MANA 21(2): 425-457, 2015 DOI http://dx.doi.org/10.

1590/0104-93132015v21n2p425

documenta

SOBRE TUTELA E PARTICIPAO:

POVOS INDGENAS E FORMAS DE GOVERNO
NO BRASIL, SCULOS XX/XXI
Antonio Carlos de Souza Lima

Apresentao
com grande alegria que publicamos na sesso Documenta de Mana a
conferncia proferida pelo Prof. Antonio Carlos de Souza Lima durante seu
concurso para Professor Titular do Departamento de Antropologia do Museu
Nacional/UFRJ.
A conferncia teve lugar no Museu Nacional, no dia 10 de abril de
2015, diante da banca examinadora formada pelos professores Joo Pacheco
de Oliveira, Claudia Fonseca, Patricia Birman, Roberto Kant de Lima e Lus
Roberto Cardoso de Oliveira e por uma audincia significativa de colegas,
alunos, ex-orientandos e demais interessados.
Como em toda conferncia para Professor Titular, esta nos abre uma
possibilidade de perceber como o prprio pesquisador, autor e professor v
sua trajetria, assim como a de pesquisadores que de algum modo partiram
de seus trabalhos para abrir outras searas de investigao e reflexo.
Ao longo da conferncia o antroplogo discorreu sobre alguns dos temas
que tm marcado sua trajetria como pesquisador, enfeixados sobretudo nas
investigaes sobre as relaes entre povos indgenas e Estado no Brasil desde princpios do sculo XX. Retomando suas reflexes sobre o que designou
de poder tutelar, modalidade de exerccio de poder de um Estado concebido
como nacional, Souza Lima guia-nos por uma perspectiva analtica que
privilegia simultaneamente a ateno s formas de ao e a dimenso scio-histrica dos processos de formao de Estado. A configurao e a extenso
da malha administrativa governamental sobre populaes e territrios
compreendida aqui como parte fundamental de tais processos, articulando
e centralizando redes de poderes, recursos e interesses.

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No longo percurso temporal percorrido pelo autor em sua conferncia,

somos confrontados com dinmicas complexas de continuidade e descontinuidade de prticas, atores e concepes que atravessam as relaes entre
povos indgenas e o Estado brasileiro. Tais dinmicas nos so trazidas no
texto especialmente ao redor da ideia de participao, tomada como ponto
nodal da reconfigurao do cenrio poltico desde a Constituio de 1988.
Uma vez mais, porm, o que temos no a produo de um sentido nico,
mas sim o desenho de um diagrama complexo e diverso, que no deixa de
se alterar continuamente ao longo do tempo e das disputas polticas.
No momento atual, de clara ameaa aos direitos dos povos indgenas, a
publicao desta conferncia nos especialmente alentadora, convidando-nos a uma reflexo aprofundada e comprometida sobre as relaes entre
Estado e povos indgenas.
Os Editores

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Meu objetivo nesta apresentao traar um panorama sumrio das relaes

entre povos indgenas e Estado no Brasil do incio do sculo XX ao presente,
com destaque para os padres de governana e administrao estabelecidos
a partir de tradies de conhecimentos, normas e aes de Estado em face
dos povos indgenas, tendo como pano de fundo o processo de colonizao
interna do territrio do pas. No pretendo compor uma histria dessas relaes, mas sim focar em dois pontos: a instituio da tutela sobre os indgenas
pelo Estado brasileiro no incio do sculo XX, e o estabelecimento da ideia
de participao nos finais do sculo XX/incios do sculo XXI.

A proteo fraternal rondoniana e

a tutela do Estado em relao aos indgenas
O Brasil republicano (1899) emergiu de um recente passado colonial,
trazendo consigo os legados institucionais e simblicos da monarquia, da
escravido e da fuso entre a Igreja e o Estado. Em que pese o af modernizador do Segundo Imprio brasileiro, as elites mestias governantes da
Repblica tinham grandes desafios a enfrentar: um heterclito e enorme
territrio, mitificado desde a chegada dos colonizadores portugueses como
a sede de inmeros eldorados e quimeras, dotado de um vasto litoral; um
contingente humano composto por populaes mltiplas imigrantes
vindos da Europa do Norte, negros de origem africana, negros crioulos,
as populaes indgenas dessa poro das Amricas e uma massa de
mestios que consistiria nos quadros da burocracia de um Estado nacional
em expanso. Em suma, o mapa de um pas, entidade jurdica, em que
a palavra desconhecido, tarjada sobre grandes extenses, era dos mais
frequentes termos.
Como, de tal caleidoscpio, forjar um povo que se sentisse pertencente
a uma ptria brasileira? Como fazer este povo brasileiro ocupar e tornar-se
guardio de to vastos espaos mantendo o controle restritivo do acesso a
terra, seguindo o dstico da bandeira republicana, ordem e progresso? Seria
possvel conceber que de tal emaranhado sasse uma civilizao? Seria
possvel conservar ntegro um territrio apenas juridicamente brasileiro,
mas em realidade incgnito, agora que o emblema imperial esvanecera-se
enquanto signo de uma forma de totalizao, evitando-se o fantasma da
fragmentao das colnias espanholas na Amrica, fantasma permanente
dos militares brasileiros curiosamente ainda hoje? Como defender esta vastido da entrada de estrangeiros? Que mtodos utilizar para tanto? Como
fixar as fronteiras da nao?

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A virada do sculo XIX para o XX colocava para a classe dominante

brasileira, de base eminentemente agrria e por tradio escravista, alguns
desafios manuteno de sua hegemonia sob um novo quadro histrico,
caracterizado por mudanas importantes que se implantaram em ritmos
e tempos distintos. Dentre estas mudanas, trs das mais significativas
foram: 1. o trmino jurdico da escravido e a necessidade de instaurao
de uma ordem baseada na liberdade, ainda assim mantendo controle sobre
o acesso a terra e sobre a fora de trabalho de estratos sociais hierarquicamente inferiores da populao, em especial os libertos e seus descendentes;
2. a necessidade de construo efetiva de um aparato administrativo de Estado, com o fim do Real Padroado, logo, do papel de unidades administrativas
mnimas, desempenhado por longo tempo pelas parquias (com a paralela
redefinio ou o surgimento de unidades administrativas propriamente
eclesisticas sobre certos segmentos sociais); 3. a redefinio dos modos de
se imaginar e de se pertencer a uma comunidade poltica nacional sob um
regime republicano federativo.
Foi sob tal quadro de questes mais amplas que se constituiu o primeiro
servio de Estado no regime republicano voltado aos povos indgenas, o
Servio de Proteo aos ndios e Localizao de Trabalhadores Nacionais,
criado em 1910, e que passaria a apenas Servio de Proteo aos ndios j
em 1918.1 O SPI surgiu como resposta aos inmeros conflitos resultantes
de mais uma vaga de ocupao e explorao territorial em diversos pontos
do pas, dentro dos quadros de um Estado em expanso e de atividades
econmicas que penetravam em regies ocupadas por povos indgenas em
estado de guerra contra seus invasores. Na contramo do discurso fundador
do SPI, busquei pensar as aes governamentais sobre os indgenas no
apenas como demonstrao de bondade e generosidade, forma abnegada
de proteger aquele que tomado como incapaz de participar plenamente
numa comunidade poltica, como ato humanitrio, mas tambm de inseri-las
como parte dos processos de formao de Estado, de extenso de sua malha
administrativa atravs da articulao de mbitos domsticos e pblicos, de
uso do trabalho indgena e, mais importante, de liberar terras aos interesses
econmicos de grupos privados.
importante notar que as funes de ao sobre os indgenas e colonizao induzida por nacionais, se separadas em 1918, estiveram de algum
modo sempre associadas e faziam parte de uma inteno de controle sobre
o interior do pas que continuou presente no que se pode chamar de pensamento social brasileiro. Assim, j sob o governo ditatorial de Vargas, nos
anos 1937-1945, se atualizaram nos quadros da Marcha para Oeste, sendo a
chamada Fundao Brasil Central pensada por alguns como a contraparte do

