RESPONSABILIDADE DA ASSESSORIA JURDICA

NO PROCESSO ADMINISTRATIVO DAS LICITAES E CONTRATAES

THE PUBLIC ATTORNEYS CONSULTANT OFFICES RESPONSIBILITIES AND THE
GOVERNMENTAL BIDDINGS AND CONTRACTS DUE PROCESS
Jess Torres Pereira Junior
Desembargador do Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro
Marins Restelatto Dotti
Advogada da Unio
RESUMO: O art. 38, pargrafo nico, da Lei n 8.666/93, obriga a que as minutas
de editais de licitao, bem como as dos contratos, acordos, convnios ou ajustes,
sejam previamente examinadas e aprovadas pela assessoria jurdica da
Administrao. Nesse mister, cumpre-lhe analisar a legalidade de seus dispositivos
e/ou clusulas, orientando o gestor pblico a adotar regras e a proceder segundo
os princpios e normas aplicveis. A manifestao jurdica com base no art. 38,
pargrafo nico, da Lei n 8.666/93 obrigatria, mas no vinculativa para o
gestor. Uma vez acatada, ela passa a integrar a motivao do ato decisrio da
autoridade competente. A assessoria jurdica responde por suas manifestaes
jurdicas, cujos matizes constituem o objeto deste estudo, notadamente no mbito
da jurisprudncia dos Tribunais Superiores e de Contas.
PALAVRAS-CHAVE: Licitaes e contratos. Manifestao jurdica. Obrigatoriedade.
Responsabilidade. Tribunais Superiores e de Contas
ABSTRACT: The brazilian 1993 federal law, number 8.666, item 38, obligates that
bidding's acts, as well as contracts, agreements and partnerships clauses and
stipulations, must be previously examined and approved by public administration
attorneys consultant offices, whose task is to make sure that those acts, contracts
and partnerships proposed rules are suitable to the law and general principles. The
offices' guide lines become part of the decision motivation, if accepted by the
authority in charge of its enforcement. Examine such expert advice consequences
and legal effects is this article subject, mainly attached to judicial and control
Courts perspective.
KEYWORDS: bidding and public administration contracts. Previous analyze by
public administration attorneys consultante offices. Imposition. Responsibilities.
Superior Courts of Justice and Accountability Courts control.
Sumrio: Introduo; 1 Exame e aprovao de minutas
de edital: extenso a minutas de convite? 2 Exame e
aprovao de minutas-padro; 2.1 A jurisprudncia do
TCU; 3 O parecer jurdico obrigatrio, mas no vincula
a autoridade gestora; 4 Ausncia do parecer jurdico e
nulidade do processo; 5 Limites do parecer jurdico sobre
a definio do objeto; 5.1 A jurisprudncia do TCU; 6 A
responsabilidade da assessoria jurdica perante o
controle externo; 7 Deciso do superior hierrquico
sobre o parecer jurdico; 8 Excluso de responsabilidade
da assessoria jurdica; 8.1 Fundamentao plausvel. 8.2
Ausncia de m-f; 9 A responsabilidade da assessoria
jurdica na jurisprudncia do TCU; 9.1 Fundamentao
insuficiente; 9.2 Fundamentao desarrazoada; 9.3

Fundamentao contrria a disposio literal de lei ou

com deturpao de precedente jurisprudencial; 10
Responsabilidade da assessoria jurdica na jurisprudncia
do STF; 11 Responsabilidade da assessoria jurdica na
jurisprudncia do STJ; 12 Concluso.

INTRODUO
O art. 38, pargrafo nico, da Lei n 8.666, de 1993, que estabelece normas
gerais sobre licitaes e contrataes administrativas, obriga que as minutas de
editais de licitao, bem como as dos contratos, acordos, convnios ou ajustes,
sejam previamente examinadas e aprovadas pela assessoria jurdica da
Administrao. A exigncia tambm deve ser atendida na modalidade licitatria do
prego, em seus dois formatos, presencial e eletrnico, por aplicao subsidiria da
Lei n 8.666/93 (art. 9 da Lei n 10.520/02).
O exame prvio de minutas pela assessoria jurdica visa a evitar defeitos
capazes de macular o procedimento licitatrio, ensejando sua nulidade e tambm a
do contrato dele resultante. Trata-se de dever imposto ao gestor pblico, cujo
descumprimento ou cumprimento inadequado acarreta consequncias no campo
das responsabilidades funcionais.
A Lei n 8.666/93, a par de estabelecer o exame de minutas pela assessoria
jurdica, conferiu-lhe poder decisrio atpico, qual seja o de aprov-las ou, por
consectrio lgico, desaprov-las.
O objeto de exame e aprovao pela assessoria jurdica so as minutas de
edital, o que inclui os seus anexos, bem como as minutas de contratos, acordos,
convnios ou ajustes em sentido amplo, ou seja, acordos de vontade em geral,
como termos de parceria e de cooperao, e, tambm, alteraes bilaterais e
unilaterais que se fizerem necessrias no curso da execuo, formalizadas por meio
de termos aditivos.
O que se examina e aprova, prvia e conclusivamente, so minutas, quer
dizer, a verso escrita de edital, contrato, convnio ou ajuste, proposta por rgos
tcnicos e administrativos, de sorte a possibilitar a sua reformulao a partir de
orientaes expedidas pela assessoria jurdica da Administrao, vale dizer, vedado
tal exame por entidades de assessoramento jurdico externas Administrao,
tanto quanto se veda a elaborao das minutas por terceiros estranhos
Administrao.
A elaborao das minutas e o seu exame e aprovao pela assessoria jurdica
integram a chamada fase interna do processo administrativo da contratao, de
que no podem participar pessoas externas Administrao pela singela e evidente
razo de que tal participao devassaria o processo antes da publicidade universal,
a criar oportunidades de acesso a informaes privilegiadas, de que os favorecidos
fariam uso para apresentar propostas em condies indisputveis pelo mercado,
direcionando o resultado da licitao e viciando o contrato dela resultante. Em
outras palavras, fraudar-se-iam os princpios da competitividade e o do sigilo das
propostas at o momento legal de sua abertura.
Tais exame e aprovao so obrigatrios em face da lei, mas, como se ver,
no vinculam o gestor pblico, que poder discordar das orientaes traadas pela
assessoria jurdica, desde que fundamentadamente.
Logo se deduz quo desafiantes podem ser as questes que exsurgem da
aplicao dessa peculiar norma da Lei Geral, exigente da produo, em cada
processo de contratao, de pareceres a um s tempo obrigatrios, decisrios e
opinativos, a gerar responsabilidades cujos matizes constituem o objeto deste

estudo, notadamente no mbito da jurisprudncia dos Tribunais Superiores e de

Contas.
1 EXAME E APROVAO DE MINUTAS DE EDITAL: EXTENSO A MINUTAS
DE CONVITE?
Convite modalidade licitatria prevista no art. 22, 3, da Lei n 8.666/93,
realizada entre interessados do ramo de que trata o objeto da licitao, escolhidos
e convidados em nmero mnimo de trs pela Administrao, que o estender aos
demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu
interesse com antecedncia de at 24 (vinte e quatro) horas da apresentao das
propostas.
Por meio do Convite, a Administrao escolhe os possveis interessados em
com ela contratar, cadastrados ou no. Sua validade depende do recebimento de
pelo menos trs propostas classificveis, ou seja, que atendam a todas as
exigncias do instrumento convocatrio, no sendo suficiente a obteno de trs
propostas se, dentre elas, figure uma que desatenda quelas exigncias e, por isto,
deva ser desclassificada. Caso no se apresente esse mnimo de trs propostas
aceitveis a Administrao deve repetir o Convite, estendendo-o a outros
interessados, enquanto existirem cadastrados no convidados, ressalvadas as
hipteses de limitao de mercado ou manifesto desinteresse dos convidados,
circunstncias estas que devem ser justificadas no processo licitatrio.
A divulgao pode ser feita mediante afixao de cpia do ato convocatrio
(carta-convite) em quadro de avisos do rgo ou entidade, localizado em lugar de
ampla divulgao. No necessria a publicao na imprensa oficial ou em mdia
impressa, como estatudo no art. 21 da Lei n 8.666/93, o que no obsta a
Administrao de faz-lo caso queira ampliar a competitividade.
No que tange anlise e aprovao da minuta da carta-convite pela
assessoria jurdica, por analogia com o procedimento imposto para a minuta de
edital, o Tribunal de Contas da Unio, em seu Manual intitulado Licitaes &
Contratos. Orientaes e Jurisprudncia, 4 edio, p. 270, orienta ser dispensvel
aprovao das respectivas minutas. A legislao no exige que os atos
convocatrios de licitaes realizadas nessa modalidade sejam examinados pelo
setor jurdico.
A Lei n 8.666/93, nos textos de alguns de seus dispositivos, refere-se ao
edital e ao convite separadamente, com o propsito de estabelecer a distino
entre esses dois instrumentos convocatrios. Assim:
Art. 21 [...]
3o Os prazos estabelecidos no pargrafo anterior sero contados
a partir da ltima publicao do edital resumido ou da expedio do
convite, ou ainda da efetiva disponibilidade do edital ou do convite e
respectivos anexos, prevalecendo a data que ocorrer mais tarde.
[...]
Art. 38. O procedimento da licitao ser iniciado com a abertura
de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e
numerado, contendo a autorizao respectiva, a indicao sucinta
de seu objeto e do recurso prprio para a despesa, e ao qual sero
juntados oportunamente:
I - edital ou convite e respectivos anexos, quando for o caso;
II - comprovante das publicaes do edital resumido, na forma do
art. 21 desta Lei, ou da entrega do convite; [...]
Art. 44. No julgamento das propostas, a Comisso levar em
considerao os critrios objetivos definidos no edital ou convite, os

quais no devem contrariar as normas e princpios estabelecidos por

esta Lei. [...]
2o No se considerar qualquer oferta de vantagem no prevista
no edital ou no convite, inclusive financiamentos subsidiados ou a
fundo perdido, nem preo ou vantagem baseada nas ofertas dos
demais licitantes. [...]
Art. 45 [...]
1o Para os efeitos deste artigo, constituem tipos de licitao,
exceto na modalidade concurso:
I - a de menor preo - quando o critrio de seleo da proposta
mais vantajosa para a Administrao determinar que ser vencedor
o licitante que apresentar a proposta de acordo com as
especificaes do edital ou convite e ofertar o menor preo; [...]
Art. 55. So clusulas necessrias em todo contrato as que
estabeleam: [...]
XI - a vinculao ao edital de licitao ou ao termo que a dispensou
ou a inexigiu, ao convite e proposta do licitante vencedor; [...]
Art. 75. Salvo disposies em contrrio constantes do edital, do
convite ou de ato normativo, os ensaios, testes e demais provas
exigidos por normas tcnicas oficiais para a boa execuo do objeto
do contrato correm por conta do contratado.

O pargrafo nico do art. 38 da Lei n 8.666/93 dispe, apenas, sobre o

prvio exame e aprovao de minutas de editais. No integra o dispositivo a
referncia a exame e aprovao de minutas de cartas-convites, do que se conclui
que deliberadamente a estes excluiu.
Com efeito, por constituir um procedimento simplificado em comparao com
as demais modalidades licitatrias (tomada de preos, concorrncia e tambm o
prego), dispensada a remessa da minuta da carta-convite para exame prvio e
aprovao pela assessoria jurdica, o que no retira do gestor pblico a
possibilidade de submet-la a tal exame, se entend-lo necessrio em casos
especficos. A assessoria jurdica no poder eximir-se do exame sob a justificativa
de que a obrigao no consta da lei. Veja-se que o inciso VI, do art. 38, inclui,
dentre os documentos instrutrios do processo da licitao, os pareceres jurdicos,
o que abre ensejo a que o gestor remeta todos os expedientes que reputar
relevantes para certificar-se da legalidade do certame, inclusive minuta de cartaconvite, se considerar prudente colher a manifestao da assessoria jurdica.
A dispensa de exame e aprovao pela assessoria jurdica da minuta de cartaconvite no afasta, porm, a obrigatoriedade de exame prvio da minuta de
contrato que resulte da licitao mediante convite. Note-se que, ao mencionar as
minutas de contratos, a norma do art. 38, pargrafo nico, no distingue a
modalidade de licitao que o gerou, sequer se houve licitao. Deduz-se que toda
minuta de contrato, seja este precedido ou no de licitao, dever passar pelo
crivo prvio da assessoria jurdica.
2 EXAME E APROVAO DE MINUTAS-PADRO
aceitvel dispensar-se a manifestao da assessoria jurdica quando
existirem minutas-padro j por ela examinadas e aprovadas?
Em licitaes corriqueiras, em que as variaes entre as respectivas minutas
(a minuta-padro previamente aprovada e a minuta que a Administrao pretende
utilizar) so nfimas, restringindo-se, v.g., adequao de dispositivos e clusulas,
como as referentes quantidade do objeto, prazos e local para entrega, sem que
se altere qualquer outro dispositivo e/ou clusula do instrumento previamente

examinado e aprovado, admitido, em carter excepcional, o no envio da minuta

para a assessoria jurdica.
O pargrafo nico do art. 38 da Lei n 8.666/93 no expresso quanto
obrigatoriedade de que cada procedimento licitatrio ou contratao direta tenha a
respectiva minuta submetida a exame e aprovao pela assessoria jurdica. Alm
disso, a existncia de minutas-padro, previamente examinadas e aprovadas na
forma do disposto no pargrafo nico, do art. 38, da Lei n 8.666/93 contribui para
a padronizao de procedimentos e a celeridade processual1, esta alada a princpio
constitucional por fora da EC n 45, de 2004, e homenageia o princpio da
eficincia na medida em que recursos materiais e humanos podem ser direcionados
execuo de outras tarefas administrativas.
Mas a dispensa de remessa assessoria jurdica por existir minuta-padro
pressupe a comprovao do gestor pblico, no processo da licitao ou da
contratao direta, de que a minuta entranhada aos autos segue o modelo
previamente aprovado, com indicao de nmero e data da respectiva
manifestao jurdica, a indicao dos dispositivos e/ou clusulas que sofreram
alterao em relao minuta-padro e a justificativa quanto adequao
pretendida em relao aos demais dispositivos e clusulas da minuta-padro.
No Manual do Tribunal de Contas da Unio, intitulado Licitaes & Contratos.
Orientaes e Jurisprudncia, 4 edio, p. 270, a Corte orienta que:
permitida a utilizao de modelos padronizados de editais e de
contratos previamente submetidos anlise da rea jurdica do
rgo ou entidade contratante.
Nesses modelos, o gestor limita-se a preencher dados especficos da
contratao, sem alterar quaisquer condies ou clusulas
anteriormente examinadas.

