GESTIN DE

INUNDACIONES EN PER
Ficha Tcnica

El Per es un pas que conoce bastante bien los impactos generados por fenmenos climticos y los
desastres asociados a estos. Nuestro pas, debido a la estacionalidad de las precipitaciones en la
regin andina (poca seca y poca de lluvias bien diferenciadas), sufre numerosas inundaciones,
desbordes, huaicos y otros desastres anualmente.
Las regiones ms afectadas son la costa norte (Tumbes, Piura y Lambayeque) y la regin amaznica
en su totalidad, debido a la dinmica de los ros que poseen una alta tasa anual de inundaciones
y cambios de curso (las ms afectadas son las regiones Amazonas, Loreto y Ucayali). La sierra no
deja de ser afectada por estos fenmenos. La vertiente del Titicaca, por ejemplo, sufre inundaciones
por los desbordes de los ros Coata y Ramis.
Durante los aos 2003 a 2012, las inundaciones y lluvias intensas afectaron a 4,3% de la poblacin
nacional de una u otra forma. Los datos del Instituto Nacional de Defensa Civil (Indeci) reportan
que 687.820 personas fueron damnificadas y 66.943 viviendas fueron destruidas.

Esta alta susceptibilidad ante inundaciones y otros peligros climticos hace que la gestin de inundaciones
sea un tema prioritario para la agenda de gestin del riesgo en nuestro pas.

QU ES LA GESTIN DE INUNDACIONES?
La gestin de inundaciones es un proceso de decisin de las autoridades regionales, provinciales y distritales,
usando todos los medios posibles para controlar un sistema de proteccin de inundaciones. Busca lograr
objetivos sociales, econmicos y ambientales, salvando vidas y medios de vida.

SISTEMA DE CONTROL DE INUNDACIONES

El sistema de control de inundaciones es una combinacin de elementos naturales y mecanismos de
proteccin contra inundaciones. De la interaccin entre ellos depende el sistema de proteccin. Los
mecanismos de proteccin incluyen medidas estructurales (tcnicas) y no estructurales que permiten
controlar artificialmente las crecidas de los ros.
En este sistema hay componentes naturales (precipitacin, escorrenta, carga de sedimentos), artificiales
(medidas estructurales y no estructurales de proteccin) e institucionales (gestin y desarrollo). Todos
son articulados bajo la visin de gestin de inundaciones para ofrecer seguridad a las poblaciones que
pueden ser afectadas.

GESTIN HOLSTICA DE LAS INUNDACIONES

Actualmente la forma de control de inundaciones considera la gestin de los recursos hidrulicos como
un estudio especfico para la construccin de obras de proteccin sin considerar que nuestro planeta
funciona de manera sistmica. Por ello, es necesario tener un enfoque global que contemple todos los
aspectos de la dinmica climtica mundial.
Un sistema de control de inundaciones debe abarcar factores naturales (precipitacin, escorrenta, carga
de sedimentos), artificiales (medidas estructurales y no estructurales de proteccin) e institucionales
(gestin y desarrollo). Este tipo de sistema holstico produce seguridad contra las inundaciones para el
hombre y sus bienes, y mejores condiciones para el medioambiente. Por ello, favorecemos este enfoque
que abarca muchas variables, pues el clima es un fenmeno dinmico. La gestin holstica debe incluir:

Una unidad geogrfica de gestin.

Un principio participativo, en donde todos los involucrados concurran en la solucin de la problemtica
que les afecte.
Un principio orientado a la acciones, es decir, que se asegure que el proceso de gestin tenga resultados
reales.
Un principio de control que sugiere que la autoridad y decisin debe recaer en los niveles inferiores de
gobierno.

