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rganos y sujetos estatales.

La idea de administracin pblica puede referirse en su acepcin


orgnica o subjetiva, ya sea al conjunto de rganos que encabeza el Poder
Ejecutivo, o bien, aadiendo a ese concepto restrictivo las entidades
jurdicamente descentralizadas.
La Administracin centralizada representa por lo comn orgnicamente
al Estado, persona pblica estatal perfecta y soberana, aun cuando es posible
que los actos administrativos de los otros rganos en que se divide el poder a
travs de la actuacin de sus agentes tambin trasunten la representacin del
Estado.
Esta concepcin sobre la administracin pblica se completa con el
cuadro de las entidades descentralizadas, con personalidad jurdica tambin de
carcter pblico y estatal, pero propia separada de la persona pblica Estado, a
la cual unen, sin embargo, lazos de tutela y de garanta de sus actos frente a
los particulares o administrados.
La competencia, que es la aptitud legal que le permite actuar a una
persona jurdica estatal en el mbito intersubjetivo, surge tanto de las esferas
de atribuciones de los rganos como de las facultades que tengan atribuidas
los sujetos, con personalidad jurdica diferenciada, especialmente a travs de
las leyes que organizan su creacin.
Como las personas jurdicas, y entre ellas el Estado, requieren la
actuacin de la voluntad de una persona fsica, que sea idnea para ejercer
derechos y contraer obligaciones, encarnando la voluntad del ente debe
resolverse el problema del modo en que dicho querer se imputa a la persona
jurdica, a fin de producir efectos en el mundo jurdico.
La teora del mandato resulta insuficiente en la medida en que
ella supone postular que la persona moral pueda declarar su voluntad de
antemano al otorgar ese mandato.
La teora de la
, sera imposible al Estado, designar su
representante pues l carece en ese momento de voluntad.
* La teora del rgano.
Esta concepcin explica la ndole de las relaciones entre el rgano y el
grupo, dejando de lado la idea tcnica de la representacin. Se basa en la
inexistencia de relacin jurdica de representacin entre uno y otro en virtud
de que ambos son expresin de la misma realidad que es la persona jurdica.
El rgano deriva de la propia constitucin de la persona jurdica,
integrando su estructura. El rgano no acta en base a un vnculo exterior con
la persona jurdica estatal sino que la integra, formando parte de la
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organizacin, generndose una relacin de tipo institucional, que emana de la


propia organizacin y constitucin del Estado o de la persona jurdica pblica
estatal.
La idea de rgano supone la existencia de dos elementos que
constituyen una unidad: un elemento objetivo, caracterizado por un centro de
competencias integrados por poderes o facultades, que se refieren tanto a
potestades en sentido tcnico como a cometidos y otro de carcter subjetivo,
representado por la voluntad y capacidad necesaria de las personas fsicas que
desempean la titularidad del rgano.
El rgano, si bien forma parte de la persona jurdica pblica estatal no
es sujeto de derecho, lo cual no obsta para que el ordenamiento le atribuya
potestades y facultades para actuar en el mundo jurdico.
En la doctrina italiana se ha pretendido distinguir el rgano del oficio,
sosteniendo que ste ltimo comprende la esfera abstracta de poderes y
funciones, mientras que la persona fsica sera el portador del rgano.
La posicin que la persona fsica ocupa en un rgano de la persona
jurdica pblica estatal recibe el nombre de cargo, el cual es asumido por
aqulla en el momento de su designacin.
* Las relaciones interorgnicas.
Los rganos no son sujetos de derecho y carecen de personalidad
jurdica, pero ello no impide reconocer la existencia de relaciones jurdicas
entre los rganos de una misma persona jurdica pblica estatal, llamadas
relaciones interorgnicas.
La actividad interorgnica es considerada una actividad jurdica que
debe encuadrarse en el ordenamiento, observando el principio de unidad de
accin que debe caracterizar el obrar de la persona jurdica pblica estatal de
que se trate, ya que no cabe, en virtud del mismo, admitir la existencia de
voluntades contrapuestas (al menos en la llamada administracin activa).
Estas relaciones interorgnicas se clasifican de distinta forma segn
sean: de colaboracin, de conflicto, de jerarqua, consultivas, o de control.
* Distintos criterios para clasificar los rganos.
Hay dos grandes grupos bsicos.
Segn la estructura del rgano
Los rganos se distinguen, en mrito a su origen, en rganos
constitucionales, que son aquellos previstos en la Carta Fundamental
(presidente, ministros, etc.) y rganos meramente administrativos, que no
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nacen de la Constitucin, sino de normas de jerarqua (direcciones