Cabe ao gestor pblico verificar a conformidade entre a licitao ou a

contratao direta que pretende realizar e a minuta-padro previamente examinada
e aprovada pela assessoria jurdica. Em vista das peculiaridades de cada caso
concreto e havendo dvida acerca da perfeita identidade das minutas, deve
prevalecer a regra geral de colher-se a manifestao da assessoria jurdica. Se
houve alterao nas normas de regncia aps a aprovao das minutas-padro,
impe-se, tambm nesse caso, a remessa das novas minutas ao exame e
aprovao da assessoria jurdica.
Ao examinar e aprovar minutas-padro de editais e/ou contratos, a assessoria
jurdica mantm sua responsabilidade sobre os procedimentos licitatrios e
contrataes diretas em que tenham sido utilizadas. O gestor responder pela
deciso de no encaminhar minuta-padro assessoria jurdica quando tal
procedimento se impunha em razo da substancial ajustamento em dispositivos ou
clusulas previamente aprovadas.
2.1 A JURISPRUDNCIA DO TCU
O Tribunal de Contas da Unio, nos julgados que seguem, assenta o
entendimento de que, em carter excepcional, aceitvel a utilizao de minutapadro de edital e/ou contrato, previamente aprovada pela assessoria jurdica.
Assim:

Art. 5 [...] LXXVIII - a todos, no mbito judicial e administrativo, so assegurados a razovel

durao do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitao.

(a) 6. Acerca do assunto, o Tribunal recentemente apreciou pedido

de reexame interposto pela [...] contra o Acrdo n 1.577/2006TCU-Plenrio e deliberou no sentido de modificar alguns dispositivos
dessa deliberao, conferindo a um deles a seguinte redao
(Acrdo 3014/2010-Plenrio):
9.2.3. submeta apreciao da Assessoria Jurdica as minutas de
todos os contratos a serem celebrados, obedecendo aos ditames do
pargrafo nico do art. 38 da Lei n 8.666/93 (correspondente
subclusula 7.1.2 do Decreto n 2.745/1998), estando autorizada a
utilizar excepcionalmente minuta-padro, previamente aprovada
pela Assessoria Jurdica, quando houver identidade de objeto - e
este representar contratao corriqueira - e no restarem dvidas
acerca da possibilidade de adequao das clusulas exigidas no
contrato pretendido s clusulas previamente estabelecidas na
minuta-padro.
7. Haja vista que, naquela ocasio, a matria foi devidamente
debatida, no ocorrendo nenhuma divergncia, penso que o
entendimento deva ser mantido. (Acrdo n 873/2011 Plenrio,
Processo n 007.483/2009-0, Relator Min. Jos Jorge);
(b) 9.2.3. submeta apreciao da Assessoria Jurdica as minutas
de todos os contratos a serem celebrados, obedecendo aos ditames
do pargrafo nico do art. 38 da Lei n 8.666/93 (correspondente
subclusula 7.1.2 do Decreto n 2.745/1998), estando autorizada a
utilizar excepcionalmente minuta-padro, previamente aprovada
pela Assessoria Jurdica, quando houver identidade de objeto e
este representar contratao corriqueira e no restarem dvidas
acerca da possibilidade de adequao das clusulas exigidas no
contrato pretendido s clusulas previamente estabelecidas na
minuta- padro (Acrdo n 3014/2010, Plenrio, Processo TC005.268/2005-1, Relator Min. Augusto Nardes);
(c) Trata-se de pedido de reexame interposto [...] contra a
determinao constante no item 1.1. do Acrdo 1349/2003Plenrio, expedida nos seguintes termos (fl. 124 do volume
principal):
1.1 - que submeta aprovao de sua Assessoria Jurdica todas as
minutas de editais de licitao, bem como as dos contratos,
acordos, convnios ou ajustes, conforme exige o art. 38, pargrafo
nico, da Lei 8.666/93.
Voto do Ministro Relator
Conheo do pedido de reexame, uma vez observados os requisitos
de admissibilidade previstos no art. 48 da Lei 8.443/92 e no art.
286 do Regimento Interno.
Houve divergncia nos rgos instrutivos sobre o melhor
encaminhamento a ser dado ao pedido de reexame [...] acerca da
proibio da utilizao de minutas-padro em procedimentos
licitatrios.
O Analista da Secretaria de Recursos acolhe a argumentao do
recorrente, que se fundamenta essencialmente nos princpios da
eficincia e da economicidade, e que esto sintetizados nos
seguintes pargrafos, in verbis:
A melhor gesto de recursos disponveis , sem dvida, a que
resulta do planejamento. Nesse sentido, o procedimento
normatizado pelo [...] Recorrente, que uniformiza a atuao dos
seus administradores em todo o Pas, resulta em gesto de recursos
com respeito ao princpio da economicidade, alm de adequar-se ao
princpio da moralidade. O atendimento das instrues pelo
Administrador vem impedir quaisquer equvocos ou desvios,
tornando transparente, clere e diminuindo os custos do

procedimento licitatrio. Ganha a empresa com a otimizao de

recursos financeiros, materiais e humanos desde o incio da fase
interna, at a assinatura e posterior execuo do contrato.
Portanto, outra concluso no h: a adoo por parte [...]
Recorrente da sistemtica de utilizao de minutas-padro de
editais e de contratos comuns que se repetem periodicamente em
todo o Pas, que j contaram com a anlise e a aprovao prvia
pelo rgo jurdico, e que so inseridos em suas instrues internas,
procedimento adequado a uma administrao eficiente - como
deve ser para quem atua em regime de concorrncia com as
empresas privadas - e termina por concretizar o princpio da
eficincia constitucional.
Os dirigentes da Serur e o Ministrio Pblico discordam. Nos termos
do pargrafo nico do art. 38 da Lei 8.666/93, a exigncia de
manifestao prvia seria para cada procedimento licitatrio.
A padronizao de procedimentos que se repetem rotineiramente
um meio salutar de a Administrao desincumbir-se de tarefas que,
numericamente significativas, na essncia referem-se sempre aos
mesmos atos administrativos. Sua adoo desejvel na medida
em que libera recursos humanos e materiais para serem utilizados
naquelas aes que impe atuao individualizada. A repetio de
procedimentos licitatrios que tenham o mesmo objeto e que
guardem proporo em relao s quantidades enquadram-se nessa
hiptese.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, in Direito administrativo, 14 ed.,
So Paulo: Atlas, 2002, pg. 81, ao tratar de princpios da
administrao pblica, ensina que:
O princpio da razoabilidade, sob a feio de proporcionalidade
entre meios e fins, est contido implicitamente no artigo 2,
pargrafo nico, da Lei n 9.784/99, que impe Administrao
Pblica: adequao entre meios e fins, vedada a imposio de
obrigaes, restries e sanes em medida superior quelas
estritamente necessrias ao atendimento do interesse pblico
(inciso VI); observncia das formalidades essenciais garantia dos
direitos dos administrados (inciso VIII); adoo de formas simples,
suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurana e
respeito aos direitos dos administrados (inciso IX); (...).
Segundo Hely Lopes Meirelles, in Direito administrativo brasileiro,
Malheiros Editores, So Paulo, 22 ed., pg. 90, o dever de eficincia
corresponde ao dever de boa administrao e o que se impe a
todo agente pblico de realizar suas atribuies com presteza,
perfeio e rendimento funcional. o mais moderno princpio da
funo administrativa, que j no se contenta em ser
desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados
positivos para o servio pblico (...).
Assim, admitindo-se a existncia de procedimentos licitatrios
idnticos tanto em relao ao objeto quanto em relao s
quantidades ou, ento, quanto modalidade licitatria, a utilizao
de minutas-padro no fere o dispositivo legal que impe a prvia
manifestao da assessoria jurdica sobre a regularidade das
minutas dos editais e dos contratos. Alis, sobre esse aspecto responsabilidade da assessoria jurdica -, Maral Justen Filho - in
Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos. 6 ed.
So Paulo: Dialtica, 1999. p. 370 - afirma:
Ao examinar e aprovar os atos da licitao, a assessoria jurdica
assume responsabilidade pessoal solidria pelo que foi praticado. Ou
seja, a manifestao acerca da validade do edital e dos
instrumentos de contratao associa o emitente do parecer ao autor
dos atos. H dever de ofcio de manifestar-se pela invalidade,

quando os atos contenham defeitos. No possvel os integrantes

da assessoria jurdica pretenderem escapar aos efeitos da
responsabilizao pessoal quando tiverem atuado defeituosamente
no cumprimento de seus deveres: se havia defeito jurdico, tinham
o dever de apont-lo. A afirmativa se mantm inclusive em face de
questes duvidosas ou controvertidas. Havendo discordncia
doutrinria ou jurisprudencial acerca de certos temas, a assessoria
jurdica tem o dever de consignar essas variaes, para possibilitar
s autoridades executivas pleno conhecimento dos riscos de
determinadas aes.
Dessa forma, ao aprovar minutas-padro de editais e/ou contratos,
a assessoria jurdica mantm sua responsabilidade normativa sobre
procedimentos licitatrios em que tenham sido utilizadas. Ao gestor
caber a responsabilidade da verificao da conformidade entre a
licitao que pretende realizar e a minuta-padro previamente
examinada e aprovada pela assessoria jurdica. Por prudncia,
havendo dvida da perfeita identidade, deve-se requerer a
manifestao da assessoria jurdica, em vista das peculiaridades de
cada caso concreto.
A despeito de haver decises do TCU que determinam a atuao da
assessoria jurdica em cada procedimento licitatrio, o texto legal pargrafo nico do art. 38 da Lei 8.666/93 - no expresso quanto
a essa obrigatoriedade. Assim, a utilizao de minutas-padro,
guardadas as necessrias cautelas, em que, como assevera o
recorrente (fl. 8/9 do anexo 1), limita-se ao preenchimento das
quantidades de bens e servios, unidades favorecidas, local de
entrega dos bens ou prestao dos servios, sem alterar quaisquer
das clusulas desses instrumentos previamente examinados pela
assessoria jurdica, atende aos princpios da legalidade e tambm da
eficincia e da proporcionalidade.
Em face do exposto, com vnias do titular da unidade tcnica e do
Ministrio Pblico, voto por que o Tribunal de Contas da Unio
aprove o Acrdo que ora submeto a este Plenrio.
Acrdo
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em
sesso Plenria, ante as razes expostas pelo Relator, com
fundamento no art. 48, pargrafo nico, c/c o 33 da Lei 8.443/92,
em:
9.1. conhecer do pedido de reexame e dar-lhe provimento;
9.2. tornar insubsistente a determinao constante no item 1.1. do
Acrdo 1349/2003 - Plenrio;
9.3. dar cincia da presente deliberao ao recorrente. (Acrdo n
1504/2005, Plenrio, Processo n 001.936/2003-1, Relator Min.
Walton Alencar Rodrigues).
(d) No Acrdo n 392/2006, Plenrio, sumariou a Corte de Contas
Federal:
PEDIDO DE REEXAME. AUDITORIA. SOCIEDADE DE ECONOMIA
MISTA. LICITAO. UTILIZAO DE MINUTAS-PADRO DE EDITAIS
E CONTRATOS. LEGALIDADE. PROVIMENTO. INSUBSISTNCIA DE
DETERMINAO.
[...]
2 - legal a utilizao de procedimentos licitatrios padronizados,
desde que atenda aos princpios da legalidade, da eficincia, da
proporcionalidade e que o gestor verifique a conformidade entre a
licitao pretendida e a minuta-padro do edital e do contrato
previamente examinados e aprovados pelo rgo jurdico.

(Processo n
Rodrigues).

008.107/2005-4,

Relator

Min.

Walton

Alencar

3 O PARECER JURDICO OBRIGATRIO, MAS NO VINCULA A

AUTORIDADE GESTORA
legtimo que a assessoria jurdica condicione a aprovao de minutas de
editais, contratos, acordos, convnios ou ajustes ao cumprimento, pelo gestor
pblico, das manifestaes jurdicas exaradas, a fim de tornar mais clere a fase
interna do procedimento licitatrio ou da contratao direta?
A manifestao produzida pela assessoria jurdica, na forma estatuda pelo
pargrafo nico do art. 38 da Lei n 8.666/93, obrigatria, mas no vinculativa
para o gestor pblico, que pode dela discordar, desde que apresente as razes de
fato e de direito que lhes d sustentao. No h como se produzir orientao
jurdica condicionada ao seu cumprimento quando tal orientao no vinculativa,
ou seja, quando seu cumprimento no impositivo.
Pode a assessoria jurdica, visando dar cumprimento ao princpio da
celeridade processual e, assim, evitar que o processo licitatrio ou da contratao
direta, contendo as respectivas minutas, retorne para nova anlise a partir da
orientao jurdica exarada, proceder a exame e aprovao desses instrumentos
com ressalvas, devidamente fundamentadas. O gestor pblico pode acolh-las ou
no, motivando a deciso neste ltimo caso. Se acolhidas, elas passam a integrar a
prpria motivao do gestor.
Produzir manifestao jurdica insuficiente, ou seja, sem fundamentao, ou
com a s meno de que a minuta examinada no compatvel com a legalidade,
seguindo-se da orientao para que o gestor pblico a reformule segundo a lei de
regncia, enseja a responsabilizao administrativa do assessor jurdico, por
violao ao princpio da motivao.
Aprovar minuta com ressalvas no significa produzi-la para a Administrao.
A elaborao de minuta de edital ou convite deve ser confiada a agente ou equipe
com conhecimentos tcnicos especficos relacionados ao objeto da licitao
(princpios da especializao e da segregao de funes). assessoria jurdica
compete examin-la na integralidade e aprov-la, se condizente com as normas de
regncia. Se ressalvas forem feitas, cumpre assessoria jurdica motiv-las,
apresentando, inclusive, proposta de redao para alguns de seus dispositivos ou
clusulas, conforme a norma de regncia aplicvel, cuidando-se para que a
proposio no adentre no campo da oportunidade e convenincia do gestor.
4 AUSNCIA DO PARECER JURDICO E NULIDADE DO PROCESSO
A ausncia de prvio exame e aprovao de minutas de editais, contratos,
acordos, convnios e outros ajustes, na forma estatuda pelo pargrafo nico do
art. 38 da Lei n 8.666/93, causa de nulidade do procedimento licitatrio e do
contrato dele decorrente?
Cumpre assessoria jurdica, ao examinar e aprovar as minutas que lhes so
encaminhadas, manifestar-se quanto legalidade de seus dispositivos e/ou
clusulas, orientando o gestor pblico a adotar regras e a proceder segundo os
princpios e normas aplicveis. A manifestao jurdica obrigatria, mas no
vinculativa. Uma vez acatada a orientao da assessoria jurdica, ela passa a
integrar a motivao do ato decisrio da autoridade competente.
Tal manifestao jurdica constitui condio para a validade das minutas. Sua
ausncia no sanada pela apresentao de manifestao jurdica posterior. Se
no integra o processo da licitao ou da contratao direta, por conseguinte, no
pode servir como fundamento de decidir do gestor pblico. Assim, no TCU:

Outra irregularidade que no foi elidida consiste na ausncia do

pronunciamento do rgo jurdico acerca da minuta do contrato, em
contrariedade ao pargrafo nico do art. 38 da Lei n 8.666/93.
Como bem asseverou a analista da Secex/PE (fl. 516, vol. 8), a
apresentao posterior do parecer jurdico (fls. 503/504, vol. 8) no
sana a irregularidade, pois, se no constava anteriormente nos
autos do processo licitatrio, no poderia ter servido de suporte
para a deciso do Administrador, no estando atendido, desse
modo, o fim visado pela lei de licitaes. (Acrdo n 2004/2007,
Plenrio, Processo n 011.135/2001-8, Relator Min. Benjamin
Zymler).