TECNOLOGAS PARA LA PRODUCCIN I ECOSISTEMAS DE MONTAA I RECURSOS NATURALES

www.solucionespracticas.org

MEDIDAS DE CONTROL DE INUNDACIONES

El control de la inundacin es una combinacin de medidas estructurales y no estructurales que permiten a las
poblaciones que viven cerca de los ros minimizar sus prdidas y mantener una convivencia armnica con el
ro. Las acciones incluyen medidas de ingeniera, sociales, econmicas y administrativas. Se pueden dividir en:

Medidas estructurales
Son aquellas obras de ingeniera construidas a fin de reducir o evitar los posibles impactos de las inundaciones
controlando el flujo del agua. Las medidas estructurales para la reduccin del riesgo incluyen estructuras
de ingeniera como las defensas ribereas (espigones, muros de contencin, diques, reservorios, gaviones,
etc.) y medidas complementarias o alternativas ms naturales y sostenibles como amortiguadores naturales.
Estas medidas pueden ser extensivas o intensivas.

Interaccin entre el sistema de control de inundaciones y los sistemas natural y socioeconmico

Subsistema de
cabecera de
cuenca

Evapotranspiracin

Subsistema
atmosfrico

Precipitacin

Caudal

Precipitacin

Subsistema
econmico

Subsistema
financiero

Estndar de vida

Evapotranspiracin
Condiciones

Subsistema
fluvial

Desbordamiento
Sedimento

Bienestar

Subsistema de
planicie

Educacin y
capacidad

Saturacin de suelo

Caudal

Crecimiento de
poblacin

Remanso
Sedimentacin

Desplazamiento
poblacional

Medidas
constructivas
Subsistema
costero

Inundacin

Fortalecimiento
ecolgico

Erosin/
Sedimentacin

Medidas
constructivas

Subsistema
social

Vulnerabilidad

Medidas no
constructivas

Desarrollo/
gestin
Seguridad

SISTEMA DE CONTROL
DE INUNDACIONES

Salud
Incremento de
productividad

Impactos negativos
en ecologa

Incremento del
potencial de daos

Fuente: Orozco, 1999

TECNOLOGAS PARA LA PRODUCCIN I ECOSISTEMAS DE MONTAA I RECURSOS NATURALES

www.solucionespracticas.org

Medidas extensivas
Son aquellas que actan en la cuenca, intentando modificar las relaciones entre precipitacin y caudal.
Un ejemplo es la alteracin de la cobertura vegetal del suelo, que reduce y retarda los picos de crecidas
y controla la erosin de la cuenca. Las medidas ms comunes son:

Modificacin de la cobertura vegetal: la cobertura vegetal tiene la capacidad de almacenar parte

del volumen de agua precipitado por la interceptacin vegetal y de aumentar la evapotranspiracin,
por tanto, de reducir la velocidad del escurrimiento superficial por la cuenca hidrogrfica. El aumento
de la cobertura es una medida extensiva para la reduccin de las inundaciones, pero aplicable a
pequeas cuencas.
Control de la erosin del suelo: el control de la erosin del suelo puede ser realizado por la
reforestacin, pequeos reservorios, estabilizacin de las orillas y prcticas agrcolas correctas.
Esta medida contribuye a la reduccin de los impactos de las inundaciones.

Medidas intensivas
Son aquellas que actan en el ro y pueden ser de tres tipos:

De aceleramiento del escurrimiento: construccin de diques (en terrenos hmedos, lagos y llanuras
aluviales que han sido disecados) para lograr el aumento de la capacidad de descarga y corte de
meandros.
Diques: son muros laterales de tierra o concreto, inclinados o rectos, construidos a una cierta distancia
de las orillas para proteger reas ribereas contra el desbordamiento. Los diques son normalmente
construidos de tierra con enrocamiento y de concreto, dependiendo de las condiciones del lugar.
De retardamiento del escurrimiento: son reservorios para el control de inundaciones y pueden ser
de uso exclusivo para minimizar las inundaciones. Un reservorio sin control de operacin es aquel
que no dispone de compuertas de vertedor o de fondo y la crecida es regulada por las condiciones
del vertedor libre.
De desvo del escurrimiento: son modificaciones en la morfologa del ro para aumentar el caudal
para un mismo nivel, reduciendo su frecuencia de ocurrencia. Para aumentar la velocidad es necesario
reducir la rugosidad, retirando las obstrucciones al escurrimiento, dragando el ro, aumentando el
desnivel por el corte de meandros o profundizando el ro. Estas medidas, en general, presentan
costos elevados.

