PREFACIO?

"The gl'eat qucstiolls of slate, national,

and, at present, world politics are impo)'tant,interesting, and popular subjects foI'
discussion, but urban life as it unfolds
itself in the movements of man from remotest time to our own day is undoubtedly of
immense practical value in the examples
it affards al1d thc lcssons it teaches." (1)
FREDERIC HARRISON

Os meios de comunicao c as facilidades de transporte 11l0dificaram completamente o conceito de vizinhana. J no h regies

remotas 110 mundo. Hoje em dia, pode-se dizer, q1lase tudo estI
seno ao alcance dai mo, pelo menos ao alcance da voz. Qualquer
acontecimento menos trivial - o rapto da filha de um ricao na
Siclia, um pequeno desastre de estrada de ferro no Japo, a extino de coelhos na Austrlia, um salto de esquia.dor na Finlndia -- logo propagado aos quatro ventos, transmitido ao resto do muno
por um verdadeiro aranhol de vias de comunicao c sistemas de
transporte. Para constituir essa formidvel e 1Ilundial teia de aranha, o homem mobilizou prticamente tudo: as ondas hertzianas,
a eletricidade, vrias leis cientficas, a termodinmica, a eh'trnica.
os combustveis -mais poderosos, engrenagens, instrumentos de preciso, as ondas do mar, os topos das montanhas, aviiies, automveis, navios, locomotivas.
(1)

The Meaning of HiBtory, MacMillan, Londres, 1894.

17

Graas a sse el1redamc/1to de todos os paz,os /la mcsmo processo de informao, as questes intenraciollais, tf'rrzidas i/lsistentementc ao rccesso dos lares pelo rdio, I,d tclcz!iso, Pelo jornal,
pela rr7./ista. c Pelo liz',-o, dC11l(1ndal1l c cOllscgucm el1lpo!yar a /lI'lior
I'arccla das atcn,iits. Por exclllplo: () homcm ci7'ilizado prcocupa-si'
caJ dia (O/li o que acollteCel/, ou est !'or aco/ltecer. /1iI ilha de
Qlli'1Iloy 011 em Goza. O illundo illteiro acompaJ/ha, dia a di,), ()
progresso do na7./cgador solitrio, que illtenta (/ Inl7!cssia do Pacfico e1J/ lima simPles balsa, OH o do grupo dc alpinistas, que emprcende li escalada do pico Everest.
Por slla vez, os problemas nacionais, estad lIais e regionais
disputam vitoriosamcnte o espao da imprensa e o tempo das estaes de rdio e de tele7lisio; e assim mais conhecidos, nzais noticiados, focalizados todos os dias pelos meios de co Ullt11 icao , assaltam as atenes gerais.
E' a essa concorrncia agrcssiva, incessante, implacvel, nutrida
pelas facilidades de comunicao e transporte, que se dez'e o fato
de serem relegadas para 11m plaJ/o seCl/lldrio as qllcsti'ies 1Jlul1ici /,0 is e locais.
Alm do bOJllbardeio de informaes, outro efeito dos modernos meios de trallsporte e v'ias de comunicao, que igualmente
atrai a ateno dos hOl1ums para o que ocorre Cln outros pases,
a interdependncia dos sistemas econmicos nacionais e regionais.
Uma greve dos estivadores em Londres afeta ql/ase imediatamente
o preo do algodo 110 Egito, da Carlle na Austrlia, da l na
A rgentina, dos 07'OS lia Dinarnarca, e assim por diante. Essas
re percusses nacionais, por sua vez, afetam vrias outras atividades econmicas, dcntro e fora dos respectivos pases.
Com aumentar a mobilidade das idias, das pessoas e das coisas e intensificar a interdependncia ecoil111ica dos pases, as J/lOdenUls condies do 11lundo esto apagando as fronteiras culturais
e internacionalizando os intersses do homem.
No entanto: por mo,gnas e transcendentais que sejam as questes da politica 1lIundial, por empolgantes que sejam os problenws
nacionais e regionais, cum/,re atentar para as coisas que se passam

em nossa cidade, em nosso bairro. Encarados do POlltO de vista

do intersse imediato do homel1I, os problcmas locais so os mais
importantes, aqules que devem merccer maior dose de ateno.
A falta de gua e/ll 11m bairro, a illeficincia dos transportes
Hrbanos, o num funcionamento dos sel"vios de limpeza pblica, o
policiamento frouxo do trnsito, a delinqiincia infantil e outras
patologias urbanas e 1Ilunicipais afetal1l71111ito mais imediatamente
o confrto, o bcm-estar, a tranqiiilidade dOlllstica e at a segumna, do homem do que as graves qurst(rs illternacionais. que
/lIo11opolizam o noticirio dr cada dia.
Parodia.ndo MUNRO, para qltem "(/ cidade IllOdl'rna a lllaior
(lbra da raa lzul1uma", podemos dizrr que o govrno 'IlIunicipal
a 1IIais importante institltio poltica at agora criada prlo homem.
A prrsellte tentativa de teoria das jllni5cs Illll1licipais. qllc 011samos submeter crtica dos illteressados, /leste e el/1 Olttros pases,
tr71l por principal objeth'o propor ltma rezl1'si'o geral da matria,
III1l reeqllacionamellto do problema, a fim de que as instituies
1iIunicipais da Amrica Latina adquiram finalmente o lastro terico
e a poro de poder estatutrio de que necessitam para sc imporem
ao respeito e estima das gentes. A 110SS0 7H'r, rspecialmente no
caso do Rrasil, o problema consiste muito mais em equipar o /lllWilpio de todos os meios indispensveis sua plena evolllo e funcionalllento eficiente, do qlle em rc~'er, 11/110 vez mais, a chamada
discriminao de rendas. Dar mais dinheiro ao 1IIunicpio no basta.
E' necessrio dar-lhe, sobretudo, capacidade administrativa e projissional, meios materiais e humanos de a.i'o - U11W equipe de
servidores indiscutIvelmente preparados para enfrentar os proble1MS 1Ilunicipais com antecedentes de competncia. Que se d m.ais
dinheiro ao 1nltlc pio atrC1'l,s de lllllil participa.o mais ativa na
arrecadaiio dos 1npostos. Mas cu 111 pre dar-lhe, simult.neamente,
competncia administratz'a inequh'oca, para que utilize bem, para
que utilize sbia e cconmicamente os 110VOS recursos. Cumpre
dar-lhe: 1/lellzor organizao, melhores mtodos de trabalho, melhor
contabilidade, 111el110l'es dcpartall/cntos de engenharia, 1/1cll1orrs

chefias executivas, ('{c., tudo isso clltrcf/u(, a illdivdllos realmente

capazcs.
Ti'l\EDUUC lL\J{!usu:-< disse ['Ch/lIlClllc Ijlle "a ciduele assal1la,
feio dc montanha dominadora, na paisageln da histria". Para
(fue 11m historiador do futl/ro possa di:::er o mesmo da cidade brasileira, J/a qual se centrali:::a a responsabilidade pelo progresso da
l11Ullidj io, necessrio proporcionar-lhe () cqltipalllCnlo complexo
de Ijlte carece e do qltal a pea mestra 11111 corpo de servidores
profissionais de carter perl/1ane1lte e competncia indisputvel.
O presente tnrl1alllo uma ~Iersiio revista e amPliada da modesta conferncia que prollltllcirt1/[os, em 1952, pera1lte os membros
do Jl Congresso Nacional dos Municpios de So Vicente, onde,
a 'l'erdade seja dita, 1lossa tese no ohtl've repl'rr1fsso alguma.
A idia de atribllir /10.1' II/ullicj'ios os sCITios pblicos de primeira
necessidade, qUi! SIl"mctclIlUs s autoridades mUJ/icipais cnto CO/lcentradas CIII St/o r'icellte, COIIlO que se congeloll ante a completa
indiferena COIll 1]/(' foi ouvida. Xcio despertou () lI1ais longnquo
eco. Horas depois de f'rol1ullci-la, em viagclIl de regresso a SirO
Pa[(lo, ClIl cOlllpal/hia do PROl'. CAR\',\LIIO Pl:\TO, hoje Secretrio
da Fa;;cnda daqucl(' li.s1adu, ti'1"!'1lloS u sensario f'crfeita da inutilidade de nossu csftir(i!. LOllge de ns, porm, (/ idia pervcrsa
de atril1uir (lOS 1I11ll/icij'olistas de ,"'i'io Vicente [(IIlCl atitude de desillterssc pum COIll as j'roblcllws IIlllnicipais 7.!ersados elll nossa COIIferncia. RecoI11/i'Ci"II/(ls [/'ollllel/te Ijl/e a falta foi l/IlIito lIlais da
apresentao ter/"() a terra, que fiz e111 os da tese, do IJlle da sensibilidade do auditrio. Pn}' ol/tro lado, havia lima plclora de COIlferencistas ilustres c de leses eJllpolgantes, de modo I]ue, para. se
impor atenelo /laqueIe cOl!cla'ue, era preciso que ulHa tese contivesse [Jrandes doses dos seguintes ingredielltes: prestgio do autor,
l1mbincia poltica, oportunidade manifesta e relaes de estreita
parentesco COI/! as tendncias dos lIlunicipalistas ali rcunidos.
A despeito de fudo isso, cOlltinuamos a crer 110 tese, No ti'l'c1IlOS assim ra:::{es para repudi-Ta, nem para deix-la morrer no
esqltecillle1/to. Tallto qlle. logo depois, tomamos a iniciath'lI
de rC~'IZ'er o aSSIIIl!n, fl7::;el/do /,ublicar as partes essenciais da COI11

ferllca lIa Revista do Servio Pblico de maro dc 1953, sob o

ttulo de "O Municpio e os Servios Pblicos de Primeira Necessidade", de que o Servio de' Docu1/1entao do D.A.S.P. tiron
1I111a separata.
E' quc alilllcnt7'all10S a illlStlO dI' qw o prescnte trabalho COl1linlta algu11Ias idias gcnulnalllcntc fa7'orr'iHis emancipao admi1listrativa dos 1I11111icpios. Essa mcsl1lo illlsllo lC'i'ou-nos a revcr:
emPliar e fUlldamcntar lllais detidamente a tese que lItlO i11lPressio1101( 11enhulIl dos participantes do refl.'1'ido congresso.
Incorporada sric de Cadernos de :\dministra~lo Pblica.
da E.B.A.I' .. aqui vai, soh o ttulo algo all!/licioso de Teoria das
Funes Municipais, t;S!C f'uI/lu de 7'ista dt' IIIil modesto bnlSileiro
que oferece apenas isto 1'111 bCl/efcio da lIobilitaiio das instituies
lI/lI/licipais dc scu pas. j 1 0rquc nada lIlais tel/! do qllc isto.
Quem lhc dcra ter 1IIIIito mais pora ofacccr'
Rio. deulIlbro. 195-f.
nENEDJCTO

SiLVA

NDICE
I -

DIVISO DAS FUNES GOVERNAMENTAIS

Preliminares ........................................
O critrio da tradio ..............................
O critrio da contigidade ..........................