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SPI (Menezes 2000; Souza Lima 1995). Poderamos mesmo ver outros sinais
dessa repartio de funes na importao da metodologia de discriminao
de terras pblicas e de quadros funcionais do Incra pela Funai, j nos anos
1970, sob outro quadro ditatorial. Com esta observao quero destacar a
dimenso fundiria da interveno do Estado sobre os povos indgenas,
em continuidade com uma histria colonial de longo prazo, presente de
diferentes formas no Brasil contemporneo.
O SPI resultou em larga medida do acmulo simblico e poltico estabelecido com a Comisso de Linhas Telegrficas Estratgicas do Mato Grosso ao
Amazonas (1907-1915), comandada por Cndido Mariano da Silva Rondon,
na poca tenente-coronel, que se tornou o emblema das polticas de Estado
pr-ndio no Brasil. Saudada como iniciativa estatal que pela primeira vez
penetrava as regies desconhecidas do pas ocupadas por povos indgenas
sem o uso da violncia aberta, era composta por engenheiros-militares inspirados pelos preceitos da Religio da Humanidade desenvolvida pelo filsofo
francs Auguste Comte, e por praas muitas vezes enviados para os sertes
guisa de punio, a assim chamada Comisso Rondon foi a viabilizadora
no apenas das linhas telegrficas mas tambm de inmeras expedies de
cientistas naturais.
As tcnicas jesuticas de penetrar os sertes distribuindo presentes (brindes), vestindo os indgenas, tocando msica (na ao rondoniana era o Hino
Nacional e no cnticos religiosos) so parte de um estoque de tecnologias
de poder que se reportam s primeiras conquistas e que foram sendo reelaboradas e reeditadas ao longo dos sculos de colonizao, luz de outros
vrios conhecimentos para gesto de recursos materiais (a terra, inclusive)
e humanos (escravos indgenas e africanos, dentre outros). Mas sob a ao
dos governos republicanos no se esperava conquistar mais catecmenos
ou sditos atravs da conquista das almas indgenas: queria se formar cidados brasileiros, com acesso limitado aos direitos civis, polticos e sociais,
demandando at estarem prontos para serem emancipados, parte de um
povo que se pudesse exibir ao mundo ocidental como civilizado e, sobretudo,
que servissem como ocupantes da vastido territorial encompassada pelo
mapa brasileiro. A Comisso Rondon sempre seria, desde ento, idealizada
por ter sido uma espcie de laboratrio de nossa poltica indigenista, na
qual os leigos militares demonstrariam no apenas sua capacidade de
suportar as agruras dos sertes, mas tambm a abnegao, a brandura e a
bondade do missionrio.
Pretendendo primar por mtodos cientficos e contribuir para a expanso
de uma cincia nacional sobre o Brasil, a Comisso Rondon acabou por se
constituir numa das principais fontes de peas etnogrficas e espcimes natu-

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rais para os museus brasileiros. Estava a entrelaada a nascente antropologia

feita no Brasil. Muitos desses objetos serviriam s permutas com numerosas
instituies congneres pelo mundo, integrando um circuito de trocas singular: um dos modos privilegiados de fazer circular as imagens do extico, do
diferente e do inferior, to caras grande tradio filosfica ocidental.
Simultaneamente tambm um dispositivo miditico, a Comisso Rondon
deu ensejo produo de abundante material fotogrfico, posteriormente
filmogrfico, e a inmeras conferncias realizadas nas grandes cidades
brasileiras. Desses registros assomavam as imagens do futuro da nao: do
ndio feroz, inimigo, canibal e assassino surgia o aliado, prottipo do brasileiro sertanejo, do mestio caboclo. Tambm ndice reportvel a um estoque
de representaes de matiz colonial, imagem retomada pela literatura do
Brasil da primeira metade do XIX ps-independncia na figura do ndio
heri romntico, princpio nativista dessa nova ptria que se pretendia criar,
a passagem do hostil, arredio e errante, preguioso e intil para o manso,
agremiado e sedentarizado, trabalhador e guarda dos sertes seria possvel
atravs dos mtodos que esses missionrios do Estado nacional puseram em
ao. Era necessrio atrair com presentes em abundncia, gerando dvidas
e uma suposta imagem de esplendor e riqueza; pacificar, demonstrando
capacidade tcnica de resistir aos embates guerreiros, mostrando-se tecnologicamente superior, dando tiros para o alto, como a dizer mata-lo-emos
se o quisermos, mas desejamo-los vivos, porque somos benvolos, porque
nos propomos irmos. Desde os primeiros contatos, pois, lanavam-se as
bases de uma dependncia, clientelstica e inferiorizante, dos povos indgenas para com os agentes do Estado.
Baseando-me em trabalhos de Max Weber (1983), de Michel Foucault
(1983, 1997, 2004) e de outros autores, procurei elaborar a modalidade de exerccio de poder de um Estado concebido como nacional que chamei de poder
tutelar. Alm da ao local junto a povos indgenas especficos configurando-se sob a forma de um regime de dominao juridicamente definido, penso
que a tutela exercida na prtica pelo SPI e, depois de sua extino em 1967,
pela Fundao Nacional do ndio, criada para suced-lo, e depois por outras
agncias, foi essencial nos processos de formao de Estado no Brasil, em que
a produo poltica de uma fronteira em movimento (moving frontier) uma
marca determinante para se entender o desenvolvimentismo contemporneo.2
Com a ideia de poder tutelar, busquei, portanto, descrever formas de
ao que, se nem sempre estatais em sua origem histrica, num dado momento se concentraram sob o comando dos especialistas em imaginao
de coletividades e de sua administrao num centro social e geogrfico de
poder concebido como nacional. Tal exerccio de poder estatizado sobre

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as aes dos povos indgenas e sobre seus territrios, no plano histrico,

origina-se, em primeira instncia, e guarda continuidades implcitas com as
conquistas portuguesas e sua administrao por dispositivos que visavam
assegurar a soberania do monarca lusitano sobre territrios dispostos em
variados continentes com um equipamento material e recursos humanos
bastante reduzidos. a modalidade de poder de uma comunidade poltica
centralizada sob o poderio de um Estado dotado de um Exrcito profissional,
tbio e insuficiente, entendido aqui, num certo plano, como resultante e vetor
dependente da articulao de amplas redes sociais dispostas ao longo de
territrios, que se vinculam e se fazem Estado por mecanismos e em tempos
diferenciados. Nesse movimento de centralizao, concentrao de recursos
e hierarquizao, as elites que compem os estratos dominantes e os quadros
administrativos das colnias e dos Estados nacionais nascentes mantm a
pretenso de abarcar e submeter a multiplicidade de comunidades tnicas
distintas, dispostas num espao apropriado sob a forma de territrio, realidade cuja pr-definio diante de outras comunidades polticas igualmente
heterclitas (Estados nacionais) relativa e instvel.
Separando logicamente, para fins analticos, o que historicamente
inseparvel, pode-se dizer que o exerccio de poder tutelar deve ser pensado
como se integrasse tanto elementos das sociedades de soberania quanto das
disciplinares, mas antes de tudo um poder estatizado em agncias que
se propem a ter abrangncia nacional, isto , estender-se enquanto malha
administrativa por todo o mapa poltico do pas. Sua funo ao mesmo
tempo estratgica e ttica. Nela, no caso brasileiro, a matriz militar da guerra
de conquista est sempre presente no plano retrico. Mas se considerarmos
o poder performativo das palavras, os modos de enunciao so tambm
determinantes.
Dito de outro modo, tratava-se de sedentarizar povos errantes, vencendo-lhes a partir de aes sobre suas aes e no unicamente do uso contnuo
da violncia fsica a resistncia em se fixarem em lugares definidos pela
administrao, ou capturar para uma malha de agncias de governo outros
povos com longo tempo de interao com o conquistador, operando para
tanto com a ideia de um mapa nacional. Sobre este se disporiam as diversas
unidades de ao da agncia, cuja maior ou menor amplitude geogrfica de
gesto repercutiria na mesma proporo em peso funcional: maior restrio
de mbito caberia um suposto menor poder de deciso definido por normas
operacionais internas agncia. Como nas sociedades de soberania, tal forma
de poder incide sobre espaos, estabelecendo-lhes limites muitas vezes com
o emprego, fundamentalmente, de processos de exibio e de teatralizao.
Criam-se assim territrios para e pela funo de administr-los. Mas isto

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feito excluindo/incluindo coletividades na esfera de controle administrativo,

s quais so atribudas posies sociais especficas, isto , status diferenciados. O exerccio do poder tutelar implica, pois, obter o monoplio dos
atos de definir e controlar o que so as coletividades sobre as quais incidir.
Pode-se parafrasear Foucault quando compara os modelos de excluso
suscitados pela lepra e os esquemas disciplinares engendrados a partir da
peste: o poder tutelar exclui ao criar postos indgenas aos quais os povos
autctones deveriam (re/a)correr e junto aos quais deveriam se segregar. Ao
mesmo tempo, porm, inclui coletividades e terras numa rede nacional de
vigilncia e controle, tnue que seja, a partir de um centro de poder. Unidades de ao locais da agncia de governo dos ndios, o termo posto lxico
cujos variados significados evocam as ideias de sistema hierrquico e de
ao militar insinua um dispositivo de poder cuja ao deveria gerar, pelo
tratamento supostamente segregado das populaes s quais se destinava
a atender, pores separadas do espao interior estabelecido pelos limites
internacionais do Estado nacional brasileiro.
O que a est em jogo no a capacidade de povos indgenas imporem
e fazerem reconhecer um territrio prprio, articulado a uma identidade
etnicamente distintiva e a tradies em permanente mudana em face da
interao com outras populaes e com os poderes de Estado (Barth 1984).
Para este tipo de administrao, o importante, repito, rotular genericamente
coletividades vinculando-as a espaos e prticas supostamente distintas, e
inseri-las num sistema codificado e hierarquizado de atribuies positivas
e negativas um status, portanto parte de um mecanismo imaginado
como de governo no sentido de Michel Foucault (2004), operado em escala
nacional. Com tal adscrio, define-se tambm um corpo de especialistas
em tal tipo de coletividade.
O primeiro instrumento legal a regular tal funo de identificao e
hierarquizao espacializada foi gerado ainda em 1910 e posto a tramitar em
1912 pelo conjunto de atores que implantou o SPI, e se transformou na Lei
5.484/1928 (Souza Lima 2009), que se pode considerar o primeiro estatuto
civil do ndio republicano e que teve como fim legitimar e universalizar a
prpria administrao diante de outros segmentos sociais e no dos povos
indgenas sobre os quais incide diretamente. Tambm por interferncias
dos quadros do SPI, os indgenas foram inseridos no primeiro Cdigo Civil
republicano (Lei n 3.071, de 1 de janeiro de 1916, que entrou em vigor em
1917), no seu artigo n 6, entre os relativamente incapazes, junto a maiores
de 16/menores de 21 anos, mulheres casadas e prdigos. Em seu pargrafo
nico, o artigo 6 estabelecia que os silvcolas deveriam estar submetidos
ao regime tutelar, que seria regulado em leis e normas especficas que

