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Resulta conveniente iniciar este apartado con la consideracin de algunos elementos con relacin al manejo del concepto de
seguridad nacional y su relevancia en la poltica exterior de Estados Unidos.
Existe una coincidencia bsica entre diferentes analistas en
el sentido de que el concepto de seguridad nacional ha sido un
trmino ambiguo.1 Su punto de partida es la percepcin de la o las
amenazas al inters nacional, concepto tambin oscuro. Por otra
parte, los temas incluidos en el mbito de la seguridad nacional
han pasado a ocupar un lugar destacado en la formulacin de los
diseos de poltica exterior de ese pas.
Durante la guerra fra, diversos enfoques contendieron en
el anlisis del tema. Por un lado, la perspectiva estrecha, derivada
de una visin tradicional de la seguridad nacional, referida principalmente a la defensa militar ante amenazas militares, que
privilegiaba la dimensin internacional de la seguridad. Por otro,
una visin ms amplia, que inclua aspectos polticos y econmicos,
as como el mbito domstico.
Desde este ltimo enfoque, las variables que habra que
considerar en la formulacin de la agenda son: los intereses y
valores de la cultura poltica estadunidense (supervivencia, justicia, libertad, democracia, prosperidad, prestigio y promocin de la
ideologa nacional); la evaluacin del medio internacional en los
aspectos militar, poltico, econmico y tecnolgico; la evaluacin del
medio domstico, en sus dimensiones econmica, poltica y social.2
En la posguerra fra se ha impuesto la visin amplia de la
seguridad nacional, con lo cual se consideran tanto la dimensin
internacional como la interna, y se incluyen los aspectos militar,
econmico y poltico, establecindose entre ellos un peso relativo
ms equilibrado que en la agenda anterior.
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Ibid., 1997, p. 8; y 1998, pp. 6-7. Los dos ltimos tipos de amenazas son de
reciente incorporacin, se incluyen hasta el documento de 1998.
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Instrumentacin de la agenda
y reestructuracin burocrtica
Con respecto a la manera de instrumentar esta nueva agenda, se
subraya que Estados Unidos debe estar preparado y dispuesto a
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La reforma del Departamento de Defensa ha tenido tropiezos. La reorganizacin adoptada por el primer secretario de
Defensa de Clinton, Les Aspin, caus fuertes controversias. Sus
opositores argumentaban que con ella se incluan en el Pentgono
responsabilidades propias del Departamento de Estado, como la
promocin de la democracia y los derechos humanos. Aspin fue
sustituido en febrero de 1994 por William Perry, quien inmediatamente desmantel el Departamentito de Estado que haba sido
creado por su predecesor.7
Los temas polticos de la nueva agenda no son ignorados
con la ltima reestructuracin, pero su perfil se disminuye sustancialmente en el organigrama ya que no sern tratados por una
secretara adjunta. Dentro de la Subsecretara de Defensa para
Poltica se incorporan, entre otras sobre diversos aspectos, las
siguientes responsabilidades especficas sobre estos temas: desarrollar, coordinar y supervisar la instrumentacin de la poltica
para los aspectos militares y de defensa de la promocin constitucional de la democracia y el respeto de los derechos humanos, la
participacin de Estados Unidos en operaciones de paz y la provisin de asistencia humanitaria. Las mismas funciones se plantean
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riores. Dentro de ese marco, tambin se ha producido la domesticidad misma de la poltica exterior, concepto acuado por algunos
autores para indicar que los temas a los cuales los aislacionistas
prestan mayor atencin son aquellos que tienen un impacto en el
mbito interno.10 El resultado ha sido que los poderes Ejecutivo y
Legislativo han definido distintas prioridades y se han enfrentado
reiteradamente sobre diversos aspectos de la poltica exterior.
Otros actores importantes son las organizaciones no gubernamentales (ONG). Las caractersticas del sistema poltico estadunidense propician la proliferacin de este tipo de organizaciones,
fenmeno particularmente notable en este pas. El universo de las
ONG es complejo por su diversidad en tamao, campos de actividad,
recursos, mtodos de trabajo, medios y objetivos. stas mantienen
distintos vnculos con el gobierno, desde las que han sido abiertamente organizadas por ste para instrumentar en el exterior
programas vinculados con los objetivos de su agenda, 11 hasta
aquellas que mantienen su independencia del mismo.