3
3
4
5

II -

AS VIRTUDES POLTICAS E ADMINISTRATIVAS

DO MUNICIPALISMO ..........................
Vizinhana entre governos e governados .............
Escola de poltica e laboratrio administrativo .......
Refi!H~mento das. ~nstituies democrticas ...........
RefugIO da opOSlao ................................
Antdoto contra a centralizao .....................
Sede dos movimentos de renovao ..................

11
11
12
12
13
13
14

lU -

A EXPANSO DAS FUNES MUNICIPAIS .....

Algumas causas e efeitos ............................
O crescimento fsico das cidades .....................
A revoluo industrial ..............................
O progresso tecnolgico ............................
Os meios de transporte .............................
O chamariz psicolgico das cidades ..................
Evoluo da filosofia social .........................
O progresso da medicina e da sade pblica ..........
O aumento da produtividade agrcola ................
O caso de Detroit ..................................

15
15
15
16
17
18
19
19
20
21
25

IV -

A VITALIZAO DOS GOVERNOS MUNICIPAIS

O fiel da balana da autonomia municipal ..........
Atribuies mnimas: os servios de primeira necessidade
Atribuies novas ...................................
A tividades promocionais .............................
Capacitao dos governos municipais .................

27
28
28
2rJ
30
30

CONCLUSES

.....................................

3~'

INDICAES BIBLIOGRFICAS ...................

36

V -

I.ER E ANOTAR

leitor avisado l sempre de lpis ou caneta em punho, sublinhando, destacando, registrando, comentando o que
lhe parece digno de ateno ou crtica.
A fim de criar ou estimular nos leitores o hbito inteligente da leitura anotada, os Cadernos de Administrao Pblica contm, na parte final, quatro ou mais pginas em
branco, especialmente destinadas a recolher as anotaes de
cada leitor.
tsse hbito capitaliza o esfro do leitor e estimula o
processo de fixao, no cabedal de conhecimentos de cada
um, das coisas lidas e anotadas.
Se ainda no o cultiva, por que no comear agora, neste
Caderno?

TEORIA DAS FUNES MUNICIPAIS

I -

DIVISA0 DAS FUNES GOVERNAMENTAIS

"The modern di y is the Ui'eatcst
achicvement of the human 1ace."
WILLIAM

Preliminares

o indivduo, em primeiro lugar, a famlia, em segundo, e todos os grupos humanos licitamente constitudos com finalidades morais, profissionais, culturais ou outras, tm o direito de
receber do Estado um mnimo de
proteo e de servios, que lhes
tornem a vida compatvel com
os ideais e os costumes da poca.
Decorrncia dessa verdade pacfica, o Estado moderno transforma-se em emprsa politcnica
e multiplica atividades para atender aos anseios, aspiraes e reivindicaes dos diversos segmentos e grupos demogrficos que
constituem as comunidades polticas.

BENNETT MUNRO

N os estados federais, a responsabilidcle de prestar servios

e assegurar proteo ao povo cabe simultnealllente aos governos locais ou municipais, aos
rstaduais e ao govrno nacional.
A simples lista das numerosas
~ complexas funes que, nos
pases civilizados, os trs nveis
de govrno executam, separada
ou conjuntamente, para prestar
servios coletividade, tomaria
metade do espao reservado para
ste esbo de teoria elas funes municipaIS.
. Tentar determinar, dentre as
mil e uma atividades desempenhadas pelos poderes pblicos,
quais as que deveriam caber aos
governos municipais, certamente
no constitui mera especulao
17

CADf.:iRNOS lJE ADMI'~ISTRAO PBLlCh

terica. Se u estadu federal

um sistema de rgus, o conhecimento exato das funes que
melhor se ajustam a cada um
dles representa elemento informativo inaprecivel para a boa
coordenao da tarefa comum a
todos.

critrio da tradio

A discriminao de funes
cEtre os trs nveis de govrno
poderia ser tentada luz de vrios critrios. De acrdo com o
critrio da tradio, por exemplo, no teramos dificuldade em
arrolar as funes pblicas que,
IlOS estadus federais, tm C0111pttido ordinriamente Unio.
As principais s~LO as seguintes:
A conduta das relaes exteriores;
Os negcios militares em geral;
A regulamentao do comrcio exterior e interestadual;
Os servios postais e telegrficos;
A adoo de sistemas de pesos e medidas;
Os registros de patentes;
A emisso de moeda;
A proteo dos direitos individuais contra os Estados;

A gerncia e fiscalizao da
propriedade nacional. do domnio da Unio e dos Territrios;
As atividades legislativas, executivas, judiciais e financeiras,
necessrias ao funcionamento do
g-ovrno federal.
No caso do Brasil, alm das
que acabamos de mencionar, a
Unio tem exercido e continua
a exercer 11t1l11eru:-,a,; 'ttividades,
inclusive /,rOlllOCzon.::is, que talvez fica %em mais b1}1 localizadas, l)('!o menos G.o ponto de vista ela diviso ra~ional do trabalho, "c atribudas aos estados ~
municpio~. Basta citar as seguintes, para ilustrar a afirmativa: a promoo da educao, a defesa da sade pblica,
as obras de saneamento, as obras
contra as scas r a construo
e consenao de e8tradas de rodagem.
N os pases de forte tradio
lllt11licipalista. como a Inglaterra
e os Estados Uniclos, os gover110S locais tm a seu cargo a instl-uo primria, o corpo de bombeiros, os servios de polcia, li
saneamento urbano e rural, a
limpeza pblica, o policiamento
do trnsito, a abertura de ruas,
praas e jardins e, em muitos
casos, as chamadas utilidades pblicas - abastecimento de gua,

TEORIA DAS FUNES MUNICIPAIS

rde de e::>goto!5, telefone, transporte urbano, etc.

critrio da contigidade

Outro critrio que nos poderia guiar na tentativa de delimitar os setores de competncia
administrativa dos poderes pblicos no regime federal a contigidade. 1!ste critrio, que se
nos afigura intuitivo, parece particularmente til na formulao
da teoria das funes municipais.
A copiosa literatura existente
5bre govrno municipal ocupase mais ou menos extensamente
com o intrincado problema das
funes. E' natural que os tratadistas se interessem em discutir o que compete e o que no
compete ao govrno municipal.
Apesar das numerosas tentativas
conhecidas, a verdade que, at
hoje, ningum elaborou uma teoria geral das funes municipais.
Somos de opinio que o critrio de contigidade, que tentaremos explicar a seguir, oferece base para a discusso e possvel desenvolvimento, seno da
teoria geral, pelo menos de uma
teoria aceitvel das funes municipais.

Com efeito, se qUlsessemos

grupar, segundo o grau de contigidade em relao ao bem-estar dos cidados, os servios
prestados pelos poderes pblicos,
poderamos estabelecer trs categorias:
Servios de importncia imediata;
Servios de importncia prxima)'
Seryicos de importncia mcdiata.
>

Servios de importncia
imcdiata

Entendemos por servios de

importncia imediata os que se
relacionam diretamente com a
satisfao das necessidades bsicas da pessoa humana. So
servios de que dependem imediatamcnte o bem-estar do agregado humano, a vida da famlia,
a prpria sobrevivncia do indidduo. Em outras palavras, so
servios pblicos de primeira necessidade. C01110 tais, devem figurar em primeiro lugar nas escalas de prioridade dos governos.
Primum vivere, deinde philosophari, diz um provrbio antigo. Os servios pblicos que
incluimos nesta categoria tm
muito a ver com o vivere) e

CADERNOS VE ADMINISTRA~~O PBLICA

muitu pUllCU l'ulll (> /,hilusof'llGri.

Os scrvios de importncia
imcdiata caracterizam-se ainda
pela S\la tangibilic1aele. Tm
destino certo e l'\"am enelero
conhecido. Seus usurios so
fcilmente idcntificveis.
Os
grupos, as famlias e os indiv~
eluos os recebem c cada recipienclrio tem conscincia do fato.
Em COnSC(liincia, o bom e o mau
f llncionamcl1to ele tai s servios
so logo percehidos pelo povo. l\.
sua intcrrupo acarreta prejuzo, sofrimcnto 011 sacrifcio pessoal e tende mesmo a assumir a
forllla ele calamielaele pblica.
A inspeo cle artigos alimentares,. o ahastecimento de gua,
as reles de esgotos, a remoo
ele lixo e (I". 11(",p itais cle pronto
socorro, por excmplo. representam servios de importncia ime(liata. Qualquer dles tem influncia na promoo do bemestar e na preserva()( l da sade
e da prpria vida.

Servios de i 711 !)OrlllrlI

przi11la
Os servios ele importncia
prxima so os que, embora dispensveis, constituem fonte de
confrto e fruio pessoal. So

outros tantos fatres de segurana econmica e de proteo

social para indi dduos e grupos.
Os cidados podem viver sem
les, mas, uma vez habituados ao
scu gzo, passam a considerlos imprescindveis. Trata-se d'~
servios mais difceis de caracterizar do que os ele importdncia
imudiata, de que' j falamos, e
os de importnria mediata, de
que falaremos daqui a pouco.
Bem poderamos cham-los
sl'J""vios promocionais. Valorizall1 o indivduo e a coletividade,
embelezam a "ida e, ele certo
moclo, expressam a marcha cio
progresso hUlllano. A regulari(lade dos sl'l"'llios p li Micos de i11lj'ortllcia prxillla uma garantia elo bem-estar elo grupo. Contuclo, a sua interrupo no afeta
seriamente a sobrevivncia elo
indivduo. Privar-se de tais servios ser um sacrifcio insuportvel para aqules que j se hahituaram ao seu gzo. No ha\-Ios gozado llunca significa
talvez viver aqum da civilizal:flo. No obstante, possvel
]la~sar a vicia inteira sem o benefcio dos servios promocionais. A grande maioria da polJulao brasileira certamente
llo os conhece, nem sequer evo-

TEORIA DAS FUNES MUNICIPAIS

luiu bastante para ter conscincia de sua falta.

