception et la finalit du
programme sont claires et justifiables. La seconde partie a trait la planification
stratgique et value si ladministration tablit des objectifs annuels et de longue
dure valables pour ses programmes. La troisime note la gestion des
programmes dune administration, notamment la supervision financire et les
mesures visant amliorer les programmes. La quatrime porte sur les rsultats
dont les programmes peuvent rendre compte avec prcision et fiabilit.
173
II.10.
TATS-UNIS
Les rponses aux questions fournissent pour chacune des quatre parties
une note comprise entre 0 et 100 (100 tant la note maximale). Comme la
prsentation dune seule note chiffre pondre risque de donner une fausse
ide de la prcision de lvaluation ou de dtourner lattention des domaines
qui ont justement le plus besoin damliorations, les notes chiffres sont
traduites en apprciations qualitatives. Les fourchettes et les apprciations
qui leur sont associes se prsentent dans le tableau 10.1.
Tableau 10.1. Fourchettes et apprciations
Fourchette
Apprciation
85-100
Efficace
70-84
Modrment efficace
50-69
Convenable
0-49
Inefficace
Quelle que soit leur note globale, les programmes qui nont pas tabli
de mesures acceptables du rendement ou qui, de manire gnrale, nont pas
encore recueilli de donnes sur la performance se voient attribuer
lapprciation rsultats non dmontrs .
Les apprciations du PART ne se traduisent pas automatiquement par des
dcisions de financement. Bien entendu, il faudrait qu terme les crdits
soient orients sur les programmes capables de prouver quils obtiennent des
rsultats mesurables. Dans certains cas, une apprciation inefficace ou
rsultats non dmontrs peut signifier quune augmentation des crdits
est ncessaire pour remdier aux dfauts diagnostiqus, tandis quun
programme jug efficace peut voir ses crdits diminuer parce quil nest
pas prioritaire ou parce quil a rempli sa mission. Nanmoins, dans la plupart
des cas, une apprciation efficace indique que le programme utilise ses
crdits bon escient et quil nest pas ncessaire dy apporter dimportantes
modifications.
4.1.2. Une fiche dvaluation pour tenir les administrations comptables

Les administrations sont de plus en plus nombreuses obtenir de meilleurs
rsultats grce aux procdures et la discipline tablies par lInitiative
dintgration du budget et de la performance. Elles estiment que le PART peut tre
un outil utile pour amliorer le rendement.
Le Presidents Management Ag enda a fix pour lensemble de
ladministration publique des objectifs prcis, ou normes de russite
(standards for success ; www.results.gov/agenda/standards.pdf) portant sur
plusieurs fonctions conomiques essentielles dont lIntgration du budget et du
rendement. Les administrations ont labor et appliquent des plans daction
174
II.10.
TATS-UNIS
dtaills et efficaces pour raliser ces objectifs. Surtout, elles sont censes
prendre ce type de mesures et en sont tenues publiquement responsables. Les
normes de russite associes lInitiative dintgration du budget et de la
performance sont les suivantes :
Les hauts responsables des administrations doivent se runir au moins

une fois par trimestre pour examiner des rapports qui regroupent les
informations financires et de rendement concernant toutes les fonctions
essentielles du ministre. Ladministration doit russir apporter les
amliorations prvues aux programmes et montrer son efficacit obtenir
des rsultats chaque anne.
Les plans stratgiques doivent comporter un nombre limit de buts et

dobjectifs axs sur les rsultats. Le budget et les rapports de rendement
annuels doivent contenir les mesures nonces dans le PART et se polariser
sur les informations utilises dans le rapport des hauts responsables
voqu ci-dessus.
Ladministration doit prouver quelle dispose, pour tous les hauts

fonctionnaires et responsables et pour plus de 60 % des effectifs, de systmes
dvaluation et de rcompense efficaces qui tablissent le lien entre la
mission, les objectifs et les rsultats de ladministration, tiennent les
employs comptables des rsultats selon leur niveau de responsabilit,
distinguent les diffrents degrs de performance (cest--dire des niveaux de
performance multiples comportant au moins une apprciation au-dessus de
russite totale ) et tirent les consquences des donnes relatives au
rendement. Il lui faut en outre disposer dlments prouvant que, sur un site
pilote, des objectifs prcis sont communiqus aux employs, que les
informations concernant les apprciations et les rcompenses montrent que
les responsables ont planifi, contrl, valoris et valu avec efficacit le
rendement des employs et que le site est prt associer le systme de paie
celui dvaluation de la performance. Ladministration doit sefforcer
dintgrer tous ses employs ces systmes.
Ladministration doit rendre compte prcisment du cot total li la

ralisation des objectifs de rendement dans le budget et les rapports de
performance et peut donner une estimation exacte du cot marginal
drivant de la modification de ces objectifs.
Ladministration doit appliquer au moins une mesure defficience tous les

programmes assujettis au PART; ET
Ladministration doit utiliser les valuations du PART pour dfinir les

amliorations apporter aux programmes ; les apprciations et les
informations relatives au rendement du PART servent couramment justifier
les demandes de fonds, les mesures de la direction et les propositions
175
II.10.
TATS-UNIS
lgislatives. Moins de 10 % des programmes reoivent lapprciation rsultats

non dmontrs deux annes de suite.
Chaque trimestre, les administrations reoivent deux apprciations. Elles
sont dabord notes sur les progrs accomplis dans la ralisation des objectifs
gnraux de chaque programme. Une couleur (rouge, jaune ou vert) leur est
alors attribue qui indique clairement leur performance. Le vert signifie
quelles ont russi obtenir des rsultats pour chacun des critres noncs cidessus; le jaune indique un niveau de performance intermdiaire; le rouge
signale des rsultats insatisfaisants.
Leurs progrs dans la ralisation des normes relatives lintgration du
budget et du rendement sont ensuite valus. Lexamen seffectue au cas par cas
par rapport aux produits et aux calendriers que chaque administration sest fixe.
Des couleurs sont galement attribues : le vert quand lexcution est conforme
aux plans tablis en accord avec les administrations; le jaune quand quelques
drapages ou dautres problmes appellent une correction de la part de
ladministration pour atteindre les objectifs viss dans les dlais voulus; le rouge
quand le programme est srieusement compromis. Dans ce cas, il a peu de
chances de raliser ses objectifs sans une intervention vigoureuse de la direction.
Au 31 mars 2006, les dix administrations suivantes avaient obtenu le vert
suite lexamen de lInitiative dintgration du budget et de la performance :
Ministre de lnergie
Ministre de la Justice
Ministre du Travail
Dpartement dtat
Ministre des Transports
National Aeronautics and Space Administration
National Science Foundation
Small Business Administration
Social Security Administration
United States Agency for International Development (Agence amricaine

pour le dveloppement international)
La fiche dvaluation est un outil de responsabilisation efficace pour

garantir que les administrations grent le rendement de leurs programmes.
Mme si la note na pas de consquences directes, elle permet aux plus hauts
chelons du gouvernement de distinguer rapidement les points forts ou les
lacunes dune administration. Le rapport pangouvernemental sur les progrs
accomplis par chaque administration est publi chaque trimestre sur le site :
http://results.gov/agenda/scorecard.html.
176
II.10.
TATS-UNIS
4.1.3. Affichage des rsultats sur ExpectMore.gov

Cette anne un nouveau site Internet, ExpectMore.gov, a t cr pour
fournir aux Amricains des informations transparentes sur les programmes
qui fonctionnent, ceux qui ne fonctionnent pas, et les mesures prises par
chacun deux pour amliorer ses rsultats chaque anne. Jusqu prsent, les
Amricains navaient quun accs limit aux renseignements concernant la
faon dont le gouvernement fdral sacquitte de sa mission. Souvent, celui-ci
fonctionne bien et dans certains cas, mieux que le secteur priv.
Le site affiche les comptes rendus du PART pour tous les programmes qui
ont t valus ce jour et fournit tous les renseignements dont un citoyen
intress aurait besoin pour en valuer le rendement. Chaque valuation
comporte une brve description de la finalit du programme, sa note globale,
certains de ses rsultats et les dispositions quil va prendre pour amliorer
lavenir sa performance. Des liens permettent ceux qui souhaitent
davantage dinformations de consulter lvaluation dtaille et le site du
programme concern. Lvaluation PART dtaille prsente les rponses
aux questions, tayes par des explications et des donnes. Elle contient
galement des mesures du rendement ainsi que les donnes qui leur
correspondent actuellement. Le site fait en outre rgulirement le point sur
ltat davancement des mesures appliques pour amliorer la performance.
Ces mises jour ont lieu au moins une fois par an, plus souvent si ncessaire.
Les visiteurs qui se rendent actuellement sur le site risquent de penser,
dans un premier temps tout du moins, que les programmes ne remplissent
pas aussi bien leur mission quils le devraient, ou que les amliorations
prvues ne sont pas assez ambitieuses. Le site est cens remdier cette
situation. On en attend plusieurs retombes positives :
un plus grand intrt du public lgard du rendement et des rsultats ;
un suivi plus troit de laction (ou de linaction) des administrations en vue

damliorer les rsultats des programmes :
les plans damlioration seront transparents ;
les noncs des objectifs et des ralisations seront plus clairs ;
la cration dune demande pour des donnes de meilleure qualit et plus

rgulires sur la performance.
4.1.4. Amlioration des programmes inter institutions

Le gouvernement continue de chercher de nouveaux moyens damliorer
le rendement des programmes aux finalits ou de conception similaires en
faisant appel au PART pour analyser la performance de diffrentes
administrations. Cette analyse transsectorielle peut renforcer la coordination
et la communication en amenant les responsables dadministrations diverses
177
II.10.
TATS-UNIS
convenir dun ensemble dobjectifs communs et viser des rsultats

quantifiables. Elle dcloisonne les diffrents chelons de ladministration
(fdral, tats et local) de sorte que tous uvrent au mme objectif. Seuls sont
slectionns des thmes censs produire des rsultats utiles : cette dernire
anne, le gouvernement a men terme des analyses transsectorielles des
programmes de subventions globales, du programme des PME dans la
recherche dinnovations et des programmes de prts.
Subventions globales. Les subventions globales constituent lun des
instruments les plus couramment utiliss par ladministration fdrale, surtout
dans le domaine des services sociaux dont les prestataires sont les tats et les
municipalits. Elles sont vantes pour leur souplesse, qui permet de rpondre aux
besoins locaux, et critiques parce que la responsabilit des rsultats est parfois
difficile dfinir quand les fonds sont allous en fonction de formules et du
nombre dhabitants plutt que des ralisations et des besoins. En outre, cest
prcisment parce quelles peuvent tre affectes de nombreuses activits que
la performance des subventions globales est dlicate valuer. Les difficults
obtenir des rsultats et les mesurer dans le cadre de ces programmes
transparaissent dans les notes du PART : des sept catgories de programmes
assujettis une valuation PART, ce sont les programmes de subventions globales
qui reoivent la deuxime note moyenne la plus basse; 8 % de ceux qui ont
t valus ce jour ont t jugs inefficaces, et 45 % ont reu lapprciation
rsultats non dmontrs .
Les caractristiques des programmes de subventions globales trs
performants par rapport ceux qui le sont peu sont les suivantes :
lengagement de la haute direction envers la gestion axe sur les rsultats ;
la solidit des objectifs de rendement et des mesures de la performance

visant obtenir des rsultats utiliss par la direction et les bnficiaires des
subventions ;
des informations sur la performance qui sont pertinentes, transparentes et

accessibles, de sorte que la direction et les bnficiaires des subventions
peuvent facilement reprer les programmes qui fonctionnent et les reproduire
ailleurs ;
le rendement du programme est pris en compte dans les valuations de la

performance des responsables et des employs.
Lobjectif de cette analyse transsectorielle tait de diffuser les pratiques

optimales des programmes de subventions globales dans toutes les
administrations. Cette dernire anne, lInitiative dintgration du budget et
de la performance a organis un sminaire au cours duquel elle a fourni
plusieurs administrations des renseignements dtaills sur la mesure du
rendement, la responsabilisation, la collecte de donnes et la communication
dinformations relatives aux subventions globales.
178
II.10.
TATS-UNIS
Tous les programmes de subventions globales ont intgr les enseignements

dgags de ce sminaire des plans damlioration dynamiques qui garantissent :
que les bnficiaires et sous-bnficiaires adhrent des objectifs axs sur

les rsultats ;
que les donnes indiquant si ces objectifs ont t atteints sont recueillies et
publies ;
que les informations concernant les interventions ayant fait leur preuve et
la faon de les excuter sont largement diffuses.
Les retombes long terme de ce travail apparatront clairement au cours

des prochaines annes, lorsque lon aura observ dans quelle mesure les
programmes parviennent obtenir de meilleurs rsultats pour les citoyens
qui ils sont destins.
Small Business Innovation Research (SBIR). Afin de leur permettre de
trouver des solutions innovantes des problmes de ladministration publique,
le programme SBIR, tabli en 1982, rserve aux petites entreprises 2.5 % des
fonds publics destins aux contrats et aux subventions de recherche et
dveloppement. Il a pour objectif daider les petites entreprises raliser des
travaux de recherche et de dveloppement et den dgager les bnfices tout en
aidant les administrations qui les financent remplir leur mission. Quelque
2 milliards de dollars ont t consacrs lan dernier des programmes SBIR.
Toutes les administrations fdrales dotes dun budget de R-D suprieur
100 millions de dollars par an doivent publier une liste de sujets techniques
quelles souhaitent financer, aprs quoi les petites entreprises sont encourages
soumettre des demandes de financement pour des travaux de recherche dans
ces domaines. Les administrations examinent dabord la faisabilit dun projet,
et si celui-ci est jug prometteur, elles lui apportent les financements
ncessaires aux activits de R-D. Les crdits accords sont gnralement limits
un million de dollar par projet environ. Les administrations suivent les progrs
des projets retenus et en communiquent chaque anne les donnes essentielles
la Small Business Administration.
Lquipe du SBIR est charge des oprations suivantes :
raliser une valuation des retombes du programme ;
sefforcer damliorer ladministration des programmes et dterminer si des

rformes lgislatives sont ncessaires ;
laborer des mesures communes, annuelles et long terme ;
tablir une base de donnes pour assurer un suivi systmatique de la

commercialisation et des ventes.
Programmes de prts. Le gouvernement fdral est lun des cranciers les

plus importants au monde. la fin de 2003, il dtenait un portefeuille dactifs
179
II.10.
TATS-UNIS
financiers de prs de 1.5 mille milliards de dollars comprenant les prts directs,
les garanties de prts, les prts non rembourss et la dette non associe des
prts due aux administrations. Beaucoup dadministrations ne disposent pas des
donnes, des procdures ou de la comprhension globale du cycle de vie du prt
(mission, traitement des prts/suivi des cranciers, amortissement et
recouvrement des crances) ncessaires pour apporter une assistance utile aux
futurs emprunteurs tout en prenant des mesures anticipatives visant rduire
le nombre derreurs, les risques et le cot pour ladministration. Certaines
apprciations des programmes de prts du PART font apparatre ces dfaillances
fondamentales.
LInitiative dintgration du budget et de la performance a jug que les
fonctions logistiques des cinq administrations qui accordent le plus
de prts (ministres de lAgriculture, de lducation, du Logement et du
Dveloppement urbain, des Anciens Combattants ainsi que la Small Business
Administration) et du Trsor constituaient une cible danalyse approprie.
Le directeur adjoint la gestion a cr un conseil charg de dfinir les
amliorations ces fonctions. Le Conseil du crdit fdral (Federal Credit
Council) a tenu sa premire runion en mars 2005. Les mesures adoptes par le
Conseil amlioreront les fonctions de gestion; elles devraient diminuer les
crances en souffrance de jusqu 10 milliards de dollars et se traduirent en
outre par des conomies substantielles en premire ligne, sous la forme dune
baisse des dpenses administratives et des subventions.
Pour instaurer la responsabilisation, lInitiative dintgration du budget et
de la performance a largi la fiche dvaluation du PMA afin dy intgrer une
srie de normes applicables la gestion des programmes de prts. Les critres
rgissant lattribution dune apprciation rouge, jaune et verte ont trait :
lmission du prt ;
le traitement du prt et/ou le suivi du prteur ;
le recouvrement des crances.
La premire fiche dvaluation a t publie en 2006, complte des

rapports trimestriels qui prsentent les chances fixes pour que chaque
administration remdie ses dficiences.
De nombreuses administrations ne disposent pas des systmes et des
donnes permettant de conduire rgulirement des analyses homognes
respectant les normes minimales du secteur priv, ce qui se solde par des pertes
plus importantes pour ltat. Linstitution de systmes dalerte anticipe visant
reprer les emprunteurs haut risque et la conduite dinterventions cibles
dans les administrations qui ne disposent pas actuellement de tels systmes
pourraient par exemple rduire sensiblement les dfauts de paiement compte
tenu de la taille des portefeuilles concerns. Le Conseil du crdit fdral
communique de plus en plus dinformations aux agences de notation prives et
180
II.10.
TATS-UNIS
fait de plus en plus appel elles dans le but damliorer le respect de la

disposition de la loi sur lamlioration du recouvrement des crances (Debt
Collection Improvement Act) qui exclut certains emprunteurs. Cette dmarche
permet de mieux reprer les dbiteurs dfaillants au niveau fdral et vite de
consentir de nouveaux prts ceux qui prsentent une mauvaise cote de crdit.
Les conomies ainsi gnres pour ltat devraient atteindre 100 millions de
dollars par an.
Le Conseil a quasiment achev la mise en place du portail Sharing Lender
Performance Data (SLPD) qui permet de comparer entre les diffrentes
administrations les taux de dfaillance et dimpays des prteurs ainsi que
dautres donnes de portefeuille. Ce dispositif permettra de prendre
des dcisions plus claires quant la participation des prteurs aux
programmes, fournira des critres aux fins de classement des prteurs, et
servira ventuellement dinstrument de suivi pour rduire les dfaillances
demprunteurs grce une intervention rapide.
Programme de dveloppement conomique et communautaire. Le
gouvernement fdral dpense chaque anne plus de 16 milliards de dollars
lappui du dveloppement conomique et communautaire local. En 2004, les
administrations et lOMB ont particip un examen transsectoriel des
35 programmes fdraux en uvre dans ce domaine. Se fondant sur les
analyses du PART, sur les informations communiques par les administrations
et sur dautres renseignements concernant les programmes, lquipe a
diagnostiqu les problmes communs qui attnuaient lefficacit de ces
dpenses. Elle a abouti la conclusion que les programmes, dans leur
ensemble, font double emploi, ne sont pas bien cibls et souvent, nont pas
dobjectifs clairement tablis et ne disposent pas dun systme permettant de
mesurer les progrs de la communaut et dvaluer leurs propres retombes.
Le budget pour 2006 proposait de regrouper 18 de ces programmes (dont
les dpenses slvent 4.8 milliards de dollars environ) en une nouvelle
Initiative pour le renforcement des communauts amricaines (Strengthening
Americas Communities Initiative). Pour 2007, le gouvernement a propos un
nouveau regroupement de programmes qui concerne cette fois le ministre
du Logement et du Dveloppement urbain et celui du Commerce. Ce
regroupement saccompagnera de trois rformes majeures qui permettront
dutiliser plus efficacement les ressources : 1) une meilleure affectation des
fonds aux communauts qui ne disposent pas des moyens permettant de
crer les conditions ncessaires au dveloppement conomique ; 2) le
fusionnement des programmes qui se chevauchent et/ou sont inefficaces en
programmes de subventions souples prvoyant des rcompenses pour les
progrs et les rsultats obtenus par les collectivits ; et 3) la coordination
de lensemble des programmes de dveloppement conomique et
communautaire fdraux dans un cadre commun dobjectifs, de normes et de
181
II.10.
TATS-UNIS
mesures des rsultats. Cette proposition na pas t adopte par le Congrs

mais les programmes ont dsormais des objectifs communs et unissent leurs
efforts pour les raliser.
5. Rsultats
Comme il a t indiqu au point 3 ci-dessus, lInitiative dintgration du
budget et de la performance value ses rsultats en fonction de deux indicateurs :
lamlioration du rendement des programmes ;
laugmentation de linvestissement dans les programmes productifs.
Les objectifs de la premire mesure ont t en grande partie atteints.