generales...).
Atenindose a su integracin, los rganos se clasifican en
unipersonales o pluripersonales, segn que tenga como titular a una o a varias
personas fsicas.
La voluntad del rgano colegiado se forma a travs de un proceso
que se compone de varias etapas, que hacen a la convocatoria, a la
deliberacin y a la decisin o resolucin. Antes de tomarse la decisin, el
collegium debe constituirse y deliberar. La constitucin del rgano colegiado
requiere la concurrencia de un determinado nmero de integrantes (qurum
estructural), que puede ser igual o distinto al nmero que se requiere para
funcionar (qurum funcional).
Los temas que vayan a tratarse en la reunin deben estar
expuestos en el orden del da. La violacin del orden del da da lugar a la
invalidez de la decisin; cuando el rgano puede ser objeto de una nueva
convocatoria para su ratificacin o no, el defecto o vicio ser de nulidad
relativa.
Una vez realizada la deliberacin, corresponde que los miembros
del colegio adopten la decisin, para lo cual se requiere el nmero de votos
que determine cada reglamento o estatuto. A falta de norma expresa las
decisiones se toman por mayora absoluta (51%).
Se entiende por rgano simple aquel que est integrado por un slo
rgano, ya sea unipersonal o colegiado: en cambio, el rgano complejo se
caracteriza por hallarse constituido por dos o ms rganos, siendo indiferente
que sean unipersonales o colegiados.
Segn la funcin que cumple el rgano
Teniendo en cuenta la naturaleza de la actividad que llevan a cabo los
rganos, pueden clasificarse en:
rganos activos: Emiten y ejecutan los actos administrativos
creando situaciones jurdicas objetivas o subjetivas respecto de los
administrados.
rganos consultivos: Su funcin se cumple a travs de actos
internos o interorgnicos de asesoramiento a la administracin activa. Carecen
de facultades decisorias.
rganos de contralor: Realizan una actividad de vigilancia o
control sobre los actos que producen los rganos activos, el cual puede ser
previo (autorizacin) o practicarse a posteriori (aprobacin).

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* La concepcin de la persona moral. La personalidad del Estado y su


naturaleza jurdica.
En Roma se conocieron tan solo vestigios de lo que hoy se conoce como
persona moral o jurdica, como era la idea de poder pblico.
En general, suele reconocerse que el fenmeno de la personalidad moral
aparece con motivo de la necesidad de dar cierto poder de actuacin a las
ciudades que habiendo sido vencidas en las guerras contra los romanos,
utilizaron el ius singulorum para regir los actos de naturaleza patrimonial que
podan llevar a cabo en la gestin de los intereses de cada comunidad.
La aparicin de la teora del fisco cuyo desarrollo se consolida en el
Estado de policafue un recurso tcnico que hizo posible el sometimiento de
la actuacin estatal al derecho sobre la base de reconocer que una porcin de
los actos del Estado no se distinguan por su naturalezade los actos que
llevaban a cabo los individuos. De all que, partiendo de esa premisa se
postul la aplicacin a esos actos del rgimen de derecho privado y
consecuentemente fue admitida la demandabilidad del Estado, ya que l
mismo, a travs del fisco, poda ser demandado ante los tribunales.
Al someterse luego los actos de poder pblico, tambin al derecho, el
arraigo que haba tenido la doctrina del fisco provoc el nacimiento de la
teora de la doble personalidad del Estado, segn que ste actuara en el
campo de la gestin patrimonial o en el ejercicio de actos de imperio. Esta
tesis est hoy prcticamente abandonada por la doctrina moderna que sostiene
la configuracin de la personalidad unitaria del Estado.
Superadas, entre otras, la teora de la ficcin (que intenta explicar la
actuacin de las personas morales como si fueran personas fsicas) las teoras
organicistas (que conciben a las personas morales como un organismo con
actos volitivos similares a los individuos), es la teora de la institucin
concebida como un organismo que posee fines e instrumentos propios para
ejercitarlos de modo que superen en poder y duracin a las personas fsicas
que la integran la que proporciona la explicacin ms adecuada acerca del
origen, funcionamiento y extincin de las personas morales. De este modo las
personas jurdicas no resultan de una creacin del legislador sino de una
realidad social que el derecho positivo no puede avasallar y que el Estado est
obligado a respetar.
Los elementos que integran la institucin son:
- Una ideafuerza: idea objetiva dinmica y prctica que
constituye el centro vital de la institucin y congrega las voluntades de sus
miembros.
- Poder organizado al servicio de esa idea que adopte y coordine
los instrumentos que conducen a la realizacin del fin u objetivo propuesto,
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- La adhesin de los miembros de la institucin a la idea.