Os servios de importncia
tr.rima aparecem como atividades regulares (los poderes pblicos nos estgios mais avanados
ela civilizao. Somente aps resolverem os problemas mais prementes, os problemas primrios,
relacionados com as necessidades bsicas, que os poderes
pblicos devem evoluir para o
estgio em que lhes possvel
cuidar dos scrvios promocio11alS.

No se imagille, porm, que'

trate ele servios frvolos 011
bisantillices, compatveis apenas
c< iJll uma sociedade de mandarins ociosos e refinados. E' verdade que o; indivduos podres
de chie, tipificados por EA DE
QUEIROZ na personagem central
cle A Cidade e as Serras, se
regalam com esta categoria de
servios pblicos. 1\1 as todos os
hOl11C'ns civilizados tambm os
apreciam e sabem us-los. Prest-Ios no significa desperdcio
para os governos, nem us-los
'ignifica decadncia para os goI ernados.
A promoo elo ensino artstico, a construo e manuteno
de parques e jardins, as orquesSf'

tras sinfnicas e outras atividades da mesma famlia so exemplos de servios de importncia

prxi1l1a. Concorrem fortemente
l'ara o aperfeioamento do indivduo, para o abrandamento do
cunilito da cuncorrncia entre os
diferentes grupos profissionais e
n emhelezamento da vida social.
E' evidente, porm, que sses
.c;ervios, ainda que desejabils~imos, no se destinam a satisfazer as necessidades bsicas do
homem. Teriam m;cis a ver C0111
u j,hiloso J)hari elo que com o
'('n'ere.
,\lUS1TEl,F'; di~,,(' (Ine a h
llalid;-,de do gon~rJl() promovel
a __ ida decente.
ORTEGA Y
(;ASSET, em um de seus ensaios
filosficos, declara que o que interessa o homem no apenas
"estar", mas "bem estar". Os

servios de importncia prxima

so exatamente os que mais contrilJUem para a "boa vida", de
Cjue fala AHlSTTELES, e para o
"bem estar", de que fala GASSET.

Sn''C,ius d c
lflediata

imp(lrt,~/1(ia

Entenclemos por servios de

importncia mediata aqules cuja
existncia, emhora contribt1a

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

para a euforia e equilbrio soClalS, no representa condio

necessria para a sobrevivncia e
bem-estar do indivduo. Trata-se de servios mais ou menos
remotos elo cidado. E' certo
que a sua prestao consulta os
interesses da sociedade; por isso.
os poderes pblicos ocupam-se
dles. Mas a paralisao ou
mesmo a abolio de tais servios no constitui ameaa imediata para o indivduo, no lhe acarreta perda irreparvel, nem o
coloca em estado de no poder
satisfazer qualquer das necessidades bsicas.
Embora muito alto, o grau de
convenincia social dos servios
de im/,ortdJlcia mediata no
chega a ser vital. Dir-se-ia que
sses servios, dada a sua ndole intangvel, dispem de clientela coletiva, mas carecem de
clientes individuais. Todos os
recebem, mas ningum tem conscincia de utiliz-los pessoalmente.
O entretenimento de relaes
diplomticas, comerClalS e outras com os diferentes pases.
lJor exemplo, um servio pblico utilssimo. A cunhagem de
moeda tambm um servio phlico de grancle utilidade. Na
~ociedadf moderna seria muito

difcil, embora no imp05svel,

viver margem da economia monetria. No nos parece necessrio lembrar que a existncia
c1sse meio universal de transa<;o, que o velho dinheiro, simplifica admirvelmente as opera<;es de venda, compra e troca.
No necessria a competncia de um cientista poltico, entretanto, para se perceber que o
entretenimento de relaes diplomticas e comerci'rtis um
servio de importncia mediata
para o cidado. O seu bem-estar
e sobrevivncia no dependem
imediatamente da conduta dessas relaes.
Consideraes
idnticas aplicam-se ao caso da
cunhagem de moeda, outro ser<'io de importncia mediata para
o cidado.

* * *
A luz desses exemplos, pode1110S prosseguir na tentativa de
tlaborao da teoria das funes municipais com base no critrio da contigidade. Ficou evidenciado CJue os servios includos na primeira categoria so
<:tqules que se relacionam imediatamente com a satisfao das
necessidades bsicas do indivduo e, conseqentemente, cons1ituem o (lue proponho chame-

TEORIA DAS FUNES MUNICIPAIS

mos scr'uios pblicos de primeira necessidade.

Estabelecida esta classificao
tripartida das funes governamentais, logo se verifica que os
servios de importncia media,ta
parecem manter relaes de afinidade com o govrno nacional,
isto , o govrno mais distante
elo indivduo; ao passo que os de
importncia imediata, ou sejam
os servios pblicos de primeira
11ecessidade, parecem caber logicamente aos governos municipais, isto , aos governos vizinhos do indivduo.
Os servios classificveis na
"egunda categoria, isto , os servios de importncia prxima,
so mais difceis de distribuir segundo o critrio da contigidade. A rigor, les deveriam ficar
3 cargo dos Estados, salvo quando exigissem uniformidade nacional.
Com efeito, se se admite, para
argumentar, que as funes de
importncia mediata sejam privativas do govrno nacional e as
de importncia imediata devam
caber aos goyernos municipais,
conclui-se, por excluso, que as
funes pblicas de importncia
prxima ficam, em princpio, sob
a responsahilidade dos Estados.

A teoria poltica, os princpios

ele organizao cientfica do trabalho e at o bom senso se insurgiriam contra a diretriz que
tentasse atribuir ao municpio
competncia para desempenhar
funes pblicas de importncia
mediata" como a regulamentao
do comrcio exterior. No menos absurdo seria encarregar-se
o govrno da Unio, especialmente nos pases de grande extenso territorial, de problemas
que ocorram exclusivamente no
nvel municipal e s interessem
populao local, como a construo ele rdes de esgotos. Nesses dois casos extremos, o absurdo evidente, porque a regulamentao do comrcio exterior
e a construo de rdes de esgolOS
gravitam, especificamente,
aquela na rbita de ao do govrno central e esta na rbita
de ao do govrno municipal.
N o caso dos servios de importncia prxima no h a mesma afinidade patente entre les e
Cjualfluer das rbitas de govrno.
No h, sem dvida, relao especfica de afinidade entre, por
exemplo, a educao secundria
e determinada rbita de govrno. Os ginsios, os conservatrios, os teatros podem ser criados pela Unio 011 pelos Esta-

10

CADERNOS D:r. ADMINISTRAO PBLICA

<10.;, Oll pelos Municpios, sem

que haja qualquer ruptura dos
princpios de organizao, e sem
que isso motive um reparo do
bom senso.
lHas uma diviso de trabalho
com base no critrio da contigidade no seria praticvel de
ponta a ponta, nem permitiria
dividir a massa total do trabalho governamental. Certas at!yidades permaneceriam em zonas dbias, outlas suscitariam
conilitos de competncia. O grupo de ~~rvios mais suscetvel
cle collflitos de competncia entre as trs rbitas de govrno,
!la c:tado feeleral, precisamente aqule a que chamamos
aqui (( servios de importncia
prxima". Por outro lado, sse
grupo ele servios o que melhor se presta cooperao ad-

ministrativa entre a Unw.o, os

Estados e os Municpios.
Seja como fr, o critrio da
contigidade facilita uma determinao lgica das funes do
I1funicpio, que o que nos 1I1teressa no momento. Especulemos
agora sbre a sabedoria e convenincia de garantir ao l\funicpio o exerccio satisfatrio dessas funes.
Sustentamos que os intersses das comunidades humanas,
organizadas em estados federais,
ficam mais bem amparados quanelo a diviso do trabalho governamental se faz de acrdo com o
critrio da contigidade e os ser\'ios pblicos de primeira ne'
cessidade so ela competncia
privativa, ou pelo menos preferencial, dos governos municipaIS.

"Tenho diante de mim um caderno de 1869, em que copiava as pginas que em minhas leituras mais me feriam a
imag-bl'co, mtodo de educar o esprito, de adquirir a forma
do esmo, que eu recomendaria, se tivesse autoridade, aos que
S9 dc!'!ttnam a c:o!crever, porque, preciso fazer esta ob!!lcrva~o. ningul'm escreve nunca seno com o seu periodo, a
sua medi<Ja, Renan diria a sua eurritmia, dos vinte e um anos,"
JOAQUIM NABUCO,

in Minha Formao

11 -

AS VIRTUDES POLTICAS E ADMINISTRATIVAS

DO MUNICIPALISMO

Razes tcnicas, razes histricas e razes polticas fundemse para justificar a existncia
de governos municipais vigorosos e bem equipados para o desempenho de suas funes que,
j agora, chamaremos especficas.

Vizinhana entre governos e

governados
Em primeiro lugar, de todo
convinhvel que os usurios dos
servios pblicos de primeira necessidade estejam em posio de
solicitar e receber pronta ateno para os seus desejos, queixas e reclamaes.
Localizado na sede da comunidade, ao alcance da voz, do
ouvido e da vista dos muncipes, o govrno municipal ipso
facto mais acessvel s sugestes, crticas e influncias do
povo. O govrno municipal ,
por assim dizer, um govrno de

yizinhos e, COl11o tal, suscetvel

de fiscalizao direta e ininterrupta. Esta contigidade, esta
relao de vizinhana representa
() mais forte argumento em favor ela tese que confere ao mulJIClplO competncia privativa,
ou pelo menos preferencial, para
administrar os servios pblicos
de primeira necessidade. A inspeo do leite numa cidade populosa, a proteo da propriedade contra a fogo, a fiscalizao do trnsito urhano, o abastecimento de gua - para citar apenas exemplos mais correntes - so servios que no
devem sofrer soluo de continuidade, nem funcionar irregularmente, porque a mais leve falha em qualquer dles pode tel
conseqncias funestas para a
populao interessada. Cumpre,
assim, que o povo tenha acesso
imediato aos rgos incumbidos
de tais servios. As correes
de falhas verificadas devem ser
17

12

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

feitas cul11 a lllaior rapidez, purque somente a volta normalidade restabelece o bem-estar do
puvo. As comunicaes entre os
poderes pblicos que prestam
servios de importncia imediata e os respectivos usurios deyem ser fceis, permanentes e
rpidas.

