Captulo 7

La ley: norma jurdica obligatoria

Sumario: Promulgacin y publicacin de la ley: Diferencias. Promulgacin

expresa y tcita: forma. Errores en la promulgacin. Veto y promulgacin
parcial: situacin antes de la reforma de 1994. La reforma. Autonoma
normativa y espritu de la norma. Los efectos de la promulgacin parcial
nula sobre el proyecto de ley. La publicacin. Forma de publicarse las
leyes. El Registro Nacional, el Boletn Oficial. Medios magnticos y
electrnicos. El plazo de publicacin. Errores en la publicacin. Contenido
de la misma. Vigencia de la ley. Retroactividad y derechos adquiridos.

1. La promulgacin y publicacin de la ley

Previo a la reforma de 1994, el artculo 86 de la Constitucin,
en su inciso 41, dispona que el Presidente de la Nacin participa de
la formacin de las leyes, con arreglo a la Constitucin, las sanciona
y promulga. En el captulo quinto ya hemos visto que la referencia
que el texto constitucional realizaba de la sancin presidencial de
las leyes era incorrecta, por ser el acto de sancin un acto de
naturaleza puramente legislativa2, defecto corregido por los
constituyentes de 19943. Ahora bien, qu quiere decir que el
Presidente promulga la ley?
El verbo promulgar proviene del latn promulgare que en el
derecho romano significaba el hecho de exponer el texto legal en los
lugares pblicos a fin que toda la poblacin conociese el mismo 4.
Por ello se sostuvo que promulgacin de la ley no era otra cosa que
1

Hoy art. 99, inc. 3.

DEMOLOMBE, C., Cours de Code Napoleon - De la Publication, des effets et
de lpplication des lois en gnral, 2da. Edicin, Paris, 1860, Tomo I, p. 21.
3
Como seala VANOSSI (VANOSSI, JORGE R., Un caso..., cit.), la deficiente
terminologa utilizada por la constitucin proviene de la mezcla de fuentes seguida por
los constituyentes en este tema.
4
ANASTASI, LENIDAS, nota a fallo, JA XXXIV, p. 150.
2

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1

la publicacin de la norma realizada por el poder ejecutivo, de modo

tal de transformarla en norma jurdica obligatoria. Sin embargo,
desde entonces se inici un largo proceso de diferenciacin entre
ambos conceptos: promulgacin y publicacin5. Mientras la
promulgacin forma parte de y completa el proceso legislativo 6, la
publicacin hace a la ley obligatoria para todos los individuos7.
En esta lnea, Anastasi procur distinguir ambos conceptos: la
promulgacin sera, en su concepcin: el acto por el cual el
Presidente de la Repblica afirma, en la frmula consagrada, que la
ley ha sido votada regularmente por las cmaras, que debe ser
aplicada por las autoridades administrativas y judiciales, y que se
impone a todos8. Por su parte, la publicacin es el hecho por el
cual la ley se lleva a conocimiento de los habitantes9.
En el extremo opuesto, Gonzlez Caldern consideraba
ambos conceptos, promulgacin y publicacin, sinnimos, no
pudiendo, en su opinin comprenderse una norma jurdica que no
fuese obligatoria10.
5

Id. Ver tambin, ANASTASI, LENIDAS, La promulgacin y la publicacin de

las leyes, LL 1, p. 801 y SAGS, NSTOR P., La publicacin..., cit.
6
No basta, pues, para que una ley exista, que haya sido sancionada por el
Poder Legislativo. Es necesario que tenga tambin la aprobacin expresa o tcita del
Poder Ejecutivo (SALVAT, RAYMUNDO, ob. cit., Tomo 1, p. 127).
7
La promulgacin es el acto ltimo sin el cual [la ley] no tendra existencia.
Despus viene la publicacin, pero sta no tiene que ver con el ser de la ley, sino con
su obligatoriedad (RAFFAINI, RICARDO, ob. cit.). Ver tambin LINARES QUINTANA,
SEGUNDO V., Tratado de la ciencia..., cit., Tomo 9, p. 303.
8
Anastasi, Lenidas, ob. cit.
9
Id. En igual sentido, DANA MONTAO, SALVADOR, Nuevas trampas a la
legalidad en los estados de derecho, LL, 94-Sec. Doctrina, p. 759; GUASTAVINO,
ELAS, ob. cit.
10
GONZLEZ CALDERN, JUAN A., ob. cit., Tomo III, p. 39: La promulgacin
es el acto por el cual el Presidente publica y pone en conocimiento del pas la ley
sancionada. En una posicin que podramos calificar de intermedia, y que pretende
tener en cuenta que el texto constitucional entonces vigente haca referencia tambin a
la sancin de la ley por el Poder Ejecutivo, ubicamos a MONTES DE OCA, para quien
la sancin es el acto por el que el poder ejecutivo, en su carcter de colegislador, da su
adhesin a un proyecto sancionado por ambas cmaras... es la ltima condicin, el
complemento de la ley, mientras que la promulgacin consiste en el acto por el cual
el poder ejecutivo, en su carcter de tal, proclama solemnemente la existencia de la

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Ambas posiciones tenan puntos dbiles. Los sostenedores de

la primera postura no podan justificar con sus argumentos el hecho
de que en caso de veto presidencial, si las cmaras insisten, el
proyecto es ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgacin 11,
principio que parece negar a la promulgacin el sentido integrador
que se le pretendera otorgar. Por su parte, la postura de Gonzlez
Caldern no se hace cargo de la existencia si bien cuestionada por
gran parte de la doctrina (pero aceptada por el propio Gonzlez
Caldern) de leyes secretas 12, esto es, no publicadas (y conforme
a su postura, por lo tanto, no promulgadas).
Superando las discusiones, la reforma de 1994 puso fin al
debate al reformular el artculo 99 inciso 3: El Presidente de la
Nacin participa de la formacin de las leyes con arreglo a la
Constitucin, las promulga y hace publicar. Habiendo pues
distinguido el constituyente ambos conceptos promulgacin y
publicacin debemos analizar cada uno de ellos por separado.
2. La promulgacin
La promulgacin es, para nosotros, el acto por el cual el Poder
Ejecutivo finaliza el proceso de formacin de la ley, aprobando en
forma expresa o tcita el texto sancionado por el Congreso 13. Desde
ley; mientras que la publicacin consiste en el hecho mismo que opera a la vez el
conocimiento de la ley y de su promulgacin (MONTES DE OCA, MANUEL A., ob. cit.,
Tomo II, p. 279).
11
CN, art. 83 (el resaltado es nuestro). Cabe aqu destacar nuevamente la
imprecisin del constituyente, que con la redaccin otorgada al artculo parece colocar
al acto de promulgacin fuera del proceso legislativo. Ver nota Error: Reference source
not found, infra.
12
Ver Cap. 2, supra.
13
Cmara de Paz Letrada, Sala IV, Sano, Ricardo c/Ferrocarril Sud, LL 1, p.
801. DEMOLOMBE coincide con esta postura: la promulgacin, o mejor dicho la orden
de promulgacin... es el acto por el cual el Emperador, como jefe del Poder Ejecutivo,
imprime a la ley su fuerza ejecutoria e intima a las autoridades administrativas y
judiciales a mantener, hacer cumplir, observar, etc. (DEMOLOMBE, C., ob. cit., Tomo I,
p. 22). En similar sentido: RISOLA: La promulgacin es el acto del Poder Ejecutivo
que perfecciona definitivamente la existencia de la ley, fija su texto y manda que se la
cumpla. Es el acto que la reviste de certeza, autenticidad y ejecutoriedad (RISOLA,

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este punto de vista, el concepto de promulgacin se debe considerar

sinnimo del trmino aprobacin utilizado por la Constitucin en
los artculos 78 y 80 al referirse a la actividad del Poder Ejecutivo
en el proceso legislativo14.
La actividad del Poder Ejecutivo al promulgar la ley no es,
como sostiene Anastasi en la definicin antes transcripta, la de
verificar el regular cumplimiento por el Congreso de sus
atribuciones constitucionales (si bien es uno de los elementos que el
Presidente puede tener en cuenta a la hora de decidir promulgar o
vetar la norma), sino que, como hemos expuesto en captulos
anteriores, es parte integrante de su funcin co-legislativa. Como
expresa Vanossi: la promulgacin perfecciona el proceso de
formacin y sancin de las leyes por cuanto importa la expresa
aprobacin del Poder Ejecutivo a que la sancin del Congreso se
convierta en derecho positivo y vigente15.
Como seala Leiva Fernndez, en el derecho medieval
espaol (y agregamos nosotros: tambin en el sistema britnico),
las Cortes no tenan autoridad legislativa, sino nicamente el
derecho de representar y suplicar, consultaban al rey y le
aconsejaban, de modo tal que las leyes se publicaban en nombre
del prncipe, porque las resoluciones y acuerdos de las Cortes no
tenan vigor de ley no accediendo a la autoridad y confirmacin del
soberano16. La promulgacin no era, entonces, sino el ejercicio del
MARCO AURELIO, Publicidad...., cit.).
14
En contra, BIELSA (BIELSA, RAFAEL, Derecho Administrativo, Tomo I,
Depalma, 1955, p. 180), quien diferencia entre los conceptos de promulgacin y
aprobacin: la promulgacin es un acto expreso y, por principio, solemne y pblico,
ya que mediante ella se ordena el cumplimiento de la norma que se hace conocer.
Adems, la promulgacin a diferencia de la aprobacin no es un acto de voluntad
del Poder Ejecutivo, pues el proyecto sancionado y vetado, sobre el que luego insiste el
Congreso... se convierte en ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgacin sin la
voluntad de ste, en cuyo caso el Poder Ejecutivo es un ejecutor necesario de la
decisin del Congreso; en este sentido, la promulgacin es un acto de ejecucin de la
ley aprobada. Para este autor, promulgacin se equipara a publicacin solemne.
15
VANOSSI, JORGE R., Un caso..., cit. En igual sentido, LEIVA FERNNDEZ,
LUIS F.P., ob. cit., p. 176.
16
LEIVA FERNNDEZ, LUIS F.P., ob. cit., p. 175.

