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Poltica exterior como poltica p

ublica: un an
alisis de la
actividad diplom
atica brasile
na durante el gobierno
Lula
Bruno Vicente Lippe Pasquarelli

Paracitaresta version:
Bruno Vicente Lippe Pasquarelli. Poltica exterior como poltica p
ublica: un analisis de la
ac-tividad diplomatica brasile
na durante el gobierno Lula. Rey Tristan, Eduardo; Calvo Gonz
alez, Patricia. XIV Encuentro de Latinoamericanistas Espa
noles : congreso
internacional, Sep 2010, Santiago de Compostela, Spain. Universidade de Santiago de
Compostela, Centro In-terdisciplinario de Estudios Americanistas Gumersindo Busto ;
Consejo Espa
nol de Estudios Iberoamericanos, pp.2278-2297, Cursos e Congresos; 196.
<halshs-00531625>

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2278 - XIV Encuentro de Latinoamericanistas Espaoles

POLTICA EXTERIOR COMO


POLTICA PBLICA: UN ANLISIS
DE LA ACTIVIDAD DIPLOMTICA
BRASILEN DURANTE EL GOBIERNO
LULA
bruno Vicente Lippe Pasquarelli
Universidade Federal de So Carlos
Brasil
El artculo examina cmo la poltica exterior se puede entender
como una poltica pblica a travs de la observacin del papel de
los gobiernos de Brasil post-1985 en la dinmica de las relaciones
exteriores, con especial atencin a las administraciones de (1995
-2002) y Lula (2003-2010). Por fin, analiza un caso emprico
cualitativo en que la diplomacia presidencial del gobierno de
Lula fue muy importante: la cuestin de la nacionalizacin del
gas boliviano en 2006, despus de la eleccin del presidente
Evo Morales. Traducin VSG para Biblioteca Digital PCM

Introduccin
El papel de la poltica externa como una poltica pblica en Brasil viene siendo
cada vez ms analizado a travs de la relacin entre dos disciplinas: la ciencia
poltica y las relaciones internacionales. En los ltimos aos, en el campo de
la poltica externa, surgieron nuevos anlisis que procuraron institucionalizar el
debate de las relaciones internacionales a partir de presupuestos de la
cincia poltica, observando el funcionamiento del proceso decisorio en
actos internacionales y cuestionando la escuela realista. Sin embargo, la
poltica externa siempre fue considerada como externa a los Estados y
distinta de la poltica domstica. Eso porque solo las polticas domsticas
seran consideradas polticas pblicas. Sin

Congreso Internacional 1810-2010: 200 aos de Iberoamrica - 2279

embargo, al observar atentamente para el proceso decisrio de cualquier pas,


se puede constatar que las polticas interna y externa son parte integrante e
interdependiente de tal proceso, pues hay la intensificacin de los flujos de
interaccin entre los ambientes interno e internacional1.
En Brasil, despus de la redemocratizacin a mediados de los aos ochenta,
la poltica externa pas a ser vista cada vez ms como parte integrante del
proceso decisorio. No como una plataforma para ganar elecciones, sino como
un medio de garantizar mayor autonoma y presencia del pas en cuestiones
internacionales. Y fue en los gobiernos de Fernando Henrique Cardoso (1995 a
2002) y de Luiz Incio Lula da Silva (2003 a 2010) donde se produjeron nuevas
reacciones para el cambio de Brasil en el sistema internacional y para la mayor
insercin de la poltica externa en el debate de la poltica pblica.
Siendo as, a partir de esas breves constataciones, el artculo tiene, como
principal objetivo, demostrar el funcionamiento del proceso de poltica externa
como poltica pblica en Brasil a partir de un enfoque que considere la
actuacin de los diversos actores Poder Ejecutivo, Itamaraty y Poder
Legislativo , observando los mecanismos que estos poseen para garantizar la
autonoma y participar del proceso decisorio. As, el artculo ser dividido en
cuatro partes. En la primera parte, sern debatidos los principais trabajos que
se proponen analizar la poltica externa como poltica pblica y a partir de la
actuacin de diversos actores. En seguida, ser hecho un anlisis del modelo
de poltica externa en Brasil pos-1985, pasando por el concepto de diplomacia
presidencial y observando la dinmica del proceso decisorio en cuestiones
internacionales hasta el gobierno Cardoso. En tercer lugar, ser hecho un
anlisis de la cuestin de la poltica externa en el gobierno Lula a travs de
comparaciones con el gobierno anterior. Y, por ltimo, el artculo analizar
cualitativamente un caso emprico donde la diplomacia presidencial del governo
Lula fue de extrema importancia: la cuestin de las reservas de hidrocarburos
en 2006, en Bolivia, cuando el presidente recien-nombrado Evo Morales
decret la nacionalizacin de la produccin y exploracin del gas y petrleo en
el pas.
El artculo busca, a partir del anlisis de la poltica externa brasilea, contribuir
al debate de la interdisciplinaridad entre la ciencia poltica y las relaciones
internacionales, demostrando la importncia de cuestiones internacionales en los
ltimos gobiernos brasileos de Cardoso y de Lula que pueden caracterizar
la poltica externa como una poltica pblica.