El Estado concebido como persona moral o jurdica es la institucin por
excelencia, perfecta y soberana, producto de la sociabilidad natural, en la cual
desempean un papel importante los acontecimiento histricos, las tradiciones
y las costumbres.
Como toda persona jurdica, el Estado se halla limitado por el principio
de la especialidad en cuya virtud no pueden los rganos realizar actividades
que no estn relacionadas con el fin u objeto de la institucin.
El artculo 30 del Cdigo Civil, define persona como todo ente con
aptitud para adquirir derechos y contraer obligaciones.
Las personas admiten una gran divisin:
- De existencia visible o personas naturales: todo hombre
(artculos 31 y 51 del Cdigo Civil) y,
- De existencia ideal o personas morales: La personalidad es
reconocida por la norma (artculo 32 del Cdigo Civil).
+ Personas jurdicas (artculos 33 y 34 del Cdigo Civil),
de carcter pblico (artculo 33, 1 parte del Cdigo Civil), o de carcter
privado (artculo 33, 2 parte del Cdigo Civil); y
+ Personas de existencia ideal propiamente dichas, o
simples asociaciones civiles o religiosas (artculo 46 del Cdigo Civil).
Dentro de las personas morales sern pblicas:
- El Estado Nacional;
- Las provincias;
- Los municipios;
- Las entidades autrquicas;
- La Iglesia Catlica;
- La Ciudad de Buenos Aires.
Sern personas morales sern privadas:
- Las asociaciones;
- Las fundaciones;
- Las sociedades civiles;
- Las sociedades comerciales;
- Otras entidades que no requieran autorizacin estatal.
En el plano pblico externo o de la comunidad internacional, la
actuacin estatal se singulariza en una sola persona: el Estado Federal. En el
mbito del derecho interno, la personalidad jurdica estatal aparece atribuida a
varias personas jurdicas pblicas (Estado Nacional, provincias,
municipalidades, empresas de Estado).
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* Personas jurdicas pblicas y privadas.


Los entes pblicos son creados por el Estado, con excepcin de la
Iglesia.
Son personas pblicas las que persiguen un fin pblico, o de inters
pblico o de utilidad general, en tanto las privadas persiguen fines privados o
de inters particular.
Los entes pblicos se caracterizan por el ejercicio de prerrogativas de
poder pblico. Este principio no es absoluto, puesto que pueden existir
entidades privadas con prerrogativas de poder pblico y entidades pblicas sin
esas prerrogativas.
No obstante advertirse que el mayor o menor control es consecuencia y
no causa de la naturaleza de la entidad, lo cierto es que, ante una determinada
regulacin legal, esta circunstancia dar una pauta de aqulla.
* Personas pblicas estatales y no estatales.
Existe un conjunto de personas jurdicas que no pueden considerarse
privadas, con caractersticas muy diversas:
- Son indudablemente estatales, en el sentido de que integran la
organizacin jurdica de la Nacin;
- Adems de estas entidades, existen otras personas colectivas que
indudablemente no son estatales, que no pertenecen a la colectividad ni
integran la Administracin Pblica, sea porque el legislador las cre en ese
carcter, sea porque su propia naturaleza resulta incompatible con la calidad
estatal.
Se reconoce actualmente la existencia de entidades pblicas no
estatales.
Criterios de diferenciacin:
- Satisfaccin de fines especficos del Estado: Una persona
pblica ha de ser tenida por personas estatal, o sea, encuadrada en la
organizacin estatal, cuando concurran, en forma conjunta o separada, los
siguientes elementos:
+ Potestad de imperio ejercida en nombre propio para el
cumplimiento total de su actividad;
+ Creacin directa del ente por el Estado;
+ Obligacin del ente, para con el Estado, de cumplir sus
fines propios;
+ Tutela o control del Estado sobre el ente, a efectos de
asegurar que ste cumpla con sus fines;
+ Satisfacer fines especficos del Estado y no fines
comerciales o industriales.
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En realidad el criterio de finalidad perseguida por el