5 LIMITES DO PARECER JURDICO SOBRE A DEFINIO DO OBJETO

legtima a interferncia da assessoria jurdica na escolha do objeto da
licitao ou da contratao direta, pretendida pela Administrao?
O planejamento das licitaes, independentemente da modalidade adotada, e
tambm das contrataes diretas, exige, minimamente, a definio do seu objeto
em forma clara, concisa e objetiva, a quantidade total estimada, alm da
justificativa de sua necessidade e do resultado esperado.
O agente ou setor responsvel dentro da estrutura da Administrao
encarregar-se- da elaborao das minutas, em conformidade com as condies
estabelecidas no termo de referncia, projeto bsico ou documento contendo as
especificaes do objeto, no caso de compras. O processo licitatrio ou de
contratao direta, contendo as respectivas minutas, seguir, ento, para exame e
aprovao da assessoria jurdica.
Os processos de contratao direta, por dispensa ou inexigibilidade de
licitao, mesmo que no instrudos com minuta de termo de contrato, tambm
devem ser encaminhados para anlise da assessoria jurdica, consoante preceitua o
inciso VI, do art. 38, da Lei n 8.666/93, verbis:
Art. 38. O procedimento da licitao ser iniciado com a abertura
de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e
numerado, contendo a autorizao respectiva, a indicao sucinta
de seu objeto e do recurso prprio para a despesa, e ao qual sero
juntados oportunamente: [...] VI - pareceres tcnicos ou jurdicos
emitidos sobre a licitao, dispensa ou inexigibilidade.

A Lei Geral das Licitaes e Contrataes obriga que a assessoria jurdica da

Administrao examine e aprove as minutas de edital e de contratao direta. No
lhe permitido imiscuir-se na escolha do objeto, adentrando no campo da
oportunidade e da convenincia do gestor. Se este pretende adquirir automveis,
no compete assessoria jurdica manifestar-se no sentido de que a aquisio deva
ser de motocicletas; se pretende contratar servios de vigilncia, no cabe
assessoria jurdica decidir que melhor seria a contratao de recepcionistas.
Tem o gestor pblico a discricionariedade de optar pela contratao do objeto
que melhor atenda ao interesse pblico, no podendo a assessoria jurdica adentrar
no mrito dessa escolha. O prolator de uma manifestao jurdica no se
transforma num gestor pblico.
Todavia, dever da assessoria jurdica pronunciar-se quando verifica que o
objeto da licitao ou da contratao direta afronta princpios administrativos,
passando a orientar o gestor pblico para que no prossiga no seu intento, de
forma motivada.
O gestor pblico tem o dever de remeter o processo (contendo as respectivas
minutas) para anlise da assessoria jurdica, todavia, pode discordar das
orientaes jurdicas exaradas, desde que fundamentadamente, ou seja, com a
apresentao dos pressupostos de fato e de direito que sustentam o entendimento

contrrio a tais orientaes. Pode, tambm, aps receber orientao jurdica

desfavorvel a sua pretenso, instruir o processo ou a consulta com elementos
mais robustos e encaminh-lo assessoria jurdica para nova manifestao.
No raro, gestores pblicos encaminham processos licitatrios, de contratao
direta, ou consultas s assessorias jurdicas, desprovidas dos elementos
necessrios ao exame jurdico, ou com dados genricos ou superficiais, no intuito
de obterem pareceres favorveis s suas "verdadeiras" pretenses, nem sempre
aparentes aos olhos de quem deve analisar juridicamente o assunto. A assessoria
jurdica deve precatar-se a esse respeito, solicitando da Administrao os
necessrios elementos formulao da manifestao jurdica, evitando basear-se
em presunes ou suposies.
Mesmo sem poder adentrar no campo da convenincia e oportunidade do
gestor pblico, quanto escolha do objeto que melhor atenda ao interesse pblico,
compete assessoria jurdica orient-lo na conduo de uma licitao ou
contratao direta em sintonia com os princpios e normas de regncia.
Exemplifique-se com a compra de automveis. Cabe assessoria jurdica
orientar o gestor pblico para que observe o princpio da padronizao, em face da
compatibilidade de especificaes tcnicas e de desempenho j existentes na frota,
e observadas, quando for o caso, as condies de manuteno, assistncia tcnica
e garantia oferecida. Na licitao para a contratao de servios de vigilncia,
promovida por rgos ou entidades da Administrao Pblica federal, cumpre
assessoria jurdica orientar o gestor pblico para que realize estudos visando a
racionalizar o nmero de postos de vigilncia, de forma a extinguir aqueles que no
forem essenciais, e substituindo por recepcionistas aqueles destinados ao
atendimento ao pblico (art. 51-A, da Instruo Normativa SLTI/MPOG n 2, de
30.04.08).
5.1 A JURISPRUDNCIA DO TCU
Nos julgados que se seguem, do Tribunal de Contas da Unio, assentada a
natureza jurdica da manifestao exigida pelo pargrafo nico, do art. 38, da Lei
n 8.666/93, destacando-se que, embora obrigatria, no vinculativa. Destaca,
tambm, a importncia de o gestor pblico examinar a correo da manifestao
jurdica produzida. Assim:
O seguinte trecho do voto condutor do Acrdo 19/2002 Plenrio
bastante esclarecedor nesse sentido: Tambm no aproveita ao
recorrente o fato de haver parecer jurdico e tcnico favorvel
contratao. Tais pareceres no so vinculantes do gestor, o que
no significa ausncia de responsabilidade daqueles que os firmam.
Tem o administrador obrigao de examinar a correo dos
pareceres, at mesmo para corrigir eventuais disfunes na
administrao. Este dever exsurge com maior intensidade nas
situaes em que se est a excepcionar princpio (impessoalidade) e
regra (licitao) constitucional. Deve agir com a mxima cautela
possvel ao examinar peas tcnicas que concluam pela inviabilidade
ou pela inconvenincia da licitao (Acrdo n 939/2010, Plenrio,
Processo n TC 007.117/2010-8, Relator Ministro Benjamin
Zymler);
Voto do Ministro Relator [...]
c) a aprovao da minuta pela Procuradoria-Geral do [...] no tem o
condo de vincular a administrao, tendo em vista o entendimento
desta Corte quanto ao tema, conforme exposto no TC
010.770/2000-7, quando ficou consignado que:
Alm disso, vale salientar que o parecer opinativo e no vincula o
administrador. Este tem o comando da empresa e assume a
responsabilidade de sua gesto. Se se entendesse de forma diversa,

estar-se-ia considerando que o parecer jurdico um alvar para o

cometimento de ilcitos, o que constitui um absurdo. O dirigente de
uma Companhia possui o comando da mquina administrativa e
deve
estar
ciente
de
todas
as
decises
que
adota,
independentemente da natureza delas. O administrador pblico no
simplesmente uma figura decorativa na estrutura da empresa. Ao
contrrio, deve ter uma postura ativa no comando da empresa.
Com mais razo, nas licitaes, os gestores devem ser ainda mais
cuidadosos, vez que estas envolvem princpios fundamentais da
administrao pblica, tais como: legalidade, eficincia, moralidade,
impessoalidade, publicidade, controle, coordenao, planejamento,
isonomia, proposta mais vantajosa, dentre outros (Constituio
Federal, Decreto-lei n 200/67, Lei n 8.666/93); (Acrdo n
1379/2010, Plenrio, Processo TC-007.582/2002-1, Relator Min.
Augusto Nardes).

6 A RESPONSABILIDADE DA ASSESSORIA JURDICA PERANTE O CONTROLE

EXTERNO
A assessoria jurdica sujeita-se ao controle externo exercido pelo Tribunal de
Contas - rgo responsvel pela verificao da legalidade, legitimidade e
economicidade dos atos relacionados com a gesto de recursos pblicos no mbito
da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da
administrao pblica - mesmo sem exercer atos de gesto.
Mesmo que de natureza opinativa e no vinculante, e uma vez acatada, a
manifestao jurdica passa a integrar o ato administrativo, sujeitando o seu
prolator ao controle externo exercido pela Corte de Contas, sem prejuzo de
responder disciplinarmente, pelo mesmo ato, perante o controle interno da
Administrao.
O pronunciamento jurdico deve ser fundamentado, ou seja, a questo (seja
sobre licitao ou contratao direta, ou quando da anlise e aprovao de minutas
de editais, contratos, convnios e outros ajustes) deve ser examinada luz dos
princpios administrativos, do ordenamento normativo vigente, da jurisprudncia
dos Tribunais judiciais e de contas, bem como da doutrina jurdica. No basta
assessoria jurdica manifestar-se no sentido de que o ato administrativo, o
documento ou o dispositivo constante no edital e seus anexos ou no instrumento
que formaliza o convnio no encontra respaldo no ordenamento normativo e,
portanto, deve ser excludo ou anulado. Tambm no suficiente a simples meno
de que (ou no) compatvel com a legislao ou com normas de inferior
hierarquia. preciso enunciar os motivos (conjunto das razes de fato e de direito)
do entendimento. A assessoria jurdica, assim como o gestor pblico, no pode
esquivar-se da observncia do princpio da motivao, certo que reviso gramatical
no se confunde com anlise jurdica, nem a substitui.
A compreenso da assessoria jurdica, ao emitir sua manifestao sobre a
licitao ou ao analisar e aprovar minutas de editais, contratos, convnios e outros
ajustes, quando adotada, integra a motivao do gestor pblico, inserindo-se em
elemento de verificao da legalidade, legitimidade e economicidade do ato pelo
controle externo. Quando o tema submetido assessoria jurdica comporta dvidas
e controvrsias, incumbe-lhe referi-las tal como se apresentam na doutrina e na
jurisprudncia. O gestor pblico precisa conhecer tais variaes e, a partir das
orientaes do parecer de sua assessoria jurdica, ponderar riscos e benefcios.
O Direito no cincia exata e h questes que admitem mais de uma
resposta, que se deve alicerar em dispositivos normativos (o raciocnio jurdico
tributrio do positivismo normativo), na consulta jurisprudncia atualizada (a
referncia aos julgados dos Tribunais judiciais e de contas fornece apoio aos
argumentos da manifestao jurdica) e nas consideraes da doutrina (o suporte

doutrinrio consagrado advm da opinio dos autores que compem o padro

mdio de consultas sobre determinado tema).
Assim orienta o Tribunal de Contas da Unio no Acrdo n 939/2010,
Plenrio - Quanto ao argumento de que se baseou em parecer jurdico, observo
que a jurisprudncia desta Corte no sentido de que, em casos da espcie, a
conduta do gestor somente resta justificada quando o parecer est devidamente
fundamentado, defende tese aceitvel e/ou est alicerado em lio de doutrina e
jurisprudncia. (v.g. Acrdos 62/2000, 19/2002, 75/2002 e 82/2007, todos do
Plenrio)."
Tanto que o TCU imputou responsabilidade assessoria jurdica pela emisso
de manifestao jurdica com fundamentao insuficiente, desarrazoada, contrria
expressa disposio literal de lei e at com deturpao de precedente
jurisprudencial, como adiante ser demonstrado. Contudo, como sopesado pela
mesma Corte quando da apurao de responsabilidade de parecerista jurdico,
preciso "aquilatar a existncia do liame ou nexo de causalidade existente entre os
fundamentos de um parecer desarrazoado, omisso ou tendencioso, com implicaes
no controle das aes dos gestores da despesa pblica que tenha concorrido para a
possibilidade ou concretizao do dano ao Errio." Desdobre-se a advertncia:
Na verdade, existe uma larga multiplicidade de situaes de fato, j
detidamente examinadas por esta Corte, em que fraudes
gravssimas
contra
o
Errio
ocorriam
sistematicamente
fundamentadas
em
pareceres
jurdicos,
cujo
texto
era
evidentemente 'de encomenda' e cujas concluses eram plenamente
contrrias jurisprudncia e doutrina, chegando s raias da
teratologia. Poderia mencionar longa fila de acrdos tendo o [...]
como principal protagonista. No entendo que esteja esta Corte
obrigada a, automaticamente, excluir, a priori, a responsabilidade
de todo e qualquer advogado de entidade fiscalizada pelo TCU,
devendo as nuanas e circunstncias existentes em cada caso
concreto ser devidamente examinadas.
A responsabilidade do advogado autor de um parecer jurdico deve
ser desdobrada em pelo menos duas esferas distintas. Na primeira,
apurar-se-ia a responsabilidade do advogado pelo exerccio
profissional da advocacia, na qual caberia ao Conselho Seccional da
OAB, nos termos do art. 32 da Lei 8.906/94, a aplicao das
sanes disciplinares, como censura, suspenso, excluso e multa
nas hipteses discriminadas no Estatuto da Advocacia, sem excluso
da jurisdio comum, perante as autoridades judiciais competentes.
Na segunda, a responsabilidade imputada ao autor do parecer
jurdico est inter-relacionada com a responsabilidade pela
regularidade da gesto da despesa pblica, disciplinada pela Lei n
8.443/92, cuja fiscalizao se insere na competncia deste Tribunal,
em hipteses especficas de fraude e grave dano ao Errio.
certo que a atividade de controle externo contempla, entre outros
aspectos, a verificao da legalidade, legitimidade e economicidade
dos atos relacionados com a gesto de recursos pblicos no mbito
da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e
indireta.
O parecer jurdico emitido por consultoria ou assessoria jurdica de
rgo ou entidade, via de regra acatado pelo ordenador de
despesas, constitui fundamentao jurdica e integra a motivao da
deciso adotada, estando, por isso, inserido na verificao da
legalidade, legitimidade e economicidade dos atos relacionados com
a gesto de recursos pblicos no mbito da fiscalizao contbil,
financeira,
oramentria,
operacional
e
patrimonial
da
administrao pblica federal, exercida pelo Congresso Nacional