2280 - XIV Encuentro de Latinoamericanistas Espaoles

La poltica externa como poltica pblica


De acuerdo con el modelo realista, las relaciones internacionales son una anarqua
compuesta de Estados que varan solamente en un aspecto importante: el poder
relativo. Y tal anarqua tiende a perdurar porque los Estados desean preservar
su autonoma. Siendo as, la bsqueda de los Estados por el poder y por la
seguridad es motivada en funcin de la estruc- tura del sistema internacional
que los obliga a actuar de esa manera (Waltz, 1979). A pesar de la contribucin
para el anlisis de las cuestiones internacionales, el modelo realista visualiz la
actuacin del Estado como un actor unitario, centrado en la figura del Poder
Ejecutivo, sin considerar que existen condicionantes externos e internos, adems
de otros actores domsticos.
Recientemente, algunos trabajos sobre poltica externa vienen
cuesstionando la hegemona del modelo realista de predominancia del Ejecutivo,
donde hay la ausencia del Legislativo en negociaciones internacionales. Ese
avance fue hecho a partir de estudios donde, en oposicin a ese paradigma,
buscaron analizar la poltica externa a partir de la inclusin de nuevos actores
(Putnam, 1988, Milner, 1997, Martin, 2000).
En Putnam (1988), la poltica externa no est vinculada solamente a
condicionantes externos, sino tambin a domsticos. A partir de ese
argumento, el Estado no puede ser concebido como un actor unitrio. Es
necesario un equilibrio terico que considere la interaccin entre
fatores internos y externos, pues la explicacin de los determinantes
domsticos de la poltica externa debe considerar partidos polticos, esciones
sociales, grupos de inters, legisladores y hasta la misma opinin pblica y
las elecciones. Siendo as, el juego de dos niveles es la metfora para
entender las interacciones internas y externas en las relaciones
internacionales. En el nivel nacional, los grupos domsticos (partidos,
parlamentarios, grupos de inters) siguen sus intereses presionando al
gobierno para la prctica de polticas favorables; ya en el nivel internacional
los gobiernos nacionales (diplomaticos, consejeros) procuran maximizar
su habilidad para satisfacer presiones domsticas. Con eso, ninguno de los
dos juegos puede ser ignorado por los decisores centrales. En ese proceso,
hay dos etapas: una de negociacin ( a
entre los
negociadores con el intento de acuerdo) y una de ratificacin, donde hay
discusiones separadas dentro de cada grupo de constituyentes sobre si hay la
ratificacin del acuerdo. As, se torna claro, de acuerdo con Putnam (1988), la
importancia de los win-sets2: con mayoras ms amplias en la etapa
de ratificacin, los acuerdos en la negociacin se tornan ms probables; por
otro lado, cuanto menor fuera el tamao del win-set, mayores los riesgos
que las negociaciones paren. Es preciso entender, de esa manera, cuales
circunstancias afectan el tamao del win-set. Segn Putnam (1988),
2.

Ganar la mayora necesaria entre los constituyentes.

Congreso Internacional 1810-2010: 200 aos de Iberoamrica - 2281


existen tres circunstancias: en primer lugar, la construccin de mayoras depende de
la distribucin de poder, preferencias y posibles coaliciones entre los constituyentes
del nivel domstico; en segundo lugar, el tamao del win-set depende d
institu
polticas domsticas; por ltimo, a dimens
d apo o a go
o
depende d as estrat gias realizadas durante a etapa de negocia
.
A partir d a metodolog a d
-n
de Putnam (1988),
Milner (1997) procur incorporar papel de otros a tores a
Estados.
, os procesos decis rios formam u continu d o nacional a o internacional,
onde a autoridad p
produ
de decis es
compartida fre uentemente
de modo desigual. s Estados no s a tores unit rios, p
existe a tores co
prefer ncias vari
que compart
poder
a toma de decis .
:
concep
de Milner (1997), Estado
comp
o por a tores polticos
co prefer ncias distintas que compart poderes
proceso decis rio de
poltica externa,
Poder Legislativo pos influ ncia
a coopera
internacional.
para anali ar negocia
de tratados internaciona s,
considerar a forma institucionalmente establecida de intera
entre Executivo
Legislativo.
Martin (2000) adapt os modelos de delega
des
a Ci ncia
Poltica observando que os a tores naciona s considera tanto
cen rio
interno
externo. De se modo, a autora presenta a primera hiptes a
de delega

a ual Legislativo delega poderes a E ecutivo, de modo que,


a ha er confli to, os legisladores buscar aumentar su participa
a travs
de mecanismos de control, institucionalizando a participac
negocia
3
internaciona s uando aumenta
confli to co
E ecutivo . Por otro lado, a
uest
d a abdica
sustenta que Legislativo delega autoridad a E ecutivo
mecanismos de control para influenciar os resultados d as
polticas.
hiptes de abdica
recha ada por Martin (2000), p
, para
a autora, os legisladores se preocupa co
resultado de todas as polticas
pblicas.
A partir d a crtica
teor a realista, n
as formulac
e poltica
externa pasar
considerar a presen a de v rios a tores
a condu
de
tal poltica pblica. Putnam (1988) contribu
entre
mbito domstico
internacional, p
a poltica domstica
. Influenciada por Putnam, Milner (1997) descr
que os Estados no s a tores unit rios,
polirquicos, p
u a pluralidad
de a tores participa d proceso

2282 - XIV Encuentro de Latinoamericanistas Espaoles


de toma de decisin. En Martin (2000), tanto el Ejecutivo como el
Legislativo se benefician de la cooperacin en la formulacin de la poltica
externa. As, la participacin del Legislativo en la conduccin de la poltica externa
es relevante, pues son sus mecanismos que complementan los acuerdos
internacionales y, adems, la participacin institucionalizada a travs del
Congreso en los procesos de cooperacin internacional aumenta la
credibilidad de los compromisos internacionales del Estado.

La Poltica Externa brasilea: actores y


paradigmas de anlisis
Despus de discutir las principales teoras que tratan de la poltica externa
como una poltica pblica cuyos actores poseen intereses e influencias, el
artculo ir a analizar la evolucin y el contenido de la poltica externa brasilea,
demostrando la articulacin entre las ideas y los intereses a travs de la
accin de los actores e instituciones centrales de la vida poltica nacional.
Para tanto, despus de una breve resea histrica de las relaciones
internacionales en el pas, ser observada la dinmica de Brasil en asuntos
internacionales despus de la redemocratizacin en 1985, hasta el gobierno de
Fernando Henrique Cardoso.
A lo largo del siglo XX, la poltica externa brasilea fue marcada por la
bsqueda de recursos de poder para garantizar mayor autonoma en el plano
mundial a travs de las ideas y de los intereses resultantes de la interaccin
entre los principales actores e instituciones de la arena de formulacin e
implementacin de la poltica. Y, segn Pinheiro (2004), los mismos intereses
pueden ser alcanzados por medio de estrategias distintas, el cambio en la
naturaleza del rgimen poltico no determina un cambio en el contenido de la
poltica externa, y la poltica externa puede ser objeto de una profunda revisin
sin que haya alteracin en el rgimen poltico.
En Brasil, el Poder Ejecutivo prevaleci, histricamente, como el principal
formulador de polticas pblicas relacionadas a las cuestiones
internacionales. En el Imperio, el jefe del Ejecutivo nombraba embajadores,
diriga las negociaciones polticas con naciones extranjeras, firmaba tratados
internacionales y declaraba la guerra o la paz. Fue slo con la instauracin
de la Repblica, en 1889, que el Congreso pas a tener competencia en
materia de aprobacin de tratados internacionales. Ya en 1902, con la
llegada del Barn de Rio Branco al puesto de Canciller y la posterior
institucionalizacin y autonomizacin de Itamaraty, se inici un nuevo
proceso de insercin internacional del pas a travs de la percepcin de que los
Estados Unidos se constituan en un nuevo polo de poder mundial. En vista
de eso, el mejor medio para Brasil de aumentar sus recursos de poder en
el sistema internacional sera a travs del establecimiento de una relacin
preferencial y ventajosa con Washington, por medio del americanismo.

