ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO

TRIBUNAL DE APELACIONES
REGIN JUDICIAL DE SAN JUAN
PANEL III
CENTRO DE PERIODISMO
INVESTIGATIVO, INC.; J O E L
ClNTRN ARBASETTI
APELANTES

KLAN201501585

Apelacin
procedente del
Tribunal de Primera
I n s t a n c i a , Sala
Superior d e S a n
Juan

v.
Caso Civil Nm.:
SJ2015CV0019I

ALEJANDRO GARCA
PADILLA, EN SU
CAPACIDAD OFICIAL COMO
GOBERNADOR DEL
ESTADO LIBRE ASOCIADO
DE PUERTO RICO Y OTROS

Sobre: Mandamus;
acceso a informacin
pblica

APELADOS

Panel integrado por su presidente, el J u e z Vizcarrondo Irizarry, la

J u e z a Colom Garca y el J u e z Steidel Figueroa
Steidel Figueroa, J u e z Ponente
SENTENCIA
En S a n J u a n , Puerto Rico, a //

de abril de 2 0 1 6 .
I

En e s t a ocasin n o s corresponde p a s a r juicio

sobre la

decisin del Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de S a n

J u a n , q u e desestim, por v a r i a s r a z o n e s , la peticin de mandamus
q u e el Centro de Periodismo Investigativo, Inc., y el periodista J o e l
Cintrn Arbasetti p r e s e n t a r o n c o n t r a el G o b e r n a d o r de Puerto Rico
y la Presidenta del Banco G u b e r n a m e n t a l de Fomento el 13 de
julio de 2 0 1 5 .

En ella, pidieron acceso a cierta informacin

relacionada a la emisin de b o n o s de obligaciones generales q u e el

E s t a d o Libre Asociado de Puerto Rico efectu en m a r z o de 2 0 1 4 , al
tenor de la Ley 3 4 - 2 0 1 4 , con la finalidad de r e p a g a r ciertas lneas
de crdito otorgadas por el Banco G u b e r n a m e n t a l de Fomento,
refinanciar d e u d a en circulacin q u e e s t a b a p r x i m a a vencer, y
atender, entre otros a s u n t o s econmicos y fiscales similares, las
TM

n e c e s i d a d e s de liquidez del gobierno.

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Tras un anlisis minucioso del expediente y de los escritos
presentados por todas las partes, a la luz de la normativa jurdica
aplicable, resolvemos revocar los dictmenes apelados y devolver el
caso al foro primario para ciertos procedimientos adicionales que
se explican m s adelante en esta sentencia.
II
El 13 de julio de 2015 el Centro de Periodismo Investigativo,
Inc. (CPI), el periodista Joel Cintrn Arbasetti y la Asociacin de
Periodistas de Puerto Rico (ASPPRO) presentaron ante el Tribunal
de Primera Instancia, Sala Superior de San J u a n , u n a peticin de
mandamus contra el Estado Libre Asociado de Puerto Rico (el
Estado), el Gobernador de Puerto Rico, el Banco Gubernamental de
Fomento (BGF) y la Presidenta de esta corporacin pblica, en la
que solicitaron que estas partes proveyeran cierta informacin que
los primeros aducen es de carcter pblica, est en poder del
Estado

es

necesaria

para

fiscalizar

apropiadamente

las

decisiones econmicas y de poltica pblica del gobierno.

Especficamente, el CPI, el seor Cintrn Arbasetti y la
ASPPRO solicitaron la siguiente informacin: (a) la identidad de las
compaas de fondos de cobertura que adquirieron bonos del
Estado, sus agencias y corporaciones en la emisin efectuada en
marzo de 2014; (b) la cantidad de bonos que cada u n a de tales
empresas adquiri; (c) cierta propuesta que el "Comit Ejecutivo Ad
Hoc Group de Bonistas de las Obligaciones Generales" envi al
Gobernador de Puerto Rico y a la Presidenta del BGF, que segn se
alega estableca los trminos y condiciones que tales bonistas

V.
/

fijaron para negociar con el gobierno y ofrecer el financiamiento

requerido para evitar el incumplimiento y el cierre de las
operaciones gubernamentales; (d) la identidad de cada uno de los
miembros del referido Comit Ejecutivo Ad Hoc; y (e) la totalidad
del informe que prepar laTM seora Anne Krueger sobre la economa

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y situacin fiscal del pas, y cuyo resumen ejecutivo fue divulgado
el 29 de junio de 2015.
Luego de los trmites procesales de rigor, de la presentacin
de mociones de desestimacin por parte del Estado y del BGF, y de
la celebracin de u n a vista argumentativa que tuvo lugar el 16 de
julio de 2015, al siguiente da el Tribunal de Primera Instancia
emiti u n a "sentencia parcial y orden" en la que desestim, en su
totalidad,

la reclamacin de la ASPPRO1 y la peticin

de

mandamus contra el Estado.

La desestimacin de la demanda contra el Estado estaba
fundamentada en que los apelantes no hicieron un requerimiento
previo de informacin en cuanto a la identidad de las compaas
que adquirieron fondos de cobertura y la cantidad que cada u n a de
ellas obtuvo. Tambin resolvi el tribunal primario que la
informacin sobre quines componen el Comit Ejecutivo Ad Hoc
no constituye un documento pblico y que tanto la carta que dicho
comit curs al Gobernador de Puerto Rico y a la Presidenta del
BGF, como el informe completo que prepar la seora Krueger,
fueron puestos a disposicin de los apelantes, por lo que estas dos
ltimas solicitudes de informacin se tornaron acadmicas. 2
En

ese

mismo

dictamen,

el

foro

primario

desestim

parcialmente la reclamacin contra el BGF, pero mantuvo en vigor

la peticin de mandamus respecto a la identidad de las compaas
de fondos de cobertura que adquirieron bonos del Estado y la
cantidad que cada u n a de ellas adquiri. 3

1 La reclamacin de la ASPPRO fue desestimada porque, en cuanto a ella, la

peticin de mandamus no estaba juramentada y debido a que la ASPPRO no
hizo un requerimiento previo de informacin al Estado y al BGF.
2 De ese primer dictamen, y en lo que concierne a la referida "propuesta" que los
apelantes solicitaron al Estado, mediante comunicacin telefnica y correo
electrnico, segn surge del expediente, el foro de primera instancia nada
dispuso. Ello, a pesar de que la solicitud especfica de esa informacin fue
incluida en la peticin de mandamus que se inst el 13 de julio de 2015.
TM
3 El foro primario tambin resolvi que los apelantes no hicieron un
requerimiento de informacin previo al BGF sobre quines componen el referido
Comit Ejecutivo Ad Hoc. Por ello, y en lo concerniente al BGF, en la sentencia

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No obstante, y por entender que la solicitud de informacin
en torno a esos dos asuntos "era amplio e impreciso", el tribunal a
quo orden al CPI y al seor Cintrn Arbasetti que, en un trmino
de 10 das, enmendaran la demanda original "a los efectos de
realizar u n a exposicin m s definida".

Les dijo que deban

"delimitar la informacin que requieren con especificidad de datos

en tiempo y espacio, a los fines de evaluar el planteamiento del
BGF en cuanto a la onerosidad de proveer acceso a los mismos y si
esta informacin est en control o custodia del BGF."
Oportunamente, el 3 de agosto de 2015, el CPI y el seor
Cintrn Arbasetti solicitaron, sin xito, la reconsideracin de la
referida sentencia parcial y orden. 4 Antes, y en cumplimiento de la
orden del tribunal en el trmino intimado, ambas partes precisaron
del siguiente modo la informacin que interesaban obtener del
BGF: "La identidad de las compaas de Fondos de Cobertura que
adquirieron bonos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico en el
mercado primario en la que se entiende que ha sido la nica
emisin que se hiciera a principios del ao 2014", y "La cantidad
de bonos que posee cada u n a de las referidas compaas". El CPI y
el seor Cintrn Arbasetti adujeron que la emisin de tales bonos
ascendi a $3.5 mil millones de dlares y que fue realizada el 11 de
marzo de 2014.
Tras

ciertos

trmites

procesales

adicionales,

el

de

septiembre de 2015 el foro de primera instancia emiti, y notific

ese mismo da, otra sentencia en la que declar no ha lugar "la
demanda incoada el 13 de julio de 2015" por el CPI y el seor
Cintrn Arbasetti contra el BGF. En este segundo dictamen, sobre
parcial de 17 de julio de 2015 el tribunal tambin desestim la peticin de
mandamus en cuanto a ese aspecto.
4 La ASPPRO no fue incluida como parte en la mocin de reconsideracin (e
incluso fue eliminada del epgrafe de ese escrito), por lo que se entiende que no
solicit la reconsideracin del fallo desestimatorio que el foro primario emiti en
su contra. La mocin de reconsideracin que los apelantes presentaron fue
resuelta el 10 de agosto de 2015
y ese mismo da se archiv en los autos copia
TM
de su notificacin. Ap. del recurso, en las pgs. 133 y 145.