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cessariam medida de sua adaptao civilizao.3 As bases normativas

do regime tutelar renem elementos que j estavam disponveis na cena
poltica, ainda que dispostos de diferentes maneiras em distintos cenrios.
Joo Pacheco de Oliveira (1988:222-225), de cujo trabalho parti para minhas
prprias formulaes, chamou de paradoxo ideolgico da tutela, ou sua
ambiguidade (Pacheco de Oliveira & Freire 2006:117), a combinao de dimenses protetivas e pedaggicas moralmente positivas e de seus aspectos
repressores, que tambm permitem caracteriz-la como forma de dominao.
A Lei 5484/28 tambm no definia o que significava ser ndio para fins do
ordenamento jurdico brasileiro, mas, de carter essencialmente prtico, propunha, em seu artigo 1, pr fim tutela orfanolgica que colocava os ndios
merc dos juzes de rfos e diretamente aos poderes locais sem qualquer
mediao do centro de governo federal. Em seu captulo 2 descrevia uma
classificao relacional, com fortes bases no arquivo colonial de imagens
dos povos indgenas que ainda necessita de anlises e desconstruo mais
incisivas, em que o implcito das relaes de guerra aberta ou da paz se fazia
presente nos princpios de distncia social e forma de ocupao espacial com
que eram classificados em relao ao colonizador e seu domnio espacial:
eles poderiam ser nmades, arranchados ou aldeados, pertencentes
a povoaes indgenas, pertencentes a centros agrcolas ou que vivem
promiscuamente com civilizados. Reeditava-se, assim, a distino colonial
entre ndios bravios versus mansos, inimigos versus aliados.
Com base nesta classificao, a mesma lei definia o regime tutelar. Em
seu artigo 5 estabelecia que a capacidade de fato dos indgenas estaria
condicionada sua incorporao sociedade civilizada. Em seu art. 6
prescrevia que os ndios no inteiramente adaptados ficam sob a tutela do
Estado, que a exercer segundo o grau de adaptao de cada um, por intermdio do Servio de Proteo aos ndios e Localizao de Trabalhadores
Nacionais. Note-se que a esfera da localizao de trabalhadores j sara
do SPI, traindo-se a origem da lei anterior a 1918, e com o descuido de se
atribuir a um servio de Estado uma funo que ele no mais exercia h
10 anos. Ao contrrio da tutela de rfos, o regime tutelar ento definido
exercia-se sobre um status jurdico e era tarefa do Estado atravs do seu
centro de poder, que constitua uma agncia especfica para isso, e somente
esta poderia delegar suas funes a terceiros.
As consequncias prticas disso foram logo evidentes: para os agentes
do SPI era desnecessrio, por exemplo, instalar-se no Nordeste do Brasil, j
que nesta regio, a primeira a ser colonizada, no existiam mais indgenas,
mas apenas caboclos que em breve se tornariam trabalhadores nacionais.
O exerccio do poder tutelar sobre os povos indgenas atualizou ideias pre-

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sentes em nosso arquivo colonial de representaes e prticas, no qual os

indgenas so tratados como categoria transitria, pois uma vez expostos
civilizao, a ela adeririam pelo puro efeito mimtico e pelas vantagens
evidentes que havia em ser civilizado. No plano fundirio, a ideia era
reconhecer-lhes pequenas faixas como reservas de terras as reas do Mato
Grosso do Sul demarcadas pelo SPI so excelente exemplo disto o bsico
para que se sustentassem, no de acordo com seus reais modos de vida, mas
sim com aquilo que se pretendia que fossem no futuro pequenos produtores rurais ocupando o territrio brasileiro, isto , trabalhadores nacionais.
O melhor produto da dinmica tutelar foi, talvez, a figura administrativa
das reservas indgenas, ou seja, pequenas pores de terra reconhecidas pela
administrao pblica atravs de suas diversas agncias como de posse de
ndios e atribudas, por meios jurdicos, ao estabelecimento e manuteno de
povos indgenas especficos. Sob a gesto do SPI, e at tempos muito recentes
tambm sob a da Funai, as reservas (depois terras) indgenas foram definidas
custa de processos de alienao de dinmicas internas s coletividades
indgenas, e passaram a compor parte de um sistema progressivamente estatizado de controle e apropriao fundiria que se procurou construir como de
abrangncia nacional. Sua finalidade era disciplinar o acesso s terras tidas
como livres, e sua utilizao, essencialmente pela tentativa de suprimir a
errncia, ou seja, a circulao dos povos pelos seus territrios tradicionais
segundo suas formas de adaptao ecolgicas, ao mesmo tempo mediando
sua mercantilizao, aplicando-lhes sistemas de registro e cadastramento
idealmente centralizados (procedimento que no se imps sem conflitos entre
as inmeras agncias de governo e que at hoje insuficiente).
As reservas foram tambm modos de concentrar e estatizar riquezas
(terras para agricultura, pecuria e extrao de minerais, florestas para ex
trao de madeiras, borracha, castanha etc.) que a administrao tutelar
manteve para explorao direta ou indireta (por exemplo, pelo arrendamento)
sempre em suposto benefcio dos indgenas e utilizando seu trabalho. Sua
existncia permitiu tambm a reproduo social dos indgenas, com isso
assegurando a empreendimentos variados mo de obra barata.
O exerccio do poder tutelar implicou tambm um trabalho de semio
tizao, mas de diferente ordem daquele atualizado nas guerras de conquista.
At os finais do sculo XIX se falava em civilizar os ndios e no se tinha
dvidas sobre quem seria matria desse trabalho. Se era fcil reconhecer a
diferena entre ndios e no ndios, no era porque os povos indgenas no
fossem matria de produo etnogrfica ou legal e de opinies contraditrias, mas sim porque o estabelecimento da propriedade privada pela Lei de
Terras de 1850 ainda no colocara a importncia de se negar a existncia

documenta

de coletividades, apagando-as literalmente dos mapas. A partir dela, em

quase todo o Nordeste indgena, diversos povos foram apagados do mapa.
Com a criao de uma agncia de governo voltada especificamente para o
exerccio tutelar, estabeleceram-se as bases para atribuir o status jurdico
de ndio a certas coletividades e no a outras.
Os especialistas da significao da era das naes (antroplogos,
sertanistas, indigenistas, missionrios notadamente, mas por que no?
hoje tambm os profissionais da sade diferenciada, da educao diferenciada, do desenvolvimento diferenciado...) no so apenas aqueles que em
processos de pacificao refazem, de forma no violenta, o percurso dos
conquistadores, enquadrando-se na categoria dos que fazem do entendimento e da traduo da alteridade sociocultural a matria ou a ferramenta
de seu trabalho. Entender o outro seria tambm apresent-lo e relacion-lo
comunidade nacional, inseri-lo, pois, na esfera da memria, se resolveria
de certo modo neste plano, e ainda que apenas nele, o problema dos limites
e da forma de seu pertencimento nao. A posio institucional desses
especialistas pode variar, mas impossvel desconhecer que mantm com a
agncia de poder tutelar relaes complexas, quer dela participando, quer
a ela se aliando ou se opondo.
Em Um Grande Cerco de Paz: poder tutelar, indianidade e formao
do Estado no Brasil (Souza Lima 1995) tomei enquanto via de acesso para
a tarefa interpretativa o plano organizacional e os modos de operao do
SPI no exerccio do poder tutelar para, dos documentos por eles gerados e
tambm de minha prpria participao no campo do indigenismo, extrair
reflexes sobre sua prtica. Optei por tal ponto de partida por consider-lo
como a dimenso necessria, pouco tratada na qualidade de um local onde
se formula um pensamento de Estado quer em estado prtico, incorporado
em posturas, repertrios de aes, estoques de conhecimentos perceptveis
em performances e em pequenos ritos da vida cotidiana, quer codificados
em normas para operao dessas agncias. A ideia de poder tutelar foi ainda
bastante expandida em usos feitos por pesquisadores como Jair de Souza
Ramos (2006) para a anlise do Servio do Povoamento do Solo Nacional;
Adriana Vianna (1999, 2002, 2003) e Maria Gabriela Lugones (2012) no trato
da gesto da menoridade; Jos Gabriel Silveira Corra (2000, 2003, 2008)
no tocante s prticas repressivas e produtivistas de SPI e Funai; ou ainda
por Marcia Chuva (2009, 2014) com a anlise do Servio do Patrimnio
Histrico e Artstico Nacional; e de Gustavo Villela Lima da Costa (2008,
2014), no que tange ao exerccio da tutela sobre o meio ambiente pelo Ibama.
Na anlise das polticas indigenistas tenho partido da premissa de
que no h um descompasso radical entre formas de agir e esquemas de