Congreso Internacional 1810-2010: 200 aos de Iberoamrica - 2283

Pero, a mediados de la dcada de 1960, surgi una alternativa al


americanismo: el globalismo. As, las relaciones con los Estados Unidos
dejaron de ser vistas como instrumento para aumentar el poder de
negociacin para convertirse en consecuencias de la propia ampliacin del
poder de negociacin. El globalismo elega la diversificacin de las relaciones
exteriores de Brasil como condicin para el aumento de su poder de negociacin
en el mundo.
Con el golpe militar de 1964, hubo el retorno al paradigma
americanista. Por otro lado, teniendo en cuenta la fuerte connotacin
ideolgica del rgimen, el alejamiento del ministerio de relaciones exteriores
del centro de formulacin de la poltica exterior fue consecuencia casi
inmediata. Sin embargo, crecan las evidencias de que la coyuntura
internacional se presentaba ms receptiva a una agenda diplomtica con
connotacin autnoma, teniendo en cuenta el fortalecimiento de nuevos
polos de poder como Europa Occidental y Japn. E, en el gobierno de
Ernesto Geisel (1974-79), el globalismo retorn como el paradigma de la
poltica externa brasilea, pues hubo la aproximacin junto a los pases
africanos y el reestablecimiento de relaciones diplimticas con China y con
pases del bloque socialista, como la Unin Sovitica. Se superaba, de esa
manera, la frontera ideolgica que limitaba la actuacin diplomtica, y se
retomaba la bsqueda de autonoma, por el alejamiento del centro henemnico
y por la aproximacin con Europa Occidental y con los pases subdesarrollados de Asia, frica y Amrica Latina.
Despus de la redemocratizacin, en 1985, ocurrieron diversos cambios
en la cuestin de la poltica externa, pues surgieron interrogantes sobre los dos
paradigmas que haban alternado - el americanismo y el globalismo. Segn
Pinheiro (2004), dos factores concurrieron para ese desenlace: en primer
lugar, en los aos 1980, hubo el recrudecimiento de los cambios estructurales
en la economa mundial que comenzaron en la dcada de 1970; y, adems,
la transformacin del paradigma tecnolgico redujo la competitividad de
los pases en desarrollo. Tales factores iniciaron un proeso de erosin de la
opcin sobre la mejor estrategia de insercin internacional del pas.
Durante el gobierno Sarney, con la nueva configuracin institucional
que surge de la Constitucin de 1988, la conduccin de la poltica externa
puede ser realizada por los tres poderes. Al Poder Ejecutivo, cabe mantener
relaciones con estados extranjeros y participar de organizaciones internacionales, celebrar acuerdos y tratados internacionales, y declarar la guerra
y celebrar la paz. Ya el Poder Legislativo puede resolver definitivamente
sobre tratados, acuerdos o actos internacionales, refrendar la celebracin
de tratados por el Presidente de la Repblica, y autorizar o refrendar la decisin
del Presidente de declarar la guerra y celebrar la paz. Finalmente, cabe al
Poder Judicialo, en la figura del Superior Tribunal Federal, procesar y juzgar
litigio entre

2284 - XIV Encuentro de Latinoamericanistas Espaoles


Estado extranjero u organismo internacional y Brasil y juzgar decisiones que
declaren la inconstitucionalidad de tratados internacionales; y, en la figura del
Superior Tribunal de Justicia, juzgar decisiones que contrarien tratado
internacional. Segn Sanchez y otros (2006), el Poder Ejecutivo tiene un papel
concentrado en fases de formulacin y decisin de la poltica externa. El Poder
Legislativo, a su vez, tiene un papel de co-decisor, pues es responsable por la
aprobacin de las decisiones del Poder Ejecutivo sobre celebracin de
tratados, declaracin de guerra y celebracin de la paz. Adems, posee funcin
en la fase de formulacin de la poltica para mantener relaciones con otros
Estados y participar de organizaciones internacionales. Ya el Poder Judicial
participa de las fases de implementacin y de evaluacin de tratados y puede
evaluar polticas para mantener relacines con otros Estados y participar de
organizaciones internacionales. Por tanto, en cuanto al Poder Ejecutivo guarda
papel central en la formulacin y en la decisin de la poltica externa, el Poder
Legislativo actua en el proceso de (co)decisin a posteriori y el Poder Judicial,
en eventual participacin ad hoc.
Algunos aos despus, con Fernando Collor de Mello a la presidencia, la
poltica exterior ha visto cmo sus paradigmas diplomticos entrar en crisis,
porque el gobierno busc retomar el paradigma del americanismo a travs de la
adopcin del liberalismo econmico y de la modernizacin de la internacionalizacin. Este marco se construy paralelo al alejamiento del ministerio de
relaciones exteriores de la base de la formulacin de la poltica exterior en favor
de la presencia del propio presidente. Por ltimo, la poltica exterior de Collor
inaugur el paradigma de la autonoma a travs de la participacin, que
buscaba aumentar la credibilidad internacional del pas buscando la
renegociacin de la deuda externa. Sin embargo, el intento de retorno al
americanismo se mostr ineficaz, ya que el consenso interno en torno de una
relacin especial con Washington haba dejado de existir. De esta forma, el
retorno de algunos aspectos del globalismo caracteriz a la segunda fase de la
poltica exterior de Collor de mello. Con el juicio poltico del presidente, la
diplomacia brasilea ha tenido que adaptarse a las circunstancias
internacionales, sin dejar de lado la bsqueda de la autonoma. Esto se dio a
travs de la intensificacin de la participacin en los debates internacionales.
En los aos siguientes, en el plano de la formulacin de la poltica exterior,
se mantiene la prctica ya consolidada, ya que el ministerio de relaciones
exteriores contaba con relativa autonoma. Sin embargo, una modalidad
diplomtica se sum al ministerio de relaciones exteriores en la formulacin y
conduccin de la poltica exterior en Brasil. Es la llamada diplomacia presidencial
que, por medio de la accin del mandatario como formulador y/o portavoz de
la poltica exterior dara mayor visibilidad y, por veces ms agilidad a las
decisiones de este campo. (Pinheiro, 2009, p. 53).
En Brasil, se comenz a hablar en la diplomacia presidencial a partir del
gobierno de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). Segn