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los dos a s p e c t o s q u e h a b a n q u e d a d o p e n d i e n t e s de resolucin
final (la identidad de los fondos de c o b e r t u r a q u e a d q u i r i e r o n
b o n o s en el m e r c a d o primario y la c a n t i d a d de b o n o s q u e posee
c a d a u n o de esos fondos), el t r i b u n a l acogi los p l a n t e a m i e n t o s del
BGF.
En sntesis, el Tribunal de Primera I n s t a n c i a sostuvo q u e la
informacin q u e

los a p e l a n t e s

les

solicitaron al BGF no

se

e n c o n t r a b a recopilada "en u n d o c u m e n t o pblico s e g n definido

por la Ley de Administracin de D o c u m e n t o s Pblicos" y q u e no se
d e m o s t r q u e tal informacin est en poder del E s t a d o y s e a
susceptible de divulgacin al a m p a r o del derecho c i u d a d a n o de
acceso a informacin pblica. Tambin resolvi el t r i b u n a l a quo
q u e la informacin solicitada se e n c u e n t r a en m a n o s de terceros y
q u e no e s t bajo el control del BGF.
Inconformes con este ltimo d i c t a m e n y la s e n t e n c i a parcial
emitida el 17 de julio de 2 0 1 5 , el CPI y el s e o r C i n t r n Arbasetti
acudieron o p o r t u n a m e n t e a n t e este foro apelativo intermedio. 5 Le
i m p u t a n al Tribunal de Primera I n s t a n c i a la comisin de los
siguientes cinco errores:
1. Err el TPI al desestimar el requerimiento de
informacin sobre la carta y la propuesta del Comit Ad
Hoc por entender que el mismo haba advenido
acadmico.
2. Err el TPI al desestimar el requerimiento de
informacin sobre la composicin del Comit Ad Hoc por
entender que no se trataba de "documento pblico o
informacin en poder del Estado".
3. Err el TPI al desestimar el requerimiento de
informacin sobre la identidad de las compaas que
El Estado y el BGF solicitaron la desestimacin del recurso apelativo de autos,
por entender que este foro careca de jurisdiccin para resolverlo. Sus
solicitudes de desestimacin, que estaban fundamentadas en lo que el Tribunal
Supremo de Puerto Rico resolvi en M-Care Compounding et al. v. Depto. Salud,
186 D.P.R. 159 (2012), sobre la consolidacin de recursos apelativos y el pago de
aranceles de presentacin, fueron declaradas No Ha Lugar el 22 de enero de
2016. Posteriormente, el Estado y el BGF acudieron por separado ante el
Tribunal Supremo para cuestionar nuestra determinacin sobre el asunto
jurisdiccional. Mediante las resoluciones de 4 de marzo de 2016, dicho foro
deneg la expedicin de los autos de certiorari solicitados y rechaz emitir una
orden de paralizacin dirigida aTMeste foro apelativo intermedio. El 15 y 29 de
marzo de 2016 el Secretario del Tribunal Supremo remiti a este foro los
mandatos correspondientes.
5

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adquirieron bonos del ELA en la emisin de principios
del 2014 y las cantidades correspondientes por entender
que no se trata de informacin recogida en un
documento pblico o informacin en poder del Estado.
4. Err el TPI en su anlisis de lo que constituye en
nuestra jurisdiccin informacin pblica susceptible de
ser divulgada.
5. Err el TPI al acoger las solicitudes de desestimacin de
las codemandadas apeladas en ausencia de prueba que
sostuviera de forma alguna sus alegaciones.
Con el beneficio de la comparecencia de todas las partes,
estamos listos para resolver las controversias planteadas, pero no
necesariamente en el mismo orden en que fueron expuestas y
discutidas.
III
-AEn Dvila v. Superintendente de Elecciones, 82 D.P.R. 264,
280-281 (1960), el Tribunal Supremo de Puerto Rico expres que el
Art. 409 del Cdigo de Enjuiciamiento Civil, 32 L.P.R.A. sec. 1781,
"es en nuestro sistema el medio legal de mayor eficacia para
proteger el derecho del ciudadano a enterarse de lo que su
gobierno hace".

Sostuvo,

asimismo,

que "[l]os custodios de

documentos pblicos en nuestro pas tienen, por lo tanto, el deber

de permitir a las personas interesadas inspeccionar y sacar copia
de esos documentos, aunque la ley pertinente no les imponga
esa obligacin de modo expreso".
Dos dcadas despus, en Soto v. Srio. de Justicia, 112 D.P.R.
477 (1982), dicho foro tuvo nuevamente la oportunidad de
considerar los lmites y contornos del derecho de la ciudadana al
acceso a la informacin pblica en Puerto Rico. Especficamente,
analiz las fuentes de ese derecho y los criterios que deben
cumplirse para que las agencias y funcionarios del Estado estn

obligados a suministrar la informacin o los documentos y

materiales de naturaleza pblica que u n a persona reclama. En esa

TM
ocasin, el Tribunal Supremo
refrend la dimensin constitucional

V.

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del "derecho de acceso e informacin" de la p r e n s a y el pblico en
general, por e s t a r enraizado en el Artculo II, Seccin 4 de la
Constitucin

del

E.L.A.

Concluy

que

"existe

una

estrecha

correspondencia e n t r e el derecho a la libre expresin y la libertad

de informacin". Id., en la pg. 4 8 6 . 6 T a m b i n expres el T r i b u n a l
S u p r e m o que:
No basta con que se reconozca meramente la importante
justificacin poltica de la libertad de informacin. Los
ciudadanos de u n a sociedad que se gobierna a s misma
deben poseer el derecho legal de examinar e investigar cmo
se conducen sus asuntos, sujetos solo a aquellas
limitaciones que impone la ms urgente necesidad pblica. 7
P a r a el Tribunal S u p r e m o de Puerto Rico "[l]a p r e m i s a [de
e s a correspondencia] es sencilla. Sin conocimiento de h e c h o s no se
p u e d e juzgar; tampoco se p u e d e exigir remedios a los agravios
g u b e r n a m e n t a l e s m e d i a n t e los procedimientos judiciales o a t r a v s
del proceso de l a s u r n a s c a d a c u a t r o (4) a o s . " Id., en la pg. 4 8 5 .
Al

evaluar

la

trayectoria

norteamericana

sobre

el

reconocimiento del derecho de acceso a la informacin en la esfera

federal, el Tribunal S u p r e m o concluy, en e s a i m p o r t a n t e opinin,
que

"es

detectable

una

preferente

inclinacin

hacia

el

reconocimiento g r a d u a l de ese derecho", bajo el palio de la Primera

Enmienda

de

la

Constitucin

federal,

aunque

sujeto

l i m i t a c i o n e s a p r e m i a n t e s de i n t e r s pblico. Id., en l a s p g s .
4 8 7 - 4 8 8 . Asimismo, puntualiz:
El Estado, como depositario de las funciones que emanan de
la soberana del Pueblo, no puede negar caprichosamente y
sin justificacin aparente la informacin recopilada en su
gestin pblica. [...] [A]l recibir del Pueblo soberano la
funcin de gobernar, el Estado no qued en libertad de
decidir cules papeles y documentos resultantes de su
gestin pblica estaran fuera del escrutinio de quienes son,
En apelacin ante el Tribunal Supremo, los demandantes sealaron que el
Tribunal Superior cometi error al: (1) negarle copias de los documentos y
grabaciones en violacin a sus derechos a la libertad de expresin; (2) resolver
que no constituye dao irreparable la prdida de tal derecho; (3) decidir acceder
a la entrega de algunos documentos y otros no, sin "base racional para ello"; (4)
interpretar restrictivamente el derecho ciudadano a inspeccionar y copiar
documentos pblicos en este caso bajo el Art. 47 de la Ley de Evidencia, 32
L.P.R.A. sec. 1781; (5) entender que era menester un decreto previo de
TM
inconstitucionalidad antes de poder
emitir el injunction solicitado; y (6) sostener
la constitucionalidad del Art. 13 de la Ley Nm. 38 de julio de 1978.
7 Id., en la pg. 485.
6

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en esencia, la fuente misma de la soberana. nicamente es

admisible que el Estado pueda invocar el manto de
secretividad para sus propias actuaciones en casos de
imperativo inters pblico.
Id., en la pg. 489.
Claro est, "el derecho de acceso y de recopilar informacin,
al igual que otros, no puede ser absoluto", por lo que "la Asamblea
Legislativa puede aprobar legislacin para sustraer del escrutinio
pblico determinados documentos e informes que estn ligados a
la fase investigativa o preventiva del crimen y que por su
naturaleza pongan innecesariamente en riesgo los resultados de
u n a investigacin en curso, la vida de informantes, confidentes y
testigos, as como la de los propios empleados y funcionarios del
Estado, o que de cualquier otro modo afecten verdaderamente la
seguridad pblica." Id., en las pgs. 494-495.
Con posterioridad al caso de Soto, varias opiniones reafirman
iguales principios. 8 Destaca, en particular, para este recurso, lo
sealado en Coln Cabrera v. Caribbean Petroleum, 170 D.P.R. 582,
589-590 (2007): "una vez un documento sea catalogado como
pblico, cualquier ciudadano tiene derecho a solicitar su acceso
sujeto a determinadas excepciones".
As pues, el primer criterio que se debe considerar en un
pleito en el que se reclame "acceso a informacin" es si la
informacin

es

pblica.

informacin

solicitada

no

Luego,
est

procede
vedada

determinar
por

alguna

si
de

la
las

excepciones que contiene la legislacin. En ese anlisis es esencial

lo dispuesto en el citado artculo 409 del Cdigo de Enjuiciamiento
Civil,

que

establece

que

"todo

ciudadano

tiene

derecho

inspeccionar y sacar copia de cualquier documento pblico de

Puerto Rico, salvo lo expresamente contrario dispuesto en ley." 32
L.P.R.A. sec. 1781.
Vanse, como ejemplo, Santiago v. Bobb, 117 D.P.R. 153, 159 (1986); Lpez
Vives v. Polica de P.R., 118 D.P.R.
217 (1987); Noriega v. Hernndez Coln, 130
TM
D.P.R. 919, 938 (1992); Angueira v. J.L.B.P., 150 D.P.R. 10 (2000), entre otros.