Por ltimo, tambin deben ser considerados los acadmicos,
cuya importancia estriba en el relevante papel que juegan en el
debate poltico. La produccin de ensayos y libros relativos a la
redefinicin de la agenda de seguridad en la posguerra fra es
impresionante. En stos se han generado propuestas que han
influido en la opinin gubernamental y pblica, llegndose a incluir
en la agenda oficial.
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De acuerdo con Skns y otros analistas, el gasto militar se redujo de aproximadamente 293 000 millones de dlares (MDD) en 1988
a casi 273 000 MDD en 1997.14 Sin embargo, a partir del ao 2000 se
iniciar un programa de incremento del presupuesto de defensa,
tema que se desarrollar ms adelante, destacando algunos de sus
rubros.
En cuanto a la estructura de fuerza, los mayores recortes de
efectivos se han realizado en el ejrcito y la fuerza area, ms que en
la marina y en el cuerpo de marines. La reduccin menor de estas
dos ramas se consider necesaria para tener una mayor proporcin
de fuerzas capaces de ser empleadas en contingencias no soviticas.
Se subraya que la fuerza militar ser usada de forma selectiva, slo cuando sus intereses y valores estn verdaderamente en
riesgo y cuando los objetivos sean claros. Estos requerimientos se
aplicarn tanto para intervenciones humanitarias como para otras
de carcter no tradicional (DSN 95). Se advierte un nfasis en la
defensa colectiva para prevenir o enfrentar amenazas, pero tambin se subraya que actuarn solos cuando as deban hacerlo.
El marco de restricciones sealado ser compensado con la
prioridad atribuida al mantenimiento de unas fuerzas armadas
cualitativamente superiores. Un elemento clave en este sentido es
el incremento del financiamiento para la modernizacin, tanto para
introducir nuevos sistemas como para reemplazar el viejo equipo de
guerra fra en cuanto alcance el fin de su vida til (DSN 97 y 98).
Se pretende lograr un balance entre la preparacin de corto
plazo, la modernizacin de largo plazo y las mejoras en la calidad
de vida de los militares, recomendacin adoptada en la Revisin
Cuadrienal de Defensa (Quadrennial Defense Review), informe
emitido en mayo de 1997 por el secretario de Defensa Cohen por
mandato del Congreso. La modernizacin asegurar que las fuerzas
y el equipo estn preparados para las cambiantes condiciones del
Eric Arnett, Military Research and Development, en SIPRI Yearbook 1998.
Armaments, Disarmament and International Security, Estocolmo, Stockholm
International Peace Research Institute-Oxford University Press, 1998, p. 276.
14 Elisabeth Skns, Agns Courades Allebeck, Evamaria Loose-Weintraub y
Reinhilde Weidacher, Military Expenditure and Arms Production, Cuadro 6
A.2 Military Expenditure by Region and Country, in Local Currency, en ibid.,
p. 221.
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El programa fue propuesto por los senadores Sam Nunn, demcrata por
Georgia, y Richard Lugar, republicano por Indiana, fue aprobado en 1991.
22 Miles A. Pomper, Dissecting Dismantlement, en Congressional Quarterly
Weekly, 10 de julio de 1999, en http://library.cq.com, p. 1.
23 Ibid., pp. 2-4.
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Pat Towell, Can U.S. Build Missile Shield Without Shredding a Treaty?, en
Congressional Quarterly Weekly, 4 de diciembre de 1999, p. 2917.