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poder legislativo por el titular de dicha potestad, el rey. Con el

advenimiento de los sistemas representativos, y el traspaso de la
funcin legislativa a los parlamentos 17, la promulgacin ejecutiva se
mantuvo como reflejo del rol de co-legislador que ostenta el
Presidente de la Nacin.
A partir de la promulgacin, sea esta expresa o tcita, el
proyecto se transforma en ley, aun cuando no genere todava efectos
obligatorios hacia los particulares en razn de la falta de
publicacin18. Pero esa falta de efectos hacia terceros en modo
alguno puede significar que la norma no resulte obligatoria para los
poderes del estado que han dictado la misma: ellos se encuentran
plenamente obligados a respetarla a partir de su promulgacin, en
tanto la ley ya se ha incorporado al ordenamiento jurdico nacional,
no pudiendo pues ignorarla19. Como expresa Marienhoff: el Estado,
rgano creador del derecho, no podra invocar la falta de
publicacin para alegar desconocimiento de la existencia de la ley.
Eso sera insensato: si l la cre, no puede ignorarla20.
Dijimos que la promulgacin puede ser expresa o tcita. En el
captulo anterior nos hemos referido a la promulgacin (o
aprobacin) tcita, resultante de que el Poder Ejecutivo deje
transcurrir diez das tiles sin devolver el proyecto de ley al
Congreso. Tal situacin constituye uno de los supuestos en los
cuales se atribuye valor jurdico al silencio 21, de modo tal que en
nuestro sistema constitucional resultan innecesarias las previsiones
que otros sistemas realizan tendientes a que otro funcionario
17

Ver Cap. 1, supra.

SALVAT, RAYMUNDO S., Tratado..., cit., Tomo I, p. 127; BELLUSCIO,
AUGUSTO M. y ZANNONI, EDUARDO, ob. cit., p. 9; LLAMBAS, JORGE J., Cdigo
Civil..., cit., p. 13).
19
VANOSSI, JORGE R., Un caso, cit.; BIELSA, RAFAEL, Derecho
Administrativo, Tomo I, cit., p. 180.
20
MARIENHOFF, MIGUEL S., Tratado..., cit., Tomo I, p. 213.
21
PREZ HUALDE, ALEJANDRO, ob. cit.,; en contra, LINARES QUINTANA,
SEGUNDO V., Tratado de la ciencia..., cit., Tomo 9, p. 304, quien considera que el
silencio del poder ejecutivo comporta una prerrogativa mas bien de abstencin, de
eliminar su responsabilidad.
18

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generalmente el congreso o alguna de sus autoridades promulgue

la norma ante la inaccin ejecutiva22.
En aquellos casos en los que la aprobacin del Ejecutivo es
expresa, dicha promulgacin se manifiesta a travs de un decreto, el
cual deber, conforme lo dispuesto constitucionalmente, ser
refrendado por el ministro del ramo 23. La frmula ritual utilizada por
el decreto de promulgacin es extremadamente simple: Tngase
por ley de la Nacin N ____, cmplase, comunquese, publquese,
dse a la Direccin Nacional del Registro Oficial y archvese.
Aquellos errores en la promulgacin de la norma, originados,
por ejemplo, en la promulgacin de un texto diferente al sancionado
por las cmaras del Congreso, debe ser subsanado por un acto de
igual jerarqua normativa, ello es, por un nuevo decreto, y ms all
de los efectos de dicha errnea promulgacin sobre la norma 24.
Respecto de este punto, la jurisprudencia de la Corte Suprema se
inclina por sostener que si la promulgacin es invlida, no existe
ley25, sobre la base de que no se habra completado el proceso
legislativo. No compartimos esta posicin, tal como analizaremos en
detalle en el punto siguiente, ya que de este modo se impedira al
Congreso ejercer sus atribuciones constitucionales, confirindosele
al Poder Ejecutivo un poder de veto absoluto que no fue intencin
de los constituyentes otorgarle. En nuestra opinin, en caso de

22

Ver LEIVA FERNNDEZ, LUIS F.P., ob. cit., p. 196.

CN, art. 100. Con relacin a los antecedentes histricos del refrendo
ministerial, ver LEIVA FERNNDEZ, LUIS F.P., ob. cit., p. 177. Como excepcin, el art.
100 inc. 13 de la Constitucin exige que los decretos que disponen la promulgacin
parcial de las leyes sean refrendados por la totalidad de los ministros, incluyendo al
Jefe de Gabinete de Ministros.
24
Si bien no es comn el que sucedan errores en la promulgacin, ellos han
ocurrido. As sucedi, por ejemplo, con la ley 11.292, promulgada por el Poder
Ejecutivo a pesar de no haber sido correctamente sancionada la norma. El Senado,
advirtiendo el error, solicit al Poder Ejecutivo la devolucin de la norma, anulndose
la promulgacin. El proyecto revisado fue luego promulgado como ley 11.309 ADLA
1920-1940, p. 190 (ver ANASTASI, LENIDAS, JA XXXIV, p. 150; GUASTAVINO,
ELAS, ob. cit.).
25
CSJN, Colella, FALLOS, 268:352, considerandos 6 y 10.
23

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existir vicios en la promulgacin, debe considerarse promulgado el

texto sancionado por el Congreso.
3. El veto y la promulgacin parcial26
3.1. Situacin antes de la reforma de 1994
Si bien la Constitucin previ, como hemos expuesto en el
captulo anterior, la posibilidad del veto parcial a un proyecto
sancionado por el Congreso, guard silencio acerca de la posibilidad
de que la norma observada parcialmente fuera promulgada en su
parte restante por el Poder Ejecutivo. La reforma de 1949, por su
parte, previ expresamente esa posibilidad en el artculo 7327.
La posibilidad de la promulgacin parcial fue motivo de
arduos debates28, inclusive luego de que la jurisprudencia, a partir
26

El presente punto tiene como base un trabajo anterior: VTOLO, ALFREDO M.,
El veto y la promulgacin parcial de las leyes, LL, 2000-D, p. 1097.
27
CN, 1949, art. 73: Si el proyecto es desechado solo en parte por el Poder
Ejecutivo, vuelve nicamente la parte desechada con sus objeciones
28
En este sentido cabe sealar la posicin sustentada por el diputado Vicchi al
tratarse en el Congreso en 1934 el veto parcial a la ley de reformas al Cdigo de
Comercio: Puede afirmarse que... el Poder Ejecutivo no puede atribuirse a si mismo la
facultad de aprobar parte del proyecto y promulgarlo, y observar otra y suspender su
aplicacin, pues adoptara en tal supuesto un procedimiento evidentemente
inconstitucional... Si se permitiera esa interpretacin, el Poder Ejecutivo tendra en sus
manos los recursos para anular las leyes desarticulndolas, observando las
disposiciones centrales de las mismas y haciendo que ellas sean en la prctica
totalmente ineficaces. Adems, para sostener tal criterio es necesario violar en forma
indudable el texto constitucional... (CMARA DE DIPUTADOS DE LA NACIN, Diario
de Sesiones, 1934-III, sesin del 18 de julio de 1934, p. 418). En igual forma se
pronunci en el Senado Alfredo Palacios: El veto parcial, con promulgacin de la ley
llevara fatalmente a desnaturalizar el sentido y el objetivo de las sanciones
legislativas (CMARA DE SENADORES DE LA NACIN, Diario de Sesiones, 1934-II,
sesin del 18 de septiembre de 1934, p. 339). Como seala Molinelli (MOLINELLI, N.
GUILLERMO, La reforma..., cit.), el tema ha sido tratado ad nauseam por la doctrina
moderna. Sin embargo, los tratadistas clsicos de derecho constitucional prcticamente
no tocaron el tema; slo Joaqun V. Gonzlez le dedica unas pocas lneas al comentar el
texto de la entonces vigente constitucin de la provincia de Buenos Aires, que
expresamente convalidaba la promulgacin parcial de la ley de presupuesto frente al
veto parcial de alguno de sus artculos (GONZLEZ, JOAQUN V., ob. cit.).

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del caso Colella29 reconoci tal posibilidad. La reforma de 1994 y

como parte integrante del llamado Ncleo de Coincidencias
Bsicas recogi esa jurisprudencia modificando el artculo 70
(hoy artculo 80) de la Constitucin Nacional.
Las posiciones podan sintetizarse de la siguiente manera: por
una parte, estaban quienes sostenan que dado que el artculo 72
dispona que era el proyecto el que volva con sus objeciones al
Congreso, la promulgacin parcial no resultaba posible 30, alternativa
por la cual me inclino. El Congreso deba entonces reanalizar el
proyecto en su totalidad, si bien sin poder modificar las partes
aprobadas por el Poder Ejecutivo31. Otros autores, en cambio,
sostenan la posibilidad de promulgar parcialmente la norma
siempre que el veto no alterase la unidad del proyecto sancionado
por el Congreso32.
En el caso Giulitta33 resuelto en 1941, la Corte Suprema de
Justicia reconoci, con fundamento en el claro enunciado
constitucional, el derecho del Poder Ejecutivo de vetar parcialmente
un texto sancionado por el Congreso si bien evit pronunciarse
expresamente acerca de la validez de la promulgacin parcial, al
resolver que el peticionante careca de inters legtimo en tal
29

FALLOS, 268:352.
GONZLEZ CALDERN, JUAN A., ob. cit., Tomo III, p. 379; BIDART CAMPOS,
GERMN J., Veto parcial y promulgacin parcial de la ley, ED 19, p. 360;
EKMEKDJIN, MIGUEL A., Tratado..., Tomo IV, 668; MOLINELLI, N. GUILLERMO, La
reforma..., cit.; ROBREDO, ALBERTO F., Promulgacin parcial de las leyes, su
inconstitucionalidad, LL 127, p. 665; LINARES QUINTANA, SEGUNDO V., Tratado de la
Ciencia..., cit., Tomo IX, 7711; GELLI, MA. ANGLICA , Implicancias..., cit.; DANA
MONTAO, SALVADOR, ob. cit. Para este ltimo autor no caba otra interpretacin
posible del texto constitucional, si bien consideraba conveniente admitir, previa
reforma constitucional, la promulgacin parcial en aquellos casos en los cuales no se
afectara la unidad de la norma.
31
BIDART CAMPOS, GERMN J, Tratado..., cit., Tomo II. En contra, QUIROGA
LAVI, HUMBERTO, Derecho Constitucional, cit., p. 829. Ver tambin, supra, Cap. 6.
32
SAMPAY, ARTURO E., El veto..., cit.; ROSATTI, HORACIO, ob. cit.; BADENI,
GREGORIO, El veto parcial y la promulgacin de las leyes, LL 1993-C, p. 320;
VANOSSI, JORGE R., Problemas constitucionales del veto, DT 1966, p. 291.
33
FALLOS, 189:156.
30