LInitiative a amen les administrations engager une rflexion plus
systmatique sur la faon dont elles valuent et amliorent le rendement des
programmes. Si de nombreux facteurs influencent la performance, linitiative
a indniablement structur le dbat autour des rsultats. Les administrations
ont labor des outils qui leur permettent de mesurer leur efficience et de
dfinir ainsi les moyens de mieux mettre profit largent des contribuables.
Cest maintenant la quatrime anne que le PART est utilis pour : 1) valuer
le rendement des programmes; 2) formuler des recommandations en vue
damliorer ce rendement; 3) associer le rendement aux dcisions budgtaires.
ce jour, la branche excutive a valu 794 programmes reprsentant environ 80 %
du budget fdral. Lan prochain, elle fera appel au PART pour valuer le
rendement et la gestion de la plupart des autres programmes fdraux. Dautres
mthodes et calendriers dvaluation sont envisags pour les programmes dont
les retombes sont limites et pour les oprations de grande envergure pour
lesquelles il est difficile de dfinir une unit danalyse approprie.
Le PART a permis damliorer le rendement et la transparence des
programmes. Le nombre total de programmes jugs efficaces , modrment
efficaces ou convenables a sensiblement augment, augmentation qui
rsulte de rvaluations et de nouvelles valuations PART. Le graphique 10.1 fait
tat du pourcentage de programmes par notation.
Cette amlioration est imputable au fait que les valuations de programmes
se fondent sur des normes prcises et uniformes de russite et la dtermination
des programmes de faire le ncessaire pour les atteindre. Cela prouve
que lInitiative dintgration du budget et de la performance parvient axer
lattention des administrations sur le rendement des programmes. titre
dexemple :
182
un programme sur sept a progress sur lchelle dvaluation du PART ;
la moiti des programmes ayant reu lapprciation rsultats non

dmontrs ont amlior leur performance ;
II.10.
TATS-UNIS
Graphique 10.1. La notation des programmes samliore

Rsultats cumuls des programmes par notation (2002-05)
60
24 %
45 %
11 %
15 %
15 %
26 %
26 %
29 %
15 %
20 %
5%
5%
40
50 %
20
Convenable
2002 (234)
72 %
80
6%
Inefficace
Efficace
55 %
26 %
4%
38 %
2003 (407)
29 %
2004 (607)
28 %
4%
24 %
28 %
%
100
Rsultats non dmontrs

Modrment efficace
2005 (793)
80 % des programmes ont tabli des mesures acceptables du rendement

axes sur les rsultats et des objectifs audacieux ;
40 % ont ralis leurs objectifs long terme et 60 % leurs objectifs annuels ;
80 % disposent de mesures de lefficience et la moiti dentre eux environ

ont atteint leurs objectifs dans ce domaine.
Malheureusement, la seconde mesure, laugmentation de linvestissement

dans les programmes productifs, na pas enregistr de rsultats aussi probants.
Si le Congrs na gure fait appel aux informations sur la performance, la
plupart de ses membres ont connaissance du PART. Le Congrs envoie souvent
des messages contradictoires quant sa volont dutiliser ces informations au
cours de ses dlibrations. La question de lintrt du Congrs pour le PART a
t analyse en dtail dans un rapport publi cette anne par le Government
Accountability Office. Le GAO recommande lOMB de demander au Congrs
son avis sur les problmes de rendement et les domaines de programmes qui
ont le plus besoin dtre examins ainsi que sur les donnes de performance
les plus utiles et leur prsentation. Il lui revient galement de choisir les
rvaluations PART et les examens transsectoriels effectuer en fonction de
certains lments notamment les priorits, cots et risques relatifs associs
des ensembles de programmes apparents en tenant compte des
renseignements fournis par le Congrs (voir GAO, 2004).
Avant dengag er de nouvelles valuations, toutes les grandes
administrations fdrales ont cette anne pour consigne de demander aux
commissions comptentes du Congrs des tats-Unis quels programmes elles
183
II.10.
TATS-UNIS
prvoient dvaluer et quelles informations sur le rendement elles

examineront durant ces valuations.
6. Prochaines tapes
Si le recentrage sur les rsultats a amen dimmenses progrs, des
obstacles persistent. LInitiative dintgration du budget et de la performance
a dfini plusieurs activits destines rehausser sa propre efficacit au cours
de lanne qui vient.
Veiller ce que les plans des programmes soient ambitieux et augmentent le

rendement : un suivi rigoureux des recommandations du PART de la part des
administrations et de lOMB acclrera les progrs des programmes fdraux
en termes de rendement. Il garantira que les efforts massifs dploys dans le
cadre du PART se traduisent par une amlioration du rendement et de la
gestion. Par ailleurs, les programmes et lOMB doivent suivre lexcution de
ces plans et en rendre compte sur le site ExpectMore.gov.
largir lanalyse des programmes aux objectifs similaires : utiliser le PART

pour dvelopper les analyses transsectorielles dans les secteurs o elles
seraient plus fructueuses que ne le serait une approche par programme.
Ces analyses ont pour finalits daccrotre lefficience et de raliser des
conomies. Il sag it de mettre profit la russite des analyses
transsectorielles antrieures. Les conseils du Congrs seront dterminants
pour le choix du thme de la prochaine srie danalyses transsectorielles.
Maximiser linfluence du site ExpectMore.gov : le gouvernement fdral doit

rendre compte de ses rsultats au public. Ce nouveau site fournira des
informations objectives sur les rsultats des programmes et sur ce que ceuxci font pour augmenter leur rendement. LInitiative dintgration du budget et
de la performance va sefforcer daccrotre la diffusion et linfluence de ces
informations utiles de manire amliorer le rendement des programmes et
la responsabilit des rsultats.
Rfrence
GAO (Government Accountability Office) (2004), Performance Budgeting: Observations
on the Use of OMBs Program Assessment Rating Tool for the Fiscal Year 2004 Budget ,
GAO-04-174, 30 janvier, Washington DC.
184
ISBN 978-92-64-03406-8
OCDE 2007
PARTIE II
Chapitre 11
Pays-Bas
185
II.11.
PAYS-BAS
1. Introduction
Les Pays-Bas ont institu en 2001 un nouveau mode de budgtisation par
programmes, davantage orient sur les objectifs de politique publique. Cette
rforme budgtaire visait, lorigine, communiquer au Parlement une
documentation budgtaire plus transparente. Pendant la mise en uvre,
lobjectif sest largi lamlioration de lefficacit des programmes.
Grce cette rforme, la nouvelle structure budgtaire est plus claire en ce
quelle comporte des objectifs stratgiques et des liens avec les domaines de
politique en rapport. En ce qui concerne lefficacit, nanmoins, les rsultats sont
moins vidents. La contribution des programmes aux objectifs des politiques
publiques reste encore trs vague. Dans de nombreux cas, les indicateurs de
performances sils correspondent aux critres sont nanmoins sans intrt et les
travaux dvaluation ne portent pas sur les effets des politiques. La rforme
budgtaire sest fix un double but transparence et efficience qui ne peut tre
atteint au moyen dun seul instrument, le budget. Le budget doit servir dbattre
des principaux problmes politiques. Pour accrotre lefficience, on a intrt
employer dautres instruments tels par exemple que les rexamens des
politiques.
Des progrs restent faire pour rendre la documentation budgtaire plus
centre sur lessentiel et plus accessible et pour se servir des rexamens de
politiques pour accrotre lefficience.
Cette tude nationale sur la budgtisation par programmes repose sur
quatre piliers (A D, figurant au tableau 11.1). En annexe figure une explication
de certaines caractristiques propres au systme budgtaire nerlandais.
2. La budgtisation axe sur les programmes

Dans les annes 80 et 90, on a procd deux rformes denvergure : la
premire, qui portait sur la comptabilit budgtaire (Operatie Comptabel Bestel), a
t effectue de 1985 1993; la seconde, qui concernait les budgets par objectifs
politiques et la responsabilit en la matire (VBTB, Van Beleidsbegroting tot
Beleidsverantwoording), a t lance en 1999.
La rforme du systme comptable est intervenue dans le contexte des
annes 80 : dpassements constants de dpenses, dficits levs et lourde
fiscalit. La rforme a cherch inverser la tendance. Une srie de mesures a t
prise : dcentralisation, importance accrue donne aux engagements comptables
186
II.11.
PAYS-BAS
(cf. encadr 11.1) et gestion financire rigoureuse. On a mis laccent sur la

matrise des dpenses publiques, et tout particulirement sur les dpassements
non anticips.
Tableau 11.1. Les quatre piliers de la budgtisation par programmes
Rformes
Objectifs
Brve description de la rforme
A. Budgtisation par programmes

(systme de comptabilisation lanc
dans les annes 80).
A. Transparence
et efficacit
A. Le directeur responsable des politiques est

responsable du budget. La responsabilit, cest--dire
lobligation de rendre des comptes au sein dune
organisation administrative dcentralise, incite
un usage efficace des ressources.
B. Les projets budgtaires et lexpos

des motifs sont orients sur des
politiques/objectifs (rforme VBTB
des annes 90).
B. Transparence
B. Les principaux programmes de politique figurent

dans un chapitre distinct du budget (projets et expos).
Les lignes budgtaires indiquent des objectifs
oprationnels. Certains de ceux-ci saccompagnent
dindicateurs de performance.
C. Rvisions interministrielles
des politiques (appeles IBO
dans les annes 80). Analyse
cot-avantages pour des projets
spciaux depuis 2000.
C. Efficacit
C. Prsidence indpendante, contribution

de scientifiques et de spcialistes, diffusion du rapport
(au Parlement). Rexamen du niveau des objectifs
de politique. Hypothses macroconomiques
indpendantes, formules par le Bureau danalyse
de la politique conomique (transparence).
D. Lavenir
D. Transparence
et efficacit
D. Axer le budget (instrument essentiel dautorisation)

sur la transparence. Utiliser les rexamens de politiques
(autre instrument) pour lefficacit.
Encadr 11.1. La comptabilit budgtaire aux Pays-Bas

Pour renforcer les pouvoirs budgtaires du Parlement, le budget (projets et
rapports pour les ministres, fonds publics) est administr sur la base des
paiements et sur celle des engagements. Ce systme est illustr par le lien
entre les engagements et les rglements. Le budget repose sur une prvision
pluriannuelle ( politiques et prix constants; la prvision pour 2008 est aux
prix de 2007). Le Parlement approuve le budget dun exercice, cest--dire les
dcisions de politique sur le montant devant tre affect chaque objectif.
Chaque ligne budgtaire relve de la responsabilit dun ministre. Le meilleur
moment pour exercer le contrle (sur la dcision dinvestir ou non) est au
dpart, cest--dire quand le gouvernement sengage rgler lintgralit
dune dpense. Les avantages possibles doivent tre exposs dans des
documents supplmentaires de politique (analyse cot/avantages).
Aux Pays-Bas, le budget est dsormais bas sur les programmes (cest une
conjonction de programmes et de ressources)1 . Jusquaux annes 80, des
directeurs taient responsables des politiques et la direction du contrle (FEZ)2
soccupait des ressources ( largent public ). la suite de la rforme de
187
II.11.
PAYS-BAS
la comptabilit, les directeurs des politiques ont t la fois chargs des

programmes et de lemploi des ressources. Lorganisation budgtaire et
la responsabilit individuelle sont maintenant en harmonie. Lavantage de
la budgtisation par programmes est que (le plus souvent) une direction de
politique nest responsable que dune ligne budgtaire. De cette faon, il est plus
facile pour un ministre de saccorder (avec un directeur) sur les objectifs
atteindre avec une enveloppe donne. En outre, les dpassements/excdents sont
grs (conformment aux rgles budgtaires) par la direction de politique
comptente. Cela a deux consquences. Dabord, on informe le ministre concern
et le ministre des Finances dun ventuel dpassement; ensuite, on prend une
dcision de politique pour y remdier (une proposition dconomie est faite).
Une gestion financire rigoureuse tant la condition premire de la
matrise des finances publiques, lorganisation budgtaire a t revue. La
diffusion centrale et dcentralise des donnes (financires) ntait pas
structure. Pour rsoudre ce problme, il fallait faire circuler rapidement les
informations entre le ministre des Finances et les ministres dpensiers. Un
systme interministriel de consultation en ligne pour lensemble du budget
de ltat (cf. encadr 11.A1.3 en annexe) a t mis en place. Il tait essentiel
damliorer la coopration entre les ministres dpensiers et le ministre des
Finances. On a intensifi les changes dinformations budgtaires entre le
Parlement et le gouvernement. Ainsi, le rapport dexcution du budget a-t-il
pu tre prsent neuf mois aprs la clture de lexercice (alors que le rapport
de 1978 navait t prsent quen 1985).
Aprs la rforme de la comptabilit, les innovations en matire de gestion
financire ont continu. On a institu une nouvelle forme dautonomie interne
(les agences) pour donner plus de souplesse la gestion. La rforme portant sur
les budgets par objectifs politiques et la responsabilit en la matire (VBTB)
constitue la suite logique des initiatives prises dans les annes 80 pour rendre
les dpenses publiques plus lgitimes et grables. Au terme dune prparation
intensive, le nouveau budget prsent pour la premire fois en septembre 2001
(pour lexercice 2002) a mis au premier plan les politiques publiques.
3. La budgtisation par programmes est centre

sur les politiques publiques
La reconfiguration du budget (rforme VBTB) avait pour but de prsenter
au Parlement une documentation budgtaire axe davantage sur les
politiques et plus transparente, cest--dire des informations explicites sur les
rsultats de laction publique. Comme la nouvelle formule budgtaire permet
au gouvernement de se concentrer sur les objectifs (les rsultats des
programmes), plutt que sur les instruments, la rforme joue aussi en faveur
de lefficacit. Elle rsulte dune initiative prise par la chambre basse du
Parlement nerlandais. Le ministre des Finances a jou un rle de
188
II.11.
PAYS-BAS
coordination et de suivi. Aprs une phase de prparation intensive, tous les

ministres ont adopt la nouvelle structure budgtaire pendant la prparation
de la loi de finances pour 2002 (le big boom ).
Dans sa nouvelle forme, le budget ne se base pas sur des fonds
dpenser, mais sur des politiques et ce que lon attend delles en termes
dobjectifs concrets. Laspect dcisif est de faire clairement apparatre les
objectifs politiques de laccord de coalition3 dans les diffrents projets et dans
les rapports (rtrospectifs). Et cela en posant des questions cls comme : que
voulons-nous faire? Par quels moyens ? quel cot ? La nouvelle formule
budgtaire sest accompagne dun nouveau mode de compte rendu le
rapport annuel qui est une rplique du budget : avons-nous atteint nos
objectifs ? Lavons-nous fait par les moyens envisags ? Le cot a-t-il t
conforme nos attentes? (cf. encadr 11.2).
Encadr 11.2. Ligne budgtaire politique de la jeunesse ,

ministre de la Sant : ligne budgtaire 45 (article)
politique de la jeunesse
A. Objectif gnral :
Sant et scurit des enfants levs aux Pays-Bas .
B. Cinq objectifs oprationnels :
Les enfants (et leurs parents) bnficient au moment voulu des aides
dispenses dans le cadre de leur croissance, de leur dveloppement et de

leurs soins .
Soutien aux enfants dont le dveloppement est menac .
Les enfants qui y sont ligibles (et leurs parents) peuvent faire appel des
institutions spcialises .
Les enfants qui y sont ligibles (et leurs parents) reoivent laide de
linstitution spcialise de leur choix .