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pensamento, e que para se descrever a prtica de agncias de governo

tambm necessrio se descreverem ideias, pois, ao fim e ao cabo, como diz
Geertz, poltica ao simblica (Geertz 1991:169-170). Assim, a aparente
dicotomia contida na proposio de Philipp Abrams (1988), entre Estado
como ideia e Estado como sistema, v-se superada na prtica mesma da pesquisa emprica. Tratei de assumir que as formas simblicas, como veiculadas
em planos, instrues e regras, tm fora prpria, enquanto pretendentes
universalidade e racionalizao, para alm do fato de terem sido ou no,
e do modo como foram implementadas.
Em minhas pesquisas no pretendi avaliar ou mensurar uma suposta
eficcia do SPI e das polticas de governo que ele representou ao longo de
sua existncia, ou mais amplamente das prticas tutelares, seus mritos, ou
qualquer outra demanda moralizante e valorativa, o que implicaria indagar
quais os parmetros utilizados para estabelecer a medida. No entanto, o
que chamo de agncia de poder tutelar existe h um sculo, com as descontinuidades que qualquer anlise sobre a Funai poder pr em confronto
em face das do SPI. Se olhado do ponto de vista de efetivas aes para os
indgenas, um sculo tempo considervel para que algo ineficaz como
a Funai foi chamada muitas vezes permanea. Dada como quase morta
em tempos recentes, a Funai renasceu sob os governos Lula e, apesar da
Constituio Cidad, voltou ainda a tutelar em suas prticas!4
O exerccio infantilizante e cerceador da tutela ao destituir os indgenas, no plano da lei, e muitas vezes da prtica, de uma cidadania plena,
pensando-os como um coletivo transitrio (os ndios, e no os Xavante,
os Ticuna etc.), ignorante dos modos de vida do Brasil, monopolizando as
relaes entre povos indgenas e quaisquer outros setores dos poderes pblicos e da sociedade, imps aos seus executores, todavia, o conhecimento
da diversidade de situaes histricas vividas pelos indgenas no pas,
reconhecendo-as como parte de um mosaico social que no caminha inexoravelmente para a assimilao plena na sociedade brasileira. Ainda que
deixem de ser os indgenas do nosso arquivo colonial, continuam a s-lo de
outros modos: os seus prprios. Este foi o ponto de partida para uma viso
nova, mais generosa e menos colonialista da questo indgena no Brasil.

Da tutela de Estado sua superao nos textos legais

Ao longo dos anos 1950, a experincia pretrita da ao indigenista do SPI
rondoniano somou-se viso de jovens profissionais envolvidos com as
questes de sua disciplina, a antropologia social e cultural, e o mundo do

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ps-guerra, com a conscincia das doutrinas racialistas sob a forma do holocausto, a crtica dos nacionalismos e dos colonialismos que, transpassados do
sculo XIX, marcaram o sculo XX, revelando-se nas descolonizaes, nas
ex-capitais de imprios que se tornariam, pouco a pouco, grandes cidades
multiculturais. Em outro trabalho (Souza Lima 2002) procurei abordar esses
anos extremamente especficos em que a presena de antroplogos no SPI
trouxe novos aportes, conectados ao momento scio-histrico.
Sob o influxo do surgimento da Declarao Universal de Direitos do
Homem, de 10/12/1948, da crtica ao racismo colonialista, nos anos 1950 se
produziria a Conveno n 107, de 26 de junho de 1957, da Organizao
Internacional para o Trabalho (OIT), sobre a Proteo de Populaes Indgenas e Tribais.5 Aos poucos, e coexistindo com o assimilacionismo tutelar,
surgiu uma nova viso, uma utopia, em que os povos indgenas poderiam
ser o signo de sua prpria diferena, num pas que historicamente primou
por construir sua imagem de unidade homognea.6
Naquele momento nasceu a ideia de que as terras ocupadas pelos
indgenas deveriam ser extensas o suficiente para lhes assegurar uma transformao social autogerida e paulatina, em harmonia com o seu modo de
relacionamento com a natureza e na direo que julgassem oportuna. Disso
decorreu a proposio e a posterior criao de trs parques indgenas, dos
quais o mais conhecido nacional e internacionalmente o do Xingu (hoje
chamado Terra Indgena), criado administrativamente em 1961.7 Por um
lado, com a criao do Parque do Xingu montava-se o que durante muito
tempo foi conhecido como a vitrine do indigenismo brasileiro, esse mundo
prstino e intocado pelo branco, como foi sempre apresentado, onde os
ndios poderiam existir segundo um modo de vida que j no lhes era mais
possvel nas regies de colonizao mais antiga, correspondendo imagem
do ndio primitivo, o verdadeiro ndio, calcada na imaginao romntica e em
si uma forma de reeditar muito dos preconceitos: os verdadeiros ndios seriam
os que se aproximassem dessa vitrine humana de ndios do descobrimento.
Por outro lado, nas mesmas dcadas de 1950/1960, os povos indgenas
do Nordeste lutavam arduamente para se verem reconhecidos enquanto
indgenas, j que, no pndulo das imagens dominantes no Brasil e no
exterior do que sejam as populaes indgenas das chamadas Lowlands
South America, eles s poderiam ser os remanescentes dos verdadeiros
ndios. Em sua maioria sem domnio de suas lnguas e falando portugus,
acantonados em pores reduzidas de terras, em geral em regies de antigos aldeamentos missionrios no Brasil colonial que ao longo dos sculos
nunca deixaram de ocupar, os povos indgenas do Nordeste tm buscado
reconstruir sua cultura material, seus rituais, defrontando-se com o duplo

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documenta

preconceito da discriminao por serem indgenas e por serem considerados

indgenas inautnticos. Suas lideranas reivindicaram ao longo de todo o
sculo XX, em especial desde os anos 1920 quando a administrao tutelar
se estabeleceu no Nordeste, o reconhecimento de sua condio de indgenas
e de seu direito s suas terras, em movimento prprio e independente do
Estado ou de qualquer mediador no indgena.8
As ideias que embasaram a demarcao xiguana, assim, no organizaram o conjunto da prtica administrativa indigenista nos anos 1950/1960.
No mbito do Conselho Nacional de Proteo aos ndios (que fora criado em
1939 na leva dos conselhos institudos pela ditadura varguista) discutiam-se
amplas reconfiguraes da prtica indigenista, ainda que em nenhuma delas
se propusesse o fim da tutela. O SPI, at ento uma agncia de interesse menor e pouco prestgio relativo, controlada pelo grupo de associados a Cndido
Rondon ou seguidores de ideais de base protecionista, passou a ser parte das
barganhas polticas nas quais os cargos pblicos so moeda de troca no jogo
poltico partidrio da federao. De meados da dcada de 1950 at sua extino, a anlise da documentao interna mostra uma tendncia crescente
reposio de quadros que se fixavam e privatizavam regies e relaes com
indgenas, utilizando-os em formas de trabalho servil, arrendando suas terras. fcil ver, por exemplo, a continuidade de pessoas das mesmas famlias
na administrao de certas regies, atravessando longos perodos de tempo.
O SPI foi extinto em 1967, aps os trabalhos de uma Comisso Parlamentar de Inqurito, sendo sucedido pela Fundao Nacional do ndio (Funai).
Um trecho das palavras iniciais do Relatrio Figueiredo, resultado de outra
comisso instituda pelo ministro do Interior general Afonso Augusto de
Albuquerque Lima, presidida pelo procurador Jader de Figueiredo Correia
nos anos de 1967 e 1968, material desaparecido desde ento e s reencontrado nos quadros da Comisso Nacional da Verdade, pode ser til para
que tenhamos um vislumbre do pior da mediao tutelar, ainda sob o SPI:
Pelo exame do material infere-se que o Servio de Proteo aos ndios foi antro
de corrupo inominvel durante muitos anos.
O ndio, razo de ser do SPI, tornou-se vtima de verdadeiros celerados,
que lhes impuseram um regime de escravido e lhes negaram um mnimo de
condies de vida compatvel com a dignidade humana.
espantoso que exista na estrutura administrativa do Pas repartio que haja
descido a to baixos padres de decncia. E que haja funcionrios pblicos cuja
bestialidade tenha atingido requintes de perversidade. Venderam-se crianas
indefesas para servir aos instintos de indivduos desumanos. Torturas contra
crianas e adultos, em monstruosos e lentos suplcios, a ttulo de ministrar justia.9