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declaracin34. Sin embargo, la Corte sent all un principio de

trascendente importancia para el tema que nos ocupa, y que luego
desarrollara en el caso Colella: la observacin del Poder Ejecutivo
impide la promulgacin de la parte vetada hasta que el Congreso se
pronuncie.
En 1967, al fallar en Colella35, la Corte Suprema declar
invlida la promulgacin parcial de la ley 16.881. La sentencia se
fund en que la promulgacin fragmentada de la norma, al haber
observado el Poder Ejecutivo la mayora de sus artculos, omiti
tener en cuenta que el proyecto sancionado por el Congreso
Nacional constitua un todo inescindible, de modo que las normas
no promulgadas no han podido separarse del texto total sin
detrimento de la unidad de ste 36. En razn de ello, sostuvo la
Corte que la promulgacin de la norma en tales condiciones import
una invasin del Poder Ejecutivo en las atribuciones propias del
Poder Legislativo. A contrario sensu, la doctrina mayoritaria
interpret el fallo entendiendo que si las partes promulgadas tienen
autonoma, ello es, si pueden separarse del texto total sin detrimento
de la unidad de ste, la promulgacin parcial resulta vlida.
Si bien el anlisis del caso Colella en este aspecto resulta
superado a partir de la reforma de 1994, por lo dispuesto por el
reformado art. 80 de la Constitucin Nacional, estimamos que la
conclusin extrada por la doctrina de dicho fallo acerca de las
condiciones de validez de la promulgacin parcial no resulta una
derivacin lgica del mismo. La sentencia expresamente se abstiene
de abrir juicio de un modo general sobre el rgimen de la
promulgacin de las leyes, poniendo de resalto que como regla,
las disposiciones que componen una ley estn vinculadas entre s 37.
34

...lo nico de que puede hacerse cuestin es sobre saber si el poder

ejecutivo puede promulgar la parte no objetada de la ley enviando a la cmara de
origen slo parte del proyecto de ley que ha merecido la observacin. Esa cuestin no
requiere ser considerada ni resuelta por el tribunal...
35
Citado en nota Error: Reference source not found.
36
Colella, considerando 7.
37
Id. En sentido concordante con esta interpretacin, ROBREDO, ALBERTO F.,
ob. cit.

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Sin embargo, en un fallo de 1995, la Corte Suprema de Justicia en

forma expresa reconoci que la decisin en Colella import admitir
la posibilidad de la promulgacin parcial38.
3.2. La reforma de 1994
Superando la controversia antes descripta, la Convencin
Constituyente de 1994, en lnea con la interpretacin luego de
Colella, y conforme la indicacin del Ncleo de Coincidencias
Bsicas39, expresamente modific el artculo 70 de la Constitucin
Nacional (hoy artculo 80), a fin de admitir, sin duda alguna, la
posibilidad de que el Presidente de la Nacin promulgue
parcialmente una ley a pesar de observar parte de su contenido,
sujeto a que tal promulgacin fragmentada tenga autonoma
normativa y no altere el espritu ni la unidad del proyecto
sancionado por el Congreso. Dispone tambin que ...En este caso,
ser de aplicacin el procedimiento previsto para los decretos de
necesidad y urgencia40.
El nuevo texto constitucional, asimismo, ha clarificado un
tema que haba generado algn debate en la doctrina 41. En ningn
modo resulta ahora posible sostener que por el slo transcurso del
tiempo una norma observada parcialmente haya quedado
promulgada tcitamente en su parte no vetada, siendo necesario, en
todos los casos, que dicha voluntad del Poder Ejecutivo se
manifieste expresamente, promulgando parcialmente la ley.
Mas all de no compartir la decisin del constituyente al
autorizar la promulgacin parcial de las normas 42, el texto
38

CSJN, Servicio de Parques Nacionales c. Franzini, FALLOS, 318:445

El artculo 5 de la ley 24.309, como parte integrante del Ncleo de
Coincidencias Bsicas, incluy dentro de los temas a reformar el sistema de
promulgacin de los proyectos desechados parcialmente por el Poder Ejecutivo. En la
Convencin Constituyente el artculo fue aprobado prcticamente sin discusin.
40
CN., art. 80.
41
Ver ROSATTI, HORACIO, Tcnica Legislativa y Derecho Constitucional,
EDLA 1985, p. 1332; Ver, GELLI, MA. ANGLICA, Implicancias..., cit.
42
Reitero aqu mi crtica a la tcnica legislativa seguida por el constituyente en
este tema (Ver VTOLO, ALFREDO M., Luces y Sombras en la nueva constitucin, cit.).
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constitucional es suficientemente claro. Si la observacin del Poder

Ejecutivo altera la unidad o el espritu del proyecto sancionado por
el Congreso, aquel se ve impedido de promulgar la parte restante, ya
que ello importara sustituir la voluntad del Congreso por la del
Presidente, transformando, como ya expresara, la facultad de
impedir en la facultad de hacer. Como sostiene el juez Ernesto
Marinelli en su fallo en la causa Adecua: siendo la ley el producto
de una decisin exclusiva del Poder Legislativo, le est vedado [al
Presidente] conferir obligatoriedad a una norma distinta de la
sancionada, mediante el artilugio de promulgar slo los aspectos del
proyecto que comparte y desechando aquellos que no merezcan su
aprobacin 43.
La referencia que hace el artculo 80 a la aplicacin del
procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia
para el tratamiento de la norma promulgada parcialmente resulta de
compleja interpretacin. Mxime cuando la Constitucin ya prevea
un mecanismo especfico para el tratamiento legislativo de las
normas vetadas.
En aras a encontrar una interpretacin integradora al texto
constitucional, la nica que considero viable es considerar que en
virtud de ella slo se requiere que el decreto de promulgacin
parcial sea refrendado por la totalidad de los ministros, debiendo el
Jefe de Gabinete de Ministros enviarlo de inmediato al Congreso
para que ste se aboque a tratar la insistencia en la redaccin
original o la aceptacin de la decisin del Ejecutivo, previo
dictamen de la Comisin Bicameral.
La ley 26.12244, reglamentaria del rgimen de los decretos de
necesidad y urgencia, de delegacin y promulgacin parcial de las
leyes, guarda silencio acerca del modo de ejercicio del veto por el
Presidente, regulando slo el trmite parlamentario, estableciendo
que la Comisin Bicameral deber dictaminar acerca de la
43

Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo

Federal N1, LL, diario del 26 de mayo de 1999.
44
B.O. 28 de julio de 2006.

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11

procedencia formal y sustancial del decreto presidencial, indicando

si las partes promulgadas parcialmente tienen autonoma normativa
y si la aprobacin parcial altera el espritu de la norma sancionada
por el Congreso45. Sin embargo, si bien dispone que el rgimen no
altera las competencias ordinarias del Congreso46, echa por tierra el
mecanismo del veto al establecer en su artculo 17 que Los
decretos a que se refiere esta ley dictados por el Poder Ejecutivo en
base a las atribuciones conferidas por los artculos 80 de la
Constitucin Nacional, tienen plena vigencia de conformidad a lo
establecido en el artculo 2 del Cdigo Civil. As, se han hecho
realidad nuestros ms fundados temores: la norma reconfigurada por
el Poder Ejecutivo se transforma en norma plena, en un verdadero
decreto de necesidad y urgencia no sujeto siquiera a los lmites
que la Constitucin fija para aquellos. Ello significa reducir
sustancialmente el rol del Congreso, y conferirle al Presidente no ya
el poder de impedir, sino directamente el poder de hacer la ley
a su gusto y an alterando el sentido de la norma primigenia,
introduciendo una distorsin fundamental en el sistema de equilibrio
de poderes. Mediante este mecanismo, el Presidente puede legislar
por s, incluso en aquellas cuestiones que, conforme la Constitucin,
se encuentran excluidas del mbito de los decretos de necesidad y
urgencia, transformando en inoperante el sistema del veto y
afectando la esencia democrtica del gobierno47.
3.3. Autonoma normativa y espritu de la norma
En razn de la nueva disposicin constitucional, es
indispensable discernir cundo se verifican los supuestos que
habilitan constitucionalmente la promulgacin parcial. O sea
45

Id., art. 14.

