DIAGNSTICO Y PRESCRIPCIN

Por: Elkin Rubiano Pinilla

RESEA
El conflicto, callejn con salida. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2003.

Resulta evidente que la divulgacin del Informe Nacional de Desarrollo Humano 2003
(INDH) ha gozado de xito, pues de septiembre a diciembre haban circulado casi 21 mil
copias (7.500 en libro fsico, 10 mil en CD y 3.444 bajadas de Internet). En consecuencia, las
referencias al mismo han abundado, aun antes de su lanzamiento oficial: el 8 de septiembre
el Presidente de la Repblica se refiri al informe y a los "tericos que respetamos pero no
compartimos", de la siguiente manera: Estn equivocados...Esta no es una guerra... Este no
es un conflicto. Esto no es de perdedores. Aqu est ganando el Estado y la sociedad
colombiana. Cmo dicen que es de perdedores, desconociendo las cifras del ltimo ao?
Que nos falta mucho? Lo sabemos... Y frente a esta crtica, que si la atendiramos, nos hara
perder lo que hemos hecho en un ao...un ao es apenas el perodo de calentamiento de una
batalla que vamos a llevar hasta el final para derrotar el terrorismo. Y le advertimos a
Colombia que no podemos caer en esas tentaciones de debilidad, porque toda debilidad que
nosotros mostremos es un motivo de fortaleza para el terrorismo.

No obstante, el recibimiento del INDH ha sido objeto de otros juicios. En algunos sectores
acadmicos, por ejemplo, se ha dicho que el informe es un hito en el estudio de la violencia
colombiana, el tercero, si tenemos en cuenta La violencia en Colombia, de Germn Guzmn,
Orlando Fals Borda y Eduardo Umaa (1962) y Colombia: violencia y democracia, dirigido
por Gonzalo Snchez (1987). Esta apreciacin podra ser acertada, sin embargo es apresurado
endilgarle el ttulo de clsico a un documento que apenas comienza a discutirse. Este par de
ejemplos sirven para ilustrar, en todo caso, la polmica suscitada por el informe.

Especficamente hablando del informe, debe sealarse que el anlisis que se hace del
conflicto armado colombiano est guiado en principio por una matriz: el concepto de

desarrollo humano: el desarrollo no se reduce al aumento de la riqueza o del ingreso per

cpita sino que abarca otros valores la equidad, la democracia, el equilibrio ecolgico, la
justicia de gnero, etc.- que tambin son esenciales para que los seres humanos podamos
vivir mejor (Pg. 13). De ah la hiptesis de correlacin del informe: el conflicto armado se
ha convertido en el mayor obstculo para que los colombianos puedan mejorar sus vidas. A
saber, el ncleo central del desarrollo humano est integrado por cuatro realizaciones que
hacen de la vida una vida humana satisfactoria: ser longevo y saludable, acceder al
conocimiento, tener ingresos para el buen pasar y ser parte activa de la comunidad (Pg.
100). Desde luego, el conflicto armado es una negacin tajante de ese ncleo central, as
como un impacto sobre las tres dimensiones del ndice de Desarrollo Humano (IDH):
esperanza de vida, educacin e ingreso. Un aporte metodolgico del informe que vale la pena
resaltar es una variante del IDH: IDH corregido por violencia que incluye una cuarta
variable la tasa de homicidios- en el clculo del ndice para cada pas. Para el caso
colombiano esta correccin del IDH resulta necesaria, pues la seguridad humana (que
comienza por preservar la vida) es la ms obvia condicin para que haya desarrollo humano
(Pg. 101). Algo que llama la atencin de esta variable es que apenas el 15%, o cuando
ms el 27% de las muertes violentas en Colombia se debe al conflicto, es decir que la
violencia comn causa entre 4 y 7 veces ms muertos que la guerra. Esta afirmacin ya haba
sido hecha en el informe Colombia: violencia y democracia (1987): las muertes que nos estn
matando no son las del monte sino las de la calle. Sin embargo en el INDH 2003 se hace una
oportuna aclaracin: mientras el total de homicidios se mantiene ms o menos constante, el
nmero de muertes debidas al conflicto tiende a aumentar con el paso del tiempo (Pg.
104), principalmente por la creciente degradacin del conflicto armado que se analiza en el
captulo tercero: Degradacin: una guerra de perdedores.