Protection de la jeunesse, garantie et finance .
Certains objectifs oprationnels saccompagnent dindicateurs de

performances. Un tableau de financement joint aux objectifs indique les
engagements/dcaissements pluriannuels (dpenses et recettes); la chambre
basse dcide de la rpartition par exercice. On trouvera un aperu gnral de
tous les projets budgtaires dans www.rijksbegroting.nl.
En septembre 2006, la nouvelle mouture du budget, (expos des motifs et

projets), a t prsente la chambre basse pour la sixime fois. Lexercice a
demand beaucoup de temps et defforts. Il y avait lieu de sattendre ce que
les objectifs de la rforme ne soient pas raliss en un laps de temps de six
ans. Quelle est actuellement la situation ?
189
II.11.
PAYS-BAS
La nouvelle structure est plus claire. Le budget sarticule autour dobjectifs

stratgiques et des domaines de politique en rapport. On a fait des progrs
significatifs en matire de transparence (autorisation). On a diminu de plus de
75 % le nombre de lignes (passes d peu prs 800 quelque 200)4. On a aussi
beaucoup condens lancien expos des motifs, tandis que lintroduction de
chaque projet (expliquant les priorits) est plus politique. Enfin, et ce nest pas
le moins, la prsentation des comptes dexcution a lieu quatre mois plus tt
que dans lancien systme.
En dpit de ces amliorations, il reste des problmes rsoudre. Les
diffrents projets sont volumineux (les informations donnes font largement
double emploi avec les documents de politique) et difficiles lire (ils
contiennent beaucoup de renseignements techniques, par exemple sur les
cots). Les annexes composes surtout de tableaux techniques et dtaills
ainsi que de donnes sur la conduite des activits reprsentent plus de 20 %
du nombre de pages du budget. Les informations relatives la contribution
des programmes aux objectifs de politique sont vagues. Les objectifs sont
noncs en termes si abstraits quil est impossible de dterminer
(rtrospectivement) sils ont t raliss. Les hauts fonctionnaires et les
administrateurs ont naturellement tendance se couvrir et donner des
rponses en termes voiles.
On a procd en 2004 un rexamen de la lgislation secondaire5 sur la
fiabilit des informations relatives aux politiques. Le dcret sur les donnes de
performances (RPE) stipule comment les ministres dpensiers doivent
prparer les indicateurs de performances et les cibles correspondant leurs
objectifs stratgiques et oprationnels (on notera quils sont responsables de
leur propre budget et donc de leurs propres donnes de performances). Les
critres fixs par le dcret (validit, fiabilit et utilit) se sont avrs inadquats
(cf. encadr 11.3).
Encadr 11.3. Utilit des critres pour valuer la qualit

de linformation sur les politiques
Quand on mesure les rsultats attendus et effectifs des politiques publiques,
on ne peut atteindre le mme degr dexactitude quen matire dinformation
financire. Ainsi, il est possible de comptabiliser trs prcisment largent
dpens par ltat pour rintgrer les chmeurs. Mais on est loin de pouvoir
dterminer avec la mme prcision leffet de cette politique sur la chance qua
une personne de trouver un nouvel emploi. Il en va de mme dans la plupart
des domaines de politique : on peut calculer le montant de largent public
dpens, mais pas les avantages prcis qui en rsultent pour les citoyens.
190
II.11.
PAYS-BAS
Dans de nombreux cas, les donnes quantitatives sur les performances

indiquent la conformit lobjectif, mais sont hors de propos6. On donne
beaucoup dimportance au caractre mesurable des objectifs, et cela au
dtriment de la qualit (cf. encadr 11.4). Entre autres effets non souhaits, la
ralit peut tre reprsente trop simplement ou la gestion risque dtre
oriente vers des objectifs de performance inappropris (le nombre damendes
ne dit rien sur la scurit de lautoroute, pas plus que le nombre dtudiants
diplms sur leur savoir-faire/expertise).
Encadr 11.4. Mauvaise pratique des indicateurs

de performances
Lun des indicateurs de performances employs pour mesurer le succs de
la libralisation du march de llectricit est que les citoyens connaissent les
diffrentes socits oprant dans ce domaine. La chambre basse a beaucoup
dbattu des salaires trs levs (financs par limpt) des dirigeants de
ces socits. Il est apparu clairement que les citoyens reconnaissaient les
nouvelles socits, non pas en raison des changements des conditions du
march, mais de ces dbats sur les salaires .
Les indicateurs ne rendent pas compte de la gravit de certains dlits, tels
que le vol dun tableau de Rembrandt. Ce dernier est enreg istr
statistiquement comme un simple vol. La police est incite rpertorier
les dlits les plus faciles poursuivre (par exemple, une amende pour non
clairage dune bicyclette) plutt que le vol dun tableau valant 50 millions
deuros. Elle nest pas non plus encourage pratiquer activement la
prvention : un dlit qui na pas t commis ne figure pas dans les statistiques.
Les tudes les plus importantes sur les politiques publiques sont faites par
les agences de programmation, les universits et dautres instituts de recherche.
On sy rfre souvent en prparant les dcisions. En revanche, la situation en
matire dvaluation nest nullement satisfaisante. Beaucoup de travaux ont
lieu (plus de 250 valuations le plus souvent a posteriori sont effectues
chaque anne), mais ils ne portent pas sur les effets des politiques. Il sagit
dinterviews, de perceptions, dopinions et de la satisfaction du consommateur.
On ne parvient pas amliorer lefficacit grce la recherche scientifique, ce
qui est lidal du dcret sur les donnes de performances . On ne peut faire
de la recherche scientifique quavec un contrefactuel (cest--dire loption
dabsence de politique), ce qui narrive presque jamais. Pratiquement aucun
travail de recherche nest tourn vers lavenir, lexception de plusieurs trs
utiles analyses cot/avantages pour des projets spciaux (comme ce que lon
appelle laxe sud dAmsterdam) ou des avions de combat. Depuis 2000, les
projets spciaux de ltat central (infrastructures) doivent sappuyer sur une
analyse cot/avantages.
191
II.11.
PAYS-BAS
Encadr 11.5. La refonte du budget vue par le Fonds montaire

international
Le FMI a publi un rapport sur lobservation des normes et des codes de
transparence budgtaire aux Pays-Bas (IMF, 2006). La rforme budgtaire offre
des possibilits sur le plan de lamlioration de la transparence, de la
responsabilit et de la rpartition des pouvoirs de dcision. Mais on ne
ressent pas encore lessentiel des effets bnfiques. Il faut limiter et focaliser
les informations sur les performances. Le FMI suggre dutiliser des
informations appropries au niveau du dbat (principaux problmes), de
mieux intgrer lanalyse des politiques au cycle budgtaire ainsi que de
renforcer la qualit et lindpendance de lvaluation des politiques.
Lexpos des motifs du budget donne une vue densemble des grandes
initiatives politiques dans le contexte de lvolution conomique. Les objectifs
des principaux programmes et les ralisations majeures des politiques
publiques sont prsents dans un chapitre distinct. Lexpos des motifs du
budget de 2007 a mentionn sept grands programmes publics : politique
conomique et sociale; jeunesse; ducation, savoir et innovation; scurit;
sant; environnement et transport; politique internationale et dfense. Chaque
programme comporte plusieurs objectifs (cf. encadr 11.6). Ces derniers se
rattachent naturellement aux objectifs des projets de budget de tous les
ministres. Le rglage est effectu par le service dinspection budgtaire du
ministre des Finances et par la direction de contrle du ministre concern.
Encadr 11.6. Expos des motifs du budget 2007 : objectifs

concernant la jeunesse et la scurit
Jeunesse
Rduction du nombre dabandons de scolarit en 2010 (valeur de base :
70 500 en 2002).
Rduction des listes dattente dans les institutions de protection de la
jeunesse.
Traitement de la dlinquance juvnile.
Scurit
Diminution de 20 25 % de la dlinquance de 2008 2010 (valeur de
base 2002).
Prsence policire accrue sur le terrain 40 000 poursuites de plus.
Davantage de prisons.
Lutte contre le terrorisme et protection des infrastructures dimportance
vitale.
192
II.11.
PAYS-BAS
Lexpos des motifs a fait aussi tat de ralisations (quantitatives et

qualitatives) pour chaque domaine de politique. Sagissant de la politique
conomique et sociale, par exemple, ce sont : la baisse du taux dimposition
des socits de 34.5 % 25.5 %, lallgement de 25 % des formalits
administratives pour les particuliers et les crateurs dentreprises, la rforme
des lois sur laide sociale (Bijstand), le chmage (WW) et linvalidit (WAO).
Parmi les autres rsultats, il y a la baisse de 20 % du nombre dinterruptions de
scolarit par rapport 2002, la rduction de 10 % de la dlinquance, la
suppression de 5 600 sites de production de cannabis, et lemploi de quelque
5 100 militaires dans des oprations internationales.
La rforme budgtaire (transparence) et la lgislation sur les informations
relatives aux politiques (efficience) se sont confondues. Les deux initiatives se
sont concrtises dans le budget. La conclusion gnrale est que le double
objectif de transparence et defficacit poursuivi par la rforme ne peut tre
ralis par un seul instrument le budget. Il devrait y avoir un instrument par
objectif. Le budget ncessite une prsentation diffrente et plus succincte,
pour faciliter la tche de ceux qui ont la responsabilit politique de sa lecture.
De trs nombreux chiffres peuvent tre tout simplement supprims. Il faut
amliorer lefficacit en encourageant une valuation rigoureuse, pralable et
a posteriori, du niveau des objectifs.
4. Les rexamens interministriels des politiques

Les Pays-Bas comme de nombreux autres pays sefforcent constamment
de dpenser largent du contribuable de la manire la plus efficace possible.
Depuis les annes 70, plusieurs initiatives ont t prises en ce sens, telles que le
systme PPBS (budgtisation par programmes, par performances et
pluriannuelle), la procdure dite de reconsidration des politiques (1981) et celle
des rexamens interministriels des politiques depuis 1995.
Lune des principales raisons des nouvelles mesures prises pour
amliorer lefficacit a t le mal nerlandais ( Dutch disease ), qui a
frapp le pays dans les annes 70. Il sagit de lexpression internationale
utilise pour dcrire les difficults conomiques dues laffectation dun
surcrot temporaire de recettes publiques des dpenses structurelles. Cela a
pour effet dvincer dautres activits conomiques et de porter atteinte la
viabilit des finances publiques (cf. le graphique 11.1).
Pendant les annes 70, les revers se sont succd sans que les coupes
budgtaires aient vraiment deffet. Le gouvernement de lpoque a introduit
une procdure dconomies ( posterity procedure ). Tous les ministres
devaient trouver un certain pourcentage de leur budget total qui ntait pas
prioritaire. Dans les faits, seuls quelques ministres ont rpondu positivement
et la mesure a donc chou.
193
II.11.
PAYS-BAS
Graphique 11.1. Le solde budgtaire des Pays-Bas dans les annes 70

Dficit des Pays-Bas (en % du PIB)
%
1
-3
-7
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981 1982
Depuis 1981, la procdure dite de reconsidration a russi dclencher un

dbat sur lopportunit mme dune politique ( grande efficacit ), plutt que
sur la gestion oprationnelle dans le cadre de cette politique ( efficacit
rduite ). Le but principal est de distinguer lanalyse/les conclusions objectives
des conclusions politiques. Et cela en dissociant lexamen lui-mme de
lopinion ou des recommandations du cabinet son gard. On adresse la fois
au Parlement lexamen et lopinion du cabinet (cf. encadr 11.7).
La procdure de reconsidration existait dj en 1975. Les rsultats des
premires annes dapplication ont t dcevants. Plusieurs domaines de
politique ont chapp lexamen. Le budget de 1981 a palli cette lacune en
dsignant 30 thmes reconsidrer; ainsi tous les domaines de politique sont
pris en compte.
Au dbut des annes 70, le systme PPBS a t expriment, mais a
partiellement chou. Il comporte trois lments : la budgtisation par
programmes, par performances et pluriannuelle. Seules les estimations
pluriannuelles (de t+1 t+4) ont donn satisfaction. Les dpenses au titre des
programmes postrieurs lexercice budgtaire (t) sont maintenant
enregistres, ce qui vite les sous-estimations et fait apparatre les conomies
moyen terme. La budgtisation par programmes a surtout chou cause du
rejet dune conception hautement thorique. Les objectifs taient dfinis den
haut et inadapts lorganisation (responsabilits budgtaires des directions
de politique).
Cest sur la procdure de reconsidration institue en 1981 (de facto
en 1975) que repose le systme actuel de rvision des programmes
(rexamens interministriels des politiques ou IBO, en vigueur depuis 1995).
194
II.11.
PAYS-BAS
Encadr 11.7. Principales caractristiques de la procdure

de reconsidration
Poids et contrepoids (le ministre dpensier prside; le ministre des Finances
assure le secrtariat; le service dinspection du budget est galement

membre).
Chaque rexamen doit proposer des solutions de substitution susceptibles
de rduire de 20 % les dpenses au bout de quatre ans.

Pas de droit de veto (pour empcher lexpression dopinions minoritaires).
Modalits uniformes dexamen et questions standardises (description de
la politique, des objectifs et des instruments, etc.).
Le but est de dfinir des solutions de remplacement qui permettent des

conomies, lies de prfrence des mesures augmentant lefficacit mais, si
cest ncessaire, la rduction du niveau des services. On ne peut envisager que
des solutions de cot gal ou infrieur. Chaque rexamen doit proposer dfinir
au moins une alternative qui rduise la dpense de 20 % en quatre ans. Dans les
annes 90, cette procdure a t progressivement adapte lvolution
conomique. On a supprim lobligation de proposer un changement
conomisant 20 % (sous la pression des ministres dpensiers) et lexercice a
t recentr sur des modifications dordre institutionnel (cf. encadr 11.8).
La rforme de la loi sur laide sociale (Bijstand) donne lexemple dune
analyse rigoureuse et de ladoption dune politique plus efficace. On a eu le
sentiment que trop de gens comptaient sur les prestations sociales, alors
Encadr 11.8. Organisation des rexamens interministriels

des politiques
Le ministre des Finances propose les politiques rexaminer.
Les propositions doivent tre approuves par le cabinet, et donc aussi par
les ministres dpensiers. Ceux-ci sont tenus de cooprer. Une liste des
rexamens proposs figure dans lexpos des motifs du budget prsent
en septembre.
Les rexamens sont effectus par de petits groupes de travail, composs de
reprsentants du ministre des Finances, des ministres dpensiers et

dexperts extrieurs.
La prsidence est indpendante et le secrtariat assur par le ministre
des Finances, associ parfois au ministre dpensier.

Tous les rapports sont publis et soumis au Parlement.
195
II.11.
PAYS-BAS
quils taient encore capables de travailler. Le Bureau danalyse de la politique

conomique (CPB), instance indpendante aux Pays-Bas, sest attaqu au
problme en procdant une valuation de cette loi (Bijstandswet). Par suite, le
ministre des Finances a dclench un rexamen ministriel sur ce point
(cf. encadr 11.9).
Dans les annes 90, la loi sur les comptes de ltat a t modifie pour
donner la Cour des comptes comptence sur lefficacit des programmes. On
a demand aux ministres dvaluer les politiques tous les cinq ans. Une
Encadr 11.9. Exemple dun rexamen interministriel

de politique couronn de succs
Sous limpulsion dtudes du Bureau danalyse de la politique conomique (CPB),
une instance indpendante, une srie de mesures concernant le march du travail
ont t dcides la fin des annes 90, qui ont permis des conomies budgtaires
substantielles. Ainsi, a-t-on a rform le rgime dinvalidit (WIA). Le rexamen des
politiques a galement t bnfique dans le domaine des prestations sociales
(bijstand). Il sest appuy sur une tude ralise en 1995 par le CPB (Review
Memorandum 119) pour rendre ces prestations plus efficaces en termes de cot, moins
complexes et plus conformes la dcentralisation des responsabilits budgtaires.
Le groupe de travail interministriel a examin plusieurs solutions pour faire
financer les prestations par les collectivits locales. Elles ont t adresses au
Parlement en mme temps que le point de vue du cabinet. Celui-ci a donn son aval, en
janvier 1997, mais des tudes supplmentaires taient ncessaires. Un nouvel accord
du cabinet (1998) a autoris la dcentralisation du budget social en question. Le
gouvernement de coalition de droite form en 2003 a mis en uvre, partir de 2004, la
nouvelle loi sur le travail et laide sociale. Le ministre des Affaires sociales a publi
rcemment une enqute son propos. Le nombre de demandes daide sociale est pass
de 336 000 en dcembre 2003 311 000 en septembre 2006 ( lexclusion des personnes
ges de plus de 65 ans) en dpit dune conjoncture conomique difficile.
Rforme impulse par la demande
La responsabilit financire de laide sociale (obligation de travailler et ncessit
dempcher la fraude) a t transfre de ltat central aux communes. La nouvelle
loi incite financirement celles-ci rduire le nombre des demandeurs daide qui ne
travaillent pas.
Lincitation consiste rpartir entre les communes le budget central des
prestations en fonction dun ensemble de paramtres objectifs (habitants, revenus,
etc.). Les communes qui poussent les demandeurs revenir sur le march du travail
dpensent moins que prvu. Elles peuvent conserver la diffrence et la consacrer
leurs propres priorits. Celles qui ny parviennent pas, et dont le budget est en dficit,
doivent le financer sur leurs propres ressources. Pour chaque anne o le nombre de
chmeurs diminue, le budget que leur consacre ltat fait de mme. La majorit des
communes a ragi favorablement aux changements prvus par la loi. Elles ont bien
accueilli la dcentralisation et la dlgation de responsabilits. Cela leur a permis
dtablir des contacts plus troits avec les chmeurs et donc de moduler les mesures
selon leurs besoins. Grce la drglementation, les communes peuvent fixer leurs
propres lignes directrices dans le cadre dfini par la loi nationale.
196
II.11.
PAYS-BAS
lgislation secondaire (le dcret sur les donnes de performances ou RPE),

adopte en 2002, rgit llaboration et le recueil des informations relatives aux
politiques, telles que les indicateurs de performance et les valuations.
Lobjectif principal du dcret sur les donnes de performances tait dtablir la
fonction dvaluation au sein de ltat central, tout en garantissant que les
informations de politique destines au budget sont collectes et que le rapport
annuel respecte les obligations de qualit applicables.
5. Lavenir
De nouveaux efforts restent faire pour rendre les documents budgtaires
plus focaliss et plus accessibles. Le budget devrait servir dbattre des
principaux problmes politiques et remplir sa fonction principale : lautorisation
des lignes budgtaires (objectifs) et le contrle. Un budget daccs facile est
structur clairement et utilise les informations appropries au niveau du dbat.
Les informations plus techniques sur les rapports plausibles entre indicateurs de
performances, objectifs oprationnels et instruments ont davantage leur place
dans les documents de politique que dans le budget (cf. encadr 11.10).
Encadr 11.10. Comment donner plus de transparence au budget ?