25 Ibid., p. 2917.
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turas. De acuerdo con la misma fuente, algunos senadores republicanos desean descartarlo y descansar slo en la defensa antimisiles, otros demcratas no desean que se toque, en tanto que un
grupo de moderados expresa su compromiso con el despliegue de la
defensa antimisiles, pero dndole la oportunidad a Rusia de acordar revisiones al tratado.26
El Congreso aprob la legislacin que hace un llamado para
el despliegue del sistema nacional de defensa antimisiles tan
pronto como sea tecnolgicamente factible. En la fuente consultada se subraya que dicha legislacin hace un llamado, no ordena (mandate) el establecimiento de tal sistema. Debido a ello,
tambin se han manifestado quienes proponen una aceleracin del
programa argumentando que el intervalo entre el reconocimiento de
una amenaza y el despliegue del sistema en la realidad es demasiado grande, y que slo un despliegue conferido por mandato
asegurar una proteccin adecuada. El presupuesto autorizado por
el Congreso para el sistema de defensa antimisiles para el ao 2000
fue de 4 200 MDD, 9% ms de lo que Clinton pretenda.27
El plazo se cierra en el verano del 2000, cuando Clinton
decidir si despliega el sistema de defensa antimisiles a nivel
nacional. El resultado podra configurar la poltica de armas
nucleares en el mundo de la posguerra fra y algunos legisladores y
expertos en poltica han manifestado su preocupacin en cuanto a
que podra provocar una carrera a favor y en contra de la proteccin
nuclear. Se afirma que China ya ha prometido acelerar su programa de armamentos para superar cualquier escudo de misiles, y
defensores del control de armas advierten que Rusia puede rechazar la ratificacin del START II.28
Actividades en el exterior
Otro punto relevante son las actividades en el exterior, que buscan
adaptar y fortalecer las alianzas y coaliciones para enfrentar
desafos. Con ellas se pretende ayudar a otros pases a mejorar sus
capacidades militares, incluyendo el mantenimiento de la paz y la
26
Ibid., p. 2914.
R. Wynn, op. cit., p. 2864 y 2866.
28 P. Towell, op. cit., p. 2914.
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gran escala en dos teatros distantes, en marcos temporales superpuestos. Los sujetos de esta estrategia se identifican explcitamente: Irn o Iraq y Corea del Norte (DSN 97 y 98).
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Cabe indicar que dentro del Banco Mundial se estn diseando iniciativas
destinadas a acelerar el desarrollo econmico y social de Amrica Latina, que ya
han incorporado estos lineamientos. Se impulsa lo que se conoce como la
segunda ola de reformas econmicas para conseguir mayores tasas de crecimiento sostenido y reducir la pobreza, pero tambin destinadas a proporcionar
mayor seguridad a los inversionistas. stas se orientan al mbito institucional,
en cuatro sectores claves: finanzas, educacin, administracin pblica y justicia.
Vase Shahid Javed Burki y Guillermo E. Perry, Beyond the Washington
Consensus. Institutions Matter, Washington, World Bank Latin American and
Caribbean Studies, 1998, 162 pp.
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polticas contribuir a un mayor desarrollo econmico, ms equitativo, que disminuir las presiones para la emigracin de mexicanos
a Estados Unidos.35
Se reconoce la susceptibilidad mexicana para cualquier
apoyo externo o involucramiento en sus asuntos internos, particularmente en reas relacionadas con la democracia, elemento al que
debe ser sensible la poltica de la AID, tanto con relacin al liderazgo
mexicano, como a las peticiones de cooperacin en este sector. Ello
motiv amplias discusiones que concluyeron en la Evaluacin
estratgica de la democracia y gobierno de Mxico, revisada y
aprobada el 1 de noviembre de 1996 por la Oficina de Amrica
Latina y el Caribe de dicha agencia. Con base en esta evaluacin se
inici el programa de democracia, para ofrecer apoyo en cuatro
reas centrales: intercambio judicial, intercambio de los congresos,
monitoreo y observacin electoral, y gobiernos locales.
Sin embargo, la actividad de la AID en la materia se remonta a principios de 1994, con el financiamiento de varias actividades
centradas fundamentalmente en el apoyo a la observacin electoral
para los comicios presidenciales de ese ao, as como para varias
elecciones estatales efectuadas entre 1995 y 1996. No obstante, los
programas de la AID se iniciaron en el ao fiscal de 1998, y el
financiamiento se ha ido incrementando.
Derechos humanos
Con relacin a la promocin de los derechos humanos, en la agenda
de Estados Unidos se plantea que esta tarea se instrumentar a
nivel bilateral y con instituciones multilaterales. Su objetivo es
impulsar la adhesin universal a los principios internacionales en
la materia (DSN 97 y 98).