Escola de poltica e laboratrio administrativo

Uutra das razes bsicas por
que os governos municipais devem ser operantes e efetivos
est !lo papel que o municpio
desempenha como escola de preparao para a vida pblica.
Acessn'l fiscalizao e s
crticas diretas do povo, cada
govrno municipal deve ser um
laboratrio de experincias administrativas e, ao mesmo tempo, uma escola prtica de formao e aperfeioamento de eleitores, servidores pblicos, legisladores e cidados.
As decepes, as vicissitudes,
juntamente com as alegrias da
vida poltica e administrativa
municipal, reajustam o senso de
seleo do eleitor, aprimoram a
tcnica do legislador, ampliam
a experincia social do administrador, aguam o esprito crtico

cUlltrilJLnLc c rcl inalll a capacidade ch'ica do cidado. E' evidente ljl1e. quando n cuntribuinte
aprende a fiscalizar u emprg(l
dos dinheiros pblicos, e o eleitor a pedir contas a seus mandatrios, e o legislador a captar
os anseios elo povo, e o administrador a receber as sugestes
e crticas dos cidados na rbita
municipal, o contribuinte, o eleitor, o legislador, o administrador e o cidado adquirem e aperfeioam as tcnicas cvicas e polticas, que permitem participao inteligente e construtiva nos
negcios pblicos estaduais. nacionais e internacionais.
.]<J

Refinamento das instituies

democrticas
A existncia de ncleos municipais bem organizados, autnomos de direito e de fato, alm
de assegurar aos muncipes o
gzo e uso dos servios pblicos
ele primeira necessidade, contrilJUi ativa1l1ente para a nobilitao e refinamento elas instituies democrticas. A organizao e funcionamento dos governos municipais ensejam o florescimento do esprito pblico, a
vocao para a vida poltica numa palavra, estimulam eleito-

TEOR1A DAs FUNES MUNICIP AtS

rcs e contribuintes l exercer vigilncia direta sbre os negcios

pblicos. Como disse ANDERSON, o municpio vale por um
forllJn de participao poltica,
em que todos contam, inclusive
os eleitores mais humildes, e caela um sente que o seu voto pesa
mais que nas eleies estaduais
ou federais. E' a vida poltica
elo municpio que d sentido palUyel ao postulado democrtico
ele Cjue carla eleitor uma parl'ela da soherania popular.

Hefgio da oposio
As virtudes polticas do lllllnicipalismo no se limitam
preparao e aperfeioamento do
cidado e do eleitor. Elas oferecem vlvl1la e refgio oposio
partidria. Com efeito, quando
um partido poltico perde as
eleies estaduais ou nacionais,
pode refugiar-se e sobreviver na
esfera municipal. Seus adeptos
sero mais numerosos em determinados municpios e podero
assim continuar a orientar pelo
menos uma parcela dos negcios
pblicos, forjando os seus lderes, enriquecendo a experincia
de seus dirigentes.
Por essa forma, a existncia
de governos municipais permite

13

a subrevi\"ncia da opOSlao c o
treinamento ininterrupto de diferentes grupos polticos.

Antdoto contra a centralizao

Devemos mencionar ainda outra virtude poltica e administrativa elo municipalismo: a sua
ao contrria tendncia ce11tralizadora dos poderes e fU11(:es governamentais. A existncia ele comunidades municipais
"i gilantes. tocadas de intersse
cvico, preocupadas com o progresso local e ciosas de sua autOllomia, certamente constitui
uma barreira eficaz contra os
tentculos centralizadores dos
Estados e da Unio.
?\o seria preciso dizer que a
apatia municipal em face dos
problemas pblicos que impulsiona a tendncia centralizadora. O municipalismo efetivo no
desempenho de suas funes
(J meio ideal para dividir os poderes pblicos e dispers-los entre as comunidades, fixando-os
assim nos pontos em que podem
ser mais teis. Alm disso,
opondo-se centralizao, o ll1Unicipalismo permite a variao
dos servios pblicos e a variedade de solue3 ao sabor

14

CADERNOS DE ADMINISTRAO PlTBLICA

das llecessidades, pcculiaridade~,

idiossincrasias e desejos locais.

Sede dos movimentos de

renovao
Conforme nos ensina o exemplo americano, os bons governos
locais desencadeiam e lideram
os movimentos de idias em favor da eficincia e respeitabilidade dos servios pblicos. Flex\'eis, numerosos e sensveis ao
progresso, os governos l11t1l11Clpais gozam de situao particularmente propcia descoberta
ele novos meios de ortalecer a
democracia, dignificar a pessoa
humana, elevar os padres de
lgislao c de eXl'('lll:o admi-

11 i~lr~lti\'a, lllultiplicar cxpcrielleias, tentar novos mtodos dt'

ao, em Stm1a, diligenciar por
levar a efeito os ajustamentos
flt1e so necessrios em um mundo de condies cambiantes.
RITCHJE, ohservador arguto e
realista, assevera que "municipalizao" , em muitos casos, um
mote de reforma bem mais
;1 tracntc que "nacionalizao".
J':xperincias audaciosas podem
~er tentadas com menos riscos
el11 pequenas reas do que nas
grandes. E a oh~ervao mtua
enriquece II patrimnio de conhecimentos elos go\'ernos municipais, uns aprendendo C0111 os
C'xitos e fr;tcassos elos outros.

"Em geral o pensamento se exprime, abertamente, pela

linguagem. Os homens tendem a verbalizar as idias, dvidas, dificuldades, raciocnios que ocorrem no curso do pensamento. Se vocs estiverem lendo, na certa que pensaram;
h alguma coisa que podem exprimir em palavras. Uma das
razes que me fazem julgar a leitura como um processo lento
que procuro gravar os poucos pensamentos que me ocorrem. No posso passar para a pgina seguinte, se no escrever o que penso desta."
MORTIMER

J.

ADLER,

A Arte de

LCT

IH -

A EXPANSO DAS FUNES MUNICIP AIS

Algumas causas e efeitos

Em face da grande fecundidade tcnica potencial e das virtudes polticas e administrativas
cios municpios, de um lado, r
das crescentes exigncias e rei"indicaes do povo, ele outro,
llo h nada de estranh\'el nem
ele alarmante na expanso extraordinria yerificada nas fnne:;
municipais (1mante as ltima ~
~eis dcadas.
De fato, as funes 1l1l11llClpais tm aumentado por tda a
parte, notadamente nos Estados
Unidos. No se trata, porm, de
simples crescimento quantitativo.
Trata-se de um crescimento mult ilateral -- em nmero, em qualidade, em extenso, em profundidade e, sobretudo, em comple~i(ladl'.

O desenvol\'imentu da cincia
1I1Of!erna tornOll os servios co111unais progressi valllcnte mais
tcnicos e menos inteligveis
para o phlico leigo, forando

(1estarte LJ elllpregu dos especialistas e acentuando a importncia da administrao. Estas ntidas llludanas na extenso e
carttel' das funes municipais
<.o dcitu de "rios fatres mais
ou menos inter-relacionados.
J vimos que a fecundidade
t (cnica potencial e as virtudes
polticas do municipalismo contrillt1ram para sse crescimento
do campo de competncia dos
go\'ernos Illunicipais. Mas hft
Il;uitos outros fatres (lU e mereCtem meno e comentrio.

crescimento fsico das

cidades

No h dvida de que o fator

ll1ais influente no aumento das
funes e responsahilidades dos
governos municipais o crescimento fsico das cidades. H UI1l
processo mundial de urbanizao
crescente. O ritmo de crescimento demogrfico mais inten'0 nas ZOllas urbanas do que nas

16

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

rurais, embora a prolificidade

seja maior nestas do que naquelas. Ao passo que as cidades
atraem ullla PQfcela considervel
das populaes rurais, que se
deslocam em busca de melhores
oportunidades econmicas e culturais, o moYmento inverso l'
prticamente nulo. O xodo rural, generalizado, intenso. ir:quietante, representa problema
mais ou menos srio em muitos
pases. Seus efeitos no so corrigidos, nem sequer atenuados,
por migraes das cidades para
os campos. Embora ainda haja
poetas, escritores e moralistas
que cantam e exaltam as belezas
e as bnos da vida buclica,
as migraes internas dentro cle
cada pas fluem por via de mo
nica --- no sentido das cidades.
"Rumo ao campo" apenas um
estribilbo de reformadores mais
ou menos inoperantes, que ensinam mais pela palavra do que
pelo exemplo.
A existptlcia do homem na cidade requer a prestao de servios e o desempenho de funes
que o agricultor isolado pode
provcr I10r si mesmo, ou de que
no tem necessidade. O habitante da zona rural resolve sozinho o problema do abasteci-o
ll1ento dgua e, em geral, no

llecessita de abrir ruas, inspecionar construes civis, etc.