Les Pays-Bas organisent des activits pour rendre le budget plus accessible :
Les fonctionnaires reoivent une formation pour poser les bonnes questions, rdiger
des lettres/rapports sur les politiques bien structurs et procder des examens des
politiques. La session (organise par lacadmie nationale des finances et de
lconomie, www.rijksacademie.nl) dure deux jours. Le premier jour, un spcialiste
prsente une tude de cas (rel). Il dcrit la procdure, les difficults dtablissement
dun rapport, etc. Ensuite, les tudiants dressent eux-mmes une liste de contrle
comportant des questions dont on doit trouver les rponses dans les documents
budgtaires. Au dbut du deuxime jour, lacadmie distribue une liste de contrle mise
au point par des spcialistes. En fin de journe, les tudiants reoivent une nouvelle
tude de cas et doivent alors laborer eux-mmes les documents budgtaires (dans un
dlai limit).
On recourt de nouvelles technologies (comme Internet) pour simplifier le budget.
On peut, par exemple, consulter sur le site du budget (www.rijksbegroting.nl/garanties)
des informations trs dtailles et techniques sur les garanties de ltat. Les
renseignements figurant dans le budget peuvent donc se limiter un tableau gnral.
Le dcret sur les donnes de performances a t rvis. Il ne vise que les
critres de procdure. Les indicateurs de performances ne sont plus obligatoires,
malgr leur utilit.
On organise une finale de coupe pour la dsignation de la meilleure
politique. Chaque anne, les directions des affaires financires interministrielles
lisent la meilleure politique. En 2007, le ministre des Affaires sociales a gagn la
coupe pour une mesure intitule protection des revenus et activation des
personnes handicapes , figurant larticle 34 du projet de budget du ministre
des Affaires sociales (cf. www.rijksbegroting.nl/garanties).
197
II.11.
PAYS-BAS
On conseille dutiliser dautres instruments que le budget pour amliorer

lefficacit. Les documents de politique sont le meilleur outil pour intgrer la
procdure budgtaire les rsultats dune analyse rigoureuse (valuation
pralable). Ces documents doivent fournir les rponses des questions
fondamentales concernant, par exemple, la nature du problme rsoudre et
le rle de ltat (cf. encadr 11.11).
Il y a aussi une volution vers une plus grande efficacit. Le point de
dpart dinitiatives de politique judicieuses est une analyse rigoureuse
(valuation pralable). Cela signifie quil faut se pencher sur les questions de
base, qui sont fondamentales, avec laide dexperts indpendants et que le
Encadr 11.11. Questions de base auxquelles doivent

rpondre les documents de politique
Dans la conduite des rexamens de politiques, on doit absolument traiter tous
les domaines sur un pied dgalit. long terme, tous doivent tre examins. Les
questions poser lors de lvaluation doivent donc tre les mmes.
1. Analyse du problme
Quel est le problme rsoudre ? Quels objectifs peut-on assigner la
politique voulue ? Quelle est la cause du problme ?
2. Rle de ltat
Pourquoi la solution du problme relve-t-elle de ltat (central) ? Est-ce un
chec du march ou y-a-t-il des effets externes ?
3. Solutions possibles
Quelles sont les diffrentes solutions possibles au problme ? Quels
instruments peut-on utiliser (subventions, impts, garanties, prestations,
etc.) ? Une dpense publique est-elle ncessaire ou peut-on trouver une
solution juridique ?
4. Les effets des diffrentes solutions sur les politiques
Quelle est la contribution de linstrument la solution du problme ? Quels
sont les ventuels effets secondaires, positifs ou ngatifs ? Comment
caractriser le fondement de cette politique ? Quelles sont les consquences
budgtaires et les cots (sociaux) de la solution ?
5. Recueil des informations
Comment doit-on valuer les incidences de la politique voulue ? Lvaluation
doit-elle tre quantitative ou qualitative ? Quelles informations doit-on
recueillir ? Quel est le laps de temps ncessaire la collecte des informations ?
Quelles sont les possibilits de recherche disponibles (modles, enqutes,
expriences de politique) ? Laquelle est recommandable ?
6. Maintenance
Quelles mesures faut-il prendre pour valuer la politique ?
198
II.11.
PAYS-BAS
rsultat doit tre publi. Il est essentiel de concentrer les rexamens des
politiques (a posteriori) sur lanalyse de ces questions de base, sur le niveau
des objectifs stratgiques et sur les domaines de politique. Ces analyses
rvlent les rponses donnes aux questions basiques et avrent le bienfond des nouvelles politiques.
Concrtement, les rexamens des politiques fonctionnent bien
(www.minfin.nl/nl/onderwerpen,diversen/beleidsonderzoeken). En 2006,
17 valuations ont eu lieu dans plusieurs domaines, tels que la politique vis--vis
des consommateurs, laide aux victimes, le travail et les services sociaux, et la
scurit dans les transports publics. Sept dentre elles ont t adresses au
Parlement, cinq sont en phase dachvement et cinq sont retardes. Le budget
total de ces 17 domaines de politique slve 5 milliards deuros. Pour 2007,
35 valuations sont programmes (dans des domaines comme la rintgration
et la promotion du commerce international), ce qui reprsente un budget total
de 12 milliards deuros. Les facteurs qui conditionnent le succs des
rexamens de politiques sont, par exemple, le choix du moment (sur le plan
politique), la participation dexperts indpendants (ds le dpart) et
lengagement de lencadrement suprieur.
Notes
1. Les Pays-Bas ont un budget pluriannuel dtaill. Pour chaque ligne (et mme sousligne), on formule des estimations pluriannuelles (au lieu destimations
pluriannuelles des dpenses totales). Les ministres dpensiers doivent fournir
une prvision pluriannuelle ligne par ligne. Il existe environ 200 lignes
budgtaires, mais on fait aussi des prvisions pour les sous-lignes (exercice trs
prcis). Les prvisions sont effectues par les ministres dpensiers.
2. On trouvera en annexe une description du systme de gestion financire
dcentralise des Pays-Bas.
3. Aux Pays-Bas, le cabinet est form dune coalition de plusieurs partis. Voir aussi
en annexe.
4. Chaque ministre a un budget avec, en moyenne, une dizaine de lignes
systmatiquement remplies. Il a t presque partout possible de dcrire
une politique, une performance et les dtails financiers en une seule ligne.
celle-ci est accol un objectif gnral qui peut tre subdivis en objectifs
oprationnels . Chaque ministre dpensier est responsable de son propre budget
et de son rapport, ainsi que de la planification et du contenu/qualit de ses
valuations.
5. La lgislation primaire comprend, par exemple, la loi sur les comptes de ltat. Elle
rpartit les principales responsabilits (ministre des Finances, ministres
financiers, Cour des comptes) et prcise les dlais de la procdure budgtaire. La
lgislation secondaire rgit les dtails de procdure et fixe les dlais dlaboration
des budgets et des rapports.
6. La moiti environ des objectifs est assortie dindicateurs quantitatifs sur les
performances (Ministry of Finance, 2004).
199
II.11.
PAYS-BAS
ANNEXE 11.A1
Typiquement nerlandais
Tableau 11.A1.1. Aperu gnral du systme budgtaire nerlandais
Principaux indicateurs des Pays-Bas (anne 2006)
Population
16.3 millions
Produit intrieur brut (PIB)
529 milliards deuros
Croissance conomique (relle)
3 % (PIB)
Inflation
1%
Taux de chmage
5%
Solde budgtaire UEM
0.6 % du PIB (excdent)
Dette publique UEM
49 % du PIB
Cadre institutionnel
Office statistique des Pays-Bas (CBS)
Indpendant
Bureau danalyse de la politique conomique (CPB)
Indpendant
Cour des comptes
Indpendante
Gouvernement de coalition (fvrier 2007)
Trois partis : chrtiens-dmocrates (CDA), sociaux-dmocrates

(PvdA) et Parti protestant (gauche) (CU)
Chambre basse du Parlement
150 membres
Chambre haute du Parlement
75 membres
Ministres
13, avec 16 ministres, dont deux sont des ministres chargs de

projet (Jeunesse, Intgration et Logement) tandis quun troisime
est charg de dvelopper la coopration
Cadre budgtaire (institutions/gestion)

Expos des motifs pour lexercice venir
Troisime mardi de septembre (anne t-1)
Expos sur lexcution du budget
Printemps et automne (anne t)
Rapport sur les comptes
Troisime mercredi de mai (anne t+1)
Systme de gestion dcentralis
Chaque ministre dfend son budget (au Parlement)

Direction des affaires financires (FEZ ou division du contrle financier)
Systme budgtaire (politique/rgles)

Stricte sparation des recettes et des dpenses.
Plafonnement des dpenses relles sur quatre ans.
Fonctionnement intgral des stabilisateurs automatiques pour les recettes.
Rgles budgtaires strictes inscrites dans laccord de coalition du 7 fvrier 2007 (cf. encadr 11.A1.2).
Budget bas sur des hypothses conomiques (tendance de la croissance par exemple).
Le moment dcisif pour le nouveau budget est le printemps.
200
II.11.
PAYS-BAS
Le systme budgtaire nerlandais est unique plusieurs gards. Le

Fonds montaire international la qualifi de meilleure pratique en matire
de transparence (IMF, 2006). Les principaux lments sont : 1) une bonne
structure et le caractre ouvert de la procdure budgtaire; 2) lintgrit et
lindpendance (politique) de la Cour des comptes, du Bureau danalyse de la
politique conomique (CPB) et de lOffice statistique national (CBS); 3) une
gestion budgtaire base sur les tendances conjoncturelles avec un accord
politique sur les plafonds de dpenses et les contraintes macroconomiques.
Il faut souligner que le systme est fiable grce un large engagement
politique. En mme temps, il est assez souple pour rsister un changement
des priorits politiques. Laccord de coalition joue un rle essentiel. Aucun
parti politique ntant majoritaire au Parlement, il faut former une coalition
plusieurs. Aux Pays-Bas, les cabinets minoritaires sont plutt une exception.
Actuellement, dix partis sont reprsents la chambre basse du Parlement
(cf. encadr 11.A1.1).
Encadr 11.A1.1. Les lections nerlandaises

du 22 novembre 2006
Le Parlement nerlandais (chambre basse) compte 150 membres lus
directement. Aprs llection de 2006, lalliance chrtienne-dmocrate (CDA)
est devenue le parti le plus important avec 41 siges. Une majorit nest
possible que si au moins trois partis saccordent sur les principaux objectifs de
politique pour gouverner pendant quatre ans. Le 7 fvrier 2007, les chrtiensdmocrates, les sociaux-dmocrates et le parti protestant de gauche ont
convenu de former une coalition.
lection de 2006, rpartition des siges la chambre basse

Parti protestant
orthodoxe (SGP) 2
Parti protestant de gauche
(Union chrtienne) 6
Parti centriste (D66)
3
Libraux de gauche
(GroenLinks)
7
Parti de la libert
extrme-droite (PvdV)
9
Parti libral de gauche
pour les animaux (PvdD)
2
Chrtiens-dmocrates (CDA)
41
Parti socialiste
de gauche (SP)
25
Libraux de droite (VVD)

22
Sociaux-dmocrates (PvdA)
33
201
II.11.
PAYS-BAS
Laccord de coalition est ngoci au dbut de la priode dexistence dun

nouveau cabinet. Il prvoit les grandes lignes de la politique suivre et des
rformes effectuer pendant les quatre ans dexercice du pouvoir. Ainsi, lancien
accord de coalition de 2003 fixait de grands objectifs pour des domaines comme
la politique conomique et sociale; lducation; la scurit et la justice; la sant;
limmigration et lintgration; la nature, lagriculture et les transports; la politique
trangre et la dfense. On peut saccorder sur des objectifs trs explicites, par
exemple en matire dducation ( meilleure articulation de lenseignement
professionnel de niveau infrieur et intermdiaire ) ou de politique conomique
et sociale ( rforme des rgimes dinvalidit ). On trouve lencadr 11.A1.2 les
dispositions du nouvel accord de coalition du 7 fvrier 2007.
Encadr 11.A1.2. Accord de coalition du 7 fvrier 2007

Le 7 fvrier 2007, les chrtiens-dmocrates (CDA), les sociaux-dmocrates
(PvdA) et le parti protestant de gauche (CU) ont prsent un nouveau
gouvernement de coalition et un nouveau programme/accord de politique. Les
dispositions de lancien accord de 2003 et du nouvel accord de 2007 sont peu
prs les mmes (objectifs de politique, initiatives et mesures, accompagns des
dtails de leur financement dans le cadre dune programmation pluriannuelle et
de rgles budgtaires. Le nouveau programme prvoit une augmentation des
dpenses caractre social et pour lenvironnement ainsi quune gestion plus
prudente de limmigration. Le gouvernement investira 7 milliards deuros,
principalement dans les domaines de lducation, de lenvironnement de
lenfance et de la sant, et rduira les impts de 3 milliards deuros. Ces projets
reposent sur lhypothse dune croissance conomique de 2 %. Le programme
comporte un objectif explicite pour le solde UEM en 2011 (excdent de 1 %), des
rgles budgtaires et un aperu gnral de toutes les dpenses supplmentaires.
Le nouvel accord de coalition de 2007, intitul travailler ensemble, vivre
ensemble repose sur six piliers . Un ministre est charg de coordonner
toutes les mesures de politique correspondant chaque pilier :
Un positionnement actif et constructif aux Pays-Bas, en Europe et dans le
monde.
Une conomie innovante, comptitive et entreprenante.
Un environnement viable.
La cohsion sociale.
La scurit, la stabilit et le respect.
Ltat et le secteur public partenaires.
Chaque pilier se compose de plusieurs mesures et objectifs de politique.

Ainsi le pilier 4 prvoit de porter la construction de logements un niveau de
80 000 100 000 par an (avec le concours dune socit de financement) et de
mettre fin au problme des quartiers urbains dfavoriss dans un dlai de dix
ans. Le pilier 5 vise une rduction de la criminalit de 25 % en 2011
(comparativement 2003). Ces mesures sont compltes dun paragraphe
dtaill concernant leur cadre budgtaire.
202
II.11.
PAYS-BAS
Laccord de coalition dfinit aussi les grandes orientations de la politique

budgtaire. Un paragraphe prcise que laccord repose sur des hypothses
conomiques relatives la conjoncture, la sparation des recettes et des
dpenses publiques, les engagements programms (plafonds) des trois
budgets (tat, scurit sociale et sant) ainsi que sur des rgles pour traiter les
plus-values et les moins-values fiscales (rgles budgtaires). Une annexe
souligne lengagement des responsables politiques nerlandais en faveur de la
discipline budgtaire. Mme les partis dopposition respectent les rgles
budgtaires; ainsi, quand un parti propose une majoration de crdits dans un
domaine de politique, il propose toujours simultanment une diminution
dans un autre domaine.
La principale caractristique est la dcentralisation. Chaque ministre
dpensier est comptable de sa ligne budgtaire et dispose pour cela dune
direction conomique et financire1. Cest elle qui tablit le budget du
ministre. Le ministre prsente son propre budget au Parlement, le dfend et
est responsable de son excution. Les dcisions de nature politique sont prises
par le cabinet et le ministre des Finances est responsable du budget total.
Il incombe aux directions conomiques et financires de prsenter des
donnes financires exactes : comptabilit et informations relatives au cycle
budgtaire de chaque ministre (projet, excution et communication). En
pratique, elles font la jonction entre les directions de politique dun ministre
et le ministre des Finances. Ce dernier est responsable du contrle global du
budget et des comptes/rapports rtrospectifs. Les effectifs des divisions de
contrle emploient lquivalent de presque 1 200 agents plein-temps; 46 %
de leur temps sont consacrs la comptabilit. Ladministration est lun des
fondements dun bon contrle financier (cf. encadr 11.A1.3).
Au sein de la division de contrle financier de chaque ministre, 10 15 %
environ des agents soccupent du contrle des politiques. Celui-ci peut servir
amliorer lefficacit des programmes, par exemple en vrifiant les
consquences financires des lettres de politique et les estimations
pluriannuelles. peu prs 2 % des effectifs procdent des valuations de
politique. La division de contrle se concentre sur la programmation
dvaluations de bonne qualit. Les divisions de politique, des consultants ou
des divisions dvaluation distinctes effectuent lvaluation programme.
Ainsi, le Bureau nerlandais danalyse de la politique conomique (CPB) est un
institut de recherche indpendant qui dispose de son propre organe
consultatif externe, galement indpendant. Le CPB, qui fait partie intgrante
de la procdure de dfinition des politiques, dispose de solides moyens. Il
value par exemple les propositions conomiques du gouvernement et des
partis, mais procde aussi lanalyse cot/avantages dimportants projets
dinfrastructures (liaisons grande vitesse).
203
II.11.
PAYS-BAS
Encadr 11.A1.3. Le systme national dinformation budgtaire

(IBOS)
Le systme national dinformation budgtaire ou IBOS sert comptabiliser
les changements autoriss du budget. Dans les faits, cest un mcanisme de
discussion. En vigueur depuis 20 ans, il est la charnire des divisions de
contrle financier des ministres dpensiers et du service dinspection du
ministre des Finances. Il permet au ministre des Finances de suivre au jour
le jour lvolution globale du budget (en contrlant et en autorisant des
modifications).
Comment le systme fonctionne-t-il ? Supposons que le ministre de
lAgriculture doive employer du personnel supplmentaire ( cause, par
exemple, de la grippe aviaire) dont le cot est estim 400 000 EUR. Un agent
de la division de contrle du ministre de lAgriculture se connecte IBOS. Il
comptabilise une dpense de 400 000 EUR au titre du programme ou de la
ligne budgtaire en rapport. Cette proposition est prsente au service
dinspection du budget (ministre des Finances). Celui-ci arrte sa position et
autorise la modification du budget, en faisant bien sr preuve de prudence
politique. Les rgles budgtaires sappliquent (ainsi les moins-values fiscales
doivent tre finances par des conomies). On programme dans le systme
informatique un code spcial pour le changement budgtaire selon quil
intervienne pour des raisons mcaniques (hausse du nombre dtudiants) ou
de politique (programme routier supplmentaire).
Quelque 13 18 % du temps de travail de la division de contrle sont

occups par des activits lies au cycle budgtaire. Ce dernier comprend de
nombreuses procdures et actions, prvues par la constitution, la loi sur les
comptes de ltat et la lgislation secondaire. Lexercice budgtaire commence
le 1er janvier et se termine le 31 dcembre. Le budget est prsent le troisime
mardi de septembre (journe du budget, cf. encadr 11.A1.4). Ce jour-l, le
ministre des Finances prsente lexpos des motifs et les projets budgtaires
la chambre basse. Il est responsable du premier2, alors que les ministres
dpensiers sont responsables des diffrents projets (autonomie). Ces derniers
sont grs au moyen dun systme intgr dobligations montaires.
Encadr 11.A1.4. Journe du budget

La journe du budget est le troisime mardi de septembre. La reine arrive
au Binnenhof de La Haye dans son carrosse dor pour prononcer le discours
du trne. Plus tard dans la journe, le ministre des Finances se rend la
Chambre des reprsentants avec la mallette spciale (en peau de chvre). Au
nom du gouvernement, il prsente le budget national et lexpos des motifs
la premire session de la nouvelle anne parlementaire. Septembre 2006 a
marqu le centime anniversaire de la prsentation du budget en 1906.
204
II.11.
PAYS-BAS
Notes
1. La Direction dcentralise des affaires financires (FEZ ou division du contrle
financier) de chaque ministre est responsable de sa gestion financire (dpenses,
comptabilit, contrle, valuation et cycle budgtaire).
2. Le ministre des Finances est aussi responsable du contrle budgtaire (global) et
de lefficacit (en gnral).
Rfrences
Fonds montaire international (2006), Kingdom of the Netherlands-Netherlands: Report on
the Observance of Standards and Codes Fiscal Transparency Module, and the AideMmoire Regarding the Fiscal Framework, IMF Country Report no 06/124, mars, Fonds
montaire international, Washington DC, www.imf.org.
Ministry of Finance (2004), Policy Budgets and Policy Accountability: Final Report. Lessons
from Practice, Interministerial Consultations for Financial and Economic Affairs (IOFEZ),
dcembre, La Haye, www.minfin.nl/nl/onderwerpen,diversen/beleidsonderzoeken.
205
ISBN 978-92-64-03406-8
OCDE 2007
PARTIE II
Chapitre 12
Royaume-Uni
207
II.12.
ROYAUME-UNI
1. Introduction
Ce chapitre donne des informations relatives aux performances une
dfinition conforme celle de lOCDE : au sens large, le terme dsigne la
fois lvaluation des performances et les mesures (OCDE, 2005, p. 67)1.
Lutilisation de mesures et dindicateurs pour la gestion et la budgtisation
axes sur les performances dans la mesure o elle concerne la fonction de
ministre des Finances exerce par le Trsor britannique est la plus significative
dans le cadre des Accords de service public (Public Service Agreements, PSA). Ces
accords, superviss par le Trsor, assignent aux ministres des orientations, des
objectifs, des cibles et des gains defficience raliser en contrepartie des
ressources qui leur sont affectes2. Le dispositif a t dcrit par lOCDE comme
une stratgie descendante et systmatique (OCDE, 2005, p. 70).
Cette tude voque surtout le rle des mesures de performance en rapport
avec les objectifs des PSA :
elles font partie intgrante de la gestion par performance et des choix

oprs lors des Rexamens des dpenses publiques (Spending Reviews, SR) ;
elles aident le Trsor et les ministres raliser ensemble des gains

defficience estims plus de 20 milliards de GBP par an de 2005 2008.
Nous prsentons le systme appliqu au Royaume-Uni et son volution

depuis 1998, en indiquant les lignes gnrales et en mettant en vidence les
principaux succs ainsi que les leons tires de lexprience. Mais ce systme
va bientt connatre de nouveaux changements : le gouvernement procde
actuellement un Rexamen global des dpenses (Comprehensive Spending
Review, CSR), qui sachvera en 2007. Il sagit dune rvision fondamentale de
la rpartition et de la nature des charges publiques. Lexercice tant en cours,
nous lvoquerons en termes gnraux, mais sans pouvoir faire de prvisions
dtailles concernant lusage futur des informations sur les performances
dans la gestion et la budgtisation.
2. Description du systme de gestion par performance

2.1. Contexte
Aprs les lections gnrales de 1997, le gouvernement a procd en 1998
un Rexamen global des dpenses; on a mis en place un cadre modernis de
gestion des dpenses publiques et des performances, lappui dune
208
II.12.
ROYAUME-UNI
programmation prudente et efficace des engagements moyen et long terme.

