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SESION 3

EL PERU COMO ESTADO UNITARIO Y DESCENTRALIZADO


Todas las personas que vivimos en el pas debemos conocer que el Estado peruano es un
Estado unitario y descentralizado; unitario, porque es una sola entidad que tiene deberes
comunes y persigue metas compartidas, como el bienestar general o la proteccin de las
personas. No obstante, tambin

es descentralizado

porque el gobierno debe ejercerse

en tres niveles; un gobierno nacional, 25 gobernadores regionales ( e n 2 4 d e p a r t a m e n t o s


y u n a p r o v i n c i a c o n s t i t u c i o n a l ) y 1834 municipales ( 195 provinciales y 1639 distritales).
De esta forma, se acerca el Estado a la poblacin para la mejor satisfaccin de sus
necesidades y derechos en condiciones de igualdad y respeto a la pluralidad.
Un Estado descentralizado es un tipo de Estado que ha distribuido territorialmente su poder en
niveles de gobierno y cada nivel de gobierno cuenta con autonoma poltica, econmica y
administrativa para el ejercicio de sus competencias y funciones.
La descentralizacin, en esa medida, es un proceso de carcter democrtico y una poltica
permanente

del Estado de carcter obligatorio cuyo objetivo fundamental

es el desarrollo

integral del pas. Vale decir, se trata de un medio y no es un fin en s misma, pues es slo el
medio para lograr un pas desarrollado que ofrezca ms

oportunidades

a toda su

ciudadana. Asimismo, es el medio a travs del cual se ordena y orienta al Estado peruano y
por ende a sus tres niveles de gobierno al cumplimiento de su objetivo primordial que es el
bienestar y defensa de los seres humanos y sus derechos.
PRINCIPALES NORMAS QUE RIGEN EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN, SON:
Constitucin Poltica del Estado Peruano (Captulo sobre Descentralizacin).
Ley que Modifica la Constitucin en el Captulo de la Descentralizacin ( Ley N 27680 del
07.03.2002, Ley N 28607 del 04.10.2005 y Ley N 30305 del 10.03.2015)
Ley de Bases de la Descentralizacin (Ley N 27783).
Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales LOGR (Ley N 27867).
Ley que Modifica la L.O.G.R. (Ley N 27902 y Ley N 29053)
Ley Orgnica de Municipalidades LOM (Ley N 27972).
Ley Orgnica del Poder Ejecutivo LOPE (Ley N 29158).

IMPORTANCIA DEL ORDENAMIENTO Y ORGANIZACIN DEL TERRITORIO.


El adecuado cumplimiento de las competencias y funciones por parte de los tres niveles de
gobierno, as como la provisin de bienes y servicios, requiere que el territorio del Estado se
encuentre ordenado y organizado de forma racional. De esa forma se aprovechan mejor las
potencialidades territoriales y se promueve el desarrollo equitativo, inclusivo y sostenible de los
territorios en beneficio de la ciudadana.

DESCENTRALIZACION:
Definicin.
Existen un sin nmero de definiciones sobre descentralizacin, siendo las ms empleadas, las
siguientes:
A. La descentralizacin constituye un proceso destinado a alcanzar un buen gobierno, es
decir, un gobierno efectivo, eficiente y al servicio de las personas.
B.

Transferencia

definitiva

de

funciones,

atribuciones,

responsabilidades

recursos,

especialmente financieros, materiales y tecnolgicos de los que son titulares las entidades de
la funcin ejecutiva hacia los gobiernos sub- nacionales.
C. Reduccin y transferencia de poderes de un centro hacia sus partes integrantes, prctica
de transferir competencias, funciones y recursos desde el nivel central del Estado hacia
las organizaciones de sta y de la sociedad a niveles territoriales menores, supuestamente
ms adecuados para una mayor y ms democrtica participacin de la poblacin en la
determinacin poltica, econmica y fsico-ambiental de su destino colectivo.
EJES DE TRANSFERENCIA EN EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN
La descentralizacin

se implementa a partir de v a r i o s e j e s d e t r a n s f e r e n c i a , l a s

c u a l e s s e p r e s e n t a n a continuacin:
Transferencia de responsabilidades

y gestin descentralizada. Supone

la transferencia de

responsabilidades del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales para re dibujar el reparto
de competencias estatales entre el nivel nacional, el regional, el provincial y el distrital, con el
objetivo de acercar la toma de decisiones y la gestin de los bienes y servicios que presta el Estado a
la poblacin.
Demarcacin y Organizacin Territorial, Se refiere a la necesidad de ordenar el territorio del Estado