Congreso Internacional 1810-2010: 200 aos de Iberoamrica - 2285

Albuquerque (1996, p. 10), el rasgo ms notable del gobierno de Cardoso


fue el hecho de que la Presidencia de la Repblica estaba al frente de la
diplomacia, hecho que puede ser observado en las relaciones de Brasil con los
Estados Unidos, con el Cono Sur, y con la Organizacin de las Naciones Unidas
(ONU).
El plano de la poltica exterior del gobierno de Cardoso fue marcado por la
intencin de influir en el diseo de la nueva orden internacional a travs de la
intensificacin de la participacin brasilea en foros de toma de decisiones de la
ONU y la OMC. De esta manera, se inici la construccin de un nuevo paradigma
de poltica exterior - el llamado paradigma de la integracin, donde permaneca
la bsqueda de la autonoma, pero en articulacin con el medio internacional.
Por un lado, la diplomacia del gobierno de Cardoso busc fortalecer la opcin
por el fortalecimiento de las instituciones multilaterales internacionales y, por
otro, esta actuacin debe ser calcada a principios de poder, garantizando una
mayor autonoma y respaldo en el sistema global. Siendo as, la diplomacia se
paut por la lgica de la bsqueda de ganancias absolutas en el entorno global,
y para ello la cooperacin regional es enfatizada4.

La Poltica Externa de Cardoso y Lula: cambio


o continuidad?
Durante el gobierno de Lula, al mismo tiempo en el que no hubo ruptura
significativa con la poltica exterior de Fernando Henrique Cardoso, ha habido
un cambio en el nfasis dado a ciertas opciones5 (Vigevani y Cepaluni, 2007).
Sin embargo, tanto Cardoso como Lula trataron de no apartarse del objetivo de
desarrollar econmicamente el pas a travs de la preservacin de la autonoma
poltica (Soares de Lima, 2005; Lafer, 2001). Como se ha visto, la cuestin de
la autonoma poltica ha sido siempre un eje central del debate sobre la poltica
exterior. Por otro lado, la idea de que se debe defender la soberana y los
intereses nacionales es clara en la tradicin de la poltica exterior independiente.
Para analizar si hubo o no el cambio de poltica exterior entre los
gobiernos de Cardoso y Lula, Vigevani y Cepaluni (2007) se derivan de su
anlisis del modelo de Hermann (1990), donde los cambios en la poltica
exterior pueden ser realizadas a travs de pequeos ajustes, pasando por
los cambios de objetivos y de programas, a los cambios fundamentales en
el comportamiento internacional de los pases. A partir de esta constatacin,
Vigevani y Cepaluni (2007) adoptan una interpretacin multicausal, ya que
rara vez un resultado poltico surge slo de la accin de un solo actor
individual o colectivo.

4.
5.

O Mercosul, por exemplo, fue un medio de promover el liderazgo brasileoa en la regin.


Por ejemplo, muchas de las iniciativas del gobierno de Lula buscan coordinacin con los
pases en desarrollo y emergentes, como India, frica del Sur, China y Rusia, as como de
Amrica del Sur.

2286 - XIV Encuentro de Latinoamericanistas Espaoles


Pero como viene ocurriendo en el proceso de toma de decisin de poltica
exterior en Brasil? Segn Vigevani y Cepaluni (2007, p. 280), las diferencias
ideolgicas y de concepciones del mundo, los cambios objetivos, los rasgos
particulares de la personalidad de los presidentes fernando henrique CARDOSO y
de Lula da Silva y sus diferentes interpretaciones de los eventos internacionales
son elementos de cambios, as como la burocracia (el ministerio de relaciones
exteriores) y los choques externos.
Entre 1985 y 2000 - durante los gobiernos de jos Sarney, fernando Collor,
Franco y Cardoso - la poltica exterior ha sido influenciada por la perspectiva
del final de la Guerra Fra y por la idea de fortalecimiento de la cooperacin
internacional. El contexto de los aos 1980 fue marcado por la crisis del modelo
nacional-desarrollista, impulsada por el aumento de la deuda externa y por los
choques del petrleo. Y este hecho afect a la bsqueda de la autonoma en la
poltica exterior, que fue denominada como la autonoma por la distancia,
donde haba la creencia en el desarrollo parcialmente autarquico, orientado
hacia el mercado interno. Ya en la dcada de 1990, las ideas de cuo liberal
pasaron a ganar ms fuerza. Pas a buscar, entonces, una nueva forma de
dialogar con el mundo. Esto porque con el enfriamiento de las tensiones entre
el Este y el Oeste, el pas pas a defender una poltica exterior que sustituyera
el trmino de la distancia a la expresin de participacin - cuyo supuesto era la
adhesin a los regmenes internacionales sin la prdida de la capacidad de
gestin. Con esto, el Ministerio de Relaciones Exteriores ha creado
departamentos para adaptarse a los nuevos temas, como las cuestiones
econmicas, ambientales, de derechos humanos y sociales.
En el gobierno de Cardoso, la renovacin de la poltica exterior se caracteriz
por la adaptacin a los nuevos desafos internacionales, siendo que hubo la
consolidacin de una poltica inicialmente formulada por los gobiernos de Collor
e Itamar Franco. Adems, parte de los xitos de la diplomacia del gobierno de
Cardoso se produjo debido a la existencia de un entorno internacional cooperativo.
Sin embargo, cuando George W. Bush asumi la presidencia de los Estados
Unidos en 2001, hubo cambios conceptuales de las relaciones internacionales
(como el fortalecimiento del unilateralismo), lo que trajo dificultades para FHC.
Con las dificultades surgidas despus de la ampliacin del unilateralismo,
Cardoso ha ampliado las relaciones con China, India, y frica del Sul6, busc
mayor equilibrio con los Estados Unidos en las negociaciones del ALCA y trat
de utilizar las negociaciones Mercosur-Unin Europea para garantizar un mayor
espacio.
Esta tendencia sera profundizada y defendida en la administracin de Lula,
que indica el cambio gradual de la autonoma de la participacin para la estrategia
de autonoma de la diversificacin - donde prevalece la adhesin a los
6.

Tales alianzas comenzaron con FHC, pero la formacin de la coalicin con la India y
frica del Sur, slo fue institucionalizada durante el gobierno de Lula - con la creacin del
IBSA y del G-3.