Les modalits en ont t les suivantes:
fixation de projets de dpenses trois ans assurant une visibilit accrue,

pour permettre aux ministres de planifier leur action et pour donner un
fondement plus stable la gestion des services publics (ces exercices,
qualifis de Rexamens des dpenses, ont eu lieu en 2000, 2002 et 2004;
chacun dentre eux englobait la dernire anne du prcdent) ;
sparation entre budget dinvestissement et budget courant, pour prserver

les dpenses en capital essentielles des compressions court terme ;
annonce de lintroduction progressive de la comptabilisation et de la

budgtisation sur la base des ressources, pour amliorer la programmation
et la matrise des dpenses, tout en incitant davantage grer efficacement
les actifs ;
lancement des Accords de service public qui, pour la premire fois, ont fix
des cibles mesurables pour une large gamme dobjectifs poursuivis par les
programmes de dpenses publiques.
Les objectifs dclars du CSR 1998 comportaient quatre points :

redployer largent public vers les priorits principales; modifier les politiques
afin que les fonds soient dpenss bon escient; renforcer la coordination
entre les ministres pour amliorer le service public; mettre fin aux dpenses
superflues et au gaspillage.
Ces rformes sont intervenues loccasion dune modification de la
situation politique, marque par la formation dun nouveau gouvernement
travailliste qui stait engag en leur faveur dans son programme lectoral. Sur
le plan conomique, il hritait dun pass dinstabilit; en outre, il estimait
que labsence de souplesse budgtaire en fin dexercice avait entran des
distorsions dans la gestion des crdits et une focalisation sur le court terme.
La procdure des Rexamens de dpenses, en donnant une stabilit moyen
terme et en formulant des engagements, tait de nature amliorer la
situation sur ces deux plans.
2.2. Motivation des Accords de service public

La gestion de ltat peut tre complexe. Pour organiser son activit, on a
intrt prendre conscience de linterdpendance des intrants, des produits
et rsultats qui en permettent lexercice. Les intrants sont les ressources qui
contribuent la production et la livraison. Dans le secteur mdical, par
exemple, ils comprennent gnralement des lments tels que la mainduvre, les actifs physiques et les systmes informatiques (mdecins,
infirmires, scanners, etc.). Les produits sont les biens et services finaux
gnrs par lorganisation et livrs aux clients (comme le nombre de
traitements mdicaux ou doprations qui ont effectivement lieu). Les
209
II.12.
ROYAUME-UNI
rsultats sont les effets ou les consquences pour la communaut ou pour une
personne des activits publiques et ils reprsentent normalement ce que
lorganisation tente de raliser (par exemple, un allongement de lesprance
de vie et une amlioration de la sant). L o cest possible, il convient donc de
les mesurer quand on fixe les objectifs haut niveau de lorganisation. Le
graphique 12.1 fait apparatre les liens rciproques entre ressources, intrants,
produits et rsultats.
On trouvera davantage de prcisions sur les intrants, les produits et les
rsultats ainsi que sur la mesure des performances en gnral dans un document
labor en 2001 conjointement par le Trsor, lOffice national des statistiques,
lOffice national daudit, la Commission daudit et les Services du Premier
ministre ; il sintitule Choosing the Right FABRIC: A Framework for Performance
Information .
Les PSA actuels fixent surtout des objectifs correspondant des rsultats
(une rduction des taux de mortalit dus aux cancers et aux maladies de cur,
par exemple), bien quil existe un petit nombre dobjectifs de produits. Les
Rexamens successifs des dpenses ont prvu un nombre croissant dobjectifs
orients vers des rsultats et celui de 2004 a abouti une rduction
substantielle du nombre de ceux portant sur des intrants et des processus.
Graphique 12.1. Schma de la gestion base sur les performances
Autres influences
externes
Ressources
(GBP)
Intrants
conomie
Produits
Efficacit
Rsultats
Effectivit
Rendement de largent public
2.3. Contenu et mthodes

2.3.1. Principes de performance dans les services publics
Les PSA reposent sur quatre principes de performance des services
publics, noncs au chapitre 1 du Livre blanc de 2002 sur les Rexamens de
dpenses (HM Treasury, 2002) :
210
la dfinition par le gouvernement dorientations nationales centres sur

des rsultats ;
II.12.
ROYAUME-UNI
la dlgation des responsabilits aux prestataires de services publics euxmmes, en leur donnant un maximum de souplesse et toute discrtion pour
innover localement ainsi que des incitations pour garantir la satisfaction des
besoins ce niveau ;
des mcanismes indpendants et efficaces daudit et dinspection pour

renforcer la responsabilisation ;
la transparence sur les rsultats obtenus, avec une meilleure information

sur les performances locales et nationales.
Dautres principes relatifs aux objectifs ont t formuls au chapitre 1 du

Livre blanc de 2004 (HM Treasury, 2004) sur les Rexamens de dpenses, qui
perptue lorganisation des prcdents Rexamens tout en amliorant les
objectifs. De bons objectifs doivent :
tre ambitieux pour respecter lengagement de ltat tre plus efficace et

rpondre aux attentes de la population. Fixer comme but une amlioration
de 10 % et ne raliser finalement que 9 % est bien prfrable atteindre un
objectif dpourvu dambition ;
impliquer les fonctionnaires responsables de la ralisation des rsultats

recherchs pour garantir que le programme damlioration soit luvre de
tous et limiter le risque dincitations perverses ou de distorsions dans la
livraison ;
intgrer des faits tangibles, des analyses et les meilleures pratiques la

slection, la formulation et la mesure des objectifs pour maximiser leur
incidence sur la livraison.
2.4. Pourquoi fixer des objectifs ?

Les objectifs peuvent indiquer clairement aux agents prestataires des
services publics la voie suivre et les priorits respecter; utiliss sagement,
ils guident lamlioration des services offerts. En tant qulment du systme
de gestion axe sur les performances, les informations en la matire qui soustendent les objectifs permettent de suivre ce qui fonctionne bien et ce qui
achoppe; elles contribuent rpandre et rcompenser les bonnes pratiques;
elles sont aussi un moyen de remdier la mdiocrit des rsultats. De plus,
la publication priodique de rapports sur le degr de ralisation des objectifs
renforce la responsabilit lgard des citoyens.
2.5. Structure
Dans leur forme actuelle, les PSA comportent des lments spcifiques,
savoir :
une orientation globale, exprimant la mission fondamentale du ministre ;
211
II.12.
ROYAUME-UNI
des objectifs, qui fixent en termes gnraux ce que les ministres cherchent
raliser ;
des cibles de performance, qui visent explicitement des rsultats conformes

aux critres SMART, mais ne correspondent pas forcment tous les objectifs
(SMART signifie spcifique, mesurable, ralisable, pertinent et dat) ;
lnonc des personnes qui ont la responsabilit datteindre les objectifs (en
gnral le ministre dtat comptent).
Graphique 12.2. La structure actuelle des PSA
Accords de service public (PSA)
Dsignation
des responsables
But
Objectif
Cible
Objectif
Cible
Cible
Note technique
Faon de mesurer les cibles
Publi
Plan de livraison
Plan de livraison
Plan de livraison
Pas dobligation
de publier
En outre, comme le souhaitait le Livre blanc de 2004 sur les PSA (HM
Treasury, 2004), ils prvoient dans leur forme actuelle :
des objectifs plancher , visant surtout des zones dfavorises, et dfinis de

faon ce que tout le monde bnficie dune amlioration des services
publics ;
des normes garantissant que, l o les prcdents objectifs des PSA ont t
atteints ou sont sur le point de ltre, on continuera surveiller et faire
connatre les performances pour quelles restent aussi bonnes lavenir. Ainsi,
au ministre de la Sant o ce systme a t instaur, le dlai maximum
dattente de quatre heures dans les services durgence a t respect; mais de
nouveaux progrs ne pourront tre faits quau prix de dpenses substantielles
(ce qui exigerait de prlever des ressources sur dautres domaines prioritaires).
Le Rexamen des dpenses de 2004 a galement assign chaque ministre

un objectif defficience consistant effectuer ses activits principales un
moindre cot dont le gouvernement attend plus de 20 milliards de GBP de gains
annuels defficience dici la fin de lexercice budgtaire 2007/2008.
212
II.12.
ROYAUME-UNI
2.5.1. laboration des PSA

Lors des Rexamens des dpenses publiques oprs jusqu prsent, les
ministres ont conu les PSA en concertation avec le Trsor. Une premire
liste indicative est agre au niveau ministriel mi-chemin de la rvision;
cela permet aux ministres de finaliser les dtails cest--dire le niveau
prcis des objectifs, les bases de rfrence, les modalits de consultation avec
les experts, lorganisation de la chane de livraison, la comprhension de ce
qui doit tre obtenu afin que des objectifs concrets puissent tre publis au
terme du Rexamen. Les PSA ont toujours t conclus entre les ministres et
le Trsor, gnralement sur un plan bilatral ( lexception de ceux qui sont
communs plusieurs ministres). LOCDE parle ce propos de stratgie
descendante et systmatique (OCDE, 2005, p.70).
2.5.2. Cadre juridique et institutionnel

Il na pas t dfini par une loi ou un rglement, mais tous les ministres
doivent informer le Trsor de leurs performances et ralisations ( livraisons ).
De plus, le gouvernement sest engag communiquer au Parlement des
informations sur les performances, ce quil fait deux fois par an.
2.5.3. Rle du Trsor

L encore, les ministres nont pas lobligation lgale de mettre au point
des mesures de performance, de conduire des valuations ou dexposer leurs
missions ; nanmoins, il a t demand tous dlaborer un PSA, quils
sengagent respecter, et tous participent la procdure de Rexamen des
dpenses. Cest le Trsor qui a pris linitiative de lancer et de faire voluer les
PSA en se montrant rigoureux sur les mesures de performance et lvaluation
par des quipes spcialises. De plus, les travaux de chaque ministre sur ce
point sont superviss par les spending teams du Trsor. Celui-ci intervient en
liaison avec l Unit de livraison rattache au Premier ministre laquelle est
charge de mobiliser des ressources supplmentaires et de suivre les domaines
de performance que le Premier ministre juge absolument prioritaires et avec
l Office of Government Commerce ; cette branche du Trsor, charge de rguler
les marchs publics, concourt la conception et lamlioration des mesures de
performance dans le cadre du programme gouvernemental visant raliser
plus de 20 milliards de livres de gains annuels defficience.
Le Chancelier de lchiquier, le Premier ministre et les ministres ont tous
jou un grand rle pour permettre le succs de cette entreprise en lui donnant
impulsion et moyens. Le Parlement y a aussi largement contribu en exerant
un rle de supervision et de contrle.
213
II.12.
ROYAUME-UNI

Les mesures de performance associes aux objectifs des PSA sappliquent
une grande partie des dpenses publiques, mais pas la totalit. Certains
domaines ne se prtent pas la fixation dobjectifs par exemple ceux o il est
difficile de mesurer les rsultats ou mme les produits bien que les objectifs
gnraux figurant dans les PSA aient vocation guider et couvrir lactivit
ministrielle3. On compte actuellement quelque 110 objectifs spcifiques,
contre peu prs 600 en 1998.
Le prochain Rexamen global des dpenses (CSR) sappuiera sur un
programme ambitieux doptimisation de lusage de largent public pour dgager
les ressources ncessaires la solution des problmes de la dcennie venir. Il
faudra pour cela largir les sources de gains defficience distingues lors de
lanalyse indpendante de lefficience du secteur public effectue en 2004
(Gershon, 2004); on devra aussi procder, dans tous les ministres, une remise
plat des dpenses existantes pour valuer leur capacit raliser effectivement
les objectifs long terme de ltat. Alors que les Rexamens antrieurs des
dpenses consistaient surtout rpartir des majorations successives de crdits, le
choix, dans le cadre du CSR, de nouveaux objectifs long terme offre une bonne
occasion de rviser plus fondamentalement la composition des dpenses des
ministres et leur rpartition entre eux. Ces rexamens partant de zro ont pour
but de renouveler la base de crdits reconductible de chaque ministre pour tenir
compte de lvolution des priorits dix ans aprs le premier CSR.
3. Mesure et valuation des rsultats

3.1. Choix des grandes orientations
Les ministres ont contribu largement au choix des orientations gnrales
des ministres en approuvant des projets, en posant des questions et en
donnant finalement leur accord officiel; le plus souvent, cest le ministre qui est
responsable des PSA. Sauf en prsence de circonstances exceptionnelles, les
PSA ne sont pas modifis pendant la dure dun Rexamen des dpenses, mais
restent en vigueur jusquau Rexamen suivant.
3.2. Mesures des performances : supervision et suivi de la livraison

Comme on lindiquait dans la section 2, les objectifs devraient idalement
spcifier des rsultats, tout en se gardant de prescrire des montants dintrants
et de produits pour lensemble de la chane de livraison. Il importe toutefois de
reconnatre linfluence dautres facteurs sur les rsultats gnraux que les
ministres sefforcent damliorer. Ainsi, on ne peroit peut-tre pas toujours
clairement ce qui, dans un changement de rsultat, peut tre attribu un
organisme administratif. Une initiative dans le domaine de la sant publique,
par exemple, naura peut-tre pas les effets souhaits sur lesprance de vie en
raison dautres facteurs lis aux comportements. En outre, il peut savrer trs
214
II.12.
ROYAUME-UNI
difficile dapprhender les rsultats de lactivit du secteur public : ils ne sont

parfois mesurables que longtemps aprs les produits (cas de lexemple cidessus en matire de sant). Ds lors, il peut tre plus commode, dans certains
cas, de se servir des produits comme mesures sous-jacentes des performances;
mais il faut alors, en les quantifiant, tenir compte de considrations de qualit
et bien montrer le lien anticip entre produits et rsultats.
Actuellement, on insiste beaucoup sur la ncessit de mesurer
concrtement le succs de la livraison, laune damliorations tangibles pour
les usagers des services publics. titre dillustration de lampleur du dfi
relever, on peut citer : une rotation rapide des patients dans les services
durgence des hpitaux, une circulation moins difficile sur les autoroutes ou
laNviabilit de lconomie rurale. Ces dernires annes, on a mis davantage
laccent sur la livraison, en raison de linfluence de facteurs externes et de
lobligation pour les ministres datteindre les rsultats. L Unit de livraison
rattache au Premier ministre a uvr de concert avec le Trsor pour obtenir
des avances substantielles sur ce point. Lun des changements du dispositif a
consist lancer des plans de livraison (mentionns ci-dessus) pour obliger les
ministres tudier et programmer les moyens damliorer les rsultats.
3.3. volution des PSA

Comme on la not ci-dessus, les PSA ont t lancs dans le cadre du CSR
de 1998, qui a fix peu prs 600 objectifs de performance quelque
35 domaines de laction publique (HM Treasury, 1998). Mais la majorit dentre
eux portait sur des intrants et des procdures plutt que sur les rsultats et les
produits essentiels des administrations. Quand le Rexamen des dpenses
de 2004 est arriv son terme, le nombre dobjectifs a t ramen
110 environ. Les trois Rexamens des dpenses effectus en 2000, 2002 et 2004
ont entran des changements : une rvision de la structure des PSA, une
dmarche plus mrement rflchie lgard des objectifs partags et la
publication de Notes techniques qui expliquent larchitecture des PSA.
Les Notes techniques sont des documents dtaills qui dcrivent
exactement les modalits de dfinition des objectifs des PSA, les sources de
donnes utilises pour mesurer la progression vers lobjectif, et expliquent
comment on peut juger si ce dernier est ou non atteint. Il est loisible de les
consulter sur les sites Internet des ministres.
3.4. Fixation dobjectifs spcifiques

3.4.1. Choix des bons objectifs
Il convient de slectionner avec soin les objectifs spcifiques. Quand on
les assigne de grandes organisations comme les ministres de ltat, il est
ncessaire de se concentrer sur un nombre grable de domaines prioritaires.
215
II.12.
ROYAUME-UNI
Les PSA actuellement en vigueur retiennent quelque 110 objectifs pour