Id., art. 15.
47
DANA MONTAO hace expresa referencia al cambio entre el poder de
impedir y el poder de hacer que se da en el caso de promulgacin parcial: qu
pasa cuando el Congreso no considera un veto parcial, si se admite que el Ejecutivo
puede promulgar parcialmente el proyecto en la parte no observada? ... La
extralimitacin constitucional carecera de sancin, y la voluntad del presidente
prevalecera, contra las normas y principios ms elementales de nuestro derecho
positivo, sobre la del Legislativo: el veto presidencial se convertira en definitivo,
absoluto, en lugar de suspensivo (DANA MONTAO, SALVADOR , ob. cit.).
46

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12

cundo puede decirse que una parte de un proyecto sancionado

tiene autonoma normativa o que su promulgacin aislada no
viola el espritu de la norma?
En este sentido, las posiciones son variadas. La postura
extrema es sostenida por Sampay, para quin: no puede inferirse
que el impedimento parcial de una ley traiga aparejada su ineficacia
total, como se podra sostener partiendo del falso presupuesto de
considerar que las disposiciones singulares de una ley forman un
cuerpo acabado e indivisible. Sino por el contrario, un slo acto
legislativo, de unidad temtica, puede ser un complejo aditivo de
preceptos autnomos y separables, o puede que sea una estructura
unitaria de disposiciones coligadas un cdigo civil o de otra
ndole y todava ser desmontable en todas o en alguna de sus
partes. Y en tales hiptesis no se encuentra el momento jurdico o la
simple conveniencia pblica que impida al Presidente de la
Repblica el veto parcial de una ley, poniendo en vigencia el resto
de ella48. Conforme esta postura, mientras la norma parcialmente
promulgada pueda mantener un sentido lgico y coherente, la
promulgacin resulta vlida49.
En el otro extremo encontramos la posicin expuesta por el
juez del Superior Tribunal de la provincia de Ro Negro Nelson
Echarren, para quin el criterio que autoriza la promulgacin parcial
cuando el proyecto no conforme una estructura unitaria resulta
francamente un enunciado que a poco que se lo analice exhibe una
fragilidad manifiesta, cuando no una imprecisin tcnica
inaceptable... Ello lisa y llanamente nos colocara en un tembladeral
donde cada caso debera ser especficamente examinado y resuelto,
sin ley y sin regla, a puro instinto u olfato jurdico, ya que
ciertamente nadie sabe a priori qu tema sera escindible y cual
autnomo. La subjetividad ganara ampliamente, acompaada de la
incertidumbre cuando no de la arbitrariedad (nadie sabra con
48

SAMPAY, ARTURO E., El veto, ob. cit.

Esta posicin ya no resulta admisible con el nuevo texto constitucional, el
cual requiere no slo que no se viole la autonoma normativa, sino que se mantenga el
espritu de la norma sancionada por el Congreso.
49

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13

certeza dnde empieza y termina la procedencia de la mutilacin y,

por ende, el lmite de la constitucionalidad de este original
procedimiento)50.
Para Rosatti, en una posicin intermedia, los criterios para
determinar si un proyecto guarda unidad inescindible son dos: el
de subunidad temtica, conforme al cual cada subunidad puede
contener uno o varios artculos que sacados de su contexto
normativo original pueden promulgarse y cobrar vigencia
incorporndose a otro contexto normativo que refiere al mismo
tema; y el de hiptesis y consecuencia segn el cual las
disposiciones que integran el sistema deben contener hiptesis y
consecuencias que las tornen razonablemente independientes51.
Lo cierto es que discernir espritus es una tarea ardua e
impropia de aquellos llamados a ejercer tal discernimiento (sea el
poder ejecutivo al decidir la promulgacin parcial, o el juez). En
particular si se tiene en cuenta que la norma es siempre producto de
la negociacin poltica, en la que intervienen diversos espritus o
intenciones. Clusulas que, en teora, aparecen como
completamente independientes, son generalmente consecuencia de
una compleja negociacin en cuyo proceso unas son canjeadas
por otras. Sirva como ejemplo el Ncleo de Coincidencias Bsicas
incluido en la ley 24.309 de declaracin de necesidad de la reforma
constitucional,
plagado
de
disposiciones
aparentemente
desconectadas unas de otras, pero producto de un pacto o acuerdo
poltico que las tornaba inseparables.
Por otra parte, cmo determinar esa intencin? La dificultad
es evidente. No se nos escapa que nuestra Corte Suprema de Justicia
ha expresado en numerosas oportunidades que la primera regla de
interpretacin de las leyes es la de dar pleno efecto a la intencin del
legislador52. Sin embargo, como bien expresa Bielsa: el juicio u
50

Sup. Trib. Justicia Ro Negro, Bustos, Julio c. Servicios Especiales San

Antonio S.A., JA 1994-II-169.
51
ROSATTI, HORACIO , El veto..., cit.
52
CSJN, Compaa Azucarera Tucumana c/ Provincia de Tucumn, FALLOS,
150:150.

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opinin que sobre el fin, carcter u objeto de la ley pueda tener el

miembro informante, o la comisin parlamentaria, o el propio autor
del proyecto, no solamente no puede oponerse al verdadero valor
jurdico de la norma sancionada, sino que tampoco lo expresado por
el legislador coincide a veces con el concepto que l tiene de lo que
la norma dispone. Cuando un legislador... explica el sentido de la
norma proyectada, o aclara el pensamiento del autor, no por ello ha
de entenderse que el cuerpo legislativo acepta como ratio legis esa
explicacin...53; a lo que agrega: una disposicin legal puede
votarse inclusive por unanimidad y ser interpretada muy
diversamente por los miembros de los distintos sectores de dicha
Cmara54.
Por otra parte, el hecho que una norma sea sancionada como
una unidad debe tener algn sentido. Lo contrario llevara a sostener
que los legisladores no cumplen adecuadamente su rol y actan
irresponsablemente. En tanto la voluntad del legislador se expresa a
travs de la ley, debemos presumir que [su] intencin ha sido
sancionar la norma como una unidad55, esto es, como un todo
orgnico, y no precisamente lo contrario.
Cmo poder saber entonces si la norma desguazada por el
Poder Ejecutivo hubiera contado con las mayoras necesarias en el
Congreso para transformarse en ley?
Como sostiene Molinelli, en definitiva, el resultado de la
promulgacin parcial es tener una ley diferente a la votada por el
Congreso, y esto por voluntad exclusiva del Ejecutivo, lo que no es
apropiado desde un punto de vista democrtico 56. En esta posicin
coincide Ricardo Muoz, quien sostiene que la norma jurdica es o
53

BIELSA, RAFAEL, Nociones preliminares de Derecho Fiscal, citado por

LINARES QUINTANA, SEGUNDO V., Tratado de Interpretacin Constitucional, cit., p.
142.
54
BIELSA, RAFAEL , La Proteccin constitucional y el recurso extraordinario,
citado por LINARES QUINTANA, SEGUNDO V., Tratado de Interpretacin
Constitucional, cit., p. 146.
55
Id., p. 377.
56
MOLINELLI, N. GUILLERMO, La reforma..., cit. Ver tambin las posiciones en
el Congreso reseadas en la nota Error: Reference source not found, supra.

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debe ser fruto de una transaccin o compromiso entre diferentes

sectores polticos, cada uno de los cuales concurre con su voto en
tanto se incluyan disposiciones escindibles o no que anhelan, y
que indudablemente el veto parcial y la promulgacin de lo no
vetado contribuye a alterar57.
De all resulta que el veto parcial importa casi siempre en la
prctica la desnaturalizacin de la intencin del legislador, dado que
las leyes salvo contadas excepciones conforman un todo
inescindible58.
En razn de lo expresado, compartimos, en lo terico, la antes
transcripta opinin del juez Echarren, si bien frente a lo dispuesto
por el constituyente de 1994, y en la necesidad de encontrar un
mbito de aplicacin al nuevo texto del artculo 80 de la
Constitucin Nacional debemos coincidir con la interpretacin
sustentada por Badeni, quien admite la promulgacin parcial slo
cuando el veto recae sobre aspectos secundarios e insustanciales; o
cuando recae sobre aspectos sustanciales pero carentes de toda
relacin con la parte promulgada como puede acontecer con ciertas
clusulas de las leyes de presupuesto, o de las llamadas leyes
mnibus59.
La Corte Suprema de Justicia, al revocar la decisin del
Superior Tribunal de Ro Negro en la causa Bustos60, fij los
parmetros a tener en cuenta para determinar si se haban cumplido
57

MUOZ, RICARDO A., Promulgacin Parcial en la Constitucin Nacional y

en la de la provincia de Crdoba, ED, 126, p. 793.
58
VTOLO, ALFREDO M., Luces y sombras..., cit. En forma similar, FALLOS,
268:352, LINARES QUINTANA, SEGUNDO V., Tratado de interpretacin..., cit. 7711.
59
BADENI, GREGORIO, ob. cit. BADENI escribe estas lneas antes de la reforma
de 1994. En nuestro criterio, su interpretacin slo resulta posible con el nuevo texto
constitucional. Previo a la reforma, creemos que su interpretacin no resultaba
correcta, aun cuando, como sostiene ROBREDO (ob. cit.): la mala prctica ha
transformado a la ley de presupuesto en un conglomerado de heterogneas
disposiciones legales que la hacen propicia para ser vetada. En igual sentido,
GONZLEZ CALDERN, JUAN A., ob. cit., p. 379. Sobre la naturaleza de las llamadas
leyes mnibus, ver Cap. 2, supra.
60
Ver nota Error: Reference source not found.

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los requisitos constitucionales. As, plante tres interrogantes 61: 1) si

se ha mantenido inclume el objetivo de la ley; 2) si se ha quebrado
la unidad temtica o la estructura fundamental de la norma legal, y
3) si la norma es escindible del cuerpo legal sin merma de las
restantes disposiciones que lo integran (o sea si eventualmente pudo
ser sancionada como ley independiente. El ministro Petracchi se
expres en contra de este mecanismo de anlisis, al sostener que si
bien una norma puede comprender objetos diversos e
independientes, el estndar... requ[iere] el examen y determinacin
de cul es la unidad normativa en la que se inserta [la norma
promulgada], as como la de la repercusin que en dicha unidad
[pueda producir] la separacin de las partes observadas.
Sorprendentemente, los decretos del Poder Ejecutivo
ordenando la promulgacin parcial de leyes (los que como
sealramos en captulo anterior se han incrementado notoriamente
a partir de la reforma de 1994) no se detienen con muy pocas
excepciones en tratar de justificar la autonoma normativa o la no
alteracin del espritu de la norma, quedndose simplemente en
afirmaciones dogmticas de que su actuar encuadra en lo
establecido en la Constitucin Nacional.
3.4. Los efectos de la promulgacin parcial
Ahora bien, debemos preguntarnos qu sucede con la norma
promulgada parcialmente.
A partir de la sancin de la ley 26.122, deben distinguirse tres
supuestos: 1) el silencio del Congreso, 2) la aprobacin por ste de
la promulgacin parcial, y 3) el rechazo de la misma.
En caso de silencio del Congreso, se hace necesario recordar
el principio de presuncin de legitimidad de que gozan los actos
administrativos y la ley entre ellos. En razn del mismo, en este
61

CSJN, Bustos c/Servicios Especiales San Antonio, S.A., FALLOS, 319:1479.