As migraes para as cidades
criam ou agravam problemas
cuja soluo determina maiores
cncargos para os governos locaIs.
A revoluo industrial

.r\ revoluo industrial produziu, entre outros principais

efeitos, (J de substituir o arteso
pelo operrio e o estabelecimento
artesanal, onele trabalhavam apenas alguns, pela fbrica, onde
trabalham centenas f at milhares de indivduos.
O advento elas grandes fbriCiS modernas, um dos fatre~
ativos do xodo rural, provoca
a concentrao ele trabalhadores
nas cidades e circunvizinhanas.
A concentrao de trabalhadores, por sua vez, provoca a proliferao de emprsas e servio"
econmicos subsidirios, que
surgem para alimentar, vestir,
transportar, educar, proteger
contra as doenas e epidemias,
recrear, numa palavra, servir a
massa humana. /\ indstria
fabril 1110uerm a um tempo
fenmeno nitidamente urbano c
fator de urbanizao. O acrscimo de responsabilidade que a

TEORIA DAS FUNES MUNICIPAIS

industrializao c:ria para os governos municipais poele ser apreciado luz elo exemplo de Det:oit, nos Estados Unidos, de
que trataremos mais adiante.

progresso tecnolgico

Os conhecimentos e mtodos
Ele trabalho, postos disposio
(los homens pela cincia e tecnologia modernas, deram ensejo
prestao de servios que antes no podiam ser executados
em virtude ele insuficincia tcnica. No campo da sade pblica, por exemplo, a vacina
compulsria contra a varola,
servio ele carter local tpico e
de efeitos to satisfatrios, s se
tcrnou yivel graas ao espetacular desenyolvimento da medicina preventiva.
Dezenas de servios empreendidos pelos governos locais nos
ltimos tempos representam out ras tantas aplicaes de conquistas tecnolgicas. Se fsse
necessano aduzir fatos para
comproyar essa afirmativa, qualquer observador poderia faz-lo
lllediante a enumerao de exemplos e\'identes. Bastaria citar os
~q::uintes: as comunicaes por
meio de teletipos, introduzidas
110S seryios policiais de certas

17

cidades; os programas de busca

de casos precoces de tuberculose por meio de anlise radiolgica; a introduo de incineradores no tratamento do lixo;
os servios de guia de avies comerciais para vo e pouso cegos
atravs de nevoeiro; os servios
de cinema educativo; o emprgo da televiso para fins de eduGl<~o cvica; 'e muitos outros
servios da mesma ndole.
No parece necessrio, entretanto, desenvolver grandes esforos de dialtica, nem multiplicar ilustraes, para demonstrar que o progresso tecnolgico
influi marcadamente no crescimento das funes municipais.
De um lado, a tecnologia moderna, revolucionando os hbitos das comunidades urbanas,
cria novos prohlemas municipais,
como, por exemplo, o do contrle do trnsito e o do excesso
de rudos. De outro lado, o progresso tecnolgico oferece aos
governos locais meios mais simples ou mais eficazes para solyer os problemas coletivos Ul'');1.ll()~.

. \ abreugrafia, por exemplu,

representa um mtodo eficientssimo, que o progresso tecnol('gico ps disposio dos goH'rnos, para atenuar a incidn-

1~

CADEIU',O::; DE ADMINISTRAAo PBLICA

cia ela lulH:Tculuse t', sobretudo,

dar maior eficcia, pelo diagnstico precoce, :L medidas de assistncia aos portadores do mal.
O trnsito ele veculos automveis na" grandes cidades
exemrlifiea O'i aspectos negati\'OS e positivos do impacto do
progresso tecnolgico nas atividades elos governos municipais,
O exce"so de veculos e a sua
veloC'lhde - produtos tpicos da
tecnologia moderna constituem f)('rigo permannllte para o
pedestre e os passageiros e, por
isso, tornam imprescindvel o policiamento severo do trnsito. A
sinalizao eltrica, outro procinto cio avano tecnolgico, facilitil grall(le1l1 nte o contrle do
trnsito de vt+.:ulos e pedestres.
p

Os meios de transporte
A melhoriil e a expanso l11ulticlil11elsionais dos 1I1e1OS de
tranSDor's tamhll1 COllcorreram
e concnrrem para o aUl11 nto indf'finido das po!)Ulancs url1anas.
:\f elhores veculos automotores,
cOlllhl1st veis mais aperfeioados,
excelentes rodovias, na vios ~ran
des, rDidos e confortveis.
a~'ies conwrciais cada vez mais
5('[>'l1r05. maiores e mais velozes.
enfim, t,'lc!a a rnrafernalia dos
ll1or1emo~ meios de transporte e
p

C01l1UlliCa~10 desempenha papel

muito importante nas migraes
internas para as cidades, assim
como contribui para tornar
possvel a sobrevivncia das populaes urbanas.
De um lado, o produto do trabalho elas fbricas concentradas
!lOS bairros industriais das cidades pode ser fcilmente transportado a qualquer parte do pas,
elo continente ou do mundo. De
outro lado, o sistema cle transporte capaz de trazer dos pontos mais remotos para os centros urhanos as matrias-primas.
que alimentam as atividades industriais, e os artigos de consumo, que satisfazem as necessidades' das populaes.
Se uma cidade como o Rio de
Janeiro, por exemplo, se visse
privacla dos meios de transporte,
a que nveis desceria o seu contingente demogrfico?
A paralisao dos trens da
Central cio Brasil e da Leopolclina e cios navios elo Licle Brasileiro tornaria impossvel, em
menos ele trs meses, a vicia de
pelo menos dois teros da popuI<l o do Rio. Compreende-se
mais claramente os efeitos do;;
meios cle transporte na urbanizao quando se sabe, por
exemplo, <jlle. em trmos rle tem-

TEORIA DAS FUNES MUNICIPAIS

po, Belm do Par est hoje

muito mais prximo do Rio do
que a cidade de Campos em 1860.
E' inegvel que a extraordinria mobilidade de pessoas e coisas no mundo de nossos dias
contribui para tornar mais densas as populaes citadinas.

chamariz psicolgico
das cidades

~o menos importante o papel que o chamariz psicolgico

elas cidades desempenha no processo de urbanizao. Trata-se
de um fator intangvel, nem por
isso menos efetivo. Afinal ele
contas, as cidades so os laboratrios do progresso, os postos
avanados da civilizao. E' nelas que surgem e se desenvolvem a cincia e a tcnica. E' nelas que se multiplicam as oportunidades de educao e de desenvolvimento cultural. Os aventureiros, os que vivem em busca
de excitaes. os empreendedores, assim como os cientistas.
que necessitam de material para
obsenao e experimentao, ell1'011 tram nas cidades muito mais
,lo fjue 110S campos aCJuilo de CJue

19

necessitam .. Por outro lado,

nas cidades que pode florescer
a maioria dos empreendimentos
econmicos. O comrcio e a indstria, o banco, a educao e
a cincia tm o seu caldo de cultura nos centros urbanos. A cidade sempre a matriz do progresso humano; etimolgica e
historicamente, a prpria sede
da civilizao.
Como dizem dois autores americanos (2) "the ps}'chological
lllre of rit}' life, the greater /'0tClltalities for advellture, e.t'citelIlent, e.rperimentatioll, educaI OIl, ecollomic ad~lanc(,Jnellt alld
ClIltural de~'cloplJlellt to be foulld
i.l the cities" siio outros tantos
llliis poderosos, que retm nas
cidades os que nascem nelas e,
all'm disso, arrastam para elas
contingentes considerveis dos
ql1e nascem nas zonas rl1ralS.

Evoluo da filosofia social

.\'1 udanas mcnos tangveis.
embora 1120 menos importantes,
ocorridas nos padres e nos
ideais de vida social, abriram caminho para a doutrina de que'
no s o., proc!utores, mas tUll-

(2)
MARGUERITE J. FISlIER e DONALD G. llISIlOP, MUlLicipal u/lil
Other Local Govcrllmeilts (New YOl'k; Prentice Hull, 1950), pg. 6.

20

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

bm o~ consumidores tm direito
aos servios e proteo do governo.
Conseqentemente, os poderes l1lunicipais so chamados a
exercer certas atividades tpicas
ele proteo da economia e da
sade dos consumidores, como o
Iicenciamento de vendedores, a
inspeo de sade das pessoas
que tm contato com o beneficiamento e o acondicionamento
cle artigos alimentcios, a inspe,o das instalaes de aougues,
leiterias, restaurantes, padarias
e aferio de pesos e medidas.
Os movimentos de opinio pblica certamente influem nos
programas de trabalho dos govemos. Como h um processo
de avivamento da conscincia
cvica das populaes urbanas em
muitos pases, estas se tornam
mais exigentes, mais crticas,
mais discriminadoras.
Em muitas cidades amencanas, os consumidores j conseguiram servios perfeitos de prol eo de sua economia e da sua
sade, contra as fraudes, as adulteraes, o rebaixamento de qualidade dos produtos alimentcios,
(hogas, etc., etc.
E: evidente que a atitude eschrecc1a dos muncipes, que exigem servios des.sa llatl1reza por

parte das autoridades pblicas,

contribui visivelmente para o
aumento das atividades dos governos locais. As mudanas
ocorridas nos padres e nos
ideais de vida social, em conseqncia da evoluo da filosofia
social, preparam o cidado para
o exerccio dessa vigilncia cvica, que orienta e condicona os
governos nos pases democrticos.

progresso da medicina e
da sade pblica

E' bvio que o ad\'ento dos

grandes centros urbanos, em que
itrvilham milhes de pessoas.
deve muito ao progresso da medicina e dos servios de sade
pblica. Se a medicina e os servios de sade pblica no tiyessem progredido como progrediram nestes ltimos cem anos,
certo que os centros urbanos
estariam permanentemente sujeitos s tremendas dizimaes
Cjue caracterizaram a idade mdia, ocasionadas pelas doenas
e epidemias. l\ localizao de
milhares c lllilhes de pessoas
em pequenas reas, formando os
fc rmigueiros humanos, as "cidacles tentaculares", s se tor
llOU possyel graas aos recur

TEORIA DAS FUNES MUNICIPAIS

,I)~ lllodernos da medicina social.
At o aclYCllto da moderna
medicina social, jamais as cidades ultrapassaram certos limites
relativamente modestos, se C0111parados aos exemplos atnais de
Nova Y ork, I,onclres, Tquio,
Changai, Buenos Aires, Chicago, 1\1osc011, Berli111 e Paris.
"Algumas das mais famosas ci-
dades (io mundo antigo eram
menores e menos populosas do
que as parquias de Londres. As
maiores delas, 1\0111a, Siracusa
e Alexandria, por exemplo, no
erall1 to grandes que um pedestre no pudesse circund-las
a p, caminhando ao redor das
respectivas muralhas, ntIma ta 1"de de vero" (3).
Segundo mImer()sb:-;il1lu~ documentos disponveis, as condies sanitrias e outras, que afetam a reproduo e conservao
da vida humana, eram tais nas
reas densamente povoadas da
Europa, que a taxa de mortalidade nos sculos anteriores ao
XIX sohrepujava da natalidade. De acrdo C0111 o depoimento de l\.. F. Vh:m:R, ill

(:;J

FHEDERTC

1894), pg'. 227.