Estado, considerado como opuesto a la actividad industrial o comercial, no
puede erigirse en condicin sine que non para atribuir carcter estatal a una
entidad.
- Capital estatal: Este criterio resulta impreciso.
- Encuadramiento del ente en la Administracin Pblica: En
nuestra opinin, las personas jurdicas pblicas son o no estatales segn que
pertenezcan o no a los cuadros de la Administracin Pblica, conforme a las
normas vigentes sobre organizacin administrativa.
A los efectos de verificar dicho encuadramiento ser
fundamental analizar la naturaleza de las relaciones o vnculos que ligan a la
entidad con la Administracin Central y la amplitud de la injerencia o control
de sta sobre aqulla.
Esas entidades ineludiblemente han de ser creacin estatal,
persiguen fines de bien comn y, en principio, gozan de prerrogativas de poder
pblico, adems de hallarse sujetas a un control estatal de cierta intensidad.
- Carcter pblico o privado de los actos que celebran las entidades
estatales: Es acertada la posicin de quienes aceptan la existencia de los actos
privados de la Administracin, a los cuales se aplica en forma prevaleciente el
derecho civil o comercial.
La cuestin esencial en esta materia no se centra en el hecho de que
algunos elementos del acto aparezcan reglados por el Derecho Administrativo
y el objeto por el derecho privado, como en la configuracin del rgimen
jurdico distinto, caracterizado por la ausencia de prerrogativas pblicas en el
acto privado de la Administracin (al menos en principio), y en la aplicacin
directa del Cdigo Civil o Comercial para reglar el contenido y forma del acto.
El reconocimiento de una sola personalidad estatal admite la posibilidad
de que el Estado o sus entes acten en el campo del derecho privado, en forma
similar a lo que acontece respecto de las personas jurdicas privadas, que
pueden celebrar indistintamente tanto contratos civiles como administrativos,
sin desdoblar su personalidad.
- Entidades pblicas no estatales: No integran la estructura estatal y no
pertenecen a la Administracin Pblica. Sus caractersticas son:
+ Generalmente, aunque no siempre, su creacin se efecta por ley;
+ Persiguen fines de inters pblico;
+ Gozan, en principio, de ciertas prerrogativas de poder pblico;
+ Las autoridades estatales ejercen un contralor intenso;
+ Su capital o recursos provienen principalmente de aportaciones
directas o indirectas de las personas afiliadas o incorporadas a ellas;
+ Quienes trabajan para esas entidades no son funcionarios pblicos;
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+ Las decisiones que dictan sus rganos no constituyen actos


administrativos, lo cual no excluye la aplicacin de las normas y principios del
derecho pblico para reglar determinados aspectos de la actividad de estos
entes.
- Personas jurdicas privadas del Estado: Entes privados de propiedad
estatal, cuya condicin y rgimen jurdico se rigen por el derecho civil o
comercial.
El Estado en su accionar con miras al logro del bien comn, puede
recurrir a la creacin de nuevos entes dotados de una personalidad jurdica
distinta de la estatal asumiendo, recurriendo o sometindose a figuras del
derecho pblico o del derecho privado.
Cuando se adopta una forma del derecho privado, se produce la
creacin de un nuevo ente con personalidad propia del derecho privado, si
bien sujeto a un determinado contralor.
Principios jurdicos de la organizacin administrativa.
Existen cuatro principios jurdicos fundamentales: jerarqua,
competencia, centralizacin y descentralizacin.
En la doctrina no existe acuerdo, en general, acerca de algunos otros
principios como el de unidad y el de coordinacin. La unidad suele ser
consecuencia de la jerarqua. En nuestro derecho administrativo, el principio
de la unidad no ha merecido an una recepcin adecuada. En cuanto al
llamado principio de coordinacin, el constituye en realidad un requisito de
toda organizacin y su base, no revistiendo carcter jurdico.
La jerarqua.
Ha sido definida en el siglo pasado como el conjunto de rganos
armnicamente subordinados y coordinados aunque en realidad se trata del
principio que los reduce a unidad y la recproca situacin en que estn los
rganos en una entidad.
La jerarqua constituye una relacin entre rganos de una misma
persona jurdica.
Si bien la jerarqua implica siempre una relacin, ella se basa en la
preexistencia de una serie de rganos, caracterizados por dos figuras tpicas de
toda organizacin: la lnea y el grado, La lnea jerrquica se forma por el
conjunto de rganos en sentido vertical, mientras que el grado es la posicin o
situacin jurdica que cada uno de los rganos ocupa en dicha lnea. Existen
tambin en la organizacin administrativa rganos fuera de las lneas
jerrquicas, que por lo comn desarrollan actividades de asesoramiento en el
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planeamiento general. Este tipo de rganos constituye una institucin que en