com o auxlio deste Tribunal, ex vi do art. 70, caput, e 71, II, da

Constituio Federal.
O fato de o autor de parecer jurdico no exercer funo de
execuo administrativa, no ordenar despesas e no utilizar,
gerenciar, arrecadar, guardar ou administrar bens, dinheiros ou
valores pblicos no significa que se encontra excludo do rol de
agentes sob jurisdio deste Tribunal, nem que seu ato se situe fora
do julgamento das contas dos gestores pblicos, em caso de grave
dano ao Errio, cujo principal fundamento foi o parecer jurdico,
muita vez sem consonncia com os autos.
Na esfera da responsabilidade pela regularidade da gesto,
fundamental aquilatar a existncia do liame ou nexo de causalidade
existente entre os fundamentos de um parecer desarrazoado,
omisso ou tendencioso, com implicaes no controle das aes dos
gestores da despesa pblica que tenha concorrido para a
possibilidade ou concretizao do dano ao Errio.
Sempre que o parecer jurdico pugnar para o cometimento de ato
danoso ao Errio ou com grave ofensa ordem jurdica, figurando
com relevncia causal para a prtica do ato, estar o autor do
parecer alcanado pela jurisdio do TCU, no para fins de
fiscalizao do exerccio profissional, mas para fins de fiscalizao
da atividade da Administrao Pblica.
A mera inscrio do servidor ou empregado pblico na Ordem dos
Advogados do Brasil no serve de passaporte para a impunidade
por condutas que tenham papel determinante na ocorrncia de
danos ao Errio ou de atos praticados com grave violao ordem
jurdica, como intermitentemente tem ocorrido no mbito do servio
pblico.
(Acrdo
n
462/2003,
Plenrio,
Processo
n
008.902/1995-0, Relator Min. Walton Alencar Rodrigues).

7 DECISO DO SUPERIOR HIERRQUICO SOBRE O PARECER JURDICO

O superior hierrquico na estrutura do rgo jurdico, incumbido de aprovar a
manifestao produzida pelo assessor subordinado, pode dela dissentir. Formalizar
a discordncia por escrito e motivadamente, ou seja, apresentar os pressupostos
de fato e de direito que amparam compreenso jurdica contrria que foi exarada,
respondendo, ento, pessoal e exclusivamente, em decorrncia da hierarquia de
sua manifestao, perante as aes de controle interno e externo.
O superior hierrquico pode e deve, se for o caso, apontar vcio de legalidade
na manifestao jurdica produzida pelo subordinado, o que lhe exige conhecimento
e diligncia na apreciao das peas postas sua aprovao, podendo responder
solidariamente com aquele.
Se verificar que a manifestao jurdica insuficiente, pode solicitar ao
assessor jurdico subordinado seu reexame ou complementao, tambm de forma
motivada. O dever de motivar indissocivel de qualquer manifestao jurdica,
independentemente da hierarquia administrativa que a produz.
Jos dos Santos Carvalho Filho leciona:
Decorre tambm da hierarquia o poder de reviso dos atos
praticados por agentes de nvel hierrquico mais baixo. Se o ato
contiver vcio de legalidade ou no se coadunar com a orientao
administrativa, pode o agente superior rev-lo para ajustamento a
essa orientao ou para restaurar a legalidade. (Manual de Direito
Administrativo. 10 ed. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2003, p. 4950).

Averbe-se a jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio sobre a

responsabilidade solidria do superior hierrquico:

40. A ntegra da manifestao contida na referida Nota Tcnica foi

acolhida pelos superiores de seu subscritor. deles tambm a
responsabilidade pelo que ali restou entendido. Bastava uma leitura
rpida de seu texto para verificar a no conformidade com as
exigncias do art. 24, inciso XIII, da Lei n 8.666/93. Tampouco
para que se verificasse a completa ausncia de meno a
entendimentos jurisprudenciais deste Tribunal. No se tratava de
providncias que demandassem tempo excessivo ou estudos
aprofundados, pois, ao contrrio do que insistem em afirmar os
procuradores, no havia qualquer elemento tcnico nas justificativas
ou no objeto do contrato que os incapacitasse ao exame que
deveriam fazer acerca da observncia do referido dispositivo legal.
Ademais, frise-se mais uma vez, a mencionada justificativa sequer
abordou a existncia de nexo entre os requisitos definidos no
referido dispositivo legal, a natureza da instituio e o objeto
contratual. (Acrdo n 994/2006, Plenrio. Processo n
018.337/2004-0, Relator Min. Ubiratan Aguiar).

Sobre a insuficincia das manifestaes jurdicas, a ttulo ilustrativo,

reproduz-se dispositivo da Portaria AGU n 1.399, de 05 de outubro de 2009, que
dispe sobre as manifestaes jurdicas dos rgos de direo superior e de
execuo da Advocacia-Geral da Unio e de seus rgos vinculados:
Art. 9 [...]
2 Considera-se insuficiente a manifestao jurdica que:
I - no aborde integralmente o tema objeto da consulta;
II - carea de fundamentao jurdica bastante a respaldar as suas
concluses;
III - apresente incongruncia entre as concluses e os fundamentos
jurdicos manejados; e
IV - contenha
compreenso.

obscuridades

que

impeam

sua

perfeita

A discordncia ou a complementao, expressa pelo superior hierrquico

quanto manifestao jurdica do assessor subordinado, apoiada por lies da
doutrina e pela jurisprudncia dos tribunais judiciais e/ou de contas, salutar por
consignar a existncia de questo duvidosa ou controvertida e a variao de
entendimento jurdico em relao a ela, possibilitando-se ao gestor pblico
conhec-las na tomada de deciso. O superior hierrquico no pode sequer cogitar
de ignorar a manifestao jurdica produzida pelo assessor subordinado, no a
inserindo nos autos do processo ou destes excluindo-a.
Veja-se, a respeito, o que preceitua a Portaria n 1.399, de 2009, no mbito
da Advocacia-Geral da Unio: Art. 10. A manifestao jurdica no aprovada
integrar os autos, mediante a consignao da sua no aprovao.
8 EXCLUSO DE RESPONSABILIDADE DA ASSESSORIA JURDICA
A emisso de manifestaes jurdicas embasadas em tese aceitvel e/ou
aliceradas em lio de doutrina e jurisprudncia atende ao princpio da motivao
e confere segurana jurdica ao gestor pblico na tomada das decises de sua
competncia.
8.1 FUNDAMENTAO PLAUSVEL
Nos julgados que se seguem, o TCU pronunciou-se sobre a iseno de
responsabilidade do assessor jurdico pela emisso de manifestao bem
fundamentada.

(a) "Relatrio do Ministro Relator [...]

10. Quanto ao fato de a contratao em exame contar com
pareceres tcnico e jurdico favorveis e isentos dos vcios de dolo,
erro ou fraude, o Analista frisa, s fls. 22/23, que o Administrador
no pode eximir-se da responsabilidade por seus atos de gesto
com base em pareceres no vinculantes. Para esse resultado,
necessrio
seria
que
o
parecer
estivesse
devidamente
fundamentado, que defendesse tese aceitvel e que estivesse
alicerado em lio de doutrina ou de jurisprudncia, conforme
precedentes desta Corte apontados na instruo do TC
275.037/1995-9 (Acrdos n. 374/99-TCU-1a Cmara, Sesso de
19/10/99, in Ata n. 36/99; 451/2000-TCU-1a Cmara, Sesso de
03/10/2000, in Ata n. 36/2000; 475/2001-TCU-1a Cmara, Sesso
de 07/08/2001, in Ata n. 27/2001; Decises n. 289/96 - Plenrio TCU, Sesso de 22/05/96, in Ata n. 19/96; 728/98 - Plenrio - TCU,
Sesso de 21/10/98; 074/97 - Plenrio - TCU, Sesso de 26/02/97,
in Ata n. 06/97; e 240/2001-TCU-1a Cmara, Sesso de
07/08/2001, in Ata no 27/2001)." (Acrdo n 296/2005, Primeira
Cmara. Processo n 004.341/1998-8, Relator Min. Marcos
Bemquerer Costa);
(b) "4. No que concerne iseno de pareceristas e
independncia profissional inerentes advocacia, a questo
encontra-se pacificada junto a este Tribunal, bem assim junto ao
Supremo Tribunal Federal, que evoluiu no sentido de que os
pareceristas,
de
forma
genrica,
s
tero
afastada
a
responsabilidade a eles eventualmente questionada, se seus
pareceres estiverem devidamente fundamentados, albergados por
tese aceitvel da doutrina ou jurisprudncia, de forma que guardem
forte respeito aos limites definidos pelos princpios da moralidade,
legalidade, publicidade, dentre outros.
5. Ou seja, ao parecerista que sustenta opinies tcnicas plausveis,
razoveis, embasado na boa tcnica jurdica e na doutrina
consagrada, ainda que fundamentado em convices pessoais, e
sendo seu parecer um instrumento que servir para orientar o
administrador pblico a tomar decises, no dever existir a
imputao de responsabilizao solidria ao gestor faltoso,
porquanto tal parecer estar, como mencionado, livre de opinies
que possam ter carreado em si dolo ou culpa que, de alguma forma,
poderiam induzir a erro.
6. Ao contrrio, se houver parecer que induza o administrador
pblico prtica de irregularidade, ilegalidade ou quaisquer outros
atos que possam ferir princpios como o da moralidade, da
legalidade ou da publicidade, s para citar alguns exemplos, ou que,
por dolo ou culpa, tenham concorrido para a prtica de graves
irregularidades ou ilegalidades, haver de existir solidariedade entre
gestores e pareceristas, j que devero ser considerados os
responsveis pela prtica desses atos inquinados." (Acrdo n
1.801/2007, Plenrio. Processo n 007.277/2003-3, Relator Min.
Raimundo Carreiro).

Confira-se, a seguir, outro excerto de aresto da Corte de Contas Federal, que

afastou a responsabilidade de assessor jurdico subscritor de orientao jurdica
bem fundamentada:
"A parecerista lana mo de menes variadas ao caracterizar como
linhas opostas de convico, tanto de doutrinadores que seleciona,
quanto da posio da Advocacia-Geral da Unio (Parecer GQ-77,
que aponta ter concludo pela necessidade de anlise das
caractersticas do servio advocatcio para entend-lo singular) e do
mencionado precedente do STF acerca do tema (HC n. 72.830-8RO, de 24/10/1995). Dessa forma, muito embora, quanto ao
mrito, discorde-se do enquadramento final defendido pela

parecerista, o fato que a advogada exps no de todo, mas

suficientemente, a existncia de posicionamentos jurdicos
relevantes e antagnicos sobre o objeto da consulta formulada pelo
[...]. a partir da jurisprudncia desta Corte que, como j dito,
entende-se afastvel a responsabilizao dos autores de pareceres
jurdicos, se demonstrada a eventual complexidade jurdica da
matria questionada, se apresentada argumentao provida de
devida fundamentao e se defendida tese aceitvel na doutrina ou
jurisprudncia, ainda que considerada equivocada. Assim, se o
parecerista, em resumo, apresenta apenas o entendimento adotado,
torna-se co-responsvel por deciso tomada em sua linha. Tal no
caso. Embora observe-se que a parecerista no se tenha valido da
ampla jurisprudncia deste TCU a respeito do tema, pelo que teria
facilmente verificado o extremo rigor e cautela que esta Corte de
Contas, instncia de competncia constitucional para averiguar o
tema na seara administrativa federal, invariavelmente imprime ao
assunto, com parmetros tcnicos e jurdicos claros e constantes
teis em baliz-lo, ainda assim entende-se que a Sra. [...] logrou
satisfazer o condicionamento imposto, demonstrando aos gestores a
existncia de questes jurdicas relevantes sobre o enquadramento
pretendido, o que tornou o Presidente do [...] apto a depreender o
enquadramento jurdico da situao consultada. Conclui-se,
portanto, que deva a parecerista, neste caso concreto, ter suas
contra-razes acolhidas por este Tribunal. [...] 21. Quanto
responsabilizao da Sra. [...], pela elaborao de parecer jurdico
em que recomenda indevida contratao de escritrio de advocacia,
concordo com a sugesto da Secex/RJ, no sentido de que essa
profissional, apesar de no se ter valido da ampla jurisprudncia
desta Corte a respeito do tema, demonstrou aos gestores do [...],
na citada pea, a existncia de questes jurdicas relevantes e
divergentes sobre o enquadramento a ser dado contratao de
escritrios de advocacia, por inexigibilidade de certame." (Acrdo
n 798/2008, Primeira Cmara. Processo n 016.178/2005-0,
Relator Min. Marcos Bemquerer Costa).