de manera racional a travs de la conformacin de bloques polticos y econmicos

que hagan

contrapeso a la fuerza de la capital. Se trata tambin de repensar la vinculacin de las


provincias y distritos con los espacios regionales, as como determinar sus lmites para erradicar
los repetidos conflictos que se presentan al respecto. Todo ello con el objetivo de superar las
limitaciones de escala de los actuales departamentos promoviendo su integracin en regiones.
Democratizacin de las Decisiones Pblicas y Concertacin, Se trata de la promocin del
proceso de descentralizacin a travs de la participacin de la ciudadana en la planificacin de su
desarrollo -plan de desarrollo concertado y presupuesto participativo-,

y en la vigilancia de sus

autoridades, mediante prcticas de transparencia y mecanismos de rendicin de cuentas.

Fortalecimiento Institucional, Alude al desarrollo de capacidades y prestacin de asistencia tcnica


del Gobierno

Nacional,

a los gobiernos

regionales

y locales, as como tambin a los

representantes de la sociedad civil para que participen activamente en la gestin descentralizada. Su


finalidad es fortalecer a los tres niveles de gobierno para el cumplimiento de las nuevas tareas que
gradualmente vienen cumpliendo.

Adecuacin e implementacin de Sistemas Administrativos, Indica la necesidad de que los


sistemas administrativos del Estado, que son de aplicacin de los tres niveles de gobierno,
respondan a la realidad heterognea del universo de gobiernos regionales y municipalidades del
pas. Tiene por objetivo que los sistemas

administrativos, como son los de presupuesto,

abastecimiento, inversin pblica o tesorera, se interrelacionen, complementen y ejerzan mutuo


control.

Informacin para la Descentralizacin, La descentralizacin requiere que los actores de los distintos
niveles de gobierno reciban informacin constante sobre los avances y nuevos pasos del proceso.
Slo de esta manera se podr mantener su compromiso e inters en el proceso de
descentralizacin, as como la legitimidad de los ajustes y precisiones que se adopten sobre el
mismo.

Descentralizacin Fiscal, Se

refiere

la

autonoma financiera

de

descentralizados para cumplir con sus responsabilidades, asignndoles lo


determinados tributos en

su

zona, y

definiendo

un

los gobiernos
recaudado por

sistema de transferencias

intergubernamentales para complementar lo que recauden, en especial en las zonas pobres y de


bajo desarrollo.
Descentralizacin Econmica, Se orienta a favorecer el desarrollo econmico en los distintos territorios,
lo cual requiere que el Estado y en especial los gobiernos regionales establezca condiciones
favorables para la iniciativa

privada

y que los empresarios apuesten

a dar valor a las

potencialidades de los distintos departamentos y localidades.


Estos ejes en conjunto dan cuenta del proceso poltico que constituye la descentralizacin,
entendida como la transferencia de poder del nivel nacional de gobierno a los niveles
descentralizados,

a los que se les reconoce la potestad para decidir sobre el desarrollo y

gestin de sus territorios respetando el carcter unitario del Estado. Con esa finalidad se eligen
autoridades regionales y locales mediante votacin popular.

FACTORES QUE INCIDEN SOBRE LA DESCENTRALIZACIN.


En base las consideraciones anteriores, los factores ms importantes que rodean a los procesos
positivos de descentralizacin y regionalizacin, son:
a) E l aprovechamiento de las potencialidades competitivas de los diferentes factores de
produccin, existentes, en diferentes medidas, en todo el territorio nacional. Esta frmula se
asocia a una Estrategia Nacional de Reordenamiento Territorial que oriente la articulacin de
mercados y conforme una red de asentamientos humanos e infraestructuras comunicacionales y
energticas dinamizadoras.
b) L a construccin de mecanismos que efectivicen la participacin de las organizaciones
sociales representativas en los Planes y Presupuestos que le conciernen, as como en la
vigilancia del desempeo de los Gobiernos Regionales y Locales con los cuales se identifican.
c) Polticas dirigidas a impedir el creciente deterioro del ambiente y la progresiva destruccin
masiva de nuestros recursos forestales, mineros, acuferos, pesqueros e, incluso, culturales
(particularmente en relacin a los valores adscritos a las Comunidades Nativas y Campesinas.
d) L a revisin de los roles de las entidades ms directamente relacionadas con el
tratamiento de la descentralizacin, la regionalizacin y el ordenamiento territorial; buscando
evitar duplicaciones y sealando cul de ellas debe ejercer el liderazgo. Entre estas puede
citarse a la Secretara Nacional de Descentralizacin, al Centro Nacional de Planeamiento
Estratgico (CEPLAN), al Ministerio del Ambiente y al Ministerio de Economa y Finanzas, a
travs de su Direccin Nacional de Presupuesto Pblico y del Sistema Nacional de Inversin
Pblica (SNIP).
e) L a realizacin de un conjunto todava no explcito de reformas del Estado en su
posicionamiento descentralizador y en su predisposicin para impulsar inversiones
espacialmente desconcentradas.