la ciencia administrativa se denomina staff and line.
Los efectos que se derivan de la relacin jerrquica trasuntan para los
rganos superiores el reconocimiento de importantes facultades, tales como:
- Dirigir e impulsar la actividad del rgano inferior,
- Vigilar y controlar la actividad de los rganos inferiores,
- Avocarse al dictado de los actos que corresponden a la
competencia del rgano inferior,
- Delegar la facultad de emitir determinados actos,
- Resolver los conflictos interorgnicos de competencia que se
suscitan entre rganos inferiores,
- Designacin de los funcionarios que ejerzan la titularidad de los
rganos inferiores.
El deber de obediencia que tienen los rganos inferiores, se origina
precisamente en el vnculo de subordinacin que los une con los rganos
superiores. Este deber reconoce sus limitaciones. Existen dos orientaciones
distintas: la doctrina de la reiteracin, por cuyo mrito el inferior tiene la
obligacin de observar el acto si ste fuera ilegal, quedando desligado de
responsabilidad si el superior reitera el acto frente a su observacin; y la
doctrina que afirma el derecho de control material (violacin evidente de la
ley) que se ubica dentro de aquellas posturas que admiten el derecho de
examen del inferior respecto de la orden del superior.
Principio de la competencia.
Esta institucin se encuentra erigida fundamentalmente para preservar y
proteger de una manera objetiva y muchas veces genrica el cumplimiento
de las finalidades pblicas o de bien comn que la Administracin persigue.
En el plano de las organizaciones pblicas estatales constituye el
principio que predetermina, articula y delimita la funcin administrativa que
desarrollan los rganos y la entidades pblicas del Estado con personalidad
jurdica.
Desde otra perspectiva, la competencia puede ser definida como el
conjunto o crculo de atribuciones que corresponden a los rganos y sujetos
pblicos estatales o bien con un alcance jurdico ms preciso, como la aptitud
de obrar o legal de un rgano o ente del Estado.
Otro sector doctrinario ha intentado distinguir entre competencia y
atribucin, sosteniendo que, mientras la primera se refiere a la emanacin de
los actos como una derivacin directa del principio de articulacin, la segunda
se relaciona con el poder genricamente considerado e implica el
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otorgamiento con carcter necesario y nico de una determinada facultad de


un rgano.
El error en que incurren los partidarios de la distincin deriva de definir
la competencia como la medida de la potestad de un rgano, mientras que la
competencia consiste en la aptitud legal para ejercer dichas potestades y ser
titular de ellas.
- Competencia y capacidad: La competencia se distingue de la
capacidad del derecho privado (donde constituye la regla o principio general)
por constituir la excepcin a la regla, que es la incompetencia. Es lo que se ha
denominado el postulado de la permisin expresa.
La especialidad del rgano de que se trate no va a surgir de su
propia voluntad sino de la norma objetiva que establezca las finalidades para
las cuales el rgano fue creado, o bien, de su objeto institucional. De este
modo, el mbito de libertad del rgano administrativo va a estar acotado por el
fin que emana de la norma y no por el que surja de la voluntad del
funcionario.
Una vez determinada la especialidad, y dentro de sus lmites, la
competencia es la regla. Fuera de ello, la competencia es la excepcin.
El principio de la especialidad no desplaza la posibilidad de que
la aptitud del rgano o ente surja, en forma expresa o implcita, de una norma
completa atributiva de competencia y ello es conveniente en cuanto reduce el
margen de actuacin discrecional de la Administracin, brindando mayores
garantas a los administrados.
El principio de la especialidad se vincula con el fin de la
competencia de cada rgano o ente, el cual surge no slo de las atribuciones
expresas o implcitas (que suponen siempre un desarrollo o interpretacin
extensiva de las facultades expresas) sino, fundamentalmente, de la
enunciacin de objetivos, principios de normacin (como las atribuciones
genricas) y de las facultades inherentes, que son aquellas que, por su
naturaleza fundamentan la creacin y subsistencia del rgano y si las cuales,
carece de sentido.
- Naturaleza jurdica y caracteres: La competencia configura
jurdicamente un deberfacultad. Sus caracteres fundamentales son:
+ Es objetiva, en cuanto surge de una norma que determina la
aptitud legal en base al principio de la especialidad,
+ En principio, resulta obligatoria, cuando el rgano o ente tenga
el deber de efectuar la actividad, dentro de las atribuciones conferidas,
+ Es improrrogable, lo cual se funda en la circunstancia de
hallarse establecida en inters pblico o por una norma estatal,
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+ Es irrenunciable, perteneciendo al rgano y no a la persona