8.2 AUSNCIA DE M-F

De outra feita, o TCU excluiu a responsabilidade do assessor jurdico ante a
ausncia de m-f, verbis:
5. Por outro lado, vrios so os argumentos contrrios ao
atendimento do requerido pela representante. Vejamos. Em
primeiro lugar, entendo que esse erro na conduo do prego
eletrnico foi induzido pelo [...], em parecer da lavra da Assessora
Jurdica [...], que textualmente traz o seguinte trecho:
Quanto s minutas de Edital do Prego Eletrnico n 006/2007 e
Contrato, infere-se que atendem a todos os elementos definidos no
Decreto n 5.450/2005 e Lei n 10.520/2002, que respectivamente
regulamenta e institui a licitao na modalidade prego, para
aquisio de bens e servios comuns, com aplicao subsidiria do
art. 40 da Lei n 8.666/93 e alteraes posteriores.
6. Por oportuno e pertinente, destaco a recente deciso do Supremo
Tribunal Federal, que, por maioria, acompanhando o voto do
Ministro-Relator Marco Aurlio, indeferiu o Mandado de Segurana
24584, no qual procuradores federais se insurgiam contra ato deste
Tribunal,
que
iniciou
investigao
para
fiscalizar
atos
administrativos que tiveram pareceres jurdicos favorveis,
buscando a responsabilizao dos pareceristas.
7. Verificou-se, ainda, que a proposta da representante estava em
desacordo com as exigncias editalcias (itens 4.5.1 a 4.5.5), sem

que esta tenha manifestado sua inteno de recorrer nos momentos

adequados. Ora, quem demonstrou conhecimento do teor do
decreto que regulamenta o prego eletrnico, h de ter lido seus
arts. 18 e 26, 1, transcritos a seguir: [...]
8. Assim, considero absolutamente improcedente a alegao de que
no teria sido informada a respeito do prazo para oferecimento da
inteno de oferecer recurso.
9. Por fim, demonstrou-se que o acrscimo ao valor contratado, em
decorrncia da recusa da proposta da representante e de outra
empresa desclassificada, no valor de R$ 2.456,09 (dois mil,
quatrocentos e cinqenta e seis reais e nove centavos), no
constitui sequer indcio de leso ao errio.
10. Portanto, em prego eletrnico j concludo, tendo em vista
ausncia de m-f dos responsveis e de dano ao errio, entendo
que sua convalidao homenageia o interesse pblico. (Acrdo n
2695/2007, Primeira Cmara. Processo n 019.263/2007-3. Relator
Min. Valmir Campelo).

9. A RESPONSABILIDADE DA ASSESSORIA JURDICA NA JURISPRUDNCIA

DO TCU
Relacionam-se, a seguir, julgados da Corte de Contas da Unio que
reconheceram a responsabilidade da assessoria jurdica, classificados segundo o
vcio que desqualifica o respectivo parecer.
9.1 FUNDAMENTAO INSUFICIENTE
A orientao jurdica que, por fundamentao insuficiente, induz atos de
gesto irregulares ou danosos aos cofres pblicos acarreta a responsabilizao do
parecerista, verbis:
(a) "36. Registro que algumas das ressalvas feitas no parecer
contido na Nota Tcnica [...], relacionadas a preo do servio, no
foram adequadamente atendidas, sendo que, em relao a elas,
devem ser excludos os procuradores de qualquer responsabilizao,
conforme salientado pela unidade tcnica.
37. Todavia, a referida manifestao foi omissa. Talvez na busca de
eximir-se de qualquer responsabilidade na conformao da situao
de fato s exigncias do art. 24, inciso XIII, da Lei n 8.666/93, em
especial em face dos reiterados posicionamentos desta Corte de
Contas e do entendimento unnime da doutrina acerca da matria,
a Nota Tcnica [...] no enfrentou a absoluta ausncia de correlao
entre o objeto contratado e atividades de pesquisa, ensino ou
desenvolvimento institucional. Alm de no enfrentar, entendeu que
a justificativa era exaustiva e que se tratava de precedente positivo.
Bastava uma rpida pesquisa na jurisprudncia deste Tribunal para
verificar que o objeto do contrato e a referida justificativa no
seriam suficientes para a manifestao favorvel. No mnimo,
deveria a Procuradoria [...] alertar o gestor da possibilidade de a
contratao direta ser tida por inadequada por inobservncia dos
requisitos necessrios. Deixa-se ao administrador a deciso de fazer
a sua opo. Mas era seu dever apontar o entendimento
prevalecente.[...]
39. Confrontando-se o teor da Nota Tcnica [...] com as
manifestaes deste Tribunal e com os doutrinadores, verifica-se
que no foi feito qualquer registro acerca do entendimento desta
Corte de Contas ou do entendimento dos doutrinadores. Seria o

mnimo indispensvel para que o rgo jurdico [...] atuasse de

forma correta e seus representantes desempenhassem suas funes
cumprindo seu dever de ofcio.
40. A ntegra da manifestao contida na referida Nota Tcnica foi
acolhida pelos superiores de seu subscritor. deles tambm a
responsabilidade pelo que ali restou entendido. Bastava uma leitura
rpida de seu texto para verificar a no conformidade com as
exigncias do art. 24, inciso XIII, da Lei n 8.666/93. Tampouco
para que se verificasse a completa ausncia de meno a
entendimentos jurisprudenciais deste Tribunal. No se tratava de
providncias que demandassem tempo excessivo ou estudos
aprofundados, pois, ao contrrio do que insistem em afirmar os
procuradores, no havia qualquer elemento tcnico nas justificativas
ou no objeto do contrato que os incapacitasse ao exame que
deveriam fazer acerca da observncia do referido dispositivo legal.
Ademais, frise-se mais uma vez, a mencionada justificativa sequer
abordou a existncia de nexo entre os requisitos definidos no
referido dispositivo legal, a natureza da instituio e o objeto
contratual. Ou seja, a simples leitura dos esclarecimentos do
Diretor-Presidente e do objeto do contrato permitiria a formao de
convico acerca da ilegalidade. Alm disso, no foi demonstrada na
justificativa a necessidade da contratao, o que significa dizer
ausncia total de motivao do ato.[...]
Acrdo [...]
9.3. rejeitar as razes de justificativa apresentadas pelos Srs. [...];
9.5. aplicar aos Srs. [...], individualmente, a multa prevista no art.
58, inciso II, da Lei n 8.443/92, no valor de R$ 8.000,00 (oito mil
reais), fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da
notificao, para comprovarem, perante o Tribunal (art. 214, inciso
III, alnea a do Regimento Interno), o recolhimento da dvida aos
cofres do Tesouro Nacional;" (Acrdo n 994/2006, Plenrio.
Processo n 018.337/2004-0, Relator Min. Ubiratan Aguiar);
(b) 4.2. Em relao s justificativas apresentadas pelo Sr. [...], exProcurador Geral do [...] (fls. 287/303):
'88.1. Eis que, mais uma vez, deparamos com uma situao na qual
discute-se a possibilidade de responsabilizao do parecerista
jurdico. O tema antes controverso vem se pacificando tanto no
mbito do Tribunal de Contas da Unio - TCU como no seio do
prprio Supremo Tribunal Federal - STF, tendo a jurisprudncia
sinalizado
favoravelmente
a
essa
possibilidade
(v.
TC
018.643/2003-5, Acrdo n 157/2008-TCU-Primeira Cmara,
Relator Min. Raimundo Carreiro).
88.2. No caso em anlise, o ex-Procurador Geral, em seu parecer
(fls. 129/130), aps expor sua fundamentao, concluiu o seguinte:
'(...) no vislumbramos bice contratao direta junto [...]'.
88.3. Essa manifestao, nos termos do documento de fls. 128,
possua carter conclusivo. Ademais, o art. 38 da Lei n 8.666/93,
ao se referir aos pareceres jurdicos como elementos integrantes
dos processos administrativos referentes a qualquer licitao,
dispensa ou inexigibilidade, assim dispe:
'Art. 38. O procedimento da licitao ser iniciado com a abertura
de processo administrativo, devidamente autuado, protocolado e
numerado, contendo a autorizao respectiva, a indicao de seu
objeto e do recurso prprio para a despesa, e ao qual sero
juntados oportunamente: (...) VI - pareceres tcnicos ou jurdicos
emitidos sobre a licitao, dispensa ou inexigibilidade; (...)
Pargrafo nico. As minutas de editais de licitao, bem como as
dos contratos, acordos, convnios ou ajustes devem ser

previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurdica da

Administrao. (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994).'
88.4. Analisando-se a situao em comento, percebe-se que a
atuao dos procuradores foi decisiva para a celebrao do contrato
e ocorreu justamente no exerccio da atribuio legal, prevista no
pargrafo nico do art. 38 da Lei de Licitaes, no sendo, portanto,
um parecer meramente opinativo. (v. Acrdo n 147/2006-TCUPlenrio - Relator Min. Benjamin Zymler).
88.5. Da concluir-se pela necessria responsabilidade solidria do
ex-Procurador Geral.
88.6. Destarte, exceo da alegao de que o objeto contratado
no se mostrou genrico, os demais argumentos relevantes
mencionados em sua manifestao tambm no merecem acolhida.
88.7. A uma, porque o [...] somente foi inaugurado em 10 de
agosto de 2005, segundo informao contida no prprio sitio do
hospital na internet (doc. de fl. 503), posteriormente data de
celebrao do contrato emergencial, no se constituindo, portanto,
em motivo a justificar a contratao direta da firma [...].
88.8. A duas, porque o fato de a [...] questionar as contrataes
diretas realizadas, poca - como alegado -, e, ao mesmo tempo,
dar respaldo jurdico s mesmas, demonstra uma contradio que
pesa em desfavor do responsvel. Alm disso, tal argumentao
no se faz acompanhar de qualquer prova documental.
88.9. A trs, porque o valor final do contrato - R$ 12.115.206,10 somente foi alcanado porque, obviamente, em ocasio anterior, a
[...] havia respaldado a contratao original.
88.10. A quatro, porque a justificativa apresentada pela [...] (fls.
121/127), no se fez acompanhar de elementos que permitissem
identificar adequadamente a razo da escolha do fornecedor limitando-se avaliao quanto sua capacidade tcnica e
regularidade fiscal - e, muito menos a justificativa do preo da
contratao, contrariando, flagrantemente, o art. 26 da Lei n
8.666/93, razo pela qual - diante da ausncia desses elementos
essenciais - o parecer jurdico no poderia concluir, como o fez, que
o valor do contrato e a razo da escolha da empresa estariam
inseridos na esfera da oportunidade e convenincia, da alada da
[...], nem ter avaliado a malsinada contratao. Vale mencionar
aqui a existncia do Parecer n 928/2005, emitido posteriormente
pelo responsvel pelo [...] (fls. 144/145), o qual - diferentemente
da conduta adotada pelo parecerista jurdico - enfatiza a
inexistncia tanto da justificativa de preos como da razo para a
escolha do fornecedor, entre outros elementos.
88.11. A cinco, porque no seria necessrio ao parecerista duvidar
do gestor no que se refere ao caos implantado na rea da sade no
Estado. Bastaria exigir a observncia dos requisitos legais
pertinentes para a contratao.
88.12. E, finalmente, a seis, porque, em situaes como essas - e
em que pese a doutrina mencionada pelo ex-Procurador - esta Corte
de Contas tem concludo pela responsabilizao do gestor
responsvel solidariamente com o parecerista que o apoiou.
88.13. Pela clareza com que trata o assunto, convm transcrever o
seguinte excerto do voto do Min. Raimundo Carreiro, ao relatar o
processo n TC 007.277/2003-3 (Acrdo n 1.801/2007-TCUPlenrio): '6. Ao contrrio, se houver parecer que induza o
administrador pblico prtica de irregularidade, ilegalidade ou
quaisquer atos que possam ferir princpios como o da moralidade,
da legalidade ou da publicidade, s para citar alguns exemplos, ou
que, por dolo ou culpa, tenham concorrido para a prtica de graves

irregularidades ou ilegalidades, haver de existir solidariedade entre

gestores e pareceristas, j que devero ser considerados os
responsveis pela prtica desses atos inquinados.'
88.14. Os demais argumentos apresentados no se mostram
relevantes ou j foram considerados por ocasio da anlise das
razes de justificativa do Sr. [...], ex-Secretrio de Sade.
88.15. Assim, por todo o exposto, propugnamos pela rejeio das
razes de justificativa apresentadas pelo ex-Procurador Geral do
Estado, [...], devendo ter suas contas julgadas irregulares, sem
dbito, com fulcro no art. 16, III, 'b', da Lei n 8.443/92, com
aplicao da multa prevista em seu art. 58, I, nos termos do art.
19, pargrafo nico, da citada Lei. [...]
Acrdo [...]
9.3. rejeitar as razes de justificativa apresentadas pelo exProcurador Geral do Estado [...], Sr. [...], diante da no
descaracterizao de sua participao nas irregularidades
apontadas;" (Acrdo n 2.109/2009, Primeira Cmara. Processo n
019.801/2007-3, Relator Min. Valmir Campelo).
(c) A jurisprudncia deste Tribunal aponta no sentido de ser
possvel a apenao de autores de pareceres jurdicos, cujas
concluses no revelem lgica jurdica razovel. Afigura-se,
tambm, pertinente a apenao dos agentes responsveis pela
elaborao de pareceres jurdicos, quando deixam de observar
determinaes dirigidas entidade. de se esperar que tais
profissionais, no exerccio de sua atividade, possuam slidos
conhecimentos das respectivas normas, da jurisprudncia dos
tribunais judicirios, da doutrina e tambm que mantenham banco
de dados sobre o entendimento desta Corte sobre a matria,
especialmente sobre as deliberaes destinadas entidade.
[...]
os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso
Plenria, com base no exposto pelo Ministro-Relator e com
fundamento no art. 1, incisos II e IX, da Lei n 8.443/92, Acrdo
em: [...]
8.6 ' advertir a Procuradoria-Geral e s Procuradorias Regionais do
[...] que a emisso de pareceres jurdicos desprovidos de lgica
jurdica razovel, ou que deixem de observar jurisprudncia
consolidada desta Corte, ou ainda que ignorem determinao
dirigida ao extinto [...] ou ao [...] podem resultar aplicao de
multa ou, eventualmente, imputao de dbito aos consultores
jurdicos que hajam concorrido para a irregularidade; (Acrdo
287/2002 Plenrio, Processo n 004.874/2001-4, Relator Min.
Benjamin Zymler)