Se otorga especial atencin a los grupos vulnerables o
tradicionalmente oprimidos en el mundo: mujeres, nios, traba35
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En el exterior, se busca detener el trfico de drogas, trabajando con los aliados en la reduccin del cultivo, la detencin del
flujo de drogas en la fuente y en su trnsito (particularmente en
Centro y Sudamrica, el Caribe, Mxico y el Sudeste de Asia), para
impedir que las drogas entren a su territorio. Asimismo, la cooperacin en el combate contra el narcotrfico se estimula con firmeza
en organizaciones internacionales, instituciones financieras y
organizaciones no gubernamentales (DSN 98).
En relacin con lo anterior, en la medida en que se incrementan las amenazas provenientes del trfico de drogas, terrorismo y crimen internacional, se considera vital desarrollar relaciones
de trabajo entre Estados Unidos y agencias judiciales y de ejecucin de
la ley extranjeras, lo cual implica el entrenamiento de funcionarios
para mejorar sus capacidades en el combate del crimen internacional (DSN 98).
El enfoque prevaleciente en la poltica de combate contra
las drogas de Estados Unidos ha sido el nfasis en la produccin y
el trnsito, la militarizacin de la lucha, el unilateralismo, la
violacin de la soberana de terceros pases y la instrumentacin de
operativos ilegales.
En este tema de la agenda se destaca con mayor nitidez la
fragmentacin en la instrumentacin de la poltica. Entre los
actores involucrados estn la Agencia Antinarcticos de Estados
Unidos (DEA), la Oficina Federal de Investigaciones (FBI), el Servicio
de Aduanas, el Departamento del Tesoro, el Departamento de
Estado, el Departamento de Defensa y el Congreso.
La relacin con Mxico en esta materia ha sido afectada por
la participacin de todos estos actores.37 La fragmentacin y mayor
autonoma de las agencias involucradas ha propiciado la falta de
coordinacin de la poltica y la instrumentacin de operativos
ilegales.38
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Vese, en este mismo ejemplar, Rosalva A. Ruiz, Las sanciones como instrumento de poltica exterior en temas de seguridad nacional, narcotrfico y
libertad religiosa: el caso de Estados Unidos.
38 El caso ms reciente fue el Operativo Casablanca, llevado a cabo por agentes
del Servicio de Aduanas, dependiente del Departamento del Tesoro (preocupado
fundamentalmente por una aspecto del fenmeno del narcotrfico, el lavado de
dinero), al parecer sin el consentimiento del Departamento de Estado e, incluso,
del propio zar antidrogas.
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captulo slo corresponden a los mismos y que, por tanto, no necesariamente reflejan las posiciones de dicha Universidad, del Departamento de Defensa o de cualquier otra agencia del gobierno de
Estados Unidos. Sin embargo, dada la influencia de este think tank
dentro del debate estratgico estadunidense, resulta importante
conocer su punto de vista, mismo que contribuir a fijar criterios
sobre los cuales se podra ajustar la agenda para responder a los
desafos que se percibieron en los ltimos aos del siglo.
Se puede sealar de antemano que el documento no se
plantea como objetivo una revisin de la nueva agenda de seguridad estadunidense en lo referente a su contenido. Se percibe, por
tanto, una concordancia tanto con el tipo de amenazas identificadas
en los distintos mbitos, militar, econmico y poltico, as como con
los instrumentos que se han diseado para enfrentarlos. A mi
juicio, lo ms interesante del documento es la ubicacin de nuevos
puntos conflictivos a los que Estados Unidos debera prestar mayor
atencin, en torno a los cuales se estaran redefiniendo las prioridades geopolticas; en general destaca el caso de Asia y, en lo
particular, el de China.