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El Artculo l(b) de la Ley de Administracin de D o c u m e n t o s
Pblicos, 3 L.P.R.A. 1001(b), define documento pblico como:
Todo documento que se origine, conserve, o reciba en
cualquier dependencia del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico de acuerdo con la ley o en relacin con el manejo de
los asuntos pblicos y que de conformidad con lo dispuesto
en la sec. 1002 de este ttulo se haga conservar
permanentemente o temporalmente como prueba de las
transacciones por su valor legal.
3 L.P.R.A. sec. 100l(b) (nfasis suplido.)
Lo q u e constituye un "documento pblico", de conformidad
con la referida acepcin, no p u e d e i n t e r p r e t a r s e de forma s e p a r a d a
de lo q u e dispone e s a m i s m a legislacin sobre lo q u e c o m p r e n d e el
trmino "documento", esto es:
...todo papel, libro, folleto, fotografa, pelcula, microforma,
cinta magnetofnica, mapa, dibujo, plano, cinta magntica
y cualquier otro material informativo sin importar su
forma o caractersticas fsicas. Incluye tambin los
generados de forma electrnica, aunque nunca sean
impresos en papel u otro medio distinto al creado
originalmente. El material bibliogrfico, o de museo,
adquirido para propsitos de exposicin, consulta u otros
relacionados y las publicaciones, no estn incluidos en la
definicin de la palabra documento.
3 L.P.R.A. sec. 1001 (a) (nfasis suplido.)
Al interpretar el alcance de e s t a s

disposiciones

se

ha

sealado q u e "[u]na vez un d o c u m e n t o c a e bajo alguna de e s t a s

definiciones, el c i u d a d a n o c o m n tiene derecho a solicitar acceso
a la informacin [...]" y "en principio, todo c i u d a d a n o , por el solo
h e c h o de serlo, tiene el 'inters especial' necesario p a r a solicitar
examinar

documentacin

pblica".

Ortiz

v.

Dir.

Adm

de

los

Tribunales, 152 D.P.R. 161,177 (2000).

Ahora bien, a u n q u e n o existe u n a "legislacin especial q u e
disponga las excepciones en las q u e el E s t a d o p u e d e m a n t e n e r
ciertos d o c u m e n t o s fuera del escrutinio pblico", se excluyen de
ese

canon

a l g u n a s categoras

de

documentos

pblicos.

Esta

relacin de excepciones se adopt en Angueira v. J.L.B.P., supra, en

la pg. 2 4 , q u e fue luego reiterada en Coln Cabrera v. Caribbean
TM

Petroleum, supra, en la pg. 5 9 1 y s s :

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10

[E]ste Tribunal ha afirmado los supuestos en los que el

estado vlidamente puede reclamar la confidencialidad, a
saber: (1) cuando u n a ley as lo declara; (2) cuando la
comunicacin est protegida por alguno de los privilegios
evidenciarios que pueden invocar los ciudadanos; (3) cuando
revelar
la
informacin
puede
lesionar
derechos
fundamentales de terceros; (4) cuando se trate de la
identidad de un confidente; y (5) cuando sea informacin
oficial conforme la Regla [...] de Evidencia [2009].
Si el E s t a d o se n i e g a a proveer la i n f o r m a c i n pblica
s o l i c i t a d a , t i e n e la carga de justificar su p o s i c i n a la luz de
cualquiera d e l a s e x c e p c i o n e s e n u m e r a d a s .
En fin, "en la m e d i d a en q u e todo c i u d a d a n o tiene el derecho
a i n s p e c c i o n a r cualquier d o c u m e n t o pblico, el acto de denegar el
acceso, por s m i s m o , c a u s a al solicitante un d a o claro, palpable
y real. [...] [Si] el E s t a d o injustificadamente impide al c i u d a d a n o
i n s p e c c i o n a r un rcord pblico, lesiona su derecho f u n d a m e n t a l a
e s t a r informado." Ortiz v. Dir. Adm de los Tribunales, 152 D.P.R.,
en la pg. 177.
-BLa expedicin del a u t o de

mandamus e s t regulado por

v a r i a s disposiciones legales: la Ley de M a n d a m u s , c o n t e n i d a en el

Cdigo de Enjuiciamiento Civil, Arts. 6 4 9 - 6 5 1 , 32 L.P.R.A. secs.
3 4 2 1 - 3 4 2 3 ; 9 la Regla 54 de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. V,
R. 5 4 ; 1 0 y la Regla 55 del Reglamento del Tribunal de Apelaciones,
4 L.P.R.A. Ap. XXII-B, R. 5 5 . 1 1

El Art. 6 4 9 del Cdigo de Enjuiciamiento Civil, ya citado, dispone q u e :

El auto de mandamus es un auto altamente privilegiado dictado por el
Tribunal Supremo del Estado Libre Asociado, o por el Tribunal de Primera
Instancia de Puerto Rico, a nombre del Estado Libre Asociado de Puerto Rico,
y dirigido a alguna persona o personas naturales, a u n a corporacin o a un
tribunal judicial de inferior categora dentro de su jurisdiccin requirindoles
para el cumplimiento de algn acto que en dicho auto se exprese y que est
dentro de sus atribuciones y deberes. Dicho auto no confiere nueva
autoridad y la parte a quien obliga deber tener la facultad de poder
cumplirlo.

10 La Regla 54 de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. V., R. 5 4 , r e g u l a el

procedimiento p a r a la expedicin de un mandamus por el T r i b u n a l de Primera
Instancia:
El auto de mandamus, tanto perentorio como alternativo, podr obtenerse
presentando u n a solicitud jurada al efecto. Cuando se solicite dicho remedio
y el derecho a exigir la inmediata ejecucin de un acto sea evidente y
aparezca que no se podr dar ninguna excusa para no ejecutarlo, el tribunal
podr ordenar perentoriamente la concesin del remedio; de otro modo,
ordenar que se presente u nTMa contestacin y tan pronto sea conveniente,
celebrar una vista, recibiendo prueba, si es necesario, y dictar su decisin

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11

El recurso de mandamus es un auto altamente discrecional y

privilegiado que se expide para ordenar a cualquier persona
natural, agencia, junta, corporacin o a un tribunal de inferior
jerarqua, que cumpla o ejecute un acto que forma parte de sus
deberes y atribuciones. Este recurso solo se utiliza para exigir el
cumplimiento de un deber impuesto por la ley; es decir, de un
deber calificado de "ministerial" y que, como tal, no admite
discrecin en su ejercicio, sino que es mandatorio e imperativo. El
deber ministerial que exige el recurso de mandamus debe emanar
de un empleo, cargo o funcin pblica, por lo que el recurso
procede contra todos los funcionarios del ejecutivo, desde el m s
alto hasta el ltimo en la escala jerrquica. AMPR v. Srio.
Educacin, E.L.A., 178 D.P.R. 253, 263 y 265 (2010).
El requisito fundamental para expedir el auto de mandamus
reside en la constancia de un deber claramente definido que debe
ser ejecutado. Es decir, la ley no solo debe autorizar, sino exigir la
accin requerida. Ahora bien, este deber no tiene que surgir
expresamente de un estatuto, ya que es a los tribunales a los que
corresponde interpretar la ley para determinar la presencia o
ausencia de un acto ministerial. Id., en las pgs. 264 y 265; Bez
Galib y Otros v. C.E.E. E, 152 D.P.R. 382, 391-392 (2000); Daz
Saldaa v. Acevedo Vil, 168 D.P.R. 359, 365 (2006) (Sentencia),

prontamente. Se obtendr el cumplimiento de las rdenes dictadas por el

tribunal del mismo modo en que se exige el cumplimiento de cualquier otra
orden.
11 El texto claro de la anterior Regla 55 de las Reglas de Procedimiento Civil de
1979, disipaba t o d a d u d a sobre tal disposicin s u m a r i a :
El remedio anteriormente asequible por el auto de mandamus, tanto
perentorio como alternativo, podr obtenerse presentando u n a solicitud
jurada al efecto. Cuando se solicitare dicho remedio y el derecho a exigir la
inmediata ejecucin de un acto sea evidente y aparezca que no se podr dar
ninguna excusa para no ejecutarlo, el tribunal podr ordenar perentoriamente
la concesin del remedio; de otro modo, ordenar que se presente u n a
contestacin y tan pronto sea conveniente, celebrar u n a vista, recibiendo
prueba, si fuere necesario, y dictar su decisin prontamente. Se obtendr el
cumplimiento de las rdenes dictadas por el tribunal del mismo modo en que
se exige el cumplimiento de cualquiera otra orden. El Tribunal Supremo y el
Tribunal de Circuito de Apelaciones podrn expedir autos de certiorari, de
mandamus y de habeos corpus, as como otros recursos y causas que se
determinen por ley. El Tribunal Supremo podr expedir autos inhibitorios y
TM
de quo warranto segn lo dispuesto en las leyes especiales aplicables. La
expedicin de un injunction se regir por lo dispuesto en la Regla 57 y en las
leyes especiales aplicables.