As mismo, efectivizacin del funcionamiento del Consejo de Coordinacin Intergubernamental


(CCI) a travs del cual se articulen las funciones e iniciativas de los tres niveles de Gobierno, en el
marco de las polticas de descentralizacin.

DISTRIBUCIN DEL PODER ESTATAL EN UN ESTADO UNITARIO Y DESCENTRALIZADO.


La distribucin del poder se realiza en dos sentidos:
Distribucin Funcional del P oder:
Consiste en distribuir el poder del Estado en base a competencias y funciones que deben
ser cumplidas por las distintas entidades y niveles de gobierno del Estado. As, por ejemplo,
el Poder Judicial debe cumplir funciones jurisdiccionales, el Congreso de la Repblica debe
cumplir funciones legislativas y de fiscalizacin, y los gobiernos descentralizados deben cumplir
funciones ejecutivas y de gestin en sus territorios.
A partir de la distribucin funcional del poder del Estado, es posible identificar entidades del
mismo cuyas funciones se concretan en todo el territorio del Estado.

Poder Ejecutivo, encargado del diseo y supervisin de las polticas nacionales, que guan
la gestin de todo el pas.

Poder Legislativo, a cargo de la elaboracin y modificacin del marco normativo de


un Estado, en el cual se basan

las polticas nacionales; as como las funciones de

fiscalizacin y representacin.

Poder Judicial, encargado de administrar justicia en la sociedad, mediante la aplicacin


de normas jurdicas.

rganos

constitucionales

autnomos:

Tribunal

Constitucional, Jurado Nacional de

Elecciones, Contralora General de la Repblica, Defensora del Pueblo, Ministerio Pblico


(Fiscala), Consejo Nacional de la Magistratura, entre otros. Algunos de ellos se distribuyen
competencias y funciones a los tres niveles del gobierno.
Distribucin T erritorial del Poder:
Consiste en el reconocimiento de la autonoma poltica, econmica y administrativa a entidades
territoriales que tienen la capacidad de decidir y administrar sus propios asuntos, es decir, se
descentraliza la decisin y la gestin en cuanto al cumplimiento de competencias y funciones
ligadas a la provisin de bienes y servicios a la poblacin. Ejemplo de ello son los gobiernos
regionales y locales.

LOS NIVELES DEL GOBIERNO PERUANO DESCENTRALIZADO

La Constitucin

Poltica del

Per

establece

que

el Estado

peruano

es unitario y

descentralizado,

y cuyo gobierno se ejerce en tres niveles: Gobierno Nacional, Gobierno

Regional y Gobierno Local.


a) Gobierno Nacional
El Gobierno Nacional cumple competencias y funciones en todo el territorio del pas. Tambin
le corresponde disear y formular polticas de carcter

nacional

y sectorial que son de

cumplimiento obligatorio de parte de todas las entidades del Estado.

Estas polticas se

formulan en coordinacin con los gobiernos regionales y locales, y al Gobierno Nacional le


corresponde el papel rector de las mismas.
El Rol rector del Gobierno Nacional.
Al Gobierno Nacional le corresponde el rol rector de las polticas nacionales y sectoriales
que se derivan de las competencias

que comparte

con los gobiernos regionales

locales. Este rol rector involucra las siguientes responsabilidades:


Formular, en coordinacin con los gobiernos descentralizados, las polticas pblicas
nacionales y sectoriales.
Prestar asistencia

tcnica,

capacitacin

y el adecuado

traslado de informacin a los

gobiernos descentralizados.
Monitorear el cumplimiento

de

las

competencias

y funciones que transfiera a los

gobiernos descentralizados.
Establecer lineamientos o regulaciones especficas para la provisin de bienes y servicios que
forman parte de las competencias y funciones transferidas a los gobiernos descentralizados.
El Gobierno Nacional cuenta con la Secretara de Descentralizacin para cumplir con sus
funciones en el marco del proceso de descentralizacin.