Congreso Internacional 1810-2010: 200 aos de Iberoamrica - 2287

principios y normas internacionales por medio de alianzas Sur-Sur, incluso


regionales, y de acuerdos con socios no tradicionales, el aumento de la
capacidad negociadora nacional. Durante el gobierno de Lula hubo el
aumento de la ayuda externa de los pases ricos para el combate al
hambre, el posicionamiento ms demandante ante las naciones
desarrolladas, adems de la construccin de coaliciones del Sur (IBSA o
G-3 y G-20) para cambiar la geografa del poder mundial. As, tal gobierno
realiz cambios y ajustes, buscando nuevas formas de insercin
internacional para el pas - y no de los cambios de forma significativa. Con
esto, segn Vigevani y Cepaluni (2007), mientras que la poltica exterior de
Cardoso defendi la idea de autonoma por la participacin en el sistema
internacional, el gobierno de Lula busc insertar el Brasil en el escenario
mundial, garantizando una mayor autonoma y diversificacin de opciones la llamada autonoma de la diversificacin, que hace hincapi en la
cooperacin Sur-Sur para buscar mayor equilibrio con los pases del Norte.
Siendo as, la poltica exterior de Lula present ajustes y cambios de
programa en relacin con la administracin de Cardoso.
Segn Vigevani y Cepaluni (2007), hubo cuatro cambios principales en
la poltica exterior del gobierno de Lula: la bsqueda de equilibrio
internacional; el fortalecimiento de las relaciones bilaterales y multilaterales,
aumentando el peso del pas en las negociaciones polticas y econmicas
internacionales; el mayor intercambio econmico, financiero, tecnolgico,
cultural, etc; y una poltica con el objetivo de evitar los acuerdos que
puedan poner en peligro el desarrollo nacional. Estos cambios propiciaron
nuevos nfasis en el mbito internacional, como el fortalecimiento de la
Comunidad sudamericana de Naciones (Casa), la intensificacin de las
relaciones con la India, China, Rusia y Sudfrica, acciones destacado en la
Ronda de Doha en la OMC, el mantenimiento de las relaciones de amistad
con los pases ricos y el estrechamiento de las relaciones con los pases
africanos, la campaa por la reforma del Consejo de Seguridad de la ONU,
adems de la defensa de los objetivos sociales que permiten un mayor
equilibrio entre los Estados y las poblaciones.
Sin embargo, uno de los principales puntos de la poltica exterior del
gobierno de Lula son las alianzas con los socios del Sur. Mientras que
durante la Guerra Fra, la poltica exterior del pas, se ha decantado por
temas de la agenda Norte/Sur - en contraposicin al conflicto Este/Oeste el gobierno de Cardoso trat de apartarse de dicho posi-cionamento,
haciendo hincapi en los aspectos cooperativos en el sistema internacional
y privilegiando las relaciones con los pases desarrollados, principalmente
con la Unin Europea y con los Estados Unidos - definidas como esenciales
y cooperativas. Al final del segundo mandato, busc ampliar las relaciones
con China, India, Rusia y Sudfrica. Pero fue con Lula que la aproximacin
con los pases del Sur gan. Tal hecho ocurri, segn Vigevani y Cepaluni
(2007), por dos motivos: el primero, de orden domstica, fue la adhesin
del pas a los

2288 - XIV Encuentro de Latinoamericanistas Espaoles


principios universalistas de la democracia; el segundo, de carcter externo,
fue la aceleracin del proceso de globalizacin. Por otro lado, la relacin de Lula
con los Estados Unidos sigue siendo importante, pero no es la nica alternativa
para alcanzar las metas diplomticas brasileas. Siendo as, el criterio que pas
a regir las relaciones con los Estados Unidos, a partir de 2003 fue el de la noexclusividad y en la perspectiva de debilitamiento del unilateralismo.
An con relacin a las alianzas Sur-Sur, el tema de la integracin regional, en
particular el Mercosur, es central en la agenda brasilea desde la democratizacin
del pas en 1985. En la administracin de Cardoso, el proceso de integracin
regional era visto como un instrumento a travs del cual el Brasil podra jugar
un mayor espacio poltico y econmico en el mundo, pues las relaciones con
los pases de la regin eran definidas como prioritarias. Con Lula, la intencin
tambin es desarrollar relaciones con todos los pases de la regin.
Adems, manteniendo la postura multilateralista, Lula defiende la
soberana nacional con ms nfasis que la administracin anterior, lo que
parece traducirse en un sentimiento de liderazgo regional. Tal hecho puede ser
observado en su bsqueda de una mayor insercin en el escenario regional e
internacional a travs de la aceptacin, en 2003, del comando de la Misin de
las Naciones Unidas para la Estabilizacin de Hait. De esta forma, el gobierno
ha demostrado la decisin y la voluntad de asumir parte de los costes de la
pacificacin - lo que podra significar un asiento permanente en el Consejo de
Seguridad de la ONU7. Segn Vigevani y Cepaluni (2007, p. 303-4), el caso de
Hait, por lo tanto, sirve para ejemplificar el significado de la autonoma por la
diversificacin, ya que la diversificacin no slo significa la bsqueda de
alternativas en las relaciones con otros Estados, sino que implica la capacidad
de intervencin en asuntos que no conciernen a los intereses inmediatos.
Significa intervenir en cuestiones que se refieren a bienes pblicos internacionalmente reconocidos. En el ltimo elemento del artculo, la cuestin de la
autonoma por la diversificacin ser an ms clara con las intervenciones que
el gobierno brasileo realiz en Bolivia en 2006.
Por lo tanto, en comparacin con el gobierno de Cardoso, la poltica exterior
de Lula cuenta con elementos de cambio dentro de la continuidad, y de los ajustes
y cambios de programa. Hay cambios de ideas e incluso de estrategias, pero no
esencialmente diferentes de los existentes hace mucho para el Brasil. Lula busc
socios estratgicos en el Sur para, as, tener mayor poder de negociacin en
las negociaciones internacionales. Para Vigevani y Cepaluni (2007, p. 321-2), el
Brasil de la Era Lula promovi alternativas a la influencia poltica y econmica
de los pases ricos objetivo de la ampliacin de las opciones de
7.

Fernando Henrique Cardoso deseaba un puesto de miembro permanente en el Consejo


de Seguridad de la ONU, pero la diplomacia brasilea no ha invertido muchos esfuerzos
en este empeo; en el gobierno de Lula, el ministro de Relaciones Exteriores, Celso
Amorim, expres con ms firmeza el deseo del pas de obtener un asiento permanente en
el Consejo.

