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ConJur - A solitria voz de Adaucto Lcio Cardoso e o processo constitucional

OBSERVATRIO CONSTITUCIONAL

A solitria voz de Adaucto Lcio Cardoso e o

processo constitucional brasileiro
8 de novembro de 2014, 8h00
PorGilmar Ferreira Mendes
Poucas questes suscitaram tantas e to intensas
discusses no direito constitucional brasileiro
quanto a da eventual discricionariedade do
Procurador-Geral da Repblicapara oferecer ou
no a representao de inconstitucionalidade ao
Supremo Tribunal Federal.
Na linha do desenvolvimento iniciado em 1934 e
continuado na Constituio de 1946, com a
possibilidade de propositura de representao
interventiva, passou-se a entender, aps a EC 16/65,
que o Procurador- Geral da Repblica poderia
oferecer representao de inconstitucionalidade e
apresentar, posteriormente, parecer contrrio. Essa disciplina foi mantida na
Constituio de 1967 e na EC 1, de 1969.
Em 1970, o Movimento Democrtico Brasileiro (MDB), nico partido da
oposio representado no Congresso Nacional, solicitou ao Procurador-Geral
da Repblica, titular exclusivo do direito de propositura,a instaurao do
controle abstrato de normas contra o decreto-lei que legitimava a censura
prvia de livros, jornais e peridicos[1]. Este determinou, contudo, o
arquivamento da representao, negando-se a submeter a questo ao Supremo
Tribunal Federal, uma vez que, na sua opinio, no estava constitucionalmente
obrigado a faz-lo.
O MDB props reclamao perante o Supremo Tribunal Federal, pugnando
pela obrigatoriedade de o PGR conduzir a representao apreciao da Corte,
mas a ao foi rejeitada. O STF entendeu que apenas o Procurador-Geral
poderia decidir se e quando deveria ser oferecida representao para a
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aferio da constitucionalidade de lei[2].

Ao proferir voto vencido no julgamento da Rcl. 849, Adaucto Lucio Cardoso
evidenciou sua preocupao histrica com a deciso que se estava a delinear.
Em sua percepo, a conjuntura em que nos vemos e o papel do Supremo
Tribunal Federal esto a indicar, para minha simplicidade, que o art. 2, da L.
4.337, de 1.6.64, o que estabeleceu para o Procurador-Geral da Repblica foi o
dever de apresentar ao S.T.F., em prazo certo, a argio de
inconstitucionalidade formulada por qualquer interessado. O nobre Dr.
Procurador apreciou desde logo a representao, no para encaminh-la, com
parecer desfavorvel, como lhe faculta o Regimento, mas para negar-lhe a
tramitao marcada na lei e na nossa Carta Interna. Com isso, ele se substituiu
ao Tribunal e declarou, ele prprio, a constitucionalidade do Dl. 1.077-70. Essa
para mim uma realidade diante da qual no sei como fugir.
O ministro fez referncia Lei 4337/64, que regulou a representao de
inconstitucionalidade e, na redao do artigo 2, previu que se o
conhecimento da inconstitucionalidade resultar de representao que lhe seja
dirigida por qualquer interessado, o Procurador-Geral da Repblica ter o
prazo de 30 (trinta) dias, a contar do recebimento da representao, para
apresentar a arguio perante o Supremo Tribunal Federal..
Registre-se ainda que a questo foi inserida ao ordenamento constitucional
pela EC/65 (representao contra inconstitucionalidade de lei ou ato de
natureza normativa, federal ou estadual, encaminhada pelo Procurador-Geral)
e sofreu pequena alterao na Constituio de 1967 e de 1967/69
(representao do Procurador-Geral da Repblica, por inconstitucionalidade
de lei ou ato normativo federal ou estadual[3]). Em 1970, o Regimento Interno
do Supremo Tribunal Federal[4] positivou, no plano processual, a orientao
que balizara a instituio da representao de inconstitucionalidade entre ns
e consagrou: provocado por autoridade ou por terceiro para exercitar a
iniciativa prevista neste artigo, o Procurador-Geral, entendendo improcedente
a fundamentao da splica, poder encaminh-la com parecer contrrio
(artigo 174, pargrafo 1).
Nesse contexto, o ministro Luiz Gallotti interpelou Adaucto Lucio Cardoso
sobre o Regimento vigente do STF e indicou que, segundo seu texto, o
Procurador-Geral poderia encaminhar a representao com o parecer
contrrio. Retrucou Adaucto, ento: considero o argumento de Vossa
Excelncia com o maior apreo, mas com melancolia. Tenho a observar-lhe
que, de janeiro de 1970 at hoje, no surgiu, e certamente nem surgir
ningum, a no ser o Partido Poltico da Oposio, que a duras penas cumpre o
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seu papel, a no ser ele, que se abalance a argir a inconstitucionalidade do