20 ministres, cest--dire une moyenne infrieure six pour chacun. Les
objectifs doivent tre orients vers des rsultats et satisfaire aux critres
SMART, cest--dire tre spcifiques, mesurables, ralisables, pertinents et
dats. Il importe aussi quun objectif reprsente une mesure relle de la
russite sa ralisation se traduisant par une diffrence perceptible de la
qualit du service public offert ou de lincidence sur lconomie,
lenvironnement, etc., des programmes de dpenses. Enfin, et cest peut-tre
le plus important, il faut absolument que la dfinition de lobjectif permette de
le rpercuter sur lensemble de la chane de livraison et de lui donner une
signification au niveau local ou en premire ligne .
Lors de la fixation des objectifs, il convient aussi dviter certains obstacles,
relatifs notamment aux problmes de mesure. Ainsi, lobjectif assign par le
SR 2002 au ministre de la Sant dune rduction un maximum de quatre
heures du dlai dattente dans les services durgence a suscit de nombreux
commentaires. Compte tenu des modalits de progression vers cet objectif, la
performance des services de soins durgence et des accidents du Service
national de sant na t value que pendant une semaine. Certains se sont
demands si cela navait pas fauss lactivit pendant la semaine en question.
Pourtant, au cours des semaines suivantes, la dure dattente aux urgences a
nettement diminu (et lobjectif est respect depuis cette date). Cela montre
limportance, si lon veut que les objectifs servent, de prvoir des incitations au
moment de la conception des systmes de mesure et, plus gnralement, de
consulter le personnel directement concern (mdecins et infirmires) ainsi
que les autres principaux participants la chane de livraison. Le gouvernement
tablira ses priorits en connaissance de cause en consultant les professionnels
placs en premire ligne et le secteur tertiaire; en outre, il accordera encore plus
dattention aux besoins et lexprience des usagers eux-mmes. La
consultation fait partie du dbat national sur les futures priorits des
dpenses et des services publics que le gouvernement a annonces au moment
de la prsentation du budget 2006.
Lvaluation finale des performances fait lobjet dun accord entre chaque
ministre et le Trsor; elle doit tre publie par le ministre concern.
Dans sa rponse au rapport de Lord Sharman sur laudit et la
responsabilit, le gouvernement a invit le contrleur et auditeur gnral
valider les systmes de donnes auxquels se rfrent les objectifs des PSA4.
LOffice national daudit (NAO) a valid les donnes relatives tous les
objectifs retenus lors du Rexamen de 2002 et jug que 77 % dentre elles
constituaient un moyen appropri de mesure des progrs raliss ; il a
toutefois ajout Les ministres ont la possibilit de faire plus pour sassurer
de la solidit des systmes de donnes associs tous les objectifs des PSA .
Le NAO examine actuellement les donnes servant de base aux PSA issus du
216
II.12.
ROYAUME-UNI
Rexamen de 2004 et devrait publier lintgralit de ses apprciations dans le

courant de 2007. Par ailleurs, de nombreux objectifs des PSA se rfrent des
statistiques nationales, qui seront values indpendamment si le projet de
cration dune entit indpendante charge de les tablir et de les diffuser est
approuv par le Parlement et appliqu.
4. Intgration des informations sur les performances

la procdure budgtaire
4.1. Lien entre informations sur les performances et dcisions budgtaires
Les informations sur les performances sont voques lors des
ngociations sur le Rexamen des dpenses publiques entre le Trsor et les
ministres; en revanche, il ny a pas de rapport prdtermin et mcanique
entre les performances passes et la rpartition future des ressources. Le
Trsor simplique surtout dans la conception de ces informations et comme
on la indiqu prcdemment, des Notes techniques ont t publies avec
lesNRexamens de dpenses. Au fil du temps, les ministres ont dvelopp
leurNcapacit dlaboration de systmes efficaces dinformation sur les
performances. Ils ont bnfici pour cela de lappui du Trsor et dautres
instances spcialises, la Commission daudit et lOffice national daudit,
quiNsont les autorits suprmes de contrle public au Royaume-Uni. Autre
problme majeur : on doit sassurer que les PSA soient conclus et les que les
plans de livraison soient formuls sur le fondement de ralits avres.
Au moment dun Rexamen des dpenses, on fixe des objectifs
conformes lenveloppe totale de crdits du ministre, au lieu de le faire en
fonction de la proportion dobjectifs fixs lors de Rexamen antrieurs qui a
t ralise par le ministre. Pnaliser mcaniquement les ministres pour
navoir pas avoir atteint les rsultats risquerait dtre inefficace par exemple
l o des facteurs externes ont jou un rle significatif et reviendrait
privilgier le pass au lieu de sintresser aux priorits et dfis venir.
Toutefois, dans le pass, les PSA ont russi obtenir des rsultats en
contrepartie des majorations de crdits dont les ministres bnficiaient
collectivement au titre des prcdents Rexamens des dpenses.
La plupart des objectifs ont une date de ralisation finale proche du terme
de la priode de Rexamen des dpenses; le montant des budgets ministriels
tant incertain au-del.
5. Incitations et diffusion dinformations

5.1. Renforcement de la responsabilit
Lune des dispositions essentielles dun PSA est la dsignation de la
personne responsable de sa livraison . Ce rle incombe au ministre (ou
217
II.12.
ROYAUME-UNI
plusieurs ministres en cas dobjectifs communs) qui est galement comptable des
performances effectues relativement aux objectifs. Le Chancelier de lchiquier
prside une sous-commission du cabinet sur les services et les dpenses publics
(PSX) devant laquelle les ministres rendent compte des amliorations apportes
au service public et de lusage fait des fonds publics pour y parvenir. Les
principales priorits du Premier ministre sont du ressort de lUnit de livraison
(PMDU qui fait partie du Cabinet Office), le Trsor et cette entit travaillant en
liaison troite avec les ministres sur les questions de ralisation. Cela se traduit
par lobjectif dun PSA commun au Trsor et au Cabinet Office : Amliorer les
services publics en aidant les ministres atteindre les objectifs de leurs PSA;
et leurs objectifs defficience, reprsentant 20 milliards de livres par an dici
lexercice 2007/2008, dans le respect des rgles budgtaires . Le Chancelier de
lchiquier et le ministre en charge du Cabinet Office sont conjointement
responsables de laccomplissement de la partie de lobjectif en rapport avec les
PSA; le Chancelier est responsable du reste5.
En outre, les principes de performance des services publics exposs plus
haut (cf. le point 2.3.1) confrent un rle essentiel aux PSA pour assurer la
transparence et la responsabilit des rsultats vis--vis des citoyens. Les
ministres rendent eux-mmes compte de leur action dans des rapports annuels,
publis au printemps depuis le dbut des annes 90. Ces documents prsentent
les projets de dpenses et les performances; on y trouve de nombreux tableaux,
qui indiquent les ressources et le personnel dont est dot un ministre pour
parvenir ses objectifs et comparent les dernires performances aux objectifs
des PSA concernant le ministre. En 2002, le gouvernement a augment la
frquence de linformation sur les PSA en la rendant semestrielle, avec le
lancement des rapports dautomne sur les performances. Conformment aux
engagements pris lors du Rexamen de 2002, le Trsor prsente sur un site
Internet unique toute la documentation relative aux performances des
ministres. Ces rapports sont la disposition du Parlement, de ses commissions
spcialises (qui suivent les diffrents ministres), du public et du Trsor. Les
ministres doivent rpondre devant le Parlement de la fiabilit des informations
sur leurs performances et, comme on la dj mentionn, les systmes de
donnes sont valids par lOffice national daudit.
Ce systme de rapports semestriels place le Royaume-Uni la pointe des
rformes visant mettre en pratique la communication sur les performances
et une vritable responsabilisation en ce domaine.
5.2. Sanctions et rcompenses

On na pas prvu de sanctions officielles ou inscrites dans la loi lencontre
des ministres et des ministres qui ne ralisent pas les objectifs des PSA. Leurs
performances sur ce plan sont vrifies intervalles rguliers, comme on la
indiqu ci-dessus, et les ministres doivent sexpliquer devant la sous-
218
II.12.
ROYAUME-UNI
commission PSX, notamment au moyen de mcanismes de communication

publique. Avec le concours de l Unit de livraison rattache au Premier
ministre, les ministres recourent davantage des mthodologies de
programmes et de projets plus formalises pour grer leurs PSA; ils nomment,
par exemple, des hauts fonctionnaires responsables des performances.
Le Trsor comparera les performances ministrielles aux Accords de service
public dans le cadre du Rexamen global des dpenses; celui-ci constituera une
rvision fondamentale de la composition des engagements de ltat qui, au vu du
bilan des investissements et des rformes, dfinira les mesures supplmentaires
qui simposent au regard des dfis et des potentialits de la prochaine dcennie.
Sur cette base, le gouvernement arrtera de nouveaux objectifs et priorits pour
la priode du CSR et au-del, tout en rpartissant les crdits en consquence.
Mais il ny a pas de rapport automatique entre le nombre des objectifs, formuls
lors des Rexamens antrieurs des dpenses, quun ministre donn atteint et les
fonds dont il sera dot.
6. Principaux problmes, leons tires de lexprience

et voies davenir
6.1. Ralisation
Il importe de bien comprendre la chane aboutissant la livraison au
moment o le gouvernement fixe des objectifs, pour quils soient ralisables et
ralistes. Presque tous les PSA sappuient aujourdhui sur un plan dexcution
bien conu. partir de maintenant et jusqu lachvement en 2008 du
Rexamen des dpenses en cours, le problme rsoudre est donc dappliquer la
transformation irrversible des services publics britanniques quimpliquent les
objectifs des PSA. On aura besoin pour y parvenir dtre ambitieux, concentr sur
lobjectif, rapide et clair. un moment o ltat sefforce datteindre des rsultats
de plus en plus complexes qui transcendent les divisions administratives, il
devient indispensable de comprendre les modalits de mise en uvre et les
moyens de rendre un objectif oprationnel. De mme, la surveillance exerce par
les hauts responsables doit sappuyer sur des informations disponibles en temps
utile et de grande qualit propos de lvolution de la chane de livraison.
Disposer de soutiens un haut niveau est aussi un facteur crucial de succs : la
publicit donne aux questions de qualit des services publics et de gestion
administrative a renforc limpulsion venue du sommet de ltat, surtout dans
une priode o la hausse significative des dpenses publiques justifie lattente
damliorations correspondantes. Cette dynamique a contribu au succs de la
gestion par performance au Royaume-Uni.
6.2. Mesure
Il est indispensable de sassurer que les ministres disposent de donnes
sur les performances de bonne qualit, fiables et rcentes pour permettre
219
II.12.
ROYAUME-UNI
ltat de rapprocher les ressources des rsultats. Le fait dtablir des Notes
techniques et de rflchir aux problmes de mesure pendant les Rexamens
des dpenses donne un grand avantage. Il existe cependant une marge
damlioration : on pourrait progresser encore dans ce domaine en accordant
plus dattention aux procds de mesure au moment dlaborer les PSA; en
veillant soigneusement la qualit des donnes et aux questions en rapport
pendant toute la dure dun PSA; en donnant davantage dinstructions pour
garantir la cohrence des donnes recueillies; en investissant davantage dans
les systmes de mesure; enfin en divulguant les faiblesses des donnes.
6.3. Incitations
En labsence dadhsion des agents les plus concerns, on risque de se
trouver confront des problmes dincitations perverses et de manipulation.
La solution est de consulter les agents qui sont en premire ligne et ceux
quiNinterviennent aux principaux stades de la chane de livraison; ceci est
important pour savoir comment crer les bonnes incitations quand on utilise
les informations sur les performances des fins de gestion et de
budgtisation6. De plus, si lon veut recourir la budgtisation base sur
les performances dans un but dincitation, il est bon que les agences qui
tablissement le budget comprennent et puissent anticiper les effets
probables sur le comportement des agents. Faute de quoi, il sera difficile de
prvoir les dpenses dans lhypothse o la rmunration fait le lien entre la
performance et le budget7. Les solutions pourraient tre les suivantes : manier
avec prcaution la budgtisation lie aux activits, procder des
consultations et analyses rigoureuses, piloter la budgtisation base sur les
performances.
6.4. Pertinence
Il faut que les objectifs nationaux gardent leur sens sur le plan local pour
que les partenaires et les agences de livraison oprant ce niveau continuent
les considrer comme prioritaires. En mettant laccent sur les rsultats, on
sassure aussi que les produits des administrations prsentent un intrt
local. Ainsi, augmenter le nombre de policiers patrouillant une zone o il y a
peu de dlinquance de rue est sans doute peu judicieux; en revanche, viser
une rduction de la criminalit permet aux autorits locales de moduler leur
action en fonction des impratifs locaux. De plus, le fait de cibler des normes
minima ou une amlioration de la moyenne nationale donne plus de
souplesse aux responsables locaux qui respectent dj ces normes ou font
mieux que la moyenne nationale comparativement un objectif
damlioration applicable partout; en effet, il ne serait peut-tre pas ressenti
comme prioritaire dans certaines zones.
220
II.12.
ROYAUME-UNI
6.5. Dcentralisation
Mettre laccent sur les rsultats permet de dcentraliser les dcisions, car
cela permet aux administrations de dcider du dosage de produits quelles
estiment le plus apte les raliser. En revanche, la fixation dobjectifs axs sur
les intrants et les produits risque de restreindre la latitude dont disposent les
agences pour choisir les activits o elles concentrent leurs ressources.
6.6. Implication locale

Dans de nombreux cas, les produits des autorits et agences locales
jouent un rle notable dans la ralisation des objectifs. Pour que la gestion par
performance russisse, on doit les traiter comme des associs et les consulter
(sur les modalits de gestion et les rsultats pouvant tre obtenus), tout en
reconnaissant le droit lgitime de ltat central choisir les priorits et
exprimer ses aspirations. On a intrt consulter les partenaires impliqus
localement dans la livraison, tablir avec eux un dispositif de gestion par
performance et fixer ensemble des objectifs ; cest le moyen dobtenir
ladhsion de lensemble de la chane dexcution et de sassurer que les
objectifs sont non seulement ambitieux, mais ralistes. De plus, en mettant en
place des canaux de communication ouverts et un mcanisme de feedback
qui fasse remonter lopinion des agences locales au centre de ltat, on donne
celui-ci un aperu de lincidence de laction des diffrents ministres
centraux sur les partenaires locaux et de linteractivit de ces deux ples.
6.7. Opinions extrieures lgard des PSA

La rforme des services publics au Royaume-Uni a suscit beaucoup
dintrt tant dans le pays qu ltranger. Certes, il arrive que les mdias
parlent dun systme de contrle centralis ou de la bureaucratie de
Whitehall . Mais le Parlement accorde beaucoup dimportance aux PSA : tout
en exprimant certaines proccupations leur gard et en percevant des
faiblesses, il a jug ncessaire que la mesure des performances joue un rle
significatif pour amliorer les services publics. Le NAO a avalis le dispositif en
dclarant : La fixation dobjectifs dans le cadre des Accords de service public,
avec notamment la dcision de les centrer sur des rsultats, constitue un
ambitieux programme de rforme qui place le Royaume-Uni dans le groupe de
tte pour la mesure des performances .
La dmarche du gouvernement en matire dadministration axe vers les
rsultats et dvaluation de la performance des services publics a eu aussi
beaucoup dcho sur le plan international. Ces dernires annes, le Trsor a
reu des visiteurs en provenance de plus de quarante pays et institutions, dont
des hauts fonctionnaires et des reprsentants de gouvernements,
duniversits et dinstitutions internationales comme le Fonds montaire
international et la Commission europenne.
221
II.12.
ROYAUME-UNI
6.7.1. Autres mcanismes de gestion par performance

Lune des principales critiques adresses aux PSA vise la plthore
dobjectifs imposs au secteur public. Les PSA eux-mmes prvoient une
moyenne de six sept objectifs par ministre; mais il existe souvent dautres
dispositifs assortis dobjectifs et de mesures de performance internes aux
ministres et indpendants du Trsor, qui prvoient la responsabilit des agents
locaux chargs de les raliser. On peut citer lexemple des Best Value Performance
Indicators ; il sagit dune srie de mesures communes de performance qui
permettent de comparer les rsultats de collectivits locales pour toute la gamme
de leurs prestations de services. En raison de cette multiplicit de mesures, les
agents situs en premire ligne pensent souvent que tout ce qui est mesur est
cibl. Il convient de rflchir aux effets dune cascade dobjectifs, par le biais de
la mesure et de lvaluation des performances, et de chercher les attnuer en
adoptant une mthode plus prudente et slective.
6.7.2. Consquences
Dans des domaines essentiels rgis par les PSA, des rsultats significatifs ont
t obtenus, notamment une diminution de la criminalit, une rduction des
dlais dattente lhpital et un meilleur taux de succs dans lenseignement.
Les informations sur les performances prvues par les PSA ont focalis la
gestion, justifi des choix difficiles de priorits et incit les agents amliorer les
rsultats des services publics; ainsi, la priorit est dsormais de tirer le meilleur
parti dun montant de ressources donn. Comme les ministres ont souvent des
objectifs ambitieux, leurs propres directions financires doivent grer strictement
les moyens disponibles afin de progresser sur lun ou lautre de ces fronts. En ce
sens, privilgier une amlioration significative des rsultats oblige aussi les
ministres nutiliser que les produits les plus susceptibles dy parvenir.
Les informations sur les performances associes aux PSA nont pas
vocation contribuer au maintien de la discipline budgtaire globale, laquelle
rsulte des rgles quapplique le Royaume-Uni dans ce domaine8.
7. Conclusions et perspectives sur le Rexamen global

des dpenses en 2007
7.1. Rtrospective
Les Accords de service public ont beaucoup volu depuis leur lancement
en 1998. Au cours de chaque Rexamen successif des dpenses, on a
perfectionn le systme et depuis leur mise en place, les PSA ont permis que la
hausse des dpenses publiques se traduise par des progrs tangibles sur la voie
des rsultats jugs absolument prioritaires par ltat.
Les PSA ont cess de microgrer les intrants et de prescrire des procdures;
ils visent dsormais les rsultats qui importent aux yeux des usagers des services
222
II.12.
ROYAUME-UNI
publics, une flexibilit accrue et linnovation sur le terrain. La poursuite des

rformes et lvolution du systme ont largement contribu une amlioration
significative de lensemble des services publics (par exemple, dans les domaines
de la sant, de lducation et de la dlinquance).
7.2. Le Rexamen global des dpenses en 2007