En el documento se sostiene que hace pocos aos el desafo
estratgico que enfrentaba Estados Unidos pareca ser el manejo de
tensiones regionales aisladas. Sin embargo, los eventos negativos
de los ltimos tiempos han evidenciado que el mundo se ha vuelto
ms sombro y peligroso: la crisis econmica asitica, la creciente
agresividad de Iraq y Corea del Norte, tensiones con China, reformas fallidas en Rusia, pruebas nucleares y de misiles en el sudeste
de Asia, creciente temor por la proliferacin de armas en otras
partes y la guerra en los Balcanes. Con base en lo anterior, se
plantean los siguientes escenarios:
1. El ms probable, un futuro de cambios mayores, en el cual
algunos de los peligros actuales se empeoren, pero otros
disminuyan.
2. La rpida precipitacin hacia un disturbio global, en el cual
el nivel general de inestabilidad y peligro se incremente
considerablemente. Aunque este escenario no es inevitable,
su plausibilidad se ha incrementado como resultado de las
recientes tendencias negativas, y ahora se deben tomar
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Ibid., p. xi.
Ibid., p. xiii.
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economas, la creciente interdependencia hemisfrica y la cooperacin multilateral. Sin embargo, an se mantienen serios problemas: el cambio econmico ha sostenido desigualdades aejas y en
ocasiones las ha empeorado; el crecimiento demogrfico y la urbanizacin han generado crecientes tensiones; se han enraizado
organizaciones criminales y narcotraficantes; en algunos lugares,
las guerrillas y la violencia local continan siendo un problema;
gobiernos ineficaces han producido un creciente desencanto pblico
y disturbios electorales. Mxico y Brasil continuarn dominando el
panorama. El futuro de todos los pases se ver influido por el progreso econmico y si ste puede elevar el ingreso per cpita anual,
que en la actualidad es de 4 000 a 9 000 dlares. Para Estados
Unidos, el crecimiento de la regin abre las oportunidades de
comercio e inversin, pero el flujo de drogas de Colombia y otros
pases contina siendo un problema.
A partir del diagnstico anterior, se plantea como inminente un cambio en el enfoque geoestratgico de Estados Unidos,
orientado hacia el sur:
Durante las ltimas dcadas de la guerra fra, la estrategia estadunidense tuvo
un nfasis norteo, enfocado hacia el peligroso arco estratgico que se extenda de Europa, a travs de la Unin Sovitica, hasta el noreste de Asia. Debido
a los continuos esfuerzos occidentales, ahora este arco del norte se ha vuelto
ms estable, a pesar de los persistentes problemas en Rusia y Corea. En los
prximos aos, la nueva zona de riesgo probablemente abarcar un gran arco
sureo que empieza en los Balcanes, pasa a travs del Medio Oriente y el
Golfo Prsico, cruza el sur de Asia y contina por la media luna asitica, del
sudeste de Asia hasta Taiwan.43
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Conclusiones
Como se ha sealado a lo largo del trabajo, la agenda de seguridad
nacional de Estados Unidos en la posguerra fra es compleja,
integrada por mltiples componentes. A diferencia del periodo
anterior, se percibe un equilibrio entre los distintos aspectos de la
misma.
Entre los elementos positivos de la agenda se puede sealar
la disminucin del peso relativo del componente militar y, dentro de
ste, los objetivos de control de armas y no proliferacin. Sin
embargo, resulta claro que ello no ha implicado alcanzar la finalidad utpica del desarme, sino solamente acuerdos para disminuir
los arsenales de las armas de destruccin masiva de los pases que
mantienen un potencial heredado del periodo de la guerra fra. Por
otro lado, se impulsa el control de las intenciones armamentistas
de terceros actores, potencias regionales hostiles y grupos terroristas.
Otro aspecto positivo es la inclusin de los problemas globales, entendidos como amenazas comunes a nivel planetario. Se
supone, por tanto, que Estados Unidos asumir el liderazgo para
lograr un amplio acuerdo en torno a estos temas que implicaran
valores compartidos en un sentido positivo, como mejorar la calidad
del medio ambiente global, o bien negativo, como combatir el
crimen organizado y el narcotrfico.
Estos desafos, as como el terrorismo, slo pueden enfrentarse con una estrecha colaboracin internacional, planteamiento
destacado en las propuestas de la agenda. Sin embargo, la tendencia de Estados Unidos a otorgarse a s mismo una capacidad fiscalizadora y certificadora de los compromisos de terceros pases en la
materia ha generado mltiples tensiones con los pases afectados.
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