IT\RRI,~dX,

1'71"

21

Cru",th of Citics iH lhe NineIccl/tll Ccntury, nos 40 anos que

decorreram entre 1603 e 1644
hr,me em I,ondres 363.935 bit,):; contra 330.747 nascimentos.
"\crescenta le que um estudante
alemo, que investigou os arqui\"(1;, das igrejas sbre batizados
(' nascimentos. em diversas ci(ladeei alems, chegou concIu<;0 de que, no longo perodo de
1550 a 1750, havia, em mdia, de
80 a (JO nascimentos por 100
,';l,itos. Ao passo que a cal,ital ela Grcia tem, atualmente,
1.3(,8.142 habitantes, a antiga
"\ tenas do sculo de PmlcLEs,
llO apogeu da civilizao grega,
ll;W conta\'a com nni,'i de 1-l0.000

hahitantes.

numento da produtividade
agrcola

T'or paradoxal jue parea, a

nusa mais eficiente da urbaniz::Jo foi, em tempos remotos,
() advento da agricultura e, mais
l1l0dernall1ente, o aumento da
produtividade agrcola.
.\ agricultura a indstria
hi(llf>gica de produo de hens

M,'Uili'lj

nf JJ;gf,'i!1

(T,ond"('~.

22

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

indispens \'eis presen'ao da

vida humana, Ao contrrio da
indstria propriamente dita, CJue
lltiliza ag-entes inertes e processos mecnicos de produo, a
agricultura opera por meio de
mquinas vi\'entes, isto ,, agentes hiolgicos e processos fisio!t'lgicos. Da a relativa inelasticidade ela produo agrcola e a
impossihilidade de se ajustar s
condie, camtliantes (lr mercado.
Ao passo qlle a illd,lria 1"de aumentar ou diminuir a pwduo em p()ucas horas, a fim ele
a ajustar :'l maiur ou menor 1)1'( ,.
cllra oca~i()na1 ou estaciunal. a
agricultura est[l inexur H'l11](, 11 !'
jungida ao fator tempo (' aos !'cn111eno, meteorolgicos. Is~n
decorre da vantagem da mC[uina inerte - artificial, suscetvel
ele ser substituda ou refeita, ;\
\'ontacle, no todo ou em parte --sbrC' a lllqt1ina Vi\ellte, e111
cuja estrutura, evoluo c clura,:o a influncia do homem
incomparxe1mente menor. E'
fcil aumentar a rotao ele uma
engrenagem mecnica, mas impossvel acelerar () ciclo Ycget;:\ti\'\) da planta ou (l l'ero(lo de
!~-esta,}in do animal.
,\ ]lesar des~a rigidez jlltrll~(,
('a (" e~;trll~eca, a ag-ri(,111tl1ra tclll

allmelllauu de prudutividaue ao
longo dos scnlos, em]lora em
rtll10 muit" mcnm acelerado, j{l
se y[., do que a indstria. E'
llrecisamentc graas a sse aulIlento ele procluti\'idacle nus
campos que se tornaram poss\'eis, nas cidades, as grandes C011eflltraic-; l1t1111anas.
XO~
1C'111jlOS pr-histricos,
(Iu:llldu u homelll yivia da caa
(' da pesca, era impossvel a fo~'
mao de llcleos humanos perIllanC'ntt',;, () 1I0l1;ldisll1o, o nicu ,i"ten:a de \'ieb que garantOL
a ~()1Jrc ,-i \''ncia, era \1ma impo,i(;:'i,j d:l h~!;l pela yida, era, por
aS~i1l1 dizer, 11111 reilexo elo 1')'("i'ri(, itlslilltu lk (,(!lben'a~lU-. ()
]]()lllC111 pril11iti\'o, (lU 111llcla\'a
i r eqlltCJl1t'nk de lugar, Cl11
1'11SC;( l!t- meios de sllhsist[.l1cia,
Illl morria de inani\:o. Basta dizer (!lle a ;:rc:l necessria para
sustelltar U111 caador solitrio l'
calculada el11 doze quil(1111etros
quadraclos. Utilizada para a l11()derna cultura do trigo, \1ma rea
cqui\'alcllte produz o lJastante
para alimentar, permanentementl', 6.000 pessoas.
Antes do advenb, da clIllura
dos cereais, tcJa a superici<.' cul(i \'ftvel do 111l1nclo, t(lda a lcrra
,', '11l os :'cus frutos e razes, lIit"
l,rHlcria alilltC'lltar pCfIllallClllc-

TEORIA DAS FUI-;ES MUNICIPAIS

I1lentc ~'Cllllcr ;\ IIlctadc da pu]Julao atual do Brasil, estimada ell1 5i). COO. 000 de habitantes. Somente depois de descobrir os cereais e aprender a cultiv-los, que o homem conseguiu armazenar alimentos durveis. Pode dizer-se que o trigo foi o maior urLallizador - o
urbanizador por excelncia - , o
11laior fundador cle cidades: pril1!eiro, fixou o homem na terra
(' criou os ncleos rura is; mais
tarcle, possibilitou a existncia
de numerosos i1ldivduos em
itreas limitadas, crianoo, assim,
as cidades.
Em 1787, ano em que ioi proIllulgada a Constituio Americana, eram necessrias 19 pessoas na zona rural para produzir gneros alimentcios suficientes para a prpria suLsistncia
e mais a de uma pessoa, residente na cidade. Em 1930, 19 pessoas, trabalhando em atividades
rurais. j produziam artigos alimentcios bastantes para a autosuficincia e ainda para alimen
tar 56 l)('ssoas residentes 11a ci-

23

d~lde (' Illai~ CL, 1"C'~idelltes li\)

estrangeiro (..j.).
Se a produti"idacle agrcola de
] 787 no tivesse soirido modificaes, claro que a popula(Jio rural americana teria que
abranger crca de 95% da populao geral do pas. Para que
houvesse uma cidade, digamos,
de 100 mil hahitantes. seria
llecessrio Cjue existissem, nas
zonas r\lrais. trabalhando para
fIS citadinos, nada mel10S cle
1.<JO(}000 ag-ricultores.
;\ o perof 11} de 75 anos, a COlltZlr de 1850, o rrlldi11lcllto do trakilha(lor rnral cresceu firmemente, em ritmo mais acelerado
do Cjue n d,) operrio industrial.
gasta dizer que. entre 1910 e
1()30, a produo pcr capita, nos
j':stac!"s Cllic1os, aumentou de
,')')0/0 na ;nrl,trla lllanufatureira
(' cle 1I j~ na agricultura (5).
Mais alguns dados, colhidos
Ha mesma 10nte, hastaro para
c!emollstnr () papel que o aumento da produtividade agrcola
tem desempenhaclo C01110 fator
(le l1rhanizao.

(4) National Resoul"ces Conunittec, Technological Trends and

National Policy, US Goverllment Printing Office, Washington, D. C.,
1937, pg, 99.
(5)

Idcm, ibidem.

CADERNOS DE ADl\Hl\ISTl{A(~'O PBLICA

24

VaIC1I1UlIU.) de
("lali,lic,\
;llllericallLls. porque s:iu as mais
divulgadas. Em 1920, a prodn(':10 mdia de creme de irite per
(I/pita das ,'acas pertencentes aos
l11emhros ele 452 associa,:es ele
criadores de gado leiteiro nos
Estados Cnidos era ele 112 CJuilos por a110, Em 1928, a melia
anual j havia alcanado 129 qnilos; em 1030, snbia para 137
fluilos; ('111 1032. para 111 quilos (6).
O aumento de produtivida(k
do trigo, milho e algodo telll
sido part icula rmellte acentuado.
Os seguintes algaris!11()~ dispensam comentrios:
Trigo: no qinqnio 1878-82,
para produzir 100 bllshcls de
trigo, eram necessrios 129 homens-hora; 110 qi11qiinio 18981902, ape11as 86 homens-hora;
110 qinqnio 1928-32, a meS11la
quantidade de trigo era produzida por 49 homens-hora.
kl illlO: !lO qinqnio 187882, o total de homens-hora necessrio para produzir 100 buslzcls de milho era 180; 110 qinqnio 1898-1902, sse total ha-

\ j;\ I,.i .,d" 1,,1:,[ 117; e llu llill.

'P<ll;O 1()2X-32, para apenas 10,f.
_l1[}udiio: UIl1 farelo dl' algo-

(Eio em rama (crz';) de 227 quilos), 110 qinqnio 187i'i82, rcprc~('!1ta \';t 304 horas de trahalho de Ull1 lwlllell1: Illi qinljnio 1~()8-1()()2. j{, representava
285 hor:\s de t 1'aba1110; (' 110
rliur!ll'll 11)28 - 32. apelFh
.')J (71.
;';C::;lllldIJ
rk' "i:lICI\(11 d('
J.L~.I,ll: .\ ..\IILT.l,l~, ex-gunTl1a,lI,]' rIl) E't:ldll rk \\'yrllllil1g (S),
;l pr<ldll~::io ag rl';)la J~():) 12 anos
I (JlllJ!I'C(ll(lidos
(,11tre 1()3 r) ('
I'!:;l al1lI1~lltl!\l de ,32~~. O aulll('ilto dc:;sa ]li'Oclu(;o tC1l1 sido
[:d l1lrJllClc pai.". sobretudo a plrtir da segtlllda guerra 111ll1](lial,
'ille (I gm'rno aIllerical1 l J, a fi11l
de ~il1slcllt;\r os preos dos produtos, dispri" atualmcnte de estoilUC. de trigo, b:\tata, amendoim,
manteiga e outrus, comprados
:\1)3 agri(l!1torcs e retirados do
I i lcrcadu, 110 yalor de G bilhes
de dIare-, ou sejam 480 bilhes de cruzeiros, ao cmbio
(I

atual.

(6)

0]1. cit., pg. 100.

(7)
(8)

Op. cit., pg. 101.

R('adel's' fligcst, maio de 1955.