Secretara de Descentralizacin

Es el rgano de lnea de la Presidencia del Consejo de Ministros, que depende jerrquicamente de


su Secretara General y al que le corresponde cumplir las siguientes funciones respecto al proceso
de descentralizacin:
iento de capacidades en gestin a los gobiernos
regionales y locales.

Gobierno Nacional a los gobiernos regionales y locales.

ierno Nacional y los gobiernos


descentralizados en el marco del dilogo y la concertacin.

b) Gobiernos Regionales
Los Gobiernos Regionales son el segundo nivel de gobierno del Estado peruano,
elegidos a travs de votacin popular. Estn constituidos sobre la base de
departamentos para organizar y conducir la gestin pblica regional, en concordancia
con los objetivos nacionales, y en coordinacin con los gobiernos locales.
Sus principales funciones son:
Fomentar el desarrollo regional integral sostenible.
Promover la inversin pblica y privada, y el empleo.
Garantizar

el

ejercicio

pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades de sus

habitantes.
Promueve la participacin ciudadana y realiza rendicin de cuentas de su gestin.

c). Gobiernos Locales.


El nivel local, desarrolla su accin de representante del Estado en las circunscripciones territoriales
provinciales y distritales, considerando tambin a los centros poblados (Art. 189 CPP); es as que
las municipalidades provinciales y distritales como rganos del gobierno local, tienen la suficiente
autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia, que se
circunscribe principalmente a promover el desarrollo y la economa local, y la prestacin de los
servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y planes nacionales y
regionales de desarrollo (Art. 194 y 195 CPP).
Adems las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participacin vecinal en el
desarrollo local.
Asimismo brindan servicios de seguridad ciudadana con la cooperacin de la Polica Nacional
del Per, conforme a ley. (Art. 197 CPP).
LAS DIMENSIONES DE LA DESCENTRALIZACIN EN EL PERU.
En diversos pases del mundo los procesos de descentralizacin se iniciaron bajo el modelo

centralista, a partir de aplicar como modalidad de desarrollo, el hecho de transferir competencias y


funciones desde gobiernos centrales a gobiernos constituidos ms cerca del ciudadano
denominados como gobiernos subnacionales o descentralizados, como un componente de
reformas administrativas dirigidas a hacer frente a los crecientes problemas de ineficiencia que se
presenta en el Estado.

Eso quiere decir que los procesos descentralizados buscan ser ms eficientes que los
centralizados; en cuanto a que la divisin poltica y jurisdiccional descentralizada responda mejor
a las demandas territoriales diferenciadas (de la gestin centralista), ya que podemos integrar las
preferencias independientemente de sus diferencias territoriales (Se puede seguir el principio de
Tocqueville: todo aquello que pueda decidirse y gestionarse a un nivel inferior no debe hacerse en
un nivel superior). El nico lmite sera que los beneficios obtenidos de la descentralizacin no
sean inferiores a los generados por las economas de escala propias de una gestin centralizada,
es decir que no acenten desbalances horizontales o verticales en los niveles de gobierno.
Al hablar de descentralizacin no se puede evitar mencionar por lo menos cuatro
dimensiones de aplicacin, sin los cuales no es posible avanzar en un proceso de desarrollo
regional y local. Tanto el aspecto administrativo que otorga funciones y responsabilidad a las
autoridades regionales y locales, como el aspecto poltico que empodera y legitima a los
representantes regionales y locales en su actuacin al frente de su mbito de poder, son ejes
temticos que desarrollaremos a continuacin conjuntamente con el aspecto econmico y fiscal
que en buena cuenta alimenta y proporciona los recursos financieros que hacen posible todos los
planes y proyectos que las regiones y dems gobiernos locales se plantean o se proponen con
miras a lograr el desarrollo de sus respectivas regiones y localidades.
Descentralizacin Administrativa

Implica el traspaso de competencias y funciones que por mandato constitucional debe


realizarse progresivamente conforme a un conjunto de criterios definidos legalmente tomando en
cuenta la capacidad de gestin efectiva del GGRR o GGLL que recepciona dichas competencias.
El hecho de que se trasfieran facultades administrativas y financieras a una determinada
organizacin de gobierno regional o local no quiere decir que todo lo que se haga en esa
comunidad sea decidido localmente. En ltima instancia, el rgano de gobierno regional o local
responder de alguna u otra forma ante el gobierno central. En este tipo de descentralizacin las
autoridades encargadas de la administracin local pueden ser elegidas por los pobladores o
designadas por el gobierno central.
La descentralizacin administrativa ha sido definida como la transferencia de responsabilidad para

el planeamiento, manejo y la colocacin de recursos del Gobierno Central a determinadas