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12

que cita a Hernndez Agosto v. Romero Barcel, 112 D.P.R. 407

(1982).
En lo atinente a las controversias planteadas en el recurso
que nos ocupa, en Dvila v. Superintendente de Elecciones, supra,
en las pgs. 279-280, el Tribunal Supremo sostuvo que:
Para que el derecho a la inspeccin de documentos pueda
reclamarse por mandamus, no precisa una ley que
expresamente imponga deber alguno de permitir la
inspeccin, como una obligacin comprendida en las
atribuciones de un cargo. Basta que el derecho a la
inspeccin que se reclama exista para que ipso facto surja
el deber impuesto implcitamente por el Art. 409 del Cdigo
de Enjuiciamiento Civil de permitir tal inspeccin.
En todo caso, el mandamus es un recurso discrecional y
altamente privilegiado, por su carcter extraordinario. C.R.I.M. v.
Mndez Torres, 174 D.P.R. 216, 227-228 (2008); Bez Galib y Otros
v. C.E.E. II, 152 D.P.R., en la pg. 391. Su expedicin est sujeta a
que se cumplan cuatro requisitos: (1) que no exista otro remedio
legal disponible para que el peticionario haga valer su derecho de
que el funcionario cumpla con un deber ministerial; (2) que se
haya realizado una solicitud previa al funcionario en cuestin;
(3) que el deber del funcionario y el derecho del peticionario surjan
de forma clara y patente; y (4) que el peticionario tenga un inters
especial en el derecho que reclama. David Riv Rivera, El
mandamus en Puerto Rico, 46 Rev. C. Abo. P.R. 15, 19 (1985);
Demetrio Fernndez Quiones, Derecho Administrativo y Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme 589 (2da ed., Forum 2001);
Noriega v. Hernndez Coln, 135 D.P.R. 406, 447-448 (1994);
Acevedo V v. Aponte Hernndez,

168 D.P.R. 443, 454-455

(2006).
Entre los factores que se deben considerar cuando se solicita
que un tribunal expida un auto de mandamus se encuentran: el
posible impacto que este pueda tener sobre los intereses
pblicos involucrados; evitar u n a intromisin indebida en los
TM

procedimientos del poder ejecutivo; y que el auto no se preste a

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13

confusin o perjuicio de los derechos de terceros.

En c u a n t o al

primer a s u n t o , el Tribunal S u p r e m o expres que:

... en la concesin del auto de mandamus deben
considerarse no solo los requisitos que imponen los
estatutos orgnicos y nuestra jurisprudencia interpretativa
al respecto, sino los factores que, sin intencin de ser
taxativos, se han mencionado. En ese contexto ya antes
hemos reconocido que el factor ms importante al
evaluar la concesin de un auto de mandamus es el
posible impacto que tal recurso pudiera ocasionar al
inters pblico. A estos efectos expresamos que, "de
ordinario", el posible impacto pblico que tendr la
expedicin del mandamus ser proporcional a la
importancia del deber ministerial que se alega ha sido
incumplido y que se pretende vindicar mediante el
mandamus. La "discrecin" del auto y su relacin con los
remedios de equidad implica, entonces, que "el tribunal no
est atado a un remedio fijo sino que se puede disear
un remedio compatible con los intereses pblicos
envueltos".
AMPR v. Srio. Educacin, E.L.A., 178 D.P.R., en las p g s . 2 6 8 - 2 6 9 .
(nfasis suplido); Noriega v. Hernndez Coln,

135 D.P.R., en la

pg. 4 4 8 .
En c u a n t o al contenido de la solicitud de mandamus, la
j u r i s p r u d e n c i a ha establecido q u e el peticionario debe p r e c i s a r en
detalle el acto q u e requiere del d e m a n d a d o , la fuente legal q u e le
impone al d e m a n d a d o e s a obligacin y el r e q u e r i m i e n t o previo
que se le ha h e c h o . David Riv Rivera, Recursos Extraordinarios
129 (U.I.P.R. 1996); Carro v. Matos, 67 D.P.R. 4 6 4 , 4 6 8 (1947);
Medina v. Ferns, Comisionado, 64 D.P.R. 8 5 7 , 8 6 0 (1945).
El Tribunal S u p r e m o de Puerto Rico ha establecido q u e ,
salvo a l g u n a s excepciones, debe existir un requerimiento previo del
peticionario h a c i a el d e m a n d a d o p a r a q u e este c u m p l a con el d e b e r
ministerial exigido. Respecto al cumplimiento de este requisito, en
AMPR v.

Srio. Educacin, supra, el T r i b u n a l S u p r e m o cit con

aprobacin l a s siguientes expresiones del profesor Riv Rivera:

... debe alegarse en la peticin, tanto el requerimiento como
la negativa, o la omisin del funcionario en darle curso.
Solo se exime de este requisito: 1) cuando aparece que el
requerimiento hubiese sido intil e infructuoso, pues
hubiese sido denegado si se hubiera hecho; o 2) cuando el
deber que se pretende exigir es uno de carcter pblico,
TM
a diferencia de uno de
naturaleza particular, que afecta
solamente el derecho del peticionario.

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14

AMPR v. Srio. Educacin, E.L.A., supra, en la pg. 267. Vanse

adems: Noriega v. Hernndez Coln, 135 D.P.R., en las pgs. 447448 y David Riv Rivera, op. cit, en la pg. 125.
Por lo tanto, cuando se utiliza el remedio de mandamus para
obligar el cumplimiento de u n a funcin que redunda en el
benecio del pblico en general, y no se solicita en beneficio de
u n a persona privada, "no es necesario hacer un requerimiento
previo al funcionario encargado de ejecutar el acto". Id.12
La persona que solicita la expedicin de un auto de
mandamus, tiene la obligacin de demostrar la existencia de un
deber ministerial que no ha cumplido el funcionario pblico contra
quien se ha presentado el recurso. Ahora bien, a u n cuando se
demuestre que existe un deber ministerial que no se ha ejecutado,
a u n as el mandamus puede denegarse si, entre otros factores, su
expedicin causara un impacto negativo al inters pblico,
superior al impacto positivo, o por la imposibilidad de cumplir
dicho deber ministerial. Id. (nfasis suplido).
Tambin se ha resuelto que no es suficiente que el
peticionario tenga un derecho claro a lo que solicita y que el
demandado tenga la obligacin correspondiente de permitir el
ejercicio de ese derecho, para que deba expedirse un auto de
m a n d a m u s . "Se trata de un auto altamente privilegiado, segn
expresa la ley de su creacin [...], y los tribunales tienen
necesariamente que medir todas las circunstancias concurrentes,
tanto al determinar si debe o no expedirse el auto como al fijar el
contenido de la orden, u n a vez resuelva en la afirmativa la
cuestin

inicial".

Dvila

v.

Superintendente de Elecciones,

82

12 Al evaluar los hechos que el Tribunal Supremo de Puerto Rico tuvo ante su
consideracin en AMPR v. Srio. Educacin, supra, se sostuvo que el
requerimiento previo era innecesario, toda vez que "en el caso de autos nos
encontramos ante un deber de carcter pblico, que afecta no solo a los
maestros de educacin fsica, sino tambin a los estudiantes del Sistema de
Educacin Pblica de Puerto Rico".
AMPR v. Srio. Educacin, E.L.A., 178 D.P.R.,
TM
en la pg. 267 (nota al calce 34.)

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15

D.P.R., en las pgs. 283 y 284; AMPR v. Srio. Educacin, E.L.A.,

supra, en la pg. 266.
"En otras palabras, el remedio no se concede ex debito
justitiae y tan pronto se reconoce el derecho del peticionario, sino
nicamente cuando el tribunal est convencido de que

se

cumplirn propsitos de utilidad social e individual. Para esos

fines, es indispensable estimar qu efectos tendr la orden en el
adecuado cumplimiento de las responsabilidades del funcionario
afectado por ella y hasta qu punto habr de beneficiar al
solicitante. Procede, en sntesis, establecer el ms fino equilibrio
posible entre los diversos intereses en conflicto".

Dvila v.

Superintendente de Elecciones, supra, en la pg. 284.