TEORIA DAS FUNES MUNICIPAIS

CCJlllU se VC, em todos sses
exemplos, o aumento da produtividade da agricultura simplesmente fabuloso.
Quanto mais aumenta, assim,
a produtividade agrcola, graas
a numerosos fatres por
exemplo: mecanizao, eletrificao. melhoria das raas e das
variedades cultivadas, maior eficincia no combate s pragas, insetos e molstias, divulgao e
uso crescente de tcnicas relativas fertilizao do solo - , tanto mais se torna possvel o crescimento urbano.
A urbanizao violenta do ltimo sculo, "erificada na maioria dos pases, uma resultante
direta do aumento da produtividade agrcola, combinado com
os outros fatres j mencionados.
V-se assim que certos fatres, como o xodo rural, a industrializao, os meios de
transporte, o desejo de vida melhor, atraem para as cidades, ou
retm nelas, massas humanas
cada vez mais numerosas. Mas
a agricultura, aliada medicina e aos servios de sade, que

25

tuma po"sivcl a cucxistencia de

tais massas nos permetros esI rei tos da~ cidades.

o caso de Detroit
Conquanto seja impossvel
apresentar um quadro completo
e universal do crescimento das
fLmes municipais, o conhecido
estudo do govrno de Detroit.
realizado em 1941 por LENT
ersoN, represenla Ulll excmplo
c~petacular (9).
Quando a cidade de Dctroit
foi fundada em 1824, o govrnu
local exercia apenas 24 atividades elementares e onerosas para
os cofres pblicos. Durante os
56 anos seguintes, apesar de ha\'Cr a populao aumentado cle
1.500 para 116.000 almas, a~
atividades do govrno local cresceram na mdia de uma por
ano, isto , passaram de 24 para
80. Nos 60 anos subseqentes,
as atividades desempenhadas pelos poderes pblicos da cidade
aumentaram de 80, em 1880,
para 396, em 1941, ou seja, um
aumento mdio superior a 5 por
ano. A populao subiu de

(9) LENT D. UPSON, The Growth o/ a City Government, Cincinnati Municipal Reference Bureau, 1937.

CADE~NOS DE ADMINISTRAO PtrBLICA

26

116.000 !J<lfa 1.000.000 halJitantes.

Poder-se-ia alegar 4ue o exemplo de Detroit, cidade superinclustrializada, sede de grandes
fbricas de automveis, no poele ser considerado tpico nem
mesmo das cidades americanas.
:\1as, e o caso de Milwaukee, a
terra das famosas cervejarias?
Em 1846, o govrno de Milwaukee exercia apenas 42 funes:
elll 1935, exercia 335 (lO). E
o caso de Los Angeles, muito
mais espetacular? As funes
desempenhadas pelo govrno do
Comlado de Los Angeles pula(10)

r,Ull de 31, elll 1859, para nada

menos de 784, em 1934 (11).
De qualquer modo, os exemplos dados constituem outras
tantas indicaes do vigor com
que se expande o municipalismo
num pas que deve tanto de seu
progresso aos governos locais.
Os fatres que contribuiram
para aumentar a importncia das
atividades goycrnamentais em
todos os nveis cle govrno pan:cem militar mais fortemente
em favor do crescimento dos
servios mUl11clpais, especialmente dos de primeira necessidade.

Milwaukee Citizens BUl'eau, G-rowth 01 Governmcnt Functioll8,

1936.
(11)
Functiolll~,

Los Angeles County Bureau of Efficiency, Growth 01 County

1852-1934.

"H pessoas que gostam de anotar na capa ou nas ltimas pginas do livro. Pensam, como eu, que isto evita o
trabalho de uma leitura extra, para redescobrir os principais
pontos que pretendiam guardar. Vocs custaro mais a emprestar seus livros, se os anotarem ou se esereverem em suas
ltimas pginas. t:les se tornaro documentos de sua autobiografia intelectual e vocs no gostaro de confi-los a
ningum, exceto ao melhor dos amigos."
MORTIMER J. ADLER, A A rte de Ler

IV -

A VITALIZAO DOS GOVERNOS MUNICIPAIS

the ul'ball place ('011 j)l'oviJc comfol'ts
and conveniences that go far beyond the
mere necessities.
When a city '1'cachcs (( cel'tain point
of population and aftluence it can also
provide art musewns, public auditoriums
and otheJ' means of aelvallcing the cultural
life of the community. Anel so the urban
public functions increase fl'om the necessities to the conveniences, to the comf01'ts, to
the cultwral and artistic facilities that
ehal'actel'ize fUI adl'anced 1IJ'ban ei1,ilLmtion ...
'\VILLIAN ANDERSON

Al{ui tocamos na tese central

de nosso ensaio. a seguinte:
aos governos municipais no so11lente devem estar afetos os
servios pblicos de primeira necessidade, seno tambm imperioso que se lhes assegurem os
meios financeiros, tcnicos e
profissionais necessrios ao funcionamento regular ria maquinaria administrativa. Se desejamos que os governos municipais no sejam meros rtulos,
nem centros rle parasitismo for-

ado, nem conseqncias vazias

de tributos lricos rendidos autc,nomia local pelas boas intenes, imprescindvel equip-los
integralmente para o desempeII ho regular, satisfatrio, O1'to(loxo, de suas altas funes,
Essas funes, j o dissemos,
devem compreender todos os
servios pblicos de primeira l1eassidade e tantas atividades de
importncia prxima quantas o
govrno municipal interessado
possa executar com economIa e

28

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

proficincia. Adotado sse critrio de diviso do trabalho governamental, a administrao

municipal passaria a ser caracterizada pela capacidade de executar os servios de importncia imediata, isto , os servios
pblicos de primeira necessidade.

fiel da balana da autonomia municipal

Sempre que um municpio

existisse como unidade de govrno, o fiel da balana de sua
~lutonomia seria a capacidade
provada para desempenhar, em
carter permanente, a funo de
centru de prestao dos servios
t !blicos de primeira necessidade.
o progresso do govrno municipal verificar-se-ia no grau de
eficincia e qualidade dos servios prestados, e na capacidade
crescente para colaborar com
outros municpios, C0111 os Estado~ c com a Unio na promoiiu de atiddades de importncia prxim(l. que Ilobilitam o indivduo e a coletividade, embelezam a vida e, em ltima anlise, expressam a marcha na civilizao.

Atribuies mnimas: os servios de primeira necessidade

Assim, tendo como responsabilidade mnima aquelas funes
de proteo vida, sade e
propriedade, bem como as de ordenamento da vida comunal,
-- as des~mpenhadas pelos departamentos ele polcia, corpos
ele bombeiros, servios de saneamento e de limpeza pblica,
servios de inspeo dos estabelecimentos que fornecem artigos
alimentcios, postos de sade,
jluliciamento do trnsito urbano
c rural, servios ele obras pblicas locais, servios de gua e esgotos - o govrno municipal exFlIlcliria as suas atividades no
sentido da educao primria,
secundria, profissional e at superior, podendo chegar s artes,
msica popular, arquitetura
paisagista, s grandes obras de
embelezamento urbano e at ao
teatro e orquestra sinfnica.
N um pas como o Brasil, cujos
c~casso:; capitais so naturalmente atrados para a indstria
f;}bril, para as atividades bancrias e para os negcios imobilirios e outros, Cjue permitem a
auferio de lucros excessivos,
dt'w'1l1 cilher tamhm aos govrr-

TEORIA DAS FUNES MUNICIPAIS

municipais as iniciativas e
os pesados nus da instalao e
explorao de certos servios
industriais de grande influncia
na vida municipal, como a produo e distribuio de energia
eltril'a (somente em determinadas circunstncias'), as rdes telefnicas e at, seni(:()~ de transporte coletivo,

1105

Atribuies novas
Os socilogos predizem que as
atividades municipais nos pases
civilizados crescero especialmente em trs direes, a saber:
1., para proteger os intersses
e atender ,\5 necessidades dos
consl1midores; 2., para esti1l1l1lar a expanso industrial; e 3. 0 ,
para franquear ao povo maiores
oportunidades de aperfeioamento educacional, ('\11tural, cientfico e moral.
Quanto s necessidades dos
consumidores, prev-se que os
governos locais sero gradativamente impelidos a assumir
certos servios especiais (como
seja a distribuio de leite).
a encampar ou estabelecer parques de estacionamento de automveis, a fiscalizar rigorosamente oS mercados, os aougues.

29

as padarias e estabelecimentos
similares. A encampao dessas atividades por parte dos governos municipais atende ao trplice propsito de: a) diminuir
(IS preos; li) melhorar a qualidade dos produtos; c) evitar
iraudes de vria natureza.
E' comezinho que os municpios tm intersse na expanso
das indstrias localizadas em
ccus permetros ou vizinhanas.
Por conseguinte, medida que
ampliarem a sua capacidade de
ao, os municpios voltaro as
"istas para certas atividades econmicas subsidirias, como sejam, as feiras ele amostras e
l'xposiucs; a atrao ele turistas para fa\'orecer o comrcio local c a indstria de
hoti s; a criao ele bairros
inelustriais; a construo de estaces terminais de linhas frre;s e ele nibus; a construo
(1::~ aeroportos; a abertura de variantes ele estradas de rodagem
para facilitar o escoamento da
produo; a dragagem de port()S e ahertllras de canais (mu1Iicpios martimos e fluviais);
a construo de grandes pontes;
a construo de docas e mil outras iniciativas que contribuem
para transformar 11ma ddadr

30

CADERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

em grande centro industrial e

comercial. As atividades dsse
tipo, atividades econmicas auxiliares, que os governos municipais so solicitados a empreender, geralmente acarretam
e1evad:l.s despesas e, embora beneficiem a indstria e o comrcio locais, no trazem proveito
direto para o tesouro pblico.

Capacitao dos governos

municipais

L:"llla vez assim determinadas,

luz de argumentos lgicos, as
n,;nonsabiliclades crescentes dos
11ll1;Jicpios C01110 fatres de or(km e propulso do progresso,
surge o problema crucial da :~
pacitao elos governos mU11lClpais para o exerccio pleno e
lwrmonioso de suas funes. No
llrasil, bse problema crnico
Atividades promocionais
c~t intimamente ligado caF:1cidaele administrativa e disQuanto s atividades promocriminao das rendas.
cionais, que surgem como ex:\fo basta certamente assegupresses genunas de civilizao,
r:1r
autonomia plena ao municcomo refinamentos de cultura,
pio
lla letra da Constituio, se
lanam elas aos governos munioutras
~ll-bitas cle govrno
as
cipais desafios variados e abremaambarcam, como acontece no
lhes perspectivas quase sem liBrasil, mais ele 4/5 das rendas
mites. A preveno da delinpblicas, deixando aos munic(lncia juvenil, os programas
pios recursos to insignificantes.
de recreao pblica, as artes,
que, em muitos casos, mal chea msica especialmente, a cingam para manter simulacros de
cia, tudo isso estar nos horigovrno, condenados ao parasizontes vastos do govrno local
tismo oficial. Para que existam
do futuro. Em alguns pases
!lO municpio as exterioridades
vanguardeiros, essas atividades
ele govrno, necessrio que
j fazem parte da agenda de
haja pelo menos uma cmara de
trabalho de muitos governos muyereadores, um chefe executivo
nicipais. E' atravs delas que
c alguns funcionrios. Como na
os homens sentem a alegria de
grande maioria dos casos, as
viver e conhecem as experinrendas que sobram para os municpios
nio Ih(', p('nnit~m lrjcias mais ricas da vida.
~l

