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Programa de Estabilidade
2016 - 2020
Abril de 2016
ndice
Sumrio Executivo .................................................................................................................................. I
I.
I.2
II.2
ii
ndice de Quadros
Quadro I.1.1. Crescimento econmico mundial .. 1
Quadro I.2.1. Principais indicadores ................... 2
Quadro I.2.2. Enquadramento internacional
principais hipteses ..................................... 4
Quadro I.2.3. Principais indicadores ................... 5
Quadro II.2.1. Previso para a Conta das
Administraes Pblicas 2016-2020 ......... 12
Quadro II.2.2. Principais indicadores de
Finanas Pblicas 2016-2020 ................... 14
Quadro II.2.3. Dinmica da Dvida Pblica
2016-2020 ................................................. 17
Quadro
II.2.4.
Quadro
Plurianual
de
Programao Oramental ......................... 18
Quadro III.1.1. Previses macroeconmicas .... 19
Quadro III.1.2. Previses oramentais ............. 20
ndice de Grficos
Grfico I.2.1. Contributos para o crescimento
do PIB.......................................................... 3
Grfico I.2.2. Decomposio das exportaes
de bens........................................................ 3
Grfico I.2.3. Contributos para o crescimento
do PIB.......................................................... 5
Grfico I.2.4. Decomposio da procura
interna ......................................................... 5
Grfico I.2.5. Evoluo da posio de
investimento internacional ........................... 6
Grfico
I.2.6.
Variao
da
capacidade/necessidades
de
financiamento .............................................. 6
Grfico I.2.7. Evoluo dos preos ..................... 7
Grfico I.2.8 Evoluo da populao ativa ......... 7
Sumrio Executivo
O Programa de Estabilidade e o Programa Nacional de Reformas para 2016-2020 refletem a viso do
Governo de um crescimento econmico equilibrado, promotor de uma trajetria de consolidao das
contas pblicas e de coeso social.
Um crescimento inclusivo requer mais qualificaes. Uma educao pblica que reduza a taxa de
abandono escolar e melhore as avaliaes nacionais e internacionais. Apesar de os jovens portugueses
adquirirem qualificaes acrescidas, o sistema de ensino ainda permanece bastante desigual.
Um crescimento inclusivo requer um mercado de trabalho que partilhe as oportunidades de emprego com
todos os trabalhadores. A segmentao e os diferenciais de educao promovem a excluso, a
desigualdade e a falta de mobilidade social e econmica em Portugal.
Um crescimento inclusivo requer investimento privado, nacional e estrangeiro. Para atrair capital
necessrio melhorar as vrias dimenses da Administrao Pblica. Simplificar e reduzir a burocracia,
aumentar a rapidez e a eficcia da Justia e melhorar a regulao da concorrncia e financeira (banca,
mercado de valores e seguros).
As medidas apresentadas no Programa Nacional de Reformas e no Programa de Estabilidade constroem
um novo caminho para a economia portuguesa, partindo da avaliao e melhoria das reformas
implementadas nos anos anteriores.
As alteraes institucionais requerem o envolvimento dos agentes polticos e sociais. Com diferentes
perspetivas, uma viso de compromisso nacional e internacional o caminho que melhor permite a
coeso e a projeo do pas num futuro de crescimento econmico.
O crescimento econmico convergir para taxas em torno dos 2%. O desemprego diminuir de forma
sustentada com o crescimento do emprego.
O dfice oramental continuar a reduzir-se, convergindo para valores compatveis com o objetivo de
mdio prazo. Este objetivo dever ser tornado compatvel com o investimento na economia nacional.
O contributo duradouro para os equilbrios econmicos vir do Programa Nacional de Reformas. As
reformas j implementadas e as agora propostas elevaro o crescimento potencial, promovendo o
equilbrio estrutural das contas pblicas.
A participao na rea do euro requer dos setores institucionais Estado, famlias e empresas uma
atitude de rigor e exigncia.
O Estado reforar as suas competncias sociais e tcnicas para se tornar num importante ativo para o
desenvolvimento econmico.
A educao e a formao so o investimento com maior retorno. Deve estar disponvel para todos. Para
o possibilitar, as famlias vero reduzidas as suas restries financeiras, com uma fiscalidade mais amiga
do trabalho.
Para que as empresas possam aproveitar o novo ciclo de investimento europeu, o Governo promover
incentivos capitalizao e ao investimento e o fortalecimento do sistema financeiro.
Captulo
1
I. Enquadramento Macroeconmico
I.1
2015
2016P
2017P
(%)
Economia Mundial
100,0
3,1
3,2
3,5
42,4
1,9
1,9
2,0
EUA
15,8
2,4
2,4
2,5
11,9
1,6
1,5
1,6
Alemanha
3,4
1,5
1,5
1,6
Frana
2,3
1,1
1,1
1,3
Itlia
1,9
0,8
1,0
1,1
Espanha
1,4
3,2
2,6
2,3
Reino Unido
2,4
2,2
1,9
2,2
Economias avanadas
das quais:
Japo
Economias Emergentes
4,3
0,5
0,5
-0,1
57,6
4,0
4,1
4,6
das quais:
China
17,1
6,9
6,5
6,2
India
7,0
7,3
7,5
7,5
Rssia
3,3
-3,7
-1,8
0,8
Brasil
2,8
-3,8
-3,8
0,0
17,1
2,0
1,8
1,9
Por memria
Unio Europeia
manteve-a ao nvel de final de 2009, prxima de zero. Nos EUA, aps o incio da normalizao da poltica
monetria em finais de 2015, com a subida das taxas de juro federais para o intervalo entre 0,25% e
0,50%, a Reserva Federal dos EUA, em maro, reviu em baixa a perspetiva de subida das taxas federais
para 2016.
As taxas de juro de curto prazo na rea do euro desceram no primeiro trimestre de 2016, renovando
nveis historicamente baixos, com a Euribor a 3 meses a situar-se, em mdia, em -0,22% (valor nulo no
conjunto do ano de 2015). Nos EUA as taxas prosseguiram o movimento ascendente, tendo a Libor
subido para 0,63% (0,31%, em mdia, no ano de 2015), demonstrando a divergncia da orientao na
poltica monetria entre os dois lados do Atlntico.
I.2
2014
2014
2015
I
II
III
IV
II
III
IV
1,3
0,9
1,5
1,0
0,9
1,2
0,6
1,7
1,5
1,4
Consumo Privado
2,2
2,6
2,3
1,9
2,9
2,0
2,6
3,3
2,3
2,4
Consumo Pblico
-0,5
0,6
-0,5
-0,4
0,1
-1,1
-0,2
1,1
0,8
0,7
Investimento (FBCF)
2,8
3,9
0,2
4,8
3,5
2,8
8,6
5,2
2,0
0,2
3,9
5,2
4,1
2,2
3,8
5,6
7,1
7,1
4,0
2,6
7,2
7,4
9,9
4,6
6,0
8,5
7,3
12,5
5,4
4,8
Contributos (p.p.)
Procura Interna
2,2
2,5
3,2
1,8
2,1
1,7
1,9
3,7
2,1
2,3
-1,3
-1,0
-2,2
-0,9
-0,9
-1,1
-0,2
-2,2
-0,7
-1,0
-0,3
0,5
-0,1
-0,3
-0,5
-0,1
-0,1
0,7
0,8
0,6
0,1
0,7
0,0
0,0
0,0
0,2
0,4
0,6
0,8
0,8
IHPC Portugal
-0,2
0,5
-0,1
-0,2
-0,3
0,0
0,0
0,7
0,8
0,5
0,4
0,0
0,7
0,6
0,4
0,2
-0,3
0,2
0,1
0,2
1,4
1,4
1,6
1,6
1,8
0,7
1,5
1,9
0,3
1,8
Populao Ativa
-1,1
-0,6
-1,3
-0,9
-0,7
-1,6
-0,5
-0,8
-1,1
0,1
13,9
12,4
15,1
13,9
13,1
13,5
13,7
11,9
11,9
12,2
65,5
63,5
63,6
67,4
66,9
64,5
64,5
64,0
63,2
62,3
O consumo privado aumentou 2,6%, um crescimento 0,4 p.p. superior ao de 2014, num contexto de
melhorias das condies do mercado de trabalho, nomeadamente do emprego, com impacto no
rendimento disponvel das famlias e de menores restries na concesso de crdito a particulares. O
consumo de bens correntes e servios acelerou (de 1,3% para 1,9%), enquanto o consumo de bens
duradouros permaneceu robusto, no obstante uma desacelerao de 3,2 p.p. Note-se que, no final de
2015, a preos constantes de 2011, o consumo privado situava-se cerca de 2% abaixo do nvel de 2011.
O consumo pblico apresentou um crescimento real de 0,6%, mais 1,1 p.p. do que em 2014, marcando o
primeiro ano, desde 2009, em que foi registado um crescimento anual. Este aumento esteve, entre
outros, associado a uma menor reduo do emprego pblico.
O investimento1 apresenta-se como a componente da procura interna com maior dinamismo, crescendo
3,9% (2,8% no ano precedente). Deste, o investimento em construo apresentou o contributo mais
positivo, com um crescimento de 4,2%, invertendo a tendncia de quebra que se verificava desde 2001.
O investimento em equipamento de transporte foi a categoria mais dinmica, crescendo 25,6%, uma
acelerao de 6,8 p.p. Por ltimo, o investimento em outras mquinas e equipamentos apresentou um
crescimento de 2,7% (14,4% em 2014), num contexto de aproximao da taxa de utilizao da
capacidade produtiva na indstria transformadora da mdia histrica e de uma continuada reduo dos
emprstimos concedidos s sociedades no financeiras.
Tambm as exportaes aceleraram, com destaque para a exportao de bens (de 3,6% para 5,9%). A
evoluo das exportaes de bens esteve influenciada pelo comportamento dos bens energticos. Por
seu turno, as exportaes de servios apresentaram uma desacelerao de 1,9 p.p. (para 3,1%), embora
as exportaes de turismo tenham crescido 9,5% (11,7% em 2014).
As importaes, em particular as de bens, aumentaram 7,4% e 7,9%, respetivamente, acelerando face a
2014. A evoluo das importaes de bens resulta, entre outros, do aumento da importao de bens
energticos e de um aumento da importao de produtos farmacuticos. As importaes de servios
desaceleraram para 4,3% (-6 p.p.).
Grfico I.2.1. Contributos para o crescimento do
PIB
(p.p., mm4)
3,0
6,0
5,0
2,0
4,0
3,0
1,0
2,0
0,0
1,0
0,0
-1,0
-1,0
-2,0
-2,0
-3,0
-3,0
2013 2014 2015
2014 I
II
III
IV 2015 I
II
III
Investimento
Consumo Pblico
IV
2014 I
II
III
IV 2015 I
II
III
IV
Combustiveis
Outros
Exportaes de Bens
A taxa de desemprego recuou 1,5 p.p., fixando-se nos 12,4%. O crescimento de 1,1% do emprego foi
particularmente visvel ao nvel da indstria transformadora (4,1%) e servios (2%). No conjunto, esta
evoluo refletiu-se numa reduo de 0,6% da populao ativa (-1,1% em 2014), com a taxa de atividade
a fixar-se nos 50,3%.
Em 2015, a variao mdia homloga do ndice de preos no consumidor (IPC) situou-se em 0,5%, com
o IPC subjacente (que exclui produtos energticos e alimentares no transformados) a apresentar uma
variao 0,2 p.p. superior (0,7%). Estes resultados representam uma acelerao de 0,8 p.p. e 0,6 p.p.,
respetivamente, face a 2014.
O deflator do PIB cresceu 1,9%, valor que compara com o crescimento de 1% registado em 2014. Esta
acelerao decorre sobretudo da evoluo dos termos de troca, os quais cresceram 3,2% (+1,5% em
2014).2 Expurgando este ltimo e ignorando efeitos de segunda ordem, o crescimento do deflator do PIB
ter-se-ia fixado nos 0,6%.
2015(e)
2016(p)
2017(p)
2018(p)
2019(p)
2020(p)
MF/BdP
3,9
4,3
4,9
4,8
4,8
4,8
FMI/BdP
53,6
42,0
41,2
44,9
44,9
44,9
(a)
CE/BdP
0,0
-0,2
-0,3
-0,2
-0,2
-0,2
CE/BdP
1,11
1,09
1,12
1,12
1,12
1,12
Nota: (e) estimativa. (p) previso. (a) Euribor a 3 meses. Para 2019 e 2020 assumem-se hipteses inalteradas face a 2018.
As previses que a seguir se apresentam tm por base estas hipteses, informao mais atual e
previses publicadas recentemente por organizaes nacionais e internacionais.
2 Relativamente s componentes da procura externa, o deflator das exportaes registou uma quebra de 1%, que
compara com uma variao de -4,1% do deflator das importaes. Em ambos os casos, os deflatores dos servios
foram positivos (1,8% e 1,1%, respetivamente).
3
Procura externa relevante: clculo efetuado pelo Ministrio das Finanas com base nas previses do crescimento
real das importaes dos principais parceiros comerciais de Portugal, publicadas no World Economic Outlook do FMI
(Out. 2015), representando cerca de 96% do total das exportaes de bens portuguesas.
2015(e)
2016(p)
2017(p)
2018(p)
2019(p)
2020(p)
2,1
0,9
1,5
1,8
1,8
1,9
2,0
Consumo Privado
2,2
2,6
2,4
1,8
1,8
1,8
1,8
Consumo Pblico
-0,5
0,6
0,2
-0,7
-1,1
-1,2
-0,3
Investimento (FBCF)
2,8
3,9
4,9
4,8
4,1
4,7
4,1
3,9
5,2
4,3
4,9
4,9
4,9
4,9
7,2
7,4
5,5
4,9
4,2
4,3
4,4
Contributos (p.p.)
Procura Interna
2,2
2,5
2,4
1,9
1,7
1,8
1,9
-1,3
-1,0
-0,6
-0,1
0,2
0,1
0,1
Deflator do PIB
1,0
1,9
2,1
1,6
1,5
1,5
1,5
IPC
-0,3
0,5
1,2
1,6
1,7
1,8
1,8
1,2
1,4
1,4
0,8
0,7
1,0
1,0
13,9
12,4
11,4
10,9
10,4
9,8
9,0
-0,5
0,1
1,0
1,1
0,9
1,0
0,9
1,4
1,1
1,6
1,8
2,0
1,9
2,4
0,0
-0,1
0,4
0,6
0,8
0,7
1,0
-4,6
-4,2
-4,2
-4,0
-3,8
-3,8
-3,8
1,4
1,2
1,2
1,2
1,2
1,2
1,4
Ao longo do horizonte de projeo, prev-se uma progressiva acelerao da atividade econmica. Para
tal, concorrer o contributo positivo da procura interna, motivada por um reforo do investimento
empresarial, bem como de uma estabilizao da procura externa lquida, associada a uma acelerao
das exportaes em linha com a procura externa dirigida economia portuguesa. Em 2020, o PIB dever
crescer 2,1%, 0,6 p.p. acima do crescimento registado em 2015.
Grfico I.2.3. Contributos para o crescimento
do PIB
(p.p.)
3,0
130,0
2,5
125,0
2,0
120,0
1,5
115,0
1,0
110,0
0,5
0,0
105,0
-0,5
100,0
-1,0
95,0
-1,5
2014
2015
Procura Interna
2016
2017
2018
2019
2020
PIB
90,0
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Procura Interna
Consumo Privado
FBCF
Consumo Pblico
2020
Fruto da melhoria das condies do mercado de trabalho e de medidas de poltica com impacto no
rendimento disponvel das famlias, antev-se uma recomposio da dinmica de crescimento do
consumo privado. O consumo de bens duradouros desacelera, contrastando com o dos bens correntes e
servios (com menor contedo importado). Prev-se uma desacelerao da taxa de crescimento do
consumo privado, convergindo para um crescimento mdio de 1,8% a partir de 2017. Este padro
consistente com a elasticidade do consumo ao rendimento disponvel das famlias e com a necessidade
de ajustamento no nvel de endividamento. Paralelamente, com as baixas taxas de juro no se antecipam
alteraes significativas na taxa de poupana das famlias.
A evoluo do consumo pblico reflete o esforo de consolidao oramental, com reflexo no emprego
pblico e na despesa em bens e servios, principalmente consumo intermdio.
O investimento dever manter um comportamento robusto durante o horizonte de projeo, com um ritmo
de crescimento superior a 4%. O perfil encontra-se influenciado pela execuo dos fundos comunitrios
do Portugal 2020 e pela necessidade de resposta procura global. A materializar-se este cenrio, o peso
do investimento no PIB aumentar face a 2015 (1,1 p.p. para 16,1%, em 2020), concorrendo para a
reposio do stock de capital da economia portuguesa e para o aumento do produto potencial.
As exportaes de bens e servios devero crescer 4,9%, a partir de 2017, em linha com as projees
para a procura externa relevante, sem alteraes de quota de mercado. A taxa de cmbio efetiva e a
evoluo dos custos de trabalho por unidade produzida (CTUP), em linha com a rea do euro,
contribuiro para a manuteno da competitividade-preo da economia portuguesa. Em 2020, o peso das
exportaes no PIB dever situar-se prximo dos 45,1% (40,3% em 2015), traduzindo um continuado
processo de reorientao de recursos.
As importaes de bens e servios devero desacelerar. Esta dinmica, aliada ao comportamento das
exportaes e estabilizao dos termos de troca aps 2017, dever concorrer para a melhoria
progressiva do saldo da balana de bens e servios e da capacidade de financiamento face ao exterior,
cujo perfil excedentrio se dever reforar no horizonte de previso situando-se em 2,2% e 2,4% do PIB
em 2020, respetivamente (0,8% e 1,1% em 2015). Tal promover a continuada diminuio do
endividamento externo da economia portuguesa, com reflexo na posio de investimento internacional.
Grfico I.2.5. Evoluo da posio de
investimento internacional
(em % do PIB)
(contributos, p.p.)
-40
5,0
-50
4,0
-60
3,0
-70
2,0
-80
1,0
-90
0,0
-100
-1,0
-110
-2,0
-120
-3,0
-4,0
P. Investimento Internacional
Saldo Acumulado Bal. Corrente e Capital
2020
2019
2018
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
-130
2000
2012
2013
2014
2015
2016
Volume Importaes
Efeito Termos de Troca
Efeito PIB
2017
2018
2019
2020
Volume Exportaes
Efeito Rendimentos
Var. Total
A taxa de inflao (medida pelo IPC) dever convergir para uma taxa de variao prxima dos 1,8%,
numa trajetria compatvel com o objetivo de estabilidade dos preos enunciado pelo Banco Central
Europeu (BCE) e com as projees mais recentes desta instituio para o conjunto da rea do euro. Por
sua vez, a taxa de crescimento do deflator do PIB dever estabilizar em valores prximos de 1,5% aps
um crescimento esperado de 2,1% em 2016. Para tal concorrer o deflator do consumo privado, o qual
partilha as perspetivas para o IPC, bem como uma estabilizao dos termos de troca e uma acelerao
do deflator do investimento compatvel com as expectativas para os preos de importao das matriasprimas no energticas e os custos do trabalho no setor privado.
No mercado de trabalho, antev-se uma reduo gradual da taxa de desemprego, de 11,4% em 2016
para 9% em 2020, compatvel com a atividade econmica e alicerado no aumento do emprego. Desta
forma, projeta-se um aumento da populao ativa de cerca de 0,3 p.p. por ano. A produtividade aparente
do trabalho registar taxas de crescimento prximas de 1%, enquanto as remuneraes por trabalhador
devero crescer em torno de 2% at 2020. Com efeito, antecipa-se um aumento dos CTUP de 1,4% em
2016, crescendo a um ritmo prximo de 1% nos anos subsequentes.
Grfico I.2.7. Evoluo dos preos
(taxa de variao, %)
(contributos, p.p.)
2,5
4,0
2,0
3,0
3,0
2,0
2,0
1,5
1,0
1,0
0,0
0,0
-1,0
-1,0
-2,0
-2,0
0,5
0,0
2020
2019
2018
2017
2016
2015
2014
2013
-4,0
2012
-1,0
2011
-3,0
2010
-0,5
Defl. PIB
1,0
-3,0
-4,0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Pop. Empregada
Pop. Desempregada
Captulo
2
II. Estratgia Oramental
II.1
Dfice
Em 2015, o dfice das Administraes Pblicas situou-se em 4,4% do PIB, de acordo com a 1.
notificao do Procedimento dos Dfices Excessivos (PDE) de 20164. Este resultado ficou acima da meta
estabelecida no Programa de Estabilidade de abril de 2015 (-2,7% do PIB) e acima do limiar de referncia
de 3% estabelecido no Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC).
Contudo, tal como em 2014, o dfice de 2015 foi agravado por medidas de recapitalizao da Banca,
nomeadamente, a medida de resoluo aplicada ao Novo Banco, em 3 de agosto de 2014 e a medida de
resoluo aplicada ao Banif, em 20 de dezembro de 2015, cujo efeito no dfice das AP ascendeu a 2,8 e
1,4 p.p. do PIB, respetivamente.
Face a 2014, o dfice diminuiu 2,8 p.p. do PIB, sendo que 1,8 p.p. refletem o menor efeito de fatores
especficos que agravaram o dfice em 2015 quando comparado com o ano transato5.
-1,8%
+0,6%
7,2%
Dfice
de
2014
+0,5%
-1,3%
-0,3%
-0,2%
-0,2%
-0,1%
4,4%
Dfice
de
2015
Reduo da
despesa c/
pessoal
Reduo da Aumento de
receita no outra despesa
fiscal e
contributiva
INE, Destaque Procedimento dos Dfices Excessivos (1. notificao 2016), 31 de maro de 2016.
Estas operaes esto registadas em despesas de capital sendo as principais, em 2015, o impacto da medida de
resoluo do Banif no montante de 2.463,2 milhes de euros e, em 2014, a medida de capitalizao do Novo Banco
(4.900 milhes de euros) e as operaes de financiamento do Estado STCP e Carris (1.192 milhes de euros).
5
10
A restante melhoria resultou do aumento da receita fiscal e contributiva e, em menor grau, da reduo da
despesa, em particular das prestaes sociais relacionadas com a proteo no desemprego, dos
encargos com os juros da dvida pblica e das despesas com pessoal. Estes efeitos positivos sobre o
dfice foram em parte mitigados pela evoluo negativa da restante receita e, do lado da despesa, pelo
aumento do consumo intermdio (5,2%), do investimento (9,4%) e da despesa com penses pagas pela
CGA a qual por sua vez reflete o menor efeito da contribuio extraordinria de solidariedade (abate
despesa). Num contexto de crescimento nominal do PIB, 3,4%, o efeito denominador contribuiu em
0,2 p.p. para a melhoria do saldo.
Dvida
Em 2015, a dvida pblica atingiu 129% do PIB, menos 1,2 p.p. que no ano anterior. Esta melhoria
explicada pelo efeito do crescimento do PIB nominal (com um contributo de -4,3 p.p. do PIB), do saldo
primrio (-0,2 p.p. do PIB) e dos outros ajustamentos dfice-dvida (-1,3 p.p. do PIB). Em sentido
contrrio, a despesa com juros contribuiu para o seu agravamento em 4,6 p.p. do PIB.
2015
Efeito juros
Efeito PIB
Outros
A aplicao da medida de resoluo ao Banif teve um impacto de 0,6% do PIB na dvida de Maastricht,
resultado da emisso de ttulos emitidos pela Oitante, S.A. (0,4% do PIB) e da incluso do Banif, S.A. no
setor das Administraes Pblicas (0,2% do PIB).
Paralelamente, o rcio em percentagem do PIB da dvida pblica lquida de depsitos da Administrao
Central aumentou 1,5 p.p. do PIB, efeito da reduo dos depsitos da Administrao Central (- 2,7 p.p. do
PIB).
II.2
Projees oramentais
Face aos valores subjacentes elaborao do Oramento do Estado de 2016, a publicao pelo INE a
24 de maro da verso preliminar da conta das Administraes Pblicas para 2015 identificou alteraes
nas suas componentes, ainda que o dfice global se mantivesse inalterado. Desta forma, na conta de
2016 agora publicada fez-se repercutir na mesma magnitude os efeitos nas componentes (carry-over). A
nova conta inclui, tambm, as alteraes que resultaram da discusso na Assembleia da Repblica, pelo
que traduz o Oramento do Estado que entrou em vigor a 31 de maro de 2016.
Ao longo do perodo de projeo, a conta das Administraes Pblicas (Quadro II.2.1) evidencia uma
melhoria do saldo oramental, atingindo um excedente oramental de 0,4% do PIB em 2020. Esta
evoluo entre 2016 e 2020 reflete um processo de consolidao oramental concentrado na diminuio
da despesa, -3,5 p.p. do PIB, e da receita, -1 p.p. do PIB, sobretudo da receita fiscal (-0,7 p.p.).
11
12
Var. p.p.
2016
2017
2018
2019
2020
2020/16
25,2
14,9
10,2
11,5
9,1
3,6
2,6
42,8
0,9
43,7
6,2
11,1
18,6
16,8
4,4
0,8
2,5
43,5
1,9
0,5
2,3
45,9
-2,2
24,9
14,9
10,0
11,4
9,1
3,6
2,5
42,3
1,1
43,4
5,9
10,8
18,4
16,6
4,2
0,6
2,4
42,3
2,0
0,6
2,5
44,8
-1,4
24,9
14,9
10,0
11,3
9,1
3,6
2,4
42,2
1,0
43,1
5,7
10,5
18,2
16,5
4,1
0,6
2,3
41,4
2,0
0,6
2,6
44,0
-0,9
24,7
14,8
9,9
11,3
9,2
3,5
2,4
42,0
1,0
43,0
5,5
10,2
18,0
16,3
4,0
0,6
2,3
40,5
2,1
0,6
2,7
43,2
-0,1
24,5
14,7
9,8
11,4
9,3
3,5
2,4
41,8
0,9
42,7
5,4
10,0
17,7
16,1
3,8
0,6
2,3
39,8
2,1
0,6
2,6
42,4
0,4
-0,7
-0,2
-0,4
-0,1
0,2
0,0
-0,2
-1,0
0,0
-1,0
-0,8
-1,1
-0,9
-0,7
-0,6
-0,1
-0,3
-3,8
0,2
0,1
0,3
-3,5
2,5
Entre 2016 e 2020, o saldo oramental melhora 2,5 p.p. do PIB, sendo o maior contributo atribudo
despesa, nomeadamente as despesas com pessoal, prestaes sociais, consumo intermdio e juros
(Grfico II.2.1.).
2017
2018
2019
2020
Subsdios
Juros
Prestaes Sociais
Consumo Intermdio
As despesas com pessoal concorrem com uma diminuio de 1,1 p.p. do PIB para a consolidao
oramental. Esta reduo reflete um rcio de novas entradas por sada de funcionrios inferior a um at
2019 e de manuteno do emprego pblico a partir de 2020. Em sentido contrrio, as despesas com
pessoal contemplam a reverso dos cortes salariais em 2016 e 2017. A partir de 2018, esto previstos
incentivos salariais produtividade. A construo de uma Administrao Pblica (AP) forte fundamental
ao desenvolvimento econmico e social. As polticas de congelamento das progresses das carreiras dos
funcionrios pblicos e a falta de instrumentos de gesto foram um retrocesso que agora se inverte
gradualmente a bem da eficincia econmica.
A despesa com prestaes sociais cai 0,9 p.p. do PIB, explicada pelo menor peso das penses pagas
pela CGA, pela reduo da despesa com subsdio de desemprego e por um maior controlo e fiscalizao
nas atribuies de outras prestaes sociais, no mbito do plano de combate fraude e evaso
prestacional e contributiva. Adicionalmente, a partir de 2018 est prevista a atribuio de complementos
salariais a famlias de baixos rendimentos que, embora auferindo rendimentos do trabalho, continuam a
viver abaixo do limiar de pobreza.
Refletindo os efeitos das medidas de racionalizao e simplificao dos servios pblicos, bem como de
medidas de conteno de custos em reas especficas da Administrao Pblica - atualmente objeto de
anlise aprofundada no mbito de spending review - o consumo intermdio apresenta uma reduo de
0,8 p.p. do PIB. Esta evoluo incorpora tambm a tendncia decrescente dos encargos com PPP e
subconcesses rodovirias.
Ao longo do horizonte de projeo, estima-se uma diminuio na despesa com juros de 0,6 p.p. do PIB. A
alienao de ativos financeiros e a amortizao de emprstimos concedidos pela AP permitiro uma
reduo nominal da dvida pblica, pela realizao de pagamentos antecipados do emprstimo do FMI.
So ainda previstas medidas que fomentem a plena utilizao dos fundos estruturais europeus at 2020,
incluindo no setor pblico, o que evidenciado no aumento do peso da formao bruta de capital fixo no
PIB.
A receita dever diminuir o seu peso no PIB em 1 p.p. Esta evoluo resulta de uma reduo da receita
fiscal de 0,7 p.p., com os impostos sobre o rendimento e o patrimnio (-0,4 p.p.) a contriburem de forma
mais acentuada do que os impostos sobre a produo e importao (-0,2 p.p.). Tal reflete a atual poltica
de recomposio da receita fiscal entre menos impostos diretos e mais impostos indiretos, o que promove
a utilizao dos fatores produtivos, aumenta o rendimento disponvel das famlias e melhora as condies
sociais.
Grfico II.2.2. Decomposio da receita
(% do PIB)
45,0
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
2016
2017
2018
2019
2020
Receita de capital
A evoluo dos impostos sobre o rendimento e o patrimnio considera o aumento da base tributvel, em
linha com o crescimento econmico e a massa salarial. As medidas de tributao direta incluem a
13
14
(e)
2017 (p)
2018 (p)
2019 (p)
2020 (p)
Saldo global
-2,2
-1,4
-0,9
-0,1
0,4
Saldo primrio
2,2
2,8
3,2
3,8
4,2
-1,7
-1,3
-0,8
-0,4
-0,1
0,3
0,4
0,5
0,4
0,3
2,7
2,9
3,3
3,6
3,7
Receita estrutural
43,6
43,2
43,1
43,0
42,8
40,9
40,3
39,9
39,5
39,1
Saldo estrutural
O novo objetivo de mdio prazo (OMP) para Portugal foi recentemente fixado pela Comisso Europeia
em 0,25% do PIB potencial, mais exigente do que o anterior de -0,5%. Refira-se que, de acordo com as
regras europeias, o OMP revisto a cada trs anos.
No horizonte de projeo, o ajustamento estrutural de 1,5 p.p. do PIB potencial, refletindo j a
convergncia para o novo OMP. Note-se que o anterior objetivo seria ultrapassado logo em 2019. Este
ajustamento estrutural reflete a opo por uma poltica fiscal mais adequada ao contexto socioeconmico
do pas e um esforo de racionalizao da despesa pblica. Desta forma, o ajustamento feito
procurando maior eficincia, da qual resultam redues na receita e na despesa estrutural de 0,8 p.p. e
de 2,4 p.p. do PIB, respetivamente.
Entre 2016 e 2020, prev-se que a poltica oramental assuma uma postura contra cclica, ao aproveitar
a melhoria da conjuntura econmica para se atingir uma consolidao oramental sustentada e a
convergir para o OMP, observando-se variaes positivas simultneas no hiato do produto e no
ajustamento do saldo primrio estrutural.
O Programa de Estabilidade cumpre com os compromissos de reduo do dfice estrutural e da dvida
pblica.
O Semestre Europeu preconiza um ajustamento estrutural das contas pblicas que se baseia na
separao do contributo do ciclo econmico para a variao do dfice. Este procedimento tem vindo a
demonstrar dificuldades nos ltimos anos com as variaes acentuadas do PIB (ver Caixas 1 e 2).
Num cenrio internacional recessivo, poder-se- justificar a adoo de medidas contracclicas. Nesse
caso, Portugal dever beneficiar das margens de flexibilidade do Tratado compatveis com o
financiamento de reformas estruturais, sem colocar em risco o equilbrio de mdio prazo das contas
pblicas.
4,0
Previsto em 2007
Previsto em 2015
3,0
2,0
1,0
0,0
-1,0
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
-2,0
O Grfico 1 apresenta estimativas oficiais da Comisso Europeia para o crescimento do produto potencial
portugus. patente a incerteza das estimativas na cauda do cometa, na qual se est a definir a poltica
oramental do Programa. A maior amplitude de estimativas ocorreu em 2014, onde a estimativa de crescimento
mnima de -0,6% e a mxima de 2,4%. Contudo, consideremos 2016, um ano com menor incerteza. Em 2011 e
2012, a CE estimava que em 2016 o PIB potencial cresceria 0,8%. Dois anos mais tarde, a estimativa passa a
negativa, -0,1%. Na ltima estimativa, o PIB potencial cresce 0,5%. este o valor usado para determinar o
ajustamento estrutural implcito no Oramento do Estado de 2016.
Ressalta deste simples exerccio que a poltica oramental condicionada por um alvo mvel; a verdade hoje pode
no o ser passados apenas alguns meses. Contudo, por definio o produto potencial estvel as
15
16
caractersticas produtivas que determinam o potencial produtivo, nomeadamente capital, recursos humanos,
recursos naturais e o conhecimento e a organizao produtiva no variam com a frequncia implcita nas
estimativas. O que varia a intensidade na utilizao dos fatores, originando oscilaes no crescimento do PIB, o
ciclo econmico.
E como que o PIB potencial traduz na estimativa para o ajustamento estrutural? Consideremos um exerccio
simples, que mantm as estimativas do Oramento do Estado de 2016 para o dfice nominal, 2,2%, e um
crescimento real da economia de 1,8%. Com a ltima estimativa da CE para o produto potencial, o ajustamento
estrutural ficar em 0,3 p.p. E se usssemos a melhor estimativa para o PIB potencial? O ajustamento passaria a
0,4 p.p. No pior cenrio potencial, o ajustamento degradava-se, ficando em -0,1 p.p. A mesma poltica oramental
avaliada distintamente devido a uma varivel no observvel. Importa reconhecer que as estimativas so isso
mesmo: estimativas. Logo incertas. A previso do Governo de um ajustamento estrutural para 2016 de 0,3 p.p.
razoavelmente provvel ao estar includa em intervalos de confiana implcitos noutras estimativas.
Fruto da incerteza das estimativas do saldo estrutural6, agravada pela crise, j se defende uma mudana nas
regras oramentais7. No se tratar de menosprezar o ajustamento estrutural, mas sim de criar regras mais
simples e previsveis. Regras desde logo passveis de serem facilmente transmissveis aos cidados que legitimam
os decisores polticos.
2017
2018
2019
2020
0,6
0,6
0,6
1,1
1,4
1,6
1,3
1,6
1,8
1,4
1,7
1,9
1,5
1,8
2,0
0,3
0,3
0,3
0,4
0,5
0,6
0,5
0,6
0,7
0,4
0,6
0,7
0,3
0,4
0,5
Por exemplo, no Country Report de 2016, a Comisso Europeia estima que as reformas dos ltimos quatro anos
conduziro, em 2020, a um aumento do PIB potencial de 1,9%. Contudo, o mtodo utilizado pelos Estados
Membros para estimar o crescimento do produto potencial ignora estes efeitos. O Quadro 1 ilustra a diferena que
faria assumir que o efeito de 1,9 p.p. das reformas estruturais se reparte uniformemente entre 2017 a 2020. Com
um crescimento potencial superior, o crescimento real atribuvel componente cclica diminui. Consequentemente,
o ajustamento oramental estrutural melhora cerca de 0,24 p.p. em cada um dos anos. Mesmo considerando que
6
Conforme se comprova pelas vrias previses, ciclicamente produzidas pelas vrias instituies internacionais (ex:
OCDE; CE; FMI), a estimativa dos valores de saldo estrutural diverge, significativamente, de instituio para instituio
(a este propsito, cfr. Quadro III.1.2.Previses oramentais, in Captulo III.1.1.).
7 Claeyes, G., Z. Darvas e A. Leandro, 2016, A proposal to revive the European fiscal framework, Bruegel Policy
Contribution, Issue 2016/07, March.
apenas metade do crescimento potencial se materializa, 0,95%, o ajustamento do saldo estrutural melhoraria
0,12 p.p.
A opo de no considerar os benefcios das reformas estruturais no PIB potencial exige que o ajustamento seja
feito na despesa pblica e na carga fiscal, gerando um efeito recessivo no curto prazo. A transmisso do impacto
das reformas, que atuam do lado da oferta, estimativa do crescimento potencial permitiria criar, do lado da
procura, o espao econmico necessrio materializao das reformas.
2017 (p)
2018 (p)
2019 (p)
2020 (p)
124,8
122,3
118,7
114,5
110,3
-4,2
-2,5
-3,6
-4,2
-4,2
-2,2
-2,8
-3,2
-3,8
-4,2
Efeito dinmico
-0,4
0,1
0,0
-0,1
-0,2
Efeito juros
4,4
4,2
4,1
4,0
3,8
-4,8
-4,1
-4,1
-4,0
-4,0
Efeito PIB
Outros
-1,6
0,2
-0,4
-0,3
0,1
-0,6
-0,1
-0,6
-0,5
-0,1
Outros ajustamentos
-0,9
0,3
0,3
0,2
0,2
17
18
contribuem so o P001 rgos de Soberania, o P004 Finanas e Administrao Pblica, o P017 Agricultura, Florestas, Desenvolvimento Rural e o P014 - Planeamento e Infraestruturas.
Para os restantes anos, os limites de despesa variam em mdia 1,4%. Em 2018 destaca-se a evoluo
do agrupamento da rea Econmica, decorrente da evoluo prevista para os encargos da dvida
pblica.
Limites de
Soberania P001 - rgos de soberania
P002 - Governao
P003 - Representao Externa
P008 - Justia
P009 - Cultura
Subtotal agrupamento
Segurana P006 - Defesa
P007 - Segurana Interna
Subtotal agrupamento
Social
P010 - Cincia Tecnologia e Ensino Superior
P011 - Ensino Bsico e Secundrio e Administrao Escolar
P012 - Trabalho, Solidariedade e Segurana Social
P013 - Sade
Subtotal agrupamento
Econmica P004 - Finanas e Administrao Pblica
P005 - Gesto da Dvida Pblica
P014 - Planeamento e Infraestruturas
P015 - Economia
P016 - Ambiente
P017 - Agricultura, Florestas, Desenvolvimento Rural e Mar
P018 - Mar
Subtotal agrupamento
Total da Despesa financiada por receitas gerais
Fonte: Ministrio das Finanas.
2016
3 159
110
285
742
275
4 571
1 722
1 613
3 335
1 397
5 081
13 586
7 971
28 035
3 541
7 546
762
202
80
295
36
12 462
48 403
2017
3 281
111
284
738
275
4 689
1 722
1 607
3 328
1 400
5 083
13 709
7 979
28 170
3 775
7 220
863
202
81
397
36
12 575
48 762
2018
2019
2020
4 714
3 354
28 324
13 147
49 539
50 023
50 856
Captulo
3
III. Anlise de Sensibilidade
III.1 Anlise de Sensibilidade ao Enquadramento Macroeconmico
III.1.1 Previses Macroeconmicas e Oramentais de outras Entidades
O cenrio macroeconmico deste Programa de Estabilidade encontra-se ligeiramente acima das
previses de diversas instituies.
OCDE (nov/15)
BdP
2016
2017
1,6
1,5
CE (fev/16)
FMI (abr/16)
1,7
1,7
1,6
1,6
1,5
1,5
1,7
1,6
1,6
1,8
1,4
1,3
1,2
1,2
1,2
Contributos (p.p.)
Procura Interna
2,1
1,8
1,8
1,6
1,6
0,9
0,8
0,7
1,6
1,5
1,8
2,0
1,5
1,4
1,3
1,3
1,3
-0,4
-0,2
-0,2
0,0
-0,1
0,6
0,9
0,9
0,0
0,0
-0,2
-0,2
0,0
-0,2
-0,2
-0,1
-0,1
1,8
1,2
1,1
1,3
1,6
0,5
0,8
1,5
1,3
1,5
1,4
1,4
1,6
1,7
IPC
0,9
1,0
1,1
1,2
1,4
0,5
1,4
1,6
0,7
1,0
0,7
1,1
0,7
1,2
1,4
1,5
1,6
1,0
0,9
0,7
0,6
0,5
0,9
0,5
0,8
0,7
1,0
0,5
0,5
0,5
0,5
11,6
10,9
10,4
10,0
9,6
11,3
10,6
11,7
10,8
11,6
11,1
10,7
10,2
9,8
0,7
0,8
0,9
1,0
1,0
0,7
1,0
0,8
1,1
0,4
0,7
0,7
0,7
0,6
1,8
1,7
2,9
2,3
2,3
2,4
2,4
2,1
1,6
1,3
1,0
0,7
0,5
0,2
1,1
1,1
0,9
0,4
0,1
-0,2
-0,4
Fontes: Comisso Europeia, Economic Forecast, fev 2016; Banco de Portugal - Projees para a Economia Portuguesa: 2016-2018;
OECD Economic Outlook - No.98 November 2015; IMF World Economic Outlook April 2016; CFP - Finanas Pblicas: Situao e
Condicionantes 2016-2020.
A previso apresentada para o PIB em 2016, 1,8%, igual apresentada no Oramento do Estado,
prxima da projetada pelo Conselho das Finanas Pblicas (1,7%) e acima das restantes instituies.
Entre 2017 a 2020, as previses do Programa de Estabilidade apontam para um crescimento do PIB
prximo dos 2%. Em contrapartida, o cenrio apresentado pelas outras instituies revela um
crescimento do PIB em torno de 1,5%. O fortalecimento da procura externa relevante nos prximos anos
contribuir para uma melhoria do contributo das exportaes lquidas de Portugal. Em mdia, as
instituies preveem um valor virtualmente nulo entre 2017 e 2020. A procura interna deve continuar com
um crescimento moderado, devendo o seu contributo para o crescimento do PIB situar-se, em mdia, em
cerca de 1,5 p.p. (1,6 p.p. em 2016).
Relativamente ao mercado de trabalho, todas as instituies anteveem uma descida gradual da taxa de
desemprego, com ritmos similares. Em 2017, a mdia das taxas de desemprego previstas por estas
instituies de 10,9%, igual ao Programa de Estabilidade. Ao longo do horizonte de previso, o
emprego aumentar, com a generalidade das instituies a prever uma ligeira desacelerao, originando
um impacto positivo na produtividade aparente do trabalho.
As previses oramentais afiguram uma melhoria progressiva dos saldos das administraes pblicas,
tendncia partilhada pelas restantes instituies (embora de forma mais tnue). Ressalve-se que estas se
20
baseiam num cenrio de polticas invariantes, no traduzindo o impacto de medidas de poltica a serem
adotadas nas referidas projees.
Quadro III.1.2. Previses oramentais
(em % do PIB e do PIB potencial)
CFP (mar/16)
OCDE (nov/15) CE (fev/16)
FMI (abr/16)
2016
2017
Saldo global
-2,7
-2,8
-2,5
-2,4
-2,3
-2,8
-2,6
-3,4
-3,5
-2,9
-2,9
-2,8
-2,8
-2,8
Saldo primrio
1,8
1,6
1,8
1,8
1,8
1,4
1,5
1,2
-3,5
1,7
1,6
1,6
1,6
1,5
-0,1
-0,6
-2,9
-3,5
-2,0
-2,4
-2,6
-2,7
-2,8
127,9
127,4
Saldo estrutural
Dvida Pblica
Fontes: Comisso Europeia, Economic Forecast, fev 2016; OECD Economic Outlook - No.98 November 2015; IMF World
Economic Outlook April 2016; CFP - Finanas Pblicas: Situao e Condicionantes 2016-2020.
Nota: As variveis estruturais encontram-se em % do PIB potencial.
III.1.2 Choques
Tendo em conta os riscos enumerados, quantificam-se nesta seco os impactos esperados dos dois
choques exgenos mais relevantes no enquadramento atual: um aumento de 20% no preo do petrleo e
uma diminuio do crescimento da procura externa em 2 p.p.
Aumento do preo do petrleo
No caso do aumento do preo do petrleo a simulao revela uma quebra do PIB real no primeiro ano.
Adicionalmente, assiste-se a um aumento dos preos no consumidor. Esta subida tambm tem um
impacto significativo no deflator das importaes e, por essa via, implica uma reduo do PIB nominal.
Dado o peso das importaes de combustveis na balana de bens, esta acelerao do preo dos bens
energticos importados traduz-se num impacto negativo no saldo da balana corrente.
O impacto na taxa de desemprego reduzido devido a efeitos desfasados da atividade econmica no
emprego e por no se considerarem implicaes adicionais sobre as condies financeiras da economia8.
O rcio da dvida pblica aumentaria por via do menor crescimento do PIB nominal.
8
Nesse caso, a deteriorao dos saldos correntes implicaria uma perceo mais elevada de risco ao financiamento
economia portuguesa, levando a reduzir o crdito concedido s empresas e, por essa via, poderia aumentar a taxa de
desemprego.
PIB nominal
4,5
2,1
2,2
2,0
1,9
1,8
1,7
1,6
4,0
3,5
3,0
2,5
1,5
2016
2017
2018
mais 20%
menos 20%
2019
2020
cenrio base
2016
2017
2018
mais 20%
menos 20%
Dvida Pblica
130,0
Percentagem do PIB (%)
0,5
0,0
-0,5
-1,0
-1,5
-2,0
-2,5
125,0
120,0
115,0
110,0
105,0
100,0
2016
mais 20%
2017
2018
menos 20%
2019
2020
cenrio base
2016
mais 20%
2017
2018
menos 20%
2019
2020
cenrio base
2,1
3,0
1,9
2019
2020
cenrio base
1,7
1,5
1,3
1,1
0,9
0,7
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
0,5
2016
2017
mais 20%
2018
menos 20%
cenrio base
2016
2017
2018
mais 20%
menos 20%
2019
2020
cenrio base
21
PIB nominal
5,0
Variao Homloga (%)
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
0,5
2016
2017
menos 2 p.p.
2018
mais 2 p.p.
2019
2020
cenrio base
2016
2017
menos 2 p.p.
2019
2020
cenrio base
130,0
0,5
2018
mais 2 p.p.
Dvida Pblica
0,0
-0,5
-1,0
-1,5
-2,0
125,0
120,0
115,0
110,0
105,0
100,0
-2,5
2016
2017
menos 2 p.p.
2018
mais 2 p.p.
2016
2017
menos 2 p.p.
2019
2020
cenrio base
1,9
1,7
1,5
1,3
1,1
0,9
0,7
0,5
2016
2017
menos 2 p.p.
2018
mais 2 p.p.
2019
2020
cenrio base
2018
mais 2 p.p.
2019
2020
cenrio base
2,1
Variao Homloga (%)
22
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
2016
2017
menos 2 p.p.
2018
mais 2 p.p.
2019
2020
cenrio base
Montante em
m ilhes de EUR
Am ortizaes 2016-2020
Novo Banco
3.500
3.500
Garantia de Carteira
2.800
2.800
6.300 TOTAL.
6.300
TOTAL.
De acordo com planos de amortizao, prev-se o reembolso integral das operaes garantidas pelo
Estado no mbito da Iniciativa para o Reforo da Estabilidade Financeira (IREF) at fevereiro de 2017,
incluindo o reembolso de 1.000 milhes de euros durante o ano de 2016.
Refira-se que as IC sempre satisfizeram o pagamento da dvida garantida e das comisses de garantia,
tendo-se verificado a amortizao antecipada de diversas operaes, restando apenas trs garantias
concedidas ao Novo Banco cujas obrigaes transitaram do BES.
A Garantia de Carteira, instrumento atravs da qual a Repblica Portuguesa assegura, at ao limite de
2.800 milhes de euros, o cumprimento das obrigaes assumidas pelas IC (BPI, CGD, BES e BCP)
junto do BEI, tem um prazo de sete anos, com maturidade em 2020, sendo que a maioria das operaes
beneficia de garantias bancrias, reduzindo assim o risco assumido pelo Estado.
23
24
Beneficirio da Garantia
Montante
Garantido em
m ilhes
% relativa
Am ortizaes Am ortizao
at 31-12-2016 2016/2020 ***
de EUR*
Entidades reclassificadas
70,41%
11.635,8
2.591,3
15,68%
METROPOLITANO DE LISBOA
2.570,2
INFRAESTRUTURAS DE PORTUGAL
2.906,7
721,5
PARVALOREM
CP
Variao %
do m ontante
garantido
(2016-2020)
694,8
269,32
5.805,9
2169,77
-83,73%
-49,90%
15,55%
87,54
1027,40
-39,97%
17,59%
105,45
937,09
-32,24%
4,37%
42,68
165,18
-22,89%
EDIA
531,8
3,22%
6,68
381,85
-71,80%
METRO DO PORTO
798,6
4,83%
54,08
291,50
-36,50%
PARQUE ESCOLAR
996,2
6,03%
42,69
242,62
-24,35%
PARUPS
464,5
2,81%
86,37
535,50
-115,29%
55,0
0,33%
0,00
55,00
-100,00%
1.718,01
1.373,31
10,40%
459,48
262,70
-26,75%
8,31%
89,00
46,38
CARRIS
244,70
1,48%
42,62
196,78
-80,42%
STCP
100,00
0,61%
0,00
0,00
0,00%
Outras**
1.976,06
11,96%
75,84
353,77
-17,90%
Regies Autnomas
1.195,02
7,23%
8,24
308,99
-25,86%
1.162,08
7,03%
5,89
297,22
-25,58%
32,94
0,20%
2,35
11,76
-35,71%
867,9
6.928,1
-41,93%
TRANSTEJO
Entidades no reclassificadas
AdP
APRAM
TOTAL
16.524,9
-19,13%
Fonte: DGTF
* Montante garantido data de 31/12/2015
**Disperso por cerca de 35 entidades pblicas na sua maioria no reclassificadas, privadas e pases objecto da cooperao
portuguesa.
*** Amortizaes a ocorrer entre 01/01/2016 e 31/12/2020
No caso das empresas reclassificadas no permetro das AP, o montante da dvida e encargos anuais est
registado na conta das AP. No Oramento do Estado para 2016 prev-se a concesso de financiamentos
ou aumentos de capital, atravs da DGTF, que permitiro a essas empresas assegurar o servio da
dvida, mitigando o risco de incumprimento.
Em relao aos beneficirios acima designados por Outras, cujo dvida ascende a cerca de 1.976,06
milhes de euros, a previso dos reembolsos para 2016 estima-se em cerca de 75,84 milhes de euros.
No se prev um risco de incumprimento significativo com base no histrico das execues de garantia,
com exceo da Europarque, que j foi objeto de pagamentos em execuo de garantia.
Ademais, importa destacar que a maioria dos pedidos formulados no tem sido acolhida, por concluir-se
que no existe fundamento para o pagamento de compensaes/indemnizaes. Veja-se, em detalhe,
cada um dos sectores relevantes.
Sector Rodovirio
At ao final do ano de 2015, o valor dos pedidos de reposio do equilbrio financeiro, submetidos por
concessionrias e subconcessionrias rodovirias, ascendia a 2.070 milhes de euros (-42,5% face a 31
de dezembro de 2014). Na maior parte das situaes no houve reconhecimento dos fundamentos e/ou
dos valores peticionados.
A situao mais expressiva refere-se concesso do Douro Litoral (AEDL), cujo montante peticionado,
aproximadamente 1.350 milhes de euros, representa cerca de 65% do total de contingncias financeiras
identificadas nas PPP rodovirias no final de 2015.
O pedido de reposio do equilbrio financeiro da subconcesso do Baixo Tejo representa 7% no total
das contingncias vigentes no final de 2015.
Acrescem pedidos de reposio do equilbrio financeiro relacionados com a no aprovao do dispositivo
eletrnico de matrcula, do qual podero resultar encargos acrescidos com a cobrana de portagens.
Sector Ferrovirio
O sector ferrovirio regista o pedido de reposio do equilbrio financeiro apresentado, em 2012, pela
concessionria da Fertagus, na sequncia do aumento da taxa das infraestruturas ferrovirias. O valor
peticionado de cerca de 1,5 milhes de euros/ano desde 2012.
Em fevereiro de 2014, foi constitudo o tribunal arbitral para a avaliao do pedido de indemnizao
apresentado pela ELOS - Ligaes de Alta Velocidade, na sequncia da recusa de visto pelo Tribunal de
Contas aos contratos relacionados com as infraestruturas ferrovirias no troo Poceiro-Caia e da
Estao de vora. A ELOS quantifica a indemnizao em cerca de 169 milhes de euros. expectvel
que venha a ser emitida uma deciso no decurso do segundo semestre de 2016.
Sector da Sade
No sector da sade, salienta-se o pedido de reposio do equilbrio financeiro apresentado pela EG
Estabelecimento do Hospital de Loures, no montante de 2.975.860 euros, respeitante formao dos
mdicos internos.
Sector da Segurana
No final de 2015, no sector da segurana existiam quatro pedidos relevantes de reposio do equilbrio
financeiro relacionados com atrasos na montagem da rede SIRESP ou com encargos adicionais
incorridos pela concessionria para o cumprimento do prazo definido contratualmente. No possvel
quantificar o impacto oramental destes processos.
25
26
III.2.2 Estratgia de Gesto da Dvida Direta do Estado e o seu Impacto na Exposio aos
Riscos
A limitao de riscos um objetivo explcito da gesto da dvida pblica, estabelecendo-se limites
mximos para o risco de taxa de juro (perfil de refixing e durao modificada), o perfil de refinanciamento,
risco cambial e risco de crdito (Lei Quadro da Dvida, Lei n. 7/98, de 3 de fevereiro).
Risco de Refinanciamento
Entre outras variveis, a gesto da carteira de dvida pblica tem em considerao a monitorizao do
perfil de refinanciamento da carteira de dvida, procurando evitar-se excessivas concentraes de
amortizaes.
O controlo regular deste risco baseado na percentagem de dvida da carteira ajustada9 a refinanciar em
determinados prazos. De acordo com as Normas Orientadoras para a Gesto da Dvida Pblica, os
limites absolutos impostos percentagem da carteira a vencer num prazo de 12, 24 e 36 meses so,
respetivamente, 25, 40 e 50 por cento. No final de 2015, a carteira ajustada cumpria integralmente estes
limites:
Quadro III.2.3. Perfil de refinanciamento da carteira ajustada no final de 2015
A carteira ajustada inclui todos os emprstimos que constituem a carteira de dvida total e dos contratos de derivados
financeiros que sobre ela estejam contratados, com excluso da dvida referente a CEDIC, CEDIM, Certificados de
Aforro e Certificados do Tesouro, Renda Perptua e Consolidados.
10 A durao modificada mede a elasticidade do valor de mercado da carteira variao das taxas de mercado.
No final de 2015, a dvida a refinanciar ou com taxa de juro a reafixar nos 12 meses seguintes era de
28,8% do total da dvida. Este valor elevado reflete o peso de instrumentos de dvida com taxa de juro
varivel no stock de dvida, nomeadamente os emprstimos concedidos pelo FMI e pelo Fundo Europeu
de Estabilizao Financeira (FEEF). Ainda assim, este valor diminuiu face a 2014 (30,3%). A amortizao
parcial do emprstimo do FMI contribuiu em 4,7 p.p. para a reduo deste indicador.
A taxa de juro do emprstimo do FEEF est indexada ao custo de financiamento desta instituio. Porque
este se baseia sobretudo em instrumentos de dvida de mdio e longo prazo de taxa fixa, a volatilidade
da taxa de juro deste emprstimo ser menor. A maturidade mdia da carteira de dvida de longo prazo
do FEEF um pouco superior a 6 anos, pelo que assumindo um perfil de refinanciamento uniforme, o
peso da dvida a refinanciar anualmente corresponderia a cerca de 8% do total. Nesse cenrio, um
aumento de 1 p.p. nas taxas de juros de mercado teria um impacto estimado de 0,08 p.p. no custo mdio
dos emprstimos de taxa de varivel do FEEF no 1 ano, aumentando gradualmente at cerca de 0,4 p.p.
no 5 ano.
Para averiguar a incerteza que envolve a previso de juros entre 2016 a 2020, realizou-se um exerccio
de anlise de sensibilidade ao aumento permanente de 1 p.p. da taxa de juro ao longo de toda a curva de
rendimentos, com tudo o resto constante. De acordo com Quadro III.XX, tal traduzir-se-ia num incremento
dos juros em 2016 de 304 milhes de euros em contas pblicas e de 440 milhes de euros em contas
nacionais, aumentando gradualmente nos anos seguintes, at um mximo em 2020, de 1.008 milhes
numa tica de caixa e 1.168 milhes de euros numa base de acrscimo (pouco mais de 0,5 por cento do
PIB).
Quadro III.2.4. Impacto de um aumento imediato e permanente das taxas de juro de mercado em 1 p.p.
Juros do subsetor Estado - Impacto de um aumento das taxas de juro de mercado em 1 p.p.
2016
2017
2018
2019
2020
1.008
EUR milhes
304
415
644
827
% PIB
0,2%
0,2%
0,3%
0,4%
0,5%
EUR milhes
440
617
787
991
1.168
% PIB
0,2%
0,3%
0,4%
0,5%
0,5%
Nota: Assume-se que o aumento das taxas de juro de mercado tem um impacto de 1p.p. no custo mdio do emprstimo do
FMI e um aumento incremental de 0,08p.p. por ano no custo mdio dos emprstimos de taxa de varivel do FEEF.
Fonte: Agncia de Gesto da Tesouraria e da Dvida Pblica - IGCP, E.P.E.
11 Direitos de saque especiais (DSE) correspondem a um cabaz de EUR, USD, GBP e JPY. Em outubro de 2016, este
cabaz ser alterado, passando a incluir tambm o Renminbi Chins RMB com um peso de 10,9%.
27
28
Pelo contrrio, no final de 2015, a exposio cambial lquida era residual, cerca 0,1% (largamente inferior
ao limite de 15%), uma vez que o risco cambial dos ttulos MTN estava totalmente coberto, assim como a
quase totalidade do risco cambial do emprstimo do FMI.
No entanto, salienta-se que os fluxos financeiros em operaes de derivados no so considerados para
apuramento dos juros em contas nacionais. Assim, uma depreciao (apreciao) do euro ter um
impacto desfavorvel (favorvel) no saldo oramental. Por exemplo, dado o saldo do emprstimo do FMI
e dos MTN denominados em USD, uma diminuio do EUR/USD de 10% conduziria a um aumento dos
juros em contas nacionais em cerca de 50 milhes de euros. Em contas pblicas, o impacto seria
limitado, porque os fluxos financeiros de derivados compensariam grande parte do efeito.
Risco de Crdito
A assuno de risco de crdito por parte da Repblica decorre da contratao de operaes com
instrumentos derivados, repos e aplicaes no mercado monetrio. As Normas Orientadoras estabelecem
a diversificao dos riscos e a atribuio de limites de exposio a cada contraparte em funo da sua
qualidade creditcia.
O risco de crdito de cada contraparte (de todos os seus contratos derivados com a Repblica) apurado
adicionando-se ao valor de mercado atual, que representa o valor de substituio da transao, uma
exposio potencial. A este resultado deve-se ainda subtrair o valor de mercado do colateral recebido ou
entregue ao abrigo do CSA (Credit Support Annex).
A lista de contrapartes para transaes que envolvam risco de crdito atualmente composta por 25
instituies financeiras com contratos ISDA (International Swaps and Derivatives Association) assinados
com a Repblica, das quais 5 tm CSA unilateral e 12 CSA bilateral12. Importa salientar que, ao longo de
2015, a exposio a risco de crdito da carteira de derivados manteve-se sempre abaixo do limite global
estabelecido.
12 Nos CSA unilaterais, as contrapartes esto obrigadas a entregar colateral Repblica se o valor de mercado das
posies em derivados for negativo; nos CSA bilaterais essa obrigao recproca.
Captulo
4
IV. Sustentabilidade das Finanas Pblicas
IV.1 Anlise da Sustentabilidade de Longo Prazo das Finanas Pblicas
A anlise de sustentabilidade das finanas pblicas assume relevncia no atual contexto de presses
demogrficas e do elevado rcio de dvida pblica em percentagem do PIB. A antecipao dos riscos e a
adequada atuao permitem fazer face a situaes macroeconmicas adversas.
A Comisso Europeia utiliza dois indicadores (S1 e S2) para aferir a solidez das finanas pblicas.
O indicador S1 mede o esforo oramental necessrio para atingir o valor de referncia do rcio da dvida
pblica de 60% do PIB em 2030. O S2 avalia o ajustamento do saldo primrio estrutural necessrio para
cumprir a restrio oramental intertemporal num horizonte infinito.
A atualizao destes indicadores, num cenrio de polticas invariantes, assumiu os pressupostos do
Programa de Estabilidade (Quadro IV.1.1.). Adicionalmente, para a projeo das despesas relacionadas
com o envelhecimento da populao, as que constam no Relatrio sobre o Envelhecimento da Populao
de 2015 (Ageing Report 2015).
Ano base
Perodo de consolidao
Dvida no ano base (% do PIB)
Saldo primrio estrutural inicial (% do PIB potencial)
CE
PE
2017
2020
2018-2022
2021-2025
121,3
110,3
1,9
3,7
Por comparao com o Relatrio de Sustentabilidade de 2015 da CE, os resultados agora projetados
apresentam uma melhoria dos dois indicadores. Tal resulta das diferentes hipteses assumidas,
nomeadamente, o ponto de partida da dvida e do saldo primrio estrutural (ano base diferente). O
indicador de mdio prazo (S1) sinaliza agora existncia de um risco mdio13 ao indicar uma necessidade
de melhorar gradualmente o saldo primrio estrutural em cerca de 2,5 p.p. do PIB ao longo do perodo de
consolidao (at 2025).
13
Os pases apresentam um risco de mdio prazo mdio se o S1 for maior ou igual a 0 p.p. e menor ou igual a 2,5 p.p.
30
S1
CE
Total
1. Posio oramental inicial
S2
PE
CE
PE
4,7
2,5
0,7
-1,2
0,2
-1,6
-0,5
-2,7
0,8
0,5
4,4
4,7
0,1
-0,1
0,5
0,4
penses
0,2
-0,2
-0,5
0,4
1,9
1,8
educao e desemprego
-0,8
-1,3
-0,9
A melhoria da posio oramental inicial (menor rcio da dvida) a componente que mais contribui para
a reduo do indicador (-2,2 p.p. do PIB face s projees da CE). O custo de atrasar o ajustamento,
bem como o ajustamento relacionado com os custos de envelhecimento contribuem no seu conjunto com
0,5 p.p. do PIB para a melhoria do indicador, mais do que compensando o ajustamento necessrio para
estabilizar o rcio da dvida (+0,3 p.p. do PIB).
Para colocar a dvida numa trajetria sustentvel no longo prazo (S2), Portugal apresenta um baixo
risco14 (-1,2 p.p. do PIB). Este ajustamento depende essencialmente da posio oramental inicial (-1,6
p.p. do PIB), sendo parcialmente compensado pelos custos com o envelhecimento (+0,4 p.p. do PIB),
que, embora evidenciem os resultados positivos das ltimas reformas introduzidas no sistema de
penses apresentam presses nas despesas com sade e cuidados continuados (1,8 p.p. do PIB).
14
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
Os cenrios apresentados traduzem-se em simulaes para cada uma das variveis, mantendo-se as
outras constantes. No refletem tambm efeitos de segunda ordem que os choques apresentados teriam
noutras variveis macroeconmicas e oramentais.
Grfico IV.2.2. Cenrio 1 - Sensibilidade da Dvida
Pblica taxa de juro
140%
140%
120%
120%
100%
100%
80%
80%
60%
60%
40%
Cenrio base +/-0,5p.p. taxa de juro
Cenrio base +/-0,75p.p. taxa de juro
20%
+0,5 p.p.
-0,75 p.p.
40%
- 0,75 p.p.
20%
+ 0,5 p.p.
0%
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2015
2045
2020
2025
2030
20%
+ 0,75 p.p.
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2035
2040
2045
31
32
Na globalidade dos cenrios, no existe inverso de trajetria da dvida pblica face ao cenrio base,
embora a convergncia para o limite de 60% do PIB assuma diferentes padres. Pela anlise de
sensibilidade, observa-se que um aumento de 0,75 p.p. na taxa de crescimento nominal do PIB ou no
saldo primrio, bem como a reduo na taxa de juro, permitem atingir um rcio em % do PIB inferior ou
igual a 60% em 2032, dois anos antes do cenrio base. Contrariamente, nos cenrios de menor
crescimento do PIB ou de taxas de juro superiores sero necessrios excedentes primrios mais
elevados de modo a cumprir as regras de reduo da dvida estabelecidas no Pacto de Estabilidade e
Crescimento.
Captulo
5
V. Qualidade das Finanas Pblicas
V.1
Modernizao Administrativa
O XXI Governo Constitucional definiu como um dos seus desgnios prioritrios a construo de um
Estado mais simples, inteligente e moderno. A concretizao desta viso implica definir e prosseguir uma
estratgia de:
descentralizao e subsidiariedade.
Participao
A maturidade da nossa democracia depende da disponibilizao de meios para os cidados defenderem
os seus direitos e cumprirem as suas obrigaes. Ademais, importa criar as necessrias condies
participao ativa nas decises estratgicas do pas.
O Oramento do Estado para 2017 estimular a participao dos cidados atravs da implementao do
Oramento Participativo, o qual prev a afetao de uma verba anual para projetos propostos e
escolhidos pelos cidados, que visem a promoo da qualidade de vida.
Sempre que seja considerado relevante, o programa incluir medidas de simplificao legislativa e
administrativa associadas s Tecnologias da Informao e Comunicaes (TIC).
A definio e a priorizao das medidas do programa SIMPLEX 2016 sero efetuadas com base na
informao recolhida num processo amplamente participativo. Para esse efeito, decorreu a Volta
SIMPLEX, que envolveu a realizao de sesses pblicas em todas as capitais de distrito e nas regies
34
Simplificao legislativa
Para alm das medidas que sero includas no SIMPLEX 2016, foram j implementadas na Lei Orgnica
e no Regimento do Conselho de Ministros do XXI Governo Constitucional algumas medidas de
simplificao, entre as quais se destacam:
fixar duas datas por ano para entrada em vigor da legislao que afete o funcionamento das
empresas (1 de janeiro e 1 de julho).
A sua atividade ser desenvolvida num ambiente controlado, permitindo reduzir os custos de
funcionamento e os riscos inerentes aos processos de inovao na AP.
Devido sua relevncia social e econmica, o emprego ser uma das reas objeto dos primeiros
projetos. necessrio melhorar os servios que so prestados a desempregados e empregadores
atravs da sua integrao num ponto nico de contacto.
Descentralizao e subsidiariedade
O Governo privilegia o cumprimento do princpio da subsidiariedade, atravs da interveno das
autarquias locais, promovendo uma governao de proximidade e uma gesto mais eficiente dos
recursos locais, apostando na coerncia territorial da administrao desconcentrada do Estado.
Empenha-se em aprofundar a democracia local e conferir plena legitimidade democrtica s diversas
formas de representao territorial, promovendo uma maior representatividade das populaes.
Reforar o papel das autarquias locais na gesto de servios pblicos de proximidade, atravs de um
novo enquadramento financeiro e da descentralizao de competncias para os Municpios.
35
Captulo
6
VI. Poltica Fiscal
Num quadro de estabilidade dos principais impostos, a poltica fiscal ser usada para a promoo do
crescimento e do emprego e para aumentar a eficincia atravs do apoio a objetivos setoriais.
As linhas fundamentais de atuao sero:
introduo de alteraes tributao das empresas que reduzam os custos de cumprimento dos
impostos e reforcem os incentivos capitalizao;
38
Progressividade e personalizao
Em 2016, a progressividade do IRS foi reforada com a substituio do quociente familiar - introduzido
com a reforma do IRS de 2014 - por uma deduo fixa por cada filho, com efeito neutro na despesa fiscal.
As restantes alteraes s dedues de despesas (dedues pessoalizantes) introduzidas na reforma de
2014 devero ser avaliadas aps a liquidao do IRS de 2015.
A progressividade da tributao do rendimento pessoal deve ainda ser reforada pela reanlise dos
efeitos provocados pela reduo do nmero de escales, que se traduziu na aplicao de taxas
marginais muito elevadas a nveis de rendimento relativamente baixos. Dados os objetivos de
estabilidade oramental, quaisquer alteraes devem ser realizadas em neutralidade fiscal.
Imposto do selo
O Oramento do Estado para 2016 reflete uma preocupao com os elevados nveis de endividamento
das famlias portuguesas. Nesse sentido, contempla uma norma de agravamento de 50% do Imposto do
Selo sobre o crdito ao consumo. A medida vigorar at 2018 e visa fomentar o aforro com o
agravamento do custo do crdito ao consumo.
Tributao do patrimnio
O OE para 2016 reduziu a taxa mxima de IMI aplicvel pelos municpios, reduzindo o esforo mximo
suportado pelas famlias.
Nos termos do Programa do Governo, ser introduzido um mecanismo de progressividade na tributao
direta do patrimnio imobilirio, tendo por referncia o patrimnio imobilirio global detido. Este
redesenho da tributao direta deve ainda conter mecanismos que incentive a utilizao produtiva do solo
e o arrendamento da propriedade imobiliria, nomeadamente da habitao.
39
Cdigo
SEC
2015
2016
2017
Nvel
(106 euros)
2018
2019
2020
taxa de variao
1. PIB (real)
B1*g
171 136,7
1,5
1,8
1,8
1,9
2,0
2,1
2. PIB (nominal)
B1*g
179 378,9
3,4
3,9
3,4
3,5
3,5
3,6
3. Consumo privado
P.3
113 638,3
2,6
2,4
1,8
1,8
1,8
1,8
4. Consumo pblico
P.3
33 211,4
0,6
0,2
-0,7
-1,1
-1,2
-0,3
P.51
27 456,7
3,9
4,9
4,8
4,1
4,7
4,1
P.52 + P53
P.6
73 045,8
5,2
4,3
4,9
4,9
4,9
4,9
P.7
76 720,9
7,4
5,5
4,9
4,1
4,3
4,4
445,3
2,5
2,4
1,9
1,7
1,8
1,9
P.52 + P53
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
B.11
-1,0
-0,6
-0,1
0,2
0,1
0,1
2015
2016
2017
2018
2019
2020
1. Deflator do PIB
1,9
2,1
1,6
1,5
1,5
1,5
0,7
1,2
1,6
1,7
1,8
1,8
3. IHPC
0,5
1,2
1,6
1,7
1,8
1,8
0,5
2,8
0,7
1,2
1,0
1,1
0,6
0,2
0,3
0,6
0,8
0,9
-1,0
1,0
0,4
1,7
1,2
1,1
-4,1
-0,6
-0,4
1,7
1,2
1,1
2018
2019
2020
1,2
taxa de variao
D.1
2015
2015
2016
Nvel
2017
taxa de variao
4 575,9
1,4
0,8
0,7
1,0
1,0
12,4
11,4
10,9
10,4
9,8
9,0
37,4
0,1
1,0
1,1
0,9
1,0
0,9
77 652,8
1,3
3,1
2,7
2,9
3,1
3,5
20,2
-0,5
2,4
2,0
2,0
2,2
2,3
Cdigo SEC
B.9
2015
2016
2017
2018
2019
2020
1,1
1,6
1,8
2,0
1,9
2,4
da qual:
- Saldo da balana de bens e servios
0,8
1,0
1,3
1,7
2,0
2,2
-2,1
-1,9
-2,0
-2,2
-2,3
-2,5
1,2
1,2
1,2
1,2
1,2
1,4
B.9
5,5
3,8
3,2
2,8
2,0
2,0
B.9
-4,4
-2,2
-1,4
-0,9
-0,1
0,4
4. Discrepncias estatsticas
44
2015
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Nvel
% PIB
% PIB
% PIB
% PIB
% PIB
% PIB
-2,2
-1,4
-0,9
-0,1
0,4
S.13
-7 893,0
-4,4
S.1311
-9 770,4
-5,4
S.1312
S.1313
788,4
0,4
S.1314
1 089,1
0,6
TR
78 670,8
43,9
43,7
43,4
43,1
43,0
42,7
3. Despesa total
TE
86 563,8
48,3
45,9
44,8
44,0
43,2
42,4
4. Capacidade/necessidade de f inanciamento
B.9
-7 893,0
-4,4
-2,2
-1,4
-0,9
-0,1
0,4
5. Juros
D.41
8 191,7
4,6
4,4
4,2
4,1
4,0
3,8
B.9+D.41
298,7
0,2
2,2
2,8
3,2
3,8
4,2
-2 213,2
-1,2
0,2
0,2
0,0
0,0
0,0
6. Saldo primrio2
7. Medidas one-off e temporrias 3
Componentes da receita
8. Impostos sobre a produo e importao
D.2
26 072,4
14,5
14,9
14,9
14,9
14,8
14,7
D.5
19 457,6
10,8
10,2
10,0
10,0
9,9
9,8
D.91
0,3
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
D.61
20 717,6
11,5
11,5
11,4
11,3
11,3
11,4
D.4
13. Outros 4
14=2. Receita total
p.m.: Carga fiscal (D.2+D.5+D.61+D.91-D.995)
TR
5
1 401,2
0,8
0,8
0,7
0,7
0,7
0,7
11 021,7
6,1
6,3
6,4
6,2
6,3
6,2
78 670,8
43,9
43,7
43,4
43,1
43,0
42,7
61 702,8
34,4
34,2
33,9
33,9
33,9
33,8
Componentes da despesa
D.1+P.2
30 864,8
17,2
17,2
16,7
16,2
15,7
15,3
D.1
20 264,1
11,3
11,1
10,8
10,5
10,2
10,0
P.2
10 600,6
5,9
6,2
5,9
5,7
5,5
5,4
34 517,0
19,2
18,6
18,4
18,2
18,0
17,7
D.632
3 235,7
1,8
1,8
1,7
1,7
1,7
1,6
D.62
31 281,3
17,4
16,8
16,6
16,5
16,3
16,1
17=5. Juros
D.41
8 191,7
4,6
4,4
4,2
4,1
4,0
3,8
18. Subsdios
D.3
1 172,1
0,7
0,8
0,6
0,6
0,6
0,6
P.51g
3 856,9
2,2
1,9
2,0
2,0
2,1
2,0
D.9
3 365,2
1,9
0,5
0,5
0,5
0,6
0,5
4 596,2
2,6
2,5
2,4
2,3
2,3
2,3
86 563,8
48,3
45,9
44,8
44,0
43,2
42,4
18,0
17,4
16,8
16,2
15,8
TE
32 534,2
18,1
p.m.: Despesa de consumo final das Administraes Pblicas (nominal)
P.3
1 RT - DT = B.9
2 O saldo primrio calculado pela soma de B.9 (item 4) e D.41 (item 5).
3 Um sinal positivo denota medidas
one-off redutoras de df ice.
4 P.11 + P.12 + P.131 + D.39rec + D.7rec + D.9rec (exc. D.91).
5 Incluindo os cobrados pela UE e incluindo um ajustamento para impostos e contribuies sociais incobrveis (D.995), se apropriado.
6 Incluindo benefcios que no em espcie (D.621 e D.624) e em espcie (D.631) relacionados com subsdio de desemprego.
7 D.29+D4 (outros que D.41)+D.5+D.7+P.52+P.53+K.2+D.8.
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Nvel
% PIB
% PIB
% PIB
% PIB
% PIB
% PIB
78 670,8
43,9
43,7
42,8
42,4
42,1
41,8
86 563,8
48,3
45,9
45,1
44,4
43,6
43,0
2015
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Nvel
% PIB
% PIB
% PIB
% PIB
% PIB
% PIB
1 890,3
1,1
0,8
0,9
0,9
0,9
0,8
-9,9
0,0
-0,1
0,0
0,0
0,0
-0,1
714,0
0,4
-0,6
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Aumento das receitas imposto pela lei no deve ser includo no efeito das medidas discricionrias de receita: os dados relatados nas linhas 3 e 4 devem ser mutuamente exclusivos.
2014
2019
8,8
2. Defesa
1,0
2,2
4. Assuntos econmicos
6,9
5. Proteo do ambiente
0,5
0,6
7. Sade
6,2
0,9
9. Educao
6,2
10
18,5
TE
51,7
% do PIB
% PIB
1. Dvida Bruta1
2. Variao do rcio da dvida bruta
2015
2016
2017
2018
2019
2020
129,0
124,8
122,3
118,7
114,5
110,3
-1,2
-4,2
-2,5
-3,6
-4,2
-4,2
B.9+D.41
-0,2
-2,2
-2,8
-3,2
-3,8
-4,2
D.41
4,6
4,4
4,2
4,1
4,0
3,8
-1,3
-1,6
0,2
-0,4
-0,3
0,1
3,6
3,6
3,5
3,5
3,5
3,4
2015
2016
2020
5. Ajustamentos dfice-dvida
p.m.: Taxa de juro implcita na dvida4
Como definido pelo Regulamento 479/2009.
2
Item 6 na Tabela 2a.
3
Item 5=17 na Tabela 2a.
4
Aproximada pela despesa com juros, dividido pelo nvel de endividamento do ano anterior.
Cdigo SEC
B.9
D.41
4. Medidas temporrias
2017
2018
2019
1,5
1,8
1,8
1,9
2,0
2,1
-4,4
-2,2
-1,4
-0,9
-0,1
0,4
4,6
4,4
4,2
4,1
4,0
3,8
-1,2
0,2
0,2
0,0
0,0
0,0
0,0
0,6
1,1
1,3
1,4
1,5
6. Hiato do produto
-2,4
-1,3
-0,6
-0,1
0,5
1,0
-1,2
-0,7
-0,3
0,0
0,3
0,5
-3,2
-1,5
-1,1
-0,8
-0,4
-0,1
1,4
2,9
3,1
3,3
3,6
3,7
-2,0
-1,7
-1,3
-0,8
-0,4
-0,1
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Atualizao anterior
1,6
2,0
2,4
2,4
2,4
Atualizao atual
1,5
1,8
1,8
1,9
2,0
2,1
-0,1
-0,2
-0,6
-0,5
-0,4
Atualizao anterior
-2,7
-1,8
-1,1
-0,6
0,2
Atualizao atual
-4,4
-2,2
-1,4
-0,9
-0,1
0,4
Diferena
-1,7
-0,4
-0,3
-0,3
-0,3
Atualizao anterior
124,2
121,5
116,6
112,1
107,6
Atualizao atual
129,0
124,8
122,3
118,7
114,5
110,3
Diferena
4,8
3,3
5,7
6,6
6,9
% PIB
PIB (t.c.r.) (%)
Diferena
Saldo das Adm inistraes Pblicas (% do PIB)
B.9
45
46
2013
2016
2020
2030
2040
2050
2060
27,0
26,8
27,2
27,3
27,9
28,3
27,4
13,8
14,0
14,6
15,0
14,8
14,4
13,1
8,4
8,7
9,4
10,5
11,6
12,5
12,2
5,2
5,6
6,3
7,5
8,5
9,2
8,8
Outras penses
3,2
3,1
3,0
3,0
3,2
3,4
3,4
5,4
5,3
5,2
4,5
3,2
1,9
0,9
Despesa em sade
6,0
6,1
6,4
7,1
7,8
8,3
8,5
0,5
0,5
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
Despesa em educao
5,2
5,0
4,7
4,0
4,0
4,3
4,2
1,5
1,3
1,1
0,7
0,6
0,6
0,6
Despesa total
Despesa em juros
Receita total
da qual: rendimentos de propriedade
10,5
9,7
9,6
9,6
9,6
9,6
9,6
0,4
0,8
1,0
1,7
1,9
1,8
1,5
-1,4
0,8
1,7
1,2
0,8
0,7
0,8
82,3
82,1
81,8
81,7
81,8
82,1
81,4
74,6
75,9
77,3
79,3
79,7
80,1
79,5
78,3
78,9
79,5
80,5
80,7
81,1
80,5
16,5
14,1
12,2
8,2
7,3
7,3
7,3
19,6
20,9
22,4
26,8
31,6
34,6
34,6
1
2
3
Diz respeito ref orma de sistemas de penses que introduzem sistemas de multi-pilares e que incluem um pilar inteiramente capitalizvel.
Contribuies sociais ou outra receita recebida pelo pilar capitalizvel obrigatrio para cobrir resposabilidades por penses adquiridas em conjunto com o sistema de reformas.
Despesa com penses ou outros benef cios pagos pelo pilar capitalizvel obrigatrio para cobrir resposabilidades por penses adquiridas em conjunto com o sistema de ref ormas.
2015
2016
12,7
11,8
3,5
3,4
Tabela 8. Pressupostos
2015
Taxa de juro de curto prazo (mdia anual)
0,0
2016
2017
2018
2019
2020
-0,2
-0,3
-0,2
-0,2
-0,2
1,4
1,4
1,4
2,0
1,7
1,12
1,12
1,12
1,12
2,8
0,0
0,0
0,0
1,3
1,11
1,09
-16,5
-1,8
3,9
4,3
4,9
4,8
4,8
4,8
53,6
42,0
41,2
44,9
44,9
44,9
Este Parecer foi elaborado com base na informao disponvel at ao dia 19 de abril de 2016.
1 INTRODUO
Este Parecer respeita s previses macroeconmicas subjacentes proposta de Programa de
Estabilidade 2016-2020 (PE/2016), sendo elaborado nos termos conjugados do n. 1 do artigo 12.I da Lei de Enquadramento Oramental (Lei n. 41/2014, de 10 de julho), da alnea a) do artigo 6.
dos Estatutos do Conselho das Finanas Pblicas (CFP), aprovados pela Lei n. 54/2011, de 19 de
outubro, do n. 4 do artigo 4. e da alnea f) do n. 3 do artigo 6. do Regulamento (UE)
n..473/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013. Este Parecer
enquadra-se no Protocolo entre o Ministrio das Finanas e o Conselho das Finanas Pblicas sobre
a elaborao de parecer relativo s previses macroeconmicas subjacentes ao Programa de
Estabilidade e Proposta de Oramento do Estado, celebrado a 6 de fevereiro de 2015.1
De acordo com o estabelecido no referido Protocolo, o Governo comunicou formalmente ao CFP
no dia 25 de fevereiro que o Programa de Estabilidade seria publicado no dia 30 de abril (dia D
para efeitos do calendrio includo na seco 5 do Protocolo).
O CFP recebeu a 6 de abril uma verso de trabalho das previses macroeconmicas no cenrio de
polticas invariantes e no cenrio programtico, isto , incluindo as medidas de poltica previstas
pelo Governo. No dia 8 decorreu uma reunio entre as equipas tcnicas do Ministrio das Finanas
(MF) e do CFP na qual a primeira fez uma apresentao sumria dos dois cenrios. Nessa reunio
foi solicitado pelo CFP um conjunto de informao adicional, novamente explicitado em correio
eletrnico enviado no dia 11 e, no mesmo dia, parcialmente satisfeito.
No dia 8 de abril o CFP tomou conhecimento por correio eletrnico de que o Programa de
Estabilidade seria remetido para apreciao da Assembleia da Repblica a 21 de abril. Apesar de
se tratar de uma alterao ao calendrio estabelecido nos termos do Protocolo supra referido, o
Conselho Superior do CFP entendeu que deveria proceder elaborao do seu Parecer. Este incide
sobre os valores considerados pelo MF para as hipteses externas e tcnicas e para as previses
macroeconmicas subjacentes ao cenrio programtico. O Quadro 1 apresenta os principais
indicadores, que resultam da informao mais recente transmitida pelo MF ao CFP at data de
fecho deste Parecer (20 de abril de 2016). sobre essa informao que no inclui o texto do
prprio Programa de Estabilidade e, portanto, a descrio da estratgia oramental e das medidas
de poltica planeadas at 2020 que este Parecer se pronuncia.
Tendo em conta que o Governo havia procedido apresentao pblica do Programa Nacional de
Reformas no dia 29 de Maro e que os elementos remetidos pelo MF no dia 6 de abril no incluam
qualquer informao relevante sobre a articulao entre este documento e o PE/2016, o CFP
solicitou por ofcio de dia 7 do mesmo ms a disponibilizao de informao sobre a caraterizao
e os efeitos oramentais e econmicos previstos das principais medidas do Programa Nacional de
Reformas para o horizonte de projeo do Programa de Estabilidade. Este pedido foi reiterado na
reunio tcnica e no correio eletrnico referidos. Contudo, at ao fecho deste Parecer, no foi
recebida a informao solicitada sobre a articulao do PE/2016 com outros instrumentos de
poltica.
1
A metodologia e o processo de anlise utilizados neste Parecer esto descritos no Protocolo acima
referido. Para proceder anlise das previses macroeconmicas subjacentes ao PE/2016 o CFP
utilizou as seguintes fontes de informao:
a) Anlise das previses pelos tcnicos do CFP;
b) Comparao com as previses realizadas por instituies de referncia: Comisso Europeia
(CE), Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmicos (OCDE), Fundo
Monetrio Internacional (FMI), Banco de Portugal (BdP) e CFP;
c) Comparao com previses recentes realizadas por outras entidades, oficiais e no oficiais;
d) Indicadores coincidentes e avanados e a informao estatstica mais recente disponvel,
produzida pelas autoridades estatsticas nacionais Instituto Nacional de Estatstica (INE)
e BdP;
e) Esclarecimentos tcnicos verbais e escritos prestados pelo MF relativamente s previses
elaboradas.
O PIB nominal resulta da conjugao da variao dos preos com a variao em volume. Em 2016
o MF prev uma variao de 3,9%, refletindo tanto um desenvolvimento positivo dos preos como
o crescimento em volume. No perodo 2017-2020 a variao nominal rondar os 3,5% sendo ditada
na sua maior parte pelo efeito volume, contribuindo o deflator do PIB com 1,5 p.p.. A trajetria
esperada do PIB nominal tem um impacto positivo no apuramento dos rcios do saldo oramental
e da dvida pblica em percentagem do PIB.
3
do
pas
melhora
esta
gradual
explicada
pela
Consumo privado
Consumo pblico
Investimento (FBCF)
Exportaes
Importaes
IHPC
Deflator do PIB
Fonte: MF PE 2016-2020; PE 2015-2019 e DEO 2014-2018. | Nota: Os valores para o DEO 2014-2018 foram recalculados pelo
CFP segundo o referencial de Contas Nacionais SEC 2010 (metodologia explicada no Relatrio n. 6/2014).
Face ao PE/2015 o cenrio do PE/2016 antecipa uma acelerao dos nveis de preos e uma
diminuio mais rpida da taxa de desemprego:
Quadro 2 Comparao da mdia das previses oficiais para a economia portuguesa com o PE/2016
2015
2016
Instituies
MF
oficiais
2017
Instituies
oficiais
MF
2018
Instituies
oficiais
MF
2019
Instituies
oficiais
MF
2020
Instituies
MF
oficiais
1,5
2,6
0,6
3,9
5,2
7,4
1,6
2,0
0,5
2,4
4,4
4,5
1,8
2,4
0,2
4,9
4,3
5,5
1,6
1,9
0,4
3,6
4,9
5,2
1,8
1,8
-0,7
4,8
4,9
4,9
1,5
1,7
0,4
3,4
4,4
4,5
1,9
1,8
-1,1
4,1
4,9
4,1
1,4
3,9
3,8
2,0
1,8
-1,2
4,7
4,9
4,3
1,3
3,9
3,9
2,1
1,8
-0,3
4,1
4,9
4,4
2,5
-1,0
1,8
-0,2
2,4
-0,6
1,8
-0,1
1,9
-0,1
1,7
0,2
1,8
0,1
1,9
0,1
1,9
0,5
1,3
0,7
2,1
1,2
1,2
1,1
1,6
1,6
1,3
1,3
1,5
1,7
1,4
1,4
1,5
1,8
1,6
1,5
1,5
1,8
3,4
185,5
2,9
184,3
3,9
192,7
2,7
189,4
3,4
199,3
2,7
195,4
3,5
206,1
2,8
201,0
3,5
213,4
3,0
207,0
3,6
221,1
12,4
1,4
-0,5
0,1
11,5
0,9
1,3
0,7
11,4
0,8
2,4
1,0
10,9
0,7
1,1
0,9
10,9
0,7
2,0
1,1
10,5
-
10,4
1,0
2,0
0,9
10,1
-
9,8
1,0
2,2
1,0
9,7
-
9,0
1,2
2,2
0,9
1,1
-0,1
0,8
2,4
0,8
1,5
1,6
0,4
1,0
2,2
0,6
1,4
1,8
0,6
1,3
2,1
0,4
1,5
2,0
0,8
1,7
0,2
-
1,9
0,7
2,0
0,1
-
2,4
1,0
2,2
0,0
-2,4
0,6
-2,2
0,6
-1,3
0,9
-1,3
1,1
-0,6
1,3
-0,1
1,4
0,5
1,5
1,0
0,0
1,1
48,3
4,2
-0,2
1,1
36,0
4,3
-0,2
1,1
38,5
4,7
-0,2
1,1
40,4
4,9
-0,3
1,1
36,8
4,3
-0,2
41,4
4,8
-0,2
1,1
40,1
4,8
-0,2
1,1
40,1
4,8
-0,2
1,1
40,1
Fontes: MF Programa de Estabilidade 2016-2020, abril 2016; FMI - World Economic Outlook, abril 2016; BdP - Projees para
a economia portuguesa: 2016-2018, maro 2016; CFP - Finanas Pblicas: Situao e condicionantes 2016-2020, maro 2016;
CE - Previses de inverno, fevereiro 2016; OCDE - Perspetivas Econmicas No. 98, novembro 2015. | Nota: no apresentada
a mdia nos casos em que existe informao apenas de uma nica instituio para alm do MF.
De acordo com a informao prestada pelo MF, o cenrio macroeconmico contempla o investimento que se espera vir
a ser alavancado por fundos estruturais e de investimento acessveis atravs dos Programas Operacionais do Portugal
2020. No entanto, apesar de ter sido solicitada, no foi possvel obter a informao necessria para identificar a
quantidade, a natureza e a distribuio desse investimento ao longo do perodo em anlise.
3
World Economic Outlook, abril 2016 e Global Financial Stability Report, abril 2016.
Uma vez que no houve reviso do cenrio macroeconmico para 2016, a identificao dos
riscos contida na anlise do CFP nos documentos Anlise da POE/2016 e Parecer relativo s
previses macroeconmicas includas no PPO/2016 permanece vlida para o curto prazo no
PE/2016. Os maiores riscos ento identificados incidiam sobre o papel esperado do crescimento
do consumo privado enquanto motor da economia no mdio prazo e dos efeitos da incerteza
quanto evoluo do enquadramento internacional.
Consumo privado
De acordo com as previses includas no cenrio macroeconmico do PE/2016, o consumo
privado perde a capacidade impulsionadora da atividade econmica que a POE/2016 lhe
atribuiu. O cenrio macroeconmico subjacente ao plano oramental, que o CFP analisou em
janeiro e maro ltimos, previa uma trajetria da economia assente em larga medida na expanso
da despesa das famlias em 2016, que no parecia sustentvel no mdio prazo. O perfil projetado
para este agregado no PE/2016, com expanses anuais na ordem dos 1,8% a partir de 2017, abaixo
do crescimento do PIB, apresenta-se mais consentneo com uma gesto prudente da poltica
econmica.
Investimento
Perspetiva-se como de difcil concretizao o crescimento da FBCF previsto pelo MF para
2016-2020, que fundamentado essencialmente pela concretizao dos montantes de
investimento cofinanciados pelos fundos europeus. O CFP no dispe de qualquer informao
sobre o montante ou a distribuio dos fundos estruturais considerados na projeo para financiar
investimento do sector privado. No curto prazo, o crescimento de 4,9% em 2016 afigura-se
improvvel em funo dos novos indicadores de conjuntura que vo sendo conhecidos, ao mesmo
tempo que no se dissipam as expectativas negativas e a incerteza no quadro internacional. A
expectativa quanto ao crescimento da FBCF encontra-se acima da generalidade dos restantes
previsores uma evoluo fortemente positiva que, ainda assim, no parece ter reflexos
significativos noutras componentes, como por exemplo, no crescimento do emprego.
Consumo pblico
O consumo pblico em volume apresenta taxas de crescimento negativas no perodo 20172020, justificadas pela aplicao das regras de reduo dos efetivos nas administraes pblicas e
principalmente por medidas cuja especificao no foi enviada ao CFP at concluso deste
Parecer. A experincia anterior revela que medidas no especificadas no constituem fundamento
suficiente para a previso apresentada.
10
Deflator do PIB
Investimento (FBCF)
Exportaes
Fonte: PE/ 2016; CFP - clculos com base nos relatrios do PE/DEO 1998-2015.
11
4 CONCLUSO
As concluses que se seguem tm em conta os princpios do artigo 8. da Lei de Enquadramento
Oramental (Lei n. 151/2015, de 11 de setembro): As projees oramentais subjacentes aos
documentos de programao oramental devem basear-se no cenrio macroeconmico mais
provvel ou num cenrio mais prudente. Este mesmo princpio orientador de utilizao de
previses realistas para a conduo das polticas oramentais encontra-se tambm vertido na
legislao europeia, em particular no Pacto de Estabilidade e Crescimento e na Diretiva
n..2011/85/UE do Conselho de 8 de Novembro de 2011, que estabelece requisitos aplicveis aos
quadros oramentais dos Estados-Membros.
Assim, em resultado da anlise efetuada s previses macroeconmicas subjacentes proposta de
Programa de Estabilidade 2016-2020, o Conselho das Finanas Pblicas conclui que:
1.
2.
3.
Para todo o perodo de previso, o CFP destaca os riscos que incidem sobre:
a.
a prudncia dos pressupostos relativos evoluo da procura externa e ao
crescimento das exportaes no mdio prazo;
b.
4.
5.
6.
A perceo dos riscos associados s previses pode ser mitigada pela articulao
entre o cenrio macroeconmico do Programa de Estabilidade e os demais
instrumentos de poltica econmica que consubstanciem a prossecuo das
reformas estruturais de que a economia portuguesa ainda carece. Essa
articulao especialmente relevante quando se trata de um documento que
devia estabelecer a orientao da poltica oramental para o perodo de uma
legislatura. Contudo, o Governo no apresentou ao Conselho das Finanas
Pblicas informao que permita t-la em conta.
12
13
Fontes: Fundo Monetrio Internacional - World Economic Outlook, outubro 2015; Comisso Europeia - Previses econmicas de outono, novembro 2015; OCDE - Perspetivas Econmicas No
98, novembro 2015; Banco de Portugal - Boletim Econmico, dezembro 2015; Ministrio das Finanas Projeto de Plano Oramental 2016, janeiro 2016