fsica que lo integra.
- Origen o fuente de la competencia: De aceptarse que las diferentes
especies de reglamentos integran el llamado bloque de legalidad, es
evidente que la competencia puede tener su fuente en el reglamento. Tal es el
criterio que surge de la LNPA (artculo 3 de la ley 19549) y de la
jurisprudencia anterior.
- Clases de competencia:
+ En razn de la materia: La sustancia o naturaleza del acto
conforme al derecho objetivo (Constitucin, ley y reglamento) que confiere
una serie de atribuciones a los rganos y sujetos estatales para la realizacin
de sus cometidos propios.
+ En razn del grado o jerarqua: Se denomina tambin vertical
y se encuentra vinculada a la jerarqua.
+ En razn de lugar o territorio: Determinacin de la competencia
en base a circunscripciones territoriales, que limitan geogrficamente el
campo de accin de los rganos y sujetos.
+ En razn del tiempo: Se relaciona con el perodo de duracin de
la competencia o plazo o situacin a partir del cual corresponda.
- La delegacin: Es una excepcin al principio de improrrogabilidad. Es
una tcnica que traduce la posibilidad de producir el desprendimiento de una
facultad por parte de un rgano que transfiere su ejercicio a otro. Dos especies
fundamentales: legislativa y administrativa. La primera es totalmente extraa a
la relacin jerrquica. La segunda, que puede o no darse en el terreno de la
relacin jerrquica, admite a su vez dos subespecies:
+ Delegacin interorgnica: Consiste en la transferencia de
facultades, por parte del rgano superior al rgano inferior, que pertenecen a la
competencia del primero. Se trata de una tcnica transitoria de distribucin de
atribuciones, en cuanto no produce una creacin orgnica ni impide el dictado
del acto por el delegante, sin que sea necesario acudir por ello a la avocacin.
Como la delegacin es un instituto de excepcin que crea
una competencia nueva en el delegado, ella requiere el dictado de una norma
que la autorice. La norma que autoriza la delegacin puede revestir naturaleza
legal o reglamentaria.
+ Delegacin intersubjetiva o entre entes pblicos: Esta figura no
ha sido recogida orgnicamente por el derecho pblico argentino.
- Las figuras de la suplencia y la sustitucin: En la suplencia no existe
propiamente una transferencia de competencia de un rgano a otro sino que
consiste en una modificacin de la titularidad del rgano, en razn de que el
titular del mismo se halla en la imposibilidad de ejercer la competencia. Se
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efecta ope legis, en forma automtica, siendo total, a diferencia de la