En cuanto a la degradacin del conflicto se dice en el informe que tal estado de la

confrontacin resulta de seis lgicas o inercias no polticas que se retroalimentan: lgicas
de militarizacin, rentismo, territorializacin, terror, criminalizacin y vinculacin apoltica
(Pg. 81). Si se habla de la degradacin de la guerra es porque se supone que existe, desde
luego, un tipo de guerra no degradada o de guerra justa, es decir, que dicha guerra se

justifica y caracteriza, siguiendo a los filsofos morales, del siguiente modo: i) que ir a la
guerra est justificado (jus ad bellum); ii) que exista proporcin entre el bien esperado de la
guerra y los daos que ella implica, y iii) que los combatientes respeten el derecho
humanitario, las leyes de la guerra o jus in bello. Siguiendo estos lineamientos, el INDH
asevera que en Colombia no se justifica la guerra insurgente, pues faltan las dos condiciones
que para ello suelen exigirse: a) no existe el tirano insoportable, el dictador represivo y
sanguinario; b) ni existe la imposibilidad de apelar a medios no violentos para realizar
reformas polticas y sociales, como la competencia electoral, el argumento racional o la
mediacin internacional (Pg. 81). Como correlato lgico, contina, el paramilitarismo se
podra explicar como la respuesta desesperada a los abusos de la guerrilla, pero jams se
podra justificar una prctica consistente en violentar las garantas que pretende defender.
() el paramilitarismo siempre es inmoral porque, por definicin, existe para hacer aquello
que los militares no pueden: para violar el jus in bello (Pg. 82). Lamentablemente es muy
difcil que los grupos irregulares abandonen las prcticas que violan el Derecho Internacional
Humanitario (DIH), pues sus mecanismos resultan baratos y eficientes contra el enemigo y
sus presuntas bases de apoyo, de ah que no consideren como prioritario la supresin de tales
prcticas; y si lo consideran es obedeciendo a clculos de mejora de imagen, lo que supone
un problema, pues todo ello politiza, en un sentido no deseable, la relacin de esos grupos
con la humanizacin del conflicto (Pg. 197).

Proporcional a la degradacin de la guerra es la tendiente militarizacin de la cultura

organizacional, pues, de un lado, se recluta preferentemente personal con destreza militar
(incluyendo mercenarios) y, de otro, ascienden a la cpula guerreros pero no polticos: la
disciplina prima sobre la deliberacin (Pg.84). El componente poltico, a lo largo del
conflicto y en los diferentes bandos, ha sido minimizado frente al componente militar. Y se
afirma con razn en el informe que el conflicto no ingres a la poltica sino a la geopoltica
() El conflicto acab por llegar al centro del pas saliendo del pas, lleg a Bogot por
la va de Washington (Pgs. 109-110), teniendo en cuenta que nuestro conflicto qued
inscrito tempranamente en el marco de la Guerra Fra y entendido a la luz de la Doctrina de
Seguridad Nacional y, posteriormente, bajo la argumentacin de afectar los intereses de la

comunidad internacional, con el problema del trfico de drogas. Es as como esta guerra de
perdedores ha estado acompaada de constantes fracasos a lo largo de su historia.

En el captulo primero, Orgenes: guerra en la periferia, se sealan los histricos fracasos:

El conflicto se ha ensaado sobre todo en la periferia campesina y ha sido marginal al
sistema poltico colombiano () Y aunque las revoluciones suelen tener origen campesino,
en Colombia no se daban las condiciones para el triunfo de la insurgencia, as que sta se
desvi o en todo caso no pudo llegar al centro de la poltica. Pero tambin el Estado fracas
en no haber podido prevenir ni resolver el conflicto (Pg. 21) La Violencia estalla y procede
del centro geogrfico y poltico, pero se expresa y perpeta en la periferia campesina y
mientras las luchas sociales tomaban el camino de la violencia, la poltica se estaba retirando
del conflicto (Pg. 27). El conflicto colombiano no ha estado en el centro de la poltica y
su fracaso se debe a que el conflicto fue marginal o perifrico para el Estado y para las
lites, a que no lo abordaron del modo prioritario, integral, concertado y sostenido que
exigan la gravedad, complejidad, profundidad y persistencia del problema (Pg. 32). No
quiere decir esto, desde luego, que ni su carcter esencialmente campesino en un pas
predominantemente urbano, ni su falta de apoyo masivo significan que los grupos armados
carezcan de proyectos polticos, o que el hecho de que el Estado no haya podido resolver el
conflicto no significa que hayan faltado los esfuerzos y los logros , o que el conflicto se
asiente en la periferia geogrfica y poltica, no significa que el centro deje de ser la
fuente, el objetivo y, cada da ms, el escenario, del mismo (Pg. 39).