decreto-lei que estabelece a censura prvia..
A discusso prosseguiu e Gallotti questionou se escritores ou empresas no
poderiam faz-lo, j que o caso versava sobre censura prvia de livros, jornais
e peridicos, ao que Adaucto ponderou: V. Excia. est argumentando com
virtualidades otimistas, que so do seu temperamento. Sinto no participar das
suas convices e acredito que o Tribunal, deixando de cumprir aquilo que me
parece a clara literalidade da L. 4.337, e deixando de atender tambm
transparente disposio do 1, do art. 174 do Regimento, se esquiva de fazer o
que a Constituio lhe atribui e que a L. 4.337 j punha sobre seus ombros, que
julgar a constitucionalidade das leis, ainda quando a representao venha
contestada na sua procedncia, na sua fundamentao, pelo parecer contrrio
do Procurador-Geral da Repblica. assim que entendo a lei, que entendo a
Constituio, e assim tambm que entendo a misso desta Corte, desde que a
ela passei a pertencer, h quatro anos.
Vencido nesse julgamento, ocorrido em 10 de maro de 1971, Adaucto Lucio
Cardoso, com 66 anos de idade, requereu sua aposentadoria, em 31 de maro
de 1971.
Aps a deciso, o tema continuou na pauta das discusses jurdicas do pas. No
mesmo ano, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, em sesso
de nove de julho de 1971, manifestou-se pela correo da posio assumida
pelo Supremo Tribunal Federal na Reclamao n 849. Redator designado para
a lavratura da deciso, Raymundo Faoro ressaltou, ao final de seu voto, que
no caso brasileiro, a uma autoridade do Poder Executivo compete,
privativamente, o exerccio da representao, em atividade voltada guarda
da Constituio[5].
Autores de renome, como Pontes de Miranda[6], Josaphat Marinho[7] e
Themstocles Cavalcanti[8] externaram o entendimento no sentido da
obrigatoriedade de o Procurador-Geral da Repblicasubmeter a questo
constitucional ao Supremo Tribunal Federal, ressaltando a impossibilidade de
se alar o chefe do Ministrio Pblico posio de juiz ltimo da
constitucionalidade das leis[9]. Outros, no menos ilustres, como Celso
Agrcola Barbi[10], Jos Carlos Barbosa Moreira[11], Jos Luiz de Anhaia
Mello[12], Srgio Ferraz[13] e Raymundo Faoro[14], reconheceram a faculdade
do exerccio da ao pelo Procurador-Geral da Repblica.
A despeito do esforo despendido, o incidente com Adaucto Lucio Cardoso no
contribuiu infelizmente, ressalte-se para que a doutrina constitucional
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brasileira definisse a natureza jurdica do instituto da representao de