Sin embargo, debemos destacar que la respuesta dada por la Corte a cada uno de los
tres interrogantes carece de toda fundamentacin, siendo meras afirmaciones
dogmticas.

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17

caso, la norma promulgada parcialmente regir como tal hasta tanto

el Congreso se pronuncie o la norma sea declarada invlida por un
juez en el marco de un proceso. Este principio se ve reflejado en el
artculo 17 de la ley 26.122. Y aun cuando algn juez o inclusive la
Corte Suprema de Justicia declare la inconstitucionalidad de la
norma, debe recordarse que en virtud del efecto meramente inter
partes de las decisiones judiciales, dicha declaracin se encontrar
limitada al caso en el cual dicha inconstitucionalidad se ha
decretado. Sobre este punto, remitimos a nuestra posicin referida a
los decretos de necesidad y urgencia, que se describe en el captulo
siguiente.
Ahora bien, si el Congreso se hubiera expedido sobre el
punto, la situacin vara y surgen nuevos interrogantes.
En este caso, la primera pregunta que debemos hacernos es:
cul debe ser la forma de expresin de la decisin del Congreso?
La ley 26.122 ha puesto fin a la discusin existente, al establecer
que las Cmaras se pronuncian en esta cuestin mediante
resoluciones62, decisin que estimamos acertada.
En segundo lugar, debemos preguntarnos cul es la mayora
requerida para la decisin congresional? La remisin del
constituyente al proceso de los decretos de necesidad y urgencia, as
como la ley 26.122, no dejan duda de que basta una mayora simple
de cada cmara para ratificar o rechazar la decisin presidencial.
Conforme este procedimiento, de no obtenerse una voluntad
coincidente en ambas cmaras, no hay decisin legislativa, por lo
cual se mantiene la vigencia de la norma diseada por el Poder
Ejecutivo.
En nuestra opinin, este sistema desvirta por completo el rol
del Poder Ejecutivo en el proceso de formacin de la ley, al
autorizar a ste a hacer la ley a su gusto, con sola aquiescencia
legislativa de al menos una de las dos cmaras del Congreso (que
62

Ley 26.122, art. 22.

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18

puede trabar el rechazo), invirtiendo el principio de la ley como

expresin de la voluntad general con la aprobacin ejecutiva.
Por ltimo, debemos plantearnos cul es el efecto del eventual
rechazo del Congreso a la promulgacin presidencial de la ley
mutilada. La ley 26.122, en una disposicin aplicable por igual a los
decretos de necesidad y urgencia, a la legislacin delegada y a los
decretos de promulgacin parcial de las leyes, dispone que el
rechazo por ambas Cmaras del Congreso del decreto de que se trate
implica su derogacin de acuerdo a lo que establece el artculo 2
del Cdigo Civil, quedando a salvo los derechos adquiridos durante
su vigencia63.
Consideramos errneo lo dispuesto por la ltima parte del
artculo transcripto. El rechazo de la mutilacin presidencial debe
tener como consecuencia la inexistencia misma de la norma con
efectos ex-tunc, no pudiendo adquirirse derechos definitivos en
funcin de su texto. Cualquier derecho adquirido en virtud de la
norma as promulgada debera considerarse sujeto a la condicin de
la ulterior aprobacin legislativa (decisin sta que no debe
demorarse). De este modo se preservara (al menos parcialmente) el
rol del Congreso (y no del Presidente) como hacedor de la norma.
Si bien razones de seguridad jurdica pareceran abonar lo
dispuesto por el artculo cuestionado, aquellas no pueden sustentarse
en la desidia del poder legislativo en cumplir con sus obligaciones
constitucionales, en este caso, de aprobar o rechazar oportunamente
la decisin presidencial.
Por otra parte, si conforme a la norma comentada, queda
derogado el decreto que dispone la promulgacin parcial, qu
sucede con la ley originalmente sancionada por el Congreso?
Deber tal vez considerrsela vetada in totum y finalizado el
proceso legislativo o, por el contrario, se la deber considerar
promulgada en su redaccin original?
63

Sealamos lo impropio en este caso de hablar de derogacin, toda vez que

dicho trmino importa la existencia de una norma perfecta, esto es que ha completado
su trmite de formacin, lo que no se verifica en estos supuestos.

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19

La jurisprudencia y doctrina (que se expresaron sobre el punto

con anterioridad a la ley 26.122 y al referirse a la invalidacin
judicial de la norma) parecen inclinarse mayoritariamente por la
primera solucin, con fundamento en que no se habra completado
el procedimiento de formacin de la norma 64. Nosotros, en cambio,
nos manifestamos a favor de la ltima postura, si bien reconocemos
que se trata, cuanto menos, de una cuestin opinable.
No encontramos norma o principio alguno que permita
sostener la primera postura, que realiza una interpretacin extensiva
de la voluntad del Poder Ejecutivo. La intencin de ste fue
observar parcialmente la norma y no su totalidad.
La situacin no es equiparable a aquellos casos en los que,
por falta de acuerdo entre la Cmara de Diputados y el Senado se
consider que la norma no haba llegado a formarse por no existir el
acuerdo de voluntades mnimo requerido constitucionalmente65 ya
que la actividad presidencial al promulgar la norma no conforma la
voluntad legislativa, sino que slo la consiente o rechaza, no
pudiendo modificarla66. Tngase presente que la intervencin del
64

CSJN, Famyl S.A., LL, 2000-E, p. 627. Ver tambin, por ej. GELLI, MA.
ANGLICA, La promulgacin parcial de las leyes: complejidades jurdicas de un
instrumento poltico, LL, 2000-E, p. 628. Esta ltima, en lnea con la posicin expuesta
por el ministro Petracchi en la causa Famyl S.A., se enrola en una postura intermedia.
En su opinin, es posible distinguir en una ley diferentes unidades legales
autnomas, de modo tal que podra ocurrir que declarada la inconstitucionalidad de
una promulgacin parcial que afecta a una de aquellas [unidades legales], la invalidez
arrastra a la mencionada unidad... pero no a las otras. Rechazamos esta interpretacin.
Aceptar que una misma ley pueda ser dividida en diferentes unidades legales
autnomas unas de otras, significara claramente y como ya hemos expresado en
reiteradas oportunidades en esta obra, desnaturalizar el sentido que el Congreso quiso
dar a la norma cuando resolvi dictarla como una unidad, como una nica ley.
65
Entre otros casos CSJN, Nobleza Piccardo c/Estado Nacional, DGI, FALLOS,
321:3487.
66
Ver las posiciones de SAMPAY, ARTURO E., El derecho de veto parcialcit.
en Cap. 6, y Rosatti (ROSATTI, HORACIO, El veto..., cit.) En una posicin contraria, el
fallo del Superior Tribunal de Ro Negro en la causa Bustos critica la postura aqu
sostenida: una cosa es que el juez diga que una ley no debe aplicarse por ser
inconstitucional su contenido e irregular el trmite de su sancin, y otra que el rgano
jurisdiccional sostenga en su pronunciamiento que un trmite legislativo se convirti
en ley y rige como tal pese a la oposicin del rgano encargado de su promulgacin. El

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20

Poder Ejecutivo en el proceso de promulgacin de la ley es

voluntaria, pudiendo el Presidente limitarse a dejar transcurrir el
plazo de diez das fijado en la Constitucin para que la norma quede
promulgada tcitamente sin intervencin presidencial67.
En nuestro criterio, rechazada por el Congreso la
promulgacin parcial, la norma sancionada originalmente adquiere
plena vigencia. El Poder Ejecutivo habra completado su actuacin
constitucional al observar an parcialmente y de manera invlida
la norma, por lo que no podra demorar o impedir su sancin y
promulgacin conforme el deseo del Congreso, habiendo precludo
su posibilidad de actuar68.
Es esta la posicin que estimamos se ajusta ms al telos de la
Constitucin, respetando el principio de separacin de poderes y
utilizando una interpretacin integradora del texto constitucional. La
interpretacin propugnada, en nuestra opinin, devuelve el instituto
del veto a su verdadero sentido constitucional, salvaguardando el rol
de los diversos poderes del estado y evitando que ninguno de ellos
prevalezca sobre los restantes, haciendo carne el principio de
divisin de poderes que el constituyente se preocup de consagrar
como valladar de la libertad individual69.
El mismo resultado, en nuestra opinin, se verifica cuando en
ejercicio del control de constitucionalidad, un juez se pronuncia
Poder Judicial pasara a integrar en ese supuesto el acuerdo que en principio se necesita
entre los dos poderes para el dictado de la ley, contradiciendo la voluntad de uno de
ellos y asumiendo en el caso una facultad que la Constitucin no le otorga. El ejercicio
del control de constitucionalidad reservado al Poder Judicial no llega a tanto.
67
CN, art. 80, primera parte.
68
En forma similar a nuestra posicin se expres la disidencia del Dr. Vzquez
en la causa Famyl S.A:, FALLOS, 323:2256: establecida... la invalidez constitucional
del veto del Poder Ejecutivo Naciona, corresponde concluir que el proyecto
oportunamente sancionado por el Congreso se ha convertido en ley, en virtud del hecho
de que dicho decreto... devino nulo de nulidad absoluta...
69
En sentido concordante con nuestra posicin, ver el voto del juez
Bulgheroni, de la Cmara del Trabajo de Cipolletti, en la sentencia de cmara en la
causa Bustos citada en nota Error: Reference source not found; CNac. Apelaciones en
lo Contencioso Administrativo Federal, Sala V, Staff Mdico S.A. y otros, sentencia del
25 de abril de 1999.