9.2 FUNDAMENTAO DESARRAZOADA

A responsabilidade do assessor jurdico tambm se configura, no
entendimento do TCU, pela emisso de manifestao com fundamentao
desarrazoada, indutora de prejuzo aos cofres pblicos. Assim:
(a)"No tocante questo da responsabilizao do Procurador-Geral
do [...], esclareo que a hiptese no trata da emisso de parecer
jurdico isento, em consonncia com a legislao e a jurisprudncia,
consubstanciando a opinio jurdica desinteressada do prolator, mas
de deliberada ao tendente a justificar a prtica de ato causador
de dano ao Errio.
O critrio que define a responsabilidade do advogado pblico ou
procurador no diz com a atividade contenciosa ou consultiva no
rgo. No Mandado de Segurana 24.073, a Suprema Corte

deliberou no sentido de excluir os advogados da Petrobras de

processo administrativo, no mbito do TCU, em que foram
responsabilizados, solidariamente com o administrador, pela
contratao de consultoria internacional, em decorrncia da emisso
de parecer, respaldando a dispensa de licitao para a referida
avena.
No plano da Administrao Pblica, a definio da responsabilidade
do advogado pblico somente pode ser averiguada no caso
concreto. No se pretende, nem se poderia pretender, que a
emisso de opinio jurdica desinteressada, consubstanciada em
fundamentado parecer, ou, pelo menos, em parecer isento, poderia
gerar a responsabilizao do autor, ainda no caso de erros, mas no
h como deixar de responsabilizar o autor de parecer 'de
encomenda', tendente, unicamente, a respaldar fraudes ao Errio,
derivadas de aes j planejadas pela direo do rgo. O
administrador decide primeiro, e encomenda o parecer justificante,
depois.
Isto significa que a justificao de fraudes ao Errio, causadoras de
grandes prejuzos, por pareceres jurdicos absolutamente
dissonantes da doutrina e da jurisprudncia, consubstanciando erros
e teratologia inadmissveis, no podem isentar o seu autor da
responsabilidade.
A excluso da responsabilidade do advogado de entidade fiscalizada
pelo TCU apenas pode decorrer, assim, das nuanas e das
circunstncias de cada caso concreto.
A responsabilidade do advogado, autor de parecer jurdico, deve ser
desdobrada em pelo menos duas esferas distintas. Na primeira, a
responsabilidade do advogado pelo exerccio profissional da
advocacia, na qual caberia ao Conselho Seccional da OAB, nos
termos do art. 32 da Lei 8.906/94, a aplicao das sanes
disciplinares, como censura, suspenso, excluso e multa nas
hipteses discriminadas no Estatuto da Advocacia, sem excluso da
jurisdio comum, perante as autoridades judiciais competentes. Na
segunda, a responsabilidade imputada ao autor do parecer jurdico
est inter-relacionada com a responsabilidade pela regularidade da
gesto da despesa pblica, disciplinada pela Lei 8.443/92, cuja
fiscalizao se insere na competncia deste Tribunal.
A atividade de controle externo contempla, entre outros aspectos, a
verificao da legalidade, legitimidade e economicidade dos atos
relacionados com a gesto de recursos pblicos no mbito da
fiscalizao contbil, financeira oramentria, operacional e
patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e
indireta. No caso concreto, o parecer jurdico emitido pelo
procurador-geral respaldou a perpetrao de fraude, causadora de
gigantesco prejuzo ao Errio - em apenas 10 do total de 1.148
contratos apurou-se dano ao Errio no montante de R$
8.996.783,74 - e constituiu a fundamentao jurdica principal do
ato, integrando a motivao da deciso adotada, estando, por isso,
inserido na verificao da legalidade, legitimidade e economicidade
dos atos relacionados com a gesto de recursos pblicos no mbito
da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial da administrao pblica federal, exercida pelo
Congresso Nacional com o auxlio deste Tribunal, ex vi do art. 70,
caput, e 71, II, da Constituio Federal.
Ademais, a atuao do Procurador-Geral foi decisiva para a adoo
da Resoluo [...], com fixao de critrio com violao a expresso
dispositivo de lei. Com efeito, a lei j estabelecia claramente a
forma de converso dos contratos, sem nenhuma necessidade de
posterior edio de regulamento. Sua edio serviu apenas para
permitir a adoo de outro critrio, diverso do previsto na Lei, que

redundou em imenso prejuzo aos cofres da autarquia, com

enriquecimento sem causa das empresas contratadas.
O fato de o autor de parecer jurdico no exercer funo de
execuo administrativa, no ordenar despesas e no utilizar,
gerenciar, arrecadar, guardar ou administrar bens, dinheiros ou
valores pblicos no significa que se encontra excludo do rol de
agentes sob jurisdio deste Tribunal, nem que seu ato se situe fora
do julgamento das contas dos gestores pblicos, em caso de grave
dano ao Errio. Os particulares, causadores de dano ao Errio,
tambm esto sujeitos jurisdio do TCU.
Na esfera da responsabilidade pela regularidade da gesto,
fundamental aquilatar a existncia do liame ou nexo de causalidade
existente entre os fundamentos de um parecer desarrazoado,
omisso ou tendencioso, com grave erro, com implicaes no
controle das aes dos gestores da despesa pblica que tenha
concorrido para a concretizao do dano ao Errio.
Assim, sempre que o parecer jurdico pugnar desarrazoadamente
pelo cometimento de ato danoso ao Errio ou com grave ofensa
ordem jurdica, figurando com relevncia causal para a prtica do
ato, num contexto em que a fraude se apresente irretorquvel,
estar o autor do parecer alcanado pela jurisdio do TCU, no
para fins de fiscalizao do exerccio profissional, mas para fins de
fiscalizao da atividade da Administrao Pblica." (Acrdo n
512/2003, Plenrio. Processo n 013.722/1999-9, Relator Min.
Walton Alencar Rodrigues);
(b) "9.Quanto atuao do ento Procurador-Geral da [...],
responsvel pelo parecer jurdico sobre a contratao, mediante a
inexigibilidade de licitao, do Escritrio de Advocacia [...] (fls. 110
e 111 do TC n. 375.506/1998-5), verifico que, de fato, o parecer
no comprovou os elementos mnimos exigidos no art. 25, caput,
inciso II, da Lei n. 8.666/1993 (inviabilidade de competio, notria
especializao e singularidade do objeto), no havendo, em
consequncia, como elidir sua responsabilidade. A respeito dessa
ocorrncia, permito-me transcrever trecho do Parecer do MP/TCU,
em que o Subprocurador-Geral mencionou o entendimento
consignado no TC n. 005.766/1995-8 (fls. 575/576):
'... quando o administrador age sob entendimento de parecer
jurdico no se lhe deve imputar responsabilidade pelas
irregularidades que tenha cometido...
Ocorre que o apelo a tal entendimento somente pode ser admitido a
partir da anlise de cada caso, isto , deve-se verificar se o parecer
est devidamente fundamentado, se defende tese aceitvel, se est
alicerado em lio de doutrina ou de jurisprudncia. Presentes tais
condies, no h como responsabilizar o advogado, nem, em
consequncia, a autoridade que se baseou em seu parecer,
conforme bem leciona a sempre lcida Maria Sylvia Zanella Di Pietro
(in Temas Polmicos sobre Licitaes e Contratos, Malheiros
Editores, 2 Edio, 1995, pg. 118).
Ao revs, se o parecer no atende a tais requisitos, e a lei
considerar imprescindvel para a validade do ato, como o caso do
exame e aprovao das minutas de editais e contratos, acordos,
convnios ou ajustes (cf. art. 38, pargrafo nico, da Lei n.
8.666/93) e dos atos pelos quais se v reconhecer a inexigibilidade
ou decidir a dispensa de licitao no mbito da administrao direta
(cf. art. 11, inciso VI, alnea b, da Lei Complementar n. 73/93), o
advogado dever responder solidariamente com o gestor pblico
que praticou o ato irregular.
10. Ressalto, ainda, que no socorre o ex-Procurador-Geral da [...]
a recente deciso do STF, proferida no Mandado de Segurana n.

24.073, em que a Suprema Corte deliberou no sentido de excluir os

advogados da Petrobrs (impetrantes) de processo administrativo,
no mbito deste Tribunal, em que foram responsabilizados,
solidariamente, pela contratao de consultoria internacional, em
decorrncia de emisso de parecer fundamentando a dispensa de
licitao para a mencionada contratao. Primeiro, porque tal
deciso judicial no tem efeito erga omnes; segundo, porque, no
presente caso, o parecer jurdico de responsabilidade do exProcurador-Geral foi fundamental para a contratao direta, de que
resultou grave infrao norma legal, porquanto, alm de no
restar comprovada a inviabilidade de competio, nem a notria
especialidade do escritrio de advocacia e consultoria contratado
mediante inexigibilidade, o parecer foi omisso quanto ao fato de que
um dos scios do escritrio de advocacia contratado era servidor da
[...] e exercia, poca, funo comissionada de Diretor da
Faculdade de Direito, situao que caracteriza infrao ao princpio
constitucional da moralidade (art. 37, caput, da Constituio
Federal) e, em consequncia disso, constitui bice mencionada
contratao. Note-se que, neste caso, houve inequvoco nexo causal
entre o parecer jurdico e a contratao mediante inexigibilidade,
razo por que no se pode afastar a responsabilidade do ento
Procurador-Geral
da
aludida
Universidade."
(Acrdo
n
1.412/2003, Plenrio. Processo n 375.268/1998-7, Relator Min.
Marcos Bemquerer Costa);
(c) "5. Quanto questo dos pareceres jurdicos, este Tribunal tem
adotado o entendimento de que possvel aplicar sano aos
gestores e aos assessores jurdicos pelos pareceres que no
estejam fundamentados em razovel interpretao das normas e
com grave ofensa ordem jurdica. Nesse sentido, cito os Acrdos
n 462/2003, 512/2003 e 1.412, todos do Plenrio do TCU. No
corrente caso, os pareceres do assessor jurdico da [...] apresentam
patente dissonncia com as razoveis exegeses acerca do assunto
tratado nestes autos, como bem demonstrou a instruo da unidade
tcnica.
6. No tocante ao argumento da prevalncia dos tratados
internacionais sobre a lei interna, para efeitos de contrataes e
licitaes, cabe ressaltar que esse posicionamento no encontra
respaldo na doutrina e na jurisprudncia. A Serur demonstrou que,
exceto os tratados acerca de direitos humanos (elevados
categoria de emendas constitucionais pela recente EC n 45/2004,
desde que aprovados por quorum qualificado), vigora no Brasil o
sistema no qual o tratado internacional, uma vez formalizado, passa
a ter fora de lei ordinria. [...]
11. Destarte, em razo da conduta ilegal dos envolvidos na
celebrao e nas alteraes do contrato em comento, aplico
individualmente aos Srs. [...] a multa prevista no art. 58, inciso I,
da Lei n 8.443, de 1992, no valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais),
a qual graduada nos limites estabelecidos pelo art. 268, inciso I,
do Regimento Interno do TCU." (Acrdo n 2.189/2006, Plenrio.
Processo n 010.289/1995-0, Relator Min. Augusto Nardes);
(d) "6. Ao contrrio do argido pelo Sr. [...] em sua defesa, o
parecerista jurdico est sujeito responsabilizao perante o TCU,
apesar de no praticar diretamente atos de gesto de recursos
pblicos. O requisito para aplicao desse entendimento, que
entendo presente neste caso concreto, a emisso de parecer com
fundamentao insuficiente ou desarrazoada que subsidie a prtica
de atos de gesto irregulares ou danosos aos cofres pblicos. Como
precedentes da responsabilizao do parecerista jurdico cito os
Acrdos 462/2003, 512/2003, 1.412/2003 e 1.536/2004, todos do
Plenrio deste Tribunal. No mbito do Supremo Tribunal Federal
STF, menciono entendimento consignado no julgamento do

Mandado de Segurana 24.584 do cabimento de responsabilizao

de procuradores jurdicos perante o TCU que emitam parecer
aprovando minuta de edital ou contrato eivado de vcios de
ilegalidade." (Acrdo n 2.199/2008, Plenrio. Processo n
019.188/2002-6, Relator Min. Ubiratan Aguiar).

9.3 FUNDAMENTAO CONTRRIA A DISPOSIO LITERAL DE LEI OU COM

DETURPAO DE PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL
Tambm atrai a responsabilidade do assessor jurdico a emisso de
manifestao contrria expressa disposio literal de lei ou com deturpao de
precedente jurisprudencial: Visitem-se dois acrdos que assim imputaram:
(a) "20. Quanto suposta impossibilidade de serem os
procuradores responsabilizados pelo contedo de seus pareceres,
cumpre tecer algumas consideraes. Entendo que esta Corte no
deve excluir, a priori, a responsabilidade de todo e qualquer
advogado de entidade fiscalizada pelo TCU, devendo as nuanas e
circunstncias existentes em cada caso concreto ser devidamente
examinadas.
21. A responsabilidade do autor de um parecer jurdico deve ser
desdobrada em, pelo menos, duas esferas distintas. Na primeira,
cuida-se da responsabilidade do advogado pelo exerccio profissional
da advocacia, cabendo ao Conselho Seccional da OAB, nos termos
do art. 32 da Lei n 8.906/1994, decidir sobre a aplicao de
eventuais sanes disciplinares, nas hipteses discriminadas no
Estatuto da Advocacia. Essa apurao no exclui o exerccio da
jurisdio comum, que ficar a cargo das autoridades judiciais
competentes.
22. importante salientar que, em consonncia com o disposto nos
incisos IV e XIV do art. 34 do Estatuto da Advocacia, advogar contra
literal disposio de lei e deturpar o teor de dispositivo de lei, de
citao doutrinria ou de julgado constituem infraes disciplinares.
23. J na segunda esfera, trata-se da eventual responsabilidade
imputada ao autor de parecer jurdico que esteja relacionada com a
regularidade da gesto pblica federal. Em conformidade com o
disposto na Lei n 8.443/1992, a apurao dessa responsabilidade
competir ao Tribunal de Contas da Unio.
24. certo que a atividade de controle externo contempla, entre
outros aspectos, a verificao da legalidade, da legitimidade e da
economicidade dos atos relacionados com a gesto de recursos
pblicos
no
mbito
da
fiscalizao
contbil,
financeira,
oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades
federais. O parecer jurdico emitido por consultoria ou assessoria
jurdica de rgo ou entidade, via de regra acatado pelo ordenador
de despesas, fundamenta e integra a motivao da deciso
adotada, estando, por isso, inserido no mbito de verificao da
legalidade, da legitimidade e da economicidade dos atos acima
relacionados. Conclui-se que o fato de o autor de parecer jurdico
no exercer funo de execuo administrativa, no ordenar
despesas e no utilizar, gerenciar, arrecadar, guardar ou
administrar bens, dinheiros ou valores pblicos no significa que ele
se encontra excludo do rol de agentes que esto sob a jurisdio
deste Tribunal.
25. Na esfera da responsabilidade pela regularidade da gesto,
fundamental aquilatar a existncia do nexo de causalidade existente
entre um parecer desarrazoado, omisso ou tendencioso e atos
irregulares praticados pelos gestores pblicos. Havendo esse liame,
a conduta do autor do parecer poder ser avaliada pelo TCU, no
para fins de fiscalizao do exerccio profissional, mas com a

finalidade de assegurar a regularidade das atividades desenvolvidas

pela Administrao Pblica.
26. Do acima exposto, depreende-se que a mera inscrio de
servidor ou empregado pblico na Ordem dos Advogados do Brasil
no serve de passaporte para a impunidade por condutas que
tenham desempenhado papel determinante na ocorrncia de danos
ao Errio ou de atos praticados com grave violao ordem
jurdica.
27. Aduzo que o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Mandado de
Segurana n 24.073-DF, decidiu que o advogado somente ser
civilmente responsvel pelos danos causados a seus clientes ou a
terceiros que decorrerem de erro grave, inescusvel, ou de ato ou
omisso praticado com culpa em sentido largo.
28. Compulsando os presentes autos, verifico que as condutas dos
procuradores configuram as hipteses acima mencionadas. Com
efeito, eles emitiram parecer contrrio literal disposio de lei,
pois atestaram a legalidade de contratao de servios cujo valor
demandava a realizao de concorrncia pblica, apesar de estarem
cientes de que havia sido realizado certame licitatrio na
modalidade convite.
29. Alm disso, deturparam o teor da legislao ao afirmarem que
as contrataes diretas para supervisionar as obras estariam
autorizadas por disposio contida nos editais de licitao para
contratao do projeto de engenharia. Finalmente, deturparam o
teor de julgado quando asseveraram que a contratao, sem prvia
licitao, do autor do projeto para realizar a superviso da obra
estaria respaldada na Smula 185 do TCU, a qual afirma
exatamente o contrrio. Note-se que a gravidade desse ltimo ato
incrementada pelo fato de esta Corte j haver determinado ao [...]
que evitasse a contratao direta, o que, em princpio, elidiria
qualquer dvida porventura existente sobre esse tema.
30. Constata-se nestes autos que os procuradores tiveram
participao decisiva no processo que levou contratao irregular
da empresa [...] para rever e atualizar os projetos de engenharia e
realizar os servios de controle e superviso das obras sob
comento, haja vista que essa contratao foi realizada com espeque
nos pareceres emitidos por esses advogados pblicos. Essa
constatao impede que os pareceres desses procuradores sejam
considerados meramente opinativos e confirma a responsabilidade
desses agentes pblicos, pois comprovam a existncia do nexo
causal existente entre a emisso desses pareceres e a prtica dos
atos irregulares condenados por esta Corte.
31. Firmada a convico de que os procuradores devem ser
responsabilizados pela emisso de pareceres que fundamentaram a
prtica de atos irregulares, cabe, agora, delimitar os diversos graus
dessa responsabilidade. Considero adequado o procedimento
adotado por este Plenrio, que, ao prolatar o Acrdo vergastado,
aquilatou esses graus a partir do nvel hierrquico dos procuradores.
Assim sendo, avalio no ser o caso de alterar o valor das multas
imputadas aos recorrentes. [...]
Acrdo [...]
9.2. conhecer dos Pedidos de Reexame interpostos pelos srs. [...],
com fundamento nos artigos 32, pargrafo nico, 33 e 48 da Lei n
8.443/1992, para, no mrito, negar-lhes provimento;
9.3. alterar a redao do item 8.4 do Acrdo 190/2001 - Plenrio,
a qual passa a ser a seguinte:
'aplicar a multa prevista no art. 58, II, da Lei 8.443/92 ao sr. [...],
ex-Diretor-Geral, no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais); aos srs.

[...], ex-Procurador-Geral, e [...], ex-Procurador-Geral, substituto,

no valor individual de R$ 9.000,00 (nove mil reais) e ao sr. [...],
Procurador-Chefe do [...], no valor de R$ 8.000,00 (oito mil reais);
(Acrdo n 1.536/2004, Plenrio. Processo n 009.580/1999-9.
Relator Min. Benjamin Zymler);
(b) 21. Com relao aos pareceres da Consultoria Jurdica, mesmo
no concordando com a irresponsabilidade dos nobres causdicos,
foroso citar precedente jurisprudencial do Supremo Tribunal
Federal, que ao apreciar do MS 24.073-DF, da lavra do Ministro
Carlos Velloso, manifestou entendimento que vai de encontro
pretenso do recorrente de responsabilizar a rea jurdica
solidariamente ou em substituio. Nessa assentada, o STF exarou
entendimento de que os pareceres tcnico-jurdicos no constituem
atos decisrios.
22. Como se v, a responsabilizao de parecerista jurdico, por no
ter natureza decisria, mas ser meramente opinativa, foi afastada
pelo STF, embora tenha ocorrido em sede de mandado de
segurana, o que faz com que se aplique apenas ao caso em um
primeiro momento. A responsabilizao s deve ocorrer quando o
parecer contiver argumentos que sejam sabidamente contrrios
lei e ficar evidente que o parecerista teve o objetivo de induzir o
administrador ao erro, o que no ficou evidenciado no caso em
estudo.
23. Ademais, se o recorrente considerar que o parecer lhe causou
danos materiais e morais, ou que tenha havido m-f do
parecerista, dever procurar a reparao pela via judicial, e no a
diminuio ou excluso da multa perante o TCU." (Acrdo n
2.068/2005, Segunda Cmara. Processo n 010.396/2003-6,
Relator Min. Ubiratan Aguiar).

10 RESPONSABILIDADE DA ASSESSORIA JURDICA NA JURISPRUDNCIA

DO STF
O Supremo Tribunal Federal tem enfrentado o tema da responsabilidade da
assessoria jurdica nos processos de contratao. Por algum tempo, a deciso
proferida no Mandado de Segurana n 24.073-3 DF foi o "leading case". Teve
origem em deciso do Tribunal de Contas da Unio, que, no exerccio do controle
externo, apontou ilegalidade na contratao direta, pela Petrobras, de empresa de
consultoria, da a responsabilidade pessoal e solidria de diretores e advogados da
estatal, cujos pareceres ensejaram a contratao.
Os impetrantes sustentaram a inconstitucionalidade do controle pelo TCU, sob
o argumento de no terem atuado como administradores, mas, to-somente, como
pareceristas. De acordo com os impetrantes, a responsabilizao violou a iseno
tcnica da atuao profissional dos advogados, alm do que as orientaes jurdicas
relativas contratao direta foram elaboradas de acordo com as informaes
recebidas das diversas unidades tcnicas da Petrobras.
A Corte de Contas Federal, em defesa de seu ato, ponderou que ditos
pareceres "constituem a fundamentao jurdica e integram a motivao das
decises dos ordenadores de despesas". A essncia da responsabilizao estaria na
conduta dos advogados em no averiguar com o devido rigor as situaes
concretas postas anlise, inclusive com base na doutrina e jurisprudncia
pertinentes, bem como a inobservncia dos requisitos bsicos para atendimento s
exigncias impostas pela Lei n 8.666/93.
O STF, pelo voto condutor do relator, adotado unanimidade, firmou o
entendimento de que pareceres no so atos administrativos, mas "opinio emitida

pelo operador do Direito, opinio tcnico-jurdica". O ato administrativo seria o que

lhe seguiria, no a opinio jurdica em si. Eis excerto do julgado: "Posta assim a
questo, foroso concluir que o autor do parecer, que emitiu opinio no
vinculante, opinio a qual no est o administrador vinculado, no pode ser
responsabilizado solidariamente com o administrador, ressalvado, entretanto, o
parecer emitido com evidente m-f, oferecido, por exemplo, perante
administrador inapto[...] "Ora, o Direito no uma cincia exata. So comuns as
interpretaes divergentes de certo texto de lei, o que acontece, invariavelmente,
nos Tribunais. Por isso, para que se torne lcita a responsabilizao do advogado
que emitiu parecer sobre determinada questo de direito, necessrio demonstrar
que laborou o profissional com culpa, em sentido largo, ou que cometeu erro grave,
inescusvel." Ainda de acordo com o relator, a sede prpria para eventual
responsabilizao dos advogados seria a OAB, no os Tribunais de Contas.
A culpa, em sentido largo, e o erro grave inescusvel no foram objeto da
deciso proferida pelo TCU. Tratava-se, apenas, de discordncia quanto melhor
interpretao jurdica, inexistindo qualquer ilcito na atuao dos advogados. Os
demais ministros, em seus votos, acrescentaram observaes importantes,
merecendo destaque: (a) de acordo com Gilmar Mendes, tratava-se de um desses
casos emblemticos em que se pretende rever discusses jurdicas com base na
opinio do Tribunal de Contas ou de um nico membro do Ministrio Pblico; (b)
para Nelson Jobim, o caso mostrava o exagero da viso, quase de pensamento
nico, pretendida pelo Tribunal de Contas quanto s questes jurdicas. Divergir do
TCU, segundo o ministro, significava ter responsabilidades (ou ter que responder
por alguma imputao delas), inclusive em questes jurdicas; (c) o ministro
Seplveda Pertence assentou que, caso houvesse a responsabilizao dos
advogados pareceristas, o prprio Ministrio Pblico, que tambm emite pareceres,
acabaria por pagar por todas as culpas que tem e no tem.
Veja-se a ementa da deciso preferida no MS n 24.073-3 DF :
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE
CONTAS. TOMADA DE CONTAS: ADVOGADO. PROCURADOR:
PARECER. C.F., art. 70, parg. nico, art. 71, II, art. 133. Lei n
8.906, de 1994, art. 2, 3, art. 7, art. 32, art. 34, IX. I.
Advogado de empresa estatal que, chamado a opinar, oferece
parecer sugerindo contratao direta, sem licitao, mediante
interpretao da lei das licitaes. Pretenso do Tribunal de Contas
da Unio em responsabilizar o advogado solidariamente com o
administrador que decidiu pela contratao direta: impossibilidade,
dado que o parecer no ato administrativo, sendo, quando muito,
ato de administrao consultiva, que visa a informar, elucidar,
sugerir providncias administrativas a serem estabelecidas nos atos
de administrao ativa. Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de
Direito Administrativo, Malheiros Ed., 13 ed., p. 377. II. O
advogado somente ser civilmente responsvel pelos danos
causados a seus clientes ou a terceiros, se decorrentes de erro
grave, inescusvel, ou de ato ou omisso praticado com culpa, em
sentido largo: Cd. Civil, art. 159; Lei 8.906/94, art. 32. III.
Mandado de Segurana deferido.

No Mandado de Segurana n 24.584-1 DF, a situao ftica posta

apreciao do STF tambm envolveu o TCU, que, no exerccio do controle externo,
analisou a regularidade dos custos da prestao dos servios da Dataprev ao INSS,
e a juridicidade de convnio celebrado entre o INSS e o Centro Educacional de
Tecnologia em Administrao CETEAD. A Corte de Contas pretendia chamar todos
os procuradores que atuaram administrativamente junto formalizao e execuo
do convnio para que, sob pena de multa, apresentassem justificativas para seus
atos de aprovao do ajuste. Os impetrantes arguiram a liberdade profissional, a
natureza da atuao dos advogados, que no so administradores, a
impossibilidade de os procuradores conhecerem todos os pormenores tcnicos da

avena. Por esses fundamentos pediam ordem obstativa de sequer serem ouvidos
pelo TCU.
O relator, Ministro Marco Aurlio (vencidos os ministros Eros Grau, Gilmar
Mendes e Crmen Lcia), distinguiu sua posio no caso anterior, em que votara
pela concesso da segurana, e neste. Esclareceu que o caso da Petrobras (MS n
24.073-3 DF) se ocupava de simples parecer opinativo, enquanto que, o segundo
caso tratava de aprovao de minuta de convnio e aditivos pela assessoria
jurdica, exigida pelo art. 38, pargrafo nico, da Lei n 8.666/93. Enfatizou que o
momento de mudana cultural, o momento de cobrana e, por via de
consequncia, de alerta queles que lidam com a coisa pblica. Votou pelo
reconhecimento da obrigao de os impetrantes apresentarem explicaes ao TCU
e, se fosse o caso, acionarem o Judicirio para afastar glosas que fossem impostas
de modo inadequado. O ministro Joaquim Barbosa, aps argumentar que a questo
no se resolvia na mera afirmao da irresponsabilidade opinativa dos advogados
pblicos, apresentou lio do administrativista francs Ren Chapus, que classifica
os pareceres jurdicos em trs espcies: os facultativos, nos quais a prolao da
opinio facultativa e o administrador a ela no se vincula; os obrigatrios, quando
a manifestao imperativa e, caso dela discorde, a autoridade deve submeter
novo ato a anlise; e os vinculantes, quando, ou a autoridade age conforme o
parecer ou, simplesmente, no age. O parecer facultativo, no silncio da lei, no
geraria, em princpio com as ressalvas do dolo e da culpa , responsabilidade. J
o parecer obrigatrio atribuiria responsabilidade ao subscritor (compartilhada com a
do administrador), e esse seria o caso dos pareceres emitidos com base no art. 38,
pargrafo nico, da Lei n 8.666/93. Em tempos de accountability republicana,
todas as autoridades pblicas, incluindo os advogados pblicos, devem contas de
seus atos, razo pela qual denegou a segurana.
Seguiu-se discusso sobre a qualificao da causa cuidar-se-ia de uma
pretenso de insubmisso total ao TCU, simples conta de se ser advogado
pblico, ou de exigncia de que os advogados fossem Corte de Contas para
explicar fatos alheios sua atuao profissional? O ministro Gilmar Mendes,
terceiro a votar, abriu a divergncia ao considerar a imputao imprpria porque
no haveria m elaborao de pareceres ou qualquer responsabilidade de advogado
por prestao de contas de convnio; citando o precedente do MS n. 24.073.3-DF,
concedeu a ordem.
O Ministro Carlos Ayres concordou com o relator e votou pela denegao da
segurana, sob o argumento de que o Tribunal de Contas no acusava, apenas
demandava explicaes. O Ministro Eros Grau defendeu que a regra da lei de
licitaes seria anloga das contrataes privadas o advogado seria, tosomente, um fiscal da forma. Acompanhou, ento, a dissidncia aberta por Gilmar
Mendes, concedendo a segurana. O Ministro Cezar Peluso discordou do
pressuposto de fato adotado pelo Ministro Gilmar Mendes a correo das
manifestaes jurdicas , apontando uma srie de aspectos da imputao do TCU
qual a inicial do mandado de segurana sequer fazia meno (a verdadeira
acusao seria a de que os agentes administrativos haveriam faltado a seu dever
especfico de servidores incumbidos da consultoria jurdica). Seria recomendvel,
destarte, diante da inexistncia de imunidade absoluta de quem quer que fosse,
que o Tribunal de Contas da Unio chamasse os procuradores para explicaes; e
denegou a segurana. O Ministro Ricardo Lewandowski, acreditando que os
advogados pblicos, assim como os magistrados, no so, em regra, responsveis
por suas opinies, salvo casos de erro grosseiro, com desvio de finalidade,
usurpao de competncia, com dolo ou culpa o que parecia ser a hiptese ,
tambm denegou a segurana. A Ministra Crmen Lcia, discordando da maioria e
acompanhando Eros Grau e Gilmar Mendes, acrescentou no acreditar na
irresponsabilidade absoluta dos advogados, e que, neste caso, os impetrantes
poderiam ser ouvidos pelo TCU, ainda que tecnicamente no na qualidade de
responsveis, j que parecer no configuraria ato administrativo. A Ministra Ellen

Gracie acompanhou o relator e denegou a segurana. O Supremo, portanto,

denegou a segurana por maioria, entendendo que os procuradores federais
poderiam, sim, ser chamados pelo TCU para apresentar explicaes a respeito de
seus pareceres e notas tcnicas, mas abriu espao para questionamentos judiciais
na eventualidade de, aps colher as explicaes, a Corte de Contas formalizar
imputaes em desfavor dos advogados pblicos.
Outro precedente do STF sobre a responsabilidade do parecerista jurdico
ocorreu no Mandado de Segurana n. 24.631-6DF, da relatoria do Ministro
Joaquim Barbosa. Versava sobre imputao do TCU contra procurador autrquico
do DNER, que proferiu parecer admitindo a celebrao de acordo judicial para
pagamento de dvida da autarquia. O valor foi pago por acordo extrajudicial, depois
de haver sido emitido precatrio. O TCU alegava quebra na ordem cronolgica do
precatrio e violao legalidade, impessoalidade, razoabilidade, indisponibilidade
dos bens pblicos, moralidade e isonomia. O procurador impetrante sustentou a
extrapolao das atribuies do TCU e o malferimento a dispositivos constitucionais
e legais relacionados advocacia pblica.
O ministro relator, depois de, mais uma vez, ressalvar que no partilhava da
ideia de irresponsabilidade absoluta dos advogados pblicos no exerccio de funes
de consultoria, nem nesse sentido se podia interpretar a jurisprudncia do STF,
voltou a discorrer sobre os parmetros ideais para a responsabilizao dos
pareceristas pblicos. Trazendo novamente a tripartio doutrinria de Ren
Chapus pareceres facultativos, obrigatrios e vinculantes , indicou sua proposta
dos dois parmetros de responsabilizao: quando a lei silencia, o parecer
facultativo e no h, com a ressalva do dolo ou do erro inescusvel,
responsabilidade; quando a lei vincula a atuao administrativa manifestao
jurdica, h compartilhamento de responsabilidades entre administrador e
parecerista, e, desse modo, o parecerista pode vir a ter que responder
conjuntamente com o administrador, pois ele tambm administrador nesse caso.
O ministro Joaquim Barbosa concluiu que, no caso sub judice, o parecer era
facultativo e mais: que a imputao de responsabilidade do TCU ao parecerista era
arbitrria, pois este havia opinado a favor de transao judicial, e o acordo
supostamente lesivo se fez em sede extrajudicial. O TCU pretenderia
responsabilizar quem potencialmente tinha dado ensejo irregularidade, mesmo
quando inexistissem provas ou indcios da participao do procurador. Todos os
demais ministros concordaram com o relator, mas houve divergncia em relao
correta configurao da idia de parecer obrigatrio (ou vinculante), pois, para
Carlos Britto e Marco Aurlio, a atuao do advogado no processo administrativo
no o transformaria, obrigatoriamente, em administrador em sentido tcnico
(Marco Aurlio assentou: Senhor presidente, acaciano: parecer, enquanto
parecer, parecer).
Dos julgados acima sumariados (MS n 24.073-3/DF, MS n 24.584-1/DF e
MS n 24.631-6/DF), extrai-se que, no mbito do Supremo Tribunal Federal, a
assessoria jurdica:
(i)

no absolutamente irresponsvel no exerccio da funo consultiva,

pois tal excluso no se coaduna com o estado democrtico de direito;

(ii)

pode ser chamada a apresentar explicaes aos Tribunais de Contas;

(iii)

os profissionais que a integram podem ser pessoalmente

responsabilizados se, na emisso de opinio a respeito da licitao ou
da contratao administrativa, agirem com dolo ou m-f ( o mais
bvio e ao mesmo tempo o mais difcil de ser caracterizado, exigindo
prova idnea) ou cometerem erro evidente e inescusvel (cujo
parmetro seria o conhecimento que se pode exigir da formao do
advogado pblico, nomeado aps aprovao em concurso pblico).

A interpretao do que seja conduta dolosa ou erro evidente e inescusvel

deve ser suficientemente restritiva para permitir a existncia de opinies jurdicas
minoritrias ou contramajoritrias, em vista de que a heterogeneidade de ideias
valor constitucional (CR/88, art. 1, V).
11 RESPONSABILIDADE DA ASSESSORIA JURDICA NA JURISPRUDNCIA
DO STJ
A responsabilidade da assessoria jurdica tambm visita a jurisprudncia do
Superior Tribunal de Justia.
No Recurso Ordinrio em Habeas Corpus n 7165 RO, tendo como relator o
Ministro Anselmo Santiago, uma procuradora do estado de Rondnia havia sido
denunciada pelo Ministrio Pblico como incursa no art. 89 da Lei n 8.666/93, por
emitir parecer conclusivo sobre a possibilidade de determinada contratao direta,
ou seja, sem licitao. O relator entendeu que a denncia era despropositada,
abusiva at, discorrendo:
No plausvel a persecutio criminis contra quem que,
simplesmente, no pleno exerccio de suas funes, emite opinio
sobre matria terica, referendada por sua chefia, pouco
importando que espertalhes venham a usar seu trabalho para, em
etapa posterior, se locupletarem s custas do errio pblico. Nem
por estar jungido ao Estado, o advogado perde a sua independncia
tcnica, ficando amarrado opinio oficial, como nos estados
totalitrios. Processar um profissional por externar, livremente, sua
opinio uma condenvel forma de censura a uma atividade que
deve ser exercida com ampla liberdade, pois, como diz o art. 18 do
Estatuto dos Advogados, aplicvel ao caso, a relao de emprego
no retira do advogado (mesmo que do Estado, me permito
acrescentar), a sua iseno tcnica, nem reduz a sua independncia
profissional.

Com uma nica divergncia, todos os demais ministros acompanharam o

relator, dando provimento ao recurso, assim ementado o julgamento:
RHC - DISPENSA DE LICITAO - PACIENTE QUE, NA QUALIDADE
DE PROCURADORA DE ESTADO, RESPONDE CONSULTA QUE, EM
TESE, INDAGAVA DA POSSIBILIDADE DE DISPENSA DE LICITAO
- DENNCIA COM BASE NO ART. 89, DA LEI NUM. 8.666/93 ACUSAO ABUSIVA - MERO EXERCICIO DE SUAS FUNES, QUE
REQUER INDEPENDNCIA TCNICA E PROFISSIONAL. 1. NO
COMETE CRIME ALGUM QUEM, NO EXERCCIO DE SEU CARGO,
EMITE PARECER TCNICO SOBRE DETERMINADA MATRIA, AINDA
QUE PESSOAS INESCRUPULOSAS POSSAM SE LOCUPLETAR AS
CUSTAS DO ESTADO,UTILIZANDO-SE DESSE TRABALHO. ESTAS
DEVEM SER PROCESSADAS CRIMINALMENTE, NO AQUELE. 2.
RECURSO PROVIDO, PARA TRANCAR A AO PENAL CONTRA A
PACIENTE.

No Habeas Corpus n 78.553/SP, relatora a Ministra Maria Thereza de Assis

Moura,), atribua-se paciente a prtica do crime previsto no art. 90 da Lei n
8.666/93, que, na qualidade de procuradora, emitira pareceres jurdicos para
considerar lcitos aditamentos contratuais tidos como ilegais pelo Ministrio Pblico.
Pesava contra a procuradora a colaborao efetiva e relevante em suposto
esquema, engendrado para fraudar os procedimentos licitatrios realizados em
determinada prefeitura municipal. O tema central referia-se afirmao, por parte
da impetrante, de que a manifestao jurdica produzida pela paciente revestia-se
de legalidade, no estrito cumprimento de dever profissional. A Turma conheceu, em
parte, da impetrao, mas, nessa parte, denegou a ordem, assim ementado o
aresto:

HABEAS CORPUS. FRAUDE A PROCEDIMENTO LICITATRIO. JUSTA

CAUSA. ATIPICIDADE. IMUNIDADE DO ADVOGADO. LIBERDADE DE
OPINIO. Embora seja reconhecida a imunidade do advogado no
exerccio da profisso, o ordenamento jurdico no lhe confere
absoluta liberdade para praticar atos contrrios lei, sendo-lhe, ao
contrrio, exigida a mesma obedincia aos padres normais de
comportamento e de respeito ordem legal. A defesa, voltada
especialmente consagrao da imunidade absoluta do advogado,
esbarra em evidente dificuldade de aceitao, na medida em que
altera a sustentabilidade da ordem jurdica: a igualdade perante a
lei. Ademais, a to-s figurao de advogado como parecerista nos
autos de procedimento de licitao no retira, por si s, da sua
atuao a possibilidade da prtica de ilcito penal, porquanto,
mesmo que as formalidades legais tenham sido atendidas no seu
ato, havendo favorecimento nos meios empregados, possvel o
comprometimento ilegal do agir. Ordem denegada, cassada a
liminar.

12 CONCLUSO
O tema da responsabilidade do advogado pblico, quando expede pareceres e
orientaes jurdicas nos processos das licitaes e contrataes administrativas,
conhece divergncias na doutrina e na jurisprudncia dos tribunais judiciais e de
controle externo, cuja origem comum reside na prpria natureza da atividade desse
profissional do direito, que no a de decidir, mas a de instruir e opinar.
No Supremo Tribunal Federal, vista de julgamentos proferidos em trs
mandados de segurana de recente apreciao pela Corte Constitucional (MS n
24.073-3/DF, MS n 24.584-1/DF e MS n 24.631-6/DF), possvel sintetizar,
como posio majoritria, a de que a assessoria jurdica:
(iv)

(i) no absolutamente irresponsvel no exerccio da funo

consultiva, pois tal excluso no se coaduna com o estado democrtico
de direito;

(v)

(ii) pode ser chamada a apresentar explicaes aos Tribunais de

Contas;

(vi)

(iii) os profissionais que a integram podem ser pessoalmente

responsabilizados se, na emisso de opinio a respeito da licitao ou
da contratao administrativa, agirem com dolo ou m-f ou
cometerem erro evidente e inescusvel.

No Superior Tribunal de Justia, que o art. 105, III, da CR/88 incumbe de

uniformizar a interpretao do direito federal, a sntese, que se extrai de recentes
julgados (HC n 7.165/ RO e HC n 78.553/SP), a de que a imunidade do
advogado no exerccio da profisso no lhe confere absoluta liberdade para
praticar atos contrrios lei, sendo-lhe, ao contrrio, exigida a mesma obedincia
aos padres normais de comportamento e de respeito ordem legal. A defesa,
voltada especialmente consagrao da imunidade absoluta do advogado, esbarra
em evidente dificuldade de aceitao, na medida em que altera a sustentabilidade
da ordem jurdica: a igualdade perante a lei.
No Tribunal de Contas da Unio, tem prevalecido o entendimento de que a
responsabilidade do autor de um parecer jurdico deve ser desdobrada em, pelo
menos, duas esferas distintas.
Na primeira, cuida-se da responsabilidade do advogado pelo exerccio
profissional da advocacia, cabendo ao Conselho Seccional da OAB, nos termos do
art. 32 da Lei n 8.906/1994, decidir sobre a aplicao de eventuais sanes
disciplinares, nas hipteses discriminadas no Estatuto da Advocacia. Essa apurao
no exclui o exerccio da jurisdio comum, que ficar a cargo das autoridades

judiciais competentes, atentas ao disposto nos incisos IV e XIV do art. 34 do

Estatuto da Advocacia, para os quais advogar contra literal disposio de lei e
deturpar o teor de dispositivo de lei, de citao doutrinria ou de julgado
constituem infraes disciplinares.
Na segunda esfera, cuida-se da eventual responsabilidade imputada ao autor
de parecer jurdico que esteja relacionada com a regularidade da gesto pblica.
Em conformidade com o disposto na Lei n 8.443/1992 (Lei Orgnica do TCU), a
apurao dessa responsabilidade competir ao Tribunal de Contas da Unio, cuja
atividade de controle externo contempla, entre outros aspectos, a verificao da
legalidade, da legitimidade e da economicidade dos atos relacionados com a gesto
de recursos pblicos no mbito da fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial da Unio e das entidades federais. O parecer jurdico
emitido por consultoria ou assessoria jurdica de rgo ou entidade, via de regra
acatado pelo ordenador de despesas, fundamenta e integra a motivao da deciso
adotada, estando, por isso, inserido no mbito de verificao da legalidade, da
legitimidade e da economicidade. Conclui-se que o fato de o autor de parecer
jurdico no exercer funo de execuo administrativa, no ordenar despesas e
no utilizar, gerenciar, arrecadar, guardar ou administrar bens, dinheiros ou valores
pblicos no significa que ele se encontra excludo do rol de agentes que esto sob
a disciplina da Corte de Controle.
O anteprojeto de lei orgnica da administrao pblica federal e entes de
colaborao, elaborado por comisso de juristas composta pelo governo federal e
concludo em 2009, dedica o seu art. 54 questo da responsabilidade dos rgos
de consultoria jurdica da administrao, estabelecendo que, independentemente
de sua funo de assessoria, devem, no exerccio do controle prvio de legalidade,
prestar orientao jurdica quanto adoo de medidas aptas a permitir a
efetividade da ao administrativa, em conformidade com os preceitos legais. 1
- Os agentes dos rgos a que se refere o caput deste artigo no so passveis de
responsabilizao por suas opinies tcnicas, ressalvada a hiptese de dolo ou erro
grosseiro, em parecer obrigatrio e vinculante para a autoridade a quem competir a
deciso. 2 - No se considera erro grosseiro a adoo de opinio sustentada em
interpretao razovel, em jurisprudncia ou em doutrina, ainda que no
pacificada, mesmo que no venha a ser posteriormente aceita, no caso, por rgos
de superviso e controle, inclusive judicial. (Nova Organizao Administrativa
Brasileira, coord. Modesto, Paulo. Ed. Frum, p. 336).