agencias, unidades subordinadas o diferentes niveles gobierno, autoridades semiautnomas,
autoridades

pblicas,

corporaciones,

autoridades

funcionales

organizaciones

no

gubernamentales.
Asimismo, desde esta perspectiva se han considerado a la desconcentracin, a la devolucin y a
la delegacin como mecanismos de la descentralizacin administrativa, enfatizndose que en
todos ellos debe primar la responsabilidad funcionarial (accountability) ante la poblacin y las
entidades fiscalizadoras por los actos que desarrollen en el ejercicio de sus funciones, debido a
que esta responsabilidad maneja la discrecin como esencia de la descentralizacin
administrativa, que envuelve la delegacin de esa autoridad.
Descentralizacin Econmica.
Tambin entendida por algunos como privatizacin. Consiste en transferir el proceso de
asignacin de diferentes factores e insumos de produccin, de instancias poltico- administrativas
hacia mecanismos de mercado. Bajo este punto de vista, se puede considerar a la privatizacin
como una forma de descentralizacin, siempre que se relacione con mecanismos de un mercado
competitivo. Tomando el enfoque sobre la provisin de bienes pblicos, se puede decir que la
descentralizacin econmica se relaciona ms que con la provisin de bienes pblicos, con la
produccin de stos.
La descentralizacin econmica debe propender a la integracin horizontal entre las regiones (a
fin de lograr economas de integracin bajo una sola administracin estatal), y la integracin
vertical entre las regiones y Lima, y de sus entornos rurales con

sus

ciudades-eje

(complementando la produccin rural y la produccin y el consumo urbanos).


El aspecto fiscal se refiere a definir temas como: qu nivel de gobierno determina la base y la tasa
de cada impuesto, qu nivel de gobierno se hace responsable de la prestacin de un servicio
especfico -por ejemplo, agua, salud, educacin- y cmo equilibrar los desbalances horizontales por ejemplo, diferencias de desarrollo, de ingreso, de educacin y de pobreza- entre regiones.
Descentralizacin Poltica.
Se presenta como requisito para llevar a cabo una descentralizacin poltica, el hecho de
que las autoridades a las cuales se har la transferencia de facultades sean elegidas por los
pobladores de la regin o localidad, y no simplemente designadas por el gobierno central.
Las competencias transferidas en una descentralizacin poltica, esencialmente normativas, sern
ejercidas de forma autnoma por los gobiernos subnacionales, respondiendo en ltima instancia a
los pobladores que los eligieron y no al gobierno central. Desde el enfoque econmico de la

provisin de bienes pblicos, afirma Finot: ...slo habr descentralizacin poltica cuando se
decide (por parte de los gobiernos locales) qu, cunto y con qu recursos proveer...
La dimensin poltica del proceso (descentralizacin) responde a la necesidad de vincular a los
ciudadanos a las decisiones pblicas colectivas y dar a stas legitimidad y capacidad de ser
cumplidas y que ha cobrado importancia principalmente como una reforma democrtica, dirigida a
ampliar la "matriz de oportunidades de participacin.
Descentralizacin Fiscal.
Proceso por el cual se asigna recursos a los Gobiernos Sub-nacionales, a fin de asegurar el
cumplimiento de los servicios y funciones de su competencia. Implica reglas de eficiencia en la
recaudacin tributaria, el uso eficiente de los recursos pblicos, y reglas de responsabilidad fiscal
para que contribuyan con la estabilidad macroeconmica y la sostenibilidad de las finanzas
pblicas.
Los recursos fiscales de los gobiernos subnacionales en el Per son de dos tipos:
1. Los recaudados directamente por dichos gobiernos y,
2. Aquellos recaudados por el gobierno nacional y que luego son transferidos hacia los
gobiernos subnacionales.
Estos ltimos a su vez se subdividen en dos categoras:
a. L os provenientes de los impuestos destinados a favor de dichos gobiernos, que pueden o
no ser compartidos con el gobierno nacional y,
b. Los que provienen de los impuestos generales de la nacin.
Entre los principales recursos fiscales que actualmente se destinan a los gobiernos
subnacionales, destacan el impuesto a la renta de empresas dedicadas a la explotacin de
riquezas naturales y el Impuesto de Promocin Municipal (IPM). Por otro lado, entre los ingresos
generales del tesoro pblico que el gobierno nacional transfiere a los gobiernos subnacionales,
se encuentran aquellos que forman parte de los programas sociales administrados por los
gobiernos locales, tipo vaso de leche por ejemplo, o aquellos que se utilizan para pagar gastos
corrientes y remuneraciones de maestros y servidores pblicos de los centros de salud en las
regiones.