Medidas no estructurales
Todas las modificaciones que no supongan una construccin fsica y que utilizan el conocimiento, prcticas
o acuerdos existentes para reducir el riesgo y sus impactos son consideradas no estructurales. Son
usualmente medidas polticas y legislativas que generan una mayor conciencia pblica, capacitacin y
educacin entre las poblaciones posiblemente afectadas. Entre las medidas no estructurales se incluyen:

TECNOLOGAS PARA LA PRODUCCIN I ECOSISTEMAS DE MONTAA I RECURSOS NATURALES

www.solucionespracticas.org

Impacto de las construcciones del dique

Diques

Nivel natural

Nivel con
diques

Delimitacin del rea

de inundacin

Seccin A-A

Fuente: Tucci, 2007

Polticas y planeamiento urbano.

Cdigos de construccin.
Legislacin sobre el ordenamiento territorial y su cumplimiento.
Sistemas de alerta temprana.
Sistemas de respuesta y evacuacin por emergencias.
Seguros e indemnizaciones.
Planes de coordinacin y procedimientos de operacin.

Las medidas no estructurales, junto a las estructurales, pueden minimizar significativamente los desastres
con un costo menor. El costo de proteccin de un rea inundable por medidas estructurales, en general,
es superior a aquel correspondiente a las medidas no estructurales.
En muchas medidas no estructurales el desafo se encuentra en la necesidad de involucrar la participacin
y el acuerdo de las partes interesadas y sus instituciones.

TECNOLOGAS PARA LA PRODUCCIN I ECOSISTEMAS DE MONTAA I RECURSOS NATURALES

www.solucionespracticas.org

COMPONENTES DE LA GESTIN DE INUNDACIONES

Cualquier proyecto de gestin de inundaciones tiene cinco componentes:

Componente 1. Conocimiento del riesgo

Estudios previos
Los estudios previos deben ser organizados y agrupados por temas, procesados en una base de datos
y representados grficamente en un sistema de informacin geogrfica (SIG). Ellos deben considerar la
variabilidad climtica natural para evaluar los caudales de inundacin (en el Per, se debe considerar,
por ejemplo, el Fenmeno El Nio).
Los estudios previos tambin deben tomar en cuenta la accin de los ecosistemas como humedales,
franjas de proteccin de los cauces y el estado de la cuenca. Adems se debe contar con estudios de
distribucin de la poblacin y los usos de suelo que se estn dando en las zonas posiblemente afectadas.

Evaluacin de riesgo actual y futuro

Esta evaluacin de riesgo depender del grado de informacin disponible a nivel local y de la capacidad
de generacin de datos faltantes. En este proceso la condicin de inicio ser el estado de riesgo no
cuantificado, basndose en los estudios previos. El resultado ser el riesgo cuantificado representado
en mapas de riesgo.

Determinacin de la amenaza
A partir de la informacin histrica sobre inundaciones, geomorfologa y la serie de datos de caudal se
establecern los periodos de retorno y los niveles mximos de inundacin en el rea de estudio. Cuando no
existan datos suficientes sobre el caudal, se debe realizar un modelamiento hidrolgico para determinar
los caudales a partir de las precipitaciones.

Determinacin de la vulnerabilidad
Para realizar este anlisis se parte de los resultados de estudios socioeconmicos realizados antes y de un
mapa de amenazas, para determinar la estimacin de la vulnerabilidad en el territorio. Se requiere desarrollar
tambin herramientas de clasificacin e indicadores de vulnerabilidad de acuerdo a la problemtica social local.

Determinacin del riesgo

La determinacin de riesgo se refiere a la estimacin de los daos que puede ocasionar una inundacin
de forma directa o indirecta.