documenta

Segundo o artigo 1. da Lei n. 5.371, de 5 de dezembro de 1967, a

Funai foi instituda com o objetivo de exercer o monoplio tutelar, provendo
os indgenas de todas as aes de Estado necessrias, consoante as ideias
de proteo tutelar s comunidades indgenas, inclusive s suas terras e ao
seus ritmos culturais especficos, representando-as juridicamente. Sob a
ditadura militar instalada com o golpe de Estado militar de 1964, e particularmente com as medidas severas de cerceamento e destituio dos direitos
civis e polticos aps o chamado Ato Institucional n 5, de 13 de dezembro de
1968, a Funai viu-se engajada na expanso sobre a Amaznia, sob o signo
da construo de rodovias, dentre elas a chamada Transamaznica.10 Como
na ditadura varguista, com sua retrica de expanso da fronteira sobre o
Centro-Oeste, o regime ditatorial militar inaugurou uma cruenta expanso
sobre a Amaznia e planos desenvolvimentistas de integrao nacional, cujos
impactos sobre os povos indgenas foram internacionalmente denunciados
ao longo dos anos 1970 e 1980, somando-se a tantas outras iniquidades
perpetradas em nome do futuro do Brasil.11
Todavia, no meio dessa conjuntura altamente adversa, um pouco para
dar satisfao aos credores internacionais do milagre brasileiro, dentre
eles o Banco Mundial, constrangidos pelas organizaes que lutavam por
direitos humanos e pelos direitos indgenas, o regime militar brasileiro
aprovou o Estatuto do ndio, Lei 6001/1973, de teor assimilacionista e tutelar,
mas que ainda assim lanou as bases que permitiram a luta pelo direito s
terras que ocupavam os povos indgenas, em meio desenfreada corrida s
terras amaznicas.12 Note-se, mais uma vez, o foco exacerbado nos povos
vivendo na Amaznia, e o crescente abandono de povos indgenas habitantes
de outras regies do pas.
Em outros trabalhos procurei esboar o cenrio histrico em que, em meio
ditadura militar, se produziu uma rede de articulaes entre antroplogos,
missionrios e indgenas, que viria a confluir na demanda conjunta de diversos
movimentos sociais e partidos emergentes na luta pela redemocratizao do
pas, por um processo constituinte e, dentro deste, na defesa pelos direitos
indgenas.13 Vertentes histricas especficas articuladas inclusive em escala
transnacional. H muito a ser pesquisado e, sobretudo, a ser sintetizado.
Mas importante marcar o ano de 1977 e a proposta de decreto do
ento ministro do Interior Maurcio Rangel Reis de emancipao dos ndios,
ou seja, ao abolir a tutela de um s golpe, o ministro lanava ao mercado
de terras as extensas terras ainda existentes sobre o controle de indgenas
na regio Amaznica. Pela Demarcao das Terras Indgenas foi um lema
fundamental para essas lutas por anos, e ao do Conselho Indigenista Missionrio na formao de um momento dos movimentos indgenas.

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documenta

A Constituio de 1988, as polticas diferenciadas

e a perspectiva da participao indgena
O fato que, sem dvida, a Constituio de 1988, dita Carta Cidad, conservadora que foi no plano do resguardo do direito de propriedade privada
individual, passou a figurar como um verdadeiro projeto de futuro, de refundao da vida democrtica no Brasil, prescrevendo inmeras medidas que
implicam um singular (e por vezes confuso) cruzamento entre instituies
caractersticas de regimes democrticos representativos e da democracia
participativa, estabelecendo inmeros dispositivos (alguns ainda sendo
regulados infraconstitucionalmente) de controle da chamada sociedade
civil organizada sobre o Estado. A Constituio Brasileira de 1988, em seu
Captulo VIII, intitulado Dos ndios, estabelece que:
Art. 231. So reconhecidos aos ndios sua organizao social, costumes, lnguas,
crenas e tradies, e os direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente
ocupam, competindo Unio demarc-las, proteger e fazer respeitar todos os
seus bens.
(...)
Art. 232. Os ndios, suas comunidades e organizaes so partes legtimas
para ingressar em juzo em defesa de seus direitos e interesses, intervindo o
Ministrio Pblico em todos os atos do processo.14

Ps-se assim um fim jurdico ao regime tutelar, o que no significa

que tenhamos um outro Estatuto do ndio aprovado, nem que todos os juzes
do Brasil saibam que a lei 6001/1973 colide com o prescrito constitucionalmente. Com o estabelecimento do Ministrio Pblico Federal como instncia de assistncia aos povos indgenas em sua capacidade civil, inclusive
contra o Estado Nacional brasileiro, e a atribuio de capacidade processual
civil aos ndios, suas comunidades e suas organizaes, juridicamente a
Constituio ps fim ao regime tutelar e abriu caminho para a importncia
do que se tem chamado de movimento indgena organizado. Na prtica,
imediatamente aps a Constituio, houve uma intensa proliferao de
organizaes indgenas, em especial na Amaznia, sejam as de carter
local associaes, federaes etc. sejam as supralocais, congregando
um povo indgena especfico, ou articulando diversos povos de uma mesma
regio etc., com funes de participao poltica e representao jurdica.
Muitas dessas associaes tm hoje vnculos e projeo internacionais,
integrando um panorama heterogneo e malconhecido, e por vezes muito
idealizado. Nas dcadas de 1990 e no incio dos anos 2000, elas tiveram uma

documenta

importncia fundamental na luta pelo reconhecimento do status jurdico de

povos indgenas e pelo acesso a direitos, em especial o reconhecimento de
seus direitos territoriais.
As organizaes indgenas tm funes e formas de ao muito diferentes dos modelos verticalizados e sindicalistas de associativismo que o
senso comum tem em mente, e tm percorrido um rduo caminho em busca
de construir novas possibilidades de interlocuo. A elas junta-se a presena de indgenas nas Cmaras municipais ao longo do pas. Na agenda das
discusses indgenas est sempre colocada a possibilidade de candidaturas
indgenas para os Legislativos estaduais e federal, neste ltimo tendo tido
somente Mrio Juruna, eleito pelo Rio de Janeiro para a legislatura de 19831987. No meu interesse aqui detalhar a formao do(s) movimento(s)
indgena(s). Autores como Maria Helena Ortolan Matos (1986, 2006), Joo
Pacheco de Oliveira (2001, 2002, 2008), Jean-Philippe Belleau (2014) e Bruno
Pacheco de Oliveira (2015), dentre outros, o fizeram, com nfases que se
somam. E h muito por ser feito, em especial pelos pesquisadores indgenas.
Se fato que a quebra do monoplio da ao tutelar do Estado sobre os
povos indgenas exercido pela Funai at o incio dos anos 1990 se deu em
grande medida pela organizao dos povos indgenas, houve tambm um
conjunto de alteraes de outra ordem, inclusive na administrao pblica
brasileira, que devem ser consideradas.
Desde o texto constitucional o princpio da participao social tornou-se, por diversos canais, um elemento-chave na cena poltica, expresso sem
dvida dos movimentos sociais atuantes nos quadros do processo constituinte. Experincias como as do oramento participativo em Porto Alegre,
implementado pela primeira vez em 1989, impulsionaram a utilizao de
outros dispositivos (Damo 2006), como referendos, plebiscitos, conferncias nacionais de polticas pblicas, bem como a redefinio de conselhos
gestores de variado escopo e audincias pblicas, em especial a partir dos
governos Lula. No plano legal, o novo Cdigo Civil brasileiro (Lei 10.406, de
2001, sancionada em 10/01/2002 e em vigor desde 2003) extirpou de vez a
questo da capacidade civil relativa e, aps anos de tramitao, o Congresso
Nacional brasileiro ratificou, pelo Decreto Legislativo n 143, de 20/06/2002
(promulgada e posta em vigor pelo Decreto 5.051 de 19 de abril de 2004),
a Conveno sobre Povos Indgenas e Tribais em Pases Independentes,
tambm chamada Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho,
em vigor no plano jurdico internacional desde 1991.15 Apesar das inmeras
crticas sofridas em diversas instncias, a Conveno 169 aportou vrios
instrumentos para o avano das lutas indgenas no caso brasileiro, sobretudo
o direito das coletividades indgenas autodefinio.

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442

documenta

No plano da administrao pblica, o governo de Fernando Collor de

Mello (1990-1992), sobre o qual muito poderia ser dito para melhor se entender o cenrio das polticas indigenistas, deu ensejo ao estabelecimento
de uma extensa pauta ambiental, em consonncia com a globalizao das
questes ambientais e a nova utopia do desenvolvimento, agora vestido de
sustentabilidade. O primeiro sinal dado aos atores globais (global players) foi
a demarcao da extensa terra dos ndios Yanomami, na fronteira do Brasil
com a Venezuela, em posio geopoltica e extenso impensveis para o
regime militar. Preparava-se o cenrio da Conferncia das Naes Unidas
sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD) a ECO 92
realizada no Rio de Janeiro, de 3 a 14 de junho de 1992, poucos meses antes
do impeachment de Collor de Mello.
Sob a conjuntura de preparao e realizao da ECO 92, sedimentaram-se acordos que se desdobraram por toda a dcada de 1990 e incio dos anos
2000. Estes ltimos, voltados para a proteo das florestas equatoriais do
Brasil, trouxeram amplos recursos internacionais (especialmente alemes)
e o verdadeiro exerccio pastoral da cooperao tcnica internacional para
o desenvolvimento (tambm aqui com especial destaque para a presena
alem) sobre as agncias da administrao pblica, tornando possvel
a reorganizao da rea ambiental do Estado brasileiro, possibilitando-lhe
novos contornos e novas prticas e dando lugar, em especial aps 1994,
a uma rea socioambiental, em estreita articulao com redes de ONGs.
Ainda sob a presidncia de Fernando Collor de Mello, os decretos presidenciais de ns 23, 24, 25 e 26, de 4/02/91, tranferiram as tarefas relativas
sade, educao, ao desenvolvimento rural e ao meio ambiente, exercidas
pela Funai com enorme precariedade salvo excees pontuais aos Ministrios da Sade (MS), da Educao (MEC), do Desenvolvimento Agrrio
(MDA), do Meio Ambiente (MMA), respectivamente.
As repercusses dessas medidas, com o surgimento de polticas pblicas diferenciadas para povos indgenas, assim como a efetiva entrada de
recursos financeiros e da cooperao tcnica internacional para o desenvolvimento na rea socioambiental, em estrita associao com redes de ONGs
ambientalistas, se deram efetivamente nos governos de Fernando Henrique
Cardoso. Sob o iderio neoliberal da reduo do sistema de Estado, previa-se
ampla transferncia sociedade civil de responsabilidades de governo, de
ampla participao dos segmentos sociais na determinao de diagnsticos,
no estabelecimento de agendas, no planejamento e na implementao de
propostas, na gesto de empreendimentos e, sobretudo, no controle social
de todo esse processo. No caso das polticas indigenistas, a interveno
pedaggico-civilizatria da cooperao tcnica internacional para o de-