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21

antes o despus de la ratificacin congresional70 por la

inconstitucionalidad de la promulgacin parcial por no darse las
condiciones objetivas exigidas constitucionalmente, obviamente con
efecto exclusivamente inter -partes71.
4. La publicacin
Promulgada la ley, surge para el Poder Ejecutivo la necesidad
de su publicacin con el fin de hacerla obligatoria para todas las
personas sujetas a la jurisdiccin del Estado.
Dicha necesidad encuentra su fundamento en el principio de
publicidad de los actos de gobierno, integrante del concepto de la
forma republicana de gobierno72, ya que, en palabras de Risola: si
es verdad que nadie ser obligado a hacer lo que la ley no manda, ni
70

En nuestra opinin, y en tanto el Congreso no podra convalidar la norma al

margen de la concurrencia de las condiciones en las que el Poder Ejecutivo se
encuentra autorizado para hacer uso de esta facultad excepcional (Adecua, LL, Diario
del 26 de mayo de 1999), la ratificacin congresional no puede sustraer de la
competencia del Poder Judicial el control de estos extremos. Si bien el principio de
divisin de poderes impide al Poder Judicial controlar el modo de formacin y sancin
de las leyes, dicho principio cede si se demuestra la falta de concurrencia de los
requisitos mnimos e indispensables que condicionan la creacin de la ley En este
sentido, nuestra Corte Suprema de Justicia siempre ha considerado que la discusin
acerca de la validez del veto y la promulgacin parcial, constituye uno de los casos de
excepcin a la regla y, por lo tanto, una cuestin judiciable. FALLOS, 53:420; 141:271;
143:131; 210:855; 256:556, entre otros. En contra, y en una posicin que estimamos
muy minoritaria, el juez de la Sala I de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal, Bernardo Licht, por analoga con lo resuelto por
la Corte Suprema de Justicia en la muy cuestionada causa Rodriguez (FALLOS,
320:2851), sostiene que sera privativo del Congreso de la Nacin ponderar la
existencia de autonoma normativa en las partes promulgadas y si su aprobacin
parcial no altera el espritu ni la unidad del proyecto sancionado Sanitas Nubial S.A.,
sentencia del 13 de mayo de 1999.
71
Algn autor ha considerado que ante la declaracin judicial de
inconstitucionalidad de la promulgacin parcial, el Congreso debera reexaminar toda
la norma (IBARLUCA, EMILIO, ob. cit.). Esta nueva actuacin del Congreso no tiene
sustento constitucional (la norma ha finalizado ya el proceso en el Congreso y no
puede retornar a dicho cuerpo, desconoce el efecto meramente interpartes de la
decisin judicial e importara una intromisin del Poder Judicial en facultades propias
de otros poderes del estado.
72
VANOSSI, JORGE R., Un caso..., cit.

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22

privado de lo que ella no prohbe (art. 19 de la constitucin

nacional), es obvio que un honrado ejercicio de esa prerrogativa
debe arrancar de la publicacin y el conocimiento de las
prescripciones obligatorias73. Como seala Demolombe: los
ciudadanos no pueden razonablemente estar sometidos ms que a
las leyes que conocen, o que al menos hayan podido conocer74. La
publicacin reemplaza as a la notificacin individual de la norma,
la cual obviamente resulta imposible75, generando la presuncin
de su conocimiento por todos los individuos. Decimos la
presuncin, ya que no interesa en realidad el conocimiento efectivo
de la norma, lo que de hecho y salvo contadas excepciones de leyes
de alta trascendencia, no ocurre76, sino que basta con la posibilidad
que los ciudadanos tengan de conocer la ley. En realidad, como
expresa Portalis77 la publicacin slo tiende a fijar un da desde el
cual se considera conocida la ley, sin que pueda alegarse su
desconocimiento como excusa para no observarla78.
A pesar de su fuerte raz constitucional, la necesidad de
publicacin de la norma no se encontraba expresa en el texto de la
Constitucin Nacional, omisin subsanada por la reforma de 1994,
que incorpor sta como obligacin en cabeza del Poder Ejecutivo,
distinguindola as de la promulgacin79. Hasta entonces, el
principio haba sido recogido por el cdigo civil, que en su
73

RISOLA, MARCO AURELIO , Publicidad..., cit.

DEMOLOMBE, C., ob. cit., Tomo I, p. 22.
75
ANASTASI, LENIDAS, La promulgacin..., cit.; LINARES QUINTANA,
SEGUNDO V., La promulgacin y la publicacin de la ley, Derecho del Trabajo, 1967,
p. 85.
76
Como seala ORUS: el conocimiento de las leyes no se adquiere en nuestra
poca en el Boletn Oficial, que nadie lee (ORUS, MANUEL, Desde cundo la ley es
obligatoria, LL, 18, p. 52).
77
Cit. por ORUS, MANUEL, ob. cit.
78
Cd. Civ., art. 20: La ignorancia de las leyes no sirve de excusa.... Expresa
Orus que esta ficcin: tiende a obtener igualdad para todos los casos. Si el Cdigo
Civil no estableciera para todos una fecha con presuncin iuris et de iure habra que
probar en cada caso la fecha en que cada habitante que alegare un derecho, conoci
realmente la ley (ORUS, MANUEL, ob. cit.). Los extremos de la ficcin, y las
injusticias que ella conlleva en situaciones de normas complejas u obscuras, es puesta
de resalto por Risola (RISOLA, MARCO A., Publicidad..., cit.). Ver, entre otros, CSJN,
Editorial Troquel, FALLOS, 294:386.
74

10/04/2011 02:27:00 PM

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23

redaccin original, y citando en nota como antecedentes a todos los

cdigos modernos, dispuso en su artculo 2: las leyes no son
obligatorias sino despus de su publicacin...80.
Cmo debe publicarse la ley? Esta cuestin ha sido motivo
de arduos debates. Seala Demolombe que en Francia, la ley del 14
de Frimario del ao II ordenaba que la ley fuese publicada (en
realidad, divulgada) mediante la ayuda de medios materiales y
directos: al son de la trompa, del tambor, por proclamacin o por
afiches, y que no fue sino la ordenanza del 27 de noviembre de
1816 la que dispuso por vez primera la obligatoriedad de la
publicacin de las leyes en el Boletn Oficial81.
En nuestro pas, el decreto del 28 de enero de 1825 cre el
Registro Nacional que, con intermitencias, publicaba los actos del
gobierno nacional82. En 1870, la ley 438 orden la impresin diaria
del Boletn Oficial de la Nacin, en el que se publicarn las
79

CN, art. 99, inc. 3. El presidente de la nacin tiene las siguientes

atribuciones 3) participa en la formacin de las leyes con arreglo a la Constitucin,
las promulga y hace publicar. La reforma elimin tambin la discusin acerca de
qu rgano deba efectuar la publicacin (sobre este tema, con anterioridad a la
reforma de 1994, ver SAGS, NSTOR P., La publicacin de las leyes y la
Constitucin Nacional, JA, 29, Sec. Doctrina, p. 695).
80
Este no es sino otro ejemplo de principios de naturaleza constitucional
incluidas en normas de inferior jerarqua. Ver Introduccin, supra. Como seala
RISOLA: Toda la teora general de la ley es materia que por su ndole excede el marco
del derecho civil, donde hoy se la incluye, pero en particular, el requisito de su
publicacin, resorte de su fuerza obligatoria, reclama sitio en la Constitucin
Nacional (RISOLA, MARCO AURELIO, Publicidad..., cit.).
81
DEMOLOMBE, C., ob cit., Tomo I, ps. 22 y 24.
82
Ver ANASTASI, LENIDAS, nota a fallo, JA, XXXIV, p. 150. La pgina web
del Boletn Oficial (www.jus.gov.ar/servi/boletin/) remite incluso a la Gaceta de
Buenos Ayres, fundada por la Junta en 1810 y en la cual deberan publicarse ... las
discusiones oficiales de la Junta con los dems Xefes y Gobiernos, el estado de la Real
Hacienda, y medidas econmicas para su mejora y una franca comunicacin de los
motivos que influyan en sus principales providencias ..., y al decreto de Bernardino
Rivadavia del 24 de agosto de 1821, por el cual se crea, bajo la direccin del
Ministerio de Gobierno, un Registro Oficial que deba comprender todas las leyes,
rdenes y decretos y actos de un efecto general o que demanden una comunicacin
circular, prohibindose asimismo toda publicacin en el mismo que no fuera el texto
expreso de las leyes (ver CMARA DE DIPUTADOS DE LA NACIN , Diario de Sesiones,
1870, p. 666).

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leyes, decretos y todos los documentos oficiales producidos en el

ejercicio de los poderes pblicos nacionales 83. Esta ley tuvo corta
vigencia, ya que fue rpidamente derogada por la ley 697 del ao
1874 en razn del estado de sitio declarado que impidi el
funcionamiento de varias imprentas, autorizndose al Poder
Ejecutivo para hacer la publicacin de las expresadas leyes,
decretos y actos nacionales en la forma que sea ms conveniente y
previa licitacin84. Poco tiempo antes, y ante la falta de publicacin
del Boletn Oficial, el Congreso haba ordenado al Poder Ejecutivo
la impresin de 4.000 ejemplares del Registro Oficial de la Nacin,
que comprenda todas las leyes y decretos de carcter nacional
dictadas desde 1810 hasta 1873, y estableciendo una comisin que
tendra a su cargo revisar la totalidad de la legislacin dictada85.
Pero no fue sino hasta 1893 que el Poder Ejecutivo dict un
decreto restableciendo el Boletn Oficial86, y estipulando que los
documentos que en l se inserten sern tenidos por autnticos y
obligatorios por el efecto de esa publicacin87. En virtud de esta
ltima y en nuestra opinin, clara estipulacin, reiterada en
normas posteriores88, consideramos que no asista razn a quienes
sostenan que el artculo 2 del cdigo civil, en su redaccin original
83

ADLA 1852-1880, p. 928, art. 1 (Ver CMARA DE DIPUTADOS DE LA

NACIN, Diario de Sesiones, 1870 p. 666; CMARA DE SENADORES DE LA NACIN,
Diario de Sesiones, 1870, p. 945).
84
ADLA 1852-1880, p. 993, sobre la base de un proyecto del Poder Ejecutivo
(Ver CMARA DE SENADORES DE LA NACIN, Diario de Sesiones, 1874 p. 844;
CMARA DE DIPUTADOS DE LA NACIN, Diario de Sesiones, 1874, p. 1190)
85
Ley 682 (ADLA 1852-1880, p. 984).
86
Decreto del 2 de mayo de 1893 (ADLA 1889-1919, p. 1112), art. 1: En el
Boletn Oficial que aparecer diariamente en la Capital de la Repblica, se har la
publicacin oficial de las leyes, decretos, resoluciones y dems datos que den a
conocer el estado y movimiento de la administracin. Proyectos posteriores,
intentando regular el Boletn Oficial por va legislativa, no tuvieron eco (ver, por
ejemplo, el proyecto de ley que figura en CMARA DE DIPUTADOS DE LA NACIN,
Diario de Sesiones, 1919, p. 129).
87
Decreto del 2 de mayo de 1893, art. 4. El principio fue reiterado en el
Decreto 659/47 (ADLA VII, p. 505). Extraamente, y a pesar de esta clara disposicin,
Anastasi sostiene que no existe en nuestro sistema ningn texto legal que prescriba la
autenticidad de las publicaciones (ANASTASI, LENIDAS, JA, XXXIV, p. 150).
88
Por ejemplo Decreto 659/47 (ADLA VII, p. 505).