delegacin, que slo puede referirse a competencias concretas y requiere una
declaracin de voluntad del delegante
La sustitucin se funda en las prerrogativas de control que tiene
el rgano superior sobre el inferior en supuestos de deficiente administracin o
abandono de funciones en que incurra el rgano que es sustituido. Es
necesario que una norma expresa la autorice.
- La intervencin: El control represivo que ejercen los superiores
jerrquicos, no siempre implica la sustitucin o reemplazo del rgano
intervenido. Su procedencia no requiere una norma expresa y no pude ser
arbitraria ni discrecional, debiendo obedecer a causas graves.
- Delegacin de firma y subdelegacin: La llamada delegacin de firma
no importa una verdadera delegacin, en sentido jurdico, en virtud de que no
opera una real transferencia de competencia, sino que tan slo tiende a
descargar una porcin de la tarea material del delegante. El rgano delegado
carece de atribuciones para dictar actos administrativos por s, limitndose sus
facultades a la firma de los actos que le ordene el delegante, quien en
definitiva asume la responsabilidad.
Requiere para su justificacin y procedencia el cumplimiento
conjunto de dos condiciones: debe tratase de actos producidos en serie o en
cantidad considerable; y el objeto del acto ha de estar predominantemente
reglado, sin perjuicio de que reviste carcter discrecional la oportunidad de
emitirlo y la eleccin de la alternativa escogida.
En lo que concierne a la subdelegacin hay que advertir que
constituyendo el instituto de la delegacin una excepcin, no resulta lgico
aceptar que la transferencia de funciones pueda ser nuevamente objeto de una
segunda delegacin.
- Avocacin de competencia: Funciona en un plano opuesto a la
delegacin. Asume un carcter transitorio y para actuaciones determinadas.
Consiste en la asuncin por parte del rgano superior de la competencia para
conocer y decidir en un acto o asunto que corresponda a las facultades
atribuidas al rgano inferior.
Se trata, de una relacin entre rganos de una misma persona
pblica estatal, cuya procedencia, si bien no requiere norma que expresamente
la autorice no obsta a reconocerle un carcter excepcional.
El artculo 3 LNPA prescribe que ella es procedente salvo que una
norma expresa dispusiera lo contrario. No procede cuando la competencia
hubiera sido atribuida al rgano inferior en virtud de una idoneidad especial.
Centralizacin y descentralizacin administrativas.
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Un pas adopta el principio de la centralizacin cuando todas las


cuestiones de importancia son resueltas por los rganos centrales de la
Administracin, mientras que, por el contrario, cuando las facultades
decisorias se encuentran tambin adjudicadas a entidades que constituyen la
llamada administracin descentralizada o indirecta del Estado, la tcnica
utilizada se denomina descentralizacin.
La existencia de personalidad jurdica en el organismo estatal, al cual se
le encomiendan nuevas actividades o simplemente se le transfieren las
competencias ya existentes, constituye un presupuesto de la descentralizacin
administrativa, mientras que en la centralizacin las facultades decisorias se
encuentran reunidas en los rganos de la Administracin Central.
Esta terminologa tiene la ventaja de que permite distinguir la
descentralizacin de otra forma de transferencia de facultades, que es el
instituto de la desconcentracin, donde la atribucin de facultades decisorias
no lleva consigo la creacin de una entidad con personalidad jurdica propia.
La descentralizacin plantea siempre una relacin entre sujetos
estatales, es decir, se trata de una relacin interadministrativa, a diferencia de
la desconcentracin que implica siempre la configuracin de una relacin
interorgnica.
- Autonoma, autarqua y descentralizacin: La autonoma traduce el
reconocimiento a la entidad autnoma de la facultad de darse sus propias
normas fundamentales e implica una potestad normativa originaria. La
autarqua consiste en la atribucin que tienen las personas pblicas estatales
de administrarse por s mismas. Es un concepto eminentemente
administrativo. En nuestro pas, las provincias son autnomas y las
municipalidades que carecen de normativas originarias poseen una autonoma
tan restringida que equivale a una autarqua administrativa.
Toda descentralizacin de naturaleza administrativa lleva nsita la
autarqua o facultad de autoadministrarse.
En el plano tcnico, la autarqua constituye una especie de
descentralizacin, que no es ni ser la nica, dada la contingencia que
caracteriza a las situaciones y necesidades que el Estado debe resolver y
satisfacer a travs de sus entidades.
- Descentralizacin y recentralizacin: La recentralizacin consiste en la
absorcin o atraccin por parte de los entes superiores de competencia
asignada a entes inferiores.
En lo atinente al acto que dispone la recentralizacin ha de
observarse el principio del paralelismo de las formas y de las competencias
por cuyo mrito, si la descentralizacin fue dispuesta por ley, la
recentralizacin debe estatuirse mediante normas del mismo rango.
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La recentralizacin puede ser total o parcial y a diferencia de la