documenta

senvolvimento sobre indgenas e agentes governamentais, estabelecendo

a necessidade de capacitar todos para que aprendessem a participar
democraticamente em variados fruns, juntou-se a outras perspectivas e a
outros sentidos dados ideia de participao.
No plano mais amplo da administrao pblica, a experincia de outras
polticas governamentais foi fundamental para a disseminao entre os movimentos sociais (indgena, inclusive) das prticas e das tecnologias participativas. Criado pelo artigo 196 da Constituio de 1988, o estabelecimento
do Sistema nico de Sade (SUS), talvez um dos maiores sistemas de sade
pblica do mundo, pela Lei n 8080, de 19/09/1990, previa a participao
social pelo exerccio do controle social sobre gesto pblica. Antes mesmo do
SUS, a rea de sade procedeu realizao de conferncias nacionais, que
se tornaram instrumentos da participao social e formas de construo de
polticas pblicas. Foi tambm na rea sanitria, anterior Constituio, que
se realizou a 1 Conferncia Nacional de Sade dos Povos Indgenas, em 1986.
Os governos Fernando Henrique Cardoso (1994-2002) deram mostras
de procurar seguir as coordenadas constitucionais, e de um ensaio de reconhecimento dos direitos culturais coletivos dos povos indgenas quanto
a diferentes aspectos de sua vida social, bem como de sua capacidade civil
plena. No plano das polticas governamentais, deu-se incio ao chamado
Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil Grupo
dos 7 no mundo das siglas, o PPG7 no qual se regularizou, com recursos
essencialmente internacionais, um grande nmero de reservas naturais, assim como, por meio de seu subcomponente para as terras indgenas Projeto
Integrado de Proteo s Populaes e s Terras Indgenas da Amaznia
Legal PPTAL, foram regularizadas muitas terras indgenas na Amaznia.
Nesse processo, as organizaes indgenas da Amaznia tiveram singular
importncia. E no seu contexto, tambm surgiram as chamadas demarcaes participativas, em que supostamente a presena indgena seria menos
figurativa (Pacheco de Oliveira & Piedrafita Iglesias 2002).
Esse tambm foi um perodo de intensa mobilizao por direitos territoriais na regio Nordeste. Processos de etnognese conduziram ao reconhecimento da existncia de diversos povos indgenas, sem que, todavia,
suas demandas territoriais fossem contempladas.16
Nesse cenrio foi especialmente importante o estabelecimento definitivo
da competncia do Ministrio da Sade quanto a aes para a sade dos
ndios, a partir de da Lei 9649 de 1998 (Seo II, Art. 14, XVIII, c). Ainda em
1998, a partir da Fundao Nacional de Sade, foram realizados 15 encontros
regionais no pas para discutir com indgenas e apoiadores a implantao de
um subsistema de sade indgena, que viria a ser essencial para a organiza-

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documenta

o da ateno sade indgena, fundamentada na inveno de uma nova

circunscrio administrativa os distritos sanitrios indgenas, concebidos
como de base tnica. A Lei n 9836/1999, chamada de Lei Arouca, configurou
o susbistema, surgido desse amplo processo de articulao, que operou sem
dvida a partir da j longa histria de mobilizao de indgenas.17
Assim, a criao de polticas diferenciadas aps dcadas de tutela
exercida monopolisticamente por apenas uma agncia governamental
apresentou-se no cotidiano da vida indgena como uma extrema necessidade
de compreenso do que apareceu como cenrios, redes administrativas, padres de ao fragmentrios e diferenciados. J em 1998 muitos indgenas
reclamavam que conheciam pouco ou nada do funcionamento da mquina
da administrao pblica, e que as capacitaes que os financiadores e
os parceiros internacionais lhes ofereciam eram voltadas para atividades
gerenciais e no para entender o funcionamento da vida poltica de modo
a que conseguissem efetivamente se posicionar. Lideranas e organizaes
indgenas viram-se progressivamente dependentes agora de prticas tutelares de uma cadeia de mediadores governamentais e no governamentais.
Desta forma, o fato altamente positivo que algumas organizaes
indgenas e as muitas ONGs de mediadores indigenistas adquiriram progressivamente maior presena nas aes de implementao de polticas, ao
longo do perodo FHC, demonstrou ser tambm negativo: a partir de um
certo momento seriam bem mais executoras de polticas de governo do que
exerceriam o papel poltico de controle social, de crtica e proposio e de
correes ao seu exerccio. As organizaes indgenas e seus integrantes
tampouco estavam preparados para desempenhar as funes executivas das
aes de governo, quanto mais diante da complicada e restritiva legislao
fiscal brasileira, assim como da crescente judicializao de dimenses da
vida civil. Algumas acumulam, ainda hoje, dvidas gigantescas e acham-se
totalmente fragilizadas.18
Assim, o sentido da participao foi aos poucos se alterando. De um
cunho eminentemente poltico e marcado pela busca de autonomia no dilogo com as agncias de governo, a participao indgena foi se convertendo
numa presena de carter mais tcnico, burocrtico e por vezes figurativo,
uma pea a mais na encenao da vida democrtica, num pas cuja histria
marcada pelas formas autoritrias de exerccio do poder de Estado, pela permanente produo da desigualdade social e pelo carter violento e colonial
de suas elites polticas. Essa progressiva mudana vem sendo perpassada
por numerosos momentos de tenso e conflito.
Na quase dcada de governos FHC o mundo do indigenismo viu-se,
pois, em aparncia e momentaneamente, modificado. Novos atores, novas

documenta

linhas de fora, outras configuraes de poder e novos cenrios regionais

foram reforados (sobretudo os amaznicos) ou enfatizados. As antigas redes
de poder emanadas da Funai foram confrontadas com as dificuldades de
reproduo colocadas pela parcial reforma da administrao pblica (ou do
Estado, como foi chamada inadequadamente), que impediu concursos,
props distintas morfologias organizacionais, fez entrar em cena outras
redes regionais e internacionais. Com as novas polticas e a aposentadoria
de muitos de seus quadros, passou-se a falar em sucateamento da Funai.
A inovao mostrou-se relativa. Viu-se confrontada com a ignorncia
mais geral por parte dos tomadores de deciso acerca da situao indgena
no pas, arraigada pela sistemtica ausncia dos ndios desde nossos livros
escolares at mesmo dos cursos de graduao em Histria e Cincias Sociais, e pela inexistncia de processos de formao de gestores capacitados
a conhec-los e com eles interagir. Por outro lado, esbarrou no limitado conhecimento dos indgenas sobre os processos sociais em curso. As prticas
tutelares ganharam amplo campo de permanncia, no estabelecimento de
redes de dependncia entre mediadores cada vez mais especializados em
reas especficas, e indgenas que igualmente se especializaram.
A entrada dos governos de Luiz Incio Lula da Silva (2003-2006; depois
2006-2010) trouxe inmeras expectativas, expressas na macia adeso eleitoral dos indgenas ao Partido dos Trabalhadores. Mas j no primeiro ano do
governo as frustraes foram grandes. O primeiro mandado de Lula estabeleceu pouca ou nenhuma interlocuo efetiva com os povos indgenas e suas
organizaes, com as suas demandas, expectativas e proposies no tocante
a temas como terra, sade e educao. Um dos principais temas da pauta
do movimento indgena foi longamente evitado: a criao de um conselho
propositor e deliberativo para as polticas indigenistas, paritrio entre Estado
e organizaes indgenas, com participao da sociedade civil organizada
e do Ministrio Pblico Federal. Tal conselho foi concebido e pactuado a
partir do seminrio Bases para uma Nova Poltica Indigenista II, ocorrido em
dezembro de 2002, nas dependncias do Museu Nacional, com a presena
de representantes indgenas de todo o pas, realizado pela Coordenao das
Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira Coiab e a Articulao dos
Povos Indgenas do Nordeste, Minas Gerais e Esprito Santo Apoinme.
A ideia de um conselho dessa natureza, sedimentada durante a reunio
do Frum Social Mundial de 2003, foi apresentada aos diversos setores de
governo ( prpria Fundao Nacional do ndio, ao Ministrio da Justia,
Casa Civil etc.) e insistentemente exposta por uma ampla articulao de
atores indgenas e pr-indgenas, sendo barrada por setores especficos em
momentos de tramitao bastante avanada.