Cuando la parte demandante prueba la existencia de un
deber ministerial y que este no se ha cumplido, le corresponde al
funcionario sobre quien recae tal deber ministerial la carga
probatoria de demostrar que la concesin del auto afectara
negativamente un inters pblico mayor o que simplemente se
le hace imposible cumplir. Adems, el funcionario, en su
obligacin de probar el detrimento al inters pblico que pudiera
eximirlo de cumplir con el deber impuesto, no puede descansar
meramente

en

sus

alegaciones,

sino

que

deber presentar

evidencia preponderante que coloque al tribunal en posicin de

constatar el impacto o perjuicio alegado. Solo as podr colocar al
foro primario en posicin de decidir si deniega el recurso conforme
a la evidencia demostrativa del impacto perjudicial al inters
pblico. AMPR v. Srio. Educacin, E.L.A., 178 D.P.R., en las pgs.
269 y 270. (nfasis suplido.)
IV
No est en controversia que los apelantes obtuvieron copia
de la misiva que el aludido
Comit Ejecutivo Ad Hoc curs al
TM
Gobernador de Puerto Rico y a la Presidenta del BGF. De igual

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16

modo, los apelantes recibieron la totalidad del informe sobre la

situacin fiscal y la economa de Puerto Rico que prepar la seora
Krueger.
Por consiguiente, la solicitud de informacin presuntamente
no recibida por ellos se circunscribe a la siguiente: (a) la identidad
de las compaas de fondos de cobertura que adquirieron bonos
del Estado en la emisin de marzo de 2014 y la cantidad especfica
de bonos que cada u n a de ellas obtuvo; (b) la identidad de cada
u n o de los miembros del aludido Comit Ejecutivo Ad Hoc, con
quien el Estado y el BGF negociaron los trminos de la emisin; y
(c) la propuesta que este comit curs al Estado en la que se alega
que los bonistas establecieron los trminos y las condiciones para
negociar con el gobierno la emisin de bonos.
Es preciso determinar que, para fines de los hechos de este
caso, y al evaluar la procedencia de la peticin de mandamus, si
los apelantes hicieron o no un requerimiento previo de informacin
al Estado o al BGF, es irrelevante, toda vez que consideramos que
el deber que los apelantes pretendieron exigir es uno de carcter
pblico, que, como explicaremos de inmediato, no solo afecta su
derecho de acceso a la informacin, sino el derecho de acceso a
informacin pblica que tienen todos los miembros de la sociedad
puertorriquea."
De

todos

modos,

en

cuanto

la

informacin

gubernamental objeto del recurso de autos, surge del expediente

que los apelantes realizaron un requerimiento previo o al Estado o
al BGF. Y as tambin se desprende de los dos dictmenes
apelados y de otros documentos que forman parte del expediente
apelativo.

13 Vase el anlisis jurisprudencial

que antecede, en las pginas 13 y 14 de esta
TM
Sentencia.

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17

Debemos puntualizar, tambin, que ni el Estado ni el BGF

reclamaron o probaron que la informacin solicitada por los
apelantes sea de carcter confidencial, est protegida por algn
privilegio evidenciario o que su divulgacin lesione derechos
fundamentales de terceros.
Con esto en perspectiva, y como cuestin de umbral,
debemos analizar si la informacin identificada en los incisos "a",
"b" y "c", antes relacionados, puede catalogarse o clasificarse como
"documento pblico".
-ADestacamos,

de

entrada,

que

no

coincidimos

con

la

determinacin del foro apelado y las posturas del Estado y el BGF,

de que para determinar si la informacin solicitada constituye "un
documento pblico", es necesario que est "recogida" en un
soporte

material o

en un formato tangible

(susceptible

de

fotocopiarse, como sugiere el BGF en su escrito 14 ) o que contenga

"caractersticas fsicas tangibles", o que no puede tratarse de
informacin que surja de "cualquier formato", como sentenci el
tribunal primario.
Ciertamente, esa apreciacin escapa a lo que dispone
expresamente el Art.

l(a) de la Ley de Administracin de

Documentos Pblicos, que versa sobre lo que comprende un

documento en el contexto pblico o gubernamental, esto es, entre
otras cosas, "cualquier material informativo sin importar su forma
o caractersticas fsicas". Tambin, "los generados de
electrnica,

aunque

nunca sean

impresos en papel u

forma
otro

medio distinto al creado originalmente". Como adelantamos, lo que

constituye un "documento pblico", no puede interpretarse de
forma separada de lo que esa misma legislacin dispone sobre lo
que comprende el trmino "documento".
TM

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14

Escrito en oposicin del BGF, en la pg. 14.

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18

Las mltiples formas en las que hoy da se genera, recibe e

incluso se almacena o conserva informacin, y que no se limita,
como hemos dicho, a informacin recogida en un formato de
papel,

no

puede

impedir,

como

norma

general,

que

la

informacin de carcter pblica pueda ser divulgada, que el

Estado la ponga a disposicin del ciudadano que la solicite o que,
de algn modo, permita su acceso, aunque este tenga que sufragar
el costo razonable de su reproduccin o inspeccin, cuando esto
no represente u n a carga indebida o tan onerosa que anule el
derecho que el ciudadano reclama.
Resolvemos, por consiguiente, que el Tribunal de Primera
Instancia se equivoc al circunscribir o limitar, del modo intimado
en su sentencia, lo que en nuestra jurisdiccin constituye un
documento pblico o informacin pblica susceptible de ser
divulgada. Se cometi el error nmero cuatro que los apelantes le
imputaron al foro primario.
-BA

la

luz

de

la

normativa jurdica

examinada,

son

"documentos pblicos" o informacin pblica, susceptible de

divulgacin, la composicin del aludido Comit Ejecutivo Ad Hoc,
la identidad de las compaas de fondos de cobertura que
adquirieron los bonos que el Estado emiti en marzo de 2014, y
los trminos y las condiciones de la transaccin gubernamental
final? Resolvemos que s, por lo que sobre esa informacin pblica
existe un derecho de acceso por parte de cualquier ciudadano
con inters en ella. 15 Nos explicamos.
15 Entre la informacin que los apelantes solicitaron en la peticin de mandamus
se encuentra la concerniente a u n a supuesta propuesta que estableca los
trminos y las condiciones que los miembros del Comit Ejecutivo Ad Hoc
impusieron para negociar con el Estado la emisin de marzo de 2014.
Resolvemos que, en este aspecto, la informacin pblica susceptible de
divulgarse es aquella relacionada a la contratacin final, pues este negocio
jurdico es el que establece los trminos y condiciones reales a los que el Estado
se oblig contractualmente. De todos modos, y como discutiremos ms adelante,
el tribunal primario nada dispuso
sobre esta solicitud de informacin que los
TM
apelantes incluyeron en la demanda de mandamus.

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19

Ntese que la informacin aludida guardara tangencia y

relacin estrecha y directa con las gestiones que el Poder Ejecutivo
habra de llevar a cabo para darle vigencia a la referida Ley 342014 y obtener el financiamiento requerido para resolver, en cierta
medida, los problemas de liquidez del gobierno central y de sus
corporaciones pblicas. En esa gestin gubernamental, era lgico
e imprescindible que el Estado supiera con certeza con qu
entidades o personas estaba realizando negocios.
Tambin era indispensable que, antes de efectuar cualquier
transaccin

de

negocio

que

comprometiera

las

finanzas

estabilidad econmica del gobierno, el Estado conociera los

trminos y las condiciones de ese negocio y sus implicaciones para
el pas. De hecho, en el Art. 3 de la Ley 34-2014, se autoriz al
Secretario de Hacienda, puesto gubernamental que para entonces
ocupaba la hoy Presidenta del BGF, a negociar y otorgar, entre
otras cosas, "aquellos [...] acuerdos de compra y otros acuerdos de
financiamiento que sean necesarios para la venta de los bonos y
pagars

autorizado

por

esta

Ley,

bajo

aquellos

trminos y

condiciones que el Secretario de Hacienda, con el asesoramiento del

Banco Gubernamental de Fomento para Puerto Rico, determine sean

los ms convenientes para los mejores intereses del Estado".
Tomamos conocimiento judicial de las circunstancias que
rodearon la emisin de bonos de obligaciones generales que
autoriz la referida legislacin. Segn trascendi en los medios de
comunicacin,

algunos funcionarios pblicos,

entre

ellos la

Presidenta del BGF y el Secretario de la Gobernacin, expresaron

su preocupacin de que las compaas de fondos de cobertura,
tomaran ventaja de las circunstancias fiscales y econmicas
precarias del pas y el negocio final, de este concretarse,
perjudicar ms la economa de Puerto Rico. La misiva que el
TM

aludido Comit Ejecutivo Ad Hoc remiti al Gobernador de Puerto

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20

Rico y a la Presidenta del BGF, y que estos pusieron a disposicin

de los apelantes, tambin da cuenta de ese hecho. 1 6 Estas
circunstancias dan relevancia pblica a la informacin en torno a
cuntos fondos de cobertura participaron de la emisin de bonos
efectuada en marzo de 2014 y el alcance de la deuda pblica que
el Estado contrajo con estas empresas en particular o, lo que es lo
mismo, la cantidad de bonos que estas adquirieron.
En este contexto tan particular, es difcil escapar a la
conclusin de que la identidad de las compaas de fondos de
cobertura que adquirieron bonos del Estado, la identidad de los
miembros del Comit Ejecutivo Ad Hoc, con quien el Estado
negoci,

las

gubernamental

condiciones
final,

trminos

ciertamente

de

la

constituya

transaccin
informacin

pblica que, sin duda, se origin, gener recibi o comparti

en

alguna

dependencia

del gobierno

central,

aunque

la

informacin no est recogida o no se haya conservado en un

formato en particular.
Verdaderamente, esta informacin pblica sobre la gestin
del gobierno, interesa, no solo a la prensa del pas, o a los
apelantes,

sino

todos

los

miembros

de

la

sociedad

puertorriquea. Vanse: Ortiz v. Dir. Adm. de los Tribunales, supra,

en la pg. 175 1 7 y las expresiones de la Juez Asociada del Tribunal
Supremo, Honorable Anabelle Rodrguez Rodrguez, en la opinin
disidente que suscribi en Asoc. Fotoperiodistas v. Rivera Schatz,
180 D.P.R. 920, 954-955 (2011) 18 , que explican con mucho acierto

Ap. del recurso, en las pgs. 15 y 16.