Congreso Internacional 1810-2010: 200 aos de Iberoamrica - 2289

actuacin para el pas en diferentes tableros (comercial, de seguridad, regional),


profundizando asociaciones con naciones en desarrollo.
Por fin, segn Cason y Power (2009), la poltica externa en la era CardosoLula fue marcada por dos factores principales: la pluralizacin de actores y el
advenimiento de la diplomacia presidencial. Esas dos tendencias promovieron
una erosin gradual de la influencia de Itamaraty, que siempre tuvo alto grado
de autonoma y aislamiento burocrtico8.
El mejor indicador de la prdida de poder de Itamaraty es el aumento del
papel de la Presidencia en asuntos extranjeros. Antes de 1994, los presidentes
brasileos eran altamente dependientes del Ministerio de Relaciones Exteriores
(MRE), siendo que el ministro tena gran autonomia en poltica externa. De esa
manera, la mayora de las negociaciones internacionales importantes
era dirigida directamente por el Ministro de Relaciones Exteriores y/o por
sus oficiales y embajadores alrededor del mundo. Sin embargo, esa
tradicin fue quebrada a mediados de los aos 1990, siendo que la
diplomacia presidencial es una caracterstica de las administraciones de
Cardoso y de Lula. Queda claro que el cargo presidencial est siendo
utilizado de una manera que altera los resultados diplomticos de lo que
ellos eran en el modelo tradicional de delegacin a Itamaraty. Lula, por
ejemplo, claramente utiliza la diplomacia personal para manejar las
relaciones bilaterales con algunos pases, principalmente con pases
latinoamericanos vecinos con tendencia de izquierda, como l
mismo. (Cason y Power, 2009, p.124). En trminos prcticos, por tanto,
la poltica externa de Lula puso en prctica un programa de diplomacia
presidencial tan intenso como el del gobierno anterior, presentando una
postura asertiva en torno de la defensa de la soberana y de los intereses
nacionales, buscando alianzas privilegiadas en el Sur.
Pero cules fueron las causas del surgimiento de la diplomacia presidencial
en los gobiernos Cardoso y Lula? Segn Cason y Power (2009), la formulacin
clsica de Waltz (1959) sugiere que existen tres fuentes de realizacin de la
poltica externa que afectan la cuestin de la diplomacia presidencial, pudiendo
ser localizadas en el nivel individual (lderes o policymakers), en el nivel
internacional (cambios sistmicos), o en el nivel nacional (grupos de inters
domsticos y organizaciones estatales). En el nivel individual (particularmente
el de liderazgo), los ltimos dos jefes del Ejecutivo brasileo aumentaron
significativamente el papel de la presidencia en la poltica externa. En el segundo
caso, el cambio internacional ms importante y que afect a Brasil fue el fin de
la Guerra Fria. Sin embargo, en el contexto

8.

Con relacin a la pluralizacin de actores, de acuerdo con Cason y Power (2009),


el fortalecimiento de la CAMEX (Cmara de Comercio Exterior) en el perodo Cardoso y
reforzado en el perodo Lula es el principal ejemplo de la tendencia a la descentralizacin de
la poltica comercial. Eso porque la comisin Ejecutiva de la CAMEX esta compuesta de
seis ministros (MDIC, MRE, Agricultura, Reforma Agraria, Planeamiento y el jefe del Estado
mayor), pero es el MDIC (y no el MRE) que preside la silla.

2290 - XIV Encuentro de Latinoamericanistas Espaoles


internacional de cambio ha tenido un impacto ms temprano en el pas,
especialmente durante la crisis econmica en Amrica Latina en la dcada del
1970. Siendo as, los cambios internacionales han tenido un impacto en la
manera en que Brasil en las negociaciones comerciales internacionales y la
poltica externa. La implicancia de tal hecho fuq ue los brasileos tuvieron que
calcular sus movimientos en un nmero muy grande de polticas, pero siempre
observando las repercusiones internacionales. Con eso, tanto Cardoso como
Lula se vieron en la necesidad de comprometer a la comunidad internacional
cundo esta ha de comunicar a Brasil los cambios de estrategias de desarrollo,
y han hecho repetidos esfuerzos para demostrar el compromiso de Brasil con el
resto del mundo.
Ya en el plano nacional, dos variables influenciaron la diplomacia
presidencial: el sistema partidario y la ideologa. Con relacin al
sistema partidario, tanto Cardoso como Lula fueron arquitectos de
partidos polticos el PSDB y el PT. Segn Almeida (2004, p.162),
es en la poltica exterior y de relaciones internacionales de la poltica que
el gobierno de Lula ms se asemeja el discurso del PT. Adems,
Cardoso y Lula exploraron enlaces construdos anteriormente, lo que
hizo que la diplomacia presidencial fuese externamente legitimada
durante sus respectivos mandatos. En segundo lugar, la personalidad y
factores procesales tambin proporcionaron nuevos insumos en
poltica externa. La diplomacia presidencial en la poltica externa
fue facilitada, pues Cardoso vea el Itamaraty como una isla de
excelencia en el gobierno federal y, as, invit a muchos diplomticos
para el gobierno cuando asumi en 1995. De este modo, la familiaridad
con Itamaraty torno ms fcil para Cardoso crear un fuerte papel
diplomtico. Lula, por otro lado, siempre posea gran credibilidad
como porta-voz de Amrica Latina, lo que tambm facilit la diplomacia
presidencial.
Por lo tanto, el advenimiento de la diplomacia presidencial llev a cambios
importantes en el proceso de poltica exterior brasileo, lo que disminuy la
centralidad y la autonoma del ministerio de relaciones exteriores, y ha hecho
que las relaciones entre los jefes de Ejecutivo brasileo y los extranjeros se
vuelvan ms importantes que en el pasado - avalando la tesis de la autonoma
de la diversificacin. De esta manera, a continuacin, el artculo analizar un
caso emprico en donde podemos encontrar la diplomacia presidencial y la
tesis de la autonoma de la diversificacin: la cuestin de la nacionalizacin
del gas en Bolivia en 2006.