inconstitucionalidade[15].
No restou assente sequer a distino necessria e adequada entre o controle
abstrato de normas (representao de inconstitucionalidade) e a representao
interventiva. No se percebeu, igualmente, que, tal como concebida, a
chamada representao de inconstitucionalidade tinha, em verdade, carter
dplice ou natureza ambivalente, permitindo ao Procurador-Geral submeter a
questo constitucional ao Supremo Tribunal quando estivesse convencido da
inconstitucionalidade da norma ou, mesmo quando convencido da higidez da
situao jurdica, surgissem controvrsias relevantes sobre sua legitimidade.
O objetivo almejado com a frmula adotada pela EC 16/65 no era que o
Procurador-Geral instaurasse o processo de controle abstrato com o propsito
exclusivo de ver declarada a inconstitucionalidade de lei, at porque ele
poderia no tomar parte na controvrsia constitucional ou, se dela
participasse, estar entre aqueles que consideravam vlida a lei.
Se correta essa orientao, parece legtimo admitir que o Procurador-Geral da
Repblicatanto poderia instaurar o controle abstrato de normas, com o
objetivo precpuo de ver declarada a inconstitucionalidade da lei ou ato
normativo (ao declaratria de inconstitucionalidade ou representao de
inconstitucionalidade), como poderia postular, expressa ou tacitamente, a
declarao de constitucionalidade da norma questionada (ao declaratria de
constitucionalidade).
A falta de maior desenvolvimento doutrinrio e a prpria balbrdia conceitual
em torno da representao interventiva[16] confuso essa que contaminou
os estudos do novo instituto no permitiram que essas ideias fossem
formuladas com a necessria clareza[17]. A prpria disposio regimental era
equvoca, pois, se interpretada literalmente, reduziria o papel do titular da
iniciativa, o Procurador-Geral da Repblica, ao de um despachante autorizado,
que poderia encaminhar os pleitos que lhe fossem dirigidos, ainda que com
parecer contrrio.
Embora o Supremo Tribunal Federal tenha considerado inadmissvel
representao na qual o Procurador-Geral da Repblicaafirmava, de plano, a
constitucionalidade da norma[18] - a iniciativa foi de Seplveda Pertence -,
certo que essa orientao, calcada em interpretao literal do texto
constitucional, no parecia condizente com a natureza do instituto e com a sua
prxis desde a sua adoo pela EC 16/65.
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Em substncia, era indiferente que o Procurador-Geral sustentasse, desde logo,

a constitucionalidade da norma, ou que encaminhasse o pedido, para,
posteriormente, manifestar-se pela sua improcedncia. Essa anlise demonstra
claramente que, a despeito da utilizao do termo representao de
inconstitucionalidade, o controle abstrato de normas foi concebido e
desenvolvido como processo de natureza dplice ou ambivalente.
Se o Procurador-Geral estivesse convencido da inconstitucionalidade, poderia
provocar o Supremo Tribunal Federal para a declarao de
inconstitucionalidade. Se, ao revs, estivesse convicto da legitimidade da
norma, ento poderia instaurar o controle abstrato com a finalidade de ver
confirmada a orientao questionada.
Da ter o saudoso Victor Nunes Leal observado, em palestra proferida na
Conferncia Nacional da OAB de 1978 (Curitiba), que, em caso de
representao com parecer contrrio, o que se tem, na realidade, sendo
privativa a iniciativa do Procurador-Geral, uma representao de
constitucionalidade[19]
A identificao da natureza dplice do instituto parece retirar um dos fortes
argumentos do Procurador-Geral, que se referia sua condio de titular da
ao para fazer atuar a jurisdio constitucional. A possibilidade de pedir a
declarao de constitucionalidade deitaria por terra essa assertiva,
convertendo o pretenso direito de propor a ao direta num poder-dever de
submeter a questo constitucional relevante ao Supremo, sob a forma de
representao de constitucionalidade.
Portanto, uma anlise mais detida da natureza do instituto da representao
de inconstitucionalidade permitiria recomendar uma releitura ou, qui, um
censura ao entendimento dominante na doutrina e na jurisprudncia do
Supremo Tribunal Federal, propiciando-se, assim, uma nova compreenso
ainda que apenas com valor de crtica histrica da orientao sustentada
pela Procuradoria-Geral da Repblica e avalizada pelo STF.
Aqui se afigura inevitvel reconhecer que a voz solitria de Adaucto Lucio
Cardoso no julgamento de 10 de maro de 1971 admirvel. Preocupou-se,
ento, substancialmente, em garantir o exerccio amplo da jurisdio da Corte
em delicado momento da vida nacional, marcado por um cenrio poltico
bastante limitado. No caso, consignou de forma expressa sua no
conformidade com soluo que enfraquecia ainda mais as possibilidades de
um jogo democrtico j deficiente, em perodo da vida pblica brasileira em
que a oposio estava confiada a um nico partido.
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Sua preocupao ao rejeitar a delimitao do exerccio da jurisdio do

Supremo Tribunal Federal, em verdade corresponde ao pensamento poltico
contemporneo, no sentido do fortalecimento da democracia,do livre
exerccio do jogo poltico e, especialmente, do papel da jurisdio
constitucional na defesa da minoria.
Alguns anos mais tarde, com a Constituio de 1988, a ampliao do direito de
propositura da ao direta de inconstitucionalidade e o desenvolvimento da
ao declaratria de constitucionalidade como autntica ao direta de
inconstitucionalidade com sinal trocado deram, por fim, razo ao que fora
defendido por ele h mais de quarenta anos, chancelando a importncia desse
jurista ao cenrio histrico-constitucional brasileiro.
muito difcil prever o que teria acontecido no plano constitucional se o STF
tivesse adotado a linha defendida por Adaucto Lucio Cardoso. inegvel,
porm, que a deciso que fortaleceu o monoplio da ao direta nas mos do
Procurador- Geral da Repblica e a crtica que se seguiu a partir do gesto de
protesto contriburam, decisivamente, para a adoo de um modelo de
legitimao aberto pelo Constituinte de 1988 (CF, artigos 102, I, a, 103 e 125,
pargrafo 2).
Nesse ponto, talvez no haja exagero em afirmar que, com o carter de
denncia constante de seu voto e com o protesto representado por sua
aposentadoria, Adaucto Lucio Cardoso passou a figurar como um dos pais
fundadores do processo constitucional brasileiro, que tem um dos seus pilares
na abertura da legitimao no processo de controle abstrato de normas.
Esta coluna produzida pelos membros do Conselho Editorial do Observatrio
da Jurisdio Constitucional (OJC), do Instituto Brasiliense de Direito Pblico
(IDP). Acesse o portal do OJC (www.idp.edu.br/observatorio).
[1] Dl. 1.077, de 21 de janeiro de 1970.
[2] Rcl 849, Rel. Min. Adalcio Nogueira, DJ de 10.03.1971.
[3] CF de 1967, art. 115, I, l; CF de 1967/69, art. 119, I, l.
[4] Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, DJ, 4 set. 1970, p. 3971 e s.
[5] Faoro chegou a citar, em sua fundamentao, precedente do Tribunal
Constitucional Federal alemo (Bundesverfassungsgericht). Olvidou-se,
contudo, que o sistema abstrato alemo tipicamente ambivalente, permitindo
que os protagonistas da cena poltica provoquem a Corte com o objetivo de
obter uma declarao de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade Cf.
76 da Lei orgnica da Corte Constitucional alem. Votaram com Faoro os
conselheiros Eduardo Seabra Fagundes, Ivo d`Aquino, Jos Olympio de Castro
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Filho e Arnoldo Wald (Cf. julgamento do processo C. N 1336/71, de 21.04.1971,

in: Revista da OAB n 6, 1971, p.256-291.). Restou vencido o Presidente do
Conselho, o notvel Caio Mario da Silva Pereira, para quem o Procurador-Geral
estava obrigado a submeter a questo constitucional ao Supremo Tribunal
Federal, ressaltando-se, univocamente, a impossibilidade de se alar o chefe do
Ministrio Pblico posio de juiz ltimo da constitucionalidade das leis
(Voto do Conselheiro Caio Mrio da Silva Pereira no processo C. N 1336/71, de
21.04.1971, Revista da OAB n 6, 1971, p.257-265).
[6] MIRANDA, Pontes de. Comentrios Constituio de 1967, com a Emenda n.
1, de 1969. So Paulo: Revista dos Tribunais, v. 4, p. 44
[7] MARINHO, Josaphat, Inconstitucionalidade de lei representao ao
Supremo Tribunal Federal. In: Revista de Direito Pblico, v. 3, n. 12, p. 150-152,
abr./jun. 1970.
[8] CAVALCANTI, Themstocles. Arquivamento de representao por
inconstitucionalidade da lei, RDP, 16:169
[9] BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. So Paulo:
Malheiros, p. 68. Cf., no mesmo sentido, voto do Min. Goulart de Oliveira, Rp.
96, de 3-10-1947, AJ, 85:100-1.
[10] BARBI, Celso Agricola. Evoluo do controle de constitucionalidadedas
leis no Brasil. In: Revista de Direito Pblico, 1968, 4:40.
[11] MOREIRA, Jos Carlos Barbosa. As partes na ao declaratria de
inconstitucionalidade. In: Revista de Direito da Procuradoria-Geral do Estado
da Guanabara, 13:67
[12] MELLO, Jos Luiz de Anhaia. Os princpios constitucionais e sua proteo.
So Paulo: Saraiva,1966, p. 24
[13] Contencioso constitucional, comentrio a acrdo, Revista de Direito,
20:218
[14] Voto no Conselho Federal da OAB, Arquivos, 118:47
[15] Kelsen, j nos anos 20, pelo menos na doutrina europeia, j havia
contemplado, em suas meditaes sobre o chamado processo constitucional, a
possibilidade de se outorgar a rgo do Ministrio Pblico a iniciativa do
controle de constitucionalidade in abstracto (KELSEN, Hans. Wesen und
Entwicklung der Staatsgerichtsbarkeit. In: Verffentlichung der Vereinigung
der Deutschen Staatrechtslehrer. Heft 5, Berlin-Leipzig, Walter de Gruyter &
Co., 1929, p. 75).
[16] BUZAID, Alfredo. Da ao direta de declarao de inconstitucionalidade no
direito brasileiro. So Paulo: Saraiva, 1958. p. 107.
[17] Cf. nossa crtica em Mendes, Gilmar. Consideraes sobre o papel do
Procurador-Geral da Repblica no controle abstrato de normas sob a
Constituio de 1967/69: proposta de releitura, in: Direitos Fundamentais e
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Controle de Constitucionalidade, 3 ed. So Paulo: Saraiva, 2004, p.221-239.

[18] Rp. 1.349, Rel. Min. Aldir Passarinho, RTJ, 129:41. O Tribunal considerou
inepta a representao, entendendo que, como a Constituio previa uma ao
de inconstitucionalidade, no poderia o titular da ao demonstrar, de
maneira insofismvel, que perseguia outros desideratos.
[19] Victor Nunes Leal, Representao de inconstitucionalidade perante o
Supremo Tribunal Federal: um aspecto inexplorado, RDP, 53-54:25 (33).
Gilmar Ferreira Mendes ministro do Supremo Tribunal Federal, professor de
Direito Constitucional nos cursos de graduao e ps-graduao da Faculdade
de Direito da Universidade de Braslia (UnB); Doutor em Direito pela
Universidade de Mnster, Alemanha; Membro Fundador do Instituto
Brasiliense de Direito Pblico (IDP); Membro da Comisso de Veneza e Membro
do Conselho Editorial do Observatrio da Jurisdio Constitucional (IDP).
Revista Consultor Jurdico, 8 de novembro de 2014, 8h00

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