Riesgo directo: es la estimacin de los daos sobre personas y prdidas econmicas.

Riesgo indirecto: prdidas econmicas de difcil medicin e impactos de la inundacin que van ms
all de los lmites del municipio en evaluacin y de larga duracin.

TECNOLOGAS PARA LA PRODUCCIN I ECOSISTEMAS DE MONTAA I RECURSOS NATURALES

www.solucionespracticas.org

Componente 2. Prevencin y mitigacin del riesgo

Esta etapa es la combinacin de las medidas estructurales y no estructurales agrupadas en un plan de
actuaciones comn. Para ello la normativa y los procesos establecidos deben ajustarse en un solo plan de
polticas de gestin de la cuenca, uso del suelo y normas de construccin.

Plan de actuacin
Este proceso se inicia con el riesgo cuantificado y los mapas de zonificacin del riesgo. Las actividades
de entrada deben generar acciones para reducir el riesgo en la zona de estudio.

Planes de gestin de cuenca, ordenamiento territorial y normativa de urbanismo

Como parte de la etapa de prevencin y mitigacin del riesgo se deben plantear mecanismos que integren
el plan de actuaciones a la poltica de gestin del suelo y del agua. Por lo tanto, se deben ajustar los planes
de ordenamiento y manejo de cuencas hidrogrficas, los planes de ordenamiento territorial y la normativa
de urbanismo.

Componente 3. Respuesta a la emergencia

La etapa de respuesta a la emergencia se divide en dos componentes: el plan de emergencias, que prepara
las condiciones locales y a las autoridades locales para atender un desastre por inundacin, y el sistema
de alerta temprana y pronstico sobre el riesgo de inundacin, una herramienta para activar el plan de
emergencias y que genera informacin permanente que permite comprender mejor el comportamiento de
las inundaciones en el rea de estudio.

Plan de emergencias
Este proceso se divide en dos ejes de trabajo: preparacin y respuesta.
La preparacin aborda la identificacin de actores y responsables de atencin de emergencias, formulacin
de protocolos y mapas de rutas de evacuacin, puntos seguros y determinacin de los recursos que se
requieren para atender un desastre de cierta magnitud.
La respuesta corresponde a la activacin del plan de emergencias en actividades de aseguramiento,
autoproteccin, evacuacin, rescate, albergue, atencin mdica, manejo de cadveres, ayudas, servicios
bsicos, etc.

TECNOLOGAS PARA LA PRODUCCIN I ECOSISTEMAS DE MONTAA I RECURSOS NATURALES

www.solucionespracticas.org

Sistema de alerta temprana y pronstico

El SAT es una herramienta para preparar y fortalecer la respuesta a desastres por inundaciones (que ha sido
discutida en otro documento de esta serie). En esta etapa se debe vincular de una manera activa a la comunidad
en la generacin de datos de calidad para el procesamiento y determinacin del pronstico y las alertas.

Componente 4. Plan de rehabilitacin y recuperacin

El plan de rehabilitacin y recuperacin atiende el componente del riesgo una vez superada la crisis de la
emergencia de dos formas: gestin de los recursos econmicos, y atencin mdica y social para los afectados.
Dentro de las actividades de recuperacin se deben considerar:

Definir el protocolo para la gestin de recursos para la gestin del riesgo de desastres.
Estructurar la organizacin comunitaria y el apoyo de personal, maquinaria y equipos para la limpieza
de escombros y residuos despus de la emergencia.
Gestionar herramientas, materiales y maquinaria para la reconstruccin de las viviendas y edificaciones
afectadas.
Gestionar apoyo mdico y psicolgico para atender a la poblacin afectada.
Establecer apoyo social para familias y promover la generacin de empleo.