Por lo tanto, los gobiernos regionales en el Per carecen de fuentes de ingresos tributarios
propios directamente recaudados. El grueso de los recursos de estos gobiernos proviene de
transferencias efectuadas por el gobierno nacional, las mismas que pueden subdividirse en dos
tipos de fuentes: aquellas provenientes de impuestos destinados y aquellas provenientes de los

recursos generales u ordinarios del tesoro pblico.


A pesar de los diversos recursos y mecanismos de transferencia presupuestaria que tienen los
gobiernos regionales, stos continan demandando mayores presupuestos. Sin embargo, las
normas vigentes ya no contemplan ms recursos que los que actualmente existen, salvo para
el caso de fusiones entre dos o ms regiones. En este eventual caso, la Ley de Descentralizacin
Fiscal contempla que tales regiones integradas percibirn tres tipos de recursos nuevos. Por un
lado, recibirn el 50% de los ingresos provenientes de 3 impuestos efectivamente recaudados en
la respectiva regin: el IGV (sin el Impuesto de Promocin Municipal), el ISC y el impuesto a la
renta de personas naturales.
Por otro lado el otorgamiento de mayores recursos presupuestarios a los gobiernos regionales
debe ir aparejado con una clara asignacin de responsabilidades y funciones a los mismos, as
como con una demostrada eficiencia de ejecucin presupuestaria por parte de ellos. Lo que
ocurre actualmente en varios casos es que los gobiernos estn recibiendo fuertes ingresos
adicionales, sin mayores responsabilidades ni competencias

y sin tener la capacidad para

ejecutar mayores gastos especialmente de inversin.


LA DIMENSIN ADMINISTRATIVA o ESTATAL de la DESCENTRALIZACIN EN EL PER
Para abordar la dimensin administrativa o estatal del proceso de descentralizacin, tendremos en
cuenta el anlisis de la descentralizacin considerando los cambios profundos en trminos de
movilizacin de recursos, distribucin de competencias y atribuciones, redimensionamiento y
reingeniera de la gestin pblica, y modificacin de las relaciones entre los tres niveles de
Gobierno.
En ese sentido, en este acpite se desarrollar los elementos ms significativos de lo que ha
significado la dimensin administrativa del proceso de descentralizacin desde su inicio en el ao
2002. Para una fcil comprensin del desenvolvimiento de tal dimensin, en adelante abordaremos
dos aspectos, uno referido a las evidencias que se pueden constatar con su respectiva valoracin y
luego de ello, otro sobre la perspectiva que se est desarrollando con lo denominado como gestin
descentralizada.
La Descentralizacin en su Dimensin Administrativa
Como hemos acotado anteriormente, la descentralizacin se presenta en tres dimensiones:
poltica, administrativa y econmica. Dichas dimensiones deben generar no solo un marco de
autonomas sino tambin de relaciones para un mejor desenvolvimiento del proceso.
Pues la dimensin poltica permite que podamos elegir a autoridades regionales y locales las