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documenta

Diante da total falta de dilogo com o governo, o movimento indgena

organizado iniciou em 2003, na capital federal, uma forma de mobilizao
nacional com o chamado Acampamento Terra Livre, que passou a ser realizado anualmente durante o ms de abril o Abril Indgena, em funo da
data cvica do Dia do ndio, em 19 de abril que alm da reivindicao e
direitos territoriais, pautou a criao do Conselho como item principal de
mobilizao, na perspectiva de retomar a dimenso poltica da participao
e de contrarrestar a disperso das polticas indigenistas que, positiva pela
quebra do monoplio tutelar exercido pela Funai, acabou por gerar cenrios
locais de aes governamentais contraditrias por total falta de coordenao, quando no por concorrncia entre elas. O Abril Indgena desse ano
afigura-se como especialmente intenso.
Quanto ao Conselho, s em 2006, j no bojo da campanha para sua
reeleio, Lula assinou a criao de uma comisso consultiva, a Comisso
Nacional de Poltica Indigenista, coordenada pela Funai. Em 2008, o decreto
para a criao do Conselho pretendido foi enviado ao Legislativo, tramitando
at o momento sem horizonte para aprovao. Para entender adequadamente esse perodo importante considerar ainda a retomada do crescimento
econmico em bases desenvolvimentistas de cunho universalista, pautadas
em velhos modelos, como grandes obras de infraestrutura (de necessidade
muito questionvel em diversos casos), com grande nfase em polticas
redistributivas em detrimento das polticas antidiscriminatrias pela via do
reconhecimento de direitos diferenciados, notadamente a terra.
importante ter em mente que a ideia de desenvolvimento em jogo e
as alianas com o agronegcio e interesses em recursos naturais com forte
impacto territorial colidem no apenas com o reconhecimento de direitos
territoriais, mas tambm com toda a legislao ambiental e as polticas
governamentais para as chamadas populaes tradicionais. No plano da
participao, houve desde o incio do primeiro governo Lula uma crescente
presena de representantes indgenas (e de todos os movimentos sociais)
em diversas instncias (comisses e conselhos setoriais) da administrao
pblica. Muitos desses representantes especializaram-se numa poltica
especfica, seja porque so professores ou agentes de sade, seja porque
teceram redes nas reas em que acabam sistematicamente por atuar. Para
esses representantes indgenas na participao, pode ser quase impossvel dar conta das mltiplas demandas por reunies, encontros e outras
atividades que acabam por se superpor ou justapor, impedindo, na prtica,
a troca de ideias com as coletividades e as organizaes que representam.
O fato que muitas das prticas participativas e por vezes as de democracia direta esto imbricadas escolha de representantes com funes de

documenta

mediao entre distintos formatos e escalas de organizao ou coletividades.

Isto tem induzido criao de organizaes indgenas muitas vezes especficas ou de subdivises (departamentos, em certos casos) nas organizaes
indgenas de maior porte, o que contribui ainda mais para a fragmentao
do debate poltico indgena.
Ademais, participar envolve ter adquirido certos recursos e conhecimentos que podem igualmente variar: tomando como dado certa competncia (no
sentido lingustico do termo) no uso da lngua portuguesa, necessrio ter o
acesso e saber usar os computadores, pois, afinal, quase tudo comunicado
por e-mails, a comear pelas passagens areas que o representante de
uma organizao provida de recursos mnimos precisa aprender a receber e
a utilizar. tambm necessrio saber como devolver os e-tickets, sob pena de
ficar com o nome preso no sistema de governo eletrnico, essa entidade
apresentada como no humana, mas que por vezes no passa de um nico
funcionrio atarefado, ou confuso, ou descuidado, ou tudo isso ao mesmo
tempo. Funcionrio que repassa solicitaes a agncias de viagem que
inexplicavelmente produzem a necessidade de comprar quer passagens
de custo altssimo quando teriam tempo para reduzir custos, quer passagens
com trechos areos absurdos de todo incompatveis com horrios de nibus
e barcos por vezes imprescindveis aos deslocamentos. preciso ainda se
habituar a aeroportos e a avies, a trafegar por cidades desconhecidas, a
hospedar-se em hotis.
Em seguida, o representante de uma organizao dever apresentar-se
e conseguir localizar-se espacialmente em agncias de governo para chegar
onde ele participar representando uma organizao ou coletividade. Ainda
que os representantes escolhidos com frequncia dominem esses conhecimentos, na prtica comum que seja difcil comparecer e, com isso, que haja
uma alta rotatividade de indgenas participantes, que ONGs especializadas
em certos temas dominem o debate, quando este acontece, e que atuem
como tradutores e indutores das posies formadas. A depender da rea
e do enredamento de representantes indgenas com os setores do Estado
aos quais as polticas esto ligadas, eles podem acabar na singular posio
de porta-vozes das polticas sobre as quais deveriam exercer controle social.
O prximo passo para participar implica adquirir certa etiqueta adequada aos foros participativos. Se ela pode ser aproximada de formas de
comportamento e registro verbal mais gerais, tpicos de quem est no movimento na poltica, pode tambm, no entanto, envolver acertos e correes
a depender do espao em que a participao se d. frequente que certos
discursos paream destoar totalmente das pautas propostas, havendo posicionamentos e apresentaes de casos com demandas claramente assis-

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documenta

tencialistas a modo das que em teoria foram providas pela agncia tutelar.
O prprio tempo de fala muitas vezes vira um objeto de disputa, seja porque
ele limitado quando os que falam tm estilos retricos que demandam
maiores perodos de interveno, seja porque ele cortado para o suposto
bem do processo participativo. Queixas quanto ao pouco tempo destinado
para respostas a consultas, posicionamentos e formas de organizao so
igualmente muito frequentes.
Com as observaes anteriores no pretendo aqui levantar elementos
para um debate mais amplo, o que somente Etnografias da participao, para
parafrasear o ttulo do livro organizado por Claudia Fonseca e Jurema Brites
(2006), pode melhor aportar. A discusso sobre prticas de democracia participativa gerou de fato uma copiosa literatura em Cincia Poltica e Sociologia,
e seus efeitos tm sido avaliados em pesquisas de numerosas instituies.
Em antropologia, alm da coletnea mencionada, autores como Carla Costa
Teixeira (Teixeira 2008; Teixeira e Aguilar 2013), Roberto Salviani (2012),
abordando diferentes prticas participativas, e pesquisadores como Deborah
Bronz (2015), Renata Curcio Valente (2010), Joo Paulo Macedo e Castro
(2009), Caio Gonalves Dias (2014), Laura Navallo Coimbra (2014), Pedro
Gondim Davis (2013), Martinho Silva (2011, 2014), Paula Mendes Lacerda
(2015), Leticia Ferreira (2010, 2015), Angela Facundo Navia (2014), Laura
Lowenkron (2015) e outros tm abordado, dentre muitas distintas questes,
as relaes complexas entre movimentos sociais, produo de categorias
sociais especficas, como sujeitos de direitos diferenciados, mediadores
(dentre eles intelectuais e mesmo antroplogos), mtodos participativos e a
elaborao de polticas pblicas. Afinal, conferncias para a preparao de
planos setoriais, conselhos nacionais, planos setoriais e fundos especficos
nos distintos nveis da federao parecem ser objetos de demandas sociais
de todos os lados, tanto quanto definio de territrios especficos para
gesto, morfologias como comits gestores e editais para implantao de
aes de governo.
Minha inteno, porm, outra. Ao indicar alguns dos problemas
concretos e bastante comezinhos que surgem ao se viabilizar a participao
de indgenas em espaos de distintas naturezas, quero mostrar pontos que
precisam ser adequadamente investigados para que melhor se compreenda o que acaba ocorrendo nas prticas participativas, sobretudo porque as
situaes de participao multiplicaram-se exponencialmente. Mesmo na
rea das polticas indigenistas, em que pese seu abandono relativo a um
precrio fortalecimento da Funai, realizaram-se uma Conferncia Nacional
de Educao Escolar Indgena (a primeira do gnero, em 2009) e duas de
Sade Indgena (a 4 em 2006 e a 5 em 2013), e programa-se para 2015,

documenta

finalmente, uma Conferncia Nacional de Poltica Indigenista. Por sua vez,

a Comisso Nacional de Poltica Indigenista, apesar de momentos de forte
atrelamento presidncia da Funai, e outros de grandes enfrentamentos
com o governo, realizou durante os anos de 2008 e 2009 um amplo processo
consultivo, com significativas reunies regionais e seminrios nacionais, com
vistas a atualizar o projeto de lei do Estatuto dos Povos Indgenas, tambm
parado no Legislativo.
Por fim, fundamental mencionar que mais de uma dcada de demandas indgenas resultou em outro amplo processo consultivo e espao de
articulao que desembocou na elaborao da Poltica Nacional de Gesto
Territorial e Ambiental em Terras Indgenas PNGATI (Decreto n 7.747,
de 5 de junho de 2012). Como Ivan Gomes Doro Filho (2015) bem mostrou
em sua dissertao de mestrado, se a PNGATI construiu-se muito mais
generosa e abrangente que seu resultado final, fruto do enquadramento
normativo promovido pelas frmulas jurdicas compatveis com as tecnologias de planejamento, sua elaborao gerou um movimento que no vem
sendo esquecido nas seguidas e contnuas aes de capacitao que vm
precedendo sua implementao mais ampla.
Considerando o prazo de um sculo e uma dcada e meia, por mais
que o momento seja complexo e de aparente retrocesso, me parece haver
expressivas mudanas no plano das articulaes polticas entre os indgenas. Em termos logsticos, a articulao dos povos indgenas pode ser mais
difcil hoje, porque pouco regada com as polpudas verbas da cooperao
internacional despendidas durante o perodo das grandes demarcaes
na Amaznia tambm pelo relativo refluxo da filantropia internacional
em funo das convulses da economia global. Mas talvez as articulaes
de hoje sejam capazes de maior autonomia (uma hiptese possvel), mais
generalizadas e tendam a uma maior permanncia. Bruno Pacheco de Oliveira (2015) destaca as formas de enredamento e o uso das mdias como
elementos essenciais para se entender o presente de uma parte substancial
da vida dos povos indgenas no Brasil contemporneo, no que diz respeito
s alternativas e s escolhas dos jovens.
Outro aspecto que merece ser observado o da progressiva quebra
do papel dos mediadores no indgenas, ainda que em muitos momentos
o fato de comportar-se como tutelado possa ser estratgico: assim, adquirir
conhecimentos tem sido outra forma intensamente perseguida de superao
da tutela e de construo de um forte orgulho tnico. Desta maneira, desde
a socializao entre as famlias extensas de suas coletividades para assumir
funes de mediao entre aldeia e cenrios urbanos e governamentais,
as geraes mais jovens tm sido depositrias de grandes esperanas. So