Componente 5. Evaluacin de resultados de gestin

Los aspectos a considerar son:

La efectividad de cada etapa de gestin debe ser evaluada peridicamente y luego de cada
emergencia.
El proceso de evaluacin se inicia con un nivel de riesgo cuantificado en el ao base y a partir de la
implementacin de las actuaciones se debe hacer seguimiento a los indicadores de gestin.
Las autoridades locales y las instituciones involucradas tienen la responsabilidad de verificar los
cambios en el uso del suelo, en la demografa y en la economa de las reas con amenaza de
inundacin. El propsito de la evolucin es generar informacin a partir de lecciones aprendidas,
actualizar los mapas de zonificacin de riesgo y actualizar el plan de actuaciones en funcin del
estado de conocimiento sobre la gestin del riesgo de inundaciones.

Participacin de actores involucrados

Los participantes en la gestin de inundaciones son las autoridades (alcalde, gerentes municipales),
quienes a su vez son integrantes del grupo de trabajo de gestin de riesgos de desastres locales.

TECNOLOGAS PARA LA PRODUCCIN I ECOSISTEMAS DE MONTAA I RECURSOS NATURALES

www.solucionespracticas.org

Se considera como actores afectados por inundaciones a aquellas personas de bajos recursos econmicos
y con altos niveles de vulnerabilidad social y econmica. Este grupo enfrenta obstculos serios como la falta
de educacin y de organizacin, que le impide una participacin genuina en cualquier proceso de desarrollo.
Por esta dinmica es labor de los participantes del grupo de gestin de riesgo el empoderar a los actores
afectados. Todos los proyectos de gestin de inundaciones buscan revertir la situacin de carencia de
este grupo y hacerlos actores activos y autorizados en la gestin de sus medios de vida.
Adems de los grupos afectados existen grupos de inters poltico, empleados pblicos locales, entidades
financieras, etc. Entre los grupos afectados indirectamente se cuentan a los ambientalistas, organizaciones
no gubernamentales, reguladores, organizaciones del sector privado (intereses en el desarrollo de
proyectos), diferentes impulsores (consultores tcnicos, prestacin de servicios, universidades, colegios
profesionales, entidades facilitadoras de datos y otros).
La participacin de todos los grupos de inters pblico, por supuesto, no es fcil, ya que existen intereses
propios que no siempre coinciden. Es por eso que la cooperacin estrecha es una condicin esencial.
La accin conjunta de todos los grupos sociales puede ahorrar recursos y tiempo, disminuir y evitar la
duplicidad de funciones y complementar acciones luego de una emergencia.
La colaboracin permite que los diferentes grupos tomen decisiones conjuntas para la solucin de un problema
y asuman responsabilidad colectiva para responder por sus acciones y sus consecuencias. La colaboracin
es tambin muy importante en la recopilacin de informacin y en las diferentes actividades de investigacin.
Otro componente constructivo de la coparticipacin de los diferentes grupos es la comunicacin. El
entendimiento acertado de un problema, las necesidades y prioridades de los afectados por parte de
los planificadores o impulsores del proyecto resulta solamente despus de las consultas con ellos.
Si los expertos solamente ven la problemtica desde afuera, pueden desaprovecharse posibilidades
y oportunidades importantes, que para los habitantes locales pueden parecer naturales o evidentes.
Por otro lado, si los involucrados son informados a tiempo y concienzudamente sobre los propsitos del
proyecto, se promueve la credibilidad y de esa manera el apoyo al proyecto. Las ventajas y desventajas
que se esperan del proyecto, as como su funcionamiento deben ser explicadas tcnicamente, en la
medida de lo posible.
Es tambin conveniente abordar las preocupaciones y temores de los involucrados (efectos en el
medioambiente, situacin de la tenencia de la tierra, etc.) de formar rutinaria, de tal manera que puedan
formarse un juicio de los impactos que las actividades del proyecto, tienen en sus intereses. De esa
manera puede reforzarse ms la conciencia y el apoyo al proyecto.