cuales reciben el poder de los ciudadanos (relacin entre gobernantes y gobernados) para poder
encaminar el desarrollo territorial sobre la base del adecuado ejercicio de las atribuciones que le
confiere la ley, es all cuando sta dimensin se encadena con la parte administrativa, que es la
que define en qu competencias, para qu materias y sobre qu funciones pueden ejercer esas
atribuciones, lo cual no queda en eso, porque definida las responsabilidades se hace necesario
establecer las necesidades de gasto para analizar la estrategia, para ampliar los ingresos que nos
permitan proporcionar recursos a los diferentes niveles de gobierno mediante un sistema de
transferencia donde prime la predictibilidad, disminuya la exclusin, priorice la equidad y se genere
compensaciones interterritoriales que permita entregar los bienes y servicios pblicos con eficacia,
eficiencia y calidad en base a un gradual aumento del acceso y cobertura de los mismos; es decir
que podamos alinear la dimensin administrativa a la econmica donde aparece la
descentralizacin fiscal como componente de cuatro pilares: gasto, ingreso, sistema de
transferencia y endeudamiento pblico.
La descentralizacin a nivel administrativo en el Per, descansa en una condicin de partida, el ser
un Estado unitario y descentralizado, que ejerce su accin hacia el ciudadano a travs de tres
niveles de gobierno: Nacional, Regional y Local; los cuales han tenido y tienen un desarrollo a
diversas velocidades y con temporalidades poco coordinadas (principalmente respecto a la
emisin del marco legal y lo que ha significado la asuncin de competencias compartidas).
As tenemos que el Gobierno Local (provincial y distrital), antes de iniciado el proceso vena
ejerciendo sus competencias con la autonoma administrativa que le daba su ley orgnica de los
80`s; mientras que el Gobierno Regional era recreado con el relanzamiento de la descentralizacin
a partir de lo que dispone su LOGR (2003), pero faltando complementar el ordenamiento
normativo para organizar al Poder Ejecutivo a un reto como la descentralizacin, es as, que recin
en el 2007 se promulga la LOPE la cual permite encaminar al Gobierno Nacional en la tarea de
organizarse, hacer su estructura y definir su funcionamiento en el marco de un Estado unitario y
descentralizado (est en proceso culminacin las leyes de organizacin y funciones de ministerios
con competencias compartidas; as como las matrices de distribucin de competencias entre los
tres niveles de gobierno).
En ese sentido, podemos decir que la descentralizacin en su dimensin administrativa ha pasado
por 3 hitos; el primero referido a la desconcentracin donde haba un solo centro de decisin
(Gobierno Nacional, llamado Central) que tena entes desconcentrados que actuaban en base a
una subordinacin central que orientaba todos los asuntos de su competencia institucional (a nivel
administrativo, funcional y tcnico), a esta etapa pertenece la figura del funcionamiento del
Consejos Transitorios de Administracin Regional (AOS 90s); el segundo relacionado a lo que
denominamos descentralizacin operativa donde ya no solo haba un centro de decisin sino que
dos, uno con la parte administrativa (GRs) y otro con la responsabilidad funcional y tcnica (GN),

lo cual se dio cuando se inici el funcionamiento de los Gobiernos Regionales en enero 2003
(pues por ejemplo las Direcciones Regionales estaban adscritas al pliego GR pero funcional y
tcnicamente dependan del Ministerio correspondiente, un ejemplo de ello es que los Directores
Regionales se designaban por concurso sobre la base de una comisin paritaria con
representacin GN y GR respectivamente); y el tercero referido a la descentralizacin
administrativa propiamente dicha, que se expresa en el ejercicio de las competencias y funciones
transferidas, lo cual dota a los GRs de la autonoma administrativa, funcional tcnica, sobre la
base del cumplimiento obligatorio de las polticas nacionales y sectoriales (de acuerdo al Art. 4
LOPE).
Es as que el proceso de transferencia de funciones sectoriales a los GRs, ha hecho que estos
entes pasen de una descentralizacin operativa a una administrativamente con plena autonoma
(administrativa, funcional y tcnica), con lo cual podrn iniciar el ejercicio de dichas competencias
con todo el rigor para impulsar el desarrollo territorial de su jurisdiccin, pudiendo en ese sentido
emitir ordenanzas regionales, decretos regionales, resoluciones ejecutivas regionales, directivas,
entre otros; a fin de comenzar el camino a un ejercicio pleno de las competencias transferidas.

Interrelacin de la Dimensin Administrativa con lo Poltico y Econmico.


Existe una relacin directa entre las tres dimensiones del proceso de descentralizacin peruano;
es decir la dimensin administrativa, poltica y econmica. A partir de ello, en este acpite
presentaremos una explicacin sobre las implicancias de la interrelacin desde la dimensin
administrativa respecto a las otras dos; considerando para ello que el objetivo que tiene el proceso
de descentralizacin peruano a nivel administrativo radica en lograr la Modernizacin y eficiencia
de los procesos y sistemas de administracin que aseguren la adecuada provisin de los servicios
pblicos, la Simplificacin de trmites en las dependencias pblicas nacionales, regionales y
locales, y la Asignacin de competencias que evite la innecesaria duplicidad de funciones y
recursos, y la elusin de responsabilidades en la prestacin de los servicios (Art. 6 LBD).
El punto de conexin de estas tres dimensiones, est en la generacin de las autonomas de
gobierno que brinda la descentralizacin en el caso peruano; debiendo considerarse que en la
LBD se establece que La autonoma es el derecho y la capacidad efectiva del gobierno en sus
tres niveles, de normar, regular y administrar los asuntos pblicos de su competencia. Se sustenta
en afianzar en las poblaciones e instituciones la responsabilidad y el derecho de promover y
gestionar el desarrollo de sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la nacin. La
autonoma se sujeta a la Constitucin y a las leyes de desarrollo constitucional respectivas (Art. 8
LBD). Es as que la autonoma se presenta en tres dimensiones: poltica, administrativa y
econmica (Art. 9 LBD); considerando esto, lo avanzado en lo administrativo genera que