avocacin que se refiere siempre a un acto determinado tiene un carcter
general respecto de la materia para la cual se ha establecido.
- Tipos de descentralizacin: Funcional y territorial: En sus inicios, la
descentralizacin fue concebida exclusivamente como la transferencia de
funciones de la Administracin Central a las entidades locales. Era la
descentralizacin territorial.
La descentralizacin funcional comprende no slo a los rganos
que se separan de la Administracin Central mediante la tcnica jurdica de
atribucin de personalidad a entidades institucionales de carcter fundacional,
sino que incluye tambin la creacin ex novo de personas jurdicas pblicas
estatales a la cual se le asignan cometidos que no estaban reconocidos
anteriormente a los rganos de la administracin directa.
Esta nueva forma de descentralizacin trasunta en la realidad una
manera encubierta de mantener la unidad del poder estatal, en la medida que
existen vnculos entre la entidad y la Administracin.
- Los principios de concentracin y desconcentracin: Mientras la
descentralizacin tiene como presupuesto la idea de atribucin de
personalidad jurdica y una relacin intersubjetiva, la desconcentracin
entraa una tpica relacin interorgnica en el marco de la propia entidad
estatal.
Tanto la concentracin como la desconcentracin constituyen
principios organizativos que se dan en el marco de una misma persona pblica
estatal.
Existir concentracin siempre que las facultades decisorias se
encuentren reunidas en los rganos superiores de la Administracin Central, o
bien, cuando esa agrupacin de facultades se opera en los rganos directivos
de las entidades que integran la llamada Administracin Indirecta.
Cuando las competencias decisorias se asignan a rganos
inferiores de la Administracin centralizada o descentralizada, el fenmeno
reciba el nombre tcnico de desconcentracin.
- Delegacin, descentralizacin y desconcentracin. La llamada
imputacin funcional: La delegacin constituye en lo esencial una tcnica
transitoria de transferencia de facultades de los rganos superiores hacia los
inferiores.
En la descentralizacin y desconcentracin, en cambio, la tcnica
de transferencia o asignacin de nuevas competencias se opera en forma
permanente.
Producida la delegacin, el delegante puede retomar la facultad
de la que se ha desprendido temporalmente, mientras que en la
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desconcentracin se genera una asignacin de competencia propia en un


rgano inferior, que excepcionalmente podr corresponder al superior
mediante el instituto de la avocacin, la cual no procede en la
descentralizacin.
En materia de responsabilidad existen reglas diferentes. En la
delegacin, el superior es responsable respecto de la manera en que sea
realizada por el inferior. Por el contrario, en la descentralizacin y
desconcentracin hay una verdadera limitacin a la responsabilidad del
superior que queda restringida al campo de supervisin en que pueda ejercitar
un contralor normal y razonable sobre los actos del ente descentralizado y
rgano desconcentrado.
La imputacin funcional consiste en la distribucin de funciones
que hace el Poder Ejecutivo a rganos administrativos, que se encuentren
vinculados a l a travs del control administrativo.
Va siempre ligada a la creacin de un ente u rgano y, en
este sentido, puede considerarse como una de las consecuencias tanto de la
descentralizacin como de la desconcentracin.
En materia de desconcentracin, la facultad de distribuir
cometidos o imputar funciones es una facultad propia del Poder Ejecutivo
integrante de la zona de reserva de la Administracin.
Respecto de la descentralizacin, dicha facultad se vincula con las
atribuciones para crear la entidad descentralizada, que puede pertenece al
Poder Legislativo o al Poder Ejecutivo.
Las ventajas de la centralizacin son:
+ La unidad de accin en la gestin estatal;
+ Mejoramiento de las condiciones de prestacin de aquellos
servicios pblicos que satisfacen una necesidad ms general;
+ Se asegura el cumplimiento y celeridad de las decisiones a
travs del control jerrquico.
Los inconvenientes son:
+ Lleva a un centralismo burocrtico que se traduce un la
extensin de un verdadero formalismo procesal que retarda la accin expedita
que puede alcanzarse dentro de la prctica administrativa;
+ Se dificulta el llamado acceso externo que consiste en la
posibilidad de que los administrados puedan acceder a la estructura
jerrquicamente centralizada para obtener o brindar informacin, propiciar
decisiones administrativas e impugnarlas.
Las ventajas de la desconcentracin son:
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+ Descongestiona el poder, originando una mayor celeridad en la


resolucin de los asuntos administrativos;
+ Acerca la Administracin a los administrados;
+ Afirma la idea de responsabilidad y la iniciativa de los cuadros
intermedios de la burocracia al atriburseles la resolucin o direccin de
asuntos importantes.
Tiene como inconveniente la prdida de la unidad de criterio.

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