Congreso Internacional 1810-2010: 200 aos de Iberoamrica - 2291

La autonoma por la diversificacin en Bolivia


Bolivia es un pas con mayora indgena, pero donde las minoras blancas o criollas
comandan el engranaje de la mquina gubernamental. De 1989 a 2006, el pas
tuvo cinco presidentes diferentes9, que se enfrentaron a diversos tipos de crisis
durante sus respectivos mandatos, porque las polticas econmicas neoliberales
no fueron adecuadas para superar el atraso del pas. Con esto, los movimientos
sociales han adquirido fuerza en la lucha por reivindicaciones y comenzaron a
rebelarse contra el gobierno en diversas cuestiones, como en la Guerra del Agua,
en la campaa de Coca zero y en los problemas relativos a la cuestin agrria10.
Por lo tanto, la fuerte crisis causada por las nuevas polticas liberales volvi a
reforzar el surgimiento de los movimientos sociales que provocan un cambio en
el panorama poltico del pas. (Gutirrez y Lorini, 2007).
En los aos 1990, bajo los gobiernos de Zamora, Lozada y Hugo Banzer, el
modo por el cual se busc establecer la democracia representativa y la
democracia de mercado en Bolivia us el frgil tejido social y deterior el incipiente
orden institucional (Moiss, 1992). Con esto, bajo esa realidad, resurgieron los
movimientos poltico-sociales (Linera, 2005).
A partir de estos debates y de las renuncias de los ex-presidentes de
Lozada y Mesa, floreci en Bolivia un movimiento capaz de articular un discurso
antineoliberal y antiimperialista, incorporando una visin tnico-cultural andina que
interpela a otros sectores empobrecidos y marginados de la sociedad boliviana
(Stefanoni, 2003). Fue en ese caldo de insurgencia que el partido de Evo Morales,
Movimiento al Socialismo (MAS), obtuvo una expresin como nuevo liderazgo
poltico en paralelo a la deterioracin de las representaciones poltico-partidarias
tradicionales. De esta manera, en diciembre de 2005, Evo Morales fue electo con
el 53% de los votos, lo que represent un giro a la izquierda en Amrica del Sur,
bajo la direccin poltica, intelectual e ideolgica de los movimientos indgenas
(Mignolo, 2006).
Una vez en el poder, Morales tena como base la promesa de que
garantizara a los pobres una parte de las ganancias del pas con su principal
riqueza, el gas natural. De esta manera, el presidente boliviano ha adoptado
medidas en los planos interno y externo, promoviendo acciones vinculadas a la
nacionalizacin de los sectores de petrleo y de gas. Esto porque el programa
del MAS lo preconizaba

Jaime Zamora (1989-1993), Gonzalo Lozada (1993-1997), Hugo Banzer (1997-2001). En


2001, Gonzalo Lozada asumi nuevamente, pero fue depuesto a partir de revueltas populares.
Fue sucedido por el vice-presidente Carlos Mesa (2003-2005), que tambin sucumbi a
las revueltas populares. Quien asumio como interino hasta 2005 fue Eduardo Veltz.
10. La Guerra del Agua ocurri cuando el gobierno de Hugo Banzer resuelve privatizar las
Aguas Del Tu-nari, elevando las tarifas en 300%, lo que desencaden una lucha violenta
donde la poblacin rural y urbana se alio para forzar al gobierno a revocar la medida. La
campaa coca zero, iniciada en 1997 por el gobierno Banzer, pre
evia la erradicacin de las
plantaciones de hoja de coca. Pero, la intencin era erradicar el produto dando lugara la
resistencia y organizacin de los cocaleros. Al final, la cuestin agraria es un problema
persistente en Bolvia, pero que gan contornos trgicos cuando el gobierno de Snchez
Lozada inten eliminar las comunidades indgenas de origen en 1996

9.

2292 - XIV Encuentro de Latinoamericanistas Espaoles


un gran control sobre los recursos naturales para dar mayor poder a los
indgenas y a los sectores ms pobres. Pero lo que ms afect a Brasil fue el
hecho de que la plataforma electoral de Morales inclua la nacionalizacin del
sector de hidrocarburos como prioridad (Sousa, 2006). Siendo as, algunos dias
despus de las elecciones para la Asamblea Constitucional Boliviana, Morales
public el Decreto 28701 estipulando la nacionalizacin de las propiedades de
las compaas extranjeras que utilizaban el gas boliviano11. De acuerdo con el
decreto, todas las compaas extranjeras de petrleo que operan en Bolivia
deberan entregar 51% del control de la empresa al gobierno boliviano en el
plazo mximo de 180 das; y a Yacimientos Petrolferos Fiscales de Bolvia
(YFPB), empresa estatal boliviana, asumira la comercializacin de hidrocarburos, definiendo condiciones, volumenes y precios tanto para el mercado interno
como para la exportacin e industrializacin. Con eso, Petrobrs fue una de las
que ms sufrieron los efectos del decreto.
Pero cul es la importancia del gas natural y otros productos derivados del
petrleo a la poltica internacional y de los estados de Amrica del Sur?. Para
Hage (2006), si la garanta de suministro de energa por combustibles es de suma
importancia para los pases industrializados, sin duda debe serlo para Brasil y
para todos los otros en vas de desarrollo econmico. Esto es as porque los
recursos naturales energticos - como el grupo de los combustibles, el carbn,
el petrleo, el esquisto bituminoso y gas natural - an son fundamentales en la
poltica de los Estados que los comercializan a travs de la importacin o de la
exportacin. O sea: los combustibles fsiles siguen siendo objetos con el poder
de hacer que los Estados nacionales utilicen sus instrumentos de fuerza y de
poder poltico para tratar de materias primas responsables de la consecucin de
su poder nacional.
Muchos pases de Amrica del Sur han pasado y an pasan por crisis
energticas. Con esto, se realizaron tratados regionales de cooperacin o de
integracin a travs de la importacin y exportacin de energa. De acuerdo con
Ferreira (1996), Brasil necesita de reservas energticas para que ellas no slo
dejen de poner en peligro el crecimiento industrial, sino como consecuencia de
su perfil econmico, la energa ayudara a la representacin de liderazgo que el
pas tendra en el mbito regional. Por lo tanto, Bolivia tendra gran importancia
estratgica para la formacin de un nuevo sistema de integracin y seguridad
regionales (Hage, 2006, p. 18).
Desde los aos 1940, en Brasil ya se discuta la posibilidad de importacin
de gas natural. Sin embargo, treinta aos despus, con la crisis del petrleo, el
gas natural an no haba sido incluido entre las posibilidades frente a la crisis
energtica de los aos 1970/80. El combustible slo comenz a formar parte de
la
11. Pero cul es el motivo de tal intervencin? Segn Morales, la decisin tomada por el
gobierno se basa en la premisa de que, como nacin soberana e independiente, Bolivia
tiene el derecho de detener a la mayora de los beneficios derivados de la explotacin de
los recursos naturales de su propio pas.