TECNOLOGAS PARA LA PRODUCCIN I ECOSISTEMAS DE MONTAA I RECURSOS NATURALES

www.solucionespracticas.org

BENEFICIOS DE LA GESTIN DE INUNDACIONES

La gestin de inundaciones permitir a los gobiernos regionales, provinciales y distritales realizar medidas
necesarias para reducir los riesgos de desastres causados por inundaciones y trabajar en la ejecucin
de medidas necesarias para la construccin de obras de infraestructura estructurales y no estructurales.

SISTEMAS DE ALERTA TEMPRANA

El beneficio directo de un SAT es informacin que permite a las autoridades gestionar en tiempo real
programas de prevencin (educacin, mapa de alerta, zonas crticas) y de alerta a sistemas pblicos
(escuelas, hospitales, infraestructura) y a la poblacin en riesgo. Tambin permite coordinar acciones
de remocin y proteccin a la poblacin alcanzada durante la emergencia o en las inundaciones.

MAPAS DE INUNDACIONES
Los mapas permiten identificar las zonas crticas a lo largo del ro, teniendo en cuenta la topografa actual
para determinar las zonas de intervencin.

ZONIFICACIN ECOLGICA ECONMICA

La zonificacin ecolgica econmica (ZEE) es un instrumento a nivel regional, provincial y distrital que
determina la ocupacin de las reas de mayor riesgo de inundacin y reas con mayor susceptibilidad
fsica, previendo la prdida de vidas humanas y materiales al restringir zonas no aptas para la poblacin.
Dado que existe una tendencia a ocupar zonas climatolgicamente no seguras, como laderas de
inundacin y zonas de deslizamiento, es habitual que con cierta periodicidad ocurran daos importantes
a los ocupantes de estas reas. Luego de un desastre los territorios daados pierden su valor, hasta que
nuevamente son ocupados por la presin poblacional y adquieren un nuevo valor inmobiliario, repitiendo
un ciclo que parece nunca acabar.
La ZEE termina con este ciclo vicioso al establecer zonas peligrosas que no pueden ser habitadas y
mecanismo para evitar que nuevas colonizaciones sucedan. Respecto a construcciones ya existentes
en reas de inundacin, se deben realizar catastros y establecer planes para reducir las prdidas,
incluyendo la posibilidad de removerlas y relocalizarlas a mediano plazo.

10

TECNOLOGAS PARA LA PRODUCCIN I ECOSISTEMAS DE MONTAA I RECURSOS NATURALES

www.solucionespracticas.org

Algunas acciones pblicas esenciales en este proceso son:

Evitar la construccin de obras pblicas en reas de riesgo (escuelas, hospitales y edificios). Las
existentes deben poseer un plan de remocin.
Planificar la ciudad para gradualmente desplazar su eje principal hacia los lugares de bajo riesgo.
Las entidades financieras deben evitar financiar obras en reas de riesgo.
Utilizar mecanismos econmicos para el proceso de incentivo y control de las reas de riesgo.
Retirar el impuesto predial a los propietarios que mantengan sin construccin las reas de riesgo y
que las utilicen para actividades de bajo riesgo, como recreacin.
Crear un mercado para las reas de riesgo de tal manera que se vuelvan progresivamente espacios
pblicos.
Prever la inmediata ocupacin de las reas pblicas de riesgo cuando estn desocupadas, para
evitar invasiones.

TECNOLOGAS PARA LA PRODUCCIN I ECOSISTEMAS DE MONTAA I RECURSOS NATURALES

www.solucionespracticas.org

11

OBRAS CITADAS
Orozco, Elfego. Gestin holstica del problema de inundaciones. Asociacin Salvadorea de Ingeniera y
Arquitectos (ASIA). Agua, ambiente y prevencin de desastres. Factores fundamentales para el desarrollo
y la salud. San Salvador: ASIA, 1999. 1-12.
Tucci, Carlos. Gestin de inundaciones urbanas. Ginebra: Organizacin Meteorolgica Mundial, 2007.

12

TECNOLOGAS PARA LA PRODUCCIN I ECOSISTEMAS DE MONTAA I RECURSOS NATURALES

www.solucionespracticas.org