Le fait que 90 % des objectifs des PSA arrivent terme au cours de la
prochaine priode de Rexamen des engagements publics donne loccasion de
parfaire encore la mthode dans le cadre de lexercice effectu en 2007. La
ralisation est progressivement dlgue davantage aux collectivits locales,
aux services situs en premire ligne, aux agences excutives et dautres
units dont cest la mission. Au fur et mesure de lvolution du dispositif, on
sapercevra que les objectifs gnraux, les cibles spcifiques et les mesures
dcides au niveau national nexistent pas isolment et quil faut, pour
atteindre les rsultats, harmoniser la totalit des leviers et des incitations qui
existent aux diffrents stades de chanes de livraison complexes.
En rsum, les rformes annonces rcemment dans le Rapport pralable au
budget de 2006 vont poursuivre le rquilibrage de la gestion par performance du
secteur public en appliquant un modle de PSA rnov, qui :
fixe des priorits nationales claires, et cela au moyen de PSA d entreprise

plus cibls, exprimant les priorits communes aux administrations pour la
priode couverte et permettant dunifier les efforts des diffrents ministres
et organismes publics ;
renforce la responsabilit de la ralisation grce des Accords de livraison

garantissant une amlioration permanente de lensemble des rsultats des
services publics ;
joue sur la ractivit des services publics, en permettant dutiliser

davantage les mesures qui refltent lexprience et la satisfaction des
usagers et aussi en nattachant aux indicateurs associs aux PSA des cibles
ou des normes prcises que si cest la voie la plus efficace pour parvenir au
rsultat, compte tenu de leffet sur les agents placs en premire ligne ;
permette aux communauts et aux citoyens de simpliquer, en se servant

des Accords de livraison pour augmenter systmatiquement le recours aux
mcanismes qui les mettent en mesure de demander plus directement des
comptes aux services publics.
Ces PSA seront complts par une augmentation du nombre dobjectifs

stratgiques de haut niveau dans chaque ministre, de sorte quils guideront
la totalit de leur activit. Avec les autres modifications du systme, cela
crera les conditions dune amlioration continue des performances pendant
la priode du Rexamen global durant laquelle on prvoit un ralentissement
de la croissance des dpenses publiques.
223
II.12.
ROYAUME-UNI
Notes
1. Notre interprtation des informations sur les performances en ce qui concerne les
mcanismes de gestion et de budgtisation sinspire elle aussi de la publication de
lOCDE.
2. Sauf mention contraire, les rfrences aux Accords de service public faites dans ce
texte visent ceux qui ont t passs lors du Rexamen des dpenses de 2004 et le
dispositif global en vigueur depuis 1998; il ne sagit pas des PSA qui rsulteront du
Rexamen gnral des dpenses de 2007.
3. Cest pourquoi les Rexamens des dpenses sinscrivent dans une conception
globale (plutt que partielle) de la budgtisation base sur les performances,
largement dfinie. Lune des dfinitions de la budgtisation par performance la
dcrit comme tout budget qui prsente des informations sur ce que les agences
ont fait ou comptent faire des crdits dont elles disposent (OCDE, 2005). On se
reportera au graphique 12.2 qui indique la structure des PSA, objectifs inclus.
4. Le contrleur et auditeur gnral dirige lOffice national daudit, instance suprme
de contrle des comptes de ltat central au Royaume-Uni. Les collectivits locales
relvent de la Commission daudit. Le rapport de Lord Sharman et la rponse du
gouvernement peuvent tre consults sur le site www.hm-treasury.gov.uk/Documents/
Public_Spending_and_Services/Audit_and_Accounting/pss_aud_sharman.cfm.
5. Sagissant du programme defficience du gouvernement, le Trsor et lOffice of
Government Commerce communiquent aux ministres des principes et des
indications dtaills sur les formules acceptables et sur les modalits de mesure.
partir de l, les ministres leur proposent un dispositif qui sert ensuite suivre
leur action et leur demander des explications. Cela diffre des PSA, pour lesquels
les informations sur les performances et leur mode de mesure sont beaucoup plus
clairement du ressort des ministres. La publication rgulire de ces informations,
conforte par les vrifications du NAO, a donn une impulsion supplmentaire au
programme gouvernemental damlioration de lefficience.
6. Voir ce propos lexemple donn en 3.4.1.
7. Il sagit ici dun exemple spcifique de budgtisation fonde sur les activits .
8. On trouvera des prcisions sur ces rgles budgtaires en consultant le site
www.hm-treasury.gov.uk/documents/uk_economy/fiscal_policy/ukecon_fisc_index.cfm.
Rfrences
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Sector Efficiency, juillet, Crown copyright, Her Majestys Stationery Office, Londres.
Government of the United Kingdom (2002), Audit and Accountability in Central Government.
The Governments Response to Lord Sharmans Report Holding to Account , mars,
Cm 5456, Londres.
HM Treasury (2002), Opportunity and Security for All: Investing in an Enterprising, Fairer Britain
(New Public Spending Plans 2003-2006), 2002 spending review presented to Parliament by the
Chancellor of the Exchequer by Command of Her Majesty, juillet, Cm 5570, Londres.
HM Treasury (2004), 2004 Spending Review: Public Service Agreements 2005-2008,
Cm 6238, Londres.
224
II.12.
ROYAUME-UNI
HM Treasury (1998), Public Services for the Future: Modernisation, Reform, Accountability
(Comprehensive Spending Review: Public Service Agreements 1999-2002), presented to
Parliament by the Chief Secretary to the Treasury by Command of Her Majesty, dcembre,
Cm 4181, Londres.
HM Treasury, Cabinet Office, National Audit Office, Audit Commission and Office for
National Statistics (2001), Choosing the Right FABRIC: A Framework for Performance
Information, mars, www.hm-treasury.gov.uk/media/EDE/5E/229.pdf, Londres.
OCDE (2005), Moderniser ltat : la route suivre, ditions OCDE, Paris.
Sharman, Lord of Redlynch (2001), Holding to Account: The Review of Audit and
Accountability for Central Government, fvrier, Londres.
225
ISBN 978-92-64-03406-8
OCDE 2007
PARTIE II
Chapitre 13
Sude
227
II.13.
SUDE
1. Description du systme de gestion par performance

1.1. Lorganisation administrative de la Sude
Le gouvernement est responsable devant le Parlement; en vertu de la loi
sur le budget, vote par le Parlement en 1996, les activits de ltat doivent tre
gres avec efficacit et conomie. Cette loi fait aussi obligation au
gouvernement dinformer le Parlement des objectifs assigns aux diffrents
domaines de laction publique et des rsultats obtenus.
Les agences publiques jouent un rle important dans ladministration de
la nation. Le contrle exerc par le gouvernement sur ces agences et sur leurs
activits vise principalement la ralisation de buts politiques. Lune des
formes quil revt est la gestion base sur les performances.
Le gouvernement dispose, pour laider exercer ses fonctions, dune
structure spcifique avec laquelle il est en osmose ce sont les Services
du gouvernement ( Government Offices ) chargs, entre autres missions,
dorganiser ses travaux. En Sude, les ministres traitent les affaires de ltat
dans leurs domaines de comptence, mais cest le gouvernement qui prend
collectivement les dcisions sur tous les sujets (par exemple lgard du projet
de loi de finances). Les ministres et certaines personnes (en principe les
ministres) ont aussi un pouvoir de dcision propre, qui leur est gnralement
confr par une loi dhabilitation, une ordonnance ou par le gouvernement.
Depuis la formation du gouvernement actuel lautomne 2006, ses
services se composent de douze ministres, du cabinet du Premier ministre et
du bureau des affaires administratives. En incluant leurs membres oprant
ltranger et les commissions denqute, ils comptent quelque 4 600 personnes.
Le modle administratif sudois est caractris par la dlgation
dimportantes responsabilits des services aux agences. Le gouvernement
dfinit leurs missions, fixe leurs objectifs, les dote de moyens financiers
appropris et stipule les informations quelles doivent lui communiquer.
Ladministration publique comprend peu prs 300 agences lies aux
diffrents ministres, dont les effectifs totalisent environ 200 000 agents.
Le Parlement est seul dcider, dans le cadre du budget national, des
recettes et des dpenses de ltat. Il exerce cette prrogative quand,
lautomne, le gouvernement prsente un projet de loi de finances formulant
228
II.13. SUDE
ses propositions dutilisation de largent public pour lanne suivante. Lorsque

le Parlement sest prononc sur le budget, il incombe au gouvernement
dappliquer les dcisions prises.
Les communes, les conseils de comts et ladministration centrale
constituent ensemble le secteur public, qui soccupe de la sant, des coles
maternelles, de lducation, de la police, etc. Ces diffrentes composantes
sont responsables de divers aspects de la socit. Le budget fixe le montant
des ressources (dotations) alloues aux domaines sous la responsabilit de
ladministration centrale, et des sources des recettes publiques.
1.2. La gestion base sur les performances en Sude

La gestion par performance a t lance dans ladministration publique
sudoise la fin des annes 80. Dans son projet de collectif budgtaire pour
lexercice 1988/1989, le gouvernement tablissait que les tentatives de refondre
compltement et de faon coordonne la conduite de ladministration dataient
de la fin des annes 60. Il soulignait la ncessit de crer les conditions dun
redploiement permanent des ressources au dtriment des activits ntant
plus considres comme importantes et au bnfice dactions plus prioritaires;
et cela tant dans le cadre de la procdure budgtaire que dans dautres
contextes. Il fallait aussi amliorer lefficacit et la productivit du secteur
public pour produire des services en plus grand nombre ou de nature plus
approprie avec des moyens identiques.
Dans ce mme projet, le gouvernement soutenait galement quune
gestion reposant sur des rgles financires ainsi que sur llargissement des
attributions et des responsabilits des agences devrait saccompagner dun
meilleur suivi. Il faudrait que le gouvernement nonce bien plus clairement
quauparavant les rsultats attendus. Il serait donc ncessaire de renforcer les
modalits de contrle de lorientation et du contenu des diffrentes activits
en les adaptant aux conditions propres chaque domaine (missions,
ressources, lgislation, etc.). Cela devrait devenir un lment permanent du
travail des ministres dpensiers, des agences et de leur interaction.
La principale forme de contrle de ladministration dtat paralllement
la gestion par des rgles juridiques (lois et ordonnances) et des moyens
informels est de nature conomique. Bien quil ne soit pas lui-mme dfini
dans la loi de finances, le concept de rgulation conomique se divise en deux
sous-concepts : la gestion par performance et le contrle financier:
la gestion par performance est un mode de rgulation qui consiste fixer

des buts aux organisations et activits, recueillir systmatiquement des
informations sur les performances, puis analyser et valuer les rsultats
au regard des objectifs arrts officiellement ;
229
II.13.
SUDE
le contrle financier sert encadrer la consommation de ressources des

organisations. Il comprend, entre autres choses, les dotations, les conditions
fixes aux activits payantes, les rgles applicables aux investissements et aux
emprunts ;
dans la phase de suivi des activits et des oprations de ltat, les rsultats
sont apprcis la fois en fonction de la ralisation des objectifs et de la
consommation de ressources.
Le contrle conomique joue un rle important dans la procdure

budgtaire, laquelle repose sur un certain nombre dobjectifs politiques et sur
les ressources disponibles. La gestion par performance et le contrle financier
doivent permettre de fournir au Parlement, au gouvernement et
ladministration publique des lments daide la dcision.
ce propos, il convient aussi de relever que la loi sur le budget texte qui
dfinit les responsabilits du lgislatif et de lexcutif en matire de finances
publiques fait obligation au gouvernement de tenir compte des objectifs fixs
et des rsultats obtenus dans les diffrents domaines de laction publique.
Conformment cette loi, le gouvernement a formul toute une srie de
rgles dadministration conomique (ordonnances) que les agences doivent
respecter. Elles rgissent la gestion par performance et le contrle financier.
En outre, la direction du budget du ministre des Finances donne des
instructions, sous forme de circulaires, applicables lorganisation interne de la
gestion par performance dans les ministres dpensiers. Elles portent sur le
contenu du document annuel dorientation adress aux agences (la lettre de
dotation); les objectifs et les rsultats du dialogue entre la direction de lagence
et le ministre comptent; la faon dont le gouvernement communique les
rsultats au Parlement.
1.2.1. Intgration des activits dans une structure commune

dater du budget de 2001, les activits de la puissance publique ont t
regroupes dans une structure uniforme (correspondant aux domaines de
politique publique). Une division des activits administratives doit en principe
apprhender toutes celles que ltat contrle. Elle doit aussi permettre au
gouvernement et au Parlement de rapprocher clairement les rsultats des
objectifs fixs par lautorit politique. Le fait de pouvoir rassembler les activits
dans une structure uniforme permet de comprendre comment diffrentes
mesures contribuent des objectifs communs et interagissent pour mieux les
raliser. Cela facilite aussi les comparaisons entre les diffrents domaines et du
mme coup ltablissement de priorits au sein des activits.
Selon le texte budgtaire prcit, le principe de la gestion par performance
est de sadapter la spcificit des activits. On doit donc choisir et conjuguer
les moyens de contrle qui, ensemble, conviennent le mieux la gestion dune
230
II.13. SUDE
agence et de ses fonctions particulires (sachant que la gestion par performance

donne une grande latitude aux agences pour dcider du mode dorganisation et
de contrle de leurs activits propre assurer leurs fonctions et atteindre leurs
objectifs). Les buts que le gouvernement assigne laction de chaque agence (en
pratique, cest le ministre dpensier comptent qui le fait en concertation avec
lagence concerne) reflteront donc les orientations retenues au niveau
des domaines de politique et dactivit. Ensuite, les rapports des agences
permettent au gouvernement dvaluer la ralisation des objectifs et signalent
la ncessit de prendre des mesures.
Le budget est actuellement divis en 48 domaines de politique (march
du travail, transports, migrations, galit des chances, etc.). Ils absorbent 90 %
environ des dpenses publiques.
2. Mesure et valuation des performances

Les objectifs assigns aux domaines de politique sont formuls dans le
cadre de la procdure budgtaire. Ils sont proposs par le gouvernement (en
fait par le ministre comptent) et dcids par le Parlement. Ils se sont avrs
stables sur la dure.
On subdivise la plupart des domaines de politique en domaines
dactivit. Cest aussi ce niveau que le gouvernement dtermine en principe
les objectifs. Ainsi, le domaine de la politique des transports fait lobjet dune
subdivision en routes, chemins de fer, navigation, aviation, transports publics
inter-rgionaux, tude et analyse. On observe aussi une relative stabilit dans
le temps de la division en domaines dactivit et des objectifs correspondants.
Les activits de toutes les agences sont elles-mmes subdivises en une ou
plusieurs branches. Chaque branche est unique, car elle ne peut se rattacher qu
un domaine dactivit (et donc un domaine de politique). En revanche, une
agence peut intervenir dans plusieurs domaines de politique. Ladministration
des assurances sociales constitue un exemple extrme : ses activits sont
divises en six domaines de politique, dix domaines dactivit et trente branches.
Chaque domaine de politique a une branche de production lie un domaine
dactivit unique. Dans sa lettre de dotation lagence, le gouvernement (cest-dire le ministre comptent) fixe tous les ans les objectifs et les obligations de
remonte de linformation de chaque branche (dactivit).
Officiellement, les objectifs sont arrts par lautorit politique. En pratique,
toutefois, la gestion par performance relve surtout des hauts fonctionnaires,
aussi bien au Parlement que dans les ministres et les agences.
On peut considrer que la majorit des objectifs applicables aux domaines
de politique vise lefficacit, alors que ceux des branches dactivit portent en
principe exclusivement sur des performances. Dans le domaine de la politique
des transports, par exemple, le but est dassurer aux citoyens et aux entreprises
231
II.13.
SUDE
de tout le pays des moyens de transport socio-conomiquement efficaces et

viables long terme. Il est divis en trois sous-objectifs visant respectivement:
laccessibilit, la qualit et la scurit des systmes de transport ;
lenvironnement; la contribution au dveloppement rgional et lgalit. Ces
sous-objectifs servent ensuite de base des cibles plus spcifiques que les
agences concernes sont tenues datteindre. Lun des objectifs prcis assigns
en 2007 ladministration nationale des routes (qui opre dans le domaine
dactivit routes ) est dappliquer, dans le rseau des routes nationales, des
mesures de scurit efficaces en termes de cot, qui permettent de rduire le
nombre daccidents mortels dau moins 20 % comparativement 2006.
Ladministration nationale des routes devra donner dans son rapport annuel
une estimation de la baisse du nombre daccidents mortels et de blesss graves
rsultant de ces mesures.
Dans son projet de budget, le gouvernement communique son valuation
du degr de ralisation des sous-objectifs de la politique des transports en
sappuyant (entre autres) sur les informations donnes par le rapport annuel
et les rapports spciaux de ladministration nationale des routes ainsi que sur
les rapports de linstitution suprme daudit et de lagence dvaluation
comptente en la matire.