Congreso Internacional 1810-2010: 200 aos de Iberoamrica - 2293

agenda poltica brasilea a partir de los aos 1990, pues hasta esa fecha el pas
era importador de petrleo de Iraq. Sin embargo, Brasil fue uno de los pases que
ms sintieron los efectos negativos de la guerra del Golfo y de las imposiciones
de sanciones a las exportaciones iraquies. De esa manera, el panico en relacin
a una eventual ruptura de suministro energtico llev al entonces presidente
brasileo, Fernando Collor de Mello, a adoptar medidas importantes, tales como
la liberacin de Petrobrs para inversin en el aumento de la produccin del
petrleo domstico. En esa poca, Brasil comenz a promover la integracin
energtica regional como un sustituto de su dependencia externa energtica
global. As, Petrobrs diversific sus importaciones de petrleo, priorizando
proveedores tales como Argentina, Venezuela, Nigeria y Angola (Barufi y otros,
2006). Y es dentro de ese marco que se puede interpretar la decisin de construir
el gasoduto interligando Brasil con Bolivia.
El intento de la poltica externa brasilea desde 1985 es hacer con que la
integracin latino-americana sea el medio por el cual ocurre la insercin
internacional de Brasil a travs de la autonoma por el regionalismo (Pinheiro,
2004). Y de los dos brazos operacionales de esa accin se encuentran en
Petrobrs. A partir de 1993, durante el gobierno de Itamar Franco, era
necesaria la obtencin de otros medios de energa. Con eso, la presencia de
Petrobrs en tierras andinas sera un acto de Planalto y de Itamaraty para
valerse de una veleidad diplomtica. Pero el aumento de la importancia poltica
y econmica de las relaciones entre Brasil y Bolivia ocurre principalmente a
partir de 1996, cuando fue construdo el gasoducto Bolvia-Brasil (GASBOL),
con la intencin de traer el insumo energtico de la regin boliviana, de Santa
Cruz de la Sierra, a las unidades federativas brasileas de So Paulo, Minas
Gerais, Rio de Janeiro y Rio Grande do Sul12. Tal realizacin colabor en la
consecucin de una poltica energtica brasilea, siendo que Petrobrs, mayor
distribuidora brasilea de petrleo y derivados, pas a explorar el gas natural
en territorio boliviano.
Sin embargo, la adquisicin de hidrocarburos est permeada de dificultades
y conflictos de gran envergadura, principalmente en virtud de la crisis polticoeconmica de Bolivia. Y, de acuerdo con Hage (2006, p. 15), la crisis boliviana
no est separada del prisma que los grupos contestadores bolivianos tienen
con relacin al gas natural, pues las revoluciones y conflictos sociales politizan
los recursos naturales del Estado nacional como ocurri en 2006.
De este modo, Brasil, despus de muchos aos en la ofensiva diplomtica,
fue colocado en la defensiva por Bolivia (Cason y Power, 2009). En los primeros

12. El inters por el gas natural boliviano no se inicia con la construccin del gasoducto.
Desde el gobierno de Ernesto Geisel, en 1974, pasando por Jos Sarney, en 1985 y por
Fernando Collor de Melo, en 1993, el carburante de los Andes ha despertado atencin de
Brasil. Pero el paso final, con la construccin del gasoducto, es obra del gobierno Cardoso.

2294 - XIV Encuentro de Latinoamericanistas Espaoles


meses despus del anuncio de Morales, el presidente Lula combate
los desentendimientos de una manera conciliadora, a travs de la poltica
de la buena vecindad. Lula afirm que la nacionalizacin era legtima y
que estaba siendo hecha por un presidente electo democrticamente. Por otra
parte, asegur que confiaba en las negociaciones con Morales sobre el futuro del
acuerdo entre los dos pases. Sin embargo, con las elecciones brasileas
de 2006 y con la presin hecha por los diversos sectores de la oposicin, Lula
decidi defender ms firmemente los intereses nacionales, respaldando a
Petrobrs y empujando a Bolvia para una decisin que contaba con el apoyo
de los Estados Unidos.
Despus de dos semanas intensas de negociaciones, Petrobrs realiz, en
octubre de 2006, un acuerdo para continuar operando en los campos de gas
bolivianos. Morales garantiz la continuidad de la exploracin de los
hidrocarburos por las empresas brasileas, argentinas y espaolas, a pesasr
de la nacionalizacin13. Para muchos, Lula enfrent el conflicto de manera
adecuada, pues desde el inicio tuvo una actitud conciliadora sobre el asunto
y no perdi de vista el principal objetivo: la integracin de Amrica del Sur. Por
otra parte, Brasil no estaba interesado en tener relaciones hostiles con Bolivia
pues su matrz energtica dependa enormemente del gas boliviano.
Segn Seintenfus (2007, p. 16), la reaccin del gobierno brasileo a
la nacionalizacin del gas boliviano fue adecuada y contemplo la defensa
de los intereses nacionales. Eso porque existe la obligacin poltica y
moral de reconocer la Resolucin 1.803, de 1962, de la AG de la ONU,
aprobada con el voto brasileo, que declara que el derecho de soberania
permanentes de los pueblos sobre sus riquezas y recursos naturales debe
ejercerse segn el inters del desarrollo nacional y del bienestar de la poblacin
del Estado interesado.
Por tanto, el reciente episodio de la nacionalizacin del gas boliviano
proporciona un estudio de caso demostrando que la poltica externa realmente
interesa; y el hecho de que Lula ha reconocido el derecho de Bolivia en
nacionalizar sus fuentes naturales inmediatamente despus que Morales ha
actuado de modo contrrio a los intereses econmicos brasileos
demuestra claramente la presencia de la diplomacia presidencial.

Conclusiones
La poltica externa puede ser afectada por las categoras de las polticas
pblicas y por las de las polticas internacionales. Adems, una pasa a influenciar
a la otra, permitiendo la revisin de sus momentos.
13. Segn Lins (2009), se trata fundamentalmente de un aumento de los impuestos de
las multinacionales y de una renegociacin de sus contratos. Como consecuencia, en
cuanto en 2005 el Estado haba recolectado menos de 300 millones de dlares en rentas
ligadas a la exploracin del gas y del petrleo, en 2007 l se apropi de 1,6 billones.

Congreso Internacional 1810-2010: 200 aos de Iberoamrica - 2295

En el caso brasileo, la poltica externa viene sufriendo constante cambios


de paradigmas, pero siempre buscando la autonoma del pas en cuestiones
internacionales (Pinheiro, 2004). Especficamente en los gobiernos de
Fernando Henrique Cardoso y de Luis Incio Lula da Silva, la diplomacia
presidencial se torn hecho recurrente en la poltica externa brasilea
(Vigevani y Cepaluni, 2007; Cason y Power, 2009).
Ya en el gobierno Lula, la autonoma continu siendo el principal factor
de emancipacin de la diplomacia del pas. Sin embargo, Lula privilegi las
alianzas con pases del Sur, lo que aument su prestigio internacional y la manera
de hacer diplomacia, pues se busc la autonoma por la diversificacin como el
visualizado en el caso boliviano, donde la participacin activa y la bsqueda por
mayor influencia del pas caracteriza una nueva fase de la diplomacia brasilea,
que viene procurando adquirir mayor insercin internacional.
Siendo as, la poltica externa como poltica pblica est cada vez ms
en evidencia en el pas, pues diversos actores vienen contribuyendo para el
debate y para la insercin de nuevos temas.

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