449

450

documenta

frequentes os relatos vindos de pontos diferentes dos Brasis Indgenas de

que famlias em especial aquelas com acmulo de certo prestgio poltico
e recursos insistem em mandar seus filhos escola, em funo da luta
para a entrada no ensino universitrio graduado e ps-graduado, em larga
medida facultado pelas aes afirmativas e muitas mais. Mariana Paladino
(2006) j havia mostrado como os Ticuna armavam amplas redes para cursar
o ensino mdio fora das aldeias, com vistas a adquirir conhecimentos, em
que pesem o preconceito e a m qualidade da educao. Gersem Luciano
dos Santos Baniwa, no livro baseado em sua tese de doutorado, enfatiza sem
valorar essa via da educao como um valor entre os povos do Alto Rio Negro.
Os trabalhos por mim realizados tm se pautado na perspectiva de que
analisar e descrever o fenmeno estatal tambm (re)constru-lo enquanto
realidade, o que no meu pequeno mbito de interveno tenho proposto
fazer tambm no plano da ao. De modo consistente com essa percepo
terica e com certos princpios ticos e ideolgicos, tenho buscado produzir
conhecimento no bojo de intervenes focadas nos ltimos 11 anos
em aes de suporte e induo qualificada formao universitria de
estudantes indgenas enquanto quadros partcipes de formas variadas de
articulao poltica de seus povos, e agentes em processos associativos de
vrias naturezas. Trata-se aqui mais especificamente de acompanhar nos
muitos sentidos do termo a formao de uma intelectualidade indgena
forjada no apenas em aldeias, escolas, ou universidades, mas tambm no
bojo da luta poltica, na interlocuao via redes sociais Brasil afora, em encontros variados, inclusive aqueles para a juventude indgena, e tambm
na pesquisa e no dilogo com seus povos e autoridades, uma gerao que
vem produzindo snteses e interpretaes e buscando espelhar as orientaes
que partem de suas coletividades de origem.
Minha hiptese principal, para reflexo e interveno, tem sido a de
que a formao e o fortalecimento dessa jovem intelectualidade condio
essencial para processos de redefinio das relaes entre povos indgenas
e Estado, tomado tanto como ideia quanto como rede de agncias e agentes.
Reconhecer sua existncia e extenso parece-me a melhor forma de se descentrar a crena fetichista na existncia do Estado como centro exemplar,
como um ente personificado e unificado, pondo em questo o suposto poder
de realizao que essa crena permite. Negar a presena da quimera estatal
s portas das aldeias e estabelecer linhas de ciso bastante questionveis entre
ndios estatizados e ndios antiestatistas, denegando a necessidade de se
conhecer para enfrentar tanto as imagens totalizantes quanto as prprias aes
da maquinaria pblica do Estado nacional, vem sendo uma das formas mais
comuns de dividir os indgenas, ou reificar divises fundadas em princpios,

documenta

seja no parentesco, seja no faccionalismo, ou na adeso religiosa. Isto acaba

por conduzir ao desconhecimento pela busca mais geral por autonomia, e o
quanto a diversidade de modos de vida intra e interpovos (e terras indgenas,
aldeias etc.) intensa e no supervel, no plano sociolgico, por grandes snteses. Reinstalam-se os intrpretes dos modos de vida indgena, antroplogos,
indigenistas e afins, e o fim almejado de uma vida social autnoma passa a
estar condicionado s prticas tutelares das redes de mediadores. Afinal, o
romantismo das grandes cidades tem pouca ou nenhuma repercusso na
violenta realidade cotidiana de muitas regies brasileiras.
Assim, entendendo as realidades em que se veem entramados que os
integrantes dessa gerao de indgenas tm buscado superar a necessidade
de mediadores, colocar-se como formuladores de utopias para alm daquelas
determinadas para e pela suas tradies especficas, e selecionar as alianas
que lhes parecerem oportunas. A procura por qualificao, que apresentada como parte do interesse pela formao no ensino superior, tambm
uma tentativa de entender e dominar a avassaladora entrada das polticas
pblicas nas aldeias indgenas, at mesmo em aspectos os mais recnditos,
como o do parentesco e o das relaes intergeracionais. O novo regime de
poder em que a participao um imperativo coloca desafios variados, tem
limitaes, se entretece com as formas tutelares e coloca a necessidade de
se conhecerem, de ngulos variados, as aes governamentais incidentes
sobre os povos indgenas, contando ou no com sua presena efetiva nas
etapas de formulao e implementao. Mas, por outro lado, tal regime
oferece oportunidades que no sculo precedente no estavam disponveis,
e uma crescente autonomia ao menos em relao aos poderes lociais, ainda
que custa de muitas mudanas.
Suponho ainda que para lidar com as fices e as realidades estatais,
e alter-las, ou delas se afastar (descoloniz-las, para usar o termo que vem
se generalizando) necessrio em alguma medida apreend-las no plano
do reconhecimento de sua existncia, abstraes e crenas que so, para
alm de experincias afetivo-cognitivas, especficas e diretas. Mas se tal
o ponto de partida e ainda que fortemente preocupados em alterar os rumos
de suas realidades imediatas, parece-me que estes intelectuais indgenas
vm buscando adquirir a capacidade de extrapolar seus povos e regies de
origem e formular interpretaes em dilogo com outros contextos locais e
regionais sobre as relaes entre coletivos indgenas e Estado, entre povos
indgenas de distintos pases no cenrio global, e sobre a relao entre
Estados nacionais e suas populaes autctones. Acham-se, pois, em jogo
modos indgenas de entender e conceber as formas e os processos estatais
que precisam ser conhecidos e reconhecidos. Penso que hoje mais que

451

452

documenta

nunca, sem dispensar o trabalho etnogrfico meticuloso, mas a partir dele,

preciso ultrapassar o atomismo e o casusmo etnolgico que generaliza a
partir da experincia de observao restrita entre poucas redes de famlias,
ou entre um nico povo, a partir de poucas aldeias, e manter uma perspectiva
crtica, de produo de dados e sntese mais abrangentes. Em suma, nada
mais importante e revelador na conjuntura atual que produzir sociologias
dos Brasis indgenas.19

Notas
A tarefa de colonizao dirigida com base em trabalhadores nacionais foi deslocada para o chamado Servio de Povoamento do Solo no ano de 1918 (ver Ramos
[2006] para esse Servio). A categoria trabalhadores nacionais referia-se primordialmente aos libertos da escravido habitando em meio rural e que, segundo essa
mesma viso, precisavam ser ensinados a trabalhar em novas bases para o progresso
da agricultura e do Brasil. Para uma viso do Servio de Proteo aos ndios e do que
chamei de poder tutelar, ver Souza Lima (1995).
1

Para a noo de fronteira em movimento, ver Velho (1976) e Pacheco de Oliveira (1979).
2

Ver em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L3071.htm. Acesso em

08/04/2015.
3

4
Para a designao da Funai como morta-viva (termos de Marcio Santilli em
entrevista), ver Ricardo (1996); para a recente reestruturao e fortalecimento da
Funai, ver Souza Lima (2011).

Ver Rodriguez-Piero (2005) sobre a elaborao da Conveno 107.

6
Sobre os quadros mais amplos em que se elaborou a Conveno 169 da OIT,
ver Rodrguez-Piero (2005).

Para a constituio do Parque Indgena do Xingu, ver Menezes (2000).

Ver Pacheco de Oliveira (2004).

Relatrio da Comisso de Inqurito instituda pela Portaria n 239/67, do Senhor Ministro do Interior para apurar irregularidades no SPI Relatrio Figueiredo,
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9

documenta

Ver a Lei 5371/67 em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/1950-1969/

L5371.htm. Acesso em 08/04/2015.
10

11

A respeito dos impactos sobre a Amaznia e os povos indgenas, ver Davis

(1978).
12
Para o Estatuto do ndio, ver http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6001.
htm. Acesso em 08/04/2015. Sobre a conjuntura e as razes da instituio do Estatuto
do ndio pela ditadura militar, ver Pacheco de Oliveira (1985).

13

Ver Souza Lima (2010).

14
Para a Constituio de 1988, consultar http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
Constituicao/ Constituicao.htm. Acesso em 08/04/2015.

Para o texto do Cdigo Civil vigente e suas alteraes, ver http://www.planalto.

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mec.gov.br/sesu/arquivos/pdf/decreto5051.pdf. Acessos em 08/04/2015.
15

16

Ver, dentre outros, Pacheco de Oliveira (1999).

Para a Lei n 9836, de 23 de setembro de 1999, ver http://www.planalto.gov.

br/ccivil_03/Leis/ L9836.htm. Acesso em 08/05/2015.
17

18
Para uma anlise das diversas polticas indigenistas sob os governos presidenciais de Fernando Henrique Cardoso, ver Souza Lima; Barroso-Hoffmann;
Piedrafita-Iglesias; Garnelo e Pacheco de Oliveira (2004).

19

Para a ideia de sociologia do Brasil indgena, ver Cardoso de Oliveira (1978).

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