Hasta aqu las dos primeras partes del informe (captulos 1 al 6) se han elaborado bajo la
siguiente lnea argumental: el conflicto surge cuando grupos irregulares defienden un
proyecto poltico que desborda el marco institucional e intentan imponerlo por la va armada.
La falta de condiciones para el triunfo insurgente y la presencia de factores que dificultan su
derrota en el campo de batalla tienen como primer efecto el crecimiento desmesurado de los
ejrcitos irregulares, incapaces de tomarse el poder poltico pero dotados de poder blico.
As, los grupos inician un proceso de expansin hacia regiones donde pueden hallar alguna
base social o pueden hacerse con nuevas riquezas. Con este giro de lo nacional hacia lo local,

los grupos tienden a actuar como un poder territorial en confrontacin con otros grupos y se
acentan las motivaciones privadas -o no polticas- de sus miembros. La guerra en
Colombia comenz con las luchas por la tierra y acab en una lucha por las bonanzas. El
resultado, obviamente, es la creciente degradacin del conflicto que, en lugar de traer los
cambios polticos deseados, produce el deterioro del desarrollo humano. El monstruo de
las ochos caras podra tipificarse del siguiente modo (Pg. 142):

Un proyecto poltico
Un aparato militar
Un actor en los conflictos sociales de la regin
Un cazador de rentas
Un modo de vida
Un poder territorial
Un autor de violencia degradada
Un freno al desarrollo humano

(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
(7) y por ende
(8)

El conflicto es complejo y no acabar inmediatamente y por lo mismo, anota el informe,

estamos en el deber de adoptar cuantos atenuantes o paliativos sean posibles (Pg.146).
Para ello es necesario que ms all de la indignacin est el anlisis; ms que acabar se debe
paliar, acabar y prevenir; ms que pensar en una solucin definitiva, pensar en una solucin
gradual; ms que mirar el conflicto desde el nivel nacional, mirarlo desde los niveles nacional
y local. Para acabar con el conflicto debe adoptarse una estrategia integral que alcance varios
objetivos, tanto antes como despus de un posible tratado de paz o una posible batalla
decisiva.

La tercera parte del INDH (captulos 7 a 17) describe las polticas, programas o medidas
concretas que seran ms tiles para mitigar y remediar los daos y facilitar la solucin del
conflicto armado. De vital importancia en un conflicto interno, por ejemplo, son los
conceptos de seguridad y justicia penal, que estn indisolublemente unidos y deben,
necesariamente, ser entendidos de modo sistmico: La seguridad-justicia (ssjp) es un bien
pblico es decir: tanto la seguridad como la justicia son servicios que el Estado debe proveer
para todos los asociados (Pg. 153). Desafortunadamente desde el Estado la estrecha
interdependencia entre las funciones y las entidades del Sistema de seguridad y justicia penal

no ha sido reconocida en el diseo ni en la ejecucin de las polticas de seguridad y justicia

para atender al conflicto armado; las responsabilidades tienden a segmentarse de manera
difusa, lo cual afecta seriamente la eficacia, cobertura y calidad del servicio, desperdicia
recursos escasos y dificulta la necesaria direccin coherente del Sistema. Sumado a esto,
el Sistema no ha logrado ganarse la confianza de los ciudadanos; un indicador claro al
respecto muestra la baja propensin a denunciar delitos. Situacin preocupante en un pas
con conflicto interno, pues como lo han demostrado anlisis econmicos sobre justicia, existe
una correlacin entre impunidad e inclinacin delictiva: En un sentido, la improbabilidad
del castigo es un incentivo para seguir violando la ley; en el otro sentido, la altsima
criminalidad resultante del conflicto desborda la capacidad del Sistema. El fenmeno de la
impunidad tiene muchas aristas y causas muy diversas; pero entre aquellas atribuibles al ssjp,
la principal sin duda alguna radica en la incapacidad que el Sistema ha demostrado para
allegar las pruebas que permitan condenar al culpable (Pg. 167). De ah la insistencia del
informe en robustecer el deficiente sistema probatorio cuyo nfasis se ha acentuado en las
declaraciones y no en las pruebas tcnicas, as como el de ocuparse innecesariamente en los
delitos inocuos y fciles de resolver en detrimento de los ms graves, los difciles de
investigar y aclarar (Pg. 172). El Sistema debe entenderse desde el sentido de lo pblico:
seguridad para todos y administracin de justicia pblica ecunime. En la prctica, sin
embargo, la proteccin y la administracin de justicia ha sido selectiva, lo que ha llevado a
que amplios sectores de la poblacin hayan optado por vas privadas en materia de seguridad
y justicia multiplicando as los costes negativos a nivel global.