TEORIA DAS FUNES MUNICIPAIS

<j111rlr cL1Uipamelllo e contratar

pessoal tcnico suficiente para o
desempenho das funes que lhes
competem, o prefeito e seus auxiliares, acomodveis no exguo
oramento, so compulsoriamente rebaixados categoria
degradante de parasitas, ainda
que estejam cheios de sincero
desejo de prestar servios aos
seus muncipes.
A vida municipal normal, em
(lue haja, de um lado, um chefe
executivo frente de um corpo
de tcnicos prestando servios,
resolvendo problemas administrativos, e, de outro lado, Ullla
comunidade lcida, ciosa de seus
direitos, capaz de eleger com independncia e sabedoria o seu
corpo de servidores pblicos,
pressupe necessriamente a
existncia ele U1l1 mnimo de re-

31

cursos financeiros cUl11patveis

com as exigncias oramentrias
ele uma unidade do govrno. No
Brasil, to bem o sabemos, os
governos locais padecem de muitos males e os maiores dles
so, inegvelmente, incapacidade
administrativa e insuficincia de
rendas. Assim como no fisicamente possvel a um motor de
exploso interna funcionar
plena fra sem uma quantidade
mnima clf: cpmbustvel, lassim
i:',mhm no possvel a uma
i.lnidade de govrno, seja de que
l,h d fr, sohreviver e desempenhar as suas funes se no COhla C0111 os meios ele ao e de
propulso adequados, ou seja,
com os recursos administrativos,
tCl11COS e financeiros compat'I C1S com as necessidades.

"Assim como h leitura e leitura, h anotao e anotao. No estou recomendando o tipo de notas que muitos
alunos tomam durante as aulas. No so documentos de raciocnio. Quando muito, constituem uma transcrio aplicada. A anotao inteligente , talvez, to difcil quanto a leitura inteligente. Na verdade, uma neve ser o reflexo da
outra, se as notas que se tomam enquanto se l so o resultado do raciocnio."
MORTIMER J. AVLER, A Arte de LeI'

v-

CONCLUSES
"A cidade do futuro ter suas praas,
jardins, parques, playgrounds, campos de
desporto. .. museus, galenas de a1'te, sales de msica e sales de conferncias ...
elU alcance de todos e franqueados a todo8."
FREDERIC HARRISON

Ousamos crer que u presellte

trabalho encerra o embrio de
uma teoria das funes municipais, talyez meS1110 o esbo de
uma discriminao lgica dc
funes e responsabilidades governamentais no estado federal.
Deriva-se a teoria do grau de
propillqidade do govrno, combinado com o da importncia do
servio prestado.
Quanto mais impurtante um
servio pblico para o indivduo e a famlia, tanto mais razo haver para que seja da
competncia do govrno municipal. Em outras palavras, os
servios pblicos de importncia
imediata, destinados a satisfazer s necessidades bsicas do
homem, devem competir ao go-

"\ mu lllais prximu dus cida(Uos - o govrno municipal.

I s~o no implica que os go,'('mos municipais estejam impedidos de prestar igualmente
'erYios pblicos das outras duas
ca tegorias apontadas e descritas
llu presente ensaio.
E' altamente desejvel que os
goyernos municipais, alm dos
servios ele primeira necessidade, tenham a responsabilidade
da prestao cle tantos servios
promocionais (de importncia
prxima) quantos lhes sejam
possveis. Em verdade, no vislumbramos limites para a serviabilidade dos governos municipais.
Uma vez completo e em pleno
funcionamento o conjunto dos

TEORIA DAS FUNES MUNICIPAIS

~ervios de primeira necessidade,
o govrno municipal poder e
dever expandir as suas funes.
Em que direo? Na daquelas
atividades que aumentam a utilidade social e a densidade econmica do homem: a educao
secundria, profissional e superior. Deveria parar a? No!
Cabe-lhe evoluir para as artes,
a msica popular, a arquitetura
paisagista, as grandes obras de
embelezamento urbano, podendo
chegar ao teatro, ao ballet e at
orquestra sinfnica.

* * *

Mais do que a teoria, porm,

a tradio de cada pas que
prevalecer afinal na determinao das funes dos governos
mumClpals.
luz das realidades presente8 e das tendncias j identificveis, parece no existirem razes para se crer que qualquer
dos servios governamentais a
cargo dos municpios venha a ser
abolido ( exceto nos casos de
obsolescncia manifesta) , ou
transferido, em futuro prximo,
para outro nvel de govrno.
Muito ao contrrio, o que se pode prever que, com teoria ou
sem teoria, haver implantaes
de servios novos, assim como

33

crescimento de servius j existentes, muitos dos quais a cargo

elos municpios ou governos locais, em vrios pases.
Dentre os servios de ndole
municipal que continuaro a
existir de acrdo com as tendncias atuais, podemos destacar
as seguintes categorias: servios
de proteo vida e propriedade, geralmente prestados atravs de corpos de polcia e bombeiros; servios de civilizao e
dignificao da pessoa humana,
atravs da educao em todos os
graus, dos museus, do culto da
msica e das outras artes; servios de promoo e defesa do
bem-estar humano, atravs de
atividades de sade pblica,
abastecimento dgua, fiscalizao dos estabelecimentos e indivduos que ou manipulem
ou vendam artigos de alimentao, tais como padarias, aougues, restaurantes, cafs, mercearias, ou que prestem servios pessoais, como os sales
de barbeiro, etc. ; servios de defesa do consumidor, atravs de
regulamentao e fiscalizao das
atividades industriais e comerciais e de construo civil; servios de assistncia aos fracos e
desvalidos; melhoramento das
sedes municipais e embeleza

Ci.DERNOS DE ADMINISTRAO PBLICA

llleulu urbanu, atra\"s da cons-

c lcl1icu~, sel1l () qll\.: conliuua-

truo, abertura e manuteno

dt avenidas, r\1as, praas, jardins, tneis, fJlayyro11 Jlds ; ser\"io~ de recreao pblica, etc.
,\lm disso, de se desejar
que as municipalidades aprimorem sua tcnica e sua produtividade no desempenho das funes (FIe j tenham a seu cargo.
E' evidente que os governos
municipais podero fazer muito
mais do que fazem e fazer muito
melhor aquilo que j fazem. Isso
implicar, necessriamente, num
maior nmero de verdadeiros
especialistas 110S rgos municipais, assim como em expanso
e multiplicao dos instrumentos
de trabalho - pessoal, dinheiro, equipamento, documentao,
tcnica e capacidade administrativa.

ro a marcar passo sem avanar, l1leros ncleos governamentais scm justificativa, esgotados
p'ilo desejo de resolver os problemas pblicos. sem, contudu,
o11ter uma nica soluo.
Cumpre que se d aos municpios brasileiros mais capacidade para a ao, expressa essa
capacidade em trmos de suficincia financeira e tcnica. E'
necessrio, de um lado, dar-se
aos municpios maior participao nas rendas pblicas e, de outro lado, aparelh-los organizacional e profissionalmente para
aplicar s e sbiamente essas rendas. Pensar de outra maneira
ou deixar que as coisas permalleam C01110 esto seria condenar o municipalismo brasileiro,
com o seu potencial imenso de
benefcios sociais, a uma esterilidade dramtica. Se no se vitalizar o municipalismo, melhorando considervelmente a tcnica de administrao municipal,
e aumentando, no menos considervelmente, os recursos financeiros da comunidade, a teoria das funes municipais continuar a ser mero pretexto para
lucubraes bem intencionadas,
mas infrutferas.

A delimitao dos campos de

atividades do govrno municipal,
a determinao das funes que,
em teoria, devam caber a sses
governos nada significa no caso
do Brasil. O que nos interessa
aqui criar condies operantes, que assegurem prticamente aos governos municipais um
mnimo de recursos financeiros

TEORIA DAS FUNES MUNICIPAIS

A menos que isso acontea, a

lista das funes municipais,
a lista dos servios pblicos de
primeira necessidade, que tentei
estabelecer neste modesto ensaio
nunca passar de um grupo de
palavras sem contedo de realidade, bom para ser explorado
el11 debates mUllicipalistas infecundos, por conferencistas ineficazes, diante de auditrios pacientes e bem intencionados.

* *" *
eJuando BRYCE escreveu, hit
crca de 70 anos, o seu monumental trabalho The A mericall
C071111lon'l,'ealth, achou que a reforma dos governos municipais
era inadivel, no somente por-

que ento j havia muitas cidades grandes e importantes, mas,

sobretudo, porque, ao tempo, o
govrno municipal era o mais
ilmnidvel fracasso dos Estados
~L~nidos.

. \ntes da campanha 1l1ullicipalista, desencadeada por alguns

pioneiros e cruzados, tambm
110 Brasil o govrno municipal
era um fracasso doloroso e pungente.
Com o movimento municipalista brasileiro, o govrno municipal passou a ser uma promessa
alvissareira, que marcha rpida111e11 te pra se transformar em
realidade feCtlnda -- dnamo ubquo e milagroso do progresso
1,rasileiro.

"Acho mais eficiente no sobrecarregar minha memria

enquanto leio e utilizar as margens do livro ou um pedao
de papel. O trabalho da memria pode e deve ser feito mais
tarde. Mas penso que melhor no deixar que le interfira
com o trabalho de compreender, que constitui o momento
principal da leitura. Se vocs so como eu - e no como
os que conseguem ler e gravar, ao mesmo tempo - podem
afirmar se leram ativamente, pelo seu lpis cu papel."
Mo"-!

MER

35

J.

Am,ER,

A Arte de LrI'

INDICAES BIBLIOGRFICAS
ALMEIDA, Rmulo Barreto de, "Planejamento Econmico do Municpio", in Revista de Direito Municipal, Salvador, 1950, vol. 9,
maio-junho, n.O 27, pgs. 295-306.
ALMEIDA, Rmulo Barreto de, "Problemas Estruturais do Municpio",
in Revista Bra.sileira dos Municpios, vaI. X, abril-junho, 1950,
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ANDE'1~ON,

Willian e Weidnel', Edward W., Amcrican City Gove'l'nmel/t, Henry Holt and Company, New York, 1950, edio revista.

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