Expres el Tribunal Supremo: "El propsito primordial de los derechos
reconocidos en la Sec. 4 del Art. II, supra, es garantizar la libre discusin de los
asuntos de gobierno. Ello conlleva intrnsecamente asegurar y facilitar el
contenido de los expedientes, informes y documentos que se recopilan en la
gestin de gobierno, y que constan en las agencias del Estado. La premisa es
sencilla, si el Pueblo no est debidamente informado del modo en que se
conduce la gestin pblica, se ver coartada su libertad de expresar, por medio
del voto o de otra forma, su satisfaccin o insatisfaccin con las personas,
reglas y procesos que le gobiernan".
18 Expres la Juez Asociada Rodrguez
Rodrguez: "La libertad de informar y ser
TM
informado determina el grado de respeto que nuestra sociedad le reconoce a los
16

17

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el

rol

21

indispensable

de

la

prensa

libre

en

una

sociedad

democrtica q u e se gobierna a s m i s m a .
V
-AAhora bien,
d o c u m e n t o s de

los

los

apelantes

que

obtuvieron

copia

surge a l g u n a informacin

de

ciertos

sobre

las

e n t i d a d e s q u e adquirieron b o n o s de la emisin de m a r z o de 2 0 1 4 .
Especficamente, se les dio copia del contrato de c o m p r a (purchase
contract)

q u e el E s t a d o y

14

s u s c r i p t o r e s r e p r e s e n t a d o s por

Barclays Capital, Inc., suscribieron el 11 de m a r z o de 2 0 1 4 . De

este

arreglo

contractual

se

desprende

que

el

Estado

se

comprometi a venderle al siguiente grupo de s u s c r i p t o r e s , t o d o s

los b o n o s de obligaciones generales a un precio final d e s c o n t a d o
de $ 3 , 2 2 6 , 8 6 9 , 5 3 9 . 3 3 :
Barclays Capital Inc.; Morgan Stanley & Co. LLC; RBC
Capital Markets, LLC; BofA Merrill Lynch; Goldman, Sachs
& Co.; J.P. Morgan Secundes, Inc.; Samuel A. Ramrez &
Co., Inc.; Firstbank Puerto Rico Securities Corp.; Mestrow
Financial, Inc.; Jefferies & Company; Oriental Financial
Services Corp.; Popular Securities, Inc.; Santander
Securities Corporation; y USB Financial Services
Incorporated of Puerto Rico.19
La informacin q u e los a p e l a n t e s d e s e a n obtener, y q u e
a d u c e n no h a n recibido o no tienen, e s t r e l a c i o n a d a con la
participacin o v e n t a de esos valores a los fondos de c o b e r t u r a en
el m e r c a d o primario:
El 26 de marzo de 2015 u n a funcionara del BGF le
comunic a la parte demandante que dicha entidad no
controla el mercado secundario sobre los fondos de
cobertura e indic que no tena la informacin del universo
de fondos que pudieran tener deuda de Puerto Rico ni qu
cantidades de bonos posea en ese momento cada
derechos humanos. El periodismo vigila las acciones de los gobernantes y la
informacin que disemina permite que los gobernados abandonen el papel de
espectadores acrticos de pseudorealidades, para convertirse en individuos
deliberantes, reflexivos y con conocimientos, cualidades todas indispensables
del mbito democrtico. Es decir, el periodismo, al brindar informacin
ayuda al ciudadano a ejercer su ciudadania y a participar, de manera
efectiva, en las decisiones de su gobierno. En una sociedad democrtica, la
prensa libre sienta las bases del debate pblico y la participacin ciudadana.
Para que la prensa pueda ejercer ese rol fundamental, es indispensable que no
TM
pueda ser controlada por el gobierno
o manipulada para servir a los intereses
de aquellos en el poder".
19 Ap. del recurso, en la pg. 180.

PDF Editor

KLAN201501585

22

compaa. A raz de la referida aclaracin, la parte apelante

delimit su solicitud a fines de que se le proveyera la
informacin especficamente en relacin con aquella
emitida en el mercado primario al que el BGF s tiene
acceso. La informacin solicitada fue delimitada a tal nivel
que se circunscribi a la emisin de $3.5 mil millones de
dlares que hizo el gobierno de Puerto Rico el 11 de marzo
de 2014. [...].2o
El

BGF

arguye,

esencialmente,

que

"no

particip

activamente en el mercadeo y venta de dichos bonos", ya que ni el

Estado ni el BGF acuden directamente al mercado. Sostiene el
BGF que por eso se estructur esta transaccin con Barclays, y se
le otorg a esta un descuento en el precio de venta de los bonos,
para que Barclays y los dems suscriptores se encargaran de
mercadearlos y revenderlos.
Plantea el BGF que "la identidad de las compaas de
Fondos de Cobertura que en aquel momento adquirieron bonos del
ELA en el mercado primario en la emisin del mes de marzo de
2014 y las cantidades adquiridas por dichas compaas[,] estara
en manos de los suscriptores que se encargaron de vender los
bonos al pblico en general". 21 Aduce, por consiguiente, que son
los aludidos suscriptores, quienes deben tener informacin precisa
sobre los fondos de cobertura que adquirieron los bonos del
Estado, por lo que la informacin requerida debe ser solicitada a
'' \

ellos, y no al BGF.

0<x

En su alegato en oposicin el Estado recalca prcticamente

lo mismo que el BGF, aunque sostiene que la informacin
solicitada ya los apelantes la tienen, por cuanto la transaccin
con Barclays constituy "la transaccin inicial en el mercado
primario". As, el Estado alega que esta solicitud de informacin
se torn en acadmica, toda vez que el BGF puso a disposicin de
los apelantes tal informacin cuando les suministr copia del
purchase contract e identific los principales suscriptores que

20
21

Escrito de apelacin, en la pg.TM 5.

Alegato del BGF, en las pgs. 21 a 24.

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23

participaron en la emisin de marzo de 2 0 1 4 (a saber, Barclays,

Morgan Stanley y RBC Capital Markets.) 2 2
Del contrato de c o m p r a surge q u e la t r a n s a c c i n e n t r e el
E s t a d o y Barclays constituy lo q u e en ingls se d e n o m i n a como
"Initial Public Offering". 23 E s t a t r a n s a c c i n inicial se desarrolla en
el m e r c a d o primario y o c u r r e como r e s u l t a d o de u n a interaccin
directa e n t r e el emisor original del valor (en este caso, el Estado), y
el q u e adquiere el valor m e d i a n t e c o m p r a (en este caso, los
s u s c r i p t o r e s r e p r e s e n t a d o s por Barclays.) E s t a t r a n s a c c i n inicial
en el m e r c a d o primario, el emisor original del valor t a m b i n p u e d e
efectuarla m e d i a n t e intermediarios. 2 4
En c u a n t o a la diferencia e n t r e el m e r c a d o primario y el
m e r c a d o s e c u n d a r i o , s e h a afirmado que:
The primary and secondary markets are both platforms in
which corporations [or government institutions] fund their
capital requirements. While the functions in the primary
stock exchange are limited to first issuance, a number of
securities and financia! assets can be traded and re-traded
over and over again. The main difference is that in the
primary market, the company [or government institutions]
s directly involved in the transaction, whereas in the
secondary
market,
the
company
[or
government
institutions] has no involvement since the transactions
occur between investors.25
As p u e s , tienen razn los a p e l a d o s al p l a n t e a r q u e el

=1

Estado, como el emisor original de los b o n o s de obligaciones

generales, no acudi directamente al m e r c a d o s e c u n d a r i o , es
decir, no le vendi d i r e c t a m e n t e a los inversionistas. F u e Barclays
y los principales s u s c r i p t o r e s del sindicato, q u i e n e s se e n c a r g a r o n
de la distribucin de la a l u d i d a emisin.

Alegato del Estado, en las pgs. 19-20; Ap. del recurso, en la pg. 181.
En el aludido contrato de compra que el Estado suscribi con Barclays, se
distingue entre initial public offering y public offering. Vase, por ejemplo, la
pgina 169 del apndice del recurso.
24 Vase: Gary L. Gastineau, The Dictionary of Financial Risk Management
221(F.J. Fabozzi Associates 1996.)