El informe aborda tambin un tema coyuntural: la asignacin de funciones de Polica Judicial

a las FF MM. Si bien es cierto que la experiencia internacional nos dice que hay que contar
con una legislacin adecuada en casos como el nuestro -que necesariamente limitaran
algunos derechos ciudadanos-, tambin lo es que se deben balancear tales medidas con la
construccin de confianza y apoyo de la poblacin, pues si las normas de excepcin
desbordan el Estado de derecho, el resultado puede ser ahondar la desconfianza en el
gobierno y sus agentes (Pg. 156). En todo caso, recomienda el informe, hay buenas razones
jurdicas para abstenerse de trasladar funciones de polica judicial a las FF MM. La Corte

concepta que la asignacin de funciones de polica judicial a los militares est prohibida
por nuestro ordenamiento jurdico y propone dos argumentos al efecto (...) el traslado
equivaldra a confiar a un aparato institucional cuya razn se orienta al uso tctico de la
fuerza que enderece esa misma razn a la libre interpretacin de los hechos y de las normas
con un sentido de justicia. Las FF MM, por su rgimen propio y el contexto histrico en
el que actan, no se concilian con la independencia e imparcialidad inherentes a la polica
judicial, atributos caractersticos de la funcin jurisdiccional a la cual sirve (Pg. 171). Se
sugiere, por tanto, no trasladar funciones de polica judicial a las FF MM, pero s entrenar,
ubicar y movilizar fiscales, oficiales de polica y agentes del DAS para que cumplan esas
funciones doquiera las demande el desarrollo del conflicto (Pg. 187).

En sntesis, las polticas pblicas propuestas en la tercera parte del informe se pueden
compendiar as:
Estrato
Proyecto poltico
Aparato militar
Actor en conflictos sociales

Poltica
negociacin
seguridad ciudadana
solucin de conflictos locales
politizacin de luchas sociales
Cazador de rentas
blindaje de rentas legtimas
control del narcotrfico
Modo de vida
desvinculacin de combatientes
opciones para poblacin reclutable
Poder territorial
fortalecer gobiernos locales
Autor de violencia degradada
justicia penal
ampliacin del campo humanitario
Dao al desarrollo humano
todas, y en particular atencin alas
vctimas
El captulo 18 del informe se refiere a dos componentes del aparato cultural: el sistema
educativo y los medios de comunicacin social. Frente al primero se recomiendan algunas
medidas para extender el servicio educativo a las vctimas del conflicto, aislar la escuela de
las acciones armadas, educar a nios y jvenes para la convivencia democrtica, y hacer de
la juventud una fuerza constructora de paz. En cuanto a los medios de comunicacin se seala
la necesidad de descubrir la informacin como bien pblico, con sus implicaciones sobre: i)
los estndares de veracidad, oportunidad, libre acceso y utilidad de lo informado; ii) la

responsabilidad social de medios y periodistas; iii) el deber estatal de regular la prestacin

del servicio, y iv) la funcin de generar imaginarios y no slo de representarlos (Pg. 442).
Finalmente, debe sealarse que as como el concepto de desarrollo humano fue la matriz del
INDH, tambin lo fue la siguiente recomendacin: que el conflicto armado se aborde desde
polticas de Estado y no desde polticas de gobierno (Pg. 466).

En el eplogo del informe se aclara que el texto es un pretexto, es decir un texto previo, un
borrador del que se har una segunda entrega a mediados del 2005 Se supondr por eso que
los captulos del informe resultan un tanto desiguales? En materia de recomendaciones, para
dar una muestra, es ms claro y sistemtico el captulo 7 (una estrategia integral) que el
captulo 12 (Desfinanciar la guerra: blindaje de rentas), en el que se recomienda,
recurriendo a lugares comunes, que deben fortalecerse las tareas de inteligencia para
desarticular las redes criminales que participan del mercado del secuestro, muchas veces en
conexin con los grupos armados (Pg. 288). Si el espacio lo permitiera podran
multiplicarse los ejemplos de este tipo, as como podra hacerse un muestreo de afirmaciones
francamente vagas: El Estado ha evitado () que haya un centmetro del territorio donde la
fuerza pblica no pueda ingresar (Pg. 42). En cuanto al manejo de cifras tambin se puede
hallar alguna falta de concordancia como la siguiente: Fuerza pblica. Presenta 4.5 puntos
porcentuales de incremento en homicidios fuera de combate (de 1.2% a 5.7%) (Pg. 127).
Ms adelante se afirma lo contrario: En los ltimos aos la fuerza pblica ha mejorado
radicalmente su comportamiento en la materia. Un indicador: a mediados de los aos 90 se
les atribua ms del 50% de los homicidios por fuera de combate; hoy en da, esa proporcin
se sita por debajo del 5% (Pg. 199).
Con todo, el INDH 2003 es un documento valioso que necesita discutirse pblica y
desapasionadamente, evitando en lo posible la gua de terceros (incluyendo esta), pues segn
lo ledo y escuchado por quien esto resea, muchos de los comentarios sobre el informe se
han sustentado, en el mejor de los casos, en el puro rumor (volver a los ejemplos citados al
comienzo de esta resea).