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(que no haca referencia a la necesidad de publicacin oficial de la

ley) daba pie a sostener que era suficiente la difusin pblica de la
norma para tornar a sta en obligatoria sin que se requiriera
aquella89. La ley 16.50490, aclarando el punto, modific el art. 2
antes referido disponiendo que la obligatoriedad de las leyes se
calcule salvo disposicin en contrario desde la publicacin
oficial.
As, desde 1893 y hasta 1947, coexistieron en forma separada
el Registro Nacional y el Boletn Oficial, con funciones
superpuestas. En dicho ao, el decreto 659/4791 refunde ambos
organismos en una nica reparticin, la Direccin General del
Registro Nacional (hoy Direccin Nacional del Registro Oficial 92),
cuyas funciones consisten en: a) registrar las leyes nacionales de
carcter pblico y darlas a publicidad, editando peridicamente el
Registro Nacional; ... c) la publicacin del Registro Nacional no
publicado desde el ao 1912 inclusive, hasta ponerlo al da 93; d)
confeccin y publicacin del repertorio legislativo, a partir del ao
1810, hasta ponerlo y llevarlo al da94. Para cumplir tales fines, la
Direccin General del Registro Nacional editar todos los das
hbiles el Boletn Oficial de la Repblica Argentina en la ciudad de
Buenos Aires, publicando en l el texto oficial de las leyes que
hayan sido promulgadas por el Poder Ejecutivo... 95. Por su parte, la
ley 24.08096 ha regulado el procedimiento y el plazo de publicacin
de los tratados e instrumentos internacionales, estableciendo que,
89

Ver una sntesis de las diversas posiciones doctrinarias sobre el tema en

ROTMAN, RODOLFO B., Cuestiones sobre publicidad y vigencia de leyes, decretos y
ordenanzas conforme al nuevo artculo 2 del Cdigo Civil, ADLA 1964-C, p. 2015.
CSJN, Carracedo Nuez, FALLOS, 279:215. Ver tambin BELLUSCIO y ZANONI, ob.
cit., Tomo 1, p. 16.
90
ADLA 1964-C, 2015.
91
Decreto del 14 de enero de 1947 (ADLA VII, p. 505).
92
Decreto 9.315 del 22 de octubre de 1965 (ADLA 1965-C, p. 2652).
93
Ya el decreto del 23 de julio de 1938 (ADLA 1889-1919, p. 1167, nota 990)
haba ordenado esta publicacin a travs de la Inspeccin General de Justicia.
94
Decreto 654/47, art. 3.
95
Id. art. 5.
96
ADLA 1992-C, p. 2752.

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respecto de los particulares, ellos no resultan obligatorios sino

despus de su publicacin.
Finalmente, la ley 24.967, que dispone la creacin del Digesto
Jurdico Argentino, que consolidar las leyes nacionales vigentes,
otorga valor de publicacin oficial, similar a la del Boletn Oficial,
a la reproduccin de las leyes y de los reglamentos que lo integren
por caracteres magnticos y medios informticos u otra tecnologa
que garantice la identidad e inmutabilidad del texto y que cuenten
con la debida autorizacin del Poder Ejecutivo Nacional 97. A la
fecha (mayo de 2007), el Poder Ejecutivo no ha dictado an norma
alguna reglamentando este aspecto de la ley.
En qu plazo debe publicarse la ley promulgada? La
constitucin histrica, en tanto no haca referencia a la publicacin
de las leyes, guardaba silencio al respecto. El constituyente de 1994,
si bien dispuso la obligatoriedad de la publicacin, no estableci un
plazo para el cumplimiento de dicha obligacin, diferencindose en
esto de muchas de las constituciones provinciales 98. La doctrina, en
forma prcticamente unnime, sostiene que la publicacin debe
hacerse de inmediato. As lo estableca la ley 438 al sostener: la
publicacin de los documentos deber hacerse inmediatamente de
que sean expedidos...99.
Lo cierto es que a pesar de la falta de disposicin
constitucional, resulta remota la posibilidad de que una ley
promulgada no sea publicada, resultando esta omisin un grave

97

Ley 24.967, art. 8 (ADLA LVIII-C, p. 2845).

Fijan plazo para la publicacin, las constituciones de la Ciudad de Buenos
Aires (art. 86), de la provincia de Buenos Aires (art. 108), de la provincia de
Catamarca (art. 118), de la provincia del Chaco (art. 118), de la provincia de Jujuy (art.
122), de la provincia de Misiones (art. 103), de la provincia de Ro Negro (art. 144), de
la provincia de Santa Cruz (art. 106) y de la provincia de Santa Fe (art. 60).
99
Ley 438 (ADLA 1852-1880, p. 928), art. 4. En simular sentido el Decreto del
2 de mayo de 1893 (ADLA 1889-1919, p. 1112), art. 5. El decreto permite a los
ministerios reservar temporalmente la publicacin de ciertos actos, pero esta
autorizacin no se extiende ni podra vlidamente haberse extendido a las leyes.
98

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atentado a la legalidad100, que genera responsabilidad del estado

por los perjuicios que puedan generarse a los particulares101.
Como hemos expuesto en pginas anteriores, la falta de
publicacin no torna la ley en invlida. La ley es perfecta e integra
el ordenamiento jurdico102, generando derechos para los
particulares. Simplemente, y como ya hemos expresado, la norma
no publicada no puede generar obligaciones en contra de los
individuos103. Lamentablemente y en especial ante situaciones de
emergencia tal como pone de resalto Risola: cabe... afirmar
categricamente... que de ms en ms abundan las leyes no
publicadas cuyo cumplimiento se exige104. An fuera de supuestos
de emergencia, sin embargo, la Corte ha rechazado este principio,
sobre la base de sostener que es el legislador quien tiene la potestad
de establecer a partir de cundo rige la ley105
Los errores en la publicacin son fcilmente subsanables, y se
resuelven mediante una nueva publicacin corrigiendo el error,
mediante una errata. As lo dispona el decreto de mayo de 1893:
Los errores que aparezcan en los documentos impresos debern ser
rectificados en el nmero prximo del Boletn106. Sin embargo,
debe tenerse en cuenta que mientras el error no sea subsanado, la ley
no puede ser aplicada en contra de los particulares: ni en su texto
100

DANA MONTAO, SALVADOR, Nuevas trampas..., cit.

En igual sentido, GUASTAVINO, ELAS, ob. cit. DANA MONTAO,
SALVADOR, Nuevas trampas..., cit.: Si el artculo 1 de nuestro Cdigo Civil establece
que las leyes son obligatorias para todos los que habitan el territorio de la
Repblica..., cmo puede escapar a esta obligatoriedad el poder encargado de
ejecutarlas, el Poder Ejecutivo? Cmo podra ampararse ste en su propia torpeza, o
desidia, o inactividad?.
102
CSJN, Surez, FALLOS 275:374; DANA MONTAO, SALVADOR, Nuevas
trampas..., cit.; VANOSSI, JORGE R., Un caso..., cit.
103
Ver ROTMAN, RODOLFO B., ob. cit.; LUQUI, JUAN CARLOS, La falta de
publicidad de las leyes y el proceso de efectivizacin para su vigencia, JA, Doctrina,
1974, p. 572; GORDILLO, AGUSTN, La promulgacin y la publicacin de las leyes, DT,
1967, p. 592: el argumento, a fuer de ser evidente, hay que repetirlo: no se puede
exigir a nadie que cumpla con una norma que no conoce oficialmente.
104
RISOLA, MARCO AURELIO, La publicidad..., cit.
105
Ver infra, 5. CSJN, Bustos, FALLOS, 271:324; Surez, FALLOS, 275:374.
106
Decreto del 2 de mayo de 1893 (ADLA 1889-1919, p. 1112).
101

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promulgado, ya que no fue publicado, y por lo tanto no obliga a

aquellos, ni en su texto publicado, el cual no es ley por no ser el
texto sancionado y promulgado por los poderes con facultades para
ello107.
El Boletn Oficial publica la norma promulgada con un
copete, que no integra el texto legal y que ayuda a su interpretacin,
indicando el tema tratado y el objeto principal de la ley. Asimismo
se incluye en la publicacin la fecha de sancin y la fecha y el modo
(expreso o tcito) de promulgacin108.
5. Vigencia de la ley
A partir de la promulgacin la ley se integra al ordenamiento
jurdico. Pero no por ello adquiere vigencia. Ya expusimos que sin la
publicacin, la ley no puede generar obligaciones a los individuos.
Pero el Congreso puede, al sancionar la norma, fijar el momento en
que ella entre en vigencia. As lo ha sostenido expresamente la Corte
Suprema: es facultad de quien ejerce la funcin legislativa,
establecer la fecha a partir de la cual comenzar a regir una ley 109.
En cumplimiento de este principio, el Cdigo Civil recoge este
principio y en su artculo 2, en el texto actual dispone: las leyes no
son obligatorias sino despus de su publicacin y desde el da que
ellas determinen. Si no designan tiempo, sern obligatorias despus
de los ocho das siguientes al de su publicacin oficial. El texto
original del artculo, teniendo en cuenta las dificultades en las
comunicaciones en el siglo XIX, distingua el momento de entrada
en vigencia segn se tratara de la capital o de la campaa 110. El
107

En contra, ANASTASI, LENIDAS, nota a fallo, JA XXXIV, p. 150, para

quien en caso de error, debe estarse a la informacin de los diarios de sesiones.
108
Ver UBERTONE, FERMN, Las formas..., cit.
109
CSJN, S.A. La Rosario, Fallos 100:212; Surez, Fallos, 275:374. No
obstante, esta jurisprudencia fue utilizada por la Corte para justificar la vigencia de las
normas an antes de su publicacin.
110
Cd. Civ., art. 2 (derogado): ...Si no designan tiempo, la ley publicada en la
Capital de la Repblica o en la Capital de la Provincia, es obligatoria desde el da
siguiente de su publicacin; en los departamentos de campaa, ocho das despus de
publicada en la ciudad capital del Estado o capital de la Provincia.