Llaboration du projet de loi de finances par les services du
gouvernement commence au printemps. Il se compose des projets de
dpenses de toute nature (par exemple dotations des agences ou transferts)
pour le prochain exercice budgtaire et dun rapport rtrospectif comparant
les performances de chaque domaine de politique aux objectifs fixs par le
Parlement. Lexprience a montr que la relation tait tnue entre les
informations sur les performances et les crdits proposs diffrentes fins.
Le contenu dfinitif du projet soumis au Parlement au dbut de lautomne
rsulte de ngociations entre les ministres dpensiers et la direction du budget
du ministre des Finances. Il y aussi des discussions entre les ministres
dpensiers et les agences concernes. Elles sont surtout conduites par de hauts
fonctionnaires mais il est galement frquent que certaines questions soient
traites au niveau politique (cest--dire voques entre le ministre des Finances
et le ministre dpensier concern). En dfinitive, cest toutefois le gouvernement
qui a le dernier mot sur les dispositions du projet de loi de finances.
Les ngociations portent principalement sur lorientation future des
politiques publiques et sur la rpartition des crdits entre diffrents emplois.
Les dbats entre les ministres dpensiers et la direction du budget ne
concernent que trs marginalement les performances antrieures ou les
ambitions concrtes pour les performances venir.
232
II.13. SUDE
Le Parlement vote des crdits destins des usages divers, par exemple
aux agences et des transferts. Il fixe aussi des objectifs dans les diffrents
domaines de politique publique, ce qui reprsente une division fonctionnelle
du budget.
Pour sa part, le gouvernement affecte des fonds aux ag ences
conformment aux dcisions prises par le Parlement dans le cadre du projet
de loi de finances. Il le fait sous la forme dun document spcial la lettre de
dotation. Cette lettre, normalement destine une agence, explicite les
conditions oprationnelles et financires de son fonctionnement pendant
lexercice budgtaire suivant. Elle fait tat des buts que lagence doit atteindre
et prcise ses obligations de retour dinformation sur les performances. Les
lettres de dotation sont du ressort du gouvernement mais il incombe au
ministre concern de formuler un projet qui fera ultrieurement lobjet de
ngociations rgulires avec la direction du budget du ministre des Finances.
Lors de la rdaction des lettres de dotation, il y a gnralement concertation
entre les agences et les ministres comptents.
Dans leur rapport annuel, les agences prsentent ensuite un tat des
activits qui fait le bilan de ce qui a t accompli pendant lanne, surtout en
matire de performances (relativement, entre autres, aux buts fixs par le
gouvernement), mais aussi sous langle des cots de fonctionnement. Sur
cette base et sur celle dautres informations, un dialogue comparant objectifs
et rsultats a lieu une fois par an entre la direction de lagence et le ministre
responsable (reprsent en principe par le ministre).
Ce dialogue, qui est un aspect rcurrent de la procdure budgtaire annuelle,
permet au ministre concern de demander des comptes aux dirigeants de
lagence. En pratique, nanmoins, la responsabilit ne peut jouer seulement en
fonction de la performance dcrite dans le rapport annuel. Cest lune des raisons
pour lesquelles la Sude na pas introduit un systme qui ferait dpendre la
rmunration verse la direction de lagence de la performance communique.
Les rapports annuels des agences, qui contiennent les comptes financiers
classiques et un tat des oprations, sont examins de prs dans le cadre dun
audit externe effectu par linstitution suprme daudit, agence place sous
lautorit du Parlement. Ils sont soumis au gouvernement et en principe sont
galement communiqus aux commissions spcialises du Parlement. Les
rapports daudit sont surtout destins aux agences, mais galement adresss
aux ministres comptents.
Les informations sur les performances nont pas vocation servir de
fondement aux ngociations ou aux dcisions concernant les ressources
futures. Cela vaut aussi bien pour les rapports entre les ministres et la
direction du budget du ministre des Finances que pour ceux des ministres
avec les agences subordonnes. La raison est double : dune part, les objectifs
233
II.13.
SUDE
sont diffus et inexacts; dautre part, les performances communiques par les
agences napprhendent que certaines dimensions mesurables de leurs
activits. Il est donc difficile aux ministres de dterminer le bien-fond et
lamplitude des activits dune agence au seul vu des informations sur les
performances qui leur sont donnes. Il nest pas non plus possible ou
souhaitable de demander la direction dune agence de rendre compte de
son action seulement sur la base des informations de cette nature quelle
prsente elle-mme.
4. Diffusion dinformations sur les performances

La gestion base sur les performances est troitement lie la procdure
budgtaire. Le gouvernement (cest--dire les diffrents ministres) utilise les
informations en la matire la fois pour suivre les activits des agences (dans
le cadre des objectifs annuels et du dialogue sur les performances qui fait
partie de llaboration du budget annuel) et pour communiquer les rsultats
de leur action au Parlement.
Chaque anne, le gouvernement soumet au Parlement un tat
oprationnel, qui est intgr au projet de loi de finances. Il couvre les
domaines de politique publique et les domaines dactivit. Les informations
d o n n e s p o r t e n t s u r t o u t s u r le s p e r f o r m a n c e s e t n e c o n c e r n e n t
quexceptionnellement lefficacit. La consommation de ressources dans les
domaines de politique publique ou dactivit nest gnralement pas indique.
5. Principaux problmes
La gestion par performance a t mise en place titre dinstrument de la
procdure budgtaire et en tant que moyen pour ltat de contrler ses
agences. Il faut garder ces deux considrations lesprit quand on examine
comment les diffrents acteurs peroivent ce mode de gestion et les rponses
ne sont pas toujours tranches. Comment la gestion par performance a-t-elle
fonctionn jusqu prsent ?
5.1. Quelle est lopinion du Parlement ?

plusieurs reprises, le Parlement a attir lattention sur la ncessit de
formuler les objectifs oprationnels selon des modalits lui permettant den
suivre la ralisation. Les informations sur les performances devraient tre en
rapport avec les objectifs fixs. Il conviendrait aussi de prsenter, dans une plus
large mesure quactuellement, les performances et les volutions en termes
quantitatifs, en utilisant des indicateurs ou certains ratios trs significatifs.
Enfin, il est impratif que les rapports adresss par le gouvernement au
Parlement soient dune qualit suffisante pour permettre aux lus dvaluer la
ralisation des objectifs.
234
II.13. SUDE
Par ailleurs, le Parlement a demand que les rapports du gouvernement

soient davantage centrs sur les performances et accordent moins de place aux
activits telles que les mesures prises ou les enqutes en cours. La reprsentation
nationale sintresse davantage au rapport sur les rsultats des mesures prises
par le gouvernement qu ce qui touche aux mesures elles-mmes. Il faut aussi
que les rapports traitent plus des activits que des ralisations des agences, en
particulier quand il sagit dinitiatives gouvernementales touchant tous les
secteurs (le Parlement est en qute dinformations sur les performances de
lensemble des administrations, plutt que sur celles des agences considres
individuellement). Il serait galement ncessaire de mieux faire ressortir le lien
entre les rsultats obtenus et les dotations proposes: sur ce point et le
gouvernement doit faire connatre clairement les motifs de ses apprciations et
de ses conclusions.
Ces rflexions sinspirent dune conception de la gestion par performance
considre comme un moyen de conduire la procdure budgtaire.
5.2. Quelle est lopinion des agences ?

Lexprience des agences en matire de gestion par performance
prsente des aspects positifs et ngatifs. Les agences utilisent assez largement
les informations recueillies et leur dialogue avec les ministres se dveloppe
progressivement. En revanche, elles jugent difficile de mesurer les rsultats de
leurs activits. Elles ont aussi le sentiment que les obligations de retour
dinformation ont beaucoup augment ces dernires annes sans que lusage
quen font les ministres leur apparaisse clairement. Elles estiment enfin que
les ministres manquent de constance et de comptences dans lutilisation
des informations sur les performances.
Autre constat : la multiplication des objectifs, des exigences dinformation
et des missions qui figurent dans les lettres de dotation risque dempcher les
agences de bien percevoir les priorits de ltat. Par ailleurs, lobligation de
communiquer au gouvernement une masse croissante de renseignements
accrot la charge de travail.
Ces remarques sinspirent dune conception de la gestion par
performance en tant que modle de contrle de ltat sur ses agences.
5.3. Problmes rsoudre dans lavenir

Assigner aux activits de ltat des objectifs ayant un intrt politique ne
va assurment pas de soi. Il est galement dlicat de dfinir des indicateurs
pertinents qui apprhendent le degr de ralisation des buts fixs. Et il nest
pas simple non plus de mettre en relation la consommation des ressources et
laccomplissement des objectifs. Dans certains domaines, labsence de
235
II.13.
SUDE
donnes est manifeste mais elle ne constitue pas un obstacle un meilleur

emploi de la gestion par performance en tant que mode de contrle.
La Sude se heurte un problme spcifique qui est de grer
horizontalement des activits dans une structure verticale. Parfois, les objectifs
formuls dans un domaine de politique structure verticale, avec exigence de
communication des rsultats, ne refltent pas les liens rels entre les activits des
diffrentes agences. Ds lors, ni les ministres responsables ni les gestionnaires
des agences ne comprennent larticulation des objectifs fixs et des demandes
dinformation sur les performances avec les modalits pratiques de droulement
des activits.
On prouve aussi des difficults coordonner la gestion par performance
dans les ministres. Actuellement, la responsabilit de la gestion (par les
performances) dun ministre relve de chaque ministre, des directeurs de
divisions et de dpartements ainsi que des administrateurs en charge des
agences.
6. Solutions, consquences et leons de lexprience

Au vu de lexprience, une question fondamentale se pose : peut-on
raisonnablement prvoir une utilisation future des informations sur les
performances dans un but de responsabilisation et de rpartition de ressources ?
Lexemple sudois montre bien que le gouvernement ne peut faire reposer la
responsabilit des agences ou redployer des moyens sur cette base. En revanche,
les agences peuvent en faire un certain usage ( lappui de leur contrle interne),
tout fait susceptible de contribuer une plus grande efficacit. On observe aussi,
en pratique, que le lien entre la gestion par performance et le contrle financier
est tnu. Ainsi, les mesures prises par le gouvernement pour sassurer que les
financements publics atteignent les objectifs de la politique budgtaire sont
distinctes de ses efforts pour grer les activits administratives en se rfrant aux
performances. Cela conduit relativiser le rle de linformation sur les
performances dans llaboration du budget. Disposer de donnes pertinentes en
la matire nen est pas moins important dans loptique du contrle. Pour lavenir,
il est raisonnable de viser au moins un solide suivi de la gestion par performance
dans le cadre de la procdure budgtaire, effectu la fois par le Parlement vis-vis du gouvernement et par ce dernier vis--vis des agences.
On sinterroge aussi sur lventualit de baser les rsultats communiqus
au Parlement sur les informations donnes par les agences. De faon analogue,
on se demande sil serait possible dvaluer les activits des agences en se
servant des donnes sur les performances quelles tablissent elles-mmes.
Il ny a pas de rponse vidente ces questions. On constate simplement
que, dans sa forme actuelle, la gestion par performance de ladministration
publique sudoise se heurte un certain nombre de problmes. On a peut-tre
236
II.13. SUDE
pouss trop loin son application et les contraintes qui y sont associes. Il
semble raisonnable que les obligations en matire dobjectifs et dinformation
tiennent davantage compte de lhtrognit des activits. Il serait
galement judicieux dexaminer de faon trs prcise quelles informations
relatives aux performances doivent tre communiques avec une priodicit
annuelle ou moindre.
On sest peut-tre aussi compliqu la tche en accordant trop
dimportance la gestion par performance, ce que semble confirmer le manque
dintrt politique pour cette mthode et pour les informations compiles.
Le gouvernement devrait pouvoir utiliser, au moins dans une certaine
mesure, les donnes sur les performances dans le cadre de linformation du
Parlement. Toutefois, ce dernier ne peut sen servir des fins dvaluation. En
effet, les informations fournies par les agences portent normalement sur les
performances et les cots, alors que les valuations doivent reposer
principalement sur des renseignements relatifs aux effets et aux cots. Le
gouvernement ne peut pas non plus valuer les activits des agences en se fiant
seulement aux informations sur les performances quelles donnent elles-mmes.
Lvaluation devrait tre faite par une entit indpendante de lagence concerne.
Enfin, on peut penser que le gouvernement a besoin dinformations sur
les performances pour des raisons diverses. Dune part, il souhaite grer ses
agences sur cette base pour mener bien ses politiques; dautre part, il entend
permettre au Parlement de disposer de ces informations pour arrter son
opinion sur les projets budgtaires quil lui soumet.
6.1. Possibilits dvolution

La gestion par performance joue un rle dans les rapports entre le
gouvernement et les agences ainsi quentre le Parlement et le gouvernement. Elle
fait intervenir un grand nombre dagents, aux diffrents chelons de
ladministration et de trs importantes ressources y sont consacres chaque
anne. Or, on peut sinterroger sur les rsultats de ce dploiement de moyens.
Selon le gouvernement, limportance quil convient de continuer accorder au
dveloppement de la gestion par performance en tant quinstrument de contrle
dpend de lexprience accumule jusqu prsent. Cest pourquoi les avantages
et les inconvnients de cette technique ont fait lobjet dune valuation en 2006.
Pour amliorer le dialogue sur ce thme entre le gouvernement et le
Parlement, on a cr un groupe de travail compos de reprsentants du
ministre des Finances et de la Commission des finances du Parlement. Il a pour
mission de dbattre du type dinformations sur les performances dont le
Parlement a besoin pour se prononcer sur les projets budgtaires du
gouvernement. Dans ce cadre, il y a lieu de rflchir la nature des
informations devant tre communiques annuellement ou avec une priodicit
237
II.13.
SUDE
dtermine. Les activits du groupe de travail vont sintensifier dans le courant

de 2007. Il nest pas possible actuellement de dire quelles observations et
propositions il prsentera au gouvernement et au Parlement. Mais ses membres
saccordent sur la ncessit de modifier le systme actuel, qui ne correspond
pas sa raison dtre.
Pour sa part, le gouvernement a choisi de nommer un enquteur investi
dune mission large et sans entrave pour valuer le rle de la gestion par
performance dans les rapports entre ltat et ses agences. Dans le but damliorer
la gestion des agences, il fera aussi des propositions de rforme du systme en
vigueur, et en indiquera leurs conditions et leurs limites.
Les instructions donnes par le gouvernement lenquteur pour guider
ses travaux portent sur un certain nombre de points spcifiques. Il doit, par
exemple :
valuer linteraction de la gestion par performance et du contrle financier ;
examiner les moyens dont dispose le gouvernement et les limites

auxquelles il se heurte pour dfinir, dans une optique stratgique, des
objectifs clairs qui servent la gestion des agences et puissent faire lobjet
dun suivi ; envisager aussi les possibilits de concevoir des objectifs
explicites assigns plusieurs agences ;
analyser les possibilits et les limites dune valuation, base dinformations

sur les performances, de la conformit des activits aux dcisions du
gouvernement; obliger les gestionnaires dune agence rendre compte. Il
sagit notamment de sassurer que plusieurs agences contribuent aux mmes
objectifs ;
considrer les possibilits et les limites dun examen systmatique des

activits et des agences de ltat au moyen des informations sur les
performances ;
apprcier les possibilits et les limites dune meilleure adaptation de la

gestion par performance des activits et situations spcifiques.
Lenquteur doit remettre son rapport en novembre 2007. Au moment o

nous rdigeons, on ne peut faire tat daucune des propositions quil formulera.
Toutefois, certains lments du dbat qui se droule actuellement dans le cadre
de lenqute sont prsents et comments ci-dessous.
Lexprience de la gestion par performance a t bien tudie. Les objectifs
sont nombreux, vagues et difficiles surveiller, notamment en ce qui concerne
la gestion des agences. Labsence dindicateurs de ralisation est un dfaut
majeur, alors mme que lon impose aux agences de communiquer des
renseignements nombreux et dune grande prcision.
Les agences doivent consacrer beaucoup de temps et de ressources au
respect des obligations quon leur impose. Les ministres doivent aussi
238
II.13. SUDE
accorder du temps et affecter des moyens importants au contrle et au suivi

annuels. Pourtant, les informations sur les performances qui sont recueillies
ne semblent pas tre dune grande utilit pour contrler/surveiller et grer
ladministration. En dautres termes, les possibilits dutilisation et les
avantages tirs de ces informations sont limits.
Dans ces conditions, lenquteur a notamment centr ses travaux sur les
questions suivantes :
Est-il possible/souhaitable dassigner des objectifs toutes les activits de

ltat? diffrents niveaux, l o les niveaux subordonns sont lis aux
niveaux suprieurs ?
Quelles informations sur les performances le gouvernement doit-il recevoir

des agences aux fins de contrle/de suivi et de gestion ? La priodicit doitelle tre annuelle ou plus espace ?
La structure actuelle des activits est-elle adapte ses finalits ?
239
LES DITIONS DE LOCDE, 2, rue Andr-Pascal, 75775 PARIS CEDEX 16

IMPRIM EN FRANCE
(42 2007 14 2 P) ISBN 978-92-64-03406-8 no 55564 2007
La budgtisation axe sur la performance

Cet ouvrage prsente des lignes directrices et des recommandations pour adapter les
systmes budgtaires lutilisation dinformations sur la performance.
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ISBN 978-92-64-03406-8
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La budgtisation axe
sur la performance
Le public, tout comme les dcideurs politiques, souhaite avoir des informations sur la
performance du secteur public. Devrait-on lier les informations sur la performance aux
ressources utilises ? Ce dbat est toujours dactualit dans les pays de lOCDE. Cet
ouvrage examine justement les expriences de huit pays qui ont intgr des informations
sur la performance leur processus budgtaire au cours des dix dernires annes.
Ces informations sont-elles rellement utilises dans la prise de dcision budgtaire ?
De quelle faon le sont-elles ? Quels sont les liens entre ressources et rsultats ?
Lefcacit, lefcience et la performance du secteur public sen sont-elles trouves
amliores ? Quels enseignements tirer des expriences des pays dans ce domaine ?
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17-Dec-2007 4:34:18 PM

Budgétisation Performanc OCDE - en Français

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La budgtisation axe sur la performance

dans les pays de lOCDE

Publi en anglais sous le titre :

Les corrigenda des publications de lOCDE sont disponibles sur : www.oecd.org/editions/corrigenda.

es tats sont maintenant contraints dvaluer leurs propres performances. Les

TABLE DES MATIRES

Table des matires

Rle des informations sur les performances

Informations sur les performances et la budgtisation

1. Les tendances produire des informations

Les modes dapplication de la budgtisation axe

1. Motifs et objectifs des rformes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Lintgration et lutilisation des informations

1. La transformation de la prsentation et de la structure

Incidence, avantages et problmes actuels . . . . . . . . . . . . . . .

TABLE DES MATIRES

Principes directeurs de lOCDE sur la conception et la mise

1. Conception de systmes budgtaires utilisant des informations

tudes de cas portant sur une slection de pays de lOCDE

1. Description du systme de mesure des performances . . . . . . . . . .

1. Introduction : un systme de gestion des dpenses en transition . . . 112

1. Description du systme de budgtisation axe sur

TABLE DES MATIRES

1. Description du systme de gestion bas sur les performances . . .

Chapitre 10. tats-Unis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

TABLE DES MATIRES

6. Principaux problmes, leons tires de lexprience

Liste des encadrs

TABLE DES MATIRES

11.A1.2. Accord de coalition du 7 fvrier 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202

Liste des graphiques

TABLE DES MATIRES

Le cycle de gestion des ressources . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

La mise en place de la budgtisation axe sur les performances se joint

Les administrations accordent plus dattention aux rsultats.

On dispose de donnes plus nombreuses et meilleures sur les objectifs et les

Les administrations sont davantage incites programmer et les principaux

La transparence est renforce grce la communication au Parlement et

La possibilit est donne damliorer la gestion des programmes et lefficacit

Selon les partisans de cette mthode, le fait de disposer dinformations

rpartition centrale des ressources et les priorits de dpenses. En rsum,

Il nexiste pas un modle unique de budgtisation base sur les performances;

Il importe de prvoir un dispositif de programmation et dinformation

Les IP doivent tre intgres la procdure budgtaire.

Il faut viter de mettre en place des systmes liant automatiquement les

Pour tre significatives et faire jouer la responsabilit, les IP doivent sappuyer

Lvaluation des informations sur les performances doit tre effectue en

Le soutien des dirigeants politiques et administratifs est indispensable.

Les capacits en personnel et autres ressources du ministre des Finances

Les mthodes de rforme doivent tre adaptes lvolution des

Il faut prvoir des incitations pour amener les fonctionnaires et le

Comme les citoyens continueront exiger de meilleurs rsultats en

* On se reportera lenqute mene en 2005 par lOCDE sur la dfinition et

La partie II traite en dtail des diffrentes expriences nationales de

Rle des informations

Cette partie dfinit la budgtisation axe sur les performances et

Informations sur les performances

INFORMATIONS SUR LES PERFORMANCES ET LA BUDGTISATION AXE SUR LES PERFORMANCES

e chapitre voque brivement les tendances observes dans lutilisation

1. Les tendances produire des informations sur les performances (IP)

Phase pilote en cours

La tendance gnrer des informations sur les performances est

INFORMATIONS SUR LES PERFORMANCES ET LA BUDGTISATION AXE SUR LES PERFORMANCES