22

23

25

Consltese http:/ /www.differencebetween.com/difference-between-primaryTM

and-vs-secondary-markets/ (ltima visita del 19 de febrero de 2016.) Vanse
tambin: Gary L. Gastineau, op. cit., en la pg. 248; John C. Coffee, Jr.,
Securities Regulation, Cases and Material 22 (lOma. Ed., Thomson West 2007.)

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24

Ahora bien, concurrimos con los apelantes en que "la

contratacin de terceros para la distribucin y venta de los bonos
emitidos en marzo de 2014 no elimina el carcter pblico de la
informacin solicitada". En sentido general, si lo contrario fuera
cierto, n u n c a sera de naturaleza pblica la informacin sobre las
transacciones

gestiones

que

lleva

cabo

el

gobierno,

especficamente cuando se utiliza este tipo de arreglos.

Ciertamente,

el

Estado

no

puede

estar

totalmente

desvinculado de las transacciones posteriores que Barclays o los

otros suscriptores realicen o hayan efectuado como parte de la
"transaccin [de venta] inicial" de los aludidos bonos en el
mercado primario, a pesar de que Barclays y los otros suscriptores
no

actuaron

como

agentes

asesores

del Estado

cuando

adquirieron los bonos, y tenan o poseen intereses financieros

propios e independientes a los del Estado. 2 6
Advirtase que el ofrecimiento pblico que Barclays habra
de realizar en el mercado tendra que respetar el acuerdo hecho
con el Estado. As, por ejemplo, en el purchase contract se
estableci que, en principio, "[t]he underwriters agree to make a
bona fide public offering of all the Bonds at prices not in
excess of the initial public offering (or not less than the yields)
set forth (or derived from information set forth) on the inside
cover page of the Official Statement". Si el Estado no tuviera
informacin sobre ese ofrecimiento o venta de los bonos al pblico
en general, cmo podra fiscalizar, entre otros asuntos de inters,
el cumplimiento de esta clusula contractual? 2 7 Ntese tambin
que la gestin de mercadeo y distribucin que el Estado encarg a

Ap. del recurso, en las pgs. 166 y 169.

La clusula contractual aludida tambin establece que la fijacin del precio de
venta por parte de los suscriptores dependera del comportamiento o las
condiciones del mercado de valores, pues, a rengln seguido, se dispuso que:
aThe Underwriters reserve the right to change such initial public offering pnces or
yields as they deem necessary inTM connection with the marketing of the Bonds".
Id.
26

27

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25

Barclays tena su razn de ser: ellos adquirieron la totalidad de la

emisin de bonos de obligaciones generales del Estado con un
descuento millonario sustancial. 2 8
De

igual

modo,

aunque

el

Estado

no

interviene

directamente en el mercado secundario, no podra estar desligado

de la reventa de los aludidos valores en ese mercado - y as surge
de la Ley 34-2014 -, pues tendra que cumplir con los trminos de
la emisin original, particularmente el pago del principal y de los
intereses que los bonos generen a la fecha de su vencimiento.
Tambin, y en caso de surgir algn impago o incumplimiento
(default) o cualquier disputa relacionada a la emisin, el Estado
tendra

que

comparecer

ante

el

foro

jurisdiccional

correspondiente. 29
As pues, los pormenores de este contrato gubernamental
crean u n a robusta impresin contraria a las alegaciones de los
apelados de que no poseen o no tienen acceso a la informacin
pblica que los apelantes interesan obtener, o que el Estado o el
BGF no la hayan recibido (o generado) y conservado.
Es oportuno destacar que la informacin que los apelantes
solicitaron es muy precisa y definida. Ellos no piden acceso al
universo de todas las entidades o personas naturales que
adquirieron o pudieron adquirir bonos del Estado. Tampoco piden
el tracto ad infinitum de las transacciones de venta y reventa que
puede darse entre diversos inversionistas en u n a interaccin
amplia y abierta en el mercado secundario. Lo nico que solicitan
los apelantes es que el Estado identifique o divulgue cules y
cuntos fondos de cobertura participaron de la emisin de marzo
de 2014. Cuan oneroso puede ser eso para el Estado? Aunque el
Alegato del BGF, en la pg. 21.
En el purchase contract que el Estado y el sindicato de suscriptores
formalizaron, tambin se estableci u n a clusula de divulgacin continua de
TM
informacin en conexin con las
operaciones fiscales del Estado. El Estado se
comprometi a suministrar esta informacin a Barclays, a travs de un sistema
electrnico especializado. Ap. del recurso, en las pgs. 168 y 169.
28
29

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26

foro primario debi evaluar este asunto, lo cierto es que sobre este
aspecto no se aport prueba fehaciente. Veamos.
-BEs un hecho cierto, y as se desprende del dictamen apelado,
que el BGF estableci que la informacin requerida no surge del
informe mensual sobre la deuda pblica que, conforme al artculo
11 de la Ley 34-2014, esa corporacin tiene que presentar ante las
cmaras legislativas. 30 En efecto, y contrario a lo que los apelantes
plantearon, el BGF prob que ese informe no incluye un desglose o
detalle de los tenedores de la deuda y tampoco especifica cules de
esos tenedores son fondos de cobertura.
No obstante, es persuasivo el planteamiento de los apelantes
de que para preparar y generar ese informe mensual, el BGF debe
poseer informacin pormenorizada sobre los renglones generales
que comprenden ese informe, a saber, los detalles de la deuda
pblica. Como mnimo, tal circunstancia genera dudas legtimas
en cuanto a que el Estado no posea informacin relevante a la
solicitada. 31
El BGF argumenta, sin embargo, que la recopilacin de "la
informacin solicitada por la parte apelante implicara dedicar los

A
Al respecto, el T r i b u n a l de Primera I n s t a n c i a expres en la s e g u n d a s e n t e n c i a
q u e : "en c u a n t o a la p r e p a r a c i n de los informes m e n s u a l e s requeridos por la
Ley 3 4 - 2 0 1 4 , el artculo 11 de la ley no p r e c i s a el contenido de dicho desglose, ni
d i s p o n e q u e la informacin a q u solicitada (la identidad de los fondos de
c o b e r t u r a q u e adquirieron b o n o s en el m e r c a d o primario y la c a n t i d a d de b o n o s
q u e posee c a d a u n o de esos fondos), d e b a surgir de los referidos informes". Ap.
del r e c u r s o , en las p g s . 2 1 0 y 2 1 1 .
3 1 E n e s t a c o y u n t u r a e s p e r t i n e n t e a b u n d a r sobre l a interrelacin q u e existe
e n t r e el m e r c a d o primario y el s e c u n d a r i o y lo indispensable q u e r e s u l t a conocer
d e a n t e m a n o s i h a b r u n d e t e r m i n a d o m e r c a d o s e c u n d a r i o q u e garantice d e
a l g n m o d o l a liquidez q u e s e p r o c u r a m e d i a n t e u n a n u e v a emisin d e valores:

30

Of course, there nrast first be issuances in the primary market before a

secondary market can arise. Interestingly, the reverse is also
generally true: the promise of a secondary market is needed to
faciltate primary issuances. As a practical matter, before an issuer
can sell its shares to a broad spectrum of the public, it will usually
need to be able to assure its prospective investors that some
secondary market will provide them with liquidity. When no such
secondary market exists [...], the corporate [or government institutions]
issuer wl usually find it easier to make instead a "prvate placemenf of
its securities to a small, select group of sophisticated investors (which
group will largely consist of institutional investors.) [...]
TM

J o h n C. Coffee, J r . , op. cit, en la pg. 2 2 .

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27

recursos gubernamentales" para "completar labores investigativas

que no le corresponden". Tambin aduce que el "inters pblico en
utilizar los

recursos

gubernamentales

eficientemente

supera

cualquier inters que pudiera tener la parte apelante en convertir

a las dependencias gubernamentales en sus brazos investigativos".
Argumenta tambin, y as se desprende del expediente
apelativo, que desde el 10 de abril de 2015 los apelantes conocen
la identidad de los principales suscriptores que participaron en la
emisin de marzo de 2014 e incluso llegaron a contactar a algunos
de ellos con la finalidad de obtener informacin adicional, aunque
presuntamente no tuvieron mucho xito en esa encomienda. 32 De
igual forma, el 15 de julio de 2015 los apelantes publicaron u n a
nota periodstica en la que afirmaron que haban recopilado o
identificado, por cuenta propia, 26 fondos de cobertura con los
que el Estado negoci en marzo de 2014. Esa lista fue catalogada
por ellos como "la ms completa" hasta entonces.
Como fue discutido, uno de los criterios que debe guiar la
discrecin judicial al evaluar si debe expedirse o no el auto
discrecional y altamente privilegiado del mandamus, es el efecto
que la orden judicial tendr en el adecuado cumplimiento de las
responsabilidades del funcionario y hasta qu punto la orden
habr de beneficiar al solicitante. Antes de expedir el auto, el
tribunal tambin tiene que estar convencido de que se cumplirn
propsitos de utilidad social e individual, a u n cuando se reconozca
el derecho del peticionario.
Claro est, u n a vez la parte demandante prueba la existencia
de un deber ministerial (en este caso, el de proveer acceso a
informacin o documento de carcter pblico), el Estado entonces
tiene

que

demostrar

que

la

concesin

del

auto

afectara

negativamente un inters pblico. Para ello, no puede descansar

TM

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32

Ap. del recurso, en la pg. 181.

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meramente

en

28

sus

alegaciones,

sino

que

deber presentar

evidencia preponderante que ponga al tribunal en posicin de

constatar el impacto o perjuicio alegado. "Solo as [el Estado]
podr colocar al foro primario en posicin de decidir si deniega el
recurso,

conforme

la

evidencia

demostrativa

del

impacto

perjudicial al inters pblico". AMPR v. Srio. Educacin, E.L.A.,

supra, en las pgs. 269 y 270.
Al resolver concluyentcmente el recurso extraordinario ante
su consideracin, a favor del Estado y el BGF, el foro primario no
celebr u n a vista probatoria, a pesar de que el Estado tena que
demostrar, de forma concreta, en qu consiste el alegado perjuicio
que la produccin de esta informacin le ocasionara, as como su
grado y magnitud.

Ese impacto en el inters pblico fue

circunscrito de forma muy general por el BGF, en el aspecto de la

"eficiencia en la gestin gubernamental" y la alegada utilizacin y
dedicacin de los recursos pblicos para "completar labores
investigativas".
Como anticipamos, el Estado no aleg ni prob que la
informacin que los apelantes

solicitaron fuera de carcter

confidencial. Tampoco prob que no la tuviera, ni invoc sobre ella

ningn privilegio probatorio o que su divulgacin lesionara
derechos fundamentales de terceros. nicamente adujo que esa
informacin no constituye un "documento pblico" porque, segn
aleg, no est en su poder, le resultara 'oneroso' proveerla y que
involucrarse

en

"conseguirla"

implicara

efectuar

gestiones

investigativas que no le corresponden.

En "el ms fino equilibrio posible entre los diversos intereses
en

conflicto",

de

conformidad

con

las

normas jurdicas

discutidas, procede que el Tribunal de Primera Instancia celebre

u n a vista probatoria en la que el Estado tenga la oportunidad de
TM
demostrar, por preponderancia
de la prueba, en qu consiste el

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29

alegado perjuicio en la eficiencia y mejor uso de los recursos

gubernamentales, esto es, la onerosidad o imposibilidad de
producir la informacin pblica solicitada que est en su poder.
En esta encomienda, el foro primario deber evaluar las
dificultades especficas que el Estado pueda demostrar, que
impiden la divulgacin de dicha informacin, y la necesidad y
razonabilidad de que los apelantes sufraguen, todo o en parte, la
produccin de la informacin solicitada.

Antes,

el tribunal

primario deber pasar juicio y determinar el beneficio o la utilidad

social o individual, si alguna, que obtendrn los apelantes, y si
estos pueden acceder a esa informacin por otras vas o canales,
como parece surgir de los documentos que fueron incluidos en el
expediente apelativo.
Ahora bien, la informacin gubernamental que ser objeto
de la vista probatoria es la identidad de los fondos de cobertura
que, a travs de Barclays y los dems suscriptores identificados en
el purchase contract, negociaron y compraron del Estado los bonos
emitidos en marzo de 2014. De igual modo, las cantidades de
bonos que cada uno de esos fondos adquiri.
La vista probatoria no se extender a auscultar informacin
sobre la identidad del universo de todas las entidades o personas
naturales que finalmente adquirieron o adquieran bonos de la
emisin de marzo de 2014. En su acepcin ms dilatada, esta
informacin tan amplia no puede constituir un "documento
pblico", que est en poder del Estado y sea susceptible de
divulgacin.

Concluir

lo

contrario

sera

irrazonable

un

desconocimiento bsico del comportamiento de los mercados

financieros y de valores, que principalmente se caracterizan por su
inestabilidad y cambios rpidos y constantes.
TM

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30

VI
Contrario a lo que plantea el Estado, de la demanda de
mandamus original surge difanamente que los apelantes pidieron
conocer los trminos y las condiciones que rodearon la emisin de
bonos que autoriz la Ley 34-2014 y que se concret en marzo de
2014. 3 3

Sobre

la divulgacin

de

esta informacin,

que ya

resolvimos es de carcter pblica, el foro de instancia nada

dispuso.
Como se ha podido advertir, esta informacin se encuentra
recogida, en cierta medida, en las leyes que delimitaron esta
transaccin gubernamental, particularmente la Ley 34-2014, y en
el contrato de compra (purchase contract), mediante el cual se
materializ la venta de la aludida emisin a Barclays y al grupo de
suscriptores a quien esta entidad represent. 34
Como ya puntualizamos, el Estado puso a disposicin de los
apelantes el aludido purchase contract. Sin embargo, este negocio
jurdico hace referencia a otros documentos, que arrojan ms luz
sobre los trminos y las condiciones de la emisin de los bonos
en cuestin. Por ejemplo, de su faz, el contrato no especifica la
tasa de inters que devengaran los bonos y que el Estado vendra
obligado a pagar, aunque seala que esa informacin estara
determinada

on the inside of the cover page of the

Officil

Statement. No surge del expediente que este documento esencial,

the Officil Statement (o el preliminary officil statement, al que
tambin se hace alusin en el contrato de compra, entre otros
documentos), se haya puesto a disposicin de los apelantes.

Ap. del recurso, en las pgs. 3 y 4.

En la Ley 34-2014 la Asamblea Legislativa tambin dispuso que "todos los
bonos y pagars emitidos bajo las disposiciones de esta Ley, as como los
intereses por ellos devengados, estarn exentos del pago de toda contribucin
impuesta por el Estado Libre Asociado de Puerto Rico y sus
instrumentalidades". El Estado tambin consinti en someterse a las leyes de
Nueva York y a la jurisdiccin de cualquier tribunal estatal o federal localizado
en el Condado de Manhattan deTMla ciudad de.Nueva York, "en caso de cualquier
demanda relacionada a dichos bonos o pagars".

33
34

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31

El foro apelado deber evaluar en primera instancia la

procedencia de esta solicitud de informacin, a la luz de los
parmetros que se discuten en esta sentencia. Deber resolver,
especficamente, si procede la divulgacin de los documentos que
el Estado gener y que arrojan ms luz sobre los trminos y
condiciones de la emisin y venta de los bonos de obligaciones
generales, hecha en marzo de 2014. La oposicin del Estado a
proveer esta informacin, que forma parte del purchase contract,
deber apoyarse en prueba preponderante que as lo justifique, a
la luz de los criterios expuestos en esta sentencia.
Ya resolvimos que, en este rengln, la informacin pblica
susceptible de divulgarse es aquella relacionada a la contratacin
final, pues este negocio jurdico es el que establece los trminos y
las

condiciones

reales

los

que

el

Estado

se

oblig

contrac tualmente.
VII
En conclusin, la identidad de las compaas de fondos de
cobertura que adquirieron bonos en la emisin de marzo de 2014 y
la cantidad de bonos que cada u n a de ellas obtuvo; as como la
identidad de los miembros del aludido Comit Ejecutivo Ad Hoc,
con quien el Estado y el BGF originalmente negociaron los
trminos de la emisin; y los pormenores de la contratacin final,
constituyen informacin pblica, susceptible de ser divulgada.
Err el foro de primera instancia al resolver lo contrario y
desestimar el recurso ante su consideracin.
Tambin err el tribunal a quo al limitar del modo intimado
en

su sentencia lo que en nuestra jurisdiccin constituye

informacin pblica, susceptible de ser divulgada, y al sostener

que era necesario que los apelantes realizaran un requerimiento
previo.
TM

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32

Resolvemos que el Tribunal de Primera Instancia deber

celebrar u n a vista probatoria en la que el Estado tenga la
oportunidad de demostrar en qu consiste el perjuicio que conlleva
divulgar la identidad de los fondos de cobertura que participaron
de la emisin de marzo de 2014, y evaluar qu documentos el
Estado posee o puede obtener sin que ello le represente u n a carga
onerosa. En esa vista, el foro apelado tambin pasar juicio sobre
la solicitud de divulgacin de los documentos que el Estado o el
BGF generaron, que forman parte del purchase contract, y que
establecen todos los trminos y condiciones de la contratacin
gubernamental final. De ser necesario, estos documentos pueden
ser presentados por los apelados en un sobre sellado para que el
foro primario los evale de antemano y tome cualquier medida
cautelar que sea apropiada.
El

Estado

plantea que,

por razn

de

su naturaleza

"variable", "no se puede divulgar con precisin los componentes

del Comit Ad Hoc". A este respecto, es suficiente con aclarar que
la informacin que sobre este aspecto el Estado o el BGF deber
proveer, se circunscribe a la identidad de los miembros del comit
con los que el Estado originalmente negoci los trminos de la
emisin de marzo de 2014.
En fin, se cometieron todos los errores que los apelantes
plantean en el recurso de autos. Por consiguiente, resolvemos
dejar sin efecto los dos dictmenes apelados y devolver el caso al
Tribunal de Primera Instancia para los procedimientos ulteriores
que se ordenan en esta sentencia.
Lo acord y manda el Tribunal y lo certifica la Secretaria del
Tribunal de Apelaciones.

Dimarie Alicea Lozada

Secretaria del Tribunal de Apelaciones
TM

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