propongamos lo siguiente:
Respecto a lo Poltico; el desarrollo de la dimensin administrativa (a nivel operativo, funcional y
tcnico en la asignacin de competencias) est implicando que el gobierno nacional comparta con
los gobiernos regionales y locales, la facultad de adoptar y concordar las polticas, planes y normas
en los asuntos de su competencia, lo cual se expresara a nivel de funcionamiento en la libertad
para aprobar y expedir sus normas, decidir a travs de sus rganos de gobierno y desarrollar las
funciones que le son inherentes de acuerdo al marco normativo vigente, a la transferencia de las
funciones especficas y a la necesidades que les planteen las poblaciones de sus respectivas
jurisdicciones; debiendo tener en cuenta evitar los conflictos de competencias a partir del respeto
a las autonomas de las que gocen cada nivel de gobierno.
Un elemento vital para un adecuado desenvolvimiento de lo administrativo en la dimensin poltica;
ser trabajar de manera concertada y consensuada mediante mecanismos legtimos en el
desarrollo de una interdependencia estratgica, programtica y operativa por intermedio de la
rectora institucional y sobre todo por el desarrollo de las polticas nacionales y sectoriales
considerando un trabajo intergubernamental en su identificacin , diseo, implementacin y
respectiva evaluacin territorial. Ello contribuir a que los rganos de gobierno asuman a travs de
sus autoridades y decisores un compromiso con la gobernabilidad de sus jurisdicciones y de esa
manera se vea beneficiado sus conciudadanos.
Respecto a lo econmico; la vinculacin es en lo fiscal, entendindose ello como la facultad de
crear, recaudar y administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos
institucionales conforme a la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de
Presupuesto. Su ejercicio supone reconocer el derecho a percibir los recursos que les asigne el
Estado para el cumplimiento de sus funciones y competencias.
Un primer elemento de interrelacin de lo administrativo y fiscal; es lo ya dispuesto respecto a dos
principios especficos de la descentralizacin fiscal (segn Art. 5 LBD), me refiero a los
siguientes: por un lado el principio referido a que las competencias estn claramente definidas,
para tener una distribucin clara y precisa de funciones entre los niveles de gobierno nacional,
regional y local, con el fin de determinar la responsabilidad administrativa y funcional en la
provisin de servicios de cada uno de ellos, as como propiciar e incentivar la rendicin de cuentas
de los gobernantes (es decir por ello planteamos que ahora debemos enfocarnos en el ejercicio de
las competencias, siendo para ello necesario determinar el desarrollo de la gestin
descentralizada).
Por otro lado est lo relacionado al principio de neutralidad en la transferencia de los recursos, el
cual establece un programa ordenado de transferencia de servicios y competencias del gobierno
nacional a los gobiernos subnacionales con efectos fiscales neutros, es decir, evitar la

transferencia de recursos sin contraparte de transferencia de responsabilidades de gasto. Para


clarificar ello se debe trabajar en el costeo del ejercicio de las competencias de cada nivel de
gobierno, siendo necesario plantear a partir de las funciones y servicios identificados asociados a
estas, los modelos de gestin descentralizada que permitan establecer protocolos de
entendimiento sobre los roles en cada proceso de proveer dichos servicios; lo cual permitir
establecer con claridad la necesidad de recursos para cada nivel de gobierno, en funcin de la
demanda que se tenga dicho servicio en la poblacin y la forma de intervencin que propicie la
complementariedad sobre la base de la corresponsabilidad como representacin del Estado tanto
para las competencias exclusivas y delegadas, pero de sobre manera para las competencias
compartidas que son las de mayor dificultad en una gestin descentralizada.
Adems en el Decreto Legislativo N 955 Descentralizacin Fiscal, se agrega el principio
relacionado a la No duplicidad de funciones, por la cual la asignacin de competencias y
funciones a cada nivel de gobierno, deber ser equilibrada y adecuada para la mejor prestacin de
los servicios del Estado a la comunidad, evitando la duplicidad de funciones.
La vinculacin de pensar juntos lo administrativo y econmico (fiscal), nos debe permitir mejorar la
asignacin del presupuesto pblico buscando la eficacia, eficiencia, calidad y equidad en la
provisin de los bienes y servicios que como Estado (representado por el nivel nacional, regional y
local) se le debe brindar a la sociedad en su conjunto. Hacer ello, es forjar y consolidar una gestin
descentralizada que dote credibilidad al proceso de reforma de Estado por el que hemos apostado
como peruanos al impulsar la descentralizacin en el pas.