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avance de los medios de comunicacin, y lo complejo del sistema

mixto, llev a que la ley 16.504 unificara el sistema, dando al
artculo su redaccin actual111.
El plazo que transcurre entre la promulgacin y la entrada en
vigencia de la norma es conocido como vacatio de la ley, y su
funcin es, como seala Leiva Fernndez, posibilitar que los
obligados tomen conocimiento de la norma dictada. De all que,
slo con carcter excepcional la nueva ley entrara en vigor
inmediatamente112.
La posibilidad de que sea el Congreso quien fije la fecha de
entrada en vigencia de la ley nos lleva a preguntarnos si es posible
que sta tenga efectos retroactivos, o sea, que se otorgue fuerza a la
ley respecto de hechos o actos ocurridos con anterioridad a su
existencia. La respuesta es clara en materia penal: el artculo 18 de
la Constitucin Nacional establece que ningn habitante de la
Nacin puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior
al hecho del proceso, de donde la irretroactividad resulta evidente.
En materia civil113, en cambio, la cuestin est sujeta a debate. La
mayora de la doctrina y la jurisprudencia sostiene que la
irretroactividad de la ley no posee, en dicha materia, rango
constitucional114. En nuestra opinin, y en razn de los principios
constitucionales desarrollados en las pginas anteriores, dicha
afirmacin no resulta correcta, si bien destacamos como
explicaremos a continuacin que nuestras diferencias son
esencialmente semnticas. El artculo 19 de la Constitucin
Nacional establece con claridad: ningn habitante de la Nacin
ser obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que
ella no prohibe115. En otras palabras: si un hecho fue realizado o
111

ADLA XXIV-C, p. 2015.

LEIVA FERNNDEZ, LUIS F.P., ob. cit., p. 160.
113
Al referirnos a materia civil en este contexto nos referimos a la totalidad
del ordenamiento jurdico, excluyendo los asuntos penales.
114
Ver, por ejemplo, BIDART CAMPOS, GERMN J., Tratado..., Tomo I, p. 329.
115
Desde que ha habido leyes en el mundo, el buen sentido ense que sera
entregarse maniatados a la venganza de los perversos, facultar al que fuese encargado
de dar leyes, a hacerlas para hechos nuevos, a que no se haba puesto antes prohibicin.
112

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30

dejado de realizar cuando la ley no exista o no estaba publicada, el

mismo no puede ser alcanzado por la nueva norma 116. As tambin lo
dispona el viejo artculo 3 del Cdigo Civil, conforme el cual: las
leyes disponen para lo futuro; no tienen efecto retroactivo ni pueden
alterar los derechos ya adquiridos 117.
Hemos expresado que, para nosotros, la discusin sobre la
retroactividad o irretroactividad de la ley es meramente semntica.
Aun aquellos autores y la jurisprudencia que admiten la
retroactividad de la ley coinciden en que dicha retroactividad no
puede alterar los derechos incorporados a la propiedad del
individuo, ya que se violara la garanta de inviolabilidad de aquella
garantizada por el artculo 17 de la Constitucin Nacional 118. Y es
precisamente esa aplicacin prohibida constitucionalmente la que
Es ilcito lo que la ley no prohibe. Puede la experiencia mostrar el vaco de la
legislacin; pero si se llena con una ley, sus efectos no rigen sino para los hechos
posteriores. Eso lo sabe todo el mundo SARMIENTO, DOMINGO F., Leyes ex post
facto, cit. por LINARES QUINTANA, SEGUNDO V., Tratado de la ciencia..., cit., Tomo
6, p. 31.
116
En similar sentido, BIELSA, RAFAEL, Derecho Administrativo, cit., Tomo 1,
p. 182; LINARES QUINTANA, SEGUNDO V., Tratado de la ciencia..., cit., Tomo 6, p. 31:
La verdad es que, en principio, en ninguno de los campos del derecho se justifica ni
resulta admisible la irretroactividad de la ley.
117
El principio reconoca una excepcin, plasmada en el artculo 5: ninguna
persona puede tener derechos irrevocablemente adquiridos contra una ley de orden
pblico, excepcin que haba llevado a la doctrina civilista a sostener que las leyes de
orden pblico eran, por regla, retroactivas (BELLUSCIO y ZANNONI, ob. cit., Tomo 1, p.
15).
118
Recordemos que para la jurisprudencia de nuestra Corte Suprema de
Justicia, el concepto de propiedad recogido por el artculo 17 de la Constitucin
Nacional incluye todos los intereses apreciables que un hombre puede poseer fuera de
s mismo, fuera de su vida y su libertad (CSJ, Mango c. Traba, FALLOS, 144:219). En
el caso Horta c. Harguindeguy, fallado en 1922 (FALLOS, 137:47), la Corte expres:
[la] facultad de legislar hacia el pasado no es, sin embargo, ilimitada. El legislador
podr hacer que la nueva ley destruya o modifique un mero inters, una simple
facultad o un derecho en expectativa ya existentes; los jueces, investigando la
intencin de aqul podrn a su vez atribuir a la ley ese mismo efecto. Pero ni el
legislador ni el juez pueden, en virtud de una ley nueva o de su interpretacin,
arrebatar o alterar un derecho patrimonial adquirido al amparo de la legislacin
anterior. En ese caso, el principio de la no retroactividad deja de ser una simple norma
legal para confundirse con el principio constitucional de la inviolabilidad de la
propiedad.

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importa veradera retroactividad. La aplicacin de una nueva ley a

los efectos futuros de los hechos, actos y situaciones que hubieran
nacido al amparo de una legislacin anterior, no importa, en modo
alguno, retroactividad, ya que se trata de consecuencias a futuro,
respecto de las cuales no se ha producido esa incorporacin a la
propiedad del individuo119.
La reforma del Cdigo Civil dispuesta por la ley 17.711120,
siguiendo la posicin expuesta por Guillermo Borda en el 3er.
Congreso Nacional de Derecho Civil, modific el artculo 3,
procurando aclarar el punto, derogando a su vez los artculos 4, 5 y
4044 de dicho cuerpo legal. En nuestra opinin, el resultado no fue
positivo ya que agreg mayor confusin. El artculo 3 reformado
expresa: A partir de su entrada en vigencia, las leyes se aplicarn a
las consecuencias de las relaciones y situaciones jurdicas
existentes. No tienen efecto retroactivo, sean o no de orden pblico,
salvo disposicin en contrario. La retroactividad establecida por la
ley en ningn caso podr afectar derechos amparados por garantas
constitucionales. Decimos que la norma agreg ms confusin
porque se apart del concepto de derechos adquiridos, que haba
logrado un profuso y acabado desarrollo jurisprudencial121,
modificndolo por un genrico derechos amparados por garantas
constitucionales122. Por otra parte, la redaccin del precepto parece
afirmar que existira otra retroactividad, distinta de la aplicacin
de la ley a consecuencias futuras de hechos pasados, que podra ser
dispuesta por ley. En nuestra opinin, dicha alternativa es
inexistente, ya que chocara abiertamente, tal como hemos expuesto,
con los lmites constitucionales123.
119

Bien sostiene VLEZ SARSFIELD en su nota al hoy derogado artculo 4044

del Cdigo Civil que: la nueva ley deber ser aplicada aun a las consecuencias de los
hechos anteriores, que slos son meras expectativas y no derechos ya adquiridos.
120
ADLA XXVIII-B, p. 1810.
121
Con relacin a la jurisprudencia sobre el concepto de derechos adquiridos,
ver LINARES QUINTANA, SEGUNDO V., Tratado de la ciencia..., cit., Tomo 6, ps. 37 y
sigs.
122
En similar sentido, LINARES QUINTANA, SEGUNDO V., Tratado de la
ciencia..., cit., Tomo 6, p. 36.
123
La nueva redaccin conferida a la norma gener un amplsimo debate en la
rbita de los autores de derecho civil (entre otros SMITH, JUAN CARLOS,

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Cabe destacar, sin embargo, que a pesar de la reforma, la

jurisprudencia de nuestros tribunales sigui interpretando el nuevo
principio como referido a aquellos derechos adquiridos, o sea,
incorporados a la propiedad del individuo.
En las restantes reas del derecho respecto de las cuales no
rige el principio del Cdigo Civil, la interpretacin de nuestros
tribunales ha sido similar: en razn del rango constitucional de la
garanta de inviolabilidad de la propiedad, las nuevas leyes no
pueden ser aplicadas retroactivamente, si ellas alteran derechos
adquiridos.

Consideraciones sobre la reforma del Cdigo Civil, LL, 130, p. 1016; LPEZ DE
ZAVALA, FERNANDO, Irretroactividad de las leyes, LL 135, p. 1485; ALLENDE,
GUILLERMO, Artculo 3 del Cdigo Civil. Volver al Cdigo Civil, LL, 1977-A, p. 703;
BORDA, GUILLERMO, __________, LL, 1977-B, p. 857), cuyos alcances no llegamos a
comprender. Una vez ms se olvida recurrir, ms all de cul sea el texto del artculo, a
la norma superior, esto es, a la Constitucin, en la cual la respuesta a la